una mirada al instituto nacional de migración de méxico a 20 años de su creación
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Análisis del Instituto Nacional de Migración de MéxicoTRANSCRIPT
Serie: “La Gestión Migratoria en México”, Boletín 1 (2013).
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S o n j a W o l f
UNA MIRADA AL INSTITUTO NACIONAL DE MIGRACIÓN
A 20 AÑOS DE SU CREACIÓN
Por su ubicación geográfica y
situación económica, México se
ha caracterizado por ser un país
de origen, destino, retorno y
tránsito de migrantes.
Tradicionalmente, la emigración
de mexicanos a Estados Unidos de
América ha ocupado la agenda
política en México. Sin embargo,
en años recientes la situación de
los transmigrantes –muchos de
Centroamérica– ha suscitado
cada vez más interés, debido al
incremento de los flujos migratorios
y a la visibilización de las
crecientes violaciones de los
derechos humanos que enfrentan
en su camino hacia Estados
Unidos. La mayoría de quienes
transitan por México emprende su
viaje en busca de oportunidades
laborales dignas, huyendo de la
violencia social o por razones de
reunificación familiar.
LA MIGRACIÓN EN MÉXICO
Happy holidays from our family to yours!
Siendo personas de escasos
recursos y sin autorización para
ingresar a México, los migrantes
atraviesan el país
clandestinamente para finalmente
cruzar la frontera norte. Debido a
su condición irregular, recurren a
medios precarios de transporte y
recorren zonas inhóspitas,
expuestos a accidentes y abusos
por parte de delincuentes y
agentes del Estado. Durante
mucho tiempo México prestó poca
atención a los derechos humanos
de los transmigrantes y se enfocó
en la contención del flujo
migratorio a fin de detectar,
detener y deportar a los migrantes
indocumentados. Los recientes
avances normativos en la materia
no han contribuido a reducir la
situación de vulnerabilidad de los
transmigrantes.
Insyde A.C. es una organización de la
sociedad civil mexicana, líder en el diseño
de soluciones para ejercer a plenitud el
derecho humano a la seguridad.
Fotógrafo: Javier García
“Durante mucho tiempo México prestó poca atención a los derechos humanos de los transmigrantes y se enfocó en la contención del flujo migratorio a fin de detectar, detener y deportar a los migrantes indocumentados. Los recientes avances normativos en la materia no han contribuido a reducir la situación de vulnerabilidad de los transmigrantes”.
D i r e c c i ó n d e M i g r a c i ó n y D e r e c h o s H u m a n o s
Serie: “La Gestión Migratoria en México”, Boletín 1 (2013).
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por objeto la planeación,
ejecución, control, supervisión y
evaluación de los servicios
migratorios, así como la
coordinación con otras
dependencias de la
Administración Pública Federal
que tienen atribuciones en el
tema migratorio. El INM está
dirigido por un Comisionado
cuyo nombramiento por el
Leyenda que describe una imagen o un gráfico.
El Instituto Nacional de
Migración (INM), actor clave en
la gestión migratoria en México,
fue creado mediante el
Decreto publicado en el Diario
Oficial de la Federación el 19
de octubre de 1993. Sustituyó a
la Dirección General de
Servicios Migratorios (DGSM) de
la Secretaría de Gobernación
(SEGOB), facultada para llevar
a cabo las atribuciones
contenidas en la Ley General
de Población, que regulaba los
fenómenos poblacionales, entre
ellos la migración. Entre los
cambios más importantes que
ha sufrido el INM se encuentra
su declaración como instancia
de seguridad nacional (18 de
mayo de 2005), así como el
cambio de marco normativo
que se dio con la publicación
de la Ley de Migración (2011) y
su Reglamento (2012).
En la actualidad, el INM tiene
El tamaño del INM:
plazas autorizadas al 14
de marzo de 2013: 5,875
Presencia geográfica:
- 346 Delegaciones y
Subdelegaciones
(ambas Federales y
Locales).
- 191 lugares de tránsito
para el control
migratorio.
Presidente de la República
le otorga un poder que –en
la práctica– ha dificultado
las relaciones con la
Subsecretaría de Población,
Migración
y Asuntos Religiosos (SPMAR)
de la SEGOB, encargada
de la política migratoria y
cuyo titular es también
nombrado por el Presidente
de la República. En aras de
cumplir con sus objetivos, el
INM le otorga a sus
Delegaciones Federales
gran autonomía para su
regulación interna, lo cual
ha provocado que las
Delegaciones manifiesten
estilos de gestión distintos y
se hayan convertido en una
especie de feudos sobre los
que el sector central tiene
poco control.
Históricamente, el Instituto
Nacional de Migración se ha
caracterizado por su
hermetismo y su opacidad
institucional. Los procesos de
actuación del INM, la
operación de sus agentes, los
puntos de internación y la red
de centros de detención
migratoria, se encuentran
prácticamente fuera del
escrutinio de cualquier
observador independiente.
Esta opacidad contradice su
obligación legal de
transparentar e informar
acerca de su desempeño, al
EL INM: PASADO Y PRESENTE
UN DIAGNÓSTICO DEL INSTITUTO NACIONAL DE MIGRACIÓN
mismo tiempo que obstaculiza
la construcción de mecanismos
que favorezcan la
transparencia, el acceso a la
información y la rendición de
cuentas.
La investigación, titulada
Diagnóstico del Instituto
Nacional de Migración: Hacia
un Sistema de Rendición de
Cuentas en pro de los Derechos
de las Personas Migrantes en
México, tuvo por objetivo
analizar los procedimientos y
prácticas del INM mediante la
evaluación de los sistemas
internos y externos de rendición
de cuentas de esta
dependencia. En específico,
se propuso analizar los
procesos de gestión
institucional, el marco
jurídico-administrativo del
INM, así como los
procedimientos de
protección y asistencia,
control y verificación,
detención migratoria y
deportación. Asimismo,
buscó determinar cómo y
por qué las prácticas
institucionales se disocian de
las normas establecidas. El
objetivo final es contribuir a
Serie: “La Gestión Migratoria en México”, Boletín 1 (2013).
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La investigación arrojó importantes y
preocupantes deficiencias estructurales
al interior del INM en distintos ámbitos.
Algunos de los hallazgos se refieren a
temas específicos, tales como los
Grupos de Protección a Migrantes
(Grupos Beta) o los centros de
detención migratoria, conocidos
eufemísticamente como estaciones
migratorias y estancias provisionales.
Otros, sin embargo, apuntan a
problemáticas transversales cuyo
crónico descuido está a raíz del
deterioro institucional del INM y que
requieren ser abordados para que el
Instituto se fortalezca, sea más
transparente y respete plenamente los
derechos de las personas migrantes en
México.
El enfoque de la seguridad nacional,
que busca hacer frente a situaciones
que amenacen la integridad del
territorio mexicano, sus instituciones y su
población, no sólo ha aumentado el
peligro para los migrantes en México,
sino que también le ha permitido al INM
a esquivar el escrutinio público y
restringir el acceso a la información
sobre su quehacer.
El reclutamiento de gran parte del
personal del Instituto no se realiza
mediante convocatorias públicas
abiertas, sino a través de
nombramientos basados en la
pertenencia partidaria, amistades o
grupos de compadrazgo. El riesgo es
que se seleccionen a personas que no
necesariamente tengan los
conocimientos requeridos para cumplir
con sus funciones. La situación se
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
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agrava debido a la ausencia de
un programa de formación y a un
sistema de capacitación que
ofrece cursos de corta duración,
enfatiza cuestiones policiales y
carece de exámenes de
conocimientos. Bajos salarios para
el grueso del personal y un
sistema de promociones que
privilegia la movilidad sobre el
ascenso no estimulan la
realización de un trabajo de
excelencia.
Asimismo, la aplicación de
sanciones administrativas y
responsabilidades penales a
personal que haya incurrido en
corrupción u otros actos
indebidos es deficiente. Ni las
rotaciones ni los exámenes de
control de confianza, medidas
aplicadas para mantener ciertos
estándares de integridad dentro
del Instituto, han en la práctica
servido para depurar el INM de
malos elementos y reducir la
incidencia de la corrupción. La
preferencia por cambiar la
adscripción o pedir la renuncia
del personal que haya cometido
una mala práctica, le permite al
INM evitarse largos juicios
laborales y el pago de
indemnizaciones. Al mismo
tiempo, los actos señalados
quedan en la impunidad, misma
que fomenta la recurrencia de las
prácticas que deberían
erradicarse.
En este sentido, el Diagnóstico
ofrece una serie de
recomendaciones cuya
implementación ayudaría a
construir una institución de mayor
profesionalización, transparencia,
legitimidad y respeto a los
derechos humanos.
Recomendaciones clave:
1. Establecer el servicio
profesional de carrera para
que el INM cuente con una
sólida planilla de
profesionistas y se reduzcan
los frecuentes cambios del
personal.
2. Establecer una academia de
formación migratoria en la
que se impartan tanto los
cursos de formación inicial
como los cursos de
capacitación permanente.
3. Diseñar e implementar un
sistema de supervisión que
permita un control efectivo
del personal en servicio.
4. Diseñar e implementar un
sistema de sanciones que
prevea la aplicación de
sanciones contundentes,
más allá de la separación
del cargo.
5. Unificar los criterios de
actuación y reducir los
márgenes de
discrecionalidad de las
Delegaciones Federales, a fin
de otorgarles a los migrantes
la seguridad jurídica que les
corresponde bajo el marco
de la ley.
6. Diseñar un protocolo que
regule el uso de la fuerza por
parte del personal del INM
para que los criterios de
actuación en situaciones –
potencialmente– conflictivas
no queden a discreción de
los servidores públicos.
7. Fortalecer el sistema de
promociones para que la
promoción deje de ser casi
exclusivamente de movilidad
y sea, principalmente de
ascenso.
8. Realizar controles de
confianza específicos y
aplicarlos –sin excepción- a
todos los agentes y
funcionarios, para el ingreso,
la permanencia y la
promoción, a fin de reducir
actitudes discriminatorias, así
como conductas delictivas y
violatorias de los derechos
humanos.
9. Establecer un organismo de
vigilancia ciudadana que
monitoree y evalúe, de
manera independiente e
imparcial, el desempeño del
INM en todas sus facetas y
publique sus hallazgos, con el
fin de fortalecer la gestión
del Instituto.
10. Ampliar y mejorar los
indicadores a fin de permitir
evaluaciones cuantitativas y
cualitativas más precisas
tanto del personal, como de
los programas del INM.
solicitudes de información, las
entrevistas semiestructuradas, las
visitas a los centros de detención
migratoria y un análisis de fuentes
primarias y secundarias, así como
de datos cuantitativos.
incrementar la transparencia y la
rendición de cuentas del INM a fin de
que se fortalezca el respecto a los
derechos humanos de las personas
migrantes en México. La investigación,
realizada entre marzo de 2012 y julio
de 2013, se basó en cuatro
herramientas metodológicas: las