In dit stuk worden de analytische- en de

politieke visie op beleid vergeleken. Deze

twee visies zijn gebaseerd op het

onderscheid dat gemaakt wordt door

Bovens e.a. (2007: 102). Na de vergelijking

wordt Deborah Stone onder één van de

twee visies op beleid geschaard. Deze

classificatie wordt geïllustreerd met

voorbeelden uit haar boek Policy Paradox:

The Art of Political Decision Making (2001).

Beleid: twee

bestuurskundige

visies

Sylvia Gonggrijp

2

Beleid: twee

bestuurskundige visies

Inleiding

Als we naar beleid kijken vanuit het perspectief van een

willekeurig bestuurskundige, zijn er talloze theoretische

kaders mogelijk (Hupe, 2007: 18). In dit stuk wordt een

vergelijking gemaakt tussen twee bestuurskundige visies

op beleid: de analytische- en de politieke visie. De

vergelijking wordt gemaakt op basis van drie criteria: de

essentie van beleid, bestuurskundig onderzoek en het

beleidsvormingsproces. Het bestaan van twee

verschillende visies is gebaseerd op het onderscheid dat

gemaakt wordt door Bovens e.a. (2007: 102). Na de

vergelijking wordt Deborah Stone onder één van de twee

visies op beleid geschaard. Deze classificatie wordt

geïllustreerd met voorbeelden uit haar boek Policy

Paradox: The Art of Political Decision Making (2001). Tot

slot volgt er een korte conclusie. In de bijlage is een

schema te vinden, waarin de vergelijking is verwerkt in

een schema met criteria en indicatoren.

De essentie van beleid

Het verschil begint bij wat er gezien wordt als de essentie

van beleid. In de analytische visie is dat rationaliteit.

Beleid is een productie van rationele afweging van de

mogelijkheden voor het oplossen van een gegeven

sociaal probleem (Bovens e.a., 2001: 103). Er wordt

gedacht in termen van doel en middelen, het

zogenaamde doel-middeldenken (Kuypers, 1980: 147).

In de politieke visie staat politieke strijd centraal

(Bovens e.a., 2007: 104). Die strijd begint al bij de

doelstelling. Het gaat daarbij niet alleen om rationele

overwegingen. Beleid staat in het teken van politieke

haalbaarheid (Nispen, 2003: 53) en is daarom een

productie van informatie en argumenten die bruikbaar

zijn in de politieke arena (Dunn, 1994: 62). Conflict is vaak

het gevolg van religieuze en culturele verschillen tussen

maatschappelijke groepen. Onderhandelingen en

compromissluiting leiden tot consensus (Bovens e.a.,

2001: 104).

Bestuurskundig onderzoek: ontologie

Sociaal-wetenschappelijke onderzoeken (waaronder ook

bestuurskundige onderzoeksmethodes vallen) houden

verband met de ontologische positie van een

sociaalwetenschapper: de visie op de sociale

werkelijkheid. Dit gaat er hoofdzakelijk om of een sociale

(politieke) context een feitelijk gegeven is of wordt

gevormd door de interactie tussen sociale actoren. Naar

deze standpunten verwijst men respectievelijk als

objectivisme en constructivisme (Bryman, 2008: 18).

3

Volgens het objectivisme zijn sociale

verschijnselen feitelijke gegevens die objectief

onderzocht kunnen worden. De sociale context staat vast

(Bryman, 2008: 18). De analytische visie is objectivistisch.

Beleidsmakers gedragen zich conform de sociale

voorschriften. Openbaar bestuur kan wetenschappelijk

onderzocht worden (Bovens e.a., 2007: 103 en

Hoogerwerf, 1998: 14).

Volgens het constructivisme vormt de interactie

van sociale actoren de sociale werkelijkheid. Deze kan

daarom niet objectief worden beschreven (Bryman,

2008: 19). De politieke visie is constructivistisch. Hierin

kan beleid alleen ʹsociaalʹ benaderd worden. Niet alle

belangen zijn zichtbaar, niet alle informatie is beschikbaar

(Bovens e.a., 2007: 104, 190 en Stone, 2001: 29).

Het beleidsvormingsproces

Het onderscheid tussen de visies bij het

beleidsvormingsproces wordt geïllustreerd met twee

bestuurskundige modellen: het fasenmodel en het

stromenmodel. In het analytische fasenmodel vormen

chronologische stappen het beleidsproces. Lasswell

(1971: 28) onderscheidt zeven gestructureerde fasen.

Sinds Lasswell hebben meer auteurs het beleidsproces zo

ingedeeld (Hupe, 2007: 21). Het beleidsvormingsproces

kan daarbij objectief en systematisch gevat worden

(Herwijer en Hoogerwerf, 2003: 25).

In het stromenmodel is bestuur een ingewikkelde

constellatie van personen, organisaties, doelen en

belangen. Er zijn drie stromen te onderscheiden: de

problemen-, partijen- en oplossingenstroom (Teisman,

1995: 40). Beleidsvorming gebeurt als politieke

beslissingsbevoegden (de partijenstroom) vinden dat

bepaalde problemen met bepaalde oplossingen moeten

worden aangepakt. Problemen én oplossingen worden

aangekaart door maatschappelijke groepen.

Beleidsvorming is een georganiseerde chaos (Bovens e.a.,

2007: 190).

Stone over beleid

Deborah Stone heeft een politieke visie op beleid.

Hiervoor zijn meerdere argumenten aan te dragen,

waarvan er twee worden uitgewerkt. Ten eerste stelt

Stone dat de essentie van beleid politieke strijd is, zoals in

de politieke visie en niet rationaliteit, zoals in de

analytische visie. Ten tweede neemt zij een politiek

uitgangspunt in als het gaat om het

beleidsvormingsproces en zet zij zich daarbij af tegen het

analytische fasenmodel. De twee argumenten voor de

classificatie van Stone als aanhanger van de politieke visie

kunnen geïllustreerd worden met voorbeelden uit haar

boek (2001). Daarin wordt beleid benaderd met een

model dat zij the polis noemt: een politieke gemeenschap

als de sociale context waarin beleidsvorming plaatsvindt

(2001: 17). Het ˈmarktmodelˈ vertegenwoordigt de

analytische visie, die zij bekritiseert (2001: 17-18).

4

Stone benadrukt politieke strijd als de essentie

van haar polis. Ze stelt dat “(…) much of politics is people

fighting over what the public interest is and trying to

realize their own definitions of it” (2001: 21).

Beleidsconflicten beginnen bij de doelstelling (2001: 21,

98, 209). En “(…) there are no fixed goals or fixed

positions in the polis.” (Stone, 2001: 131) Er moest eerst

consensus zijn over het streefdoel (Stone, 2001: 18).

Politieke steun is daarbij belangrijk. “In the polis,

statements of goals are (…) means of gathering political

support” (Stone, 2001: 243). Zoals in de politieke visie is

politieke aanvaardbaarheid dus van belang. Anders dan in

de analytische visie gaat het niet om het rationeel

overwegen van alle mogelijke oplossingen. Sterker nog,

er worden liever zo min mogelijk oplossingen overwogen,

omdat alle oplossingen discussie en energie vereisen. In

de polis “controlling the number and kinds of alternatives

considered is the essence of the political game” (Stone,

2001: -245).

Stoneʹs politieke visie op het

beleidsvormingsproces blijkt uit haar afwijzing van het

fasenmodel (2001: 10-11). Het beleidsvormingsproces

wordt in the model of policy making binnen het

rationality project (de analytische koers binnen de

bestuurskunde) voorgesteld als een gestructureerd

productieproces. Stone (2001: 11) vindt dat het

productiemodel “fails to capture what I see as the

essence of policy making (…): the struggle over ideas.”

Haar visie op het beleidsvormingsproces heeft meer

raakvlakken met het stromenmodel. In het politieke

stromenmodel reageert de partijenstroom op problemen

en ideeën voor oplossingen die worden aangekaard door

maatschappelijke groepen. Ook in het polis-model zijn

het groepen die elkaar confronteren. Individuen worden

gebruikt als ˈspreekbuisˈ (Stone, 2001: 27).

Conclusie

Er zijn verschillende criteria waaruit het verschil tussen

de twee besproken visies blijkt. Dit verschil begint bij het

idee over wat de essentie van beleid is. Dat hangt sterk

samen met de manier waarop bestuurskundig onderzoek

gedaan wordt en hoe daarbij naar het beleidsproces

wordt gekeken. Belangrijke indicatoren bij de

vergelijkingscriteria zijn: rationaliteit versus politieke

strijd, positivisme versus constructivisme en het

fasenmodel versus het stromenmodel. Stone (2001)

heeft een politieke visie, die als een rode draad door haar

boek loopt. De kern van zowel de gemaakte vergelijking

in dit stuk als de boodschap van Stone, is het effect van

de bestuurskundige visie op de uitoefening van

bestuurskunde.

3

Bovens, M.A.P. e.a. (2007) Openbaar bestuur: beleid, organisatie en politiek. Zevende, herziene druk.

Alphen aan de Rijn: Kluwer.

Bryman, A. (2008) Social Research Methods. 3th Revised Edition. New York: Oxford University Press.

Dunn, W.N. (1994) Public policy analysis: An introduction. Englewood Cliffs: Prentice-Hall.

Herweijer, M. en Hoogerwerf, A. (red.) (2003) Overheidsbeleid: een inleiding in de beleidswetenschap.

Zevende druk. Alphen aan de Rijn: Kluwer.

Hoogerwerf, A. (1998) Het ontwerpen van beleid als wetenschapstoepassing. In: Hoogerwerf, A. Het

ontwerpen van beleid: Een handleiding voor de praktijk en resultaten van onderzoek. Tweede druk.

Alphen a/d Rijn: Samsom, pp 13-34.

Hupe, P. (2007) Overheidsbeleid als politiek: over de grondslagen van beleid. Assen: Koninklijke van

Gorcum.

Lasswell, H.D. (1971) A Pre-View of Policy Sciences. New York: American Elsevier Publishing Company.

Nispen, F.K.M. (2003) Beleidsanalyse tussen idealisme en realisme. In: Beckers, Victor en Ringeling, Arthur.

Vragen over beleid. Perspectieven op waardering. Utrecht: Lemma, pp 51-62.

Stone, D. (2001) Policy Paradox: The Art of Political Decision Making. 3th Revised Edition. New York: W. W.

Norton & Company.

Teisman, G.R. (1995) De reconstructie van complexe besluitvorming: over fasen, stromen en ronden. In:

Hart, P. ’t e.a. (red.). Publieke besluitvorming. Den Haag: VUGA.

4

Analytische visie

Politieke visie

Essentie van beleid

Centraal

Rationaliteit

Politieke strijd

Uitgangspunt Centrale doelstelling

Gegeven sociaal probleem

Politieke haalbaarheid

Conflict begint bij de doelstelling

Beleidsbepaling Afweging mogelijkheden

Doel-middeldenken

Conflict

Compromissen

Consensus

Bestuurskundig Onderzoek

Ontologie

Objectivisme Constructivisme

Sociale werkelijkheid Feitelijk gegeven

Interactie tussen sociale actoren

Benadering Wetenschappelijk

Objectief

Sociaal

Gebrek aan informatie

Beleidsvormingsproces Fasenmodel

Stromenmodel

Elementen Opeenvolgende fasen Maatschappelijke groepen

Proces Gestructureerd proces Georganiseerde chaos

Rood gekleurde indicatoren: bekritiseerd door Stone.

Groen gekleurde indicatoren: onderbouwd door Stone.