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revista española de pedagogíaaño LX

I, n.º 224, enero-abril 2003, 33-60

Un modelo de evaluación del sistema educativo

Un modelo de evaluación del sistemaeducativo

por Bernardo GARGALLO LÓPEZUniversidad de Valencia

1. IntroducciónLa evaluación del sistema educativo

es un tema fundamental en los paísesavanzados en los que se consideraineludiblemente vinculado a la calidad dela educación y a su mejora. En este artí-culo pretendemos perfilar un modelo deevaluación del sistema educativo dandorespuesta a las grandes cuestiones quela enmarcan: ¿por qué y para qué eva-luar el sistema?, ¿quién debe evaluarlo?,¿qué se debe evaluar?, ¿cómo hay que eva-luar? Después de concretar nuestra pro-puesta, analizamos también brevementecómo ha sido la evaluación del sistemaeducativo español hasta nuestros díaspara precisar cómo se ha ido dando res-puesta a estas preguntas.

2. Las razones y finalidades de laevaluación del sistema

La acción educativa es una acción emi-nentemente humana, y como tal con pro-pósito, con un carácter teleológico ofinalístico que le es esencial. Por eso seacompaña siempre de procesos que per-

miten la toma de conciencia más o me-nos clara de la distancia que existe entrelos logros obtenidos con la misma y unosobjetivos y criterios educativos determi-nados, lo que da pie a emitir los juiciosde valor necesarios para la orientación yla toma de decisiones optimizadoras(Gimeno, 1992; MEC, 1989; Stufflebeany Shinkfield, 1987). Y es que, para sereficaz, la acción educativa debe autocorre-girse de forma continua en función delas diferencias observadas entre los pro-pósitos iniciales y los resultados reales.Como en toda actividad propositiva, enla educación es básico el carácterautorregulador, y la evaluación es parteconstitutiva, por derecho propio, de susistema de autorregulación. En ese sen-tido debe entenderse la afirmación de quelos procesos educativos no son posiblessin evaluación (MEC, 1989).

Por eso la evaluación no puede cir-cunscribirse a un solo punto, a un soloacto, sino que debe abarcar todo el proce-so educativo, en una interpretación am-

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plia y educativa del concepto (Angulo,1992). Tampoco se limita al estudiantecomo sujeto, sino que atañe a elementosestructurales —condiciones organizativas,equipos, materiales, etc.—, a procedi-mientos —actividades de enseñanza/aprendizaje, secuencialización de objeti-vos y contenidos, etc.—, a productos—esquemas de cambio comportamental,actitudinal, cognitivo, etc. detectables apartir de la enseñanza y el aprendiza-je—, al propio sistema educativo en suconjunto y a la pluralidad de agentes queintervienen en toda acción educativa(Gargallo, 1994). El sistema en suglobalidad también tiene sus objetivos yrequiere, para su funcionamiento yoptimización, una evaluación del logro desus finalidades y de los procesosinvolucrados en su consecución, para co-rregir de forma continua las posibles des-viaciones de su trayectoria en relacióncon los fines establecidos por la sociedad.En sociedades democráticas y partici-pativas, los ciudadanos y los poderes pú-blicos tienen el derecho —y éstos últimostambién el deber— de conocer el funcio-namiento de un servicio público básico yfundamental para el desarrollo de un paíscomo es la educación, que cada vez recla-ma mayor dotación de recursos. La eva-luación del sistema se justifica en lanecesidad de conseguir una mayor ca-lidad en la educación y en el sistema edu-cativo, desde la conciencia de que en élconfluyen múltiples variables y agentes,ninguno de los cuales se debe desconsi-derar. Si bien es cierto que la evaluación—como mecanismo para obtener la infor-mación precisa sobre el estado del siste-ma— no es la única clave de la calidaddel mismo, también lo es que es una de

las fundamentales. En ello el consensohoy es unánime.

En los países avanzados se ha ido evo-lucionando de una orientación hacia lamejora cuantitativa (predominante enEspaña en la Ley General de Educaciónde 1970) a un interés fundamental por lamejora cualitativa, por la calidad de laenseñanza, preocupación fundamental entodos los países de nuestro entorno. Dehecho, el Gobierno Español acaba de pre-sentar en marzo de 2002 el Documentode Bases de una Ley de Calidad, que pre-tende desarrollar. El interés por la mejo-ra de la calidad no es nuevo, pero seincrementa en tiempos de crisis y deimplementación de reformas —que exi-gen esfuerzos económicos importantes alos Estados— y se concreta en una im-portancia creciente concedida a la eva-luación (Muñoz Sedano y Tiana, 1993).

El referente al que se tiende, la cali-dad, es un término sumamente complejodel que caben diversas concepciones(Álvarez, 1992; Cano, 1998; De la Orden,1997; Harvey y Green, 1993): así, la cali-dad puede ser entendida como fenómenoexcepcional —excelencia—, como perfec-ción o mérito, como adecuación a propó-sitos, como producto económico/vector deeficiencia —relación calidad/costo— ytambién como transformación —cambiocualitativo—. También, como diseño condeterminadas características o cualida-des intrínsecas, como proceso o conjuntode maneras de hacer, como resultado,como satisfacción de las necesidades delos clientes, etc. Desde nuestro punto devista, una concepción integradora de lacalidad debiera aglutinar la consideraciónde los inputs del sistema, de los procesos

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y resultados, de la satisfacción de los«clientes» y de los implicados en el proce-so, en un proceso de construcción conti-nuo, como una espiral ascendente quecompromete a todos los miembros de lacomunidad educativa, y que se refiere atodos los componentes del sistema —con-texto, inputs, procesos y outputs—.

Los modos de acercamiento al temavarían con los tiempos y así, en los años70, aparecen los movimientos deaccountability en Estados Unidos, quepretenden acentuar la dimensión de con-trol sobre el sistema para incrementarsu eficacia y su eficiencia. El movimientode accountability no es más que una res-puesta a una situación de crisis so-cioeconómica, cultural y política que, enel terreno educativo, cobra especial im-portancia ante un clima social de des-confianza y frustración por los«productos» y transformaciones que lasinstituciones educativas obtienen a favordel progreso de la sociedad, que, vistosdesde la perspectiva económica dominan-te, se juzgan de escasa calidad, y que sevan a materializar en la búsqueda de laeficiencia y del control de lo que se haceen la escuela —racionalización de recur-sos—. Ello se traduce en una evaluaciónsumativa, de resultados, cuyo objetivo escomprobar la eficacia y eficiencia de lasescuelas. Llevadas las cosas al extremo—adopción de medidas basadas única-mente en el rendimiento de los alumnoso en la evaluación de la competencia delos docentes— pueden conducir a una«educación para la evaluación», no a unaevaluación para la educación, como es de-seable.

El contexto europeo es diferente alnorteamericano y también lo es la cultu-ra generada en torno al tema, y así sur-ge en la década de los 80 la «autoeva-luación institucional», que supone unareformulación de la accountability(Elliott, 1986 y 1990; Nuttall, 1985;Simon, 1984), posibilitando un replantea-miento del control y la calidad de la edu-cación. Sus soportes más sólidos son lapotenciación del desarrollo profesional delos profesores, la utilización de criteriosde evaluación formativa y democrática yla preeminencia de una supervisión in-terna de las propias instituciones escola-res. La orientación europea de laevaluación institucional se plantea, encierto sentido, como un modelo alternati-vo al americano. La principal función nosería tanto evaluar la calidad de las ins-tituciones educativas en términos de «pro-ductos» e informar a los posibles clientes,como servir de instrumento para mejo-rar la calidad de los centros y del siste-ma con una orientación formativa(Cabrera, 1999; Escudero, 1997; Gairín,1993).

Se podría hablar de dos grandes enfo-ques en la evaluación del sistema (Puen-te Azcutia, 1999): el enfoque de eficiencia(en términos de gasto-rendimientos, quepone el énfasis en los factores que inci-den en la eficiencia del sistema: gasto,gestión de centros, formación del profe-sorado, etc.) y el enfoque pedagógico, queentiende la evaluación del sistema comofactor educativo para la mejora cualitati-va de la educación, que busca conocer elpapel que juegan los diversos componen-tes en la calidad que se pretende conse-guir: la administración educativa, la

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gestión y organización de centros, los pro-fesores, los alumnos, el currículum, lasmetodologías, etc. (así lo entiende laLOGSE). Entendemos que ambos enfo-ques no son irreconciliables sino todo locontrario, aunque la evaluación del sis-tema se suele decantar en una u otradirección.

En definitiva, existen razones de pesopara llevar a cabo la evaluación del sis-tema, siempre en el contexto de la mejo-ra de la calidad, que es la finalidadfundamental de la evaluación, y en elloel grado de acuerdo es sustancial: se debeevaluar el sistema porque es preciso con-seguir información para la toma de deci-siones, para la rendición de cuentas, paravalorar resultados, para analizar los pro-cesos, para poner en relación a todos losimplicados en el proceso, para abrir pro-cesos de reflexión y debate sobre las cues-tiones fundamentales, para orientar lapolítica y los procesos de cambio, paramejorar el rendimiento de los centros,programas y servicios, etc. Tal como lovemos nosotros, los problemas son másbien de otro tipo: ¿quién evalúa?, ¿quéhay que evaluar?, ¿cómo se ha de eva-luar?, ¿qué uso se hace de esa evalua-ción?, etc.

3. A quién compete la evaluacióndel sistema

La evaluación del sistema compete ala Administración educativa, delegadapor la sociedad para tal cometido. La ne-cesidad de evaluar el sistema es eviden-te y todos los países avanzados disponende instituciones o programas de evalua-ción. Si bien es cierto que para evaluar

el sistema no es imprescindible disponerde instituciones específicas de evaluacióndel sistema (Gil Traver, 2001a; PuenteAzcutia, 1999), ya que ésta se puede di-señar como un programa o conjunto deprogramas desarrollados por diversas ins-tancias, también lo es que en muchos paí-ses se han creado agencias específicas deevaluación. Se trata de modelosinstitucionales que atribuyen a algunainstancia la evaluación del sistema, seanmodelos institucionales plurales, con di-versas instancias evaluadoras, modelosinstitucionales singulares o especializa-dos, que confían la evaluación del siste-ma a una institución única, o modelosmixtos, en los que se configura una insti-tución evaluadora que convive con otrasque participan en el sistema. En nuestropaís se ha optado por un modeloinstitucional que nosotros ubicaríamosentre los modelos mixtos.

Así, en 1993, se crea el Instituto Na-cional de Calidad y Evaluación (INCE)(BOE n.º 160, de 6 de julio), previsto porla LOGSE (art. 62) como órgano de laAdministración General del Estado res-ponsable de la evaluación general del sis-tema educativo, sin perjuicio de la funciónevaluadora de dicho sistema que compe-te a las diferentes Administraciones Edu-cativas. La ley distingue, pues, clara-mente, entre la evaluación general delsistema educativo español, que competeal INCE, y la evaluación de los sistemaseducativos de las distintas ComunidadesAutónomas, que puede ser desarrolladapor institutos de evaluación creados porestas Comunidades. El INCE se configu-ra como un órgano respetuoso con lascompetencias de las Administraciones

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educativas, y su funcionamiento se basaen la cooperación entre las Administra-ciones y su Consejo Rector, que es quientoma decisiones con respecto a sus pla-nes de actuación, en el que participanlas Comunidades Autónomas.

En el ámbito de las Comunidades Au-tónomas perviven diversos modelos, decara a llevar a cabo la evaluación del sis-tema en el ámbito de sus competencias(Puente Azcutia, 2000). Así, hay Comu-nidades que han optado por un modeloinstitucional, atribuyendo a una institu-ción evaluadora creada al efecto la com-petencia y tarea de evaluación delsistema: Canarias, al Instituto Canariode Evaluación y Calidad Educativa(ICEC), Cataluña al Consell Superiord’Avaluació del Sistema educativo, Ba-leares al Institut d’Avaluació i Qualitatdel Sistema Educatiu de les Illes Balears,el País Vasco al Instituto Vasco de Eva-luación e Investigación Educativa (IVEI/ISEI) y Valencia al Institut Valenciàd’Avaluació i Qualitat Educativa(IVAQE). Otras Comunidades han con-fiado la evaluación del sistema a un or-ganismo ya existente de la Admi-nistración educativa, que es quien asu-me directamente la evaluación del siste-ma: así, Andalucía, en que la DirecciónGeneral de Evaluación y Formación delProfesorado se encarga de tales funcio-nes. Por fin, otras Comunidades atribu-yen las funciones de evaluación delsistema a un organismo integrado en laAdministración educativa que desarrollaotras tareas además de encargarse de laevaluación: así Galicia o Navarra.

Sin embargo, la tendencia que se ob-

serva es a adoptar modelos institu-cionales y a crear instituciones específi-cas de evaluación (en el año 1997, en queel autor de este artículo participó en eldiagnóstico general del sistema educati-vo desarrollado por el INCE, sólo habíados Comunidades Autónomas, Cataluñay Canarias, con tales instituciones espe-cíficas; hoy son cinco, que sepamos, lasque disponen de las mismas).

También a la inspección educativa lecompete la participación en la evaluacióndel sistema educativo. El Libro Blancopara la Reforma (MEC, 1989) contemplala misma como una de sus principalesfunciones. Así mismo, la LOGSE (Ley Or-gánica de Ordenación General del Siste-ma Educativo) (1990), en su art. 61.1 ytambién la LOPEG (Ley Orgánica de Par-ticipación, Evaluación y Gobierno de losCentros Docentes) (1995), que encomien-da a la inspección educativa en sus artí-culos 29 y 36 participar en la evaluacióndel sistema educativo fundamentalmen-te en lo que concierne a centros escola-res, función directiva y función docente.

Dentro de la evaluación del sistema,la tarea de los institutos y agencias deevaluación se ubicaría en un nivelmacroeducativo o sistémico (todo el sis-tema educativo en su conjunto) y la de lainspección en un nivel mesoeducativo oinstitucional (centros y programas edu-cativos) y también en un nivelmicroeducativo o individual (evaluaciónde los docentes, de la función directiva…)(Puente Azcutia, 1999 y 2000). En el pri-mer nivel se aborda el sistema en su to-talidad como una unidad; en el segundose evalúan componentes intermedios del

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sistema, centros y programas, y en el ter-cero elementos del sistema con finalidadindividual y con efectos singulares.

De hecho, la inspección educativa hadesarrollado ya un importante trabajo eneste contexto y ha aplicado planes gene-rales de evaluación de centros que hanincidido en la mejora de su funcionamien-to, han potenciado el desarrollo de proce-so de autoevaluación en los mismos y hanpuesto a disposición de la administracióninformación relevante: así, el Plan EVAen el territorio MEC, diseñado por elCIDE y el Servicio Central de InspecciónTécnica (Luján y Puente Azcutia, 1993;Menéndez i Pablo, 1993), el Plan de Eva-luación de Centros de la Consejería deEducación y Ciencia de la Junta de An-dalucía (Junta de Andalucía, 1998), elPlan de Evaluación de Centros de la Co-munidad Autónoma de Canarias, el Plande Evaluación de Centros del SITE deAsturias (Pérez Collera, 1993), etc. Tam-bién ha llevado a cabo evaluaciones es-pecíficas sobre aspectos concretos de laorganización y funcionamiento de los cen-tros: actividades complementarias, fun-cionamiento de los consejos escolares, etc.

Participan también en la evaluacióndel sistema el Consejo Escolar del Esta-do (art. 32 y 33 de la LODE), que elaboraanualmente un informe sobre el sistemaeducativo, y los Consejos respectivos delas Comunidades Autónomas (se trata deórganos consultivos) y también deben par-ticipar en la misma los Consejos Escola-res de los centros, a los que compete latarea de supervisión de la actividad ge-neral del centro en los aspectos adminis-trativos y docentes (art. 42 de la LODE).

La evaluación externa debe comple-mentarse con la evaluación interna rea-lizada por los propios integrantes delsistema (administración, centros, profe-sores, alumnos, etc.). Son las dos pers-pectivas, interna y externa, las queaportan la visión integral del sistema, loque es coherente con las líneas actualesde la evaluación institucional (Escudero,1997). Desde esta perspectiva es necesa-rio articular coherentemente las tareasdesarrolladas por las diversas instanciasevaluadoras teniendo presente que los ór-ganos técnicos a los que la Administra-ción encarga la evaluación del sistemason el INCE (y los órganos equivalentesde las Comunidades Autónomas) y la ins-pección educativa, de cara a coordinar ta-reas, evitar solapamientos y a optimizaresfuerzos.

4. El objeto de la evaluación. Quéevaluar en la evaluación del sistema

En nuestro país falta tradición de eva-luación del sistema. Hasta hace poco seha evaluado a los alumnos, muy poco ocasi nada a los profesores, algunos cen-tros y programas y poco más. Es ciertoque en la última década el panorama hacambiado, especialmente a partir de lacreación del INCE y de las institucionesde evaluación de las Comunidades Autó-nomas, lo que ha permitido llevar a caboun primer diagnóstico del sistema edu-cativo español en 1997 —con diversas li-mitaciones que señalamos másadelante— (Varios, 1998a, 1998b, 1998c,1998d, 1998e, 1998f) así como evaluar laimplementación de la reforma, en con-creto la educación primaria (1995 y 1999)y la educación secundaria obligatoria

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(2000), y también realizar diversas ta-reas en el contexto de la evaluación delsistema, que luego comentaremos, y quehan ayudado a ir creando una cierta cul-tura en este sentido.

A pesar de la enorme complejidad delsistema educativo, la evaluación debe ser,en lo posible, integradora, no limitándo-se a los efectos o resultados de los proce-sos educativos, sino incorporando tambiénla valoración de los recursos con que és-tos se realizan, de los contextos en quese sitúan, de los significados y objetivosque tienen y, en su caso, de las estructu-ras y procesos dinámicos que permitenla transformación de los recursos mate-riales y del esfuerzo humano en efectos yresultados educativos evaluables. Hayque considerar, pues, variablescontextuales, de entrada, de proceso, yde producto (De la Orden, 1997;Fernández Díaz y González Galán, 1997;Scheerens, 1992). Ello que supone que sedebe evaluar la Administración educati-va, los centros y servicios, la calidad delos procesos de gestión, el currículum, sudiseño y desarrollo, los procesosinvolucrados, los programas, los agentesque participan en los procesos, profeso-res, profesionales diversos que convergenen el ámbito, y alumnos —sin desesti-mar el rendimiento de éstos últimos—,los medios y recursos, las relaciones conla comunidad en que se inscribe la ac-ción educativa, etc. Hay que establecerdimensiones básicas, que recojan estoselementos, factores que las concreten eindicadores de calidad para los mismos(INCE, 1998a). Es lo que trataremos dehacer más adelante, cuando concretemosnuestro modelo de evaluación.

5. Cómo llevar a cabo la evalua-ción del sistema

La evaluación del sistema debe englo-bar la perspectiva macroscópica y la mi-croscópica (Cano, 1998, Tiana, 1993), o,si se quiere, los tres niveles de análisisrecogidos antes (macroeducativo,mesoeducativo, microeducativo) (PuenteAzcutia, 1999, 2000). La primera (referi-da al primer nivel) trabaja con muestrasamplias, con rigurosos procedimientos demuestreo de cara a lograr representa-tividad de la población, con enfoques pre-dominantemente cuantitativos y coninstrumentos ad hoc: cuestionarios, prue-bas y tests de capacidades, encuestas, etc.La segunda (referida al segundo y tercernivel) trabaja con muestras más reduci-das, con atención a los casos singulares,haciendo uso de estudio de casos, obser-vaciones, entrevistas, triangulación deperspectivas, etc. con enfoques predomi-nantemente cualitativos. La metodologíacuantitativa está vinculada al paradig-ma científico-experimental y la cualitati-va al hermenéutico-interpretativo,utilizando técnicas en consonancia.

Hablamos de enfoques «predominan-temente» cuantitativos o cualitativos por-que sería demasiado simplista identificaruna u otra perspectiva con uno u otroenfoque; de hecho, en la perspectivamacroscópica cabe el enfoque cualitativo(así, en el diagnóstico de 1997 llevado acabo en nuestro país, en los trabajos deevaluación desarrollados por dos de lascomisiones se utilizó metodología cuanti-tativa y cualitativa para la recogida yanálisis de datos) y en la microscópica elcuantitativo (también en el plan EVA de

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evaluación de centros se integraron am-bas perspectivas). Desde nuestro puntode vista, la evaluación del sistema, encualquiera de sus niveles o perspectivas,requiere integración de enfoquesmetodológicos, precisa de metodologíascuantitativas, que comportan análisis es-tadísticos clásicos (promedios, varianzas,correlaciones, factoriales, clusters, etc.),y cualitativas, más sensibles al contextoy más finas para analizar procesosinvolucrados y claves que los explican.

En este planteamiento, los modernossistemas de indicadores han introducidoun nuevo enfoque en la evaluación delsistema educativo (Álvaro, 1992; GilTraver, 2001b; Muñoz Sedano y Tiana,1993; Tiana, 1992 y 1993). Losindicadores son medidas estadísticas odatos que recogen de manera sintéticainformación relevante y significativa re-ferida a un aspecto importante dentro delos diversos elementos y factores queinteractúan en el sistema educativo. Losindicadores cobran sentido y tienen va-lor fundamentalmente cuando se presen-tan no aislados sino conjuntamente conotros indicadores, en forma de sistemas,que permitan ofrecer una panorámica ge-neral y global del sistema educativo (GilTraver, 2001b). Cuando han sido bienconstruidos y están adecuadamente refe-ridos a los objetivos educativos, puedenser excelentes señales de la calidad delsistema y una buena ayuda para la tomade decisiones. Además, favorecen la com-paración internacional entre los sistemaseducativos.

En esta línea se mueve el proyectoINES de Indicadores Internacionales de

los Sistemas Educativos (InternationalIndicators of Education Systems) del Cen-tro para la Investigación e InnovaciónEducativas (CERI) dependiente de la Or-ganización para la Cooperación y el De-sarrollo Económico (OCDE), que pretendeproporcionar a los países miembros de laOCDE un marco institucional para com-parar las experiencias nacionales relacio-nadas con la implantación de evalua-ciones a gran escala, compartir las expe-riencias de mejora de la calidad de lossistemas educativos y producir indi-cadores que aporten información útil so-bre los mismos. Desde su comienzo en1987 nuestro país ha sido participante ymiembro activo (Gil Traver, 1999). La in-formación recogida se presenta anual-mente, desde 1992, en la publicación dela OCDE Education at a Glance (Análi-sis del Panorama Educativo). El últimoinforme (OCDE, 2001), recoge informa-ción sobre 31 indicadores agrupados enseis capítulos: A) contexto demográfico,social y económico de la educación, B)recursos financieros y humanos inverti-dos, C) acceso, participación y progresiónen educación, D) ambiente de aprendiza-je y organización de las escuelas, E) ren-dimientos de la educación a nivelindividual, social y de mercado de traba-jo, y F) rendimiento de los estudiantes—en Matemáticas y Ciencias en 8º gra-do—. Los indicadores internacionales pro-porcionan una visión comparada delfuncionamiento de los sistemas educati-vos. Cada país puede analizar su reali-dad frente a la de otros y descubrirpuntos fuertes y débiles, lo que puedeayudar a establecer políticas educativaspertinentes y resultar de utilidad cuan-do un gobierno tenga que rendir cuentas

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a la opinión pública de su país sobre elsistema educativo.

También el Proyecto PISA (Pro-gramme for Indicators of Student Achie-vement), Proyecto Internacional para laProducción de Indicadores de Rendimien-to de los Alumnos, así mismo de la OCDE,que es el resultado de la aplicación de laestrategia de actuación desarrollada porla Red A del Proyecto INES antes men-cionado, encargada del área de los resul-tados educativos, en cuya primera fase(1998-2001) han participado 28 de los 29países de la OCDE y otros cuatro ajenosa la misma (con resultados poco brillan-tes en las primeras pruebas aplicadas apartir de indicadores básicos para los es-tudiantes españoles de 15 años en Lectu-ra, Matemáticas y Ciencias).

El propio INCE ha terminado un tra-bajo iniciado en 1994, a partir del RealDecreto regulador de dicho organismo,que le encomendaba la tarea de elaborarun sistema estatal de indicadores que per-mitiera evaluar la eficacia y eficiencia delsistema, y ha publicado en 2000 un sis-tema estatal de indicadores de la educa-ción (INCE, 2000), que recoge 29indicadores agrupados en seis categorías:contexto (5 indicadores), recursos (5),escolarización (5), procesos educativos (7),y resultados educativos (7).

Nos parece incuestionable la necesi-dad del uso de indicadores para la eva-luación del sistema, pero los indicadoreselegidos no son neutros y los de la OCDEson de índole básicamente economicistay revelan una cultura tecnocrática yeficientista en que la calidad acaba redu-

cida a la relación costo-beneficio y a laeficacia y eficiencia del funcionamientodel sistema. La calidad sería, en últimotérmino, la rentabilidad de las «mercan-cías» que el sistema educativo ofrece ysu alta productividad. Nada referido asolidaridad, defensa de la libertad, tole-rancia, respeto mutuo, comprensión, jus-ticia y enseñanza en las escuelas apareceen ellos, que se mueven en una lógicaeminentemente productivista. Tampocoaparece en ellos mención alguna a la ca-lidad, significatividad y relevancia delaprendizaje, los contenidos o experienciasdesarrolladas por los alumnos: la calidaddel aprendizaje acaba siendo en esa for-mulación más cantidad que otra cosa.

Desde nuestro punto de vista, losindicadores que se propongan como re-presentativos de la calidad del sistema,para ser idóneos, deberían ser cuantita-tivos y cualitativos. Los primeros (ya clá-sicos: ratio alumnos/profesor, índice deabsentismo, porcentaje de alumnos queacaban con éxito los estudios, etc.) res-ponden a posiciones estadísticas tradicio-nales, los segundos (no tan «clásicos»:satisfacción de los padres, madres, alum-nos y profesores con el centro, clima ade-cuado en el aula y en el centro,participación de los alumnos en la plani-ficación y desarrollo de las actividades,etc.), más complejos y novedosos en aná-lisis globales, posibilitan, no obstante, co-nocer quizá lo más clarificador de la vidade los centros: expectativas, valores,creencias, clima, significados comparti-dos, conflictos latentes, etc. y permitencompletar la información a la hora de fun-damentar decisiones posteriores. Es cier-to que los indicadores cualitativos deben

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reunir algunos requisitos básicos para seradecuados: relevancia, comprensividad,claridad, concreción, concisión yoperatividad. En ese sentido, el documen-to del MEC (1994) Centros Educativos yCalidad de la Enseñanza nos sorprendiógratamente al incluir como indicadoresgenerales de la calidad del sistema, al-gunos de tipo cualitativo, en línea conlos que acabamos de mencionar. Tambiénel INCE en su Sistema Estatal deIndicadores, antes aludido, incluyeindicadores cualitativos, especialmente enla categoría «procesos educativos», aun-que la mayoría de los propuestos soncuantitativos.

Por otra parte, la elaboración y análi-sis de los sistemas de indicadores se sue-le presentar como algo sumamentecomplejo y alejado de las capacidades delos ciudadanos, labor de técnicos y go-bernantes, que se hurta a la sociedad ci-vil, a los diversos sectores implicados enel proceso educativo como si la calidad,exclusivamente manifestada por sistemasde indicadores, fuera competencia de pla-nificadores y gobernantes, los expertos yadministradores. En ese sentido, el pro-pio Consejo Escolar del Estado estima quela precisión de los indicadores de calidadno debe considerarse como un asunto me-ramente técnico, sino que exige explicitarlos criterios que los conforman, el siste-ma de valores de que se nutren y los efec-tos que producen las políticas educativasadoptadas en relación a la igualdad deoportunidades y a la compensación dedesigualdades (Consejo Escolar del Esta-do, 2000). En definitiva, los sistemas deindicadores han de elaborarse no partien-do de una lógica productivista y

tecnocrática sino democrática y educati-va, sin renunciar jamás al intento de con-seguir la máxima eficacia y eficiencia enel sistema. Ello supone fomentar la par-ticipación de todos los sectores y gruposimplicados en la educación y arbitrar losmecanismos que permitan su interven-ción en el proceso de diseño y en la eva-luación. Hay que atender a lo que para«todos» los miembros de la comunidadeducativa es la calidad de la educación yrecoger en la construcción de indicadoresy en las propuestas evaluadoras los as-pectos que ellos, no sólo los administra-dores y expertos, consideran ineludiblesen una educación de calidad y en un sis-tema educativo propio de un país avan-zado. En ese sentido, el Consejo Escolardel Estado y los de las Comunidades Au-tónomas pueden ser foros privilegiadospara articular dicha participación.

Por otra parte, tal como nosotros lovemos, la evaluación del sistema debe serrealizada en el apartado técnico por di-versos agentes que contrasten sus hallaz-gos para evitar sesgos unilaterales,integrando perspectivas metodológicascomplementarias. La convergencia de lainspección educativa, de los especialistasde los institutos y agencias de evalua-ción, y de investigadores y especialistasde la Universidad, es una garantía decara a la objetividad y al rigor en la ta-rea de evaluación. El hecho de que lospropios institutos formen parte de la ad-ministración a la que han de dar cuentade los resultados, convierte a ésta a lavez en cliente y en supervisora y directi-va de los mismos, lo que puede dar pie auna cierta autocensura y al filtrado se-lectivo de los datos, cosa menos probable

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si participan en los procesos evaluadoresexpertos ajenos a la administración.

6. La concreción de nuestro mode-lo de evaluación del sistema

A lo largo de las páginas precedenteshemos ido desgranando nuestra propues-ta de modelo cuyos elementos fundamen-tales queremos recapitular brevemente.Son evidentes las razones y finalidadespara evaluar el sistema: se evalúa por-que es necesario obtener la informaciónnecesaria que permita introducir las me-joras precisas para lograr una mayor ca-lidad de la educación. El referenteprimero para valorar la calidad son losfines y objetivos educativos.

Esta evaluación compete en nuestropaís a los órganos designados para lle-varla a cabo, órganos de la Administra-ción, que no deben olvidar que desarrollanun cometido delegado que compete a todala Comunidad Educativa, a la sociedaden general, ante la cual debe responderde las tareas desempeñadas en este con-texto y con la que tienen que establecerlos mecanismos oportunos de comunica-ción para sintonizar con sus necesidadesy prioridades. Nos decantamos por pro-puestas integradoras que complementenla evaluación externa con la evaluacióninterna.

A la hora de realizar la evaluacióndefendemos la integración de la perspec-tiva macroscópica y microscópica, con con-fluencia de enfoques y metodologíascuantitativas y cualitativas. Reconocemosque los sistemas de indicadores han pro-piciado avances sustantivos en el desa-

rrollo de las tareas evaluadoras y postu-lamos el uso de indicadores cualitativosjunto a los cuantitativos, más clásicamen-te utilizados. Defendemos que en la ela-boración de indicadores —tarea que noes neutra— hay que contar con la parti-cipación de los diversos miembros de lacomunidad educativa.

Entendemos que el objeto de la eva-luación es «todo» el sistema educativo, loque supone la necesidad de evaluar a laadministración y a las propias instanciasevaluadoras. Para las diversas dimensio-nes a evaluar (funcionamiento de los cen-tros, diseño y desarrollo curricular,rendimiento de los alumnos, etc.) hay queestablecer factores e indicadores —cuan-titativos y cualitativos— y niveles acep-tables de calidad —criterios deevaluación—.

Por último, defendemos que se debearbitrar un sistema adecuado para dar aconocer a la comunidad educativa los ob-jetivos de la evaluación, los resultados ylos procesos desarrollados, para generardebates sociales y políticos sobre la edu-cación, que no es tarea sólo de expertos,y para rendir cuentas ante la sociedadde las iniciativas desarrolladas a partirde las evaluaciones realizadas, lo que su-pone un planteamiento democrático de laevaluación, que no implica desconocer ninegar sus aspectos técnicos.

A continuación se explicita de mane-ra detallada nuestra propuesta en lo re-ferente a fines, objetivos (Cobo, 1998)contenidos, métodos y agentes de la eva-luación, desglosando las dimensiones queintegran sus contenidos en sus factores

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componentes. Se trata de una propuestareferida bien al sistema en su globalidad,bien a una etapa educativa, que trata decubrir las dimensiones fundamentales,entendiendo que no tiene sentido hablarde «evaluación del sistema» cuando esta-mos hablando sólo de valoración de ren-dimientos de los alumnos, por ejemplo.No significa esto que no pueda interesar,en un momento determinado, concentrar-se en alguna de las dimensiones, perohay que tener claro que la perspectivaglobal nos vendrá dada por la contem-plación y análisis de todas ellas.

CALIDAD DE LA ADECUACIÓNA LAS NECESIDADES SOCiALES.RELACIONES ESCUELA-SOCIE-

DADFACTORES

CALIDAD DEL FUNCIONAMIEN-TO DE LA ADMINISTRACIÓN

EDUCATIVA

FACTORES

DIMENSIONES A EVALUAR

INDICADORESCuantitativos y cualitativos

CALIDAD EN EL RENDIMIENTODE LOS ALUMNOS

FACTORES

CALIDAD DE LA FORMACIÓN YPERFECCIONAMIENTO DEL

PROFESORADOFACTORES

CALIDAD DEL DISEÑO Y DESA-RROLLO CURRICULAR

FACTORES

CALIDAD DE LOS SERVICIOS DEAPOYO Y DE LOS MEDIOS Y

RECURSOSFACTORES

CALIDAD DEL FUNCIONAMIEN-TO DE LOS CENTROS

FACTORES

EVALUACIÓN INTERNAEVALUACIÓN EXTERNA

AGENTES DE EVALUACIÓN

MÉTODOS DE EVALUACIÓN

CUANTITATIVOSCUALITATIVOS

NIVELES ACEPTABLES DE CALI-DAD. CRITERIOS DE EVALUA-

CIÓN

REFERENTES.FINES DE LA EDUCACIÓN. OBJE-

TIVOS EDUCATIVOS

REFERENTES. FINES Y OBJETI-VOS EDUCATIVOS1.—FINES

1.1.—Desarrollo personal pleno de to-dos los ciudadanos:

*En la conformación de la

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identidad propia*Con una educación integral

que debe comprender conocimientos,habilidades y valores morales en to-dos los ámbitos de la

vida: personal, familiar, socialy profesional.

*En el ejercicio de la capaci-dad crítica

*En el ejercicio de la libertady responsabilidad1.2.—Desarrollo social o socialización,que supone:

*Inserción familiar, cultural ysocial adecuada en contextos cada vezmás plurales y abiertos.

*Inserción profesional median-te unas competencias que capacitenpara hacer frente a situaciones labora-les diversas.

2.—OBJETIVOS EDUCATIVOS

2.1.—Satisfacción de necesidadesinstrumentales básicas de aprendizaje:

*Adquisición de las herramien-tas esenciales (lectura, escritu-ra, cálculo) y de losconocimientos básicos (teóri-cos, culturales,

en valores)*Alfabetización tecnológica

(necesaria para participar en la socie-dad del conocimiento)

2.1.—Adquisición de la formaciónpropia de una educación inicial inte-gral en conocimientos, habilidades yvalores:

*Aprender a conocer

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—Aprender a pensar—Aprender a procesar y valo-

rar críticamente la información*Aprender a hacer—Adquisición de competencia

profesional (habilidades, destrezas yestrategias)

—Adquisición de competenciasocial (habilidades sociales)

—Aprender a aprender (mane-jo de estrategias de aprendizaje)

*Aprender a vivir juntos —Desarrollo de actitudes, va-

lores y normas para la comprensiónde los otros, la tolerancia, la

interdependencia y la soluciónpacífica de los conflictos. Para la igual-dad, justicia y solidaridad.

*Aprender a ser (viviendo todolo anterior con responsabilidad y des-de sí mismo) (Delors, 1996)FACTORES DE LA DIMENSIÓN«FUNCIONAMIENTO DE LOSCENTROS»

1.—Contexto e interrelación con elmismo2.—Liderazgo del equipo directivo yde los que ocupan puestos de direc-ción en equipos3.—Gestión de los recursos humanos4.—Gestión de los recursos materia-les y financieros5.—Organización y funcionamiento6.—Clima escolar. Convivencia7.—Participación8.—Satisfacción de los miembros dela organizac«DISEÑO Y DESARRO-LLO CURRICULAR»

1.—DISEÑO CURRICULAR

1.1.—Objetivos educativos1.2.—Contenidos educativos1.3.—Fase preactiva:1.3.1.—Proyecto educativo1.3.2.—Proyecto curricular1.3.3.—Programación general

del centro1.3.4.—Programación de aula

2.—DESARROLLO CURRICULAR

2.1.—Metodología docente yestrategias didácticas

2.2.—Recursos didácticos2.3.—Metodología de evalua-

ción (criterios, métodos y recursos)2.4.—Medidas para la integra-

ción y para la atención a la diversidad2.5.—Clima de aula2 . 6 . — R e l a c i o n e s

intrainstitucionales (dirección, tutorías,departamentos, departamento de orien-tación…)

2.7.—Distribución detiemposACTORES DE LA DIMEN-SIÓN «FORMACIÓN Y PERFEC-CIONAMIENTO DELPROFESORADO»

1.—FORMACIÓN INICIAL

1.1.—Formación en contenidoscientíficos de su área

1.2.—Preparación en la didác-tica de su disciplina o disciplinas

1 . 3 . — C u a l i f i c a c i ó npsicopedagógica de tipo general

1.3.1.—Conocimiento de la

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psicología evolutiva1.3.2.—Competencias pedagó-

gicas para el manejo del aula1.3.3.—Competencias pedagó-

gicas para el diseño y desarrollocurricular

1.3.4.—Orientación y tutoría1.4.—Prácticas previas al ejer-

cicio profesional docente1.5.—Satisfacción de los pro-

fesores con la formación recibida

2.—FORMACIÓN PERMANENTE

2.1.—Cursos recibidos2.2.—Adecuación de los mis-

mos a las necesidades docentes2.3.—Oferta de formación2.4.—Adecuación de la misma

a las necesidades docentes2.5.—Modalidades de forma-

ción permanente2.6.—Entidades e instituciones

de formación permanente2.7.—Satisfacción con la for-

mación recibida«RENDIMIENTODE LOS ALUMNOS»

1.—Evaluación del rendimiento deacuerdo con estándares previamenteestablecidos en las áreas curriculares (en conocimientos, habilidades-proce-dimientos, actitudes, valores y nor-mas):

1.1.—Lengua Castellana1.2.—Matemáticas1.3.—Ciencias Sociales y Na-

turales1.4.—Lenguas vernáculas1.5.—Idioma extranjero

1.6.—Etc…3.—Grado de adquisición de las capa-cidades básicas4.—Relación entre objetivos previstosy alcanzados5.—Análisis de las diferencias en ren-dimiento en función de:

5.1.—Comunidad Autónoma5.2.—Titularidad de los centros5.3.—Factores socio-

culturalesORES DE LA DIMEN-SIÓN «SERVICIOS DE APOYO YMEDIOS Y RECUTRO1.1—Equiposmultiprofesionales. Programas y ser-vicios prestados al centro 1 . 2 —Centros de Profesores y Recursos.Ofertas y ayudas prestadas al centro1.3.—Servicios Municipales de Edu-cación. Programas y servicios.1.4.—Satisfacción ante la calidad delservicio por parte de los que lo reci-ben

2—DEPARTAMENTO DE ORIEN-TACIÓN

2.1.—Existencia y composi-ción del Departamento de Orientación

2.2.—Formación de los respon-sables de la orientación

2.3.—Desarrollo de la funcióntutorial

2.4.—Plan de Acción Tutorial:2.4.1.—Existencia2.4.2.—Dinámica de elabora-

ción2.4.3.—Uso práctico2.5.—Programas que se desa-

rrollan2.6.—Atención a la diversidad

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2.7.—Satisfacción entre losparticipantes y usuarios

3.—MEDIOS Y RECURSOS

3.1—Edificio3.2.—Instalaciones deportivas3.3.—Laboratorios3.4.—Recursos y materiales

didácticos3.5.—Materiales audiovisuales

e informáticos (conexión a Internet)3.6.—Oferta extracurricular del

centro3.7.—Grado de satisfacción en-

tre los usuariosFACTORES DE LADIMENSIÓN «FUNCIONAMIEN-TO DE LA ADMINISTRACIÓNEDUCATIVA»

1.—ADMINISTRACIÓN EDUCATI-VA (Central o Autonómica, Provin-cial y Local):

1.1.—Funcionalidad y eficacia1.1.1.—Órganos de gobierno,

de participación y coordinación1.1.2.—Cooperación, coordina-

ción y sistemas de comunicación en-tre las Administraciones Educativas

1.1.3.—Servicios intermediosentre la administración y los centros

1.2.—Adaptación al cambio1.3.—Satisfacción ante la cali-

dad del servicio por parte de los admi-nistrados

2.—INSPECCIÓN EDUCATIVA

2.1.—Especialización de los

inspectores en la etapa educativa deque se trate

2.2.—Procesos de selección delos inspectores

2.3.—Formación de los inspec-tores en temas relacionados con la eta-pa

2.4.—Planes generales o espe-cíficos de la inspección

2.5.—Estructuras de inspecciónprovinciales y centrales/autonómicas

2.6.—Procedimientos de apo-yo y asesoramiento a los centros

2.7.—Métodos de información2.8.—Métodos de control2.9.—Grado de satisfacción de

los implicadoORES DE LA DIMEN-SIÓN «ADECUACIÓN A LAS NE-CESIDADES SOCIALES»

1.—RELACIONES SOCIEDAD-ES-CUELA

1.1.—Adecuación de los apren-dizajes a las necesidades de la socie-dad

1.2.—Integración en el muni-cipio

1.3.—Integración en el barrio1.4.—Participación de ciudada-

nos y organizaciones en actividadesescolares

1.5.—Medios de comunicacióny educación

1.6.—Educación y empleo1.7.—Medio ambiente y edu-

cación

2.—RELACIONES ESCUELA-FA-MILIA

7. Cómo se ha llevado a cabo laevaluación del sistema en España.Breve historia

Realizaremos un breve recorrido porla historia de la evaluación del sistemaen España prestando especial atención alas actuaciones más recientes, posterio-res a la creación del INCE, para deter-

minar cómo se ha ido dando respuesta alas cuestiones que nos hemos ido plan-teando.

I) La evaluación del sistema antes delINCE. Estudios nacionales.

Antes de existir el INCE hay antece-dentes de lo que sería un diagnóstico de

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2.1.—Recursos educativos delas familias

2.2.—Ayuda a los hijos en losestudios

2.3.—Relaciones familia-cen-tro

2.4.—Participación en lasAMPAs

2.5.—Programas de formaciónde padres

2.6.—Implicación de lasAMPAS en la dinámica del centro

2.7.—Satisfacción de los impli-cados

la educación en España (Varios, 1998a),entre los que destacamos los siguientes:

1) El Libro Blanco de 1969, tituladoLa Educación en España: Bases de unaPolítica Educativa, que analiza la reali-dad del sistema educativo en su conjun-to, y que es el primer informe críticoelaborado en España sobre el sistemaeducativo en su conjunto. En él se aludesin tapujos a sus principales deficienciasy problemas estructurales.

2) El Informe de evaluación de 1976,encargado por el ministro Robles Piquera una comisión presidida por FernandoSuárez, titulado Informe que eleva la Co-misión Evaluadora de la Ley General deEducación y Financiamiento de la Refor-ma Educativa en cumplimiento del De-creto 186/76 de 6 de febrero, que no fuepublicado. Se trata de un informe queanalizaba la aplicación de la ley del 70 yhacía balance de sus logros y deficien-cias en un momento de profundo cambiode la situación política (MEC, 1976).

3) El Documento de 1981 sobre laenseñanza secundaria, Las EnseñanzasMedias en España, que contiene una eva-luación del Bachillerato y de la Forma-ción Profesional 10 años después de lapublicación de la ley de 1970, junto auna propuesta de reforma.

4) El Informe de la OCDE de 1986,promovido por las autoridades españolas,denominado Examen de la Política Edu-cativa Española OCDE, 1986. En él seapuntan logros del sistema educativo es-pañol, como su expansión, y críticas adiversas deficiencias (Formación Profesio-

nal, formación del profesorado de secun-daria y de los directores de los centros,etc.)

5) La evaluación llevada a cabo porel CIDE, por encargo del primer gobier-no socialista, de las reformas experimen-tales referidas al Ciclo Superior de EGBy a las Enseñanzas Medias con respectoa rendimiento académico de los alumnos,actitudes, expectativas y sentimientoshacia el estudio (CIDE, 1988, 1990 y1992)

6) El Libro Blanco de 1989, tituladoLibro Blanco para la Reforma del Siste-ma Educativo, que analiza los logros ydeficiencias derivados de la ley del 70 ypresenta ampliamente la reforma que sedesea implementar.

7) El documento del MEC de 1994Centros Educativos y Calidad de la En-señanza: Propuesta de Actuación, que con-templa 77 medidas para mejorar lacalidad educativa, un objetivo básico yprioritario de la LOGSE.

8) Los Informes Anuales del Conse-jo Escolar del Estado. Estos informes,más que estudios científicos, son docu-mentos que ofrecen la visión que tienendel sistema educativo los principales sec-tores implicados en la educación: sindi-catos, patronal, administración, padres,alumnos y personalidades prestigiosas. Setrata de un órgano consultivo y la quejamás repetida es la falta de atención delos responsables políticos a sus recomen-daciones.

9) Las evaluaciones de centros y pro-

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gramas llevadas a cabo por la Inspección.Así, la Subdirección General de la Ins-pección de Educación ha venido publican-do un informe anual sobre los resultadosde la evaluación de los alumnos de EGB,BUP, COU y FP, y desde 1989-90 un in-forme, también anual, sobre las califica-ciones por materias de estos mismosniveles y sectores. A partir de 1993 seinició también la publicación de informesanuales de la evaluación de primaria ysecundaria (obligatoria y bachillerato).Hay también otros informes que tienenque ver con metodología y planes de es-tudio y son especialmente relevantes losinformes de evaluación de centros. Des-taca el Plan EVA, un programa pilotodiseñado por técnicos pertenecientes alCIDE y al Servicio Central de InspecciónTécnica y ensayado por el MEC desde elcurso 1991-92 en el territorio de su com-petencia (Luján y Puente Azcutia, 1993;Menéndez i Pablo, 1993; Varios, 1998a),un proyecto excelente que combina eva-luación externa y evaluación interna, in-tegra metodología cuantitativa ycualitativa, y atiende al contexto, a losinputs, al proceso y a los outputs.

II) Las evaluaciones llevadas a cabopor el INCE.

Desde que fue creado en 1994 el INCEinició un programa de acciones, coheren-te con sus principios fundacionales, diri-gido a proporcionar a la sociedad españolainformación consistente y periódica so-bre el estado del sistema. Si bien es cier-to que no se ha llevado a cabo unaevaluación de todo el sistema en suglobalidad, también lo es que se han rea-lizado evaluaciones del sistema en su con-

junto en determinadas etapas educativas(primaria y secundaria) y de aspectos yniveles sectoriales del mismo. Así mis-mo, se han realizado trabajos de sumointerés que afectan a todo el sistema,como el sistema estatal de indicadores.Agruparemos los trabajos por líneas deacción:

1) Evaluación de la educación pri-maria:

Se llevó a cabo un primer estudio en1995 (INCE, 1997a) con pruebas de ren-dimiento pasadas a más de 10.000 alum-nos de 438 centros. También seinvestigaron los efectos de la reforma enlos procesos educativos y en el funciona-miento de los centros a través de cuestio-narios dirigidos a padres, profesores ydirectivos.

Posteriormente, en 1999, se llevó acabo una segunda evaluación (INCE,2000b, Pérez Zorrilla, 2001). Se pasaronpruebas de rendimiento a más de 10.000alumnos de 562 centros, se analizaronprocesos y entorno educativos, a travésde cuestionarios dirigidos a padres, pro-fesores, alumnos y equipos directivos, re-cogiendo datos en torno a formación delos profesores, metodologías y prácticaseducativas, actitudes y expectativas, etc.

2) Evaluación de la Educación Se-cundaria

Se han llevado a cabo dos evaluacio-nes, una en 1997 y otra en 2000.

La evaluación de 1997 se planteó comoel primer diagnóstico del sistema educa-

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tivo español —por eso nos detendremosespecialmente en ella—, lo que se reflejaen el título del estudio (Varios 1998 a, b,c, d, e, f), aunque en realidad no se ocupóde todo el sistema, sino de la educaciónsecundaria (de la población escolar de 14y 16 años, en la que convivían 8º de EGB,2º y 4º de ESO, 2º de FPI y 2º de BUP).Nosotros tuvimos el honor de participarcomo miembro de una de las ComisionesNacionales de Evaluación, la ComisiónEspecializada número 2. Fue el primerintento serio de diagnosticar el estado delsistema ya que se pretendía analizar to-dos los aspectos del mismo que incidíanen la secundaria. Para ello se establecie-ron una serie de objetivos y una serie demecanismos.

El objetivo fundamental era indagarla situación en que se encontraba el sis-tema educativo español y su grado de efi-ciencia real, en el momento en que lascompetencias educativas iban a ser trans-feridas a todas las Comunidades Autóno-mas.

Los objetivos específicos del diagnós-tico eran analizar:

* Qué aprenden los alumnos (evalua-ción de los resultados escolares).

* Qué se enseña a los alumnos (eva-luación de los planes de estudios)

* Dónde y en qué condiciones apren-den los alumnos (evaluación de laadministración educativa y de lagestión interna de los centros).

* Quién enseña a los alumnos (eva-luación de la profesión docente)

* Cómo colabora la sociedad con elsistema educativo (evaluación delcontexto socio-educativo)

Para llevar a cabo el diagnóstico seconstituyeron 5 Comisiones Especializa-das (CE) formadas por expertos (10) de-signados por el INCE y las CCAA.

CE1: Evaluación de los resultados es-colares

CE2: Evaluación de los planes de es-tudio y métodos de enseñanza

CE3: Evaluación de la administracióny gestión (acabó siendo de funcio-namiento de los centros escolares)

CE4: Evaluación de la profesión do-cente

CE5: Evaluación del contexto socio-educativo (escuela y sociedad) (aca-bó evaluando las relacionesfamilia-escuela).

Para evaluar los resultados escolares(CE1) se aplicaron pruebas de rendimien-to, con un enfoque novedoso —las califi-caciones no se ofrecieron simplementecomo porcentajes de respuestas correctassino como niveles de logro referidos apuntuaciones mínimas para las diversasedades que se consideraban satisfacto-rias—, a más de 50.000 alumnos de to-das las Comunidades con la excepción deAndalucía y Canarias. Participaron tam-bién en el estudio más de seis mil profe-sores, alrededor de once mil padres ymadres de alumnos y casi cinco mil miem-bros de consejos escolares de centro.

La evaluación —en la que privó locuantitativo y el enfoque de evaluaciónexterna— se llevó a cabo en las restan-tes comisiones especializadas (CE2, CE3,CE4 y CE5) a través de cuestionarios quese pasaron a padres, profesores, alum-nos, equipos directivos, etc. complemen-tados, en dos de las comisiones, con

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grupos de diagnóstico (CE2) y mesas re-dondas (CE4) que aportaron datos cuali-tativos, lo que permitió la triangulaciónde perspectivas, y en una de ellas coninformes de expertos nacionales e inter-nacionales. Los resultados de esta eva-luación están publicados (Varios, 1998b,1998c, 1998d, 1998e, 1998f) y aportan da-tos sumamente interesantes, en los queno nos vamos a detener ahora (PuenteAzcutia, 2000; Tiana, 1998). Sí vamos ahacer referencia a que, al final, no fueevaluada la Administración en su con-junto ni tampoco el contexto educativode manera integral, y a que en la mayo-ría de las comisiones, seguramente porla premura de tiempo, faltó un referentenormativo con el que se pudieran con-trastar los resultados obtenidos. Hay quetener presente, que, en ese momento,tampoco se disponía de un sistema esta-tal de indicadores ni de referentes de eva-luaciones previas.

Posteriormente, en 2000, se llevó acabo una segunda evaluación (INCE,2001a) con pruebas de rendimiento sobrecasi 7500 alumnos de 4º de ESO de todaEspaña menos Andalucía, recogiendotambién datos de contexto, procesos y en-torno, a través de cuestionarios pasadosa los alumnos evaluados, casi 7500, a lasfamilias, casi 6000, a 1266 profesores y a290 directores.

3) Evaluación de algunos aprendiza-jes específicos

Se evaluó la educación física en 1995(INCE, 1998b) y también la enseñanza yel aprendizaje de la lengua inglesa en

1999 (INCE, 2000d), ambas en la Educa-ción Primaria.

4) Elaboración de un sistema esta-tal de indicadores

En 2000 el INCE terminó el trabajoiniciado en 1994 (INCE, 2000a), al queya hicimos mención, haciendo frente auna de las tareas fundamentales marca-das en su decreto fundacional, un siste-ma estatal de indicadores de la educación—29 indicadores referidos a seis catego-rías: contexto, recursos, escolarización,procesos educativos y resultados—.

5) Participación en estudios interna-cionales de evaluación:

— Indicadores:

El INCE participa en el ProyectoINES del CERI (OCDE) al que ya hici-mos referencia. Se trata de un proyectode la OCDE (Gil Traver, 1999), cuyo ob-jetivo era elaborar un conjunto interna-cional de indicadores que servirían paraanalizar la evolución de los sistemas edu-cativos en los países miembros con unaperspectiva comparada, a partir de la de-manda de las autoridades de dichos paí-ses. Este proyecto se planificó en tresfases: una exploratoria, entre 1988-1991,una segunda de puesta en marcha delproyecto mediante el funcionamiento deredes de trabajo (1991-96), en la que sedebía elaborar un sistema de indicadoresde la educación, y una tercera fase, defi-nitiva, en la que se pretendía realizaruna publicación anual con datos constan-temente actualizados de los distintos paí-ses en los indicadores definitivos, que se

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recoge en el documento ya aludidoEducation at a Glance, que se publicadesde 1992. El CERI estableció un meca-nismo consultivo internacional —el Gru-po Técnico y las Redes de Trabajo— paracoordinar los trabajos. Nuestro país es-tuvo en este proyecto desde el principio yel INCE ha sido, desde su nacimiento, lainstitución española encargada de cola-borar con la OCDE en este cometido.

También colabora en el Proyecto PISAde la OCDE ya aludido. Este proyecto seplantea obtener periódicamente resulta-dos de rendimiento de los alumnos de di-versos países para permitir lacomparación internacional a efectos dela producción de indicadores de rendi-miento educativo. En su primera fase(1998-2001) han participado 28 de los 29países de la OCDE y otros cuatro ajenosa la misma. Diversas publicaciones delINCE recogen estos trabajos: Gil Escu-dero (sin fechar), INCE (2001b y c).

— Evaluación de determinados apren-dizajes específicos

El INCE ha participado en una eva-luación comparada de la enseñanza yaprendizaje de la lengua inglesa, juntocon Francia y Suecia en 1996 (INCE,1997b).

También lo ha hecho en el TIMSS(Tercer Estudio Internacional de Mate-máticas y Ciencias), una evaluación com-parativa del aprendizaje de las Ciencias(INCE, 1997c y d) y las Matemáticas, conotros muchos países —los resultados nofueron especialmente brillantes paranuestros estudiantes—, promovida por la

IEA (International Association for theEvaluation of Educational Achievement),una empresa cooperativa internacionalcreada en los años 50, compuesta por cen-tros de investigación cuyo objetivo es de-sarrollar estudios comparativos centradosen políticas y prácticas educativas parafavorecer el conocimiento de los sistemaseducativos y su comparación (IEA, 1991).

— Otros:

El INCE ha participado también enun proyecto piloto de evaluación de lacalidad en la enseñanza escolar (INCE,1999b), realizado en el marco del progra-ma SOCRATES. Han participado en esteproyecto 101 centros de 18 países, de loscuales 10 han sido españoles. Se ha lle-vado a cabo a través de procedimientosde autoevaluación.

III.—Estudios internacionales desarro-llados por otras instancias.

Hay diversos estudios internacionalesdesarrollados por diferentes organizacio-nes que recogen también información re-lativa a nuestro país.

Así, destacaremos algunos trabajos dela red EURYDICE (Red Europea de In-formación en Educación), que ha publi-cado diversos informes en los que serecoge la situación de nuestro país en elcontexto europeo: así, Key Data onEducation in the European Union (LasCifras Clave de la Educación en la UniónEuropea), con ediciones de 1995, 1997 y1999-2000 (EURYDICE, 1995, 1997 y2000a), una publicación de la ComisiónEuropea en que se recogen datos de inte-

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rés para conocer la situación educativade los países de la Unión. La previsiónes realizar una publicación anual perosale con retraso. Otro trabajo interesan-te es A Decade of Reforms at CompulsoryEducation Level (1997) (Una Década deReformas en la Educación Obligatoria dela Unión Europea), en que se analizanlas reformas introducidas por los 15 paí-ses de la Unión entre 1984 y 1994. Con-viene señalar también el informeNational Summary Sheets on EducationSystems and Ongoing Reforms(EURYDICE, 2001) (http://www.eurydice.org/Publication_List/En/ FrameSet.htm)descripción sucinta de los sistemas edu-cativos de los países europeos de la redEURYDICE. Existen también otros tra-bajos de carácter sectorial, comoSecondary Education on the EuropeanUnion. Structures, Organisation andAdministration (EURYDICE, 1997) (LaEducación Secundaria en la Unión Euro-pea. Estructuras, Organización y Admi-nistración), que analiza la estructuraorganizativa y la administración de la se-cundaria de los 15 países de la Unión y 3de la EFTA, contemplando diversosindicadores, o Two Decades of Reformsin Higher Education in Europe (1980Onwards), que analiza las reformas lle-vadas a cabo en la educación superior enlos 15 países de la Unión y 3 de la EFTAentre 1980 y 1998 (EURYDICE, 2000b).

Cabe reseñar también los informesmundiales de la UNESCO. Esta organi-zación elabora cada dos años un informemundial sobre el estado de la educaciónbasándose en la información suministra-da por los países miembros de la OficinaInternacional de Educación con la mis-

ma periodicidad. Están disponibles loscinco primeros informes, los cuatro pri-meros publicados por la editorialSantillana en español en 1992, 1994, 1996y 1998, y el quinto publicado por laUNESCO (2000).

8. Consideraciones finalesA título de reflexión final hacemos

constar nuestra valoración positiva deltrabajo desarrollado por el INCE y porlos órganos de evaluación de las Comu-nidades Autónomas. El trabajo realizadoha sido importante en cantidad y calidady disponemos ya de algunos referentesque pueden ser utilizados en estudios pos-teriores. Por un lado está disponible elsistema estatal de indicadores —la ma-yoría cuantitativos, eso sí— y varias Co-munidades Autónomas están trabajandotambién en la elaboración de sistemaspropios de indicadores. Por otro dispone-mos de datos de diversos estudios de en-vergadura (primaria, secundaria,Proyecto PISA, otros proyectos interna-cionales…), que pueden servir de anclajepara la comparación. La evaluación delsistema se está convirtiendo en algo «nor-mal», lo que siempre es positivo porquesignifica que se está forjando una «cultu-ra» de evaluación del sistema en nuestropaís. Sin embargo no eludiremos realizaralgunos comentarios críticos que nos pa-recen necesarios.

Echamos de menos un modelo explíci-to de evaluación del sistema desarrolla-do por el INCE y/o por las otras agenciasespañolas de evaluación. En este sentidonuestra propuesta, evidentemente mejo-rable, puede ser una aportación intere-sante por su pretensión de globalidad.

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Faltan trabajos de metaevaluación(Escudero, 1997) que analicen los supues-tos básicos y los modelos subyacentes —que no explícitos— (objetivos, objeto,metodología, criterios de evaluación,agentes de evaluación, papel del eva-luador, etc.) y que evalúen a las propiasinstancias evaluadoras (¿quién evalúa alevaluador?).

Como dijimos antes, no se ha llevadoa cabo una evaluación del sistema en suglobalidad. El trabajo que más se aproxi-ma a ello es el Diagnóstico de 1997, delque ya comentamos sus lagunas, entrelas que sobresale la referente a la Admi-nistración, que casi siempre suele eludirla evaluación. Han predominado las eva-luaciones sectoriales, parciales, lo que noes cuestionable en principio, dado que elsistema presenta múltiples facetas que,integradas, pueden componer una ima-gen ajustada.

Por otra parte, varias de las evalua-ciones de tipo macroscópico que se handesarrollado promovidas por el INCE ocon su participación se han centrado so-bre todo en resultados, sin atender lo su-ficiente a la relación entre variablessociales, recursos, procesos y resultadoseducativos, algo que es imprescindibleanalizar. Tenemos serias dudas de quepuedan servir para orientar la políticaeducativa en línea de mejora en cuestio-nes fundamentales porque muchas de es-tas cuestiones han pasado desapercibidasen estas evaluaciones, que no han entra-do en el tema de las claves explicativasde los resultados —buenos o malos—. In-cluso pueden ser un pretexto o coartadapara llevar a cabo reformas ya diseñadas

previamente. El hecho de que nuestrosestudiantes hayan obtenido peores resul-tados en algunas materias frente a otrosde otros países no dice nada de las razo-nes para ello. Igualmente ocurre cuandolos estudiantes de una Comunidad Autó-noma obtienen mejores resultados que losde otra si no se profundiza en las clavesexplicativas. Es cierto que en otras eva-luaciones se ha entrado en la considera-ción de las variables intervinientes(contexto, procesos y entorno), como he-mos venido reflejando, lo que sí puedearrojar luces que clarifiquen las razonessubyacentes, si se realizan los análisispertinentes.

No ha sido, hasta ahora, una evalua-ción democrática, participativa y nego-ciada con los implicados, ya que se les haimpuesto sin más, y ha faltado informa-ción en muchas ocasiones, antes y des-pués. Todo ello resta implicación de losparticipantes, que tampoco ven clara suutilidad, ya que no se sabe qué se hacecon los resultados ni qué medidas se to-man, si es que se toman por parte de laAdministración. Ha predominado tam-bién el enfoque de evaluación externa,cuando la evaluación institucional en Eu-ropa utiliza prioritariamente un formatode evaluación interna, que se echa de me-nos en la mayoría de los trabajos realiza-dos, y que consigue un mayor nivel decompromiso de los participantes.

El enfoque dominante ha sidoeficientista y cuantitativo, lo que ya cues-tionamos en su momento —reconociendotambién la necesidad de conseguir efica-cia y eficiencia en el sistema y la necesi-dad de cuantificar—. Sin embargo, los

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enfoques cualitativos, más sensibles alcontexto y más finos para captar las cla-ves explicativas que rigen los procesoshan sido prácticamente inexistentes. Loque nos lleva a defender la necesidad decomplementar la perspectiva macroscópi-ca, imprescindible, con la microscópica,que permita atender a los casos singula-res, a los centros y a los programas, a lossujetos y a sus problemas concretos.

Para terminar, queremos defender unplanteamiento democrático y participati-vo, que implique a la comunidad educati-va en el proyecto de evaluación delsistema, lo que será, seguro, una garan-tía de la utilidad de la evaluación.

Dirección del autor: Bernardo Gargallo López. Departa-mento de Teoría de la Educación. Facultad de Filoso-fía y Ciencias de la Educación. Universidad de Valencia.Avda. Blasco Ibáñez, 30; 46010-Valencia. [email protected]

Fecha de recepción de la versión definitiva de este artícu-lo: 8.X.2002

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Resumen:Un modelo de evaluación del sistemaeducativo

La mejora de la calidad de la educa-ción hace necesaria la evaluación del sis-tema educativo. En este artículo ana-lizamos las finalidades de la misma y pro-ponemos un modelo de evaluación quecontempla el objeto de la evaluación—estableciendo dimensiones fundamen-

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tales—, la metodología —defendiendo in-tegración de enfoques cuantitativos y cua-litativos, el uso de indicadores del mismotipo y la utilización de la perspectivamacroscópica y microscópica—, y los res-ponsables de la misma —propugnando lacomplementariedad de la evaluación ex-terna y la evaluación interna—. Realiza-mos también un breve recorrido por lahistoria de la evaluación del sistema enEspaña analizando hasta qué punto éstase ha llevado a cabo de acuerdo con lascaracterísticas que para nosotros definenuna evaluación de calidad en este con-texto.

Descriptores: Calidad de la educación.Evaluación del sistema educativo.Indicadores.

Summary:An evaluation model of theeducational system

The improvement of the quality ofeducation makes necessary theevaluation of the educational system. Inthis article we analyze the purposes ofthe same and we propose an evaluationmodel that contemplates the object of theevaluation —establishing fundamentaldimensions—, the methodology —defending the integration of quantitativeand qualitative approaches, the use ofindicators of the same type and theutilization of the macroscopic andmicroscopic perspective—, and theresponsible for the same —defending thecomplementarity of external and internalevaluation—. We accomplish also a shorttour by the history of the evaluation ofthe system in Spain analyzing if this has

been carried out according to thecharacteristics that for us define anevaluation of quality in this context.

Key Words: Quality of education.Evaluation of the educational system.Indicators.

un modelo de evaluación del sistema educativo · 35 revista española de pedagogía año lxi, n.º...

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