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1. INTRODUCCIÓN

Desde inicios de la década de los no-venta el proceso de evaluación tantode políticas como de programas se

ha expandido en España, al igual que ha ocu-rrido en otros países desarrollados. La nece-sidad de lograr un mayor y mejor servicio pú-blico ha sido el punto de arranque para laconsolidación de estos procesos evaluadores.

Las políticas sociales no han sido ajenas aeste proceso, y en menor medida lo han sidoaquellos programas o políticas destinados acolectivos específicos o con una tendencia aser más numerosos, como son las personas deedad.

En términos generales, la evaluación eco-nómica no ha sido utilizada en la políticassociales debido a la dificultad que éstas entra-

ñan. La razón principal de esta dificultad esla estimación de ingresos o beneficios, ya quelos costes derivados de estas intervencionesson relativamente sencillos de calcular.

A través de este trabajo, se pretende mos-trar la utilidad del método de valoración con-tingente (MVC) como método de evaluacióneconómica de los programas o políticas socia-les. Este método permite una aproximación alos beneficios sociales generados por las polí-ticas y, por lo tanto, la ratificación de la utili-dad de las mismas o el desestimiento paracontinuar aplicándolas. Para ello se ha lleva-do a cabo un estudio empírico en un progra-ma social, el del servicio de ayuda a domicilioen Gijón.

Este trabajo se ha estructurado en cincopartes: una primera, en la que se analiza agrandes rasgos la necesidad de evaluar, unasegunda, en la que se hace una revisión sobrela metodología de evaluación de servicios yprogramas sociales y una presentación de lanovedad metodológica en este campo, unatercera, en la que se describe de manera sin-tética el dispositivo del SAD en el Municipiode Gijón, una cuarta en la que se presenta lametodología desarrollada para la estimación

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* Este trabajo tiene su origen en la evaluación ex-terna del servicio de ayuda a domicilio de Gijón, reali-zada por parte del Departamento de Economía Aplica-da a petición de la Fundación Municipal de ServiciosSociales de Gijón para el año 2000.

** Profesores del Departamento de Economía Apli-cada de la Universidad de Oviedo

Una aproximación a la evaluacióneconómica de las políticas sociales.El caso del Servicio de Ayudaa Domicilio *

SANTIAGO MARTÍNEZ ARGÜELLES, MÓNICA DÁVILA y

MARÍA ROSALÍA VICENTE **

de los beneficios del SAD, y una quinta deresultados empíricos de la evaluación econó-mica del servicio.

2. LA NECESIDAD DE EVALUAR

Las políticas sociales han sido tradicional-mente analizadas desde una perspectivasociológica, psicológica o histórica. Los inten-tos para evaluarlas desde una perspectivaeconómica han sido muy escasos debido prin-cipalmente a los problemas en la estimaciónde los beneficios que reportan este tipo deactuaciones. Sin embargo cada vez se hacemás necesario la introducción de esta ver-tiente de análisis en las políticas socialesdado el proceso de modernización que hanemprendido las Administraciones Públicas yen el que intentan compaginar la mejora de lacalidad de sus servicios con criterios económi-cos de eficacia y eficiencia.

De forma genérica se puede decir que eva-luar es un proceso para obtener y analizar lainformación significativa en que apoyar losjuicios de valor sobre un objeto o un proceso,como soporte para una eventual decisiónsobre el mismo. Por lo tanto, la evaluación deprogramas o políticas se puede entendercomo un proceso sistemático de recogida yanálisis de información válida que sirva paratomar decisiones sobre las mismas.

Una de las cuestiones más importantes alas que se enfrenta la sociedad es la asigna-ción de recursos entre el sector público y pri-vado. Esto supone, por lo tanto, dar respues-ta a la decisión de qué recursos se destinan aqué fin, reforzándose de esta manera la nece-sidad de llevar a cabo evaluaciones que emi-tan conclusiones capaces de servir de apoyopara la toma de decisiones sobre la necesidadde ampliar, modificar o sustituir un progra-ma en un momento dado.

Claro está que este juicio de valor u opi-nión contrastada supone un proceso que pue-de realizarse de muy distintas formas. Pue-

den utilizarse simples conclusiones de laobservación o puede utilizarse un complejosistema de análisis estadísticos y econométri-cos. No obstante, como ya señala la investiga-dora Fernández-Ballesteros (1996), la eva-luación debe hacerse utilizando una metodo-logía «científica» y/o utilizando estrategiaselaboradas por la comunidad científica.

La evaluación de políticas y programas hatenido una evolución muy amplia a lo largo dela última década, pudiendo hacerse una pri-mera clasificación de tipología de evaluaciónen función de que se estén evaluando necesi-dades (evaluación de necesidades), que seesté evaluando un proceso (evaluación dediseño) o que se verifique si un programa ouna política están diseñados de forma quepueda realmente llevarse a cabo una evalua-ción seria (evaluación de la evaluabilidad).Para cada uno de estos casos la metodologíaal uso es diferente ya que sus objetivos tam-bién lo son. De esta manera, el objetivo de laevaluación de necesidades sería valorar elvolumen y la característica de un problema, ypor lo tanto el instrumento utilizado pasaríapor una combinación de métodos cuantitati-vos (uso de estadísticas existentes en el áreade estudio) y cualitativos (encuestas, dinámi-cas grupales, etc.). Por su parte, el objetivo dela evaluación de diseño sería la coherencia,pertinencia del programa o política o la cober-tura (personas favorecidas por el programaen relación con la población objetivo) y porúltimo, el objetivo de la evaluabilidad se con-centra en el análisis de los objetivos plantea-dos por la política o programa, la previsión desus efectos y el diseño de las acciones.

Si bien es cierto que en términos generaleslas evaluaciones pueden clasificarse en algu-no de estos tres grandes grupos, no es menoscierto que las evaluaciones genéricas resul-tan poco eficientes en el campo social dado laheterogeneidad de programas y característi-cas de los propios beneficiarios adscritos aalguno de ellos. Por ello se hace necesaria laadaptación de nuevos métodos o diseños deevaluación para los programas específicos.

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3. LA EVALUACIÓN DE LOSSERVICIOS SOCIALES ENPERSPECTIVA

La evaluación de las políticas y programaspúblicos, comienzan como juicio de valor en ladécada de los cuarenta-cincuenta en EstadosUnidos impulsada por la necesidad de eva-luar las políticas educativas y con un pionero,R. Tyler, como mentor de las primeras visio-nes de la evaluación de estas políticas. Sustrabajos dinamizarán una trayectoria deampliación y mejora de los métodos de eva-luación, que se concretan en la modelizaciónde Tyler, Stake, Schuman, Stufflebeam o Sri-ver. La proliferación de métodos y modelospronto abarca la totalidad de las políticas yprogramas planteados en las sociedades occi-dentales. Evert Vedung (1997) hace un com-pendio de estos modelos de evaluación de laspolíticas públicas en general, y de las políticassociales en particular, de la siguiente mane-ra: modelos de efectividad, modelos económi-cos y modelos de evaluación profesional 1.

El primer tipo de evaluación se centra en elanálisis de los resultados obtenidos con la apli-cación de la política, contrastando si se hancumplido o no los objetivos prefijados (modelode consecución de objetivos), cuáles son losefectos directos e indirectos que ha generado(modelos de efectos colaterales), si se satisfa-cen las necesidades y preocupaciones de losbeneficiarios directos de la acción pública(modelo orientado al cliente) así como del res-to de personas que se ven afectadas por la mis-ma (modelo enfocado a los participantes).

La evaluación de tipo económico se carac-teriza por el hecho de que tiene en cuenta nosólo los resultados obtenidos sino también loscostes en los que se ha incurrido para la eje-cución de la política. Esta modalidad se arti-

cula en torno a dos criterios: productividad yeficiencia. En los modelos de productividad sepersigue obtener la relación existente entrelos outputs de bienes y/o servicios y los inputsempleados, por tanto la productividad se cal-cularía como el cociente entre outputs einputs, entendiéndose que el objetivo de lasintervenciones públicas es la maximizaciónde ese cociente.

Los modelos de eficiencia se centran en elanálisis de los costes relativos inherentes a laconsecución de los objetivos (Moreno y Ziglio,1996). La eficiencia puede medirse a travésde un análisis coste-beneficio o bien de unanálisis coste efectividad. La diferencia entreestos dos enfoques es que en el primero tantolos inputs como los efectos de la política semiden en términos monetarios, mientras queen el segundo los efectos se miden en térmi-nos de unidades físicas, más apropiado en elcaso de que no pueda existir una monetariza-ción de los beneficios o los ingresos (Cohen1993). El último tipo de evaluación, la profe-sional, se caracteriza en que las accionesemprendidas son revisadas por compañerosprofesionales de aquellos que las llevan acabo (Cuadro nº 1).

CUADRO 1. MODELOS DE EVALUACIÓNDE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Si se hace una revisión metodológica de lasevaluaciones realizadas para el conjunto de

SANTIAGO MARTÍNEZ ARGÜELLES, MÓNICA DÁVILA y MARÍA ROSALÍA VICENTE


1 Pueden consultarse igualmente otras tipologías deevaluación en los trabajos de CARTER, N. y WHARF, B.(1973), PATTON, M.A. (1986) ó ROSSI, P.H. y FREEMAN,H.E. (1987).

Fuente: Vedung (1997).

las políticas, los programas y proyectos públi-cos en sus distintos ámbitos (salud, empleo,educación, servicios sociales, entre otros)puede apreciarse que tales evaluaciones seajustan principalmente al primer tipo demodelos evaluativos descritos, el de efectivi-dad. Así por ejemplo, en el caso de los progra-mas educativos, sobre los que existe unaamplísima bibliografía de evaluación, éstasse han centrado en identificar los efectos delas políticas aplicadas y el cumplimiento delos objetivos proyectados a través de indica-dores de rendimiento y de calidad de la ense-ñanza. En este sentido cabría destacar lasacciones evaluativas del Instituto Nacionalde Evaluación y Calidad (INCE). Por otrolado, en el ámbito de la empleo, las evaluacio-nes realizadas sobre las acciones de forma-ción ocupacional se centran en analizar si conellas los desempleados beneficiarios de lasmismas han mejorado su probabilidad decolocación así como en detectar los posiblesdesajustes entre oferta y demanda de cualifi-caciones de cara a su corrección en futurasacciones. Cabe destacar como ejemplo repre-sentativo de este tipo de políticas las evalua-ciones realizadas dentro de las acciones for-mativas del Fondo Social Europeo.

No obstante, los intentos de evaluación depolíticas públicas desde una perspectiva eco-nómica han sido muy escasos a pesar de queeste tipo de análisis tiene cada vez una mayorrelevancia dada la importancia de una asig-nación eficiente y eficaz de los escasos recur-sos públicos. La razón de la ausencia de aná-lisis económicos radica principalmente enque su realización exige la estimación de losbeneficios que reportan este tipo de actuacio-nes. Si bien puede ser relativamente sencilloaproximar la cuantía de costes de interven-ción, la problemática de la estimación de losingresos en un área de estudio donde no seobtiene un bien cuantificable, imposibilita alprofesional a dar un beneficio estimativo dela implementación de la política pública.

Esto explica la ausencia en la aplicacióndel análisis coste-beneficio en este tipo de

evaluaciones. Como ya se ha comentado elanálisis coste-beneficio requiere estimar loscostes y resultados de la política en términosmonetarios, y justamente es la estimaciónmonetaria de los resultados, de los benefi-cios que genera, donde se plantea el proble-ma. ¿Cómo podemos calcular, por ejemplo,los beneficios monetarios que genera un pro-grama educativo, la existencia de un serviciode acogimiento familiar, o planteado de for-ma más general, los de un servicio públicoque en ningún caso persigue un ánimo lucra-tivo?

Conscientes de las dificultades a la hora deevaluar económicamente las políticas públi-cas pero también de su cada vez mayorimportancia, en este trabajo se propone laaplicación de una metodología de valoracióneconómica contrastada suficientemente enotras áreas de estudio (principalmente lamedioambiental) como aproximación a losbeneficios económicos que generan las actua-ciones públicas. Dicha metodología es elMétodo de Valoración Contingente (MVC).

El MVC es un método que se ha empleadotradicionalmente para estimar el valor de losrecursos naturales así como para evaluar losefectos de las intervenciones públicas enmateria medioambiental (Azqueta 1994 yRiera 1994, entre otros). Sin embargo, recien-temente ha comenzado a utilizarse aunquede forma aún tentativa para estimar losbeneficios de las políticas sociales. Es precisodestacar los únicos referentes en este ámbito:el trabajo de evaluación económica de laspolíticas destinadas a los «sin techo» en elReino Unido (Pearce et al. 1998) y el trabajode evaluación de la erradicación del chabolis-mo en Gijón (Martínez Argüelles y Vázquez2000). En el primero de estos trabajos se tra-ta de estimar el valor económico de los servi-cios de beneficencia británicos en general y delos destinados a los «sin techo» en particular apartir de la estimación del valor que éstos tie-nen por una parte para la población británicay por otra para los usuarios de los mismos. Enel segundo de los trabajos se estima el valor

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que los ciudadanos de Gijón han otorgado a lapolítica de erradicación de un núcleo chabo-lista llevada a cabo a lo largo del periodo1973-1998.

Como ya se ha comentado el objeto de estu-dio de este trabajo es realizar una evaluacióneconómica de una política social como es elServicio de Ayuda a Domicilio utilizando unametodología tradicionalmente empleada enel ámbito de la economía medioambientalpero que puede extrapolarse asimismo al delas políticas públicas.

Las evaluaciones realizadas hasta elmomento sobre esta política social se hancaracterizado por el hecho de que se circuns-criben al ámbito de los modelos de efectivi-dad, como ocurre para el resto de evaluacio-nes de programas o actuaciones públicas. Asípartiendo de un análisis descriptivo de lascaracterísticas del servicio (cobertura, inten-sidad, financiación, tareas ofertadas, caracte-rísticas sociodemográficas de la poblaciónatendida, entre otros) se evalúan sus resulta-dos en términos de respuesta a las necesida-des de los usuarios, mejora de la calidad devida de los mismos y satisfacción de los profe-sionales del SAD. Únicamente en el informedel defensor del pueblo vasco (Ararteko 1996)se incluye un apartado de aproximación eco-nómica al SAD, analizando el coste por habi-tante mayor de 65 años, el coste por usuario yel coste por hora de servicio así como la apor-tación económica que realizan los usuariospara la financiación del SAD. Sin embargo enninguno de ellos, ni en el resto de bibliografíaque se puede consultar sobre evaluación delSAD, se ha realizado un análisis coste-benefi-cio de este servicio.

Los principales referentes en la evaluacióndel SAD son los que se mencionan a conti-nuación: los trabajos de la Diputación Foralde Álava (1988) estudiando la situación delservicio en dicho territorio; Bueno y Estrada(1989) para el caso de Valencia; Abanto yMartínez (1991) en Zaragoza; Fernández delValle et al. (1991) para Oviedo; los informes

del INSERSO de varios años 2; Fernández,Pérez y Medina (1995) que analiza la calidadasistencial del SAD; el informe del defensordel pueblo vasco sobre la asistencia no resi-dencial a la tercera edad (1996); MartínezEsparcia (1996); y el más reciente MedinaTornero (2000) que evalúa la calidad del SADen Murcia.

4. DESCRIPCIÓN DEL SERVICIO DEAYUDA A DOMICILIO (SAD)

El desarrollo de los programas dirigidos apersonas de avanzada edad ha llevado un rit-mo no siempre uniforme para el conjunto depaíses europeos, sin embargo, se constatauna tendencia de incremento a lo largo yancho del territorio europeo. El aumento dela tasa de envejecimiento de la poblacióneuropea y específicamente de la española esel primer indicador del crecimiento potencialde las necesidades a cubrir entre dicho colec-tivo. La tendencia europea está encaminadaen los últimos tiempos a favorecer la inser-ción social y sanitaria de las personas demayor edad, al tiempo que se mejora su nivelde autonomía durante el mayor tiempo posi-ble. Esta aspiración explica la aparición ydesarrollo permanente de servicios como elServicio de Ayuda a Domicilio (a partir deahora SAD), al igual que la voluntad de mejo-rar su calidad a través de permanentes segui-mientos y evaluaciones internas y externas.

El apoyo domiciliario en la atención depersonas enfermas o mayores, aplicado desdeel sector informal, es tradicional en nuestrasociedad, sin embargo, el origen de su des-arrollo a través de los recursos públicos se ini-cia en la década de los setenta 3. No obstante,



2 En INSERSO (1992) se estudia la efectividad delSAD como alternativa al internamiento en centros resi-denciales.

3 Siendo restrictivo, el origen del Servicio de Ayudaa Domicilio (SAD) en España puede situarse en los pri-meros años de esa década a través de dos órdenes minis-teriales: la primera, aquella que estableció el Servicio

la generalización de los programas de Ayudaa Domicilio está ligada a la puesta en marchapor parte de los Ayuntamientos de progra-mas específicos para personas ancianas; pro-ceso que inicia su andadura a finales de losaños setenta.

El fenómeno que se ha producido en lassociedades occidentales ha venido caracteri-zándose por un incremento de la esperanzade vida debido a las mejoras en las condicio-nes de vida y a los avances de los sistemassanitarios. Este fenómeno ha llevado a unprogresivo incremento del número de perso-nas de edad avanzada en la totalidad de paí-ses desarrollados. Paralelamente a esta evo-lución demográfica se han producido otrosfenómenos dentro de los entornos familiaresque han implicado modificaciones en los com-portamientos y responsabilidades de los dis-tintos miembros del hogar. Así la reduccióndel número de miembros de cada unidadfamiliar, la incorporación de las mujeres almercado laboral de forma masiva o la adop-ción de estilos de vida más urbanos, haninfluido en el trasvase de responsabilidadesde las familias (básicamente de las mujeres) alas Administraciones Públicas.

El proceso de envejecimiento de la pobla-ción, los cambios sociales, culturales y labora-les del conjunto de la población, el cada díamayor conocimiento de los servicios ofertadospor parte de las administraciones a los ciuda-danos y el impulso por parte de algunos ayun-tamientos hacia el fomento de políticas deprotección de los colectivos con problemasespecíficos, han sido las claves en el procesode evolución del SAD en el Municipio deGijón. Esta evolución creciente en demandastiene su traducción en un número de usuarioscon servicio establecido igualmente crecientea lo largo de la última década y con atisbos de

continuar con una tendencia similar y poten-ciada en intensidad. Si en el año 1990 losusuarios del servicio eran 238, diez años des-pués esta cifra se multiplica por cuatro alcan-zando los 861.

El servicio de asistencia domiciliaria delMunicipio de Gijón atendió en el año 98 a un1,43% de la población gijonesa con más de 65años. Es útil recordar a este efecto que el PlanGerontológico de España recomienda un índi-ce de cobertura del 8% para el año 2000(INSERSO 1992), sin embargo no parecenencontrarse cifras que se aproximen a estevalor en el conjunto de las ComunidadesAutónomas estudiadas, como son El PaísVasco, Cataluña, Madrid, Murcia o la Comu-nidad Valenciana 4. Por otra parte, Españaaún se encuentra a mucha distancia de lo quepueden ser estos servicios en algunos de lospaíses europeos, caracterizándose éstos porun modelo extensivo que tiende a distribuirlos recursos de atención a los ancianos entreun colectivo de usuarios amplio con una asis-tencia de baja intensidad. De esta maneraalgunas de las ratios de cobertura europearonda el 18%, como es el caso sueco, o el 20%como es el danés (Rodríguez 1993), y con unnivel menor aparecen países como Austria(8,8%), Francia (6,1%) o Bélgica (6%).

El crecimiento en este servicio ha ido enconcordancia con el presupuesto destinado alSAD en Gijón a lo largo de la década de losnoventa . Presupuesto que ha mantenido entérminos absolutos una tendencia de incre-mentos constantes, partiendo con un volu-men de recursos de 528 mil euros (60 millo-nes de pesetas) en el año 1990, para multipli-car esta cifra por algo más de cuatro en elúltimo período y situar en 1629 mil euros(271 millones de pesetas) los destinados acubrir el servicio domiciliario del municipio(Gráfico 1).

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Social de Asistencia a los ancianos, Orden del Ministeriode Trabajo de 19 de marzo de 1970, y la segunda, conigual procedencia, aprobando el Plan Nacional de laSeguridad Social de Asistencia a los ancianos que reco-gía en sí la programación de ayuda a domicilio.

4 El estudio sobre SAD desarrollado en el País Vascopara el período 1994, recoge una tasa máxima de3,05% para el conjunto de la Comunidad Autónoma(Ararteko 1996).

GRÁFICO 1. EVOLUCIÓNPRESUPUESTARIA DEL SAD EN GIJÓN

1990-2000 (miles de ? constantesdel 2000)

Fuente: Datos FMSS de Gijón

4.1. Los usuarios del SAD

El SAD, desea ser un servicio no dirigidoexclusivamente a la población mayor(FPSSM 1992), sino que se abra al conjuntode grupos desfavorecidos, sin embargo,encuentra su demanda principalmente entrela población mayor de 65 años. En este senti-do, la presencia de personas con discapacidadde edades no avanzadas representa unaminoría dentro de la población beneficiariadel servicio.

La población mayor es principalmentefemenina en Gijón, al igual que ocurre en elconjunto del país. La mayor esperanza devida las convierte en especiales demandantesy perceptoras del SAD. La participación en elSAD se concentra de manera más importanteentre las personas cuya edad está comprendi-da entre los 76 y los 85 años, con un 49,61% delos/as beneficiarios/as en ese segmento deedad. Por debajo de éstos se encuentra el gru-po de personas de edad más avanzada, demás de 85 años (28,35%), donde los proble-mas específicos por razones de vejez suelenpresentarse con más frecuencia. Constituyeel tercer gran colectivo aquellas personas

cuya edad es inferior a los 75 años, que no lle-ga a representar una cuarta parte del total(22,05%). El estado civil de la mayoría deestas personas es viudo/a, y junto con solte-ros/as o separados/as alcanzan un 62% depersonas usuarias del servicio que vivensolas en el hogar (Cuadro nº 2).

CUADRO 2. PERFIL DE PERSONABENEFICIARIA DEL SAD

Fuente: Elaboración propia a partir del cuestionario diri-gido a usuarios/as del SAD.

Ante la escasez de recursos públicos, laracionalidad en la selección de usuarios, deforma a no excluir a aquellos con mayor nece-sidad y menores recursos, se hace necesaria.En el caso de Gijón la capacidad económica delos/as beneficiarios/as, cuyos recursos puedensuponer el impedimento fundamental para noacudir al mercado privado en busca de la dota-ción de este servicio, es uno de los criterios cla-ve para determinar quién disfruta el servicio.Según los datos recogidos, dos tercios de los/asusuarios/as tiene unos ingresos entre 300 y487 euros (51.000 y las 81.000 pesetas). Úni-camente el 10% de personas ingresan más deesos 487 euros (81.000 pesetas) mensualmen-te, un porcentaje inferior al que representanaquellas personas cuya renta mensual noalcanza los 300 euros (las 50.000 ptas) cuyarepresentación es aproximadamente de unacuarta parte de los usuarios.

En definitiva, se puede decir que el perfilde la persona beneficiaria del SAD en Gijónes: mujer, viuda, de más de 75 años, que vivesola y sus ingresos no superan los 487euros/mes.



4.2. El dispositivo del SAD

La Administración Local, al igual que elconjunto de la Administración Pública ha lle-vado a cabo un proceso de modernización queintenta compaginar la mejora de la calidad desus servicios con criterios económicos de efi-cacia y eficiencia. Por ello, en muchas ocasio-nes, el servicio público puro se ha convertidoen un servicio mixto donde caminan juntos yse coordinan agentes del sector público conotros del sector privado. Esta situación se daen la actualidad en Gijón con el SAD. En esteservicio se desarrolla una actividad públicadesempeñada desde la Fundación Municipalde Servicios Sociales (FMSS) de Gijón, ycuyas funciones se pueden resumir en: puestaen conocimiento del servicio, tramitación de lasolicitud, valoración de las circunstancias ycaracterísticas de cada usuario/a potencial,aprobación del servicio y posterior seguimien-to. Es decir, se encarga del ex-ante del servicioy del ex-post, asegurándose, a través de con-curso público de una dotación privada del ser-vicio en condiciones de eficiencia 5.

La cadena de funcionamiento nace en loscentros sociales de zona, es decir, en las enti-dades descentralizadas de los servicios socia-les con el objetivo de aproximar los serviciosal ciudadano. Estos entes son los encargadosde recoger la demanda del servicio y de valo-rar la necesidad de los usuarios, al igual quede trasladar el conjunto de la informaciónhacia los servicios centrales. El organismocentral de la FMSS, por su parte, es el órganodecisor y el coordinador entre la demanda yposterior oferta realizada por las empresasprivadas.

En resumen, se trata de un servicio congestión mixta: privada y pública, en el que el

proceso de aprobación pasa por tres niveles:una primera de demanda y de valoración,realizada por los servicios sociales descentra-lizados; la aprobación por parte del organis-mo central de los servicios sociales; y la con-creción de la oferta a través de los serviciosque desempeñan las dos empresas privadassubcontratadas por la Administración Local.

5. MÉTODO DE LA EVALUACIÓN

A menudo se discute la pertinencia de laaplicación del análisis económico a los temasrelacionados con los servicios sociales. Unaafirmación que puede darse para no conside-rar los criterios económicos es que las necesi-dades que cubren los servicios sociales, eneste caso el servicio de ayuda a domicilio «notiene precio». Lo que se pretende expresarnormalmente con dicha frase es que la pres-tación de servicios sociales, como ocurre conla prestación de servicios sanitarios, no debe-ría regirse por mecanismos de mercado o bienque los servicios sociales son bienes absolutoscuya consecución es prioritaria por lo que laprovisión de los servicios sociales no deberíaverse limitada a criterios de coste o de efi-ciencia.

No obstante, los servicios sociales seenmarcan dentro de alguna de las categoríasde bienes económicos, y por lo tanto, en algu-na medida les son aplicables los modelos yconclusiones del análisis económico. Según ladefinición tradicional de los manuales de eco-nomía, un bien es todo aquello que satisfaceuna necesidad. Esta definición planteada tangenéricamente permite aplicar el concepto de«bien» a entidades tan dispares como el agua,un coche, un concierto de música o un paisaje,es decir, todo aquello que la sociedad juzguevalioso o deseable.

El análisis económico, sin embargo, centrasu atención, en los bienes escasos, es decir, enaquellos que están disponibles a cierto costepara cubrir todas las necesidades potencialesde los individuos. Éstos serían propiamente

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5 El servicio se lleva a cabo en los hogares de los/asusuarios/as a través de dos empresas privadas: Quavitaey UTE-Gijón. Estas empresas se encargan por lo tanto dedesarrollar las tareas y funciones previamente estableci-das desde la FMSS y de transmitir cualquier incidenciaque suponga modificación o eliminación del servicio.

los bienes económicos, por contraprestación alos bienes libres, que son aquellos que estándisponibles a coste cero en cantidad superiora la que se precisa satisfacer. En este sentido,los servicios sociales, como los servicios sani-tarios o de educación son bienes económicos.

En el caso que nos ocupa, la dotación delservicio de ayuda a domicilio, puede conside-rarse un bien económico; un bien escasocuyas demandas superan a la capacidad decubrir las necesidades. Este hecho hace perti-nente la valoración económica del mismo,siendo necesaria la recuperación de los costesen los que se incurre e igualmente de los«ingresos» que permite obtener. La diferenciaentre costes e ingresos llevaría a obtener elbeneficio que se obtiene por la existencia delservicio de ayuda a domicilio en Gijón.

La primera de las incógnitas, el cálculo delos costes es algo factible de obtener al dispo-ner de los datos tanto de los costes de gestiónen los que incurre la Fundación Municipal deServicios Sociales para la tramitación del ser-vicio, como de los costes de ejecución traduci-dos en los costes de las empresas privadaspara realizar el servicio. La segunda, la esti-mación los ingresos, sin embargo, suponemayores problemas. ¿Cómo podemos calcularo aproximar los ingresos percibidos por unservicio público, que sin ser gratuito, recupe-ra una parte muy reducida del coste y que enningún caso persigue lucro? 6. Para respondera esta pregunta es preciso conocer el valorque tanto los beneficiarios como el resto deciudadanos de Gijón dan en términos mone-tarios al hecho de que exista el SAD con lascaracterísticas actuales. La base de este aná-lisis parte de una premisa como la siguiente:la sociedad en su conjunto está dispuesta aasumir una carga económica para que exista

una serie de servicios públicos, a pesar de queen un momento determinado del tiempo quie-nes lo soportan económicamente no estén dis-frutando del propio servicio. Por ejemplo,puede decirse que los ciudadanos españolesestán dispuestos a asumir un coste por man-tener un servicio nacional de salud en el cualse realicen operaciones de corazón con cargoal erario público, a pesar de que no todas laspersonas que con sus impuestos lo sufraganpadezcan alteraciones cardiacas. Este mismorazonamiento puede utilizarse a la hora deanalizar el SAD en Gijón. Dicho de maneramás concreta, la ciudadanía de Gijón está dis-puesta a asumir un coste para disponer de unservicio de atención a domicilio que, aunqueno lo utilicen mientras lo financian, sabenque su existencia les garantiza que estarádisponible cuando lo necesiten.

De esta manera, el valor económico delSAD está integrado por dos grandes compo-nentes: por un lado, el valor de uso que leasignan los beneficiarios directos del servicio,y por el otro, el valor que le otorgan el resto deciudadanos por el simple hecho de que exista(valor de no uso). El método para obtener estainformación consiste en acudir a estas perso-nas y preguntarles cuánto estarían dispues-tos a pagar para mantener este servicio en elfuturo (Método de Valoración Contigente).

El objetivo de este método es obtener lavaloración que los individuos otorgan a undeterminado bien o servicio o a una determi-nada intervención pública a través de unapregunta directa (Azqueta 1994). Lo queimplica la realización de una encuesta. Enella se plantea a los individuos una situaciónimaginaria donde se pregunta acerca de suvaloración del objeto de análisis. La preguntaque va a permitir conocer su valoración puedeplantearse: bien preguntando a los indivi-duos por la cantidad máxima de dinero queestarían dispuestos a pagar para consumiruna cierta cantidad del bien o servicio objetode análisis (máxima disposición al pago) obien preguntándoles acerca de la cantidadmínima de dinero que deberían recibir para



6 Los beneficiarios del SAD deben pagar una partedel servicio en función de su renta. Éstos son mayorita-riamente personas con rentas inferiores a los 300 eurosmes (50.000 Ptas/mes) y debiendo pagar en este casoun 5% del servicio.

dejar de consumir ese bien o servicio (mínimadisposición a la compensación). Estas canti-dades de dinero representan el beneficio quecada individuo obtiene por el consumo delbien o servicio en cuestión.

Existe una discusión teórica acerca de cuálde los dos enfoques (máxima disposición alpago/ mínima disposición a la compensación)debe utilizarse al aplicar el MVC. La relevan-cia de esta discusión estriba en que los valo-res que se obtienen son distintos según seemplee uno u otro. De hecho, los valores obte-nidos al preguntar por la cantidad mínima dedinero para ser compensados son, general-mente, mayores que los obtenidos cuando sepregunta por la cantidad máxima que se estádispuesto a pagar. Entre las razones que pue-den explicar estas divergencias habría quedestacar dos:

• por un lado, el hecho de que la disposi-ción al pago esté limitada por la renta delos individuos, es decir, en principio laspersonas de menor renta tendrían unadisposición a pagar (en adelante, DAP)relativamente más baja, frente a laspersonas de mayores rentas,

• y, por el otro, la aversión de los indivi-duos a las pérdidas, es decir, a igualcuantía, el individuo sufre una mayorpérdida de utilidad por la disminuciónde su renta, que la ganancia de utilidadderivada de un incremento equivalente(Knetsch y Sinden 1984).

La existencia de tales divergencias hacenque la elección entre la máxima disposición alpago y la mínima disposición a la compensa-ción se convierta en una cuestión crucial. Espreciso elegir aquel enfoque que mejor seadapte al planteamiento del problema que seanaliza. Así, cuando se trata de valorar unbien del que los individuos disfrutan y lo quese plantea es la pérdida del derecho a su dis-frute, el enfoque correcto sería la disposicióna la compensación. Si, por el contrario, se tra-tase de un bien al que todavía no se tiene

acceso, entonces el enfoque debería ser el dela máxima disposición al pago. Sin embargo,en muchos casos, la elección no va a ser tansencilla (Riera 1994).

A la hora de aplicar el MVC para estimarlos beneficios que se derivan de los serviciosde Ayuda a Domicilio se ha optado por el enfo-que de la mínima disposición a la compensa-ción. La disposición al pago de cada individuodepende de su nivel de renta, de forma que,en principio, a más renta mayor disposición.El hecho de que los beneficiarios de tales ser-vicios son personas de rentas muy bajas hasido un elemento fundamental a la hora dedeterminar esta opción frente a la DAP (cercade nueve de cada diez usuarios encuestadostiene una renta inferior a los 487 euros -81.000 Ptas-). De haber optado por el enfoquede la disposición al pago se habrían obtenidovalores muy bajos, como consecuencia de losescasos niveles de renta de los encuestados,que no serían representativos del verdaderovalor económico del servicio. De ahí que sehaya decidido preguntar a los usuarios por sumínima disposición a la compensación.

Como ya se ha comentado la existencia delservicio de Ayuda a Domicilio es valorada nosólo por los usuarios directos de este serviciosino también por sus familiares, ya que éstosson en parte los beneficiarios indirectos, sien-do la dotación del SAD un mecanismo para lamejora de calidad de vida de las personas quereciben el servicio pero igualmente de aque-llas personas de las que depende el usuario,especialmente, en casos de mayor inmovili-dad o enfermedades más graves. Por tanto, ala hora estimar el valor de tales serviciosdeberíamos tener en cuenta la valoración quele otorgan unos y otros, es decir, la de losusuarios (valoración directa e inmediata) y lade aquellos que no siendo usuarios valoraneconómicamente sin embargo que tales servi-cios existan (valor de existencia).

En nuestro análisis se ha realizado unavaloración parcial, puesto que solamente seha considerado la valoración de los usuarios

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directos. Mientras que a éstos les pregunta-mos por su «disposición a ser compensados»por una hipotética renuncia al servicio, a losciudadanos de Gijón y familiares (no usuariosdirectos) deberíamos preguntarles por su«disposición al pago» para que el SAD exista.En consecuencia la razón que nos ha llevado areducir a la población objeto de análisisexclusivamente al colectivo de usuarios delSAD reside en la imposibilidad de agregar la«disposición a ser compensados» del benefi-ciario directo con la «disposición a pagar» deaquellos que no son usuarios. No obstante, apartir de los datos obtenidos de la encuesta,se va a poder aproximar la valoración que losciudadanos gijoneses dan al mantener el SADactivo.

5.1. La encuesta

Para obtener la valoración que los usuariosdel SAD conceden a dicho servicio se diseñó,en el mes de octubre del año 2000, unaencuesta dirigida a éstos con el objetivo deconocer cuantitativa y cualitativamente lasopiniones y percepciones de los mismos res-pecto al servicio, para posteriormente reali-zarse entre el 10 de marzo y 2 de abril de 2001.

Dicha encuesta incluía un bloque de cincopreguntas de valoración económica. En ellasse plantea a los usuarios una situación imagi-naria en la que dejan de recibir el servicio deayuda a domicilio. En este contexto se les pre-gunta cuál sería la cantidad mínima de dine-ro que habrían de recibir para compensarlesel no disfrutar de dicho servicio (compensa-ción exigida). Dada la dificultad de este blo-que de preguntas y los previsibles problemasde compresión del colectivo al que se dirige seintentó redactar de una forma sencilla, brevey clara, y por ello se optó por realizar entre-vistas de tipo personal, con el objeto de que elencuestador pudiera ofrecer informacióndetallada a los usuarios así como resolvertodas las posibles dudas que surgiesen a lolargo de la entrevista.

Para la realización de entrevistas persona-les en el domicilio de los usuarios, se solicitópreviamente a los mismos su autorización.Esta autorización se tramitó a través de laspersonas responsables de la FMSS, y se eje-cutó a través de una carta a los beneficiariospidiéndoles autorización para ser encuesta-dos. Dicha carta fue remitida a la FMSS conposterior llamada para concertar cita y ase-gurar la presencia del beneficiario en elhogar.

Del total de beneficiarios del SAD del año2000 se envió carta para la aceptación de rea-lizar la encuesta a 505 usuarios, con unnúmero de respuestas igual a 187. De estaspersonas 60 no pudieron ser encuestadas pordiversas causas como fallecimiento, imposibi-lidad de contactar con ellas o negativa final aser encuestadas, llegándose a una muestrafinal de 127 personas, lo que supone un14,75% del total de beneficiarios 7.

6. LOS RESULTADOS ECONÓMICOS

6.1. Los costes del SAD

Siguiendo la lógica planteada para aproxi-mar una valoración económica, se necesitaobtener, en primer lugar el coste en el que seincurre para realizar el SAD en un año. Comose ha mencionado anteriormente el SAD es unservicio mixto: con un ámbito de gestión públi-co y otro de ejecución externalizado haciaempresas. Con el objeto de desagregar los cos-tes para conocer el conjunto de partidas se hadistinguido estos dos tipos de costes: los costesde gestión asociados a tareas como la valora-ción de solicitudes y coordinación del serviciodesde la Fundación de Servicios Sociales delAyuntamiento de Gijón y los costes de ejecu-ción por la realización de las tareas por partede las auxiliares de ayuda a domicilio llevadosa cabo a través de Quavitae y UTE-Gijón.



7 Con un error del 5,5% y un margen de confianzadel 94,5%.

Para la obtención de los primeros, comopuede verse en la Tabla 1, se han estimado loscostes del personal dedicado al SAD, tantodesde la oficina central, como desde las ofici-nas de zona y de la ratio de gastos adminis-trativos asociados al servicio. El grueso de loscostes está concentrado en el gasto de perso-nal que ascienden a aproximadamente 101mil euros (algo más de 17 millones de Ptas.)para el año 2000 (81% del total de costes degestión). Los costes totales de gestión en laanualidad del 2000 han ascendido a 124.000euros (20.631.681 Ptas).

TABLA 1. RESUMEN DE COSTESDEL SAD. AÑO 2000

Fuente: Elaboración propia a partir de datos FMSS Gijón

Los costes de ejecución por su parte, se esti-man como el producto del número de horasanuales por el coste medio de hora de servicio.Dentro del SAD existen cuatro tipologías dehoras: rurales o urbanas, siendo más costosaslas primeras frente a las segundas y labora-ble o festiva, siendo más costosas en este casolas segundas que las primeras. La relación deservicios estudiada por tipología de día hapermitido disponer de una ponderación (del85% de días laborables y del 15% para díasfestivos y 91% de servicio en zona urbana y9% en zona rural) para el cálculo del costemedio por hora. De esta manera se ha obteni-do un coste medio por hora de 9,65 ? (1.602Ptas) y de 9,05 ? (1.509 Ptas.) en función de laempresa. En conjunto, el coste de la ejecucióndel SAD ha ascendido a 125.000 ? (208 millo-nes de pesetas).

La agregación de los costes proporciona loscostes totales del SAD (costes de gestión más

costes de ejecución) para el año 2000 ascen-diendo éstos a 1.375.519 ? (228.867.190 Ptas)Este presupuesto ha cubierto un total de133.268 horas de servicio, lo que arroja unprecio de la hora de servicio medio de 10,32 ?(1.717 Ptas).

6.2. La estimación de los beneficios delSAD

Como ya se ha justificado en la parte meto-dológica, para conocer la valoración económi-ca del SAD se les pregunta a los/as usua-rios/as sobre la disposición a ser compensadosen el caso de una desaparición temporal delservicio por parte del Ayuntamiento.

Las respuestas obtenidas han indicadouna negativa a recibir compensación algunaen un 55% de los casos; es decir, más de lamitad de las personas que ostentan actual-mente el servicio no están dispuestos/as arenunciar al derecho de percibir el servicio acambio de una retribución económica.

Las razones más frecuentemente aludidasson la dificultar para encontrar un servicio deigual calidad en el mercado o la imposibilidadde pagarlo a pesar de la ayuda financiera querecibieran de las instancias públicas (Tabla 2).

Al analizar las razones que alegan losusuarios/as para no estar dispuestos a recibircompensación, se constata que su respuestanegativa no significa que no valoren el servi-cio sino que rechazan el planteamiento que seles hace en la encuesta, es decir, la posibili-dad de ser privados temporalmente del servi-cio por alguna causa. Así, como ya se hacomentado, el principal motivo para su nega-tiva reside en el hecho de que si se viesen pri-vados del actual servicio les resultaría muydifícil encontrar otro similar de igual calidad.Por tanto, esta respuesta se debe de tomarcomo una valoración positiva del servicio.Para ellos/as el valor de percibir el SAD esmuy elevado y no quisieran perderlo; recha-zando por lo tanto la posibilidad de compen-sación a cambio del cese del servicio.

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TABLA 2. MOTIVOS DE LA NODISPOSICIÓN A SER COMPENSADO

Fuente: Elaboración propia a partir de la encuesta dirigi-da a usuarios/as SAD.

Esas respuestas negativas no son más que«respuestas protesta» de los usuarios/as. Lasrespuestas protesta se producen cuando elindividuo ofrece una valoración nula del bieno servicio, pero no porque no lo valoren sinoporque rechaza el planteamiento que se lehace. El tratamiento habitual de las «res-puestas protesta» consiste en su eliminaciónpara evitar que distorsionen el cálculo de ladisposición media a la compensación. La eli-minación puede ser coherente en este casopuesto que sí valoran el servicio y una aproxi-mación a dicho valor puede ser otorgada porel resto de los usuarios. Una vez eliminadosestos datos, se ha procedido al cálculo delvalor medio del servicio por parte de aquellaspersonas que estarían dispuestas a ser com-pensadas por la eliminación transitoria delSAD en sus hogares. La disposición media delos usuarios/as del SAD a ser compensados,excluidas en su cálculo las «respuestas pro-testa» asciende a 9,57 ? (1.593 pesetas) porhora de servicio 8.

Para el caso de las personas que están dis-puestas a recibir dinero a cambio de no dispo-ner temporalmente del servicio, los cobrosestimados se aproximan a los precios de mer-cado (9,57 ?; 1.592 Ptas/hora); es decir,tomando en cuenta al conjunto de personasencuestadas y debido a la heterogeneidad delos servicios se ha estimado una compensa-ción por hora de su servicio, de manera queuna persona que tiene un servicio de doshoras semanales debería ser compensada conunos 76,54 ? (12.736 Ptas) al mes por no reci-bir el servicio, mientras que una persona querecibe 10 horas semanales del SAD deberíaser compensado en una cuantía que asciendea 382,72 ? (63.680 Ptas). En este sentido, laspersonas no están dispuestas a eliminar elservicio, sino que calculan el coste de acudiral mercado privado para satisfacer su necesi-dad de apoyo en el hogar; así su compensa-ción se identifica con el precio medio de esteservicio en el sector privado.

TABLA 3. VALORACIÓN ECONÓMICADEL SAD. AÑO 2000

Fuente: Elaboración propia a partir de datos FMSS GijónNota: El número de horas del SAD en el año 2000 ascendióa 133.268. (1) Mínima compensación exigida calculada através del Método de Valoración Contingente con laencuesta dirigida a usuarios directos del servicio, sin con-siderar el ingreso medio por hora percibido por la FMSS. (2)

Los ingresos recaudados por hora resultan de dividir larecaudación directa de los usuarios entre las 133.268horas anuales. (3) Mínima compensación exigida real resul-ta de la disposición a ser compensados por parte de losbeneficiarios más el coste que dejan de pagar por hora deservicio, es decir de los ingresos recaudados por hora. (4) Elbeneficio social generado por el SAD, surge de multiplicarel beneficio social por hora por el número total de horas deSAD del año 2000 –133.268-. Costes del SAD sin incluir losingresos directos procedentes del pago de los usuarios



8 La disposición media a la compensación se calcu-la para un número de 47 usuarios, con una desviacióntípica de 5,79 ? (964,25 Ptas.) y con un intervalo deconfianza al 95% de (7,85 ? - 11,29 ?) (1.306,69 -1879,04 Ptas).

Es preciso destacar que ésta es una valora-ción parcial ya que a través de esa cifra no seconcreta el beneficio indirecto de familiares opersonas directamente relacionados con elusuario y que, sin embargo, se ven afectadospor la existencia del servicio. Dicho de otramanera, esos cerca de 23.000 euros (aproxi-madamente cuatro millones de pesetas) queestán dispuestos a recibir los usuarios direc-tos recoge a duras penas el verdadero benefi-cio social –o individual– de la existencia delservicio, puesto que no es capaz de recogercuánto valoran los familiares más próximosel disponer de ese tiempo «libre», mientras lapersona anciana o enferma es atendida poruna profesional.

Sin embargo, la mínima compensación exi-gida no debe de matizarse exclusivamente enesta cifra de 9,57 ?/hora (1.592 Ptas/hora),sino el verdadero umbral de compensaciónbajo el cual el usuario no estaría dispuesto arenunciar al SAD es igual a esa cifra más lacantidad de dinero que, al no existir el servi-cio, dejaría de estar pagando. El SAD no estáconstituido como un servicio gratuito, sinoque se paga una cantidad de dinero en fun-ción de la renta, que no suele superar el 5% desus costes de ejecución. En este sentido, lamínima compensación exigida real asciende alas 10,49 ?/hora (1.745 Ptas/hora). La dife-rencia entre el coste real y la mínima com-pensación exigida real nos ofrece un beneficiosocial generado por el SAD de 22.531 ?(3.748.828 Ptas) al año para los usuariosdirectos (Tabla 3).

7. CONCLUSIONES

Las políticas y los programas sociales hanvenido siendo objeto de evaluaciones a lo lar-go de las últimas décadas. Su importanciadentro de los Estados de Bienestar así lorecomienda. Estas evaluaciones han tenidogeneralmente un enfoque de carácter socio-lógico, histórico o psicológico, aunque tam-bién se han llevado a cabo algunas evalua-

ciones de carácter económico. La dificultad(imposibilidad en muchas ocasiones) de obte-ner una cuantía monetaria de los ingresos delas políticas, ha supuesto el mayor obstáculoa la hora de abordar su evaluación económi-ca.

El Método de Valoración Contingente(MVC) tradicionalmente utilizado para elanálisis de aspectos medioambientales, esuna herramienta válida para extrapolar alanálisis de políticas sociales dado que permi-te aproximar estos ingresos retorno de laimplementación del programa social o de lapolítica social.

A través de este trabajo se ha analizado elservicio de ayuda a domicilio en una entidadlocal (Gijón, España) desde esta óptica coste-beneficio con la metodología de MVC. Los cos-tes ascendieron en el año 2000 a 1.375.519euros y los beneficios sociales directos delos/as beneficarios/as del SAD, obtenidos através de una encuesta directa a las personasusuarias, donde se les preguntaba su mínimadisposición a ser compensados/as, ascendió aun total de 22.531 euros/año, en este sentidopuede decirse que la política ha sido eficientesocial y económicamente.

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RESUMEN: La importancia de ofrecer desde las Administraciones Públicas cada vez mayores y mejoresservicios a los ciudadanos ha sido el motor de los procesos de evaluación, iniciados en losnoventa, de programas y políticas públicas. Las políticas sociales no han sido ajenas a estosprocesos, habiéndose planteado su evaluación desde un enfoque sociológico, psicológico o his-tórico, aunque no económico. En este artículo se aborda la problemática de la evaluación de laspolíticas sociales desde una perspectiva económica, presentando los resultados obtenidos parael caso concreto del Servicio de Ayuda a Domicilio.

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