SADRŽAJ

1. UVOD .........................................................................................................................1

1.1. Problem, predmet i objekt istraživanja ...............................................................2

1.2. Radna hipoteza i pomoćne hipoteze.....................................................................2

1.3. Svrha i ciljevi istraživanja..................................................................................3

1.4. Znanstvene metode...............................................................................................3

1.5. Struktura rada .....................................................................................................4

2. SUSTAV PRORAČUNA ...........................................................................................6

2.1. Definiranje pojma proračuna ...............................................................................6

2.2. Ciljevi i funkcije proračuna .................................................................................8

2.3. Proračunski ciklus .............................................................................................10

2.4. Elementi sustava proračuna ...............................................................................13

3. RIZNICA KAO ELEMENT SUSTAVA PRORAČUNA.........................................17

3.1. Pojam i ciljevi riznice.........................................................................................17

3.2. Temeljne funkcije riznice...................................................................................18

3.2.1. Upravljanje državnim novcem.................................................................19

3.2.2. Upravljanje javnim dugom......................................................................22

3.2.3. Kontrola državne financijske aktive, međunarodnih pomoći i donacija. 22

3.2.4. Izvršavanje proračuna..............................................................................24

3.2.5. Državno računovodstvo...........................................................................24

3.2.6. Državna revizija.......................................................................................25

3.3. Osnovna organizacija i struktura riznice............................................................25

3.4. Državni financijski informatički sustav (DFIS).................................................26

3.5. Odnos riznice i drugih državnih tijela................................................................27

4. RIZNICA U HRVATSKOM SUSTAVU PRORAČUNA........................................28

4.1. Definicija i organizacija riznice Republike Hrvatske.........................................28

4.2. Pravni okvir riznice Republike Hrvatske...........................................................31

4.2.1. Zakon o proračunu...................................................................................31

4.2.2. Zakon o fiskalnoj odgovornosti...............................................................32

4.2.3. Zakon o sustavu unutarnjih financijskih kontrola u javnom sektoru.......33

4.2.4. Zakon o državnoj reviziji.........................................................................34

4.3. Koncept jedinstvenog računa riznice Republike Hrvatske.................................34

1

4.4. Formiranje objedinjene Glavne knjige državne riznice Republike Hrvatske.....36

4.5. Evidentiranje prethodnih faza stvaranja proračunskih obveza korisnika...........38

5. SUSTAV LOKALNE RIZNICE (SLR) U REPUBLICI HRVATSKOJ..................40

5.1. Problemi koji zahtijevaju uvođenje kvalitetnog informatičkog sustava lokalne

riznice u Republici Hrvatskoj.............................................................................43

5.2. Definicija pojma lokalne riznice........................................................................44

5.3. Zakonske odrednice sustava lokalne riznice Republike Hrvatske.....................45

5.4. Preduvjeti uspostavljanja sustava lokalne riznice..............................................46

5.4.1. Organizacijski preduvjeti.........................................................................47

5.4.2. Tehnički preduvjeti..................................................................................48

5.4.3. Kadrovski preduvjeti...............................................................................48

5.5. Prednosti sustava lokalne riznice........................................................................50

6. SUSTAV LOKALNE RIZNICE U GRADU CRIKVENICI....................................52

6.1. Grad Crikvenica kao jedinica lokalne samouprave............................................52

6.2. Upravljanje proračunom Grada Crikvenice prije uspostave sustava lokalne

riznice.................................................................................................................60

6.3. Postupak i problemi uvođenja sustava lokalne riznice u Gradu Crikvenici.......61

6.4. Osnovni koncept sustava lokalne riznice...........................................................63

6.5. Učinci uvođenja sustava lokalne riznice u Gradu Crikvenici............................73

7. ZAKLJUČAK............................................................................................................74

LITERATURA................................................................................................................62

POPIS TABLICA............................................................................................................63

POPIS GRAFIKONA......................................................................................................63

POPIS SLIKA..................................................................................................................63

2

1. UVOD

Stjecanjem statusa zemlje kandidata za članstvo u Europskoj uniji Republika Hrvatska

se sve više uključuje u međunarodne gospodarske i financijske tokove. Time uloga

države postaje sve složenija i izraženija, a samim time i utjecaj njenih odluka i poteza,

drugim riječima sve su izraženiji zahtjevi za fiskalnom disciplinom koja je osnovni

preduvjet makroekonomske stabilnosti. Iz tog razloga se javlja potreba za ubrzanjem

započete reforme javnih financija i proračuna koja će omogućiti efikasniju kontrolu i

racionalnije upravljanje javnim prihodima i rashodima. U kontekstu te reforme

inaugurirana je i državna riznica kao novi model upravljanja javnim sredstvima koji se

temelji na principu postojanja jednog računa preko kojeg se obavljaju sve financijske

transakcije proračuna, a sve s ciljem efikasnog i efektivnog korištenja javnog novca i

osiguranja fiskalne discipline.

Prema hrvatskoj pravnoj regulativi javni sektor osim opće države čine i jedinice lokalne

i područne (regionalne) samouprave (dalje u tekstu: JLP(R)S) pa se s vremenom sustav

riznice implementira i na lokalnu razinu. Primarni cilj koncepta lokalne riznice je

postizanje uštede tako da se izbjegava nepotrebno zadržavanja novca na posebnim

računima, plaćanje kamata na pozajmljena sredstva i transakcijski troškovi prijenosa

novca s računa na račun proračunskih subjekata. Postignutim uštedama financijska

sredstva lokalne vlasti mogu usmjeravati za brojne druge namjene i samim time postići

veće zadovoljstvo svojih građana.

No, iako su u praksi prisutni uspješni primjeri organizacije i funkcioniranja lokalne

riznice još uvijek su za veći dio jedinca lokalne i područne (regionalne) samouprave

svrha i stvarne prednosti riznice nejasni ili iz drugih razloga sustav lokalne riznice nije u

ozbiljnoj fazi uspostavljanja.

1

1.1. Problem, predmet i objekt istraživanja

Problem istraživanja je sve izraženija potreba za racionalnijim upravljanjem javnim

financijskim sredstvima, a samim tim i prihodima i rashodima proračuna i proračunskih

korisnika.

Iz definiranog problema istraživanja postavljen je predmet istraživanja: analizirati

temeljne karakteristike i svrhu riznice u sustavu proračuna Republike Hrvatske.

Objekt istraživanja je uloga riznice, posebice lokalne, u sustavu proračuna Republike

Hrvatske.

1.2. Radna hipoteza i pomoćne hipoteze

Na osnovu prethodno navedenog problema istraživanja, predmeta istraživanja i objekta

istraživanja moguće je postaviti temeljnu radnu hipotezu: temeljnim spoznajama

uzroka i posljedica neadekvatnog upravljanja javnim novcem, moguće je dokazati da

riznica kao element sustava proračuna ima vrlo važnu ulogu u usklađivanju javnih

prihoda i rashoda te da doprinosi racionalnijem upravljanju javnim novcem i postizanju

potrebne financijske discipline.

U radu su osim radne hipoteze postavljene i pomoćne hipoteze:

1) Proračun središnje države je glavni instrument za financiranje javne potrošnje.

2) Riznica, kao povezujući element sustava proračuna, omogućava efikasno

korištenje javnih sredstava i uspostavljanje financijske discipline.

3) Uspostavom sustava riznice, koji se temelji na jedinstvenom računu, u

Republici Hrvatskoj osigurano je racionalnije upravljanje javnim novcem i

uspostava fiskalne discipline.

2

4) Sustav državne riznice može se uz određene prilagodbe implementirati i na

lokalnoj razini te time osigurati efikasnije korištenje financijskih sredstava

lokalnog proračuna.

5) Grad Crikvenica je uspostavom sustava lokalne riznice znatno unaprijedio

efikasnost upravljanja financijskim sredstvima i gradskog proračuna.

1.3. Svrha i ciljevi istraživanja

Svrha i ciljevi istraživanja za prethodno navedene elemente istraživanja: istražiti i

analizirati najvažnija obilježja riznice kao povezujućeg elementa sustava proračuna te

učinke koje njena uspostava ima na javni sektor Republike Hrvatske.

U radu se daju odgovori na sljedeća pitanja:

1) Što je proračun i koji se njegovi elementi?

2) Što je riznica i koje su njene funkcije?

3) Kako je riznica organizirana u Republici Hrvatskoj?

4) Što je sustav lokalne riznice?

5) Koji su preduvjeti uspostave sustava lokalne riznice?

6) Kakve učinke ima uspostava lokalne riznice?

7) Kakva je uloga riznice u organizaciji računovodstva proračuna?

8) Kako se uspostavljena riznica odražava na financijsko izvještavanje u sustavu

lokalnog proračuna?

9) Zašto se Grad Crikvenica odlučio na uvođenje sustava lokalne riznice ?

1.4. Znanstvene metode

Pored metode deskripcije u izradi ovog rada, u odgovarajućim kombinacijama,

korištene su još i sljedeće znanstvene metode: induktivna i deduktivna metoda, metoda

kvalitativne analize i sinteze, metoda generalizacije i specijalizacije, metoda

dokazivanja, metoda studija slučaja, metoda kompilacije.

3

1.5. Struktura rada

Rad se sastoji od sedam sadržajno i logički međusobno povezanih dijelova.

U prvom dijelu, UVODU, formuliran je problem istraživanja, predmet istraživanja,

objekt istraživanja, definirana je radna hipoteza s pomoćnim hipotezama, navedeni su

svrha i ciljevi istraživanja, znanstvene metode koje su korištene pri izradi diplomskog

rada i obrazložena je struktura rada.

Naslov drugog dijela je SUSTAV PRORAČUNA. U njemu se definira kontekst

implementacije sustava riznice, odnosno obrazlaže se i pojašnjava pojam proračuna,

ciljevi i funkcije sustava proračuna, proračunski ciklus te elementi sustava proračuna.

RIZNICA KAO ELEMENT SUSTAVA PRORAČUNA je naslov trećeg dijela u

kojem se definira pojam, ciljevi, temeljne funkcije te osnovna organizacija i struktura

riznice. Unutar ovog dijela objašnjen je i državni računovodstveni financijski

informacijski sustav kao i uloga riznice u funkcioniranju drugih državnih tijela-

potrošnih jedinica u sustavu proračuna.

U četvrtom dijelu pod naslovom RIZNICA U HRVATSKOM SUSTAVU

PRORAČUNA je obrađena organizacija i pravni okvir sustava državne riznice

Republike Hrvatske te je detaljnije pojašnjen koncept jedinstvenog računa i Glavne

knjige riznice.

Peti dio pod naslovom SUSTAV LOKALNE RIZNICE U REPUBLICI

HRVATSKOJ, osim pojma sustava lokalne riznice, obrađuje zakonske odrednice,

razvojne faze te preduvjete i prednosti uspostave sustava riznice na lokalnoj razini.

Šesti dio ima naslov SUSTAV LOKALNE RIZNICE NA PRIMJERU GRADA

CRIKVENICE u kojem ja dana kratka povijest Grada Crikvenice kao i cilj i svrha

uvođenja sustava lokalne riznice. U ovom dijelu poglavlja prikazan je i postupak i

učinci uvođenja sustava lokalne riznice.

4

U posljednjem dijelu, ZAKLJUČKU, na koncizan je način sistematizirana cjelokupna

tematika i predstavljena sinteza rezultata istraživanja kojima je dokazana radna i njezine

pomoćne hipoteze.

5

2. SUSTAV PRORAČUNA

Proračun središnje države glavni je instrument za financiranje javne potrošnje u zemlji.

Javni prihodi prikupljeni od poreza, pristojbi, doprinosa i drugih davanja se putem

proračuna raspoređuju na određene korisnike i utvrđene namjene usmjerene na

zadovoljenje javnih potreba gdje se tržište pokazalo neefikasnim mehanizmom. Vlada u

skladu sa svojim aktivnostima i željama za razvoj države sastavlja proračun te se

državni proračun smatra važnim pokazateljem kako se gospodari državnim sredstvima.

2.1. Definiranje pojma proračuna

Najjednostavnije rečeno proračun predstavlja plan prihoda i rashoda za točno određeno

vremensko razdoblje. U hrvatskom jeziku se riječ proračun često izjednačava s

terminom budžet koji dolazi od francuske riječi bougette koja je u srednjem vijeku

označavala kožnu torbicu u kojoj su trgovci držali novac, dok je u Engleskoj riječ

budget bila naziv za kožnu torbu u kojoj je ministar financija u parlament donosio plan

prihoda i rashoda države za određeno vremensko razdoblje (Ott i suradnici, 2009).

Ne postoji jedinstvena definicija za budžet kao jedan od dominantnih instrumenata

financiranja javnih rashoda. Određene razlike u definiranju su prisutne radi različitog

pristupa pri izučavanju tog instrumenta, odnosno da li je primaran financijski,

ekonomski, pravni, politički ili socijalni aspekt budžeta i njegovih funkcija (Jelčić,

2001.).

Financijski aspekt proračuna proizlazi iz činjenice da proračun predstavlja numerički

prikaz očekivanih prihoda i rashoda te da je financijska analiza nužna pri utvrđivanju

izvora sredstava kojima će se financirati troškovi koji se javljaju kao posljedica

zadovoljenja društvenih potreba (Jelčić, 2001.).

6

Budžet ima i svoj pravni aspekt budući da je budžet po formi zakon, dok je po svojem

sadržaju administrativni akt „sui generis“ iz kojeg proizlazi niz pravnih odnosa među

raznim subjektima (Tišma, 1964.).

Značajan broj autora smatra da je kod budžeta primaran politički aspekt te smatraju da

je proračun snažno sredstvo za provođenje određenih političkih ciljeva (Jelčić, 2001.).

Ekonomski aspekt budžeta je osobito izražen u razdobljima gospodarske nestabilnosti i

kriza kada Vlada pokušava anticikličnim budžetom oživljavati gospodarstvo i djelovati

na privredna kretanja (Jelčić, 2001.).

Dok se socijalni aspekt proračuna ogleda kroz redistribuciju društvenog proizvoda,

odnosno raspodjelu imovine i dohotka tereteći ekonomski snažnije u korist ekonomski

slabijih subjekata (Jelčić, 2001.).

Iako su definicije budžeta mnogobrojne i različite, ipak je moguće zapaziti neke

karakteristike koje su im zajedničke i uzimajući njih kao polaznu točku budžet se

definira kao javni akt javnopravnog tijela (države) kojim se predviđaju prihodi i rashodi

javnopravnog tijela za određeno vremensko razdoblje, najčešće godinu dana (Jelčić,

2001.).

U Republici Hrvatskoj proračun donosi Hrvatski sabor, dok je za planiranje, izradu i

izvršenje proračuna zadužena Vlada (Zakon o proračunu, 2008). Vlada je obavezna

uredno i redovito prikazivati detalje o prikupljanju i trošenju novca svojih građana te je

proračun i proračunski proces vrlo formalno određen zakonom o proračunu koji

proračun definira kao „(...) akt kojim se procjenjuju prihodi i primici te utvrđuju

rashodi i izdaci za jednu godinu, u skladu sa zakonom“ (Zakon o proračunu, 2003).

U Republici Hrvatskoj postoje tri razine proračuna: državni proračun, proračun

izvanproračunskih korisnika državnog proračuna te proračuni jedinica lokalne i

područne (regionalne) samouprave. Svaki od tih proračuna je zaseban planski dokument

koji prikazuje vlastite prihode i rashode. Zbrajanjem prihoda, primitaka i izdataka

7

državnog proračuna i proračuna izvanproračunskih fondova dolazimo do konsolidiranog

proračuna središnje države, dok proračun opće države obuhvaća proračun središnje

države uvećan za proračune lokalnih jedinica (Ott i suradnici, 2009).

2.2. Ciljevi i funkcije sustava proračuna

Proračun nije samo pregled prihoda i rashoda, on je prije svega odraz programa rada

Vlade i treba doprinositi održavanju ukupne gospodarske ravnoteže uvažavanjem

ciljeva alokacijske, distribucijske i stabilizacijske politike (Brümmerhoff, 2000.).

Ciljevi sustava proračuna proizlaze iz ciljeva navedenih ekonomskih politika:

1. Alokacija ili dodjela javnih dobara građanima- putem poreza, taksi i ostalih

instrumenata se određena količina novca iz privatnog sektora preusmjerava

državi kako bi ona mogla proizvoditi javna dobra koja se zbog nesavršenosti

ne mogu osigurati na tržištu.

2. Preraspodjela bogatstva, odnosno dohotka- novac se putem doprinosa i

mirovina „pretače“ od ekonomski snažnijih ka ekonomski slabijim

građanima, a različitim vrstama dotacija on se usmjerava iz visokorazvijenih

regija niže razvijenim regijama.

3. Stabilizacijski cilj koji podrazumijeva stalnu brigu države za osiguranjem

poželjne razine zaposlenosti i niske stope inflacije (Institut za Javne

financije, 2003).

Temeljna funkcija proračuna kao izvora financiranja javnog sektora je utvrditi

financijske potrebe, i predložiti načine njihova pokrivanja (Brümmerhoff,2000.). No,

funkcije i važnost proračuna mijenjale su se u skladu s razvojem financijske znanosti.

Klasičari i liberali su se zalagali za neutralnost proračuna, odnosno proračun nije trebao

biti ništa više od običnog obračunskog instrumenta. Zahtijevali su da proračun bude

uravnotežen i što manji te kao takav da ne uzrokuje nikakve poremećaje. S vremenom

proračun dobiva sve više na važnosti te on biva instrument koji se može i treba

upotrijebiti da bi se njime vodila određena politika, dakle da ga se uporabi za postizanje

8

željenog cilja (Jelčić, 2001.). Na primjer javni sektor putem proračuna sve češće utječe

na privatnu potražnju i investicije pomoću zajmova iz centralne banke i na taj način

daje dodatnu „injekciju“ gospodarstvu kada je to potrebno.

Danas, uloga proračuna je da:

prikazuje najvažnije ciljeve države u fiskalnoj godini,

služi kao instrument kojim država utječe na ekonomsko stanje zemlje,

služi kao sustav kontrole prikupljanja i trošenja proračunskih sredstava (Institut

za Javne financije, 2003).

Analizom proračuna iz proračunskih pozicija može se saznati na koji način država

planira prikupiti sredstva, a s druge strane stoji odgovor na pitanje kako država planira

potrošiti prikupljene prihode što ukazuje na najvažnije državne ciljeve. Proračun,

nadalje služi kao instrument ekonomske politike kojim se utječe na ekonomsko stanje

zemlje, odnosno na ekonomski rast, zaposlenost, raspodjelu dohotka, potrošnju, štednju,

inflaciju, itd. Naposljetku, proračunom se osigurava i kontrola prikupljanja i trošenja

javnog novca. Kontrolu tijekom fiskalne godine obavljaju uprave u sastavu Ministarstva

financija, ali i svako ministarstvo treba obavljati unutarnji nadzor u sklopu samog

ministarstva dok naknadnu kontrolu, onu nakon izvršenja proračuna, obavlja Državni

ured za reviziju. U kontroli proračunskog novca nezaobilazna je i uloga poreznih

obveznika, razmjerna stupnju njihove informiranosti. Zakonom o proračunu su

definirane i različite kaznene odredbe vezane za nepridržavanje pravila trošenja i

nenamjenskog korištenja proračunskog novca (Institut za Javne financije, 2003).

Sve više se uočavaju trendovi snažnijeg proširenja djelokruga aktivnosti države i uloge

proračuna s kojim su povezani i neki evidentni slučajevi zakazivanja države. Pokazalo

se da je zapravo država ta koja svojom politikom u sistem unosi nestabilnost, stoga su

sve prisutniji i glasniji zahtjevi koji izražavaju potrebu za povratkom na načelo

uravnoteženog proračuna koji neće narušavati stabilnost privatnog sektora.

9

2.3. Proračunski ciklus

Proračun je, kao plan prihoda i rashoda države za sljedeće godišnje razdoblje, s

ekonomskog, socijalnog i političkog stajališta suviše važan da bi se prepustio

spontanom donošenju. Upravo zato je proračun rezultat precizno reguliranog

proračunskog procesa, odnosno ciklusa. Pod proračunskim ciklusima podrazumijevaju

se postupci pripreme, izrade, donošenja, izvršenja i kontrole izvršenja proračuna koji

podrazumijevaju poduzimanje točno utvrđenih radnji koje su stavljene u nadležnost

određenih izvršnih i zakonodavnih tijela (Jelčić, 2001.).

Glavni sudionici proračunskog procesa u Republici Hrvatskoj su Hrvatski sabor koji

kao najviše zakonodavno tijelo usvaja proračun, Vlada kao glavni nositelj izvršne vlasti

predlaže i izvršava proračun, Ministarstvo financija koje sudjeluje u svim fazama

pripreme i izvršenja proračuna te korisnici proračuna koji u procesu javnog izbora

odlučuju o proračunskoj politici u najširem smislu te riječi (Jurković,2002.).

Proračunski ciklus započinje postupcima pripreme i izrade proračuna koji se mogu

podijeliti u nekoliko faza. U prvoj fazi pripreme formuliraju se ciljevi koji se žele

ostvariti primjenom proračuna. Ciljevi mogu biti različiti, na primjer smanjenje

nezaposlenosti, stabilnost cijena, utvrđena visina budžetskog deficita i način njegova

pokrivanja itd. U drugoj fazi korisnici proračuna planiraju rashode koji će nastati kao

rezultat obavljanja poslova iz njihove nadležnosti. Treća faza pripreme proračuna jest

ona u kojoj se prikupljaju, analiziraju i preispituje osnovanost i mogućnost podmirenja

zahtjeva za sredstvima pojedinih resora ili ministarstava. Zatim slijedi faza usklađivanja

zahtjeva, prijedloga, stavova pojedinih resora s raspoloživim mogućnostima koje su

određene planiranim proračunskim prihodima. Nakon što su zahtjevi usklađeni s

mogućnostima Vladi se dostavlja nacrt proračuna uz financijsko izvješće u kojem

ministar financija izlaže stanje i prognozu kretanja javnih financija u okviru ukupnih

gospodarskih kretanja. Ukoliko Vlada prihvati nacrt proračuna u nepromijenjenom

obliku on postaje prijedlog proračuna za sljedeću proračunsku godinu (Jelčić, 2001.).

10

Prijedlog proračuna se dostavlja svim saborskim zastupnicima koji ga detaljno

proučavaju. Svaki zastupnik, radno tijelo Sabora i Vlada mogu predati svoje prijedloge

za izmjenu ili eventualnu dopunu prijedloga proračuna takozvane amandmane. Zbog

načela uravnoteženosti predloženi amandmani moraju biti u skladu s utvrđenom stopom

dopuštenog deficita konsolidiranog proračuna. Proračun zatim prolazi detaljnu raspravu

u zastupničkom domu Sabora gdje se prvo raspravlja općenito o proračunu, zatim o

veličini sredstava koja su dodijeljena proračunskim korisnicima i na kraju se glasa.

Nakon izglasavanja proračuna provedba proračuna postaje obavezna za sve sudionike i

korisnike proračuna (Ott i suradnici, 2009).

Provedba proračuna podrazumijeva poduzimanje radnji kojima se prikupljaju planirani

proračunski prihodi te zatim dodjeljuju prikupljena sredstava onim korisnicima u

iznosima i za namjene koje su utvrđene proračunom. Istovremeno se obavlja i nadzor i

kontrola tih operacija (Jelčić, 2001.).

U Republici Hrvatskoj za koordiniranje aktivnosti proračunskih korisnika i uredno

izvršenje proračuna odgovorno je Ministarstvo financija. No, posebno mjesto u

izvršavanju i kontroli korištenja proračunskih sredstava ima Državna riznica

Ministarstva financija. „Državna riznica je složeni sustav proračunskog i financijskog

upravljanja javnim novcem čija je svrha racionalnije trošenje javnog novca, smanjivanje

potrebe zaduživanja države te povećanje likvidnosti gospodarstva“ (Ott i suradnici,

2009).

Ministarstvo financija ima pravo, ali ne i obvezu da odobrene iznose u cijelosti iscrpi. U

pravilu se ne smiju prekoračiti iznosi koji određeni proračunom, a sredstva se mogu

upotrijebiti isključivo za ono za što su namijenjena, i samo unutar proračunske godine

(Brümmerhoff, 2000.). U različitim okolnostima, može se ukazati potreba za

promjenom visine ili strukture javnih prihoda i javnih rashoda što dovodi do rebalansa

proračuna koji prolazi iste one faze koje je prošao i sam proračun. Rebalans i izvorni

državni proračun tijekom izvršenja stapaju se u cjelinu (Jurković, 2002.).

11

U svim fazama proračunskog procesa provodi se nadzor i revizija trošenja proračunskih

sredstava kako bi se nadzirala zakonitost, svrhovitost i pravodobnost korištenja

proračunskih sredstava. Nadzor proračuna predstavlja praćenje izvršenja proračuna u

odnosu na planske veličine zadane u procesu donošenja proračuna. Praćenje izvršenja

proračuna temelji se na računovodstvenim podacima koji se prezentiraju u formi

financijskih izvještaja čiji je način sastavljanja i sadržaj propisan. Korisnici proračuna

obvezni su sastaviti godišnji financijski obračun kojeg dostavljaju nadležnom

ministarstvu. Pregledane i konsolidirane obračune ministarstva dostavljaju Ministarstvu

financija koje na temelju dobivenih podataka izrađuje godišnji obračun državnog

proračuna. Izvješće o izvršenju proračuna Ministarstvo financija dostavlja Vladi, a

Vlada Saboru. To izvješće mora sadržavati:

početno i završno stanje računa proračuna,

objašnjenje većih odstupanja,

podatke o svim poslovima zaduživanja i upravljanja dugom i

podatke o korištenju proračunskih rezervi te o jamstvima danim tijekom

fiskalne godine (Keser i suradnici, 2000).

U ovoj fazi ciklusa važnu ulogu ima i Državni ured za reviziju koji kao samostalna i

neovisna institucija ocjenjuje usklađenost trošenja proračunskih sredstava s planiranim i

odobrenim iznosima, te istinitost izvješća i drugih dokumenata. Državni ured za reviziju

odgovara isključivo Saboru kojem šalje izvješće o svom radu i obavljenim revizijama za

prethodnu godinu. Sabor RH putem državne revizije ispituje financijske izvještaje i

financijske transakcije svih državnih jedinica, osobito sa stajališta namjenskog

korištenja sredstava na način kako je to izglasano državnim proračunom. Državni

revizori nemaju ovlast ispravljanja uočenih nepravilnosti, oni isključivo u svom izvješću

daju prijedloge i preporuke kojima pridonose ekonomičnijem, učinkovitijem i

svrsihodnijem trošenju proračunskih sredstava. Izvješće postaje javni dokument nakon

rasprave u Saboru te se objavljuje na web-stranici državnog ureda za reviziju (Ott i

suradnici, 2009).

Proračunski ciklus završava odobravanjem godišnjeg obračuna državnog proračuna.

Rezultati posljednje faze proračunskog ciklusa osiguravaju pouzdanost podataka o

12

izvršenju proračuna i pružaju dragocjene podatke za korektivne poteze (Keser i

suradnici, 2000).

2.4. Elementi sustava proračuna

Osnovni elementi koji čine sadržaj i strukturu sustava proračuna su:

Prihodi i primici proračuna,

Rashodi i izdaci proračuna,

Riznica.

Država mora prikupiti određena sredstava kako bi mogla uopće financirati zadovoljenje

javnih potreba, odnosno potreban je određeni input sustavu proračuna. Input sustava

proračuna su proračunski prihodi koji predstavljaju povećanje ekonomskih koristi

tijekom izvještajnog razdoblja u obliku povećanja imovine i priljeva novca i novčanih

ekvivalenata (Jakir-Bajo i suradnici, 2008). Proračunske prihode država prikuplja iz

različitih izvora i na različite načine ovisno o obliku političke vlasti, razvijenosti

financijskih instrumenata, stupnju nezavisnosti državne vlasti i mnogim drugim

faktorima (Budimir, 2006).

Prihodi državnog proračuna i proračuna jedinica lokalne i područne samouprave

klasificira se u dvije skupine i to u prihode od poslovanja i prihode od prodaje

nefinancijske imovine. Prihodi od poslovanja su prihodi od redovnih aktivnosti države i

čine gotovo 99% ukupnih prihoda državnog proračuna (Ott i suradnici, 2009).

Najznačajniji prihodi od poslovanja su porezni prihodi. Oni su izvorni prihodi državnog

proračuna i proračuna jedinica lokalne i područne samouprave, a uplaćuju ih porezni

obveznici (Jakir-Bajo i suradnici, 2008). Neporezni prihodi kao prihodi od poslovanja

čine neznatan iznos u proračunu, a čine ih sva nepovratna plaćanja državi, poput

plaćanja od stranih javnih i državnih poduzeća te od Hrvatske narodne banke, upravne

pristojbe, novčane kazne, prihodi od državne uprave, naknade za ceste i sl. (Institut za

Javne financije, 2003).

13

Prihodi od prodaje nefinancijske imovine, nekadašnji kapitalni prihodi, su svi prihodi

koji potječu od prodaje nefinancijske imovine s vijekom trajanja duljim od jedne

godine, npr. prihodi od prodaje građevinskih objekata u državnom vlasništvu,

privatizacije, prodaje državnih robnih zaliha, prodaje zemlje i sl. (Institut za Javne

financije, 2003).

Potpore drugih država ili međunarodnih institucija također povećavaju prihodnu stranu

proračuna. Pod potporama se podrazumijevaju sva neotplativa, nepovratna plaćanja te

plaćanja bez protuobaveza kao što su ratne odštete, darovi za pojedine programe i

projekte te za bilo koju drugu svrhu. Sredstva potpora u proračunu RH dosad nisu imala

značajniji udio (Institut za Javne financije, 2003).

Ukoliko su prihodi input sustava proračuna onda su rashodi output proračunskog

procesa budući da odražavaju način upotrebe proračunskih prihoda u izvršavanju

državnih funkcija. „Rashodi su smanjenje ekonomskih koristi u obliku smanjenja

imovine ili povećanja obveza (...)“ (Jakir-Bajo i suradnici, 2008).

Da bi se osigurala dobra kontrola i raspodjela proračunskih sredstava, svi bi se rashodi u

državnom proračunu trebali prikazivati na više načina. Tako razlikujemo:

ekonomsku klasifikaciju po ekonomskoj namjeni rashoda (primjerice naknade

zaposlenima, subvencije, socijalne naknade);

Funkcijsku klasifikaciju po namjeni rashoda (primjerice obrana, zdravstvo,

obrazovanje);

Programsku klasifikaciju po programima, aktivnostima i projektima (primjerice

programi zaštite okoliša, informatizacije, pomoći poduzetništvu);

Organizacijsku klasifikaciju po organizacijskim jedinicama (primjerice Sabor,

Vlada, ministarstva, državni zavodi i sl.);

Klasifikaciju po izvorima financiranja koja prikazuje izvore (primjerice porezi,

doprinosi, namjenski prihodi, donacije);

Lokacijsku klasifikacija po teritorijalnim cjelinama (primjerice državama,

županijama, gradovima, općinama, područjima posebne državne skrbi) (Ott i

suradnici, 2009).

14

No, ne koriste se uvijek sve klasifikacije rashoda i ne za sve razine, stoga će se u ovom

radu detaljnije obraditi isključivo dvije temeljne klasifikacije: ekonomska i funkcijska.

Prema ekonomskoj klasifikaciji proračunske rashode dijelimo na rashode poslovanja i

rashode za nabavu nefinancijske imovine. Rashodi poslovanja vezani su, kako i sam

naziv kaže, uz poslovanje države i čine oko 97-98% ukupnih rashoda. Država kao i bilo

koje drugo trgovačko društvo mora plaćati zaposlene u državnim institucijama, mora

snositi materijalne rashode, financijske troškove do kojih dolazi uslijed zaduživanja, uz

to se mora pobrinuti i za one ekonomski slabije putem mirovina, subvencija, socijalnih

davanja, socijalnih naknada i raznih pomoći (Ott i suradnici, 2009).

Za razliku od rashoda poslovanja koji odražavaju tekuće poslovanje države, rashodi za

nabavu nefinancijske imovine nastaju kao rezultat nabave neproizvedene i proizvedene

imovine, plemenitih metala, strateških zaliha i slično. Najveći udio tih rashoda najčešće

čine rashodi za nabavu građevinskih objekata (Ott i suradnici, 2009).

Za bolji uvid kako su se trošila proračunska sredstva prema pojedinim namjenama

potrebno je sagledati i funkcijsku klasifikaciju. Rashodi prikazani prema funkcionalnoj

klasifikaciji manji su jer u njih nisu uključena sredstva zaduživanja koja su prikazana u

računu financiranja (Institut za Javne financije, 2003).

Prema funkcijskoj klasifikaciji se najviše sredstva najčešće izdvaja za socijalnu zaštitu i

zdravstvo što bi moglo ukazivati na postignuti društveni konsenzus o potrebi zaštite

socijalnog i zdravstvenog stanja nacije, ali može ukazivati i na neracionalnu potrošnju u

sektorima koji se nisu reformirali ni restrukturirali. Značajnu stavku rashoda prema

funkcijskoj klasifikaciji čine i ekonomski poslovi, pod kojima se podrazumijevaju

različite državne subvencije kojima se pokušava pomoći neefikasnim sektorima. Osim

za navedene namjene sredstva se mogu izdvajati i za opće javne usluge, obranu,

obrazovanje, javni red i sigurnost i tako dalje (Ott i suradnici, 2009). No, važno je

naglasiti da neki iznos dodijeljen nekom ministarstvu ne znači da se on zaista i troši u

toj organizaciji za tu namjenu.

15

Država ispunjavajući svoje opće i posebne ciljeve troši „javni novac“ . Priroda tog

novca zahtijeva od države da se pridržava racionalnog plana financijskog djelovanja.

Osnovno je pravilo da proračun mora biti uravnotežen, odnosno da zbroj prihoda bude

jednak zbroju rashoda. Dakako, da rashodi države u jednoj fiskalnoj godini mogu biti

veći od prihoda, ali jedino ukoliko su pokriveni primicima od zaduživanja. Iz toga

proizlazi da je uravnoteženi proračun onaj kod kojeg je zbroj prihoda i primitaka od

zaduživanja jednak zbroju rashoda i otplata dugova. Budući da su prihodi i rashodi dvije

suprotne kategorije nameće se potreba za povezujućim elementom sustava, odnosno

riznicom. Riznica se pojavljuje kao nekakva vrsta veze između proračunskih rashoda s

jedne i proračunskih prihoda s druge strane.

16

3. RIZNICA KAO ELEMENT SUSTAVA PRORAČUNA

Proračunski ciklus obuhvaća aktivnosti planiranja, izrade i donošenja proračuna te

izvršavanja i nadzora sustava proračuna. Sve ove aktivnosti odvijaju se u funkciji

financijskog, ekonomskog, funkcionalnog i pravnog povezivanja i sučeljavanja prihoda

i rashoda kao elemenata sustava proračuna. Budući da su tijela koja se brinu o javnim

prihodima i javnim izdacima razdvojena javlja se potreba za uspostavljanjem

povezujućeg elementa sustava, odnosno riznice (Sever, 1995.). Riznica je važan element

sustava proračuna koji operativno provodi aktivnosti i radnje cjelokupnog proračunskog

procesa.

3.1. Pojam i ciljevi riznice

Termin riznica ili trezor označava blagajnu, pretinac ili posebnu prostoriju u kojoj se

čuvaju različite dragocjenosti, na primjer vrijednosni papiri, nakit i slično. U kontekstu

sustava proračuna naravno da pojam riznice ne označava nikakvu blagajnu ili sef, već

„javnu instituciju putem koje se u mnogim zemljama provodi financijska služba države i

ostalih političko teritorijalnih jedinica, a vezana je uz ministarstvo financija i aktivno

djeluje u području financijskih i monetarnih intervencija na suzbijanju financijske

nelikvidnosti i poremećaja općeg stanja nelikvidnosti“ (Leko & Matas, 1993.).

Riznica je složen informacijski sustav za upravljanje financijama koji povezivanjem

javnih prihoda i javnih rashoda omogućava efikasno korištenje javnih resursa i

uspostavljanje financijske discipline. Ciljevi koji se ispunjavaju uspostavljanjem

složenog sustava riznice jesu:

jasan i zakonit proces izvršavanja proračuna;

financiranje rashoda u skladu s odlukama;

odgovorno i efikasno korištenje javnih resursa;

sveobuhvatne informacije o financijskom položaju i kretanjima u državi;

kontrola potrošnje proračunskih korisnika;

17

efikasnija raspodjela sredstava;

jeftinije i brže poslovanje;

poboljšanje u donošenju odluka (Vašiček i suradnici, 2007.).

Uspostavljanje sustava riznice pomaže i u ostvarenju glavnih ciljeva upravljanja javnim

financijama kao što su: fiskalno upravljanje, alokacija sredstava i koncept vrijednost za

novac. Sustav riznice poboljšava upravljanje imovinom, obvezama, zaduživanjem i

fiskalnim rizicima, drugim riječima rečeno, poboljšava fiskalno upravljanje. Također,

omogućuje procjenu učinaka odluka i njihovih alternativa prije same primjene i

smanjuje transakcijske troškove čime bitno doprinosi efikasnijem efektivnijem

donošenju odluka i trošenja novca (Maletić & Jakir-Bajo, 2006.).

3.2. Temeljne funkcije riznice

Potreba za riznicom kao povezujućim elementom sustava proračuna prvenstveno se

javlja iz razloga što se pritjecanje prihoda ne poklapa s rokom dospijeća izdataka. Isto

tako, o riznici uvelike ovisi sveukupno izvršenje proračuna i to tako što ona obavlja

isplate izdataka tijelima koja su ovlaštena da ih kreiraju (Sever, 1995.). Prema tome,

funkcije riznice su mnogobrojne te proizlaze iz osnovnih zadataka proračunskog i

financijskog upravljanja državnim aktivnostima, a to su:

formuliranje proračunske i porezne politike u okviru postojeće makroekonomske

politike;

priprema proračuna: formuliranje i procjene proračunskih primitaka, te tekućih i

kapitalnih izdataka, kao i elaboriranje i prezentiranje proračuna parlamentu;

izvršavanje proračuna ;

financijske operacije povezane s izvršenjem proračuna: upravljanje novcem i

portfeljem javnog duga, registriranje neposrednih i uvjetnih obveza po javnom

dugu, te ugovaranja kreditnih zaduženja;

nadzor izvršenja proračuna radi osiguravanja zakonitog i svrhovitog korištenja

proračunskih sredstava (Vašiček, 1998.).

18

Uloga riznice ovisi o povijesnim, institucionalnim, gospodarskim i političkim

posebnostima pojedine zemlje (Vašiček, 1998.). Unatoč tome što ne postoji dominantan

model funkcioniranja državne riznice ona je u svim zemljama koje su je ustrojile

zadužena za upravljanje državnim financijama. Višestruke funkcije riznice u upravljanju

javnim financijama mogu se razvrstati u ove skupine:

1) Blagajnička funkcija koja obuhvaća koncentriranje svih novčanih

sredstava pomoću kojih se namiruju javni izdaci.

2) Bankarska funkcija javno-pravnih tijela koja je usmjerena na pokrivanje

proračunskog manjka.

3) Novčana i financijska kontrola koja se odnosi na praćenje i nadzor

obujma novčane mase u procesu uravnoteženja sveukupnih izdataka i

kreiranja novca te funkciju financijske kontrole ekonomskog sektora

kako bi se spriječila prekomjerna emisija novca i inflacija (Sever, 1995.)

Sustav državne riznice se primarno uspostavlja kao sustav učinkovitog upravljanja

državnim novcem i javnim dugom. U kasnijoj fazi izgradnje sve se više ističe i

odgovornost riznice za izvršenje državnog proračuna i njezina funkcija revizije

(Vašiček, 1998.).

3.2.1. Upravljanje državnim novcem

Upravljanje državnim novcem je temeljna funkcija riznice koja podrazumijeva

određivanje politike i ciljeva te resursa potrebnih da se oni postignu, raspoređivanje

prikupljenih resursa i sigurnost da se navedeni zahtjevi obavljaju ekonomično,

učinkovito i djelotvorno. Efikasnim upravljanjem novcem se na vrijeme osiguravaju

sredstva potrebna za podmirenje obveza koje su definirane proračunom dok se

nepotrebni viškovi novca usmjeravaju u kratkoročna ulaganja, a cirkulacija novca je

svedena na potrebni minimum. Preduvjet za efikasno upravljanje novcem je potpuna,

točna i pravodobna informacija te adekvatna kontrola novčanih tokova na i sa računa

države uključujući i račune proračunskih korisnika (Vašiček, 1998.).

19

Operativne aktivnosti riznice u procesima prikupljanja proračunskih sredstava i plaćanja

uključuju:

a) „na prihodnoj strani: prikupljanje poreza i drugih proračunskih i neproračunskih

primitaka, pregovaranje s bankama o prikupljanju prihoda putem bankarskog

sustava, kontrolu prikupljanja novca putem bankarskog sustava, distribuciju

primitaka između raznih razina vlasti (država i lokalna samouprava) ili prema

posebnim programima.

b) Na strani izdataka: alociranje resursa ili općih financijskih ograničenja

potrošnim jedinicama za njihove izdatke ili autorizacija (odobrenje) i

obrađivanja zahtjeva za nastankom rashoda i isplatama koje podnose potrošne

jedinice, pojedinačno ili automatsko plaćanje po zahtjevima za isplatama

izdataka koje podnose potrošne jedinice (potrošna mjesta) ministarstva

financija“ (Vašiček, 1998.).

Model upravljanja javnim izdacima temelji se na principu postojanja jednog

jedinstvenog novčanog računa preko kojeg se obavljaju sve financijske transakcije

državnog proračuna (Budimir, 2006). Općenito, jedinstveni račun riznice (dalje u tekstu:

JRR) na kojem se bilježe sve transakcije i na kojem se drže proračunska sredstva, je

osnovni instrument riznice. Bez jedinstvenog računa događa se da novac stoji na

računima korisnika dok se država istovremeno zadužuje kako bi platila dospjele obveze.

Uvođenje JRR ne znači za korisnika gubitak autonomije u korištenju namijenjenih mu

sredstava, već omogućava da se sredstva koriste u skladu s usvojenim proračunom i

njegovim ograničenjima i procedurama. Temeljni cilj koji se želi postići

uspostavljanjem JRR je racionalizacija u upravljanju javnim novcem, odnosno

smanjenje troškova kamata koje bi se zaračunavale državi pri zaduživanju (Jakir Bajo i

suradnici, 2008.).

Ministarstva i ostali korisnici proračuna mogu imati individualne račune u bankarskom

sustavu u obliku podračuna JRR ukoliko državna riznica nema tehničke mogućnosti

održavanja i kontrole pojedinačnih financijskih limita potrošnih jedinica te kada su

korisnici proračuna locirani u teško dostupnim mjestima. No, iako su sva sredstva

20

korisniku na raspolaganju, ona pripadaju JRR i koriste se za smanjenje zaduženosti

riznice pri središnjoj banci (Vašiček, 1998.).

Kod upravljanja novcem važan je odabir odgovarajućih instrumenta plaćanja za različite

vrste državnih transakcija. Isplate države najracionalnije je obavljati putem naloga za

plaćanje na račun krajnjeg vjerovnika jer se tako ubrzava plaćanje i pojednostavljuje

administrativna procedura i evidentiranje. No, kad su u pitanju uplate na račun države

sasvim je svejedno koji instrument plaćanja se koristi dokle god je uplata izvršena

pravilno i u korist banke kod koje se nalazi račun riznice (Vašiček, 1998.).

Slijedeći važan aspekt u upravljanu novcem je tip financijske institucije kod koje država

drži svoje račune. Najčešći model koji se primjenjuje u većim zemljama je taj da riznica

drži svoj jedinstveni račun pri središnjoj banci. Budući da je središnja banka u velikom

broju zemalja direktan ili indirektan kreditor države, držanjem svojih računa kod

središnje banke država može bitno smanjiti svoje troškove zaduživanja. Isto tako,

prikupljanje primitaka ili isplate državnih izdataka mogu rezultirati značajnim

promjenama u likvidnosti, stoga je poželjno da monetarne vlasti imaju direktan nadzor

nad njima kako bi na vrijeme poduzele neophodne monetarne mjere kad je to potrebno

(Vašiček, 1998.).

Konceptom JRR osigurava se dnevno upravljanje likvidnošću državnog proračuna i

pruža podlogu za učinkovito financijsko planiranje koje je također funkcija državne

riznice u procesu upravljanja novcem (Budimir, 2006). Financijsko planiranje

podrazumijeva oblikovanje početnog financijskog plana koji je sastavni dio procesa

pripreme proračuna. Kako promjene u gospodarskim kretanjima utječu i na javne

financije početni financijski plan je potrebni tijekom razdoblja revidirati. Sukladno toj

potrebi riznica priprema mjesečne prognoze gotovinskih primitaka, izdataka i

financiranje za nekoliko mjeseci unaprijed (Vašiček, 1998.).

Prema iskustvima stručnjaka Međunarodnog monetarnog fonda (dalje u tekstu: MMF)

zapaženu su brojne prednosti pouzdanog i pravodobnog financijskog planiranja:

21

Osigurava se izvršenje proračuna po redoslijedu, režu se troškovi kako bi se

izbjeglo gomilanje neplaćenih obveza;

Omogućava se razvitak programa emisije državnih vrijednosnice te apsorpcija

tih vrijednosnica od strane tržišta, kao i smanjenje troškova državnog

financiranja;

Omogućava se kontrola monetarne baze i ponude novca, osobito kad ne postoje

prilagodljivi instrumenti za kontrolu likvidnosti banaka;

Minimiziranje salda na računima koji ne nose nikakvu zaradu;

Pruža koristan okvir za simuliranje i ostvarivanje efekata predloženih izmjena u

politikama prihoda i izdataka proračuna (Vašiček, 1998.).

3.2.2. Upravljanje javnim dugom

Tijekom izvršenja proračuna često javni izdaci prekorače svote koje su ograničene

ukupnim državnim prihodima te ih je potrebno financirati tuđim financijskim

sredstvima. Činjenica je da su proračunski manjkovi prisutni u svim zemljama čak i u

idealnim uvjetima što dovodi do pojave javnoga duga. Upravljanje javnim dugom usko

je povezano s upravljanjem proračunom. Tijelo odgovorno za oblikovanje strategije

državnog financiranja trebalo bi biti odgovorno i za njegovo tekuće provođenje u čemu

se ističe važna uloga riznice u upravljanju javnim dugom (Vašiček, 1998.).

Kod upravljanja javnim dugom riznica ima za cilj postizanje što povoljnijih uvjeta

zaduživanja. Pritom treba voditi računa i ostalim popratnim efektima zaduživanja jer

država kao najveći pojedinačni dužnik svojim dodatnim zaduživanjem bitno utječe na

strukturu i karakteristike financijskog sustava, kao i na visinu kamatnih stopa i

provođenje monetarne politike središnje banke. No, da bi se uopće prikupila potrebna

financijska sredstva potreban je razvijeni financijski sustav i tržište kapital koje će biti u

mogućnosti apsorbirati emitirane državne vrijednosnice. Stoga, riznica treba, zajedno s

centralnom bankom, preuzeti vodeću ulogu u provođenju promjena koje su neophodne

za jačanje i razvijanje financijskog sustava zemlje (Vašiček, 1998.).

22

Uspješno upravljanje javnim dugom od strane riznice moguće je ako riznica na temelju

zakonskih ovlaštenja ima ulogu donositelj relevantnih odluka. Sam proces upravljanja

se mora zasnivati na načelima dosljednosti i sveobuhvatnosti koja podrazumijevaju:

Mogućnost izbora između različitih izvora financiranja koji moraju biti u

nadležnosti riznice;

Uključivanje potencijalnih obveza, kao što su izdane garancije, u djelokrug

poslova riznice kako ih država ne bi prečesto izdavala i ti me sebe dovodila u

opasnost;

Koncentraciju svih zaduživanja na jednom mjestu, najčešće ministarstvu

financija u sklopu kojeg se nalazi i riznica.To znači da se, izuzev ministarstva

financija, niti jedna druga institucija ili agencija ne bi smjela zaduživati što

doprinosi financijskoj disciplini, razvitku tržišta javnoga duga i manjim

troškovima zaduživanja;

Riznica mora voditi računa o dužem vremenskom razdoblju jer kompozicija i

struktura dospijeća duga djeluje i na buduće proračuna (Vašiček, 1998.).

3.2.3. Kontrola državne financijske aktive, međunarodnih pomoći i donacija

Državna financijska aktiva se sastoji primarno od dionica javnih poduzeća, poduzeća u

mješovitom vlasništvu i privatnih poduzeća u kojima je država manjinski dioničar.

Riznica je obvezna voditi ažuran i cjelovit registar tih dionica te pratiti financijsko

stanje i poslovanje tih poduzeća. Riznica je zadužena i za vođenje evidencije o svakom

pojedinom kreditu koji država odobrava javnim i privatnim poduzećima, uključujući i

stanje duga i plaćanja po garancijama koje su došle na naplatu državi i slično, budući da

i oni čine dio državne financijske imovine (Vašiček, 1998.).

U nekim zemljama postoje posebne agencije zadužene za evidentiranje i kontroliranje

inozemnih donacija i pomoći, međutim ponekad je dobro prenijeti tu dužnost na riznicu

jer neke od njih je potrebno evidentirati i u proračunu (Vašiček, 1998.).

23

3.2.4. Izvršavanje proračuna

Riznica može biti odgovorna za izvršenje proračuna u svim fazama, od stvaranje

obveze, verifikacije i plaćanja, ili u samo u jednoj od navedenih faza. Zadaci riznice u

kontroli izvršenja proračuna ovise o povijesnim, ekonomskim, kulturološkim i

političkim posebnostima pojedine zemlje.

Faza obveza podrazumijeva usmjeravanje proračunskih sredstava za točno utvrđene

namjene izdatka koji su u skladu s odobrenim proračunom. Tako se kontroliraju

raspoloživa proračunska sredstva koja se mogu koristiti za preuzimanja novih obveza i

prati se utjecaj novih obveza na novčani tok jedinstvenog proračunskog računa. U fazi

verifikacije se potvrđuje vjerodostojnost zahtjeva za proračunskim sredstvima tako da

riznica zna koliko financijskih sredstava mora pripremiti kada te obveze dođu na

naplatu (Vašiček, 1998.).

Pri izvršavanju državnog proračuna definiraju se određeni postupci koje je nužno

slijediti:

1) Proračunski korisnici su obvezni sastaviti financijski plan po mjesecima za cijelu

godinu i dostaviti ga Državnoj riznici. Nakon što se provjeri da li je financijski

plan u skladu s proračunom i zakonskim propisima utvrđuje se maksimalan

iznos obveza koje se mogu planirati za taj mjesec.

2) Mjesečni iznosi obveza unose se prema određenim elementima u on-line sustav,

tako da područne riznice mogu u svakom trenutku vidjeti dodjele za svoje

korisnike.

3) Pri nastanku obveze kod korisnika unose se podaci o nastaloj obvezi i to

predstavlja zahtjev za plaćanje (Budimir, 2006).

3.2.5. Državno računovodstvo

U nekim zemljama je državno računovodstvo funkcija posebne uprave koja nije

povezana ni s upravom proračuna niti riznicom. U tim zemljama, vrlo često, izvješća o

24

državnim računima nisu ažurna, ponekad i do nekoliko godina. Smatra se da bi državno

računovodstvo bilo efikasno i ažurno ono bi trebalo biti integralni dio državnog

financijskog informatičkog sustava (DFIS-a) te da bi državna riznica trebala biti aktivni

čimbenik određivanja jedinstvenih pravila za vođenje evidencije, primjenu

knjigovodstvenog sustava, računskog plana i financijskog izvješćivanja svih subjekata u

domeni državnih financija (Vašiček, 1998.). Zato je vrlo važan korak u razvoju i

implementaciji riznice uspostavljanje jedinstvenog računovodstvenog sustava, odnosno

povezivanje glavnih knjiga proračunskih korisnika s glavnom knjigom riznice (Maletić

& Jakir-Bajo, 2006.).

3.2.6. Državna revizija

Državna revizija posljednjih godina postaje integralni dio proračunskog sustava, a i sve

se više koristi i za promatranje ekonomskih posljedica načina na koji se državni novac

troši. U suvremenim uvjetima zadatak i cilj revizije je povećanjem efikasnosti korištenja

državnog novca smanjiti troškove države. No, u praksi se ne inzistira na povezivanju

funkcija riznice i revizije, što više uglavnom je zastupljen princip odvajanja poslova

državnog računovodstva od državne revizije kako bi eksterni revizori zadržali svoju

objektivnost i nezavisnost (Vašiček, 1998.).

3.3. Osnovna organizacija i struktura riznice

Riznica treba biti ustrojena tako da pruža brz i efikasan odgovor proračunske politike na

promjene u okolini i da bude poluga u iniciranju promjena u ekonomskom okruženju

koje će omogućiti ostvarivanje ciljeva makroekonomske politike države. Da bi to bilo

moguće potreban je visok stupanj institucionalizacije funkcija riznice čime se postiže

lakša kompjuterizacija, a time i brza produkcija relevantnih informacija nužnih za

koordiniranje proračunskih i financijskih aktivnosti. Taj brzi pristup informacijama o

izvršavanju proračuna i financijskim tokovima omogućavaju sustavu riznice adekvatnu

25

kontrolu proračuna, planiranje i prilagođavanje promjenama u izvršavanju te efikasno

upravljanje novcem i drugim državnim sredstvima (Vašiček, 1998.).

Iskustvo stručnjaka MMF-a ukazuje na potrebu uspostavljanja riznice na dvije razine,

osobito u većim zemljama, i to na središnjoj i regionalnoj razini. Regionalni uredi bi bili

u potpunosti odgovorni središnjem uredu riznice dok bi suradnja s lokalnom

samoupravom mogla ići do razine pružanja određenih usluga, ali ne i kao provođenje

zajedničkih aktivnosti (Vašiček, 1998.).

3.4. Državni financijski informatički sustav (DFIS)

Osnovna ideja riznice je da se osigura dobro upravljanje gotovinom i učinkovita

alokacija javnih sredstava kako bi troškovi zaduživanja bili minimalni, a povrati na

državne depozite i ostala ulaganja što viši te kako bi se postiglo pravodobno i

nesmetano izvršenje proračuna. Da bi to bilo moguće ministarstvu financija su potrebne

potpune i pouzdane informacije o svim promjenama koje utječu na izvršenje proračuna i

dovode do proračunskih manjkova. Ispunjenje tih potreba postiže se uspostavljanjem

suvremenog državnog financijskog informatičkog sustava. Bez suvremenog DFIS-a

funkcije riznice u kontekstu upravljanja novcem ne mogu doći do izražaja i uopće je

upitna racionalnost njene izgradnje pod takvim uvjetima.

Državni financijski informatički sustav dozvoljava proračunskim korisnicima

izvršavanje transakcija jedino kroz sustav. Ujedno ima vrlo važnu ulogu kod planiranja

državnih aktivnosti budući da daje točne i ažurne informacije o izvršenju proračuna i

izvanproračunskoj potrošnji. Osim toga, uspostavljanjem DFIS-a ostvaruju se znatne

financijske uštede za državu koje proizlaze iz eliminiranja nepotrebnog viška sredstava

na računima pojedinih korisnika proračuna ako se oni drže na računima u komercijalnim

bankama (Vašiček, 1998.).

DFIS treba biti tako oblikovan da može procesuirati u trenutku nastanka i na mjestu

nastanka sve proračunske i vanproračunske transakcije koje se odnose na promjene u

26

aktivi i pasivi središnje vlasti. Svi proračunski korisnici trebaju biti povezani u

jedinstveni financijsko-informacijski sustav koji dopušta proračunskim korisnicima

izvršavanje transakcija jedino kroz sustav (Vašiček, 2001.). Proračunski korisnici

moraju u sustavu evidentirati sve faze u nastanku troškova, od faze nastanka obveze do

faze isplate. Sustav dozvoljava da se ispostavi odgovarajući nalog za plaćanje tek kad se

automatski provjeri mogućnost svake transakcije s odgovarajućim proračunskim

mjestom i njegovim ograničenjima. Sve transakcije se prema standardiziranim pravilima

i principima knjiže unutar samog sustava. Tako riznica ima pregled nad izvršavanjem

svih državnih financijskih transakcija te su joj dostupne informacije potrebne za

pripremu periodičnih i godišnjih izvješća o izvršenju proračuna u cjelini (Vašiček,

1998.).

3.5. Odnos riznice i drugih državnih tijela

Razvitak i djelovanje pojedinih državnih institucija koje se ne nalaze pod kontrolom

riznice također može imati znatan utjecaj na državni proračun. Stoga su riznici potrebne

i informacije o isplatama i prihodima tih državnih institucija koje čine izvanproračunski

fondovi, lokalna samouprava, javna poduzeća na svim razinama vlasti te središnja

banka (Vašiček, 1998.).

Kontrola i praćenje poslovanja tih državnih institucija može se odvijati primanjem

periodičnih izvješća izrađenih u tim institucijama. Ovakav sustav je spor i često

nekonzistentan te njegova efikasnost uvelike ovisi o volji tih pojedinaca da šalju

potrebne informacije. Iz tog razloga je puno efikasnije inkorporirati te institucije u DFIS

bez smanjenja autonomije tih institucija. Na taj način su informacije dostupne kako

njima tako i ministarstvu financija, a istovremeno se postiže i standardizacija

računovodstvene prakse na svim razinama vlasti, implementacija sličnih autorizacija

potrošnje, te kontrole, kao i slična metodologija financijskog planiranja što sve utječe na

bolje upravljanje javnim financijama na svim razinama vlasti (Vašiček, 1998.).

27

4. RIZNICA U HRVATSKOM SUSTAVU PRORAČUNA

Tijekom 90-tih godina dvadesetog stoljeća sustav hrvatskih državnih financija se

neprekidno susretao s problemima kontrole i upravljanja javnim prihodima i rashodima.

Nije bilo moguće utvrditi veličinu sredstava kojima država raspolaže budući da

Ministarstvo financija nije znalo točan broj kunskih i deviznih računa države otvorenih

u poslovnim bankama. Sam izbor banke u kojoj će otvoriti račun bio je prepušten

pojedinim proračunskim korisnicima te Ministarstvo financija nije bilo upoznato ni s

kriterijima izbora banaka kao ni iznosima i uvjetima (kamatne stope) uz koje su sredstva

države deponirana na tim računima. Problem je bio to što se u Ministarstvu financija

nije upravljalo gotovinom, a nisu ni postojale jasno utvrđene ovlasti za upravljanje

javnim dugom. Dodatan problem je bio što Hrvatska narodna banka u monetarnoj

statistici nije obuhvatila stanje kunskih i deviznih sredstava na računima lokalnih

jedinica otvorenih u bankama. Razlog takvog stanja jest činjenica da nije postojao

efikasan sustav državne riznice, plaćanja se nisu obavljala s jedinstvenog računa riznice

te nije jasno reguliran platni promet po računima države (Bajo, 2001.).

Uključivanjem Republike Hrvatske u međunarodne gospodarske i financijske tokove

sve je izraženija potreba za uspostavljanjem Državne riznice kao novog pristupa

državnim financijama s težištem na racionalnosti upravljanja i nadzorom nad

alokacijom javnog novca. Jer osnovni preduvjet makroekonomske stabilnosti zemlje je

fiskalna disciplina koja se osigurava kroz zakonodavni okvir i uspostavljanjem sustava

financijskog upravljanja i kontrole svih proračunskih institucija uz pravilno, djelotvorno

i učinkovito korištenje proračunskih sredstava.

4.1. Definicija i organizacija riznice Republike Hrvatske

Riznica može biti definirana kao skup funkcija usmjerenih prema uspješnom

upravljanju javnom potrošnjom putem efikasnog i efektivnog korištenja javnog novca i

fiskalne discipline (Strategija unapređenja i modernizacije procesa u sustavu državne

28

riznice, 2007.). Efikasno upravljanje javnim novcem se temelji na principu postojanja

jednog jedinstvenog novčanog računa preko kojeg se obavljaju sve financijske

transakcije državnog proračuna. Jedinstveni se račun riznice sastoji od jednog ili više

bankovnih računa koji služe za primanje, čuvanje, plaćanje i prijenos svih prihoda,

primitaka, izdataka i drugih plaćanja državnog proračuna, a taj je račun u skladu sa

zakonom otvorio ministar financija u Hrvatskoj narodnoj banci (Budimir, 2006).

Hrvatski Zakon o proračunu definira riznicu kao „(...)sustav koji organizacijski i

informacijski objedinjava proračunske procese: pripremu proračuna, izvršavanje

državnog proračuna, državno računovodstvo, upravljanje novčanim sredstvima i javnim

dugom“ (Zakon o proračunu, 2008).

Pretpostavka uvođenja sustava riznice je razvijena informatička podrška kroz suvremeni

državni financijsko-informatički sustav. U Republici Hrvatskoj je sustav riznice

omogućeno implementacijom SAP R/3 informatičkog rješenja koji je dizajniran tako da

obrađuje sve transakcije koje se odnose na sve faze proračunskog ciklusa u trenutku

nastanka i na mjestu nastanka transakcije. Svi proračunski korisnici su povezani u

jedinstveni financijsko-informatički sustav koji proračunskim korisnicima dozvoljava

izvršavanje transakcija jedino kroz sustav (Vašiček, 2003.). On ujedno predstavlja

nadogradnju jedinstvenom računu riznice i osigurava informacije nužne za svakodnevno

upravljanje računom riznice.

Riznica Republike Hrvatske je organizirana u skladu s državnim ustrojem, odnosno u

tri razine kojima upravljaju stručni djelatnici poput rizničara i korisnika sustava.

Korisnikom sustava se smatra svaki djelatnik organizacijske cjeline Državne riznice koji

ima pravo pristupa u uspostavljeni informacijski sustav. Prvu razinu sustava riznice čini

Državna riznica kojom kao vrhovno tijelo upravlja Ministarstvo financija. Drugu razinu

sustava čine područne riznice kao jedinice koje informatički i poslovno povezuju

pojedino ministarstvo s Državnom riznicom. Za upravljanje područnom riznicom su

zadužena ministarstva i tijela u razini ministarstava, dok treću razinu čine krajnji

korisnici, odnosno proračunski korisnici. (Vašiček, 2001.).

29

Hrvatskom državnom riznicom neposredno upravlja ministar financija i ustrojena je kao

upravna organizacija unutar Ministarstva financija (Strategija unapređenja i

modernizacije procesa u sustavu državne riznice, 2007.). Podijeljena je na ukupno 5

uprava sa definiranim zadacima i to:

1) Uprava za makroekonomske analize i prognozu koja je zadužena za poslove

analize i prognoze makroekonomskih kretanja koji su temelj za utvrđivanje

fiskalne politike i izradu državnog proračuna.

2) Uprava za pripremu i konsolidaciju proračuna koja izrađuje nacrt proračuna,

vodi dokumentaciju o donošenju proračuna, surađuje s ministarstvom na izradi

proračuna, izrađuje konsolidaciju proračuna i javne potrošnje, izrađuje

periodična i godišnja izvješća, prati proučava i izrađuje prijedlog sustava

financiranja javnih potreba.

3) Uprava za izvršavanje državnog proračuna upravlja proračunskim ulaganjima,

izrađuje izvješća o kratkoročnim financijskim potrebama, prati bilance prihoda,

rashoda i gotovinskih sredstava, priprema prognoze o novčanim tijekovima i

primitcima na državni račun, programira vanjskotrgovinsko i domaće zaduženje,

priprema i vodi evidenciju o emisiji državnih vrijednosnih papira, određuje

granice mogućih plaćanja u skladu s raspoloživim sredstvima, evidentira i vodi

brigu o zajmovima koje daje država i vodi registar državne arhive.

4) Uprava za izvršenje državnog proračuna čiji zadatci su izrada nacrta završnog

računa državnog proračuna, izvršavanje državnog proračuna, obavljanje

administrativnih poslova koji su nužni za izvršenje proračuna i poslova računske

kontrole radi osiguranja zakonitog i svrhovitog korištenja proračunskih

sredstava. Uz navedene zadatke još prati i daje mišljenje o zakonskim i drugim

propisima koji imaju znatan utjecaj na izvršavanje državnog proračuna.

5) Uprava za državno računovodstvo koja određuje politike za bolje financijsko

upravljanje proračunskim sredstvima, propisuje računski plan proračuna,

priprema statističke podatke, sastavlja financijske izvješća koja ministar

financija podnosi Vladi i Saboru Republike Hrvatske, propisuje način

upravljanja financijskim sredstvima kod samih proračunskih korisnika,

odgovorna je za tumačenje svih pitanja koja su vezana za računovodstvo,

financijska knjiženja i izvješćivanja, odgovorna je za Glavnu knjigu državne

30

riznice u kojoj se evidentiraju sve financijske transakcije državnog proračuna, te

obavlja druge poslove koje joj odredi ministar financija (Vašiček, 1998.).

Smisao djelovanja tih uprava je da država u svakom trenutku zna kojim sredstvima

raspolaže zahvaljujući jedinstvenom računu proračuna.

4.2. Pravni okvir riznice Republike Hrvatske

Proces pristupanja EU pred Republiku Hrvatsku stavlja brojne izazove koji se

ponajprije očituju u potrebi stvaranja djelotvornih, suvremenih proračunskih procesa i

institucija kako bi mogla uspješno sudjelovati u europskim politikama. Ključ te

izgradnje jesu propisi, računovodstveni sustavi i uređene klasifikacije, novčano

poslovanje i sustav riznice, uspostavljeni financijsko-informacijski sustavi. Kako bi

sustav riznice Republike Hrvatske zadovoljio europske standarde strani konzultanti

pomažu u razvoju sustava riznice u smislu poslovnih procesa i postupaka. Oni su

verificirali i pozitivno ocijenili postavljena rješenja, pa je za pretpostaviti je sustav

riznice Republike Hrvatske na razini europskih i ostalih međunarodnih standarda te da

je i u normativnom dijelu postignut europski i svjetski standard javnih financija.

Temeljni propisi kojima se uređuje upravljanje javnim financijama, kao osnovna

funkcija riznice, u Republici Hrvatskoj jesu: Zakon o proračunu, Zakon o fiskalnoj

odgovornosti, Zakon o sustavu unutarnjih financijskih kontrola i Zakon o državnoj

reviziji.

4.2.1. Zakon o proračunu

Zakon o proračunu definira proračunski proces i odnose između institucija unutar

sustava proračuna. Odredbe zakona su usmjerene su glavnim fiskalnim ciljevima

upravljanja javnim rashodima, a to su:

31

1) Fiskalna disciplina koja je važna za zakonit i odgovoran proces izvršavanja

proračuna u skladu sa usvojenim proračunom;

2) Alokacija i mobilizacija sredstava koja će osigurati pravodobno i nesmetano

izvršenje proračuna;

3) Operativno upravljanje koje podrazumijeva efektivno i efikasno korištenje

državnih sredstava kako bi se postavljeni ciljevi postigli uz što niže troškove

(Zakon o proračunu, 2008 ).

Zakonom o proračunu definirana je i visina preuzimanja obveza na teret proračuna

tekuće godine čime se limitira visina plaćanja obveza, ali ne i visina stvaranja obveza.

Navedeno podrazumijeva da korisnik mora voditi evidenciju o stvorenim obvezama i o

njihovim planiranim dospijećima plaćanja kako bi znao koliko je obveza već stvorio, a

koliko ih u okviru financijskog plana može još stvoriti (Zagorac, 2010.)

Vlada je koncem 2007. usvojila Strategiju unaprjeđenja i modernizacije procesa u

sustavu državne riznice od 2007. do 2011. godine čiji cilj je poboljšati i unaprijediti

sustav upravljanja javnim financijama na više razina. Ovakvi reformski koraci

zahtijevali su i promjene u zakonodavnom okviru te je stoga sredinom 2008. godine

usvojen novi Zakon o proračunu kojim se uvodi strateško i programsko planiranje,

višegodišnji proračunski okvir, omogućuje se veća fleksibilnost u procesu izvršavanja,

prenošenje kapitalnih projekata iz godine u godinu... (Bajo, 2009.).

4.2.2. Zakon o fiskalnoj odgovornosti

Zakonom o fiskalnoj odgovornosti koji je donesen 23. studenog 2010. godine uvode se

fiskalna pravila u okviru kojih će Vlada Republike Hrvatske u budućnosti utvrđivati i

provoditi svoju fiskalnu politiku čije je temeljno obilježje smanjenje državne potrošnje

(Zagorac, 2011.). Uz fiskalna pravila Zakon o fiskalnoj odgovornosti razrađuje pravila i

procedure vezane uz proračunska načela: odgovornosti, transparentnosti i stabilnosti

(Lienert, 2010.). Usmjeren je na uvođenje novih prethodnih kontrola i kontrola na licu

mjesta, jačanje uloge odgovornosti Ministarstva financija te osvješćivanje odgovornosti

32

čelnika za zakonito, namjensko i svrhovito izvršavanje proračuna (Zakon o fiskalnoj

odgovornosti, 2010.).

Zakonom o fiskalnoj odgovornosti se uvodi obveza sastavljanja Izjave o fiskalnoj

odgovornosti kojom čelnik potvrđuje da je u radu osigurao zakonito, namjensko i

svrhovito korištenje sredstava te učinkovito i djelotvorno funkcioniranje sustava

financijskog upravljanja i kontrola u okviru sredstava utvrđenih u proračunu. Ukoliko je

visina dospjelih obveza iznad visine predviđene državnim proračunom, visina

financijskog plana u sljedećoj proračunskoj godini umanjuje se za iznos prekoračenja. U

slučajevima kada se utvrdi da je čelnik prekršio odredbe Zakona, njegova dužnost je da

prihvati svoju odgovornost i stavi svoj mandat na raspolaganje Vladi ili nekom drugom

tijelu koje ga je imenovalo.

4.2.3. Zakon o sustavu unutarnjih financijskih kontrola u javnom sektoru

Zakon o sustavu unutarnjih financijskih kontrola definira osnovne komponente sustava

unutarnjih kontrola koji pomaže upravljačkoj strukturi u javnom sektoru da odgovori na

zahtjeve s kojima se susreće u suvremenom poslovanju. Ti zahtjevi podrazumijevaju da

se proračunska sredstva koriste u svrhu za koju su i namijenjena i u skladu sa zakonom i

propisima, da se osigura ekonomično i učinkovito upravljanje proračunskim sredstvima

te da sustavi unutarnjih financijskih kontrola omoguće organizacijama da brže i lakše,

bez dodatnih troškova odgovore na promijenjene okolnosti.

Sustav unutarnjih financijskih kontrola u javnom sektoru sastoji se od dva osnovna

elementa:

financijskog upravljanja i kontrola,

unutarnje revizije (Zakon o sustavu unutarnjih financijskih kontrola u javnom

sektoru, 2006.).

Čelnik korisnika proračuna je odgovoran za uspostavu prikladnog, učinkovitog i

djelotvornog sustava unutarnjih financijskih kontrola. Kroz učinkovit sustav unutarnjih

33

financijskih kontrola, rukovodstvo na višim razinama ima mogućnost uvida ostvaruje li

rukovodstvo na nižim razinama ono što se od njega očekuje i koliko je uspješan u tome.

4.2.4. Zakon o državnoj reviziji

Državna revizija je kao vrlo važan element sustava dobrog financijskog upravljanja s

godinama postala integralni dio proračunskog sustava. No, u praksi je ipak zastupljen

princip odvajanja poslova državnog računovodstva od državne revizije kao bi eksterni

revizori zadržali svoju objektivnost i nezavisnost. Zakonom o državnoj reviziji se

uređuje samostalna i neovisna vanjska revizija koja provjerava rad izvršne vlasti i

informira zakonodavnu vlast o zakonitosti, regulatornosti, učinkovitosti i djelotvornosti

rada izvršne vlasti (Zakon o državnoj reviziji, 2003.).

4.3. Koncept jedinstvenog računa riznice Republike Hrvatske

Zakonom o proračunu je propisano da se model upravljanja javnim rashodima preko

državne riznice temelji na načelu postojanja jednog jedinstvenog novčanog računa

preko kojeg će se obavljati sve financijske transakcije proračuna (Jakir Bajo, 2011.).

Prema uputama Ministarstva financija, u 2006. godini su ministarstva i ostala tijela

državne uprave zatvorili svoje individualne račune u Hrvatskoj poštanskoj banci te su

svoje poslovanje počeli obavljati putem Jedinstvenog računa riznice (dalje u tekstu:

JRR) broja 1001005-1863000160; otvorenog u Hrvatskoj narodnoj banci. Taj račun

obuhvaća i devizni račun državnog proračuna te se na njega uplaćuju svi prihodi i

primitci i s njega se izravno isplaćuju svi rashodi i izdaci (Zagorac, 2007.). Taj koncept

je omogućio racionalnije i efikasnije upravljanje javnim novcem, kao i dnevno

upravljanje likvidnošću i učinkovitije financijsko planiranje (Jakir Bajo, 2011.).

Sustav je zamišljen tako da su transakcije razdijeljene na monetarne i računovodstvene

transakcije. Monetarne transakcije predstavljaju „stvaran novac“, odnosno tvore

dugovanja i potraživanja koja teku kroz bankovni sustav i sustav platnog prometa i

34

razmještaju novčane vrijednosti s proračuna na dobavljače proizvoda i usluga. Dok se

računovodstvene transakcije bilježe na podračunima koji nisu povezani s jedinstvenim

računom i predstavljaju dugovanja i potraživanja koja se prosljeđuju Glavnoj knjizi

riznice u kojoj se evidentiraju proračunski rashodi. Računovodstveni podračuni su važni

jer se na njima prikupljaju informacije o plaćanjima koje treba izvršiti ili odbaciti, dok

se sva izvršena plaćanja bilježe na monetarnim računima stvarnog plaćanja. Važna

karakteristika podračuna je da je njihov saldo na kraju uvijek jednak nuli budući da

proračunski korisnik, popunjavajući dva naloga, jednim tereti podračun, a drugim ga

zatvara. Ukoliko na kraju obračunskog dana na podračunu postoji saldo, on se

automatski prebacuje na jedinstveni račun (Vašiček, 1998.).

Zatvaranjem individualnih računa proračunskih korisnika u Hrvatskoj poštanskoj banci,

plaćanje svim isporučiteljima dobara i usluga vrši Središnja državna riznica u

Ministarstvu financija, s jedinstvenog računa riznice. Plaćanja se vrše na temelju

zahtjeva za plaćanje koje unose korisnici putem SAP informacijskog sustava u

područnim riznicama. Osim osnovnih podataka fakture korisnik na zahtjev za plaćanje

upisuje i poziv na broj odobrenja, temeljem kojeg isporučitelj može prepoznati svrhu

uplate i zatvoriti potraživanje u svojim knjigama (Zagorac, 2007.). Poziv na broj

odobrenja sadrži tri podatka koji se mogu upisivati samo brojkama i crticama, nisu

dopušteni nikakvi drugi znakovi, niti slovne oznake (Jakir Bajo, 2011.). Prvi podatak u

pozivu na broj odobrenja predstavlja broj dokumenta zatvaranja u sustavu državne

riznice, drugi podatak se odnosi na godinu u kojoj je plaćanje izvršeno, a treći je šifra

korisnika državnog proračuna prema organizacijskoj klasifikaciji (Zagorac, 2007.).

Treći podatak je od izuzetne važnosti za isporučitelja budući da prema njemu može

prepoznati koje ministarstvo ili agencija plaća.

Međutim, čest je slučaj da isporučitelj ne može iz poziva na broj odobrenja, kao niti iz

ostalih elementa, prepoznati koji korisnik je dao nalog Državnoj riznici da izvrši

plaćanje. U tom slučaju je potrebno za prepoznavanje kontaktirati Državnu riznicu.

Kako bi se unaprijedilo poslovanje putem jedinstvenog računa riznice i pratila naplata

prihoda i podmirenje rashoda otvorene su nove brojčane oznake vrsta prihoda u Naredbi

35

o načinu uplaćivanja prihoda proračuna, obveznih doprinosa i prihoda za financiranje

drugih javnih potreba, koju svake godine donosi ministar financija. Navedena Naredba

omogućuje uplaćivanje i praćenje javnih prihoda prema izvorima, vrstama i

korisnicima, isto tako omogućuje analitičko praćenje uplaćenih iznosa po uplatiteljima

te analitičko praćenje uplaćenih iznosa koje korisnici ostvaruju obavljanjem poslova na

tržištu, namjenskih prihoda, pomoći, donacija i prihoda od prodaje nefinancijske

imovine prema proračunskim korisnicima za kojeg je naplaćeni prihod namijenjen

(Jakir Bajo, 2011.).

Analitičko praćenje je omogućeno dnevnim slanjem informacija korisnicima na

izvadcima s računa otvorenih po vrstama prihoda. Vrstu prihoda proračunski korisnik

utvrđuje iz podataka koji se unose u polja „model“ i „poziv na broj odobrenja“ pri uplati

prihoda (Jakir Bajo, 2011.).

Financijska agencija (dalje u tekstu: FINA) je zadužena za evidenciju po vrstama

prihoda i izvještava proračunske korisnike, putem različitih medija, o namjenskim,

vlastitim i ostalim prihodima iz njihove nadležnosti uplaćenim na račun Državnog

proračuna. Za porezne prihode zadužena je Porezna uprava, a zahtjevi za povrat carine,

carinskih pristojbi i PDV-a pri uvozu dostavljaju se nadležnoj carinarnici (Jakir Bajo,

2011.).

4.4. Formiranje objedinjene Glavne knjige državne riznice Republike Hrvatske

Do 2001. godine evidencija proračunskih transakcija temeljila se na novčanom

računovodstvenom konceptu prema kojem su se prihodi evidentirali kad bi bili

naplaćeni, a rashodi kada su bili plaćeni. Unatoč jednostavnosti i preciznosti tog

koncepta on ima brojne, značajne manjkavosti koje su temeljni razlog njegovog sve

učestalijeg napuštanja. Stoga, od 2002. godine se prelazi na takozvano modificirano

obračunsko načelo prema kojem se rashodi evidentiraju u trenutku nastanka događaja, a

prihodi se i dalje priznavanju u trenutku naplate. Takav koncept je omogućio realnije i

36

ažurnije praćenje nepodmirenih obveza korisnika, ali i upravljanje potrošnjom u fazi

nastanka.

Da bi se i sustav državne riznice, koji je prati isključivo novčane transakcije vezane za

ostvarenje prihoda i rashoda proračuna, provelo modificirano obračunsko načelo nužno

je bilo proći određene faze u razvoju riznice. U prvoj fazi razvoja sustava državne

riznice implementirana je isključivo funkcija izvršavanja državnog proračuna. U toj fazi

razvoja su korisnici državnog proračuna u sustav državne riznice upisivanjem na

tipkovnici osobnog računala unosili zahtjev za plaćanje na temelju fakture koju su već

prethodno unijeli u svoj informacijski sustav za upravljanje financijama. „Ovakvo

dvostruko unošenje istih dokumenata za takozvane „velike korisnike“ premostilo se

korištenjem tzv. „632“ podračuna jedinstvenog računa riznice na koje se sredstva

transferiraju u ukupnom iznosu. Plaćanja s navedenih računa krajnjim dobavljačima

provode se na temelju virmanskih naloga koje proračunski korisnici dostavljaju FINA-

i.“ (Zagorac, 2011.).

U prvoj fazi razvoja sustav državne riznice je imao nekoliko nedostataka budući da je

podržavao isključivo funkciju izvršenja proračuna i jedinstveni račun državne riznice.

Osnovni nedostatci su bili:

potrebno dvostruko unošenja istih dokumenata,

zadržavanje sredstava na „632“ računima i

neusklađenosti evidencija proračunskih korisnika i sustava državne riznice.

Kao rješenje navedenih slabosti se razmatrala opcija povezivanja sustava državne

riznice sa sustavima proračunskih korisnika. Stoga, je početkom 2011. godine

implementirano povezivanje informacijskog sustava za upravljanje financijama 3 pilot

ministarstva (Ministarstvo mora, prometa i infrastrukture, Ministarstvo obrane i

Ministarstvo financija) sa sustavom državne riznice. Navedena ministarstva će u svoje

informacijske sustave za upravljanje financijama unositi sve dokumente kojima se

stvara financijska obveza, a ti će se dokumenti automatizmom u realnom vremenu

prenositi u sustav državne riznice. Oni korisnici koji nisu povezali svoj informacijski

37

sustav upravljanja financijama sa sustavom riznice unosit će obveze direktno u sustav

državne riznice (Zagorac, 2011.).

4.5. Evidentiranje prethodnih faza stvaranja proračunskih obveza korisnika

Za efikasno upravljanje državnom potrošnjom nisu dovoljne samo informacije o

obvezama koje korisnici imaju u svojim Glavnim knjigama i financijskim izvještajima,

nego je potrebno uzeti u obzir i informacije o ranijim fazama preuzimanja obveza.

Jedino na taj način je moguće stvoriti cjelovitu sliku o potrošnji jer te ranije faze

predstavljaju trenutak u kojem proračunski korisnik razmatra da li je financijski efekt

njegovih odluka u skladu s proračunom i projekcijom raspoloživih sredstava. Upravo iz

tog razloga je potrebno u okviru sustava državne riznice evidentirati sve ključne faze u

stvaranju obveza, od najave obveza do faktura. Na taj način postiže transparentnost i

kvalitetnija podloga za donošenje poslovnih odluka (Zagorac, 2011.).

U sustavu državne riznice definirane su ukupno četiri faze stvaranja obveza. Postupak

stvaranja obveza može početi u bilo kojoj od faza, a te faze su:

1) Najava obveze kojom se rezervira potrošnja proračunskih sredstava u najranijoj

fazi. Ona sadrži procijenjenu visinu rashoda po svakoj proračunskoj adresi i

može teretiti tekuću ili sljedeće dvije godine.

2) Ugovor predstavlja stvarno preuzetu obvezu za koju se navodi iznos i datum

dospijeća po proračunskim adresama.

3) Narudžbenica navodi iznos i rok dospijeća plaćanja preuzete obveze. Kada se

iznos ne može točno utvrditi, unosi se procijenjeni iznos.

4) Faktura je knjigovodstveni dokument kojim se dokazuje nastala obveza

(Zagorac, 2011.).

Dokumenti Najava obveze, Ugovor i Narudžbenica unosom u sustav postaju dokumenti

faze rezervacije kojom se najavljuju obveze kojima će se ispuniti zadaci planirani

proračunom. Odobravanje rezervacije od središnje riznice zahtijeva postojanje prognoze

novčanog toka i procjenu potrebe i mogućnosti zaduživanja (Vašiček, 2001.). Faktura

38

se referira na prethodne dokumente i ključan je dokument faze nastanka obveze.

Tijekom faze nastanka obveze se evidentira stvarno nastala obveza koju autorizira

područna riznica i koja predstavlja zahtjev za plaćanjem upućen Državnoj riznici koja

će odobriti isplatu tijekom faze izvršenja obveze te izvršiti stvarno plaćanje s

jedinstvenog računa riznice (Vašiček, 2001.).

Ključna uloga sustava kontrole obveza je osigurati da proračunski korisnici započinju

samo one postupke za koje postoji pokriće u godišnjem planu. Na taj način rezervacija

postaje instrument upravljanja obvezama i po prvi put u Glavnoj knjizi sustava državne

riznice za 2011. godinu sve obveze proračunskih korisnika će biti evidentirane u godini

stvarnog nastanka, dok će i dalje teretiti proračun zavisno o dospijeću obveze (Zagorac,

2011.).

39

5. SUSTAV LOKALNE RIZNICE U REPUBLICI HRVATSKOJ

Člankom 60. Zakona o proračunu lokalne jedinice su potaknute na razmišljanje o

uspostavi lokalne riznice i jedinstvenog računa riznice. Navedenim člankom je

definirano da jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave (JLP(R)S) imaju

samo jedan račun za sva plaćanja te da i proračunski korisnici imaju jedan račun koji je

dio računa proračuna (Sikirić, 2005.). Stoga JLP(R)S, prateći trendove informatizacije

na razini centralne države, postupno uvode vlastiti informacijski sustav lokalne riznice

prilagođen posebnostima JLP(R)S, ali i financijskim i drugim mogućnostima.

Republika Hrvatska ima 429 općine, 126 grada, 20 županija i Grad Zagreb koji imaju

svoje proračunske korisnike i koji u skladu sa svojim mogućnostima raspolažu javnim

sredstvima. Lokalna i regionalna samouprava raspolagala je sa 23.317.635.302 kune ili

17,4 % proračunskih prihoda u 2009. godini, dok su u proračunskim rashodima

sudjelovale sa 25.905.742.849,00 kuna ili 16,3 %. Iz podataka iz Tablica 1 i 2 koje

slijede uočljivo je trošenje na svim razinama iznad raspoloživih sredstava, u čemu je

prednjačio državni proračun, a jedan od alata kontroliranog trošenja je i sustav riznice.

Tablica 1 Ukupno proračunski prihodi u 2009. godini (u kunama)

PRORAČUN OSTVARENO U 2009. UDIO

DRŽAVNI PRORAČUN 110.561.951.800,00 82,6

ŽUPANIJE (20) 3.593.763.032,00 2,7

GRAD ZAGREB 6.743.702.163,00 5,0

GRADOVI (126) 9.293.943.907,00 6,9

OPĆINE 3.686.226.200,00 2,8

UKUPNO 133.879.587.102,00 100,0

Izvor: Ministarstvo financija

40

Tablica 2 Ukupno proračunski rashodi u 2009. godini (u kunama)

PRORAČUN OSTVARENO U 2009. UDIO

DRŽAVNI PRORAČUN 133.024.337.552,00 83,7

ŽUPANIJE (20) 3.762.418.014,00 2,4

GRAD ZAGREB 7.618.470.483,00 4,8

GRADOVI (126) 10.320.244.165,00 6,5

OPĆINE 4.204.610.187,00 2,6

UKUPNO 158.930.080.401,00 100,0

Izvor: Ministarstvo financija

Radi boljeg uvida podaci iz tablica su prikazani grafički na Grafikonu 1 i 2, a odnos

proračunskih prihoda i rashoda prikazan na Grafikonu 3.

Grafikon 1 Udio u proračunskim prihodima 2009. g.

UDIO U PRORAČUNSKIM PRIHODIMA 2009.

82%

3%5% 7% 3%

DRŽAVNI PRORAČUN ŽUPANIJE (20) GRAD ZAGREB

GRADOVI (126) OPĆINE

41

Grafikon 2 Udio u proračunskim rashodima 2009. g.

UDIO U PRORAČUNSKIM RASHODIMA 2009.

84%

2%5% 6% 3%

DRŽAVNI PRORAČUN ŽUPANIJE (20) GRAD ZAGREB

GRADOVI (126) OPĆINE

Grafikon 3 Odnos proračunskih prihoda i rashoda u 2009. g.

ODNOS PRIHODA I RASHODA

0 20 40 60 80 100 120 140 160 180

DRŽAVNI PRORAČUN

ŽUPANIJE

GRAD ZAGREB

GRADOVI

OPĆINE

UKUPNO

PRIHODI RASHODI

Gotovo sve JLP(R)S nastoje pokrenuti izgradnju i implementaciju sustava lokalne

riznice kao dio procesa financijskog restrukturiranja kako bi osigurale što efikasnije

korištenje javnih resursa i tako postigle što bolje rezultate prepoznatljive njihovim

42

građanima. Pritom je važno napomenuti da riznica sama po sebi ne rješava financijske

probleme ili probleme loše organizacije rada i cjelokupnog poslovanja, nego isključivo

omogućuje kvalitetno upravljanje financijskim sredstvima te jasan i zakonit proces

izvršavanja proračuna (Maletić & Jakir-Bajo, 2006.).

5.1. Problemi koji zahtijevaju uvođenje kvalitetnog informatičkog sustava lokalne

riznice

Lokalni proračun i proračunski korisnici koordinirano planiraju način korištenja

proračunskih sredstava za predstojeće fiskalno razdoblje. Planirani utrošak sredstava se

uključuju u plan nabave kako bi se osigurala osnovna kontrolna funkcija prije samog

početka trošenja planiranih sredstava. Nakon toga proračunski korisnici šalju svoje

zahtjeve za sredstvima nadležnom upravnom odjelu koji ih nakon obrađivanja može

odbiti ili odobriti. Ukoliko je zahtjev odobren on se prosljeđuje u upravni odjel za

proračun i financije na obradu, knjiženje i plaćanje te se ujedno informacija o

obrađenim zahtjevima vraća proračunskim korisnicima kako bi oni na osnovi tih

informacija mogli do kraja provesti računovodstveni informacijski proces (Burian,

2007.). Sredstva prenesena proračunskim korisnicima u sustavu proračuna se

evidentiraju kao odgovarajući rashodi kojima moraju odgovarati rashodi koje su

proračunski korisnici imali i financirali iz prenesenih sredstava.

Budući da su proračunski korisnici dislocirani na teritoriju čitave županije, provođenje

opisanog procesa ručno ili poluautomatski usporava rad i bitno smanjuje mogućnost

kontrole jer dostavljanje pisanih zahtjeva teče sporo i predstavlja nepotreban gubitak

radnog vremena. Isto tako, takav sustav uzrokuje višestruki unos istih podataka, bez

mogućnosti uvida i kontrole nad stvarnim troškovima i potrebama, što rezultira

greškama i neusklađenošću informacija između JLP(R)S-a i proračunskih korisnika o

stvarno nastalim rashodima kod proračunskih korisnika. Radi izostanka automatizacije

prosljeđivanja informacija i mogućnosti integriranja proračunskih procesa

onemogućeno je kvalitetno odlučivanje koje je moguće isključivo ukoliko su dostupne

43

pravovaljane informacije. Svi ti nedostatci su najvidljiviji kod periodičnih

konsolidiranih izvješća koje su JLP(R)S dužne provesti (Burian, 2005.).

Kako s vremenom procesi za izvršenje proračuna postaju sve složeniji postaje

nemoguće kvalitetno ih pratiti kroz navedeni sustav, tako da je neminovno dobro

analizirati postojeću situaciju i na osnovi stečenih spoznaja izgraditi, s timom

stručnjaka, kvalitetno rješenje. Pod kvalitetnim rješenjem se podrazumijeva izgradnja

sustava koji će biti istovremeno jednostavan i učinkovit u sprječavanju nenamjenskog

korištenja javnih sredstava. Takav sustav se naziva sustav lokalne riznice (dalje u tekstu

SLR) čija osnovna uloga je kvalitetno i ažurno praćenje izvršavanja proračuna na

lokalnoj razini (Burian, 2007.).

Uvođenjem sustava lokalne riznice lokalna jedinica bi na temelju zahtjeva za plaćanje

koje podnose korisnici izvršavala direktno plaćanje dobavljaču roba ili usluga bez

prijenosa sredstava na račun korisnika. Korisnici bi na temelju obavijesti o izvršenom

plaćanju zatvarali obveze i evidentirali primitak prihoda iz proračuna. Prema ovom

konceptu evidencije kod proračuna i proračunskih korisnika bi bile iste i ne bi bilo

potrebe za naknadnim usklađivanjem (Maletić, 2005.).

5.2. Definicija pojma lokalne riznice

Lokalna riznica po svojoj ulozi i načinu funkcioniranja istovjetna je državnoj riznici.

Ona, za razliku od državne riznice koja je vezana za državni proračun, predstavlja

specifične novčane tokove između lokalnog proračuna i proračunskih korisnika koji se

financiraju iz lokalnog proračuna (Burian, 2007.). Lokalna riznice je uvjetovana

primjenom odredbe Zakona o proračunu kojom se posebni prihodi proračunskih

korisnika definiraju kao prihodi proračuna, namijenjeni financiranju potreba

proračunskog korisnika.

Sustav lokalne riznice, kao informatičko rješenje postavljanja, obrade i knjiženja

zahtjeva proračunskih korisnika za financijskim sredstvima, podrazumijeva poseban

44

način računovodstvenog praćenja priljeva i odljeva proračunskih sredstva unutar

upravnih odjela JLP(R)S i kod proračunskih korisnika (Burian & Bujan, 2005.).

Lokalna riznica omogućuje brzu i učinkovitu provedbu Zakona o proračunu te pokazuje

kako lokalne sredine mogu kvalitetno provesti u djelo ideje koje se godinama

mukotrpno provode na razini središnje države.

5.3. Zakonske odrednice sustava lokalne riznice Republike Hrvatske

Zakonska regulativa definira postupke i smjernice kao pomoć lokalnim vlastima pri

uređenju javnih financija na svom području. Zakon o proračunu, kao jedan od

najvažnijih zakonodavnih okvira, predviđa da se svi prihodi slijevaju na jedinstveni

račun riznice i da se sva plaćanja vrše s tog računa, uz uvjet da se sredstva proračunskih

korisnika prate putem podračuna kao dijela jedinstvenog računa (Burian, 2007.).

Zakonom o proračunu definirane su i temeljne proračunske klasifikacije koje su

detaljnije obrađene u drugom poglavlju ovog rada. „Po tim klasifikacijama trebaju se

iskazivati svi prihodi, primici, rashodi i izdaci proračuna i financijskog plana.“ (Maletić

& Jakir-Bajo, 2006.).

Zakonski i podzakonski akti definiraju i standarde i procedure koje treba poštivati pri

obavljanju transakcija s ciljem osiguranja ispravne obrada podataka te osiguranja

cjelovitih i točnih evidencija. Stoga je u sklopu kontrolne funkcije riznice potrebno

provesti kontrolu:

dokumenata i transakcija,

ulaza u sustav kako bi samo autorizirane osobe mogle evidentirati, mijenjati i

izvještavati te

kontrolu sveukupnog sustava kojom se utvrđuje obuhvaća li sustav postavljene

standarde (Maletić & Jakir-Bajo, 2006.).

45

U cilju što kvalitetnije alokacije resursa postavlja se zakonodavni okvir za

izvještavanjem. JLP(R)S utvrđuju ciljeve i obveze izvještavanja, a potom postavljaju

zahtjeve za vrstom, oblikom i periodikom izvještavanja. Izvještavanjem, putem

financijskih izvještaja na obračunskoj osnovi, se dobiva jasnija slika o potrošnji resursa,

a samim tim i racionalnija i efikasnija potrošnja (Maletić & Jakir-Bajo, 2006.).

Izvještavanje može biti interno i eksterno. Interno ili unutarnje služi za potrebe

predstavničkih tijela vlasti, gradonačelnika, načelnika i župana, a eksterno ili vanjsko

osigurava informacije zakonodavcu, javnosti, investitorima, međunarodnim

organizacijama itd. (Maletić & Jakir-Bajo, 2006.).

5.4. Preduvjeti uspostavljanja sustava lokalne riznice

Riznica je informacijski sustav za upravljanje financijama koji omogućava lokalnoj

jedinici efikasno korištenje javnih resursa i uspostavljanje financijske discipline

(Maletić, 2005.). Osnovna svrha sustava lokalne riznice je da se integracijom

računovodstvenih, proračunskih i općenito poslovnih procesa jedna informacija unosi

samo jednom u informatički sustav, a poslije je svi sudionici procesa mogu čitati,

obrađivati i prosljeđivati prema dobivenim ovlastima i zadacima. SLR u cijelosti se

pokušava izbjeći ručno prepisivanje informacija ili tablica, čime se bitno povećava

učinkovitost i ažurnost rada te samim time i kvalitetna iskorištenost ljudskih potencijala.

No, pri uvođenju bilo koje novine potrebne su kvalitetne pripreme pa tako i za uvođenje

sustava lokalne riznice. Postupnim uvođenjem kompleksnog SLR omogućava se

tijelima lokalne uprave da kroz određeno vremensko razdoblje sagledaju sve potrebe i

moguće probleme na koje mogu naići prilikom uvođenja. Jedino takav pristup uvođenju

uz odgovarajuću pripremu može pružiti sve pozitivne efekte koji se očekuju od SLR.

Za dobro funkcioniranje složenog sustava kao što je SLR, izuzev zakonodavne

infrastrukture, potrebno je osigurati kvalitetne organizacijske, tehnološke i kadrovske

preduvjete (Burian, 2007.).

46

5.4.1. Organizacijski preduvjeti

Uspostavljanjem SLR-a procesi poslovanja postaju u nekom pogledu složeniji i brojniji

budući da sustav postavlja nove zahtjeve djelovanja i povezivanja. Stoga je vrlo važno

da te promjene prate i određene promjene u organizacijskoj strukturi koja treba

predstavljati jedinstvenu mrežu u kojoj su povezani i integrirani svi dijelovi s ciljem

zajedničkog napretka.

Za uspostavljanje dobre organizacije važno je grupirati aktivnosti koje se obavljaju

unutar organizacije, uspostaviti veze i odnose između pojedinih funkcija, poslova,

zadataka i samih zaposlenika te definirati prava i odgovornosti. Pokušati uvesti riznicu

kroz promjene organizacije bez osmišljavanja veza, poslova i uloga zaposlenih u

novonastaloj organizaciji je velika greška jer ukoliko organizacija ne djeluje kao sustav

njena struktura lako može postati kočnica razvoja. Ti negativni efekti se vremenom

multipliciraju i onemogućuju ozbiljnije razvojne pomake (Maletić & Jakir-Bajo, 2006.).

Kako bi se izbjegli neželjeni negativni efekti, a čitava se riznica podigla na višu razinu

razvoja potrebno je prvenstveno, prije samog postupka uvođenja organizacijskih

promjena, izraditi analizu postojeće organizacijske strukture i procesa i definirati

nedostatke koje je potrebno otkloniti. Na temelju utvrđenih nedostatka definira se

strategija i sastavlja akcijski plan poboljšanja organizacijske strukture i procedura rada

za svaki od procesa. Ponekad je potrebno i sastaviti nove opise poslova, operativne

priručnike s definiranim procedurama rada i tokovima dokumenata te ujedno

organizirati i provesti adekvatnu edukaciju koja će omogućiti kvalitetnu implementaciju

procesa i procedura rada (Maletić & Jakir-Bajo, 2006.). Rezultat navedenih aktivnosti

jest kvalitetnija organizacijska struktura koja vodi ka poboljšanju svih proračunskih

procesa te riznice kao cjeline.

Pod organizacijskim preduvjetima podrazumijeva se i dobra organizacija proračunskih

procesa. U okviru proračunskih procesa najvažniji je dobro razrađen lokalni proračun

koji u sebi sadrži analitički prikazane prihode i rashode ili samo rashode proračunskih

47

korisnika, ovisno o tipu proračunskog korisnika, i to do pete razine ekonomske

klasifikacije. Drugim riječima, važno je da proračun bude transparentan i da su u njemu

vidljive sve razine i vrste financiranja. Osim kvalitetnog lokalnog proračuna, potrebno

je detaljno razraditi i sve ostale proračunske procese tako da se točno utvrde zadatci,

odgovornosti, načela financiranja te dinamika postavljanja zahtjeva za sredstvima i

vrijeme njihova izvršavanja (Burian, 2005.).

5.4.2. Tehnički preduvjeti

Za uspješno uspostavljanje SLR potrebni su i određeni tehnički preduvjeti. Jedan od

najvažnijih je kvalitetna telekomunikacijska mreža koja će omogućiti brzi pristup

internetu te direktne telefonske linije za konzultacije s korisnicima i unutar upravnih

odjela i službi JLP(R)S (Burian, 2007.).

Vrlo važan segment SLR je aplikativni softver za čiji kvalitetan rad je potreban snažan

lokalni server, Web server sa stabilnom IP adresom, kvalitetne radne stanice, brza i

kvalitetno izvedena lokalna mreža koja bi povezivala sve Upravne odjele. No, da bi rad

aplikativnog softvera bio uopće moguć potreban je sistemski softver koji obuhvaća

operativni sustav instaliran na radnim stanicama i serveru, razne antivirusne programe,

preglednike za rad s internetom i tako dalje. Najvažnije od svega je da navedene

komponente rade u potpunom suglasju što je jedino moguće uz kvalitetno, permanentno

i preventivno održavanje sistemskog i aplikativnog softvera (Burian, 2007.).

5.4.3. Kadrovski preduvjeti

Poznato je da će sustav biti dobar koliko i njegova najslabija komponenta, odnosno nije

dovoljno samo uložiti u najkvalitetniju informatičku opremu i očekivati rezultate, nego

je nužno kadrove educirati kako se koristiti tom opremom kako bi se iskoristile u

cijelosti sve one prednosti koje ona pruža. Stoga, su kvalitetno educirani i motivirani

48

zaposlenici najvažniji preduvjet za kvalitetno odvijanje svih predviđenih poslova i

procesa u okviru SLR.

Pri osnivanju SLR pogrešno je voditi se pretpostavkom da će uvođenje SLR dovesti do

smanjenja potrebe za kadrovima, već se treba razmišljati o dovoljnom broju kvalitetnih

ljudi koji će moći kvalitetom svoga rada pridonijeti iskorištavanju svih prednosti

novouvedenog sustava (Burian, 2007.).

Problemi koji se mogu dogoditi prilikom uvođenja SLR je da se kod djelatnika javi

određeni strah od nepoznatog, strah od dodatnog posla, strah od gubitka statusa ili posla

te također strah od gubitka monopola nad podacima. Stoga je vrlo važno, prije uvođenja

bilo koje promjene pa tako i riznice, definirati misiju, viziju, ciljeve i strategiju

planiranih promjena te s njima upoznati zaposlenike kako bi oni svladali svoj strah i

shvatili osnovnu svrhu i značaj uvođenja određene promjene, u ovom slučaju SLR-a.

Sam postupak uvođenja treba biti postupan, nikako nagli i ubrzan. Usporedno je

potrebno organizirati internu ili eksternu edukaciju koja će biti u potpunosti prilagođena

vremenu i sposobnostima pojedinog djelatnika jer jedino na taj način će strah od

promjena slabiti, a volja za učenjem i radom osnažiti. Poželjno bi bilo da djelatnici

prepoznaju važnost svoje uloge u novouvedenom sustavu i motiviraju jedni druge

tijekom edukacijskih programa.

Postupnim uvođenjem polagano će otkrivati sve funkcije i prednosti sustava te im

prilagođavati svoj dosadašnji rad. No, ponekad vrijeme ne ide na ruku i promjene se

moraju uvoditi ubrzanijim tempom što ne ostavlja vremena za prilagodbu i samostalno

otkrivanje, nego je djelatnicima doslovno nametnut nov način rada. U takvim

situacijama, koje znaju biti poprilično stresne za obje strane, treba zadržati

razumijevanje za svoje zaposlenike i dodatno ih motivirati.

Uz organiziranje edukacije djelatnika preporučuje se i osnivanje projektnog tima čija će

zadaća biti praćenje implementacije svake faze SLR. Uz to, bilo bi poželjno zadužiti

jednog od postojećih djelatnika ili zaposliti dodatnog čovjeka koji će biti zadužen za

49

održavanje sustava, prilagođavanje sustava potrebama dotičnog subjekta i koja će pratiti

novine i pobrinuti se da sustav bude na takvom nivou koji će omogućiti iskorištavanje

svih njegovih prednosti.

5.5. Prednosti sustava lokalne riznice

Uspostava SLR donosi niz prednosti i za JLP(R)S i za proračunskog korisnika.

Jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave SLR osigurava kvalitetniju

kontrolu nad trošenjem sredstava koje su namijenjena proračunskom korisnicima,

budući da su se dosada, po zahtjevu, sredstva doznačivala na žiro račun korisnika bez

stvarnog uvida u daljnji novčani tok, odnosno nije se pratilo na što je korisnik uistinu

trošio povjerena mu sredstva. Jedna od glavnih prednosti je i standardizirano

računovodstveno praćenje i izvještavanje tako da lokalne vlasti i proračunski korisnici u

svakom trenutku mogu imati točne informacije o izvršavanju proračuna na razini

JLP(R)S i pojedinog korisnika. Konsolidacija uspostavom više nije potrebna budući da

je automatskom konsolidacijom proračun već pri donošenju konsolidiran, a tako se i

izvršava (Burian, 2007.).

Još neke od prednosti za JLP(R)S su:

Transparentnost raspolaganja sredstvima proračunskih korisnika,

Kvalitetniji interni nadzor prema Zakonu o proračunu,

Izbjegavanje višestrukih unosa istih podataka,

Potpuna integriranost računovodstvenog procesa,

Neizbježnost timskog rada unutar JLP(R)S kroz uključivanje više upravnih

odjela u kontrolu podataka (Burian, 2005.).

Unatoč tome što su proračunski korisnici podosta skeptični prema SLR, jer smatraju da

ih ograničava u radu i da gube autonomiju, sustav im pruža niz prednosti koje

olakšavaju i ubrzavaju njihovo poslovanje. Te prednosti se očituju kroz

pojednostavljeno podnošenje zahtjeva za sredstvima koje dovodi do smanjenja

papirologije i uštede na vremenu koje se dotada trošilo na odlaske u lokalnu upravu i

50

čekanje. Informatičko rješenje sustava im također omogućuje instant obavijesti putem

elektronske pošte o odobrenju ili odbijanju zahtjeva za sredstvima te su im na

raspolaganju ažurne informacije o visini neiskorištenih sredstava po određenim

pozicijama proračuna (Burian, 2007.).

SLR ne znači za korisnika smanjenje autonomije, naprotiv osigurava maksimalnu

uključenost korisnika u kreiranje proračuna JLP(R)S i omogućava uključivanje u

moderne tehnološke tokove što može biti prednost i na drugim područjima. Jasno, da

sam sustav ima neke negativnosti, ali ako je koncepcijski i tehnološki prilagođen tako

da ne nameće odmah velike promjene proračunskom korisniku, nego postupno uvodi

poboljšanja u njegov način rada, može se smatrati kvalitetnim i prihvatljivim rješenjem

(Burian, 2005.).

51

6. SUSTAV LOKALNE RIZNICE U GRADU CRIKVENICI

Neke od lokalnih jedinica u Republici Hrvatskoj uspostavile su vrlo napredne sustave

riznice koji im već donose prve rezultate u obliku ušteda koje je vrlo teško

kvantificirati. Iskustva zemalja sa razvijenim sustavom državne i lokalne riznice postižu

uštede čak i do 5 posto proračunskih sredstava godišnje (Sikirić, 2005.). Međutim, treba

naglasiti da se uspostavom sustava riznice uspostavlja i red i financijska disciplina što

implicitno znači da se i smanjuje subjektivan pristup u određivanju prioriteta u javnoj

potrošnji.

Uviđajući nužnost i prednosti SLR već 1998. godine Grad Crikvenica se odlučuje na

veliki korak, odnosno na uspostavu SLR koja 2003. godine postaje i zakonska obveza.

Stoga, u ovom dijelu rada uz kratko predstavljanje povijesti i značajki Grada Crikvenice

kao jedinice lokalne samouprave, predstavljaju se ciljevi i svrha uvođenja SLR u Grad

Crikvenicu, postupak i problemi uvođenja te na kraju učinci uvedenog SLR.

6.1. Grad Crikvenica kao jedinica lokalne samouprave

29. prosinca 1992. godine Sabor Republike Hrvatske donio je zakon o područjima

županija, gradova i općina. Tada je ustrojen i Grad Crikvenica kao jedna od tri

novonastale lokalne jedinice bivše Općine Crikvenica (Zakon o područjima županija,

gradova i općina u Republici Hrvatskoj, 1992).

Grad Crikvenica nalazi se u Primorsko-goranskoj županiji, 37 km od županijskog

središta Rijeke i obuhvaća četiri mjesta: Jadranovo, Dramalj, Crikvenicu i Selce. U

gradu živi oko 11.800 stanovnika, a prostire se na površini od 57,90 km2, od čega 29,80

km2 otpada na kopno, a ostalih 27,92 km2 na more (Lokalna Hrvatska, 2010).

52

„Grad Crikvenica obavlja poslove lokalnog značaja kojima se neposredno ostvaruju

potrebe građana, a koji nisu Ustavom ili zakonom dodijeljeni državnim tijelima i to

osobito poslove koji se odnose na:

Uređenje naselja i stanovanje,

Prostorno i urbanističko planiranje,

Komunalne djelatnosti,

Brigu o djeci ,

Socijalnu skrb,

Primarnu zdravstvenu zaštitu,

Odgoj i osnovno obrazovanje,

Kulturu, tjelesnu kulturu i šport,

Zaštitu potrošača,

Zaštitu i unapređenje prirodnog okoliša,

Protupožarnu i civilnu zaštitu,

Promet na svom području

te ostale poslove sukladno posebnim zakonima“ (Statut Grada

Crikvenice, 2006).

Da bi Grad Crikvenica kao JLP(R)S mogao zadovoljiti potrebe svojih građana potrebna

su mu određena financijska sredstva koja se osiguravaju putem proračuna. Prvi korak u

procesu donošenja proračuna JLP(R)S su smjernice Vlade na osnovi kojih Ministarstvo

financija sastavlja upute za izradu prijedloga proračuna i dostavlja ih jednicama loklane

i područne (regionalne) samouprave.

Na osnovu Uputa Ministarstva financija, upravno tijelo za financije izrađuje upute za

izradu proračuna JLP(R)S i dostavlja ih proračunskim i izvanproračunskim korinicima

proračuna JLP(R)S. Upute sadržavaju temeljna ekonomska ishodišta i pretpostavke za

izradu prijedloga proračuna, utvrđene prioritete, procjenu prihoda i rashoda te primitaka

i izdataka u slijedeće tri godine, iznos sredstava koji se dodjeljuje korisnicima, te

precizno utvrđene rokove izrade proračuna i i prijedloga financijskih planova

proračunskih i izvanproračunskih korisnika.

53

Upravno tijelo za financije temeljem dostavljenih prijedloga financijskih planova,

izrađuje nacrt proračuna za proračunsku godinu i projekciju za sljedeće dvije godine, te

ih dostavlja gradonačelniku. Gradonačelnik, nakon detaljnog razmatranja i uvažavanja

svih sudionika u proračunskom procesu (građani, mjesna samouprava, udruge građana,

proračunski korisnici), utvrđuje prijedlog proračuna koji u zakonskom roku dostavlja

Gradskom vijeću na raspravu i donošenje. Gradsko vijeće donosi proračun na razini

podskupine ekonomske klasifikacije za iduću proračunsku godinu i projekciju na razini

skupine ekonomske klasifikacije za sljedeće dvije proračunske godine do konca tekuće

godine. (Zakon o proračunu, 2008.)

Dobar sustav strateškog planiranja prepoznaje da se raspolaže ograničenim resursima i

da nije moguće tijekom jedne fiskalne godine zadovoljiti sve zahtjeve, te je nužno na

osnovu utvrđenih prioriteta osigurati alokaciju adekvatnih sredstava.

Proračun Grada Crikvenice za 2011. godinu s projekcijama za 2012. i 2013. godinu

predložen je u visini od 83.691.407,00 kuna, što je 2,4% manje od proračuna za 2010.

godinu (Sikirić, 2011.)

Proračun JLP(R)S sastoji se od općeg i posebnog dijela. Opći dio proračuna čini račun

prihoda i rashoda i račun financiranja. Račun prihoda i rashoda proračuna sastoji se od

prihoda i rashoda prema ekonomskoj klasifikaciji, a u Računu financiranja iskazuju se

primici od financijske imovine i zaduživanja, te izdaci za financijsku imovinu i otplatu

kredita i zajmove (Zakon o proračunu, 2008.).

Posebni dio proračuna sastoji se od plana rashoda i izdataka iskazanih prema

proračunskim klasifikacijama: organizacijskoj, ekonomskoj, funkcijskoj, lokacijskoj,

programskoj, izvorima financiranja (Zakon o proračunu, 2008.).

Kod definiranja općeg proračuna rashodi koji pripadaju jedinicama lokalne i regionalne

samouprave i svi njihovi rashodi i izdaci pojedine namjene iskazuju se prema bruto

načelu. U nastavku je prikazan opći dio Proračuna Grada Crikvenice za 2011. godinu s

projekcijama za 2012. i 2013. godinu

54

Tablica 3 Opći dio Proračuna Grada Crikvenice za 2011. godinu s projekcijama za 2012. i

2013. godinu

A. RAČUN PRIHODA I RASHODABROJ   1 2 3 4 5

KONTA VRSTA PRIHODA / RASHODAOstvareno 2009.

Plan I. izmjena 2010. Plan 2011.

Projekcija 2012.

Projekcija 2013.

6 Prihodi poslovanja 64.996.148,55 71.073.983,00 68.556.407,00 77.665.003,00 69.785.071,00

61 Prihodi od poreza 35.809.417,79 35.652.265,00 32.822.000,00 33.601.000,00 34.231.000,00

611 Porez i prirez na dohodak 23.836.207,92 25.150.000,00 22.100.000,00

613 Porezi na imovinu 10.665.949,03 9.400.000,00 9.500.000,00

614 Porezi na robu i usluge 1.307.260,84 1.102.265,00 1.222.000,00

63Pomoći iz inozemstva (darovnice) i od subjekata unutar opće države 229.250,00 2.375.000,00 4.880.000,00 5.105.000,00 7.370.000,00

631 Pomoći od inozemnih vlada 0,00 180.000,00 70.000,00

633 Pomoći iz proračuna 229.250,00 2.195.000,00 1.610.000,00

635Pomoći izravnanja za decentralizirane funkcije 0,00 0,00 3.200.000,00

64 Prihodi od imovine 5.271.955,87 6.370.000,00 6.236.000,00 6.158.103,00 6.461.000,00

641 Prihodi od financijske imovine 47.298,24 70.000,00 36.000,00

642 Prihodi od nefinancijske imovine 5.224.657,63 6.300.000,00 6.190.000,00

643 Prihodi od kamata na dane zajmove 0,00 0,00 10.000,00

65Prihodi od administrativnih pristojbi i po posebnim propisima 19.607.551,89 25.446.718,00 23.248.407,00 32.450.900,00 21.373.071,00

651 Administrativne (upravne) pristojbe 1.557.610,82 2.550.000,00 2.050.000,00

652 Prihodi po posebnim propisima 18.049.941,07 22.896.718,00 148.407,00

653 Komunalni doprinos i druge naknade 0,00 0,00 21.050.000,00

66 Ostali prihodi 4.077.973,00 1.230.000,00 1.320.000,00 300.000,00 300.000,00

662 Kazne 19.750,00 80.000,00 0,00

663Donacije od pravnih i fizičkih osoba izvan opće države 4.058.223,00 1.150.000,00 1.320.000,00

68Kazne, upravne mjere i ostali prihodi 0,00 0,00 50.000,00 50.000,00 50.000,00

681 Kazne i upravne mjere 0,00 0,00 50.000,00

BROJ   1 2 3 4 5

KONTA VRSTA PRIHODA / RASHODAOstvareno 2009.

Plan I. izmjena 2010. Plan 2011.

Projekcija 2012.

Projekcija 2013.

7Prihodi od prodaje nefinancijske imovine 882.389,70 8.286.362,15 4.050.000,00 2.750.000,00 6.250.000,00

71Prihodi od prodaje neproizvedene dugotrajne imovine 585.907,00 7.966.712,15 3.800.000,00 2.500.000,00 6.000.000,00

711Prihodi od prodaje materijalne imovine - prirodnih bogatstava 585.907,00 7.966.712,15 3.800.000,00

72Prihodi od prodaje proizvedene dugotrajne imovine 296.482,70 319.650,00 250.000,00 250.000,00 250.000,00

721Prihodi od prodaje građevinskih objekata 284.617,94 294.650,00 250.000,00

722Prihodi od prodaje postrojenja i opreme 11.864,76 0,00 0,00

723Prihodi od prodaje prijevoznih sredstava 0,00 25.000,00 0,00

BROJ   1 2 3 4 5

KONTA VRSTA PRIHODA / RASHODAOstvareno 2009.

Plan I. izmjena 2010. Plan 2011.

Projekcija 2012.

Projekcija 2013.

3 Rashodi poslovanja 60.874.902,71 55.500.383,00 58.318.407,00 60.035.503,00 61.336.071,00

31 Rashodi za zaposlene 18.368.710,46 17.895.943,00 18.538.287,00 18.770.398,00 19.164.516,00

311 Plaće 15.090.191,85 14.035.893,00 14.490.699,00

312 Ostali rashodi za zaposlene 464.551,68 1.057.500,00 1.182.350,00

313 Doprinosi na plaće 2.813.966,93 2.802.550,00 2.865.238,00

32 Materijalni rashodi 24.389.976,35 24.904.575,00 25.119.445,00 27.064.430,00 27.509.565,00

55

321 Naknade troškova zaposlenima 849.169,11 948.900,00 911.960,00

322 Rashodi za materijal i energiju 2.831.755,40 2.817.168,00 2.854.050,00

323 Rashodi za usluge 18.590.132,47 19.415.757,00 19.588.990,00

329Ostali nespomenuti rashodi poslovanja 2.118.919,37 1.722.750,00 1.764.445,00

34 Financijski rashodi 570.773,80 786.100,00 905.910,00 1.186.110,00 1.085.910,00

342 Kamate za primljene zajmove 394.768,47 550.000,00 650.000,00

343 Ostali financijski rashodi 176.005,33 236.100,00 255.910,00

35 Subvencije 1.181.280,00 1.208.000,00 220.000,00 200.000,00 150.000,00

351Subvencije trgovačkim društvima u javnom sektoru 1.181.280,00 1.018.000,00 97.000,00

352

Subvencije trgovačkim društvima, obrtnicima, malim i srednjim poduzetnicima izvan javnog sektora 0,00 190.000,00 190.000,00

36Pomoći dane u inozemstvo i unutar opće države 50.141,25 1.750.000,00 1.605.000,00 1.005.000,00 1.005.000,00

363 Pomoći unutar opće države 50.141,25 1.750.000,00 1.605.000,00

37

Naknade građanima i kućanstvima na temelju osiguranja i druge naknade 2.901.148,10 2.529.600,00 2.711.600,00 2.811.600,00 2.811.600,00

372Ostale naknade građanima i kućanstvima iz proračuna 2.901.148,10 2.529.600,00 2.711.600,00

38 Ostali rashodi 13.412.872,75 6.426.165,00 9.218.165,00 8.997.965,00 9.609.480,00

381 Tekuće donacije 6.010.135,88 4.461.165,00 6.023.165,00

382 Kapitalne donacije 1.875.722,70 300.000,00 50.000,00

383 Kazne, penali i naknade štete 13.814,95 0,00 30.000,00

385 Izvanredni rashodi 707.517,91 200.000,00 150.000,00

386 Kapitalne pomoći 4.805.681,31 1.465.000,00 2.965.000,00

BROJ   1 2 3 4 5

KONTA VRSTA PRIHODA / RASHODAOstvareno 2009.

Plan I. izmjena 2010. Plan 2011.

Projekcija 2012.

Projekcija 2013.

4Rashodi za nabavu nefinancijske imovine 17.642.678,19 20.928.600,00 22.238.000,00 25.729.500,00 17.299.000,00

41Rashodi za nabavu neproizvedene dugotrajne imovine 3.417.490,80 1.350.000,00 550.000,00 500.000,00 500.000,00

411Materijalna imovina - prirodna bogatstva 3.417.490,80 1.350.000,00 550.000,00

42Rashodi za nabavu proizvedene dugotrajne imovine 4.975.338,68 13.349.600,00 12.955.000,00 3.674.500,00 4.243.000,00

421 Građevinski objekti 473.149,41 6.885.000,00 7.085.000,00

422 Postrojenja i oprema 901.245,84 1.029.000,00 1.035.000,00

423 Prijevozna sredstva 84.553,55 0,00 270.000,00

424Knjige, umjetnička djela i ostale izložbene vrijednosti 252.736,18 342.000,00 495.000,00

426 Nematerijalna proizvedena imovina 3.263.653,70 5.093.600,00 4.070.000,00

43

Rashodi za nabavu plemenitih metala i ostalih pohranjenih vrijednosti 36.935,50 5.000,00 20.000,00 22.000,00 23.000,00

431Plemeniti metali i ostale pohranjene vrijednosti 36.935,50 5.000,00 20.000,00

45Rashodi za dodatna ulaganja na nefinancijskoj imovini 9.212.913,21 6.224.000,00 8.713.000,00 21.533.000,00 12.533.000,00

451Dodatna ulaganja na građevinskim objektima 7.921.451,25 5.304.000,00 7.163.000,00

454Dodatna ulaganja za ostalu nefinancijsku imovinu 1.291.461,96 920.000,00 1.550.000,00

56

B. RAČUN ZADUŽIVANJA/FINANCIRANJA          

BROJ   1 2 3 4 5

KONTA VRSTA PRIHODA / RASHODAOstvareno 2009.

Plan I. izmjena 2010. Plan 2011.

Projekcija 2012.

Projekcija 2013.

8Primici od financijske imovine i zaduživanja 15.048.915,21 6.550.000,00 11.250.000,00 10.050.000,00 9.000.000,00

81Primljene otplate (povrati) glavnice danih zajmova 48.915,21 250.000,00 250.000,00 50.000,00 0,00

816

Primici (povrati) glavnice zajmova danih trgovačkim društvima, obrtnicima, malim i srednjim poduze 48.915,21 250.000,00 250.000,00

83Primici od prodaje dionica i udjela u glavnici 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00

833

Primici od prodaje dionica i udjela u glavnici banaka i ostalih financijskih institucija izvan javnog sektora 0,00 0,00 0,00

84 Primici od zaduživanja 15.000.000,00 6.300.000,00 11.000.000,00 10.000.000,00 9.000.000,00

844

Primljeni zajmovi od banaka i ostalih financijskih institucija izvan javnog sektora 15.000.000,00 6.300.000,00 11.000.000,00

5Izdaci za financijsku imovinu i otplate zajmova 5.207.641,51 2.520.000,00 3.300.000,00 4.700.000,00 6.400.000,00

53 Izdaci za dionice i udjele u glavnici 100.000,00 20.000,00 0,00 0,00 0,00

534Dionice i udjeli u glavnici trgovačkih društava izvan javnog sektora 100.000,00 20.000,00 0,00

54Izdaci za otplatu glavnice primljenih zajmova 5.107.641,51 2.500.000,00

3.300.000,0

0 4.700.000,00 6.400.000,00

544

Otplata glavnice primljenih zajmova od banaka i ostalih financijskih institucija izvan javnog sektor 5.107.641,51 2.500.000,00

3.300.000,0

0

Izvor: Proračun Grada Crikvenice za 2011. godinu

Uspoređujući prihode/primitke i rashode/izdatke iz Tablice 1 vidljivo je da su:

prihodi/primici i rashodi/izdaci Proračuna Grada Crikvenice za 2010. godinu su

uravnoteženi,

prihodi poslovanja iskazuju suficit u odnosu na rashode poslovanja,

kapitalni rashodi su već od kapitalnih prihoda, što znači da se imovina Grada

povećava,

otplata anuiteta u skladu je sa proračunskim i zakonskim ograničenjima,

proračun ne sadrži prenesena sredstva prethodne godine.

U sljedećoj tablici, Tablici 4, je prikazano kako su ukupni rashodi/izdaci raspoređeni po

gradskim upravnim odjelima, odnosno po organizacijskoj klasifikaciji.

57

Tablica 4 Organizacijska klasifikacija rashoda/izdataka

razdjel NAZIV PLAN 2011. UDIO (u%)

1 URED GRADA 5.356.165,00 6,39%

2 UPRAVNI ODJEL ZA FINANCIJE 15.315.000,00 18,26%

3UPRAVNI ODJEL ZA JAVNE

POTREBE 30.370.590,0036,22%

4

UP. OD. ZA KOMUNALNI SUSTAV,PROSTORNO UREĐENJE I

ZAŠTITU OKOLIŠA. 31.225.652,00 37,24%

5UPRAVNI ODJEL ZA PRAVNE

POSLOVE 1.589.000,00 1,89%6  UKUPNO 83.856.407,00 100,00%

Izvor: Proračun Grada za 2011. godinu

Iz tablice je vidljivo da je najveće povećanje rashoda predloženo u Uredu grada, a isto

se odnosi na kapitalna ulaganja u kotlovnicu i nabavu osobnog vozila. Upravnom odjelu

za financije dodijeljen je Program poticaja u gospodarstvu koji je ranije vodio Upravni

odjel za javne potrebe, te bez ovog programa predloženi porast rashoda iznosi 9,5 %, a

odnosi se na veće rashode za kamate i izdatke za otplatu glavnice, te rashode za redovnu

djelatnost gradske uprave.

Kako bi raspodjela rashoda po odjelima bila bolje razumljiva podatci iz Tablice 4 biti će

prikazani grafičkom strukturom na sljedećem grafikonu.

58

Grafikon 4 Struktura rashoda po odjelima

STRUKTURA RASHODA PO ODJELIMA

3% 9%

18%

19%1%

50%

URED GRADA

UPRAVNI ODJEL ZA FINANCIJEUPRAVNI ODJEL ZA JAVNE POTREBE

UP. OD. ZA KOMUNALNI SUSTAV,PROSTORNO UREĐENJE I ZAŠTITU OKOLIŠA.UPRAVNI ODJEL ZA PRAVNE POSLOVE

 UKUPNO

Iz prikaza je vidljivo da u strukturi ukupnih rashoda/izdataka s najmanjim udjelom

sudjeluje Upravni odjel za pravne poslove, dok sa najvećim udjelom sudjeluje Upravni

odjel za komunalni sustav, prostorno uređenje i zaštitu okoliša i Upravni odjel za javne

potrebe koji zajedno čine 73 % proračunskih rashoda/izdataka.

U Tablici 5 će se prikazati raspodjela rashoda/izdataka po namjeni, odnosno funkciji.

Tablica 5 Funkcijska klasifikacija rashoda/izdataka

BROJ 1 2 3 4 5

KONTA Ostvareno 2009.I. izmjena plana

2010. Plan 2011. Projekcija 2012 Projekcija 2013.

           

01 OPĆE JAVNE USLUGE 16.641.475,83 17.375.100,00 18.421.065,00 18.964.565,00 19.523.505,00

03 JAVNI RED I SIGURNOST 3.559.931,00 3.342.647,00 3.357.752,00 3.288.788,00 3.278.016,00

04 EKONOMSKI POSLOVI 12.128.094,46 13.566.000,00 13.490.000,00 20.746.000,00 9.805.100,00

05 ZAŠTITA OKOLIŠA 1.577.489,86 1.830.000,00 1.885.000,00 1.425.000,00 1.355.000,00

06 USLUGE UNAPREĐENJA STANOVANJA I ZAJEDNICE 18.344.563,24 11.688.000,00 12.016.000,00 13.516.000,00 13.906.000,00

07 ZDRAVSTVO 1.488.006,15 1.300.800,00 1.319.000,00 1.367.300,00 1.367.000,00

08 REKREACIJA, KULTURA I RELIGIJA 11.139.018,42 15.140.900,00 15.571.040,00 11.383.400,00 10.198.000,00

09 OBRAZOVANJE 9.525.510,57 9.175.871,00 11.166.950,00 11.713.350,00 15.841.850,00

10 SOCIJALNA ZAŠTITA 4.113.491,37 3.058.400,00 3.329.600,00 3.360.600,00 3.360.600,00

UKUPNO 78.517.580,90 76.477.718,00 80.556.407,00 85.765.003,00 78.635.071,00

Izvor: Proračun Grada Crikvenice za 2011. godinu

59

Iz Tablice 5 je vidljivo da je planirano najviše rashoda u funkcije općih javnih usluga,

funkcije rekreacije, kulture i religije, ekonomskih poslova i obrazovanja, a najmanje u

funkciju zdravstva i zaštite okoliša.

Proračunski korisnici proračuna jedinica lokalne i područne samouprave su:

1. korisnici kojima je osnivač jedinica lokalne i područne samouprave

2. korisnici kojima je izvor prihoda proračun jedinice lokalne i područne

samouprave u iznosu 50% i više

3. korisnici koji su navedeni u Registru (Zakon o proračunu, 2008.).

Korisnici Proračuna Grada Crikvenice su (Narodne novine br. 59/2011) :

Dječji vrtić “Radost” Crikvenica, (RKP 8168)

Ustanova u kulturi Dr. Ivan Kostrenčić Crikvenica, (RKP 38526)

Gradska knjižnica Crikvenica, (RKP 30179)

O.Š. Vladimira Nazora Crikvenica, (RKP 10428)

O.Š. Zvonka Cara Crikvenica, (RKP 10469)

Javna vatrogasna postrojba, (RKP 30226)

Muzej Grada Crikvenice, (RKP 43724)

Mjesni odbori – integrirani u riznicu. (Sikirić, 2011.).

6.2. Upravljanje proračunom Grada Crikvenice prije uspostave sustava lokalne

riznice

Prije uspostave SLR sredstva u Gradu Crikvenici su se dodjeljivala transferom.

Mjesečni transferi su najčešće iznosili jednu dvanaestinu godišnjeg planiranog iznosa

bez obzira na stvarne potrebe korisnika. Tek nakon isteka proračunske godine, kada su

korisnici podnosili svoja izvješća o prihodim i rashodima, bi se spoznala neefikasnost

upravljanja i neracionalnost trošenja proračunskih sredstva. Tako se već tijekom 1998.

godine u Gradu Crikvenici artikulirala potreba za efikasnijim upravljanjem financijskim

sredstvima, a samim time i prihodima i rashodima proračuna i proračunskih korisnika,

koji su dotada bili samostalni i gotovo bez ikakvog nadzora. Uočeni problem je dodatno

60

otežavala dislociranost korisnika u odnosu na jedinicu lokalne samouprave (JLS) te

neintegriranost računovodstvenog sustava (Sikirić, 2005.).

U tom razdoblju, tijekom 1998. godine, još uvijek je broj proračunskih korisnika bio

relativno mali, a nije ni postojala obveza konsolidacije. No, s vremenom broj korisnika

je bitno povećan, a sukladno Zakonu o proračunu, konsolidacija njihovih financijskih

izvještaja postaje obvezna. Time su problemi postajali sve izraženiji kao i njihov

indirektni utjecaj na cjelokupno stanovništvo JLS jer bi se racionalnijim upravljanjem

sredstva mogla koristiti za druge prioritete (Sikirić, 2005.).

Identificiranjem navedenih problema nameće se rješenje koje se podudaralo s ciljem i

svrhom uvođenja sustav lokalne riznice čiji su cilj i svrha:

racionalno i učinkovito upravljanje financijskom imovinom,

racionalnost, učinkovitost i efikasnost rada gradske uprave,

bolji nadzor nad proračunskim sredstvima,

uštede od gotovo 20% troškova platnog prometa,

smanjenje broja transakcija i sprječavanje nepotrebnog kolanja i zadržavanju

novca u proračunskim kanalima,

oslobađanje dijela sredstava za druge projekte za koje dosada nije bilo dovoljno

sredstava (Sikirić, 2005.).

Cilj nije samo imati konsolidiranu ukupnu potrošnju lokalne jedinice, nego boljom

kontrolom nad proračunskim korisnicima postići racionalniju potrošnju, ali i povećati

kvalitetu usluge građanima.

6.3. Postupak i problemi uvođenja sustava lokalne riznice u Gradu Crikvenici

Uviđanjem problema neefikasnog upravljanja proračunskim sredstvima, u suradnji s

informatičkom tvrtkom LIBUSOFT CICOM d.o.o., započet je postupak uvođenja SLR.

Postupak je podrazumijevao:

61

prijenos svih knjigovodstvenih i računovodstvenih poslova koje su prije

obavljali proračunski korisnici u Upravni odjel za financije Grada Crikvenice,

preuzimanje stručnog djelatnika Dječjeg vrtića u Upravni odjela za financije za

obavljanje poslova knjigovođe proračunskih korisnika uz istovremeni prestanak

korištenja usluga knjigovodstvenih servisa čime je postignuta automatska

ušteda od 60.000,00 kuna godišnje,

preraspodjelu dijela poslova, kao što je obračun plaća, poslovi blagajne, poslovi

salda konti dobavljača i kupaca, evidencija, kapitalne imovine, na postojeće

djelatnike Upravnog odjela za financije te

usmjeravanje preko 90% sredstava preko žiro računa Grada Crikvenice (Sikirić,

2005.).

Tijekom uvođenja sustava lokalne riznice pojavili su se određeni očekivani subjektivni

problemi. Osnovni problem je bio otpor odgovornih osoba kod proračunskih korisnika

zbog straha da gube svoju autonomiju i ovlasti kao i nezadovoljstvo zbog pojačanog

nadzora od strane gradske uprave. Bio je prisutan i otpor djelatnika u gradskoj upravi

kojima se uvođenjem SLR proširio obujam poslova (Sikirić, 2005.).

Kod ovakvih problema bilo je od izuzetne važnosti da gradonačelnik sa svojim

gradskim poglavarstvom ne ustukne pod raznoraznim pritiscima, nego da da vremena

korisnicima da se priviknu na novi način funkcioniranja i da spoznaju njegove

prednosti. Bilo je potrebno objasniti proračunskim korisnicima da su oni ovlašteni i

odgovorni i da i dalje imaju autonomno pravo raspolaganja sredstvima u proračunu te

da pojačani i pravovremeni nadzor donosi koristi za obje strane. Što se tiče djelatnika

gradske uprave čiji obujam posla se povećao, u početku su osjetili dodatan napor koji su

ubrzo postao rutina i nije im trebalo dugo da shvate kako im uvođenje SLR u konačnici

bitno olakšava posao u dijelu konsolidacije, planiranja, praćenja izvještaja te nadzora

nad proračunskim korisnicima (Sikirić, 2005.).

Uz gore navedene probleme javio se i tehnički problem vezan za prestanak korištenja

usluga servisa koji su dotada vodili poslove za proračunske korisnike i preuzimanje

62

potrebne dokumentacije i podataka. No, i taj problem je s vremenom prevladan uz

pomoć stručne podrške gradskih službi (Sikirić, 2005.).

6.4. Osnovni koncept sustava lokalne riznice

Uvođenje lokalne riznice predviđa da financijska sredstva svih proračunskih subjekata

na lokalnoj razini prolaze kroz jedinstveni račun riznice. Drugim riječima, to znači da se

svi prihodi korisnika ostvareni vlastitom djelatnošću ili po posebnim propisima, pored

prihoda doznačenih iz proračuna JLP(R)S, trebaju uplatiti na račun riznice JLP(R)S

kojoj pripadaju, dok se svi rashodi korisnika podmiruju s tog istog računa (Burian

2005.).

Informatičke tvrtke JLP(R)S koje su duži vremenski period primjenjivale Integralni

računovodstveni sustav, čiji zadatak je da prikuplja, obrađuje, čuva i dijeli organima

odlučivanja i izvođenja potrebne pravodobne informacije, nadograđuju taj sustav

odgovarajućim e-rješenjem (Internet rješenjem) koji omogućuje uspostavu Lokalne

riznice. Na taj način se iskorištavaju postojeća stabilna informatička rješenja bez

potrebe za dodatnim značajnim investicijama u informatičku opremu. Također, zadržan

je gotovo isti princip rada te je ujedno smanjeno vrijeme obuke korisnika (Burian

2005.).

Uvođenjem e-Lokalne riznice iskorištene su nove tehnologije i njihove prednosti koje se

očituju u dostupnosti internet veze 24 sata dnevno 365 dana u godini, pojednostavljena

je instalacija zbog toga što internetski preglednik ima svatko na dislociranoj jedinici te

je u potpunosti iskorištena prednost elektronske pošte kao i mogućnost preusmjeravanja

iste na mobilne telefone za informacije o stanju zahtjeva i novo zaprimljenim

zahtjevima. WEB server u kojem se izvršavaju aplikacija može biti smještan u samoj

JLP(R)S ili lociran kod nekog od dobavljača internetskih usluga (Burian 2005.).

Problem koji se može javiti uspostavom ovakvog Internet rješenja je problem sigurnosti

komunikacije i zaštite podataka. Navedeni problem je riješen da se sigurnost

63

komunikacije između WEB preglednika i WEB servera osigurava pomoću Secure

Sockets Layer-a (SSL-a). Secure Sockets Layer protokol služi za pouzdanu

identifikaciju dva sugovornika povezana preko računalne mreže i zaštićeni prijenos

podataka među njima. Omogućuje sigurno slanje poruka, odnosno komuniciranje putem

Interneta i omogućuje slanje povjerljivih podataka (npr. broj kreditne kartice) putem

Interneta u kriptiranom i sigurnom modu.

Veza između postojećeg integralnog računovodstvenog sustava i podataka koji se nalaze

na WEB dijelu SLR se postiže putem posebnog programa takozvanog Virtual Private

Network-a (VPN-a). WEB aplikaciji mogu pristupiti isključivo za to autorizirane osobe

korištenjem svoje pristupne lozinke, koje ne smiju biti nigdje spremljene u obliku

običnog teksta već se njihov sadržaj kriptira. Pristup podacima je omogućen korištenjem

različite tehnologije, na primjer putem smart kartice i drugih tehnoloških rješenja

(Burian 2005.).

Sustav lokalne riznice može se promatrati i kroz konkretna informatička izvedbena

rješenja koja obuhvaćaju module:

1) Eksterna riznica;

2) Centralna riznica i

3) Interna riznica (Burian, 2007.).

Eksterna riznica predstavlja skup procesa kojima se definiraju odnosi između

proračunskih korisnika i lokalnog proračuna, odnosno postiže se zajedničko planiranje i

prikupljanje prihoda te kontrola i financiranje potreba proračunskih korisnika.

Komunikacija unutar eksterne riznice se postiže putem interneta, dok se

računovodstveni sustavi, iako komunikacijski povezani, prate lokalno na strani svakog

proračunskog korisnika. Centralna riznice predstavlja nadogradnju eksterne riznice i

predstavlja centralizirano vođenje računovodstva za JLP(R)S i njegove korisnika koji su

dio sustava lokalne riznice. Uvođenje centralne riznice je dugotrajan i organizacijski

zahtjevan projekt koji je moguće započeti tek kada je eksterna riznica, kao prvi korak

uvođenja SLR, do kraja uvedena i uhodana (Burian, 2007.).

64

Dok interna riznice, unatoč tome što je zadnji korak uspostavljanja SLR, prethodi

procesima eksterne i centralne riznice. Svrha koncepta interne riznice je osiguranje

kontrole samih začetaka trošenja proračunskog novca, odnosno prije nego što je sam

trošak nastao naručivanjem ili kupnjom robe i usluga. No, prije uvođenja interne riznice

potrebno je detaljno analizirati postojeće procese i njihove međuodnose te na temelju

toga dati prijedlog provedivog rješenja (Burian, 2007.). Lokalna riznica u Gradu

Crikvenici predstavlja određeni spoj eksterne i centralne riznice.

Prvi i najvažniji korak uspostavljanja sustava lokalne riznice u Gradu Crikvenici je

učitavanje na WEB proračuna i svih ostalih informacija koje će koristiti svi sudionici

SLR-a. U pripremni dio spada i točno određivanje zaduženja po osobama te raspodjela

odgovornosti za pojedine procese uključene u cjelokupni projekt SLR (Burian, 2007.).

Prije uključivanja u proceduru postavljanja zahtjeva za sredstvima svaki proračunski

korisnik mora imati plan proračuna na osnovi kojeg će definirati svoje zahtjeve i

originalni račun na temelju kojeg će postaviti zahtjev. Zatim se korisnik s bilo kojeg

računala s pristupom internetu odabire poziv WEB aplikacije SLR te se putem

dodijeljenog mu korisničkog imena i zaporke prijavljuje (Slika 1).

65

Slika 1 Prijava korisnika

Aplikacija mu nakon prijave i identifikacije dodjeljuje njegove parametre (podaci o

korisniku, poruke, zahtjeve itd.) i pridružuje mu dio plana proračuna koji se odnosi

samo na njega (Slika 2).

66

Slika 2 Početna stranica SLR kod proračunskog korisnika

Korisnik tada direktno upisuje zahtjev ili iz analitičkog knjigovodstva poziva

pripremljene podatke te svakoj stavci pridružuje pripadajući račun ili dokument na

osnovu kojeg traži sredstva (Slika 3).

67

Slika 3 Postavljanje zahtjeva za sredstvima

Na kraju se kompletirani zahtjev šalje odgovarajućom naredbom na obradu gdje sustav

automatski predlaže prihvaćanje ili odobrenje zahtjeva na osnovi informacije o odnosu

planiranih sredstava na traženoj stavci konsolidiranog plana i dotada realiziranih ili

rezerviranih sredstava. Zahtjev treba odobriti ili odbiti odgovorna osoba, odnosno

pročelnik zadužen za korisnika koji je postavio zahtjev za sredstvima (Slika 4). Ukoliko

za pojedinu stavku nema dosta sredstava, sustav predlaže odbijanje, no ovjerovitelj

može intervenirati i odlučiti propustiti stavku na vlastitu odgovornost (Burian, 2007.).

68

Slika 4: Zahtjev se šalje na ovjeru pročelniku koji je nadležan za korisnika koji je

postavio zahtjev

Nakon što je zahtjev odobren označen je plavom kvačicom (Slika 5) i prikazuju se

raspoloživi iznosi pojedinog korisnika za određene namjene koji su definirani

proračunom (Slika 6). Odobreni zahtjev se knjiži u salda konti JLPR(S), gdje se kroz

knjigu ulaznih računa stvara obveza prema korisniku koji je podnio zahtjev te se

automatski kreira temeljnica koja se knjiži (Prilog 1).

69

Slika 5: Zahtjev je odobren od strane odgovornog pročelnika

Slika 6: Pojedine stavke zahtjeva i raspoloživi iznos novca

Istovremeno se može formirati Nalog za prijenos sredstava uz virman za plaćanje. U

cijelosti provedena eksterna riznica bi podrazumijevala da su sredstva po zahtjevu sa

70

jedinstvenog računa riznice direktno uplaćena dobavljaču dobra ili usluge, a korisniku

se elektronskom poštom šalje obavijest da su sredstva plaćena i da to može provest u

svom knjigovodstvu (Burian, 2007.). No, u slučaju SLR Grada Crikvenice sredstva se

ne uplaćuju dobavljaču, nego se doznačuju na temelju zahtjeva iz proračuna na račun

korisniku koji sa svog računa podmiruje obvezu dobavljaču dobra ili usluge. Stoga, dok

se knjiži obveza prema korisniku proračuna, istovremeno se kod korisnika knjiže

obveze po tim računima za koje su potraživana sredstva iz proračuna, a kad se plaćanje

izvrši obveze se zatvaraju.

U slučaju kada je zahtjev iz određenog razloga odbijen u WEB dio se vraća poruka da

zahtjev ili stavka nije prošla ovjeru te da sredstva neće biti doznačena; uz obrazloženje

zašto je zahtjev odbijen (Burian, 2007.).

Ovakav automatski način provjere je moguć isključivo ako JLP(R)S ima integralni

informatički-računovodstveni sustav i knjiženja se provode maksimalno ažurno.

Prednost ovakvog način postavljanja zahtjeva i primanja informacija je da ne zahtjeva

nikakav financijski izdatak za proračunskog korisnika (Burian, 2007.).

Unatoč činjenici da Grad Crikvenica nema cjeloviti sustav eksterne riznice započet je

proces uvođenja centralne riznice koja podrazumijeva centralizirano vođenje

računovodstva za JLP(R)S i sve proračunske korisnike. Nakon obrade zahtjeva,

programskom automatikom odobreni zahtjevi se istovremeno knjiže i u računovodstvu

JLP(R)S i proračunskog korisnika (Burian, 2007.). Na ovaj način izbjegnut je višestruki

unos podataka i samim tim mogućnost greške zbog ponavljanja unosa.

Kod ovakve organizacija računovodstva, na jednom mjestu i na jednoobrazan način se

prate svi računovodstveni procesi unutar JLP(R)S i unutar proračunskih korisnika.

Praćenje i izvršavanje proračuna je inicijalno konsolidirano te sa na njih dodaju

izvanproračunski prihodi i rashodi (Burian, 2007.).

Centralna riznica je vrlo složen mehanizam kojim se postiže veća kontrola nad

realizacijom prihoda i rashoda svakog proračunskog korisnika, no pritom korisnici

71

ostaju i dalje samostalne pravne osobe, sa svim pravima i obvezama utvrđenim

osnivačkim statutom i koje im nitko ne može oduzeti.

Do kraja 2011. godine Gradu Crikvenici je u planu uvesti cjeloviti sustav eksterne

riznice koji će podrazumijevati da se svi prihodi i rashodi proračunskih rashoda

uplaćuju i isplaćuju na jedinstveni račun riznice. Pritom je vrlo važno prepoznati o

kakvom se prihodima i izdatcima točno radi jer se iz njih podmiruju rashodi izdaci

određene vrste i utvrđene namjene. Klasifikacijom izvora financiranja se osigurava

praćenje korištenja sredstava državnog proračuna dobivenih temeljem naplate različitih

vrsta prihoda. Za svaki od prihoda određeno je uz koji se od izvora financiranja

povezuje, a rashodi se izvršavaju s obzirom na plan i ostvarenje prihoda prema izvorima

(Jakir Bajo, 2011.).

U radu ranije spomenuti modul interne riznice u Gradu Crikvenici još uvijek nije u

planu. Uvođenje interne riznice zahtjeva potpuno restrukturiranje odjela nabave jer bi se

svi zahtjevi se prosljeđivali u odjel nabave te bi se na temelju njih izdavale

narudžbenice kao osnovni povezni dokument čiji broj bi trebao sadržavati svaki

dokument koji ulazi u sustav urudžbiranja u JLP(R)S. Izdavanjem narudžbenice se

rezerviraju sredstva na koja se dokument poziva kako bi se onemogućilo ponovno

pozivanje na već faktički potrošena sredstva (Burian, 2007.).

U internoj riznici ulazni računi prvo idu u pisarnicu gdje se račun skenira i prosljeđuje

elektronskim putem odjelu javne nabave koja odobrava prihvaćanje računa na osnovi

prethodno sklopljenog ugovara te se evidentira realizacija stavke plana nabave koja

mora odgovarati knjigovodstvenoj stavci realizacije stavke proračuna. Na temelju

odobrenog računa korisnik podnosi zahtjev za plaćanjem SLR. (Burian, 2007.).

Interna riznica, kako je već rečeno, prethodi procesima eksterne i centralne riznice, ali

od njih dobiva i povratne informacije te na taj način zatvara krug kontrole i

informiranja. Uviđanjem činjenice da uvođenje ovog koncepta doprinosi jačanju

mehanizma interne kontrole početkom 2007. godine osnovana je neformalna projektno-

72

radna skupina koju čine gradonačelnici, članovi gradskog poglavarstva, pročelnici itd., s

ciljem aktivnog poticanja razvoja interne riznice (Burian, 2007.).

6.5. Učinci uvođenja sustava lokalne riznice u Gradu Crikvenici

Uvođenje ovako složenog i kompleksnog sustava izaziva određene troškove, ali ti

troškovi su minimalni s obzirom na koristi i uštede koje se postižu sustavom lokalne

riznice. Koristi od SLR su višestruke, mjerljive i nemjerljive. Mjerljive koristi su

direktne uštede od cca 10% tekućeg proračuna. Do ušteda dolazi jer SLR bitno smanjuje

trošak platnog prometa, trošak plaća, trošak održavanja softvera kod svakog od

korisnika, trošak uredskog materijala, trošak kamata koji se javlja kao posljedica

neracionalnog upravljanja novčanim sredstvima i mnoge druge (Sikirić, 2005.).

Pod računski nemjerljivim koristima podrazumijeva se kvalitetnija kontrola i nadzor nad

prihodima i rashodima korisnika, mogućnost usmjeravanja „oslobođenog“ novca u neke

druge projekte za koje dosada nije bilo dovoljno sredstava, veća transparentnost,

potpuna integriranost i jednoobraznost računovodstvenih procesa što automatski znači i

jednostavniju konsolidaciju, jačanje timskog rada, povećanje kvalitete gradskih usluga

što rezultira većim zadovoljstvom građana (Sikirić, 2005.).

73

7. ZAKLJUČAK

Tijekom 90-ih godina dvadesetog stoljeća Ministarstvo financija Republike Hrvatske se

neprestano susretalo s problemima kontrole i upravljanja javnim prihodima i rashodima.

Rezultat je to nemogućnosti uvida u stvarno stanje državnih financija, stanje njezinih

depozita ili broja računa otvorenih u poslovnim bankama što sustavno sputava državu u

redovitom dnevnom i mjesečnom utvrđivanju realnih potreba u javnom sektoru.

Nemoguće je na temelju raspršenih podataka donijeti dobru poslovnu odluku, pogotovo

ako ona ima utjecaj na druge segmente života i rada u državi. Rješenje tog problema se

nalazi u funkcioniranju sustava riznice i jedinstvenog računa riznice otvorenog kod

HNB-a.

Riznica je povezujući element sustava koji je nužan prvenstveno iz razloga jer su

proračunski prihodi i rashodi dvije suprotne kategorije o kojima se brinu različita tijela

te čija je dinamika ostvarivanja i nastanka neujednačena. Na jednoj strani, fiskalnom i

općom politikom je utvrđena dinamika i način ubiranja proračunskih prihoda, a na

drugoj strani je dinamika iznos i struktura rashoda definirana usvojenim proračunom

koji je ujedno i obvezujući okvir za njihovu realizaciju. Stoga se za funkcioniranje

sustava u cjelini nameće nužnost postojanja sustava riznice kao „mosta“ između

proračunskih prihoda i rashoda.

Riznica se definira kao složeni sustav proračunskog i financijskog upravljanja državnim

aktivnostima koji se operacionalizira u povezivanju javnih prihoda i rashoda u svim

fazama proračunskog ciklusa. Uspostava složenog sustava riznice omogućuje:

jasan i zakonit proces izvršavanja proračuna;

financiranje rashoda u skladu s odlukama;

odgovorno i efikasno korištenje javnih resursa;

sveobuhvatne informacije o financijskom položaju i kretanjima u državi;

kontrolu potrošnje proračunskih korisnika;

efikasniju raspodjelu sredstava;

jeftinije i brže poslovanje;

74

poboljšanje u donošenju odluka.

Iako su funkcije riznice višestruke i samim time vrlo složene te ovise o povijesnim,

institucionalnim, gospodarskim i političkim posebnostima pojedine zemlje može se

zaključiti da se sustav riznice primarno uspostavlja kao sustav učinkovitog upravljanja

državnim novcem i javnim dugom. Iz tog razloga se ona temelji na konceptu postojanja

jednog jedinstvenog računa preko kojeg se obavljaju sve financijske transakcije kako bi

se na vrijeme osigurala potrebna sredstva za podmirenje obveza, dok bi se svi

nepotrebni viškovi usmjeravali u kratkoročna ulaganja, a cirkulacija novca se svela na

minimum. No, uspostava JRR ne znači gubitak autonomije korisnika u korištenju

namijenjenih sredstava, nego omogućuje da se sredstva koriste isključivo u skladu sa

usvojenim proračunom i njegovim ograničenjima.

U kasnijoj fazi izgradnje sve se više ističe i odgovornost riznice za izvršenje državnog

proračuna i njezina funkcija revizije. U sustavu se evidentiraju novčane i

računovodstvene transakcije koje se koriste kao temelj za financijsko upravljanje

proračunom i donošenje kvalitetnih odluka o raspodjeli i upravljanju proračunskim

sredstvima.

Temeljni propisi kojima se uređuje upravljanje javnim financijama, kao osnovne

funkcije riznice, u Republici Hrvatskoj su Zakon o proračunu, Zakon o fiskalnoj

odgovornosti, Zakon o sustavu unutarnjih financijskih kontrola i Zakon o državnoj

reviziji. Ti propisi su temelj izgradnje djelotvornih, suvremenih proračunskih procesa i

institucija koji se nužne kako bi Republika Hrvatska mogla uspješno sudjelovati u

europskim politikama i jednog dana biti kako punopravna tako i ravnopravna članica

Europske unije.

S vremenom, prateći trendove informatizacije na razini centralne države, jedinice

lokalne i područne (regionalne) samouprave polako uvode vlastiti specifični

informacijski sustav lokalne riznice čije uvođenje od 2003. godine Zakonom o

proračunu postaje i obveza. Za razliku od državne riznice koja je vezana za državni

proračun, lokalne riznica predstavlja specifične tokove novca između lokalnog

75

proračuna i proračunskih korisnika koji se iz njega financiraju. Korisnici podnose

lokalnoj jedinici zahtjev za plaćanje koji prolazeći kroz fazu verifikacije biva odobren

(ili odbijen) te lokalna jedinica direktno izvršava plaćanje dobavljaču dobara ili usluga

bez prijenosa sredstava na račun korisnika. Korisnici na temelju obavijesti o izvršenom

plaćanju zatvaraju obveze i evidentiraju primitak prihoda iz proračuna.

Za uvođenje sustava riznice, bilo lokalne ili državne, moraju biti zadovoljeni određeni

tehnički, organizacijski i kadrovski preduvjeti. To je proces koji zahtjeva puno truda i

vremena kako bi u cijelosti bivao proveden na primjeren način.

Jedan od prvih gradova Republike Hrvatske koji je prepoznao potrebu za uspostavom

sustava riznice i na lokalnoj razini je Grad Crikvenica. Već 1998. godine su se u Gradu

Crikvenici javili određeni problemi vezani uz neefikasnost i neracionalnost trošenja

proračunskih sredstava čije se rješenje podudaralo sa ciljem i svrhom uvođenja sustava

lokalne riznice. Tako je započet, u suradnji s tvrtkom LIBUSOFT CICOM d.o.o.,

postupak uvođenja sustava lokalne riznice koji je naišao na otpor proračunskih

korisnika zbog straha od gubitka autonomije i pojačanog nadzora. No, zahvaljujući

sposobnosti i stručnosti gradske uprave taj problemi kao i svi ostali problemi su

svladani i projekt je uspješno iz ideje realiziran u djelo.

Proces uvođenja SLR započinje uvođenjem eksterne riznica koja predstavlja jedan oblik

nadogradnje Integralnog računovodstvenog sustava i ne iziskuje nikakva dodatna

financijska sredstva za korisnika. U Gradu Crikvenici eksterna riznice nije još u cijelosti

uvedena te se tražena sredstva na temelju zahtjeva prvo uplaćuju koji tada sa svog

računa podmiruju svoje obveze prema dobavljačima. U planu je do kraja godine

omogućiti da se sve financijske transakcije proračunskih korisnika odvijaju isključivo

putem jedinstvenog računa riznice.

Sljedeći koraka razvoja lokalne riznice je centralan riznica, odnosno centralizirano

vođenje računovodstva kojim se postiže veća kontrola nad realizacijom prihoda i rashod

proračunskog korisnika. U Gradu Crikvenici se svi knjigovodstveni i računovodstveni

76

poslovi koje su prije obavljali proračunski korisnici uvođenjem SLR sele u Upravni

odjel za financije čime je postignuta i automatska ušteda od 60.000,00 kuna godišnje.

Posljednju fazu razvoja SLR predstavlja interna riznica koja osigurava kontrolu samih

začetaka trošenja proračunskog novca te se njome zatvara krug kontrole i informiranja.

No, Grad Crikvenica unatoč uviđanju svih prednosti SLR još uvijek nije spreman za

tako veliki korak kao što je interna riznica.

Koristi od SLR u Gradu Crikvenici su bile višestruke te se uloženo vrijeme, novac i trud

uistinu isplatio. Sustav je omogućio uštede i do 10% proračuna, postigla se bolja

kontrola i nadzor nad korisnicima, veća transparentnost, potpuna integriranost i

jednoobraznost računovodstvenih procesa što je zajedno dovelo do ubrzanja posla i

povećanja kvalitete gradskih usluga. Važno je napomenuti da je sustav iz godine u

godinu sve razvijeniji, kadrovi se sve više upoznaju sa svim prednostima koje on nudi i

na taj način su koristi od uvođenja lokalne riznice s vremenom sve veće i značajnije.

Može se zaključiti da državne uprave Republike Hrvatske uvođenjem kompleksnog

sustava riznice prestaju biti zatvorene za inovacije i brze promjene te postaju sve

bliskije poduzetnicima i poduzetničkom načinu razmišljanja. Oboje teže maksimiziranju

prihoda uz uspostavljanje efikasnog sustava ubiranja istih, pažljivom gospodarenju i

upravljanju gotovim novcem kao stanovitim viškom te racionalnom trošenju

financijskih sredstava prema opsegu i dinamici koje osiguravaju najbolje efekte. Pritom

i dalje ostaje naglašena razlika u svrsi djelovanja budući da trgovačka društva djeluju s

ciljem trajnog i učinkovitog opstanka na tržištu, a svrha djelovanja države je

ispunjavanje osnovnog ekonomskog načela: u svijetu oskudnih resursa optimalno

zadovoljiti potrebe svojeg stanovništva.

77

LITERATURA

KNJIGE:

1. Brümmerhoff, D. 2000., Javne financije, MATE, Zagreb

2. Burian, K., Dremel, N., Jakir, I., Kusaković, A., Maletić, I., Parać, G. 2004.,

Računovodstvo proračuna i proračunskih korisnika, drugo izmijenjeno i

dopunjeno izdanje, Hrvatska zajednica računovođa i financijskih djelatnika,

Zagreb

3. Jakir-Bajo, I. et al. 2008., Primjena računskog plana proračuna 2008/2009,

Hrvatska zajednica računovođa i financijskih djelatnika, Zagreb

4. Jakir Bajo, I. et al. 2011., Primjena računskog plana proračuna i poreznih

propisa 2011./2012., Hrvatska zajednica računovođa i financijskih djelatnika,

Zagreb

5. Jelčić, B. 2001., Javne financije, RRiF, Zagreb

6. Jurković, P. 2002., Javne financije, MASMEDIA, Zagreb

7. Keser, J. et al. 2000., Sustav proračuna: računovodstvo, financije,revizija,

porezi, Hrvatska zajednica računovođa i financijskih djelatnika, Zagreb

8. Leko, V. & Matas, N. 1993., Rječnik bankarstva i financija, MASMEDIA,

Zagreb

9. Sever, I. 1995., Javne financije: razvoj, osnove teorije, analiza, Ekonomski

fakultet u Rijeci, Rijeka

10. Tišma, T., 1964., Javne financije, Informator, Zagreb

11. Vašiček, D. et al. 2007., Računovodstvo proračuna: osnove sustava, primjeri

knjiženja, propisi, računski plan, Hrvatska zajednica računovođa i financijskih

djelatnika, Zagreb

78

ČLANCI:

1. Vašiček, D. 1998., „Državna riznica-efikasan način upravljanja javnim

financijama zemalja u tranziciji“, Računovodstvo i financije, br. 8-9.

2. Vašiček, V. 2003., „Business Intelligence u Riznici“, infoTrend, br. 114.

3. Zagorec, M. 2007., „Kako prepoznati uplate iz državnog proračuna“, Riznica, br.

10., pp. 41-43.

4. Zagorec, M. 2011., „Upravljanje obvezama-daljnja unapređenja u sustavu

državne riznice“, Riznica

ZBORNICI RADOVA:

1. Burian, K. 2005., „Informatički sustav kao ključni čimbenik implementacije

riznice u JLP(R)S“, Usklađivanje hrvatskog računovodstvenog i financijskog

zakonodavstva s pravnom stečevinom Europske unije, Hrvatska zajednica

računovođa i financijskih djelatnika, Zagreb, pp. 244-255.

2. Burian, K. 2007., „Sustav lokalne riznice-primjer i problemi implementacije“,

HRVATSKI JAVNI SEKTOR-reforma i razvojne perspektive, Hrvatska zajednica

računovođa i financijskih djelatnika, Zagreb, pp. 166-181.

3. Maletić, I. 2005., „Izgradnja riznice u jedinicima lokalne i područne (regionalne)

samouprave“, I. Simpozij-Funkcioniranje jedinice lokalne i područne

(regionalne) samouprave i proračunskih korisnika u sustavu riznice, Zagreb, pp.

2-7.

4. Maletić, I. & Jakir-Bajo, I. 2006., „Uspostavljanje sustava riznica u uvjetima

financijskog restrukturiranja jedinica lokalne i područne (regionalne)

samouprave“, Zbornik referata 41. simpozij HZRIF, Pula, pp. 267-277.

5. Sikirić, S. 2005., „Lokalna riznica-obveza ili potreba“, I. Simpozij-

Funkcioniranje jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i

proračunskih korisnika u sustavu riznice, Zagreb, pp. 8-15.

79

6. Vašiček, V. 2001., „Državna riznica-novi način upravljanja javnim izdacima“,

XI. Simpozij u Puli, Hrvatska zajednica računovođa i financijskih djelatnika,

Zagreb, pp. 448-454.

PRAVNI IZVORI:

1. Statut Grada Crikvenice, 2006., Službene novine Primorsko goranske

županije, Crikvenica, 42.

2. Zakon o državnoj reviziji, 2003., Narodne novine, Zagreb, 49.

3. Zakon o fiskalnoj odgovornosti, 2010., Narodne novine, Zagreb, 139.

4. Zakon o područjima županija, gradova i općina u Republici Hrvatskoj,

1992., Narodne novine, Zagreb, 90.

5. Zakon o proračunu, 2003., Narodne novine, Zagreb, 96.

6. Zakon o proračunu, 2008., Narodne novine, Zagreb, 87.

7. Zakon o sustavu unutarnjih financijskih kontrola u javnom sektoru, 2006.,

Narodne novine, Zagreb, 141.

ELEKTRONIČKI IZVORI

1. Bajo, A. 2001., „Državna riznica u Hrvatskoj-realnost ili mogućnost“,

Povremeno glasilo Instituta za javne financije-NEWSLETTER, Institut za

javne financije, br. 6, pristupljeno 12. ožujka 2011.,

http://www.ijf.hr/newsletter/6.pdf

2. Budimir, V. 2006., Proračunsko računovodstvo, Veleučilište u Požegi,

pristupljeno 14. ožujka 2011., www.vup.hr/.../Proracunsko_ racunovodstvo -

redovni-19.10.06..ppt

3. Institut za Javne financije 2003., Proračunski vodič za građane, Institut za

Javne financije, pristupljeno 11. ožujka 2010.,

http://www.ijf.hr/proracunski/I-proracun.pdf

4. Ott, K., Bajo, A., Bronić, M., Bratić, V., Medak Fell, D. 2009., Proračunski

vodič za građane, drugo izmijenjeno izdanje, Institut za Javne financije i

80

Zaklada Friedrich Ebert, pristupljeno 10. ožujka 2011.,

http://www.ijf.hr/proracunski/2009.pdf

5. Jakir-Bajo, I. 2009., Novosti u proračunskom planiranju, pristupljeno 31.

ožujka 2011., http://www.utirus.netfirms.com/novost_prprac_03_09.htm

6. Lienert, I. 2010., Should Advanced Countries Adopt Fiscal Responsability

Law?, IMF, pristupljeno 1. travnja 2011.,

http://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2010/wp10254.pdf

7. Lokalna Hrvatska, Crikvenica, Lokalna Hrvatska, pristupljeno 12. travnja

2011., http://www.lokalnahrvatska.com/naselja.php?p=1056

8. Ministarstvo financija, Ostvarenje proračuna JLP(R)S za period 2002.-

2010., Vlada Republike Hrvatske, Zagreb, pristupljeno 4. svibnja 2011.,

http://www.mfin.hr/hr/lokalni-proracun-2002

9. Strategija unapređenja i modernizacije procesa u sustavu državne riznice

2007.-2011., 2007., Vlada Republike Hrvatske, Zagreb, pristupljeno 10.

ožujka 2011., http://www.mfin.hr/adminmax/docs/strategija2007_hr.pdf

OSTALI IZVORI:

1. Sikirić, S. 2011., PRORAČUN GRADA CRIKVENICE ZA 2011.

GODINU

81

POPIS TABLICA

Tablica 1 Ukupno proračunski prihodi u 2009. godini (u kunama)

Tablica 2 Ukupno proračunski rashodi u 2009. godini (u kunama)

Tablica 3 Opći dio Proračuna Grada Crikvenice za 2011. godinu s

projekcijama za 2012. i 2013. godinu

Tablica 4 Organizacijska klasifikacija rashoda/izdataka

Tablica 5 Funkcijska klasifikacija rashoda/izdataka

POPIS GRAFIKONA

Grafikon 1 Udio u proračunskim prihodima 2009. g.

Grafikon 2 Udio u proračunskim rashodima 2009. g.

Grafikon 3 Odnos proračunskih prihoda i rashoda u 2009. g.

Grafikon 4 Struktura rashoda po odjelima

POPIS SLIKA

Slika 1 Prijava korisnika

Slika 2 Početna stranica SLR kod proračunskog korisnika

Slika 3 Postavljanje zahtjeva za sredstvima

Slika 4: Zahtjev se šalje na ovjeru pročelniku koji je nadležan za korisnika

koji je postavio zahtjev

Slika 5: Zahtjev je odobren od strane odgovornog pročelnika

Slika 6: Pojedine stavke zahtjeva i raspoloživi iznos novca

82

PRILOZI

Prilog 1 Temeljnica (Nalog br. 413)

83