Jesús Rubio Alférez, ICCP y

Justo Borrajo Sebastián, Dr. ICCP.

Resumen

a planificación de carreterasen España tiene una historiareciente de 25 años si to-

mamos como referencia el Plan Ge-neral de Carreteras 1984-91, períodoen el que también comienza la plani-ficación de las redes de carreterasautonómicas.

Hay perspectiva suficiente paraanalizar las distintas formas de pla-nificar, que se concretan, entre otrosaspectos, en la expresión de los ob-jetivos, la cuantificación delas inversiones y el detalle delos programas.

Parece el momento opor-tuno para reflexionar acercade la planificación adecuadaen situaciones de crisis y so-bre los cambios profundosque afectan a la planificacióncon independencia de la cri-sis actual.

Estamos asistiendo a uncambio de paradigma, y vivi-mos tiempos en los cuales envez de preguntarnos ¿quéconviene hacer? lo que seplantea es ¿quién va a ha-cerlo? antes de contestar ala primera pregunta.

Palabras clave: Planifica-ción estratégica, planes de carre-teras, planificar en situacio-nes de crisis, planificación ycredibilidad, infraestructuras.

Introducción

Las situaciones de crisisnos obligan a cuestionar to-dos los fundamentos con-

Un cambio de paradigma en laplanificación de infraestructuras

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vencionales, no nos permiten apo-yarnos en crecimientos tendencialesy nos ofrecen otra luz sobre el te-rreno en el que pensamos mover-nos. Son una oportunidad para, for-zados a cambiar nuestro punto devista, completar una visión con másrelieve de los escenarios posibles ypara replantearnos los paradigmas.

La creación de infraestructura deltransporte se mantiene en los pla-nes estratégicos como opción fren-te a educación, mejora de la sani-dad y fomento de las energíasrenovables para intentar generarcampos de actividad incuestiona-blemente positivos, anticíclicos y ge-neradores de empleo.

La planificación de infraestructu-ras se plantea como algo popular,tangible, diversificado, que puede ge-nerar optimismo y actividad desdesu primera formulación. Pero pen-samos que han cambiado muchascosas y quizás de las más impor-tantes es que ya no se formula dela forma clásica: qué hacer, dónde,cuándo y cómo (con qué diseño onivel de calidad). Ahora las pregun-tas más relevantes –formuladas des-de ámbitos diferentes- parecen ser¿por qué? y ¿quién lo va a capitali-zar?

1. Credibilidad y crecimiento

En los primeros años 80 del siglopasado probablemente el mayor las-tre de la planificación de infraestruc-

turas fue la falta de credibilidad.No estaban lejos como “método”

las listas de carreteras parlamenta-rias en las cuales se daba satisfac-ción a los proponentes añadiendo susobras a las ya incluidas; pero admi-tir no es comprometer, sobre todo sinadie considera las limitaciones pre-supuestarias. Más recientes aún eranlas previsiones de planes de desa-rrollo que quedaron obsoletas casi alser formuladas y que generaron des-de los años 60 un ansia de no que-darse cortos en las obras previstas,porque la demanda, inicialmente ini-maginable, se alcanzaría, por lo queno tenía que ser objeto de atención.

La planificación, actividad habitualen países de nuestro entorno, era al-go poco asumido como trabajo con-tinuado de las administraciones deinfraestructuras de transporte espa-ñolas. Poco a poco se fueron adap-tando métodos, a veces con muchacarga publicitaria, otras veces de for-ma improvisada y siempre solicitan-do unas inversiones que “evidente-mente” se justificaban por sí mismas.

La coherencia fue siendo exigidapor los agravios comparativos quegeneraban las propuestas arbitrariasa que daba lugar la inexistencia deplanificación. Basta recordar que enel avance del Plan de Carreteras1984-1992 no figuraba la autovía Ma-drid-Burgos y el Plan actualizado, co-mo entonces se tituló, fue un ciertoequilibrio de intereses que estabiliza-ron el Plan como objetivo a alcanzar.Las modificaciones de diseño, el au-

mento de tramos, o la inclusión deactuaciones en áreas urbanas (el PlanFelipe, o Plan para el transporte enlas grandes ciudades como era sunombre oficial), no desdibujó el es-cenario previsto.

Las actuaciones que no estabanprevistas inicialmente en el Plan po-dían ser objeto de Convenios o deAcuerdos para sudesarrollo inme-diato posterior,como el caso deGalicia, respetan-do las decisionesya consensuadas.

A comienzosde los años 90 laterminación deactuaciones pla-nificadas haceque la planifica-ción sea creíble:las promesas em-piezan a ser ad-mitidas como avance cierto en la con-secución de nuevas infraestructuras.Al planificar se detallan programas,se establecen criterios para dar prio-ridad a las actuaciones y se incluyeun análisis de rentabilidad social. To-do ello permite plantear en Europa lafinanciación de la mejora prevista delas carreteras españolas, conociendosu coste y la concreción proyecto aproyecto.

A toda época exitosa parece ine-vitable que le suceda una época decrecimiento, tanto por el ímpetu delas nuevas Comunidades Autónomas

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Muchos documentos de planificación no llegan a ver la luz pública.

cuyas planificaciones de carreterasse sucedieron hasta formar un mo-saico completo de las redes transfe-ridas, como por la planificación deotros modos del Ministerio de ObrasPúblicas que había incorporado la “T”de transportes.

Lógicamente, a este Ministerio deObras Públicas y Transportes le co-

rrespondía plantear una planificaciónque superase el ámbito sectorial yque resultase innovadora, siendo elresultado un Plan Director de Infra-estructuras (PDI) más del estilo delos Esquemas Directores franceses.En él prima el escenario final sobreel detalle de cuándo van a ir aco-metiéndose las actuaciones previs-tas (programación) y cómo se van afinanciar las actuaciones previstasdesarrolladas en documentos secto-riales que no renuncian a llamarsePlanes o Programas: Plan de Ac-tuaciones Prioritarias en Carreteras(PAPCA), o Plan Puente. También serealizan documentos con aspiraciónde continuidad del llamado 1er (conolvido evidente de planes anteriores)Plan General de Carreteras 1984/91,quedando los Avances técnicos deun II Plan en tales, al no ser san-cionados políticamente y no ver laluz pública, porque probablementeesta forma de planificar, con un mar-co general y una planificación sec-torial con detalle de objetivos, pro-gramas, costes, actuaciones yplazos, no sea la más rentable polí-ticamente al poderse producir in-

cumplimientos constatables y apro-vechables por la oposición, aunquefue la exigida por el Tribunal deCuentas en su inspección de las re-alizaciones del Plan definitivamentedenominado Plan General de Carre-teras 1984-93.

Los argumentos del Tribunal deCuentas sobre la planificación reali-

zada fueron de un sentido comúnaplastante: es necesario declarar ob-jetivos y costes para poderlos con-trastar cuantitativamente una vez eje-cutado un Plan y poder emitir unjuicio sobre el cumplimiento y las des-viaciones sobre lo previsto.

Pero decíamos que no necesa-riamente es lo más rentable políti-camente porque se producen retra-sos y, a veces, obras complejaspueden ser objeto de agrias críticasen su inauguración por el retraso.Curiosamente no se conoce ningúncaso en el cual la áspera recrimina-ción se deba a los sobrecostes. Pa-rece que toda mayor inversión indi-ca una mejor calidad de loejecutado, cuando es evidente queno siempre es así.

Hay otra forma de plantear actua-ciones en infraestructuras sin pre-sentar planes completos: basta pre-sentar una declaración de intencionescon un formato cuidado en el Parla-mento, manejar adecuadamente losDecretos con las declaraciones de in-terés general y aprovechar las leyesde acompañamiento de los presu-puestos.

En esta concepción, el necesarioprotagonismo político no viene de lapresentación de los planes, sino dela publicidad de los actos adminis-trativos, del impacto mediático ge-nerado con motivo de colocar pri-meras piedras o traviesas y de lainauguración de tramos más o me-nos largos

2. Planes financierosbuscan Plan deInfraestructuras

La forma apuntada de evitar laplanificación detallada en programas,debatida en el Parlamento y con-sensuada como acuerdo estable amedio plazo tiene un origen de fon-do: tras la caída del muro de Berlín,en la década de los años 90 se pro-duce el descrédito de la planifica-ción estatal centralizada y del mis-mo Estado. Esto junto con elcrecimiento de las tecnologías de lainformación y la comunicación (TIC)que permiten acumular gran canti-dad de información, y la denomina-da ingeniería financiera, llevó a unacrisis profunda a la planificación engeneral, que fue sustituida por elmantra de que el mercado resuelvetodos los problemas eficazmente yque cuanta menos regulación y pla-nificación, mejor.

Fue la época de la “fata morgana”(ilusión de ver masas supuestamen-te sólidas donde no existe nada), dela supuesta existencia de capital ili-mitado a costes ínfimos, de la crea- 3

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Hay Planes Estatales (probablemente desde Carlos III) y autonómicos.

ción de fondos de inversión interna-cionales, en gran parte de pensio-nistas, que buscaban inversiones ren-tables a largo plazo con garantías,como las concesiones de autopistasde peaje. Además, se posibilitó la vin-culación de éstas con otras activida-des especulativas y muy rentablescomo las urbanísticas, que llevaron ala financiación cruzada de las mis-mas y a la perversión de justificar condemandas de tráfico no creíbles laviabilidad de algunas actuaciones,dándose la paradoja tras su apertu-

ra de rasgarse las vestiduras porquelos tráficos reales eran la mitad delos “previstos”.

En esta “fata morgana” participa-ron desde la Administración Centralhasta las autonómicas y locales, pa-sando por las entidades financierasy los propios ciudadanos: sin autoví-as y sin AVE no hay desarrollo posi-ble.

En ese contexto la planificación,entendida como lo que es necesa-rio para el crecimiento sano a me-dio y largo plazo, fue sustituida porel axioma de que todo aquello quees financiable se debe realizar sinotras consideraciones: si una infra-estructura de transporte es financia-ble no deben plantearse más pre-guntas sobre su necesidad. Elproblema, como hemos esbozadoanteriormente, es que su viabilidadfinanciera puede venir de un campoajeno a la propia infraestructura(plusvalías de terreno, urbanizacio-

nes, comercios, etc.) y no por ellamisma, lo que supone, cuando me-nos, que estamos dedicando recur-sos a avanzar actuaciones en eltiempo, y si la financiación ajena nocubre toda la inversión, detrayéndo-los de otros campos como educa-ción, sanidad, energía, etc., que pue-den ser más rentables a medio ylargo plazo.

La demanda ciudadana, alentadapor los políticos, los constructores,los financieros y los medios de co-municación, llevó también a finan-

ciaciones presupuestarias a largo pla-zo que se saltaban la disciplinapresupuestaria de los Presupuestostrianuales, dando vida a instrumen-tos financieros como el denominado“método alemán”, los peajes en som-bra o la creación de empresas pú-blicas que se financiaban en el mer-cado de capitales con cargo a losfuturos presupuestos. Todo ello, ba-sado en la idea de que cualquier in-fraestructura crea riqueza para todosmás aún si su “calidad” es la mayorposible sin tener en cuenta su cos-te y su rentabilidad: no es posible re-alizar vías de gran capacidad por fa-ses, primero una calzada conprevisión y planificación de su dupli-cación cuando los tráficos lo justifi-quen, no es “vendible” realizar acon-dicionamientos de trazado porque lomínimo que se “despacha” es unaautovía, el AVE debe tener estaciónen todos los pueblos, etc. En defini-tiva, si la solución a un problema

puede costar 50 o 100, la soluciónelegida será probablemente la de100.

Cuando la ilusión del dinero fácily barato empieza a desvanecerse, lasnuevas financiaciones se endurecen,los expertos de riesgo de las enti-dades financieras imponen interesesmayores cuando las previsiones detráfico no son creíbles, y además exi-gen conocer la planificación previs-ta en las vías alternativas que pue-den competir con la concesión. Elresultado es que empiezan a dismi-

nuir los licitadores o incluso que al-gunas concesiones se declaran de-siertas, pudiéndose llegar a laparadoja de que posibles actuacio-nes con mayor demanda de tráficoprevista que algunas de las adjudi-cadas anteriormente ya no interesanal mercado.

En resumen, pasado el vendavalilusorio de que laplanificación habíamuerto, nos per-catamos de sunecesidad, quizásbajo nuevas for-mas, con más in-terlocutores, conmás factores aconsiderar, peroimprescindible pa-ra lograr un equi-librio de interesescontrapuestos:paro, financiación,necesidades de4

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El PEIT plantea once planes sectoriales y tres programas para su desarrollo.

demanda, seguridad, medio ambien-te, etc.

3. Se impone lacomplejidad

A partir de un determinado mo-mento no es posible pensar en pla-nificar carreteras de la red estatal sinun marco más amplio; y si no es fá-cil planificar, menos aún llevar a buentérmino lo planificado sin tener encuenta los intereses de las Comuni-dades Autónomas y Ayuntamientos,responsables de la ordenación del te-rritorio, de las carreteras autonómi-cas y de la ordenación del suelo ur-bano.

Hay que buscar objetivos in-cuestionables que puedan ser pre-sentados de forma reiterada sin queresulten muy simples y se formulancomo nuevos mantras el desarrollosostenible, el respeto por el medioambiente y la coordinación eficien-te entre administraciones. Son prin-cipios cuyo desarrollo no debe em-pañar lo rotundo del discursoabstracto. Como las contradiccio-nes surgen inevitablemente en elmomento de concretar las actua-ciones que se plantean, es necesa-ria una supervisión política cons-tante que vele por que no seempañen los principios enunciadosy publicitados.

Hay que incluir muchas promesas,pero los fondos europeos disminu-yen, ya no cabe ampliar los plazosde planificación, todos los sectores

que se han podido incluir se han in-cluido, el marco de actuación no pue-de extenderse y las administracionesimplicadas directa o indirectamenteno se ven excesivamente compro-metidas. Las inversiones privadas hansido integradas en todas las formasimaginables y bajo la denominacióngenérica de PPP’s (participación pú-blico-privada) han sido consideradas:concesiones convencionales, conce-siones subvencionadas, contratos deconservación a largo plazo, peaje ensombra, método alemán y posibilidadde vincular concesiones de carrete-ras a empresas cuyo beneficio pro-venga de otras actividades. Cuandoya no cabe ampliar más las actua-ciones iniciadas con cargo a presu-puestos posteriores y la capacidadde endeudamiento de las SociedadesEstatales toca techo, pueden no cua-drar los presupuestos de las obrasprometidas con lo realmente dispo-nible.

Curiosamente no se produce unfiltro en función del beneficio socialprevisto, que podría ser un criterio ra-zonable, porque prometer resulta sen-cillo y los criterios de racionalidad po-nen en evidencia decisionesarbitrarias. En este contexto cabeplantear un nuevo paradigma, aun-que es una contradicción, si no unoximorón, considerar un nuevo para-digma el volver a plantear el acome-ter las obras que sean razonables.

Razonable políticamente, ante elfracaso de la ingeniería financiera des-controlada, parece ser el volver a la

economía real, a que las inversionesse dediquen a crear infraestructurasque se vean, que perduren, que ge-neren un beneficio social, y que ge-neren empleo.

Lo sensato debería ser acometeraquello que aporta más beneficio quelo que cuesta empezando por lo másrentable socialmente; que sea ami-gable con el medio ambiente y queresuelva necesidades reales de mo-vilidad si estamos hablando de ca-rreteras. Esto quizás tiene un incon-veniente: lo razonable es pocas vecesobjeto de portadas y de proyecciónpersonal del político que lo plantea.

4. ¿Un nuevoparadigma?

En los últimos años se ha produ-cido un crecimiento exponencial delos factores que influyen en las de-cisiones sobre el qué, el cómo y elcuándo de las infraestructuras prio-ritarias en España y, lo que es aúnmás importante, se da mayor impor-tancia al quién y por qué que a lostradicionales qué, cómo y cuándo.Fruto de esta conjunción de factoreslos conflictos crecen y hacen cadavez más difícil una planificación clá-sica, no ya a largo plazo sino paraperíodos cuatrienales de una legisla-tura e incluso para cumplir las pre-visiones de los presupuestos anua-les en cuanto a las actuacionesincluidas en ellos, aunque se invier-ta la cifra global para considerarloscumplidos.

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A veces se formulan avances de planes que se varían tras su discusión.

En lo relativo al poder político y te-rritorial se ha ido acentuando la par-ticipación de las CC.AA. en las deci-siones en detrimento del podercentral, e incluso en los posibles con-flictos se considera una victoria nosolo el hacer lo que se quiere sino elimpedir que la otra parte realice suspropuestas. También los municipioscon sus Planes de Ordenación o me-diante hechos consumados con laaprobación de planes parciales uotras figuras urbanísticas condicionano impiden la realización de determi-nadas infraestructuras en sus térmi-nos municipales.

Ejemplos de lo anterior se en-cuentran en toda España, siendo pa-radigmáticas las luchas en la Co-munidad de Madrid con motivo delcierre de la M-50 y la nueva radialR-1; la prevalencia de la visión au-tonómica de la Generalitat Valencia-na en el desarrollo de un eje de grancapacidad interior y alternativo a laAP-7 frente a la ampliación de ca-pacidad de la carretera N-340, que

terminó en un Protocolo de colabo-ración tras la decisión autonómicade desarrollar en todo caso dichoeje interior con sus propios medios;el desarrollo en Cataluña de vías degran capacidad alternativas a las au-topistas de peaje para equipararsecon el resto del Estado, e incluso lautilización de argumentos ambienta-les para desarrollar alternativas dife-rentes a las previstas por la Admi-nistración Central, como es el caso

de la autopista Toledo-Ciudad Realque para no impactar en el LIC Mon-tes de Toledo saldrá de la Autovíade los Viñedos (autonómica) en Con-suegra, con el consiguiente aumen-to de tráfico en la misma y en losbeneficios para su concesionaria.

También los ayuntamientos condi-cionan el trazado de infraestructurasestatales o autonómicas dentro de sutérmino municipal, pretendiendo ex-pulsarlas del mismo a no ser que serealicen numerosos enlaces que ga-ranticen plusvalías urbanísticas en susentornos, con el consiguiente au-mento de la inversión y de la acci-dentalidad, al mezclar tráficos de cor-to, medio y largo recorrido.

La participación pública, ciudada-na e institucional, también introducenumerosos intereses que, a veces,hacen muy difícil el acuerdo en ladecisión, o, al menos, dan lugar asoluciones diferentes ante problemasque inicialmente parecían iguales osimilares. Así, ocurre que en la pla-nificación de una vía de gran capa-

cidad alternativa a una autopista depeaje, en un determinado corredor(caso del Ebro), en unos casos sedefienda por particulares e Institu-ciones (CC.AA. y Ayuntamientos) laliberación del peaje de la autopistay en otras la construcción de unaautovía alternativa, debido funda-mentalmente a la existencia de pue-blos y polígonos industriales que sebeneficiarán de esta última o a la deagricultores que protestan porque

serán expropiados y son amparadospor los políticos locales que depen-den de sus votos, sin que existanterceros que se beneficien.

La introducción de la evaluaciónde impacto en los procesos de in-formación pública también ha gene-rado, debido a la mayor concienciaambiental de la población y los cam-bios sociales y territoriales produci-dos, una proliferación de alegacio-nes muchas veces contradictoriasentre agricultores, ecologistas, cons-tructores etc. que hacen difícil com-patibilizar los diferentes intereses y,lo que es más curioso aún, que di-ferentes organismos de una mismaInstitución se contradigan entre ellos.Ello ha ocurrido en algunos casosúltimamente entre diferentes Conse-jerías de una misma Comunidad Au-tónoma o incluso entre diferentes Di-recciones de una misma Consejeríao Ministerio, lo que ha sido propi-ciado por la necesidad del procedi-miento de evaluación de impactoambiental de pedir informe a cada

uno de los Centros Directivos sin queel Órgano que los agrupa coordinelos diferentes informes, emita unoque los resuma y se haga respon-sable de las consecuencias de losmismos. Así, últimamente informesde las Consejerías de Medio Am-biente autonómicas han dado lugara Declaraciones de Impacto Am-biental negativas por parte del Mi-nisterio de Medio Ambiente, que hanoriginado protestas de las propias6

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Planes sectoriales por modos, marcos estratégicos, planes puente o por territorios, parecen complementarse.

CC.AA. afectadas (caso de la Auto-vía Cuenca-Teruel).

En resumen, podríamos decir queCC.AA. y Ayuntamientos cada vez enmayor grado imponen sus interesescomunitarios o locales en perjuicio

del interés general nacional que de-bería ser defendido por la Adminis-tración Central y cuya ineficacia es,muchas veces, inducida, aplaudida ydeseada desde diferentes sectores.El resultado es una planificación mul-tifocal cuyo objetivo último es ganarcota de poder o mayores beneficios,sin tener en cuenta que la resultantede coaliciones de intereses particu-lares puede no dar como resultadoel interés general.

También es destacable la ten-dencia de las administraciones a nohablar entre ellas (nadie mira al ve-cino) pretendiendo en el debate po-lítico que los problemas son causa-dos por los demás mientras losaciertos son propios, y en ese de-bate la percepción del ciudadanosuele ser que los problemas los de-be solucionar el Estado, representa-do por su Administración Central,que pasa a ser considerada la cul-pable de los fallos.

A todo lo expuesto, habría queañadir las discusiones sobre el papelde las infraestructuras del transporteterrestre en la economía general, osu importancia frente a otras infraes-tructuras como las educativas, ener-géticas, etc., en un marco superiorpresupuestario que afecta a otros Mi-

nisterios y sobre todo al de Econo-mía, que tiene que decidir entre in-versiones a corto que palíen el paroo inversiones a medio y largo plazoque cambien el modelo de creci-miento.

Todo lo expuesto destaca la pro-liferación de los centros de planifica-ción y decisión que pueden ser utili-zados e influidos por múltiplesintereses particulares, que pudiendoser legítimos han dado como resul-tado el olvido del medio plazo y delinterés general, primando el benefi-cio inmediato para todos aquellos quelogran obtener alguna parcela de po-der.

La solución a los problemas ex-puestos no puede ser volver a unaplanificación centralizada ni a una au-sencia de la misma, sino a una ma-yor coordinación entre institucionesque defendiendo intereses distintos

los compatibilicen con los de los de-más, teniendo en cuenta objetivos ge-nerales a medio-largo plazo que sedesarrollen flexiblemente adaptándo-se a las cambiantes circunstancias,con una mayor participación ciuda-dana en los procesos de decisión quesupere lo meramente local, para loque tiene que percibirse que existenescenarios diferentes, que no todo eslo mismo, y que ese control auténti-camente democrático sobre los polí-ticos decisores solo puede venir delconocimiento de las alternativas y susefectos.

En conclusión, planes coordinadosentre intereses e instituciones y portantos creíbles, con alternativas y fi-nanciación, flexibles en el corto pla-zo pero con objetivos a largo, es de-cir, lo de siempre pero con muchosmás actores y factores y, por tanto,más difíciles de implementar, desa-rrollar y seguir, pero necesarios.

O, volviendo a lo que decíamos alprincipio, cabe plantearnos si la pla-nificación que estamos haciendo tie-ne credibilidad. Ante una respuestanegativa cabe prescindir de ella o mo-dificarla de forma que sea un refe-rente cierto de lo que vamos a haceren un determinado periodo de tiem-po. !

La solución

a los

problemas

expuestos no

puede ser

volver a una

planificación

centralizada

ni a una

ausencia

de la misma

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Los diseños dependen del ámbito y del mensaje que se quiera transmitir.