unapreĐenje procesa reformi ekonomskog...

UNAPREĐENJE PROCESA REFORMI EKONOMSKOG ZAKONODAVSTVA

U ZEMLJAMA ZAPADNOG BALKANA

Urednik

Slavica Penev

UNAPREĐENJE PROCESA REFORMI EKONOMSKOG ZAKONODAVSTVA

U ZEMLJAMA ZAPADNOG BALKANA

Urednik

Slavica Penev

Izdavači OECD Investment Compact for South East Europe

Ekonomski institut, BeogradGerman Organisation for Technical Cooperation (GTZ) GmbH

GTZ Kancelarija za pravnu reformuBul. Zorana Đinđića 101/4; 11070 Novi Beograd

Tel: 011 311 9931 • Fax: 011 260 7128E-Mail: [email protected]

Za izdavačeAnthony O’Sullivan, direktor razvoja privatnog sektora OECD

Aleksandar Vlahović, direktor, Ekonomski institut, BeogradMike Falke, menadžer sektora, GTZ Pravna reforma

Izvršni izdavač Jugoslovenski pregled, Beograd

RecenzentiMargo Tomas Sokol Berberi

Sead DizdarevićŠaleta Đurović

Mirjana RadakovićEris Hodža

Suzana NikodijevićPeter Sanfey

Prevod sa engleskogGordana Najčević

Tiraž 600

ISBN 978-86-7149-055-9

BEOGRAD, 2010.BEOGRAD, 2010.

UrednikSlavica Penev

AutoriSlavica Penev Fikret Čaušević Sanja Filipović

Marjan Madžovski Ahmet Mancellari Andreja MarušićZhani Shapo

Unapređenje procesa reformiekonomskog zakonodavstva u zemljama

Zapadnog Balkana

UNAPREĐENJE PROCESA REFORMI EKONOMSKOG ZAKONODAVSTVA U ZEMLJAMA ZAPADNOG BALKANA • 5

SADRŽAJ

Predgovor. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

Zahvalnost . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

I DEOUNAPREĐENJE PROCESA REFORMI EKONOMSKOG ZAKONODAVSTVA U ZEMLJAMA ZAPADNOG BALKANA – Regionalna sinteza, Slavica Penev . . . . . . . . . 15

1. PoglavljeKLJUČNA PITANJA ZA ZAKONODAVNI PROCES U ZEMLJAMA ZAPADNOG BALKANA . . 17 1. STRUKTURA PARLAMENATA I ZAKONODAVNI PROCES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 1.1. Struktura parlamenata . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 1.2. Zakonodavni proces – usvajanje zakona u parlamentu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 2. REGULATORNA REFORMA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 2.1. Sistemsko revidiranje postojeće zakonske regulative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 2.2. Obaveza vršenja Analize efekata propisa (RIA) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 2.3. Javna rasprava . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 2.4. Planiranje zakonskih aktivnosti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 3. UČEŠĆE PARLAMENTA U PRIMENI ZAKONA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 3.1. Direktan parlamentarni nadzor vladinih aktivnosti. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 3.2. Parlamentarni nadzor regulatornih agencija . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 4. PARLAMENTARNI RESURSI ZA IZRADU ZAKONA I NADGLEDANJE

ZAKONODAVNIH AKTIVNOSTI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 4.1. Raspoloživi fi nansijski resursi za izradu zakona . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 4.2. Parlamentarni resursi za izradu i monitoring zakona . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 4.3. Kontrola kvaliteta i koherentnosti zakona u skupštinskim odborima . . . . . . . . . . . . 26

2. PoglavljeNAJBOLJE PRAKSE, PRIMERI IZ ZEMALJA ZAPADNOG BALKANA . . . . . . . . . . . . . . . . . 29

1. NAJBOLJA PRAKSA – CRNA GORA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 1.1. Ubrzavanje procesa harmonizacije sa EU u Crnoj Gori kroz ujedinjavanje i

koordinaciju svih nacionalnih administrativnih, političkih i intelektualnih potencijala . 31 2. NAJBOLJA PRAKSA – MAKEDONIJA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 2.1. Korelacija sistema planiranja regulatornih aktivnosti sa harmonizacijom

makedonskog pravnog sistema sa EU. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 3. NAJBOLJA PRAKSA – BOSNA I HERCEGOVINA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 3.1. Sistem planiranja regulatornih aktivnosti u parlamentima u Bosni i Hercegovini . . . 33 4. NAJBOLJA PRAKSA – SRBIJA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 4.1. Sprovođenje Analize regulatornih efekata (RIA) u srpskom zakonodavnom sistemu 33 5. NAJBOLJA PRAKSA – ALBANIJA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 5.1. Vrhovna državna revizorska institucija Albanije: Tradicija saradnje sa Skupštinom 34

6 • UNAPREĐENJE PROCESA REFORMI EKONOMSKOG ZAKONODAVSTVA U ZEMLJAMA ZAPADNOG BALKANA

3. PoglavljeREZIMEI STUDIJA PO ZEMLJAMA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 1. UNAPREĐENJE PROCESA REFORMI EKONOMSKOG ZAKONODAVSTVA

U ALBANIJI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 2. UNAPREĐENJE PROCESA REFORMI EKONOMSKOG ZAKONODAVSTVA

U BOSNI I HERCEGOVINI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 3. UNAPREĐENJE PROCESA REFORMI EKONOMSKOG ZAKONODAVSTVA

U MAKEDONIJI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 4. UNAPREĐENJE PROCESA REFORMI EKONOMSKOG ZAKONODAVSTVA

U CRNOJ GORI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 5. UNAPREĐENJE PROCESA REFORMI EKONOMSKOG ZAKONODAVSTVA

U SRBIJI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66

4. PoglavljeZAKLJUČCI I PREPORUKE. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 1. ZAKLJUČCI I PREPORUKE – ALBANIJA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 2. ZAKLJUČCI I PREPORUKE – BOSNA I HERCEGOVINA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 3. ZAKLJUČCI I PREPORUKE – MAKEDONIJA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 4. ZAKLJUČCI I PREPORUKE – CRNA GORA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 5. ZAKLJUČCI I PREPORUKE – SRBIJA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 6. ZAKLJUČCI I PREPORUKE – ZEMLJE ZAPADNOG BALKANA . . . . . . . . . . . . . . . 85

II DEOSTUDIJE PO ZEMLJAMA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89

UNAPREĐENJE PROCESA REFORMI EKONOMSKOG ZAKONODAVSTVA U ALBANIJI, Slavica Penev, Ahmet Mancellari i Zhani Shapo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91

1. USVAJANJE NOVIH I IZMENA POSTOJEĆIH ZAKONA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 1.1. Ko predlaže nove zakone i reviziju postojećih zakona? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 1.2. Ko izrađuje zakone? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 1.3. Procedura za usvajanje zakona . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 1.3.1. Procedura za pripremu nacrta zakona u Vladi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 1.3.2. Procedura za usvajanje zakona u Skupštini. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100 1.4. Harmonizacija sa pravnim sistemom Evropske unije. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104

2. REGULATORNA REFORMA I PRIMENA ANALIZE EFEKATA PROPISA (RIA) . . . . 107 2.1. Potreba za deregulacijom i regulatornom reformom . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 2.2. Regulatorna reforma u Albaniji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 2.3. Analiza efekata propisa – RIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114 2.4. Opcije za primenu RIA metode u zakonodavnom procesu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 2.5. Javna rasprava i transparentnost . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 2.6. Sistem planiranja regulatornih aktivnosti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118 2.7. Uloga grupa za lobiranje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120


3. PRIMENA ZAKONA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 3.1. Uloga Skupštine u primeni zakona . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 3.1.1. Podzakonska akta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 3.1.2. Direktan nadzor Skupštine nad radom Vlade . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 3.1.3. Parlamentarna kontrola primene zakona preko nezavisnih

specijalizovanih institucija . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124 3.1.4. Izveštaji koje podnose regulatorne institucije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126 3.2. Primeri promena zakona u cilju rešavanja nedostataka nastalih u njihovoj primeni . . 128 3.3. Iskustvo sa visokim stepenom administrativne diskrecije kao posledice nejasnih

ili neusklađenih zakona . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129 4. RESURSI KOJIMA NARODNA SKUPŠTINA RASPOLAŽE ZA POTREBE

IZRADE I NADZORA PRIMENE ZAKONA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130 4.1. Raspoloživi resursi za izradu zakona . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130 4.2. Istraživački kadrovi Skupštine . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 4.3. Kontrola kvaliteta i koherentnosti propisa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132 5. ZAKLJUČCI I PREPORUKE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135

UNAPREĐENJE PROCESA REFORMI EKONOMSKOG ZAKONODAVSTVA U BOSNI I HERCEGOVINI, Slavica Penev i Fikret Čaušević . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139

1. OVLAŠĆENJA I ODGOVORNOSTI ADMINISTRATIVNIH NIVOA U BOSNI I HERCEGOVINI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141

1.1. Nadležnosti državnih institucija Bosne i Hercegovine . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141 1.2. Nadležnosti institucija vlasti u Federaciji Bosne i Hercegovine . . . . . . . . . . . . . . . . 142 1.2.1. Nadležnosti federalnih organa vlasti. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 1.2.2. Nadležnosti kantona u FBiH . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 1.2.3. Zajedničke nadležnosti federalne vlasti i kantonalnih vlasti u FBiH . . . . . . 143 1.3. Struktura vlasti u Republici Srpskoj . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 1.4. Ovlašćenja i strukture uprave Brčko Distrikta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144 1.5. Kancelarija Visokog predstavnika za Bosnu i Hercegovinu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145

2. USVAJANJE NOVIH ZAKONA I PROMENA POSTOJEĆE ZAKONSKE REGULATIVE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146

2.1. Parlamenti u Bosni i Hercegovini . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146 2.2. Ko predlaže nove zakone i propise, ili izmenu postojećih? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148 2.3. Ko priprema nacrte zakona?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 2.4. Postupak donošenja zakona . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150 2.4.1. Postupak izrade nacrta zakona u okviru Veća ministara BiH

i u okviru vlada entiteta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150 2.4.2. Postupak za usvajanje zakona u Skupštini . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154 2.4.2.1. Postupak za usvajanje zakona na državnom nivou BiH. . . . . . . . . 154 2.4.2.2. Postupak donošenja zakona u Federaciji BiH . . . . . . . . . . . . . . . . 155 2.4.2.3. Postupak donošenja zakona u Republici Srpskoj . . . . . . . . . . . . . 158 2.5. Da li je obavezna harmonizacija sa propisima Evropske unije? . . . . . . . . . . . . . . . . 160

3. REGULATORNA REFORMA I PRIMENA ANALIZE EFEKATA PROPISA (RIA) . . . . 162 3.1. Potrebe za deregulacijom i reformom propisa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162 3.2. Prikaz regulatorne reforme u Bosni i Hercegovini. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164 3.3. Da li je analiza efekata propisa (RIA) obavezna u Bosni i Hercegovini? . . . . . . . . . 165 3.4. Javna rasprava i transparentnost . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167 3.5. Uloga grupa za lobiranje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168 3.6. Da li postoji sistem planiranja regulatornih reformi?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169


4. PRIMENA ZAKONA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170 4.1. Uključenost parlamenata u primenu zakona . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170 4.1.1. Nadzor nad nezavisnim državnim institucijama i regulatornim agencijama 170 4.1.2. Ostali oblici uključenosti parlamenata u primenu zakona . . . . . . . . . . . . . . 171 4.2. Primeri izmena propisa u cilju rešavanja problema nastalih u njihovoj primeni . . . . 171 4.3. Specifi čni problemi primene zakona u Bosni i Heregovini . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173

5. PARLAMENTARNI RESURSI ZA POTREBE IZRADE I MONITORINGA ZAKONA. . 174 5.1. Raspoloživost sredstava za naručivanje studija . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174 5.2. Istraživački kadrovi Skupštine . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174 5.3. Kontrola kvaliteta i koherentnosti zakonodavnih akata . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175 5.3.1. Kontrola kvaliteta i koherentnosti zakonodavnih akata na državnom

nivou (BiH). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175 5.3.2. Kontrola kvaliteta i koherentnosti zakonodavnih akata na nivou FBiH . . . . 176 5.3.3. Kontrola kvaliteta i koherentnosti zakonodavnih akata na nivou

Republike Srpske . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177 6. ZAKLJUČCI I PREPORUKE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178

UNAPREĐENJE PROCESA REFORMI EKONOMSKOG ZAKONODAVSTVA U CRNOJ GORI, Slavica Penev i Sanja Filipović . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181

1. USVAJANJE NOVIH I IZMENA POSTOJEĆIH ZAKONA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183 1.1. Ko ima pravo predlaganja novih zakona i izmena postojećih zakona? . . . . . . . . . . . 183 1.2. Ko izrađuje zakone? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183 1.3. Procedura za usvajanje zakona . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184 1.3.1. Procedura za utvrđivanje predloga zakona u Vladi. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184 1.3.2. Procedura usvajanja zakona u Narodnoj skupštini. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186 1.4. Da li je harmonizacija sa propisima Evropske unije obavezna? . . . . . . . . . . . . . . . 187

2. REGULATORNA REFORMA I PRIMENA ANALIZE EFEKATA PROPISA (RIA) . . . . 189 2.1. Potreba za deregulacijom i regulatornom reformom . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189 2.2. Regulatorna reforma u Crnoj Gori . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191 2.3. Sistem planiranja zakonodavnih aktivnosti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194 2.4. Javna rasprava i transparentnost . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195 2.5. Analiza efekata propisa (RIA) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195 2.6. Obaveza sprovođenja Analize efekata propisa u Crnoj Gori . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197 2.7. Uloga grupa za lobiranje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198

3. PRIMENA ZAKONA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201 3.1. Problemi u procesu primene zakona . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201 3.2. Uloga Skupštine u primeni zakona i podzakonskih akata. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201 3.3. Primeri izmena propisa u cilju rešavanja problema nastalih u njihovoj primeni . . . . 203

4. RESURSI KOJIMA SKUPŠTINA RASPOLAŽE ZA POTREBE IZRADE I PRAĆENJA PRIMENE ZAKONA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205

4.1. Raspoloživi resursi za izradu zakona . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205 4.2. Istraživački kadrovi Skupštine . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205 4.3. Kontrola kvaliteta i koherentnosti zakona . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206

5. ZAKLJUČCI I PREPORUKE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208


UNAPREĐENJE PROCESA REFORMI EKONOMSKOG ZAKONODAVSTVA U MAKEDONIJI, Slavica Penev i Marjan Madžovski . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211

1. USVAJANJE NOVIH I IZMENA POSTOJEĆIH ZAKONA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213 1.1. Ko predlaže nove zakone i izmenu postojećih zakona? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213 1.2. Ko izrađuje zakone? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214 1.3. Procedura za usvajanje zakona . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214 1.3.1. Procedura za pripremu nacrta zakona u Vladi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215 1.3.2. Procedura za usvajanje zakona u Skupštini. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218 1.3.3. Predlog za usvajanje novog Poslovnika o radu Skupštine . . . . . . . . . . . . . . 220 1.4. Harmonozacija sa pravnim sistemom EU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225

2. REGULATORNA REFORMA I PRIMENA ANALIZE EFEKATA PROPISA (RIA) . . . . 227 2.1. Potreba za deregulacijom i regulatornom reformom . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227 2.2. Regulatorna reforma u Makedoniji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229 2.2.1. Giljotina propisa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229 2.2.2. Obaveza vršenja analize efekata propisa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231 2.2.3. Javna rasprava i transparentnost . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233 2.2.4. Sistem planiranja zakonodavnih aktivnosti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234 2.2.5. Uloga grupa za lobiranje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235

3. PRIMENA ZAKONA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237 3.1. Uloga Skupštine u primeni zakona . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237 3.1.1. Podzakonska akta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237 3.1.2. Nadzor Skupštine nad radom nezavisnih državnih institucija i agencija

nadležnih za sprovođenje zakona . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237 3.1.3. Drugi oblici uključenosti Skupštine u primenu zakona. . . . . . . . . . . . . . . . . 239 3.2. Primeri izmena propisa u cilju rešavanja problema nastalih u njihovoj primeni. . . . . 239

4. RESURSI KOJIMA NARODNA SKUPŠTINA RASPOLAŽE ZA POTREBE IZRADE I NADZORA PRIMENE ZAKONA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240

4.1. Raspoložiivi resursi za izradu zakona . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240 4.2. Istraživački kadrovi Skupštine . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240 4.3. Kontrola kvaliteta i koherentnosti propisa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241


UNAPREĐENJE PROCESA REFORMI EKONOMSKOG ZAKONODAVSTVA U SRBIJI, Slavica Penev i Andreja Marušić . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247

1. USVAJANJE NOVIH I IZMENA POSTOJEĆIH ZAKONA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249 1.1. Ko predlaže nove zakone i reviziju postojećih zakona? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250 1.2. Ko izrađuje zakone? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251 1.3. Procedura za usvajanje zakona . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253 1.3.1. Procedura za pripremu nacrta zakona u Vladi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253 1.3.2. Procedura za usvajanje zakona u Narodnoj skupštini . . . . . . . . . . . . . . . . . 253 1.4. Da li je harmonizacija sa propisima Evropske unije obavezna? . . . . . . . . . . . . . . . 256

2. REGULATORNA REFORMA I PRIMENA ANALIZE EFEKATA PROPISA (RIA) . . . . 256 2.1. Potreba za deregulacijom i regulatornom reformom . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 256 2.2. Analiza efekata propisa (RIA) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261 2.3. Kontrola kvaliteta i koordinacija RIA-e u tom procesu – da li postoje jasno

defi nisani standardi za kvalitet zakonske regulative?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265


2.4. Da li postoji sistem planiranja zakonodavnih aktivnosti?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269 2.5. Javna rasprava i transparentnost . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 270 2.6. Uloga grupa za lobiranje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271 2.7. Usvajanje strategije o ciljevima regulatorne reforme i vrednostima koje se

štite primenom RIA-e . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274

3. PRIMENA ZAKONA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 276 3.1. Uloga Skupštine u primeni zakona: npr. podzakonska akta i izveštaji agencija

zaduženih za implementaciju . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 276 3.1.1. Podzakonska akta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 276 3.1.2. Direktan nadzor Narodne skupštine nad radom Vlade. . . . . . . . . . . . . . . . . 277 3.1.3. Izveštaji republičkih agencija zaduženih za implementaciju . . . . . . . . . . . . 277 3.2. Izmene propisa u cilju rešavanja problema nastalih u njihovoj primeni . . . . . . . . . . 278 3.3. Visok nivo administrativne diskrecije kao posledice nejasnih ili neusklađenih

zakona. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 281

4. RESURSI KOJIMA NARODNA SKUPŠTINA RASPOLAŽE ZA POTREBE IZRADE ZAKONA I NADZORA PRIMENE ZAKONA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283

4.1. Raspoloživi resursi za izradu zakona . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283 4.2. Istraživački kadrovi Narodne skupštine . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283 4.3. Kontrola kvaliteta i kontrola koherentnosti propisa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 284


Literatura. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289


PREDGOVOR

Parlamenti igraju ključnu ulogu u procesu ekonomskih reformi. Njihov zadatak je usvajanje novih ili izmena postojećih zakona koji čine regulatorno-pravni okvir za odvija-nje ekonomskih aktivnosti, a njihov izazov je da uvedu pravila koja pružaju pravnu sigur-nost i stabilnost i pogoduju razvoju tržišne ekonomije. Investitorima su potrebni kvalitet-ni propisi, koji obezbeđuju pravnu sigurnost i stabilnost, i koji su povoljni za razvoj tržiš-ne privrede. Zbog toga je važno da se unapredi zakonodavni proces, od početne faze izra-de zakona do njihovog usvajanja. U tom cilju, potrebno je da se utvrde i analiziraju posto-jeći zakonodavni procesi i njihovi osnovni nedostaci u zemljama Jugoistočne Evrope, i da se predlože rešenja za njihovo poboljšanje.

Do ovih saznanja se došlo na regionalnoj parlamentarnoj konferenciji “Uloga parla-menata u ekonomskoj politici, institucionalnim i pravnim reformama u zemljama Jugoi-stočne Evrope“, održanoj u Dubrovniku 2004. godine u organizaciji Fondacije Friedrich Ebert, u saradnji sa OECD-om i Paktom za stabilnost Jugoistočne Evrope / Investicionim sporazumom za Jugoistočnu Evropu. Ideja za izradu regionalnog projekta koji bi se foku-sirao na ulogu parlamenata u procesu ekonomskih reformi nastala je tokom te konferen-cije.

OECD-ov Investicioni sporazum za Jugoistočnu Evropu i GTZ-ov Otvoreni regio-nalni fond za Jugoistočnu Evropu – Pravna reforma1, realizovali su regionalni projekat koji je obuhvatio pojedinačne studije za svaku zemlju posebno: Albaniju, Bosnu i Herce-govinu, Makedoniju, Crnu Goru i Srbiju. Glavni cilj ovih studija po zemljama je bio da se: (1) razmotri proces izrade zakona kroz analizu uloge vladinih institucija; kroz sagledava-nje procesa s aspekta najvažnijih faktora, kao što je ustav ili, gde je to relevantno, evrop-sko zakonodavstvo; kroz određivanje stepena primene RIA-e i kroz procenu uloge privat-nog sektora i ostalih zainteresovanih subjekata u procesu izrade zakona; (2) analizira par-lamentarni proces, a posebno ove njegove delove: razmatranje nacrta zakona, procedure u skupštinskim odborima, javne rasprave uz učešće lobističkih grupa i ostalih zainteresova-nih subjekata, primena RIA-e u procesu usvajanja zakona, i primena hitnih postupaka pri-likom donošenja zakona; (3) razmotri proces implementacije zakona uopšte, kroz analizu: izrade podzakonskih akata, učešća parlamenta u nadgledanju procesa implementacije, ocene iskustava i potreba za izmenama zakona, transparentnosti, stabilnosti, predvidljivo-sti i potrebe sudskog tumačenja i (4) donesu preporuke za unapređenje celokupnog zako-nodavnog procesa.

Na osnovu studija po zemljama sačinjena je regionalna sinteza. Regionalna konfe-rencija koja je održana u Miločeru 7-8. oktobra 2008. godine pružila je mogućnost za

1 Otvoreni regionalni fond za Jugoistočnu Evropu – Pravna reforma (ORF-Pravna reforma) je projekat koga je ustanovila nemačka organizacija za tehničku saradnju GTZ (Deutsche Gesellschaft fuer technische Zusammenarbeit), po imenovanju nemačkog Saveznog ministarstva za ekonomsku saradnju i razvoj.


predstavljanje svih nalaza iz studija zemalja regiona, kao i analize i komparacije ključnih indikatora relevantnih za zakonodavne procese u tim zemljama. Na Konferenciji su uče-stvovali predstavnici zemalja članica OECD-ovog Investicionog sporazuma, predstavnici OECD-a, predstavnici GTZ-a, privatnog sektora i međunarodnih organizacija. Bili su pri-sutni predstavnici parlamenata iz Albanije, Bosne i Hercegovine, Makedonije, Crne Gore i Srbije.

Svrha i cilj Konferencije su bili razmena iskustava u procesu reformi ekonomskog zakonodavstva u Jugoistočnoj Evropi i identifi kovanje najboljih praksi za unapređenje procesa i obezbeđivanje snažne i značajne uloge parlamenata u sprovođenju ekonomske tranzicije.

Zaključci i preporuke ove konferencije ugrađeni su u konačnu verziju ove regionalne studije.

Mike Falke Menadžer sektora, GTZ Pravna reforma

Anthony O’Sullivan, Direktor razvoja privatnog sektora OECD

Aleksandar Vlahović, Direktor, Ekonomski institut, Beograd


ZAHVALNOST

Ova regionalna studija je rezultat trogodišnjeg projekta OECD-ovog Investicionog sporazuma za Jugoistočnu Evropu, GTZ-a i Ekonomskog instituta u Beogradu.

Projekat su zajedno koncipirali Rainer Geiger, kopredsedavajući OECD-ovog Inve-sticionog sporazuma za Jugoistočnu Evropu, Thomas Meyer, direktor GTZ-ovog Otvore-nog regionalnog fonda za Jugoistočnu Evropu – Pravne reforme, i Slavica Penev, viši naučni saradnik u Ekonomskom institutu iz Beograda.

Istraživanja su realizovali Slavica Penev, kao rukovodilac projekta, i tim eksperata iz zemalja Zapadnog Balkana: Andreja Marušić, sekretar Saveta za regulatornu reformu Vla-de Srbije, Fikret Čaušević, profesor Ekonomskog fakulteta u Sarajevu, Sanja Filipović, istraživač saradnik u Ekonomskom institutu iz Beograda, Marjan Madžovski, šef kabine-ta predsednika Skupštine Makedonije, Ahmet Mancellari, profesor Ekonomskog fakulteta u Tirani i Zhani Shapo, advokat iz Tirane.

U istraživanje su uključene sugestije i predlozi svih relevantnih zainteresovanih subjekata koji su učestvovali na konferencijama održanim u Beogradu, Sarajevu, Podgo-rici, Skoplju, Tirani i Miločeru.

Ova regionalna studija obuhvata u sebi pet studija koje se bave pojedinačnim zemlja-ma (Albanija, Bosna i Hercegovina, Makedonija, Crna Gora i Srbija) i regionalnu sintezu. Bazira se na ranije objavljenim studijama za pojedinačne zemlje: “Kako unaprediti zako-nodavni proces u Srbiji i Bosni i Hercegovini – Na putu od predloga zakona do njegovog usvajanja u parlamentu” (2005), “Unapređenje procesa reformi ekonomskog zakonodav-stva u Crnoj Gori” (2006), “Unapređenje procesa reformi ekonomskog zakonodavstva u Makedoniji” (2008) i “Unapređenje procesa reformi ekonomskog zakonodavstva u Alba-niji” (2009). Studija za Albaniju je ovde data u istom obliku u kom je ranije objavljena, studije za Crnu Goru i Makedoniju su ažurirane u odnosu na prvu verziju, dok su studije za Srbiju i Bosnu i Hercegovinu u značajnoj meri izmenjene i proširene.

Zbog njihovog doprinosa ovom Projektu posebnu zahvalnost dugujemo: Berizu Bel-kiću, predsedniku Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine, Gordani Đurović, potpredsednici u Vladi Crne Gore, Stojanu Andovu, bivšem predsedni-ku Skupštine Makedonije, Edmondu Spahu, predsedniku Odbora za privredu i fi nansije u Skupštini Albanije i Blerini Raci iz GTZ-a u Tirani.

Recenziju studije su uradili: Margo Thomas, koordinator Regionalnog programa Savetodavne službe za strana ulaganja (FIAS) Svetske banke i IFC-a, Šaleta Đurović, zamenik direktora Agencije za prestruktuiranje privrede i strana ulaganja Crne Gore, Suzana Nikodijević-Filipovska, rukovodilac sektora za analizu politike i koordinaciju u Vladi Makedonije, Sokol Berberi, član Ustavnog suda Albanije, Eris Hodža, advokat i poslanik u Skupštini Albanije, Sead Dizdarević, profesor Pravnog fakulteta u Sarajevu, Mirjana Radaković, pomoćnik generalnog sekretara Narodne skupštine Srbije, Peter San-fey, vodeći ekonomista u Kancelariji glavnog ekonomiste Evropske banke za obnovu i razvoj.

I DEO

UNAPREĐENJE PROCESA REFORMI EKONOMSKOG ZAKONODAVSTVA U ZEMLJAMA ZAPADNOG BALKANA

Regionalna sinteza

Slavica Penev

1. Poglavlje

KLJUČNA PITANJA ZA ZAKONODAVNI PROCES U ZEMLJAMA ZAPADNOG BALKANA

1. STRUKTURA PARLAMENATA I ZAKONODAVNI PROCES

1.1. Struktura parlamenata

U zemljama Zapadnog Balkana parlamenti su jednodomni, sa izuzetkom Parlamentar-ne skupštine BiH i Parlamenta Federacije BiH, koji su dvodomni.

Parlamentarna skupština BiH predstavlja najviši nivo zakonodavne vlasti u BiH i sastoji se od dva doma: Predstavničkog doma i Doma naroda. Parlament FBiH je najvi-še zakonodavno telo u Federaciji BiH i takođe se sastoji od dva doma: Predstavničkog doma i Doma naroda. U oba slučaja sve zakonodavne odluke moraju da se usvoje u oba doma.

Zakonodavnu vlast u Republici Srpskoj (RS) imaju Narodna skupština RS i Veće naroda RS. Narodna skupština RS je najviše zakonodavno telo RS. Iako je to jednodomna skupština, ulogu drugog doma u ovom slučaju igra Veće naroda RS, koje ima ustavna i zakonodavna ovlašćenja sa ciljem da zaštiti vitalne nacionalne interese konstitutivnih naroda. Veće naroda ne učestvuje u proceduri donošenja zakona, propisa ili bilo kog dru-gog zakonskog akta zajedno sa Narodnom skupštinom RS, nego zakone, propise i zakon-ske akte koje je Narodna skupština već usvojila kontroliše sa ciljem da proveri da li usvo-jeni zakon, propis ili drugi zakonski akt krši vitalne nacionalne interese konstitutivnih naroda.

1.2. Zakonodavni proces – usvajanje zakona u parlamentu

Prema ustavima svih zemalja Zapadnog Balkana, pravo na predlaganje i izradu zakona imaju parlamenti i vlade, kao i određeni broj birača.3 U praksi, skoro svi predlozi zakona dolaze od vlade. Slučajevi da parlamenti predlažu zakon su izuzetak.

Kada se nacrt zakona dostavi parlamentu, u svakoj od ovih zemalja zadatak parlamenta je da ga usvoji ili izmeni. Razmatranje nacrta zakona u parlamentu uključuje: (1) razmatra-nje nacrta zakona u načelu i (2) razmatranje nacrta zakona u pojedinostima.

Razmatranje u načelu čini rasprava o: ustavnim osnovama predloženog zakona, razlozi-ma za njegovo donošenje, usaglašenosti sa zakonodavstvom EU i proceni njegovih fi nansij-skih efekata. Ako se nacrt zakona usvoji u načelu, onda se razmatra u pojedinostima, što uključuje i razmatranje podnetih amandmana.

Razmatranje nacrta zakona u skupštinskim odborima. U svim zemljama Zapadnog Balkana, pre nego što nacrt zakona dođe na razmatranje na plenarnu sednicu, on se najpre razmatra u stalnom nadležnom skupštinskom odboru.

Rad skupštinskih odbora u zemljama Zapadnog Balkana sve je više transparentan i stru-čan, a njihovom radu često doprinose i predstavnici izvršnih administrativnih tela, uključuju-ći ministarstva i agencije. Ovi odbori imaju sve veći značaj i sve širi obim nadležnosti, neza-visno od njihovog broja, organizacionog modela ili veličine. Oni zapravo treba da doprinesu

32 U Bosni i Hercegovini ovo pravo imaju i: na nivou države BiH - Predsedništvo BiH i Kancelarija Visokog predstavnika, na nivou Federacije BiH – kantonalne skupštine i kantonalni parlamenti, a u Republici Srpskoj – predsednik Republike Srpske.

KLJUČNA PITANJA ZA ZAKONODAVNI PROCES U ZEMLJAMA ZAPADNOG BALKANA • 19


efi kasnijem radu parlamenta. Ipak, njihov rad može da se značajno poboljša, jer oni svoju ulogu u parlamentarnom procesu još uvek ne obavljaju na sasvim zadovoljavajući način. Često se veća pažnja poklanja radu na plenarnim sednicama nego suštinskim, stručnim raspravama koje treba da se vode u nadležnim odborima.

Razmatranje nacrta zakona na plenarnoj sednici. U svim zemljama Zapadnog Balka-na nacrti zakona dolaze na razmatranje na plenarnu sednicu tek nakon što se prethodno raz-motre u skupštinskim odborima. Rasprava u načelu na plenarnoj sednici obavezna je u parla-mentima Albanije, Srbije, Bosne i Hercegovine, dok Makedonija i Crna Gora ovu raspravu sprovode samo u slučajevima kada određeni broj poslanika to zahteva. Ako se nacrt zakona usvoji u načelu, onda se razmatra u pojedinostima, uključujući i razmatranje eventualno pod-netih amandmana.

Matrica ključnih pitanja relevantnih za zakonodavni proces u zemljama Zapadnog Balkana

Alb

anija

Mak

edon

ija

Crn

a G

ora

Srbi

ja

Bosna i Hercegovina

Drž

ava

BiH

Fede

raci

ja B

iH

Rep

. Srp

ska

1. STRUKTURA PARLAMENTA I ZAKONODAVNI PROCES 1.1. Struktura parlamenta

Jednodomni √ √ √ √ √Dvodomni √ √

1.2. Zakonodavni proces - usvajanje zakona u parlamentu Razmatranje nacrta zakona u skupštinskim odborima pre plenarnog zasedanja √ √ √ √ √ √ √

2. REGULATORNA REFORMA 2.1. Sistemsko revidiranje postojeće zakonske regulative

Sprovedeno √ √U toku √ √ √ Nije uvedeno √ √

2.2. Obaveza vršenja Analize efekata propisa (RIA) Formalno uvedena √ U početnoj fazi √ √ √ √ √Nije uvedena √

2.3. Javna rasprava Obavezna za sve nacrte zakona √ √ Nije obavezna - sprovodi se na osnovu odluke vlade/parlamenta √ √ √ √ √

2.4. Planiranje zakonodavnih aktivnosti Integralno - strateško planiranje na srednji rok √ √ √Planiranje na godišnjem nivou √ √ √ √ √ √ √

3. UČEŠĆE PARLAMENTA U SPROVOĐENJU ZAKONA 3.1. Direktan parlamentarni nadzor rada vlade

Poslanička pitanja i interpelacije √ √ √ √ √ √ √Godišnji izveštaji vlade koji se podnose parlamentu √ √ √ √ √ √ √

3.2. Parlamentarni nadzor regulatornih agencija 3.2.1. Regulatorno telo za telekomunikacije

Podnosi izveštaje skupštinskim odborima √ √ √ √ Skupština imenuje upravu √ √ √ √

3.2.2. Regulatorno telo za energetikuPodnosi izveštaje skupštinskim odborima √ √ √ √ √ √ √Skupština imenuje upravu √ √ √ √ √ √ √

4. PARLAMENTARNI RESURSI ZA IZRADU I MONITORING ZAKONA 4.1. Raspoloživi fi nansijski resursi za izradu zakona

Dovoljni Ograničeni √ √ √ √ √ √ √

4.2. Parlamentarni eksperti – istraživačko osoblje Istraživački odsek √ √ √ √ Eksperti koji rade za skupštinske odbore √ √ √ √ √ √ √Zakonodavni odsek √ √ √ √ √ √

4.3. Kontrola kvaliteta koherentnosti zakona u skupštinskim odborima Kontrola koherentnosti sa ustavnim i pravnim sistemom √ √ √ √ √ √ √Kontrola kvaliteta i usaglašenost sa zakonodavstvom EU √ √ √ √ √ √



2. REGULATORNA REFORMA

Pravna i regulatorna reforma u zemljama Zapadnog Balkana predstavlja preduslov za transformaciju njihovih pravnih sistema u tržišno orijentisane sisteme, u potpunosti harmo-nizovane sa zakonodavstvom EU. Stvaranje povoljnog, tržišno orijentisanog pravnog i regu-latornog okruženja pretpostavlja postojanje: (1) visokokvalitetnih, modernih, tržišno orijen-tisanih zakona i (2) adekvatne institucionalne infrastrukture neophodne za njihovo sprovođe-nje.

Tokom proteklih nekoliko godina, intenzivna zakonodavna aktivnost u zemljama Zapadnog Balkana dovela je do izrade značajnog broja veoma kvalitetnih zakona. Na te intenzivne zakonodavne aktivnosti u svim zemljama regiona značajno su uticali: prelimi-narne pripreme za integracije u EU, sporazumi postignuti sa Međunarodnim monetarnim fondom i Svetskom bankom, i potpisivanje CEFTA sporazuma o slobodnoj trgovini u regi-onu (2006).

Kao rezultat tih procesa, došlo je do značajnog poboljšanja kvaliteta jednog broja zakona, ali i dalje ima ozbiljnih nedostataka kao što su: nepotrebno veliki broj propisa u nekim oblastima a nedostatak neophodnih propisa u drugim, nedovoljni kapaciteti za izradu kompleksnog zakonodavstva u ministarstvima i drugim administrativnim telima, i slab kvalitet nekih novih zakona, kao posledica toga što su izrađivani i donošeni na brzi-nu i bez odgovarajuće podrške stručnjaka. Sprovođenje zakona je daleko ozbiljniji pro-blem, zbog nepostojanja ili lošeg funkcionisanja institucija neophodnih za njihovo spro-vođenje.

2.1. Sistemsko revidiranje postojeće zakonske regulative

U većini zemalja Zapadnog Balkana prepoznata je potreba da se suvišni, nepotrebni ili neefi kasni propisi ukinu ili izmene, jer je to važan preduslov za stvaranje povoljnog investi-cionog okruženja.

Sistematsko ukidanje suvišnih ili nepotrebnih propisa podrazumeva da se pre toga napravi registar svih propisa u zemlji i izvrši analiza onih koji su relevantni za ekonomiju, kako bi se identifi kovali propisi koji su suvišni i neefi kasni. Rezultat ovog procesa bi trebalo da bude davanje preporuka vladi koje propise treba ukinuti a koje izmeniti ili zadržati, a zatim stvaranje elektronske baze podataka svih propisa koji su na snazi u zemlji. Takva baza podataka bi omogućila preduzetnicima i preduzećima da budu informisani o tome koji se propisi primenjuju.

Makedonija i Republika Srpska su već sprovele obimnu reviziju postojeće zakonske regulative i ukinule suvišne i nepotrebne propise kroz programe takozvane “giljotine propi-sa”. U Republici Srpskoj fokusirali su se na inspekcijski nadzor, dok je u Makedoniji refor-ma bila sveobuhvatnija i uključivala sve propise relevantne za privredu.

U Albaniji je ova reforma u toku, i već je postignut vidljiv napredak u deregulaciji sistema izdavanja licenci/dozvola i registracije preduzeća. Srbija i FBiH su u početnoj fazi sprovođenja ovog procesa, dok na državnom nivou BiH proces još uvek nije zapo-čeo.

2.2. Obaveza vršenja Analize efekata propisa (RIA)

Kada se ukinu suvišni i nepotrebni propisi, od najveće je važnosti da se obezbedi da i novi propisi budu kvalitetni. U naporu da poboljša kvalitet novih propisa, većina vlada zema-lja Zapadnog Balkana inicirala je sprovođenje Analize efekata propisa (RIA) u svojim prav-nim sistemima. U većini ovih zemalja neki segmenti te analize i ranije su korišćeni kao sastavni deo pratećih obrazloženja predloga zakona, ali ipak možemo reći da je u ovom regi-onu primena RIA-e još uvek u ranoj fazi implementacije.

Srbija je jedina zemlja u regionu koja je gotovo u potpunosti uvela RIA-u u svoj pravni sistem. Makedonija i Republika Srpska su u procesu uvođenja, dok su Albanija, Crna Gora i državni nivo Bosne i Hercegovine još uvek u početnoj fazi njene implemen-tacije. Federacija BiH nije ni otpočela sa bilo kakvim aktivnostima vezanim za sprovođe-nje RIA-e.

2.3. Javna rasprava

U većini zemalja Zapadnog Balkana ne postoji zakonska obaveza sprovođenja javne rasprave o predlozima zakonskih akata, sa izuzetkom Makedonije i Bosne i Hercegovine, u kojima je ova obaveza formalno uvedena. U ove dve zemlje je predviđeno da se od samog početka procesa izrade zakona obavljaju konsultacije sa zainteresovanim nevladinim sekto-rom.

Ipak, u svim zemljama u regionu nacrti zakona od posebne važnosti mogu da se razma-traju i u širim krugovima. U tim slučajevima, u javnu raspravu mogu da budu uključeni pred-stavnici državnih institucija, poslovnih udruženja, NVO, kao i stručnjaci međunarodnih orga-nizacija ili institucija.

Proces konsultacija može da se nastavi i tokom procesa usvajanja zakona u parlamentu, ali to nije zakonska obaveza. Stalni skupštinski odbori mogu da organizuju javne rasprave sa svim relevantnim subjektima, kako bi dobili njihovo mišljenje o zakonima od posebne važ-nosti pre nego što se o tim zakonima raspravlja na plenarnoj sednici.

Mada javne rasprave u praksi ponekad prevazilaze nivo propisan zakonom, poslovna udruženja i NVO se često žale da im je ostavljeno nedovoljno vremena da izraze svoje mišlje-nje, ili da se u nekim slučajevima njihovo mišljenje uopšte i ne traži.

2.4. Planiranje zakonodavnih aktivnosti

Albanija, Makedonija i Crna Gora imaju relativno razvijeno planiranje zakonodav-nih aktivnosti, koje je deo integralnog strateškog planiranja zasnovanog na srednjoroč-nim programima vlada. Bosna i Hercegovina i Srbija imaju formalnu obavezu planiranja zakonskih aktivnosti kao integralnog dela godišnjeg programa rada vlade. U svim zemljama u regionu ovaj sistem planiranja je pod snažnim uticajem procesa pridruživa-nja EU.



3. UČEŠĆE PARLAMENTA U PRIMENI ZAKONA

U zemljama Zapadnog Balkana primena zakonske regulative i dalje predstavlja jedan od najvećih problema reformskog procesa, zbog nedostatka iskustva ili odgovarajuće institu-cionalne ifrastrukture. Primena zakona i drugih propisa uglavnom je dužnost vlade, a svako ministarstvo je zaduženo da nadgleda da li se zakoni i drugi propisi sprovode, kao i da pro-ceni efekte usvojene zakonske regulative i stepen do koga njihova primena ispunjava postav-ljene reformske ciljeve.

Parlamenti su uključeni u nadgledanje sprovođenja zakonske regulative prvenstveno kroz: (1) direktan parlamentarni nadzor vladinih aktivnosti, i (2) parlamentarni nadzor spro-vođenja zakona kroz nadgledanje agencija zaduženih za njihovu implementaciju.

3.1. Direktan parlamentarni nadzor vladinih aktivnosti

Parlamentarni nadzor vladinih aktivnosti u oblasti sprovođenja zakona veoma je sličan u svim zemljama Zapadnog Balkana i realizuje se uglavnom kroz poslanička pitanja, interpe-lacije članovima vlade, zahteve za pokretanje rasprave, kao i kroz stalne skupštinske odbore i ad hoc istražne odbore/komisije koje osnivaju parlamenti radi razmatranja pojedinih pitanja koja se tiču sprovođenja zakona i njihovih efekata.

3.2. Parlamentarni nadzor regulatornih agencija

Najveći uticaj skupština na sprovođenje zakona ogleda se u nadgledanju rada regulator-nih agencija. Nadzor se obavlja putem razmatranja godišnjih izveštaja koje brojne državne institucije i regulatorne agencije podnose parlamentu, ali i preko imenovanja menadžmenta, a u nekim slučajevima i drugih članova ovih institucija i agencija.

Većina regulatornih institucija ima obavezu da podnese skupštini godišnji izveštaj. Po pravilu, upravu ovih institucija ili agencija imenuje i razrešava skupština. Njihovi godišnji izveštaji se podnose nadležnim skupštinskim odborima. Ako odbor uoči bilo kakve probleme u radu neke agencije, institucije ili organizacije, i odluči da određena pravna regulativa treba da se menja, odbor predlaže da se o tim pitanjima, zajedno sa izveštajem, diskutuje na ple-narnoj sednici.

Regulatorna tela za energetiku u zemljama Zapadnog Balkana. Sektor energetike je jedan od najbolje regulisanih sektora u svim zemljama Zapadnog Balkana. Evropska komi-sija je igrala veoma važnu ulogu u regulatornom procesu, kroz realizovanje inicijative za stvaranje Regionalnog energetskog tržišta za Jugoistočnu Evropu.

Regulatorna tela za energetiku u zemljama Zapadnog Balkana uspostavljena su na osno-vu nedavno usvojenih zakona o energetici. Njihove direktore imenuju skupštine, a njihovi izveštaji se prvo razmatraju u nadležnim skupštinskim odborima, a zatim na plenarnoj sedni-ci. Srbija je jedina zemlja u regionu u kojoj se godišnji izveštaj Agencije za energetiku ne raz-matra na plenarnoj sednici.

Regulatorna tela za energetiku u zemljama Zapadnog Balkana

Zemlja Albanija Bosna i Hercegovina* Makedonija Crna Gora Srbija

Naziv agencije Regulatorna agencija za električnu energiju

Državna regulatorna komisija za električnu energiju, SERC

Regulatorna komisija za energetiku,ERC

Regulatorna agencija za energetiku, REGAGEN

Agencija za energetiku,EA

Osnovana u skladu sa zakonom

Zakon o energetskom sektoru, 2003.

Zakon o prenosu električne energije, 2003.

Zakon o energetici, 2003. (aman-dmani 2005)

Zakon o energetici, 2003.

Zakon o energetici, 2004.

Početak rada 2003. 2003. 2004. 2004. 2005.

Pravni status Nezavisna javna agencija

Nezavisan organ Nezavisan pravni subjekt

Nezavisna javna uprava

Nezavisna javna institucija

Obaveza da podnosi godišnji izveštaj

Da, Vladi i Parlamentu

Da, Veću Ministara i Parlamentarnoj skupštini

Da, Vladi i Parlamentu

Da, Parlamentu, Vladi u cilju informisanja

Da, Parlamentu

Obaveza da joj se odobri budžet

Ne Da, Veće ministara

Da, Parlament Da, Parlament;Informacija se šalje Vladi

Da, Parlament

Autonomija u donošenju odluka

Da Da Da Da Da

Ovlašćenje da imenuju članove saveta regulatornih tela

Parlament Parlamentarna skupština

Parlament Parlament Parlament

Ovlašćenje da razreši članove saveta regulatornih tela tokom njihovog mandata

Parlament Parlamentarna skupština

Parlament, nakon većinskog glasanja u ERC-u

Parlament ili sud

Parlament na predlog Vlade

Godišnji izveštaj razmatran od strane skupštinskog odbora

Odbor za proizvodne delatnosti, trgovinu i ži-votnu sredinu

Komisija za ekonomiju i fi nansije

Odbor za ekonomska pitanja

Odbor za ekonomiju i fi nansije

Odbor za ekonomiju i fi nansije

Godišnji izveštaj se razmatra na plenarnoj sednici

Da Da Da Da Ne

* Pored Državne regulatorne komisije za struju (SERC), svaki entitet ima svoje regulatorno telo: Federacija - Regulatornu komisiju za električnu energiju (FERC), i Republika Srpska - Regulatornu komisiju za elek-tričnu energiju (RSERC).



4. PARLAMENTARNI RESURSI ZA IZRADU ZAKONA I NADGLEDANJE ZAKONODAVNIH AKTIVNOSTI

4.1. Raspoloživi fi nansijski resursi za izradu zakona

Skoro svi parlamenti u regionu imaju ograničene budžete, u kojima nema sredstva koja bi bila posebno namenjena za izradu zakona. Iako je moguće da se iz budžeta par-lamenta dobiju sredstva za izradu zakona iz budžeta parlamenta, to se retko praktiku-je.

Uprkos ograničenim fi nansijskim resursima za ovu namenu, praksa da poslanici, skupštinski odbori ili poslanički klubovi predlažu i izrađuju zakone češća je u Bosni i Hercegovini nego u drugim zemljama u regionu. Značajnu stručnu pomoć dobijaju od zakonodavnih odseka i drugih eksperata koji rade za odbore u državnom i entitetskim parlamentima u Bosni i Hercegovini. U nekim slučajevima u te svrhe se angažuju i spolj-ni eksperti.

4.2. Parlamentarni resursi za izradu zakona i nadgledanje zakonodavnih aktivnosti

Parlamentarni eksperti – istraživačko osoblje. U svim zemljama Zapadnog Balkana, parlamentu u vršenju njegove zakonodavne uloge u određenoj meri pomažu zakonodavni odseci, posebni istraživački odseci ili izvestan broj stalno zaposlenih eksperata, čija je uloga da poslanicima i skupštinskim odborima obezbede neophodne informacije o zakonima i dru-gim pitanjima o kojima parlament odlučuje.

Parlamentarni istraživački odseci su već osnovani u Albaniji, Bosni i Hercegovini (samo na državnom nivou), Makedoniji i Srbiji, ali su njihovi kapaciteti još uvek ogra-ničeni zbog nedovoljnih sredstava za fi nansiranje adekvatnih ljudskih i tehničkih resur-sa.

Većina parlamenata takođe ima i zakonodavne odseke, u kojima uglavnom rade pravni eksperti koji pružaju stručnu pravnu pomoć poslanicima, njihovim klubovima i skupštinskim odborima.

4.3. Kontrola kvaliteta i koherentnosti zakona u skupštinskim odborima

Kontrola usaglašenosti zakona sa ustavom i pravnim sistemom. Koherentnost zakona je važan aspekat obezbeđivanja kontrole kvaliteta zakona. Zakonski akti treba da budu ne samo međusobno usaglašeni, već da su usaglašeni sa ustavnom i pravnom tradicijom zemlje.

Institucije uključene u kontrolu koherentnosti zakona

Zemlja Institucija na nivou vlade Skupštinski odbor Albanija Ministarstvo pravde Stalni skupštinski odboriMakedonija Sekretarijat za zakonodavstvo Odbor za zakonodavstvoCrna Gora Sekretarijat za zakonodavstvo Odbor za ustavna pitanja i zakonodavstvoSrbija Sekretarijat za zakonodavstvo Odbor za zakonodavstvoBosna i Hercegovina - državni nivo-

Ured za zakonodavstvo Saveta ministara

Ustavno-pravna komisija u oba doma Parlamentarne skupštine BiH

Federacija BiH Kancelarija za zakonodavstvo i harmonizaciju sa EU

Zakonodavno-pravna komisija u oba doma Parlamenta FBiH

Republika Srpska Sekretarijat za zakonodavstvo Zakonodavni odbor (N. skupština RS)Zakonodavno-pravna komisija (Veće naroda RS)

Kontrola kvaliteta i usaglašenost sa zakonodavstvom EU. Usaglašenost zakona sa acquis communautaire je neophodna u zemljama Zapadnog Balkana koje teže članstvu u EU, kako bi se izbegli budući izazovi koji nastaju u procesu pridruživanja.

Strateška opredeljenost zemalja Zapadnog Balkana za članstvo u EU stvorila je potrebu za praćenjem procesa usaglašavanja nacionalnog zakonodavstva sa zakonodavstvom EU. Usaglašavanje sa standardima EU je važan elemenat svakog zakonskog teksta.

Parlamentarno telo uključeno u kontrolu kvaliteta zakonske regulative i usaglašenosti sa acquis communautaire je odbor zadužen za evropske integracije. U svakoj zemlji ovaj odbor (1) nadgleda i olakšava proces harmonizacije nacionalnog zakonodavstva sa zakonodav-stvom EU i (2) predlaže mere za afi rmaciju procedura harmonizacije, daje mišljenja i predlo-ge aktivnosti za skupštinska radna tela i fokusira pažnju tih radnih tela na pitanja vezana za proces pridruživanja EU.

Institucije nadležne za kontrolu kvaliteta zakona i usaglašenosti sa acquis communautaire

Zemlja Institucija na nivou vlade Skupštinski odbori Albanija Ministarstvo za integracije Odbor za evropske integracije

Stalni skupštinski odboriMakedonija Sekretarijat za zakonodavstvo

Sekretarijat za evropska pitanjaOdbor za evropska pitanjaNacionalni savet za evropske integracije

Crna Gora Sekretarijat za evropske integracije Odbor za međunarodne odnose i evropske integracije

Srbija Kancelarija za pridruživanje EU Odbor za evropske integracijeBosna i Hercegovina :

– Državni nivo Direkcija za evropske integracije Zajednička komisija za evropske integracije

– Federacija BiH Ured za zakonodavstvo i usklađenost sa propisima EU

(nijedan odbor nije zadužen za evropske integracije)

– Republika Srpska Ministarstvo za ekonomski razvoj i koordinaciju

Odbor za evropske integracije i regionalnu saradnju


2. Poglavlje

NAJBOLJE PRAKSE, PRIMERI IZ ZEMALJA ZAPADNOG BALKANA*

____________* Najbolje prakse se baziraju na rezultatima istraživanja iz pojedinačnih studija zemalja Zapadnog

Balkana.

1. NAJBOLJA PRAKSA – CRNA GORA

1.1. Ubrzavanje procesa harmonizacije sa EU u Crnoj Gori kroz ujedinjavanje i koordinaciju svih nacionalnih administrativnih, političkih i intelektualnih potencijala

Potpisivanjem Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju (SSP, 15. oktobar 2007) Crna Gora je preuzela obavezu da harmonizuje crnogorsko zakonodavstvo sa acquis communitai-re. Sprovođenje SSP podrazumeva harmonizaciju zakonodavstva i sprovođenje acquis-a, kao i jačanje ukupnih administrativnih kapaciteta zemlje, što vodi ka sledećoj fazi procesa integracije, odnosno pridruživanju EU.

U junu 2008. Vlada je usvojila Nacionalni program integracije Crne Gore u EU (NPI) za period 2008-2012. godine, koji uključuje i Nacionalni plan za usvajanje zakonodavstva EU, to jest acquis communautaire. NPI se smatra detaljnim planom aktivnosti koje su neop-hodne da se obave do kraja 2012. godine kako bi Crna Gora bila u stanju da preuzme na sebe obaveze koje proizilaze iz članstva u EU. U periodu koji sledi, NPI je vladin dokument od posebnog značaja i predstavljaće osnovu za izradu godišnjih programa rada Vlade.

Da bi se do kraja 2012. godine ostvario tako sveobuhvatan i ambiciozan program, od suštinske je važnosti da se prepoznaju, ujedine i koordiniraju svi nacionalni administrativni, politički i intelektualni potencijali. Zbog te činjenice, Vlada Crne Gore se fokusirala na uklju-čivanje domaćih stručnjaka, u zemlji i van nje, tako što im je poslala otvoren poziv da poka-žu interesovanje i uzmu učešće u tom procesu. U proces će biti uključena i poslovna udruže-nja, kroz učešće svojih eksperata u radnim grupama za izradu zakona. Ova praksa je već pri-menjivana u nekim prethodnim slučajevima, posebno kada su eksperti iz Montenegro Biznis Alijanse (MBA), Unije poslodavaca i Privredne komore bili uključeni u izradu pojedinih zakona. Obe strane imaju koristi od ovakve prakse, jer Vlada koristi iskustvo i znanje ekspe-rata za čije usluge ne mora da izdvaja fi nansijska sredstva, dok poslovna udruženja imaju korist od stvaranja povoljnog poslovnog ambijenta, podsticajnog za nove investicije i eko-nomski razvoj zemlje.

2. NAJBOLJA PRAKSA – MAKEDONIJA

2.1. Korelacija sistema planiranja regulatornih aktivnosti sa harmonizacijom makedonskog pravnog sistema sa EU

U Makedoniji je sistem planiranja relativno dobro razvijen. On se zasniva na srednjo-ročnom programu Vlade (2008-2012), koji sadrži elemente planiranja zakonodavnih aktiv-nosti datih u kontekstu planiranih reformi. Ovaj program se operacionalizuje u godišnjim programima rada Vlade, koji su detaljniji i defi nišu zakone koje treba doneti u datoj godini.

NAJBOLJE PRAKSE, PRIMERI IZ ZEMALJA ZAPADNOG BALKANA • 31


Godišnji program rada sadrži aktivnosti iz (1) Odluke o strateškim prioritetima Vlade, (2) Nacionalnog plana za usvajanje аcquis-a (NPAA) i (3) obaveza preuzetih pred međuna-rodnom zajednicom.

Sistem planiranja regulatornih aktivnosti je pod velikim uticajem procesa pridruživanja Makedonije EU. U suštini, harmonizacija zakonodavstva sa pravnim sistemom EU je posta-la u tom stepenu isprepletana sa pravnim sistemom Makedonije da je razvoj njenog sistema, u velikoj meri, iniciran od strane EU. Pokazalo se da je proces pridruživanja EU od suštinske važnosti u smislu pružanja smernica i mehanizama za sprovođenje u procesu pridruživanja. Praktično to znači da je harmonizacija bilo kog novog zakonskog akta sa zakonodavstvom EU postala de fakto obaveza kako za Vladu tako i za Parlament.

Potreba za harmonizacijom makedonskog zakonodavstva sa evropskim acquis commu-nautaire je najpre bila inkorporirana u Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju (SSP) između Evropske unije i Makedonije iz 2001, koji prepoznaje važnost usaglašavanja makedonskih zakona sa onima u Evropskoj uniji, i kojim se Makedonija obavezuje da postepeno učini svo-je zakonodavstvo kompatibilnim sa zakonodavstvom EU.

Na osnovu Evropskog partnerstva i SSP, u 2007. godini je usvojen Nacionalni plan za usvajanje acquis-a (NPAA) i on se dopunjava na godišnjem nivou. Ovaj plan je integralni deo sistema planiranja regulatornih aktivnosti u Makedoniji.

NPAA, sa svojim aneksima i matricama je veoma podesan instrument za nadgledanje zakonodavnih aktivnosti, na osnovu kojeg se pripremaju nedeljni i mesečni izveštaji o spro-vođenju programa harmonizacije.

Institucionalnu infrastrukturu razvijenu u svrhu usaglašavanja zakonodavstva čine: (1) Odbor za evro-atlantske integracije, koji igra centralnu ulogu u politici donošenja odluka u vezi procesa evropskih integracija, i kojim predsedava premijer, (2) Odbor za evropske inte-gracije vlade Makedonije, operativno, među-ministarsko telo kojim predsedava zamenik premijera zadužen za evropske integracije, (3) Sekretarijat za evropske integracije (SEI) u okviru vlade, koji organizuje, koordinira i sinhronizuje proces integracija u EU, (4) jedinice za evropske integracije pri ministarstvima, kao ključni element u institucionalnoj infrastruk-turi. SEI priprema tromesečne izveštaje i dostavlja ih Evropskoj komisiji i Skupštinskom odboru za evropska pitanja.

Skupštinski odbor za evropska pitanja razmatra tromesečne izveštaje koje priprema Sekretarijat za evropske integracije, o realizaciji zakonodavnih aktivnosti defi nisanih u NPAA. Odbor ima aktivnu ulogu u davanju povratnih informacija vladi. Pored toga, nadlež-nosti ovog odbora su: (1) praćenje, nadgledanje i olakšavanje procesa harmonizacije make-donskog zakonodavstva sa zakonodavstvom EU, i (2) predlaganje mera za unapređenje pro-cedura za harmonizaciju, davanje mišljenja i predlaganje aktivnosti skupštinskim radnim telima, i fokusiranje se na pitanja vezanim za pristupanje Makedonije EU.

Kako bi koordinisao proces integracija u EU i uključivanje svih zainteresovanih subje-kata u ovaj proces, Parlament je nedavno osnovao Nacionalni savet za evropske integracije, kojim predsedava predstavnik opozicije. Pored poslanika iz vladajućih i opozicionih partija, članovi Saveta su po službenoj dužnosti i predsedavajući Odbora za evropska pitanja, pred-sedavajući Odbora za spoljnu politiku, kopredsedavajući zajedničkog skupštinskog odbora Evropske unije i Makedonije, potpredsednik Vlade zadužen za evropske integracije, kao i predstavnici kabineta premijera i predsednika Republike, akademije nauka i umetnosti, lokal-nih samouprava i novinarskih udruženja.

3. NAJBOLJA PRAKSA – BOSNA I HERCEGOVINA

3.1. Sistem planiranja regulatornih aktivnosti u parlamentima u Bosni i Hercegovini

Prema poslovniku o radu oba doma Parlamentarne skupštine BiH, oba doma imaju veo-ma sličan sistem izrade godišnjih planova rada. Prošireni kolegijum svakog doma razrađuje okvirni plan rada za svaki dom za period od godinu dana. Takav plan uključuje teme i roko-ve za diskusiju na plenarnim sednicama. U svrhu izrade plana rada, prošireni kolegijum u oba doma zahteva od Predsedništva BiH, Saveta ministara BiH, kao i od svih skupštinskih odbo-ra i poslaničkih klubova da daju predloge i mišljenja u vremenskom roku koji određuje kole-gijum. Uzevši u obzir sve ove predloge i bilo koja druga pitanja koja su već u procesu obra-de, sekretarijat svakog doma prezentira proširenom kolegijumu nacrt predloga plana rada na razmatranje. Kada ga usvoji prošireni kolegijum, plan rada se prosleđuje predstavnicima i drugim telima (Predsedništvu BiH, Veću ministara BiH i skupštinskim odborima i poslanič-kim klubovima).

Pored godišnjeg plana rada, svaki kolegijum izrađuje mesečni plan rada u kome su ozna-čeni dani ili nedelje kada su zakazane sednice tog doma. Svaki kolegijum pomenuti kalendar dostavlja poslanicima, Predsedništvu BiH, Savetu ministara BiH i odborima oba doma.

Entitetski parlamenti i parlament Brčko Distrikta su takođe u obavezi da usvoje sop-stvene godišnje planove rada. FBiH ima proceduru koja je slična proceduri Parlamentarne skupštine BiH, jer oba skupštinska doma usvajaju svoje godišnje planove rada nakon obav-ljenih iscrpnih konsultacija sa Vladom FBiH i Predsedništvom FBiH. Republika Srpska obavlja iscrpne konsultacije ne samo sa Vladom i Predsedništvom RS pre nego što usvoji svoj godišnji plan rada, već i sa lokalnim samoupravama i drugim entitetskim telima i orga-nizacijama.

4. NAJBOLJA PRAKSA – SRBIJA

4.1. Sprovođenje Analize efekata propisa (RIA) u srpskom zakonodavnom sistemu

Srbija je prva zemlja u regionu koja je zvanično uvela obavezu sprovođenja RIA. Oba-veza je u srpski zakonodavni sistem uvedena u oktobru 2004. godine, kada je vlada usvojila amandmane na Poslovnik o radu Vlade. Ovi amandmani obezbeđuju da za svaki novi zakon kao i druge regulatorne instrumente, kao što su uredbe i naredbe, nadležno ministarstvo mora da pripremi obrazloženje koje sadrži odgovore/analize na set pitanja koja su utvrđena u skla-du sa preporukama OECD-a za RIA analizu.



Sprovođenje RIA-e u Srbiji je sada ostvarilo napredak i pomoći će donošenju boljih zakona. Sveukupno, cilj RIA-e je da se smanje troškovi poslovanja i da se unapredi kvalitet regulatorne reforme tako što će se povećati ovlašćenja i kapaciteti za procenu potreba za kva-litetnim propisima, kao i kapaciteta za procenu tržišnih efekata predloženih propisa na pri-vredne subjekte.

Kako bi obezbedila sprovođenje RIA-e, Vlada je ovlastila Savet za regulatornu reformu da koordinira i pomogne ministarstvima u sprovođenju RIA, kao i da sprovodi kontrolu kva-liteta RIA-e koja je pripremljena u ministarstvima.

Nacrt strategije regulatorne reforme Srbije, za koji se očekuje da bude usvojen u okto-bru 2008. godine, predviđa dalje mere za poboljšanje sprovođenja RIA, kao jednog od pre-duslova za poboljšanje pravnog ambijenta u Srbiji, i to kroz:

– Jačanje postojećeg sistema regulatorne kontrole kvaliteta (RIA) prilikom izrade i usvajanja regulative, kroz: (1) dalje aktivnosti obuke, koja sada predstavlja deo zvaničnog vladinog programa edukacije, i (2) uspostavljanje jasnih kriterijuma u smislu utvrđivanja koje zakonodavstvo podleže detaljnoj RIA;

– Uspostavljanje instrumenata za održavanje kvaliteta regulatornog okruženja kako na državnom tako i na lokalnom nivou, kroz (1) transformaciju Sekretarijata Save-ta za regulatornu reformu u stalnu RIA jedinicu pri vladi, do kraja 2010. godine i (2) uspostavljanje centralnog elektronskog registra propisa na nivou vlade, kao instrumenta koordinacije regulatornih aktivnosti.

U cilju očuvanja povoljnog regulatornog okruženja, Sekretarijat Saveta će razviti sarad-nju sa stručnim službama Narodne skupštine, kao i sa drugim regulatornim agencijama i lokalnim samoupravama.

Strategija takođe predviđa uvođenje sistema “ex post” RIA-e za zakone koji su već usvojeni, kako bi se pratilo da li oni proizvode efekte koji su bili predviđeni na osnovu “ex ante” RIA. Prema ovoj Strategiji, svako ministarstvo mora da ima RIA jedinicu koja će biti zadužena za pripremu RIA-e i za praćenje primene zakona kroz “ex post” RIA-u.

5. NAJBOLJA PRAKSA – ALBANIJA

5.1. Vrhovna državna revizorska institucija Albanije: Tradicija saradnje sa Skupštinom

Vrhovna državna revizorska institucija je nezavisna institucija koja podnosi izveštaje direktno Parlamentu, sa kojim ima vrlo razvijene odnose, u duhu duge tradicije koja je počela još 1928. godine. Aktuelna organizacija i sistem funkcionisanja Vrhovne državne revizorske institucije uspostavljeni su 1997. zakonom o Vrhovnoj državnoj revizorskoj instituciji. Njena uloga i puna nezavisnost su regulisani Ustavom iz 1998. godine. Zakon je bio izmenjen i dopunjen radi boljeg usaglašavanja sa ustavom, ubrzo nakon donošenja novog ustava.

Vrhovna državna revizorska institucija je najviša institucija po pitanju ekonomske i fi nansijske kontrole u Albaniji. Ona kontroliše korišćenje javnih fondova od strane instituci-ja Vlade Albanije i lokalnih samouprava, kao i drugih subjekata u kojima država poseduje više od polovine akcija ili udela. Zadatak Vrhovne državne revizorske institucije je da pruži značajnu podršku Parlamentu kroz objavljivanje pouzdanih rezultata revizorskih kontrola i preporuka, kako bi doprinela parlamentarnom nadzoru nad upravljanjem javnim fi nansijama koje vrše Vlada i druge institucije.

U cilju sprovođenja svojih nadležnosti, Vrhovna državna revizorska institucija dostav-lja Parlamentu godišnje izveštaje o izvršenju državnog budžeta, daje svoje mišljenje na izve-štaj Saveta ministara o državnoj potrošnji za prethodnu fi skalnu godinu, pre nego što taj izve-štaj odobri Parlament, a takođe, ukoliko joj se podnese zahtev, dostavlja sve informacije o rezultatima revizija koje vrši.

Vrhovna državna revizorska institucija takođe podnosi Parlamentu godišnje izveštaje o svojim aktivnostima. Stalni skupštinski odbor za ekonomiju i fi nansije organizuje raspravu, nakon koje donosi zvaničnu odluku o oceni rada Vrhovne državne revizorske institucije. Ova ocena može da uključuje preporuke za Vrhovnu državnu revizorsku instituciju da poboljša svoj rad u određenim područjima, kao i preporuke za Vladu da preduzme određene neophod-ne mere, uključujući iniciranje donošenja amandmana ili usvajanje podzakonskih akata, koji treba da se glasanjem usvoje u Parlamentu.

Diskusije na sednicama stalnog skupštinskog odbora i na plenarnoj sednici su intenziv-ne i plodonosne. Vrhovna državna revizorska institucija stalno unapređuje ne samo kvalitet svog revizorskog rada, već i kvalitet izveštavanja, kako bi zadovoljila potrebe Parlamenta za dobijanjem kvalitetnih informacija, neophodnih za unapređenje procesa donošenja zakona i za nadzor nad vladinim aktivnostima.

Parlament jača svoje administrativno-stručne kapacitete. Nedavno je osnovao novu Službu za nadgledanje institucija, sa ciljem da pomogne stalnim skupštinskim odborima da poboljšaju svoj nadzor nad radom nezavisnih institucija i Vlade, kao i radi obezbeđivanja stalnog praćenja sprovođenja preporuka datih u okviru odluka koje je usvojio Parlament.


3. Poglavlje

REZIMEI STUDIJA PO ZEMLJAMA

1. UNAPREĐENJE PROCESA REFORMI EKONOMSKOG ZAKONODAVSTVA U ALBANIJI

Rezime

Intenzivna zakonodavna aktivnost u Albaniji u proteklih nekoliko godina, koju je u stručnom i fi nansijskom smislu potpomogla donatorska zajednica, rezultirala je izradom zna-čajnog broja veoma kvalitetnih zakona. Preliminarne pripreme Albanije za pristupanje EU, aranžmani koje je zaključila sa Međunarodnim monetarnim fondom i Svetskom bankom, i potpisivanje CEFTA sporazuma o slobodnoj trgovini u regionu (2006), značajno su uticali na intenziviranje zakonodavne aktivnosti u zemlji.

Kao rezultat ovih procesa ostvarena su očigledna poboljšanja u pogledu kvaliteta i bro-ja donetih zakona. Uprkos tome, i dalje postoje značajni nedostaci, kao što su: prekomeran broj zakonskih akata u nekim oblastima, nedostatak neophodne zakonske regulative u drugi-ma, nedovoljan kapacitet ministarstava i drugih administrativnih tela za izradu kompleksnog zakonodavstva, kao i loš kvalitet nekih zakona koji su donošeni na brzinu i bez pomoći struč-njaka. Ipak, mnogo ozbiljniji problem predstavlja sprovođenje zakona, zbog lošeg funkcio-nisanja institucija zaduženih za njihovu implementaciju.

Zbog tekućeg procesa ekonomske integracije zemlje, očekuje se da se intenzivna aktiv-nost izrade novih i poboljšavanja postojećih zakona u Albaniji nastavi i u sledećih nekoliko godina.

Vlada je prepoznala potrebu uspostavljanja institucionalizovanog pristupa regulatornoj reformi, što zajedno sa jačanjem postojećih kapaciteta, predstavlja suštinski preduslov za održivost reformskih napora. Zbog toga je sveobuhvatna regulatorna reforma, koju je alban-ska Vlada pokrenula u oktobru 2005. godine, fokusirana na poboljšavanje kvaliteta ekonom-ske zakonske regulative, kao i na jačanje institucionalne infrastrukture za njenu implementa-ciju.

U tu svrhu, Vlada je uspostavila institucionalnu infrastrukturu za podršku regulator-noj reformi i izradila Akcioni plan regulatorne reforme (mart 2006. godine) koji predstav-lja smernice za sprovođenje reformskih aktivnosti u sledeće tri godine. Ovim Akcionim planom je postavljen sveobuhvatni i dinamički program regulatorne reforme u Albaniji, koji se bavi urgentnim potrebama harmonizacije i pojednostavljivanja u procesu regulator-ne reforme u važnim sektorima, i inicira stvaranje okvira za osnivanje institucija i uvođe-nje procedura koje će garantovati povoljno, transparentno i efi kasno poslovno okruženje. Ovaj plan je pokrenuo nove inicijative za uspostavljanje i primenu kvalitetnih regulator-nih principa i dobrog upravljanja u Albaniji, imajući za cilj da garantuje stvaranje mehani-zama koje bi novi regulatorni okvir morao da poštuje kako bi bio usklađen sa pomenutim principima.

Akcioni plan je odredio četiri područja na koja se fokusira regulatorna reforma u Alba-niji: (1) razvoj sistema upravljanja regulatornom reformom; (2) poboljšanje postojećeg prav-nog okvira kroz uklanjanje administrativnih barijera za poslovanje; (3) poboljšavanje kvali-teta novog regulatornog okvira, i (4) sistematski nadzor i procena efekata regulatorne refor-me.

REZIMEI STUDIJA PO ZEMLJAMA • 39


U cilju pružanja podrške Vladi da intenzivira regulatornu reformu, Svetska banka je predložila sprovođenje projekta Reforme poslovnog okruženja i jačanja institucija (BERIS), koji je Vlada Albanije potpisala u novembru 2006. Cilj ovog projekta je bio pružanje pomoći Vladi Albanije u realizaciji četiri stuba iz Akcionog plana (mart 2006. godine), tako što će fokus biti na jačanju institucionalnog okvira i kapaciteta neophodnih da bi se na sistematski način poboljšao kvalitet regulative koja utiče na poslovne aktivno-sti.

Realizacija komponenata BERIS projekta uključena je u inovirani Akcioni plan regu-latorne reforme usvojen od strane Veća ministara u junu 2007. Godine. Ovaj Akcioni plan je sačinjen u cilju unapređenja tri segmenta regulatorne reforme: (1) razvoj sistema upravlja-nja regulatornom reformom, (2) poboljšanje postojećeg pravnog okvira kroz uklanjanje administrativnih barijera u oblasti izdavanja dozvola, carina, poreza, upravljanja zemljištem i izgradnje objekata, inspekcija i administrativnih žalbi, i (3) sprovođenje monitoringa i eva-luacije efekata regulatorne reforme. Postignut je vidljiv napredak u okviru drugog segmen-ta ovog akcionog plana, pre svega u oblasti reforme registracije preduzeća i reforme sistema izdavanja dozvola. Akcioni plan je uključivao i tehničku pomoć, u cilju pružanja podrške razvoju sistema upravljanja regulatornom reformom i uspostavljanja sistema evaluacije za primenu RIA-e. Međutim, kašnjenja u procesu realizacije BERIS projekta odložila su spro-vođenje ovih segmenata Akcionog plana, i oni su uključeni u Akcioni plan za 2008. godi-nu.

a) Analiza efekata propisa (RIA) Analiza efekata propisa (RIA) još nije zvanično uvedena u albanski zakonodavni sistem.

Ipak, kao sastavni deo obrazloženja uz predloge zakona, koriste se i neki segmenti RIA-e kao što su (1) procena fi nansijskih efekata i (2) procena očekivanih društvenih i ekonomskih efe-kata.

Prvi ozbiljniji pokušaj da se RIA uvede kao integralni deo albanskog okvira regulator-ne reforme načinjen je Vladanim Akcionim planom regulatorne reforme (mart 2006) i BERIS projektom Svetske banke (potpisan novembra 2006). Ova dva dokumenta su analizirala mogućnost jačanja kapaciteta Vlade za poboljšanje kvaliteta novih zakona i propisa prime-nom RIA-e a za njenu pripremu za nove propise i politike – zaključeno je – treba da budu odgovorna nadležna ministarstva. Kontrolu kvaliteta, nadgledanje i procenjivanje tempa regulatornih reformi, uključujući sprovođenje RIA-e, treba da obavlja Odsek za trgovinu u okviru Ministarstva ekonomije.

Akcioni plan regulatorne reforme iz juna 2007. godine je sadržao detaljan program uspostavljanja sistema ocene za RIA reformu, zasnovan na Akcionom planu iz 2006. godine i BERIS projektu, ali kašnjenja u procesu odobravanja sredstava za sprovođenje BERIS pro-jekta uticala su da se sprovođenje ovog dela plana odloži.

b) Planiranje zakonodavnih aktivnosti Nove zakonodavne inicijative i regulatorne aktivnosti u Albaniji odvijaju se u okviru

Integralnog sistema planiranja (ISP), trogodišnjeg programa rada Vlade za period 2006-2008. Ovaj sistem planiranja se zasniva na dugoročnim sektorskim i međusektorskim razvoj-nim strategijama kao i na kratkoročnim i srednjoročnim prioritetima u procesu evropskih integracija, uključujući usklađivanje domaćeg zakonodavstva sa acquis. Sistem je takođe zasnovan na srednjoročnom (četvorogodišnjem) Vladinom programu, koji u okviru planira-nih reformi sadrži i nove zakonske inicijative.


Na osnovu Kalendara integralnog planiranja, koji se prosleđuje ministarstvima i nezavisnim državnim agencijama na početku svake godine, svako ministarstvo izrađuje svoj integralni plan koji sadrži glavne obaveze po pitanju ključnih reformi tog ministar-stva, kao i zakonske inicijative i fi nansijske procese. Zakonodavne aktivnosti su deo inte-gralnog plana svakog ministarstva uključenog u regulatornu reformu. Pored toga, postoji i poseban Akcioni plan regulatorne reforme koji se bavi samo zakonodavnim aktivnosti-ma.

Kao potencijalno odgovarajućem okviru za razvoj novog pravnog i regulatornog okvi-ra, ISP-u je potrebna dalja konsolidacija između glavnih procesa, kao i jačanje institucional-nih kapaciteta i institucionalne saradnje. Inkorporiranje zakonodavnih inicijativa u sistem zakonodavnog planiranja, takođe bi olakšalo rad i doprinelo većoj efi kasnosti Parlamenta u procesu usvajanja zakona.

c) Doprinosi privatnog sektora i nevladinih organizacija Poslovnik rada Vlade, kao i Poslovnik rada Skupštine, regulišu obavezu sprovođenja

javne rasprave i njenu transparentnost. Od samog početka izrade zakonskih akata sprovode se konsultacije sa strukturama civilnog društva na čije aktivnosti se odnose nova zakonska rešenja. Nacrti zakona koji su od posebne važnosti mogu se razmatrati i u širim krugovima, gde mogu biti uključeni predstavnici državnih institucija, NVO, stručnjaci iz međunarodnih organizacija ili institucija, kao i predstavnici ostalih interesnih grupa.

Javna rasprava može da se sprovodi i tokom procesa usvajanja zakona u Parlamentu, ali to nije obavezano. Stalni parlamentarni odbor može da organizuje javnu raspravu i uz učešće eksperata, predstavnika građanskog društva i predstavnika interesnih grupa.

Javnost procesa usvajanja zakona je jedna od obaveza defi nisana Poslovnikom o radu Parlamenta, i ona je u velikoj meri realizovana, što često nije slučaj sa održavanjem javnih rasprava.

Mada se u praksi javljaju slučajevi kada se javne rasprave odvijaju u daleko većoj meri od one propisane Poslovnikom, poslovne zajednice i NVO se često žale na ograničeno vre-me koje imaju da bi iznele svoja mišljenja, kao i da se dešava da uopšte nisu konsultovane. Premda bi transparentnost i razmena informacija trebalo da budu sastavni deo svakog kora-ka u okviru izrade zakonskih akata, kao način da se poboljša postojeće stanje, javne rasprave bi trebalo da otpočnu u inicijalnoj fazi i da prate sve faze procesa izrade i usvajanja zakona, mobilišući na taj način ekspertsko znanje i pravovremeno pribavljajući stavove interesnih grupa.

Lobi grupe u Albaniji nisu pravno institucionalizovane, ali različite interesne grupe su bile aktivne u okviru procesa usvajanja zakona preko svojih asocijacija, uključujući i poslov-na udruženja, sindikate i NVO. Doprinos lobističkih grupa u procesu usvajanja zakona se uvećao, srazmerno kvalitetu zastupljenosti ovih interesnih grupa u tom procesu.

d) Kontrola kvaliteta i koherentnost izrade zakona Koherentnost je značajan aspekat za osiguranje kontrole kvaliteta. Zakonska akta treba

da su usaglašena jedna sa drugima i treba da se uklope u celokupni ustavni sistem i pravnu tradiciju zemlje. Usklađenost sa acquis communautaire neophodna je da bi se izbegli budući izazovi nastali tokom procesa pridruživanja.

Institucije uključene u kontrolu koherentnosti zakona su: Ministarstvo pravde i Odsek za zakonodavstvo Saveta ministara – na nivou Vlade, i Zakonodavni savet i parlamentarni odbori – na nivou Parlamenta.


Ministarstvo pravde je nadležno za: (1) usklađivanje zakona i drugih propisa sa Usta-vom Albanije; (2) obezbeđivanje koherentnosti albanskog pravnog sistema; (3) davanje mišljenja o realizaciji zakonodavne reforme uopšte i (4) ratifi kaciju međunarodnih sporazu-ma u skladu sa Ustavom. Pored ovih odgovornosti, Ministarstvo pravde je takođe direktno nadležno i za (1) pripremu zakona i ostalih propisa u oblasti pravosuđa; (2) obezbeđivanje metodološkog jedinstva u izradi zakona; (3) pripremu i monitoring sprovođenja jedinstvene metodologije za izradu zakona i ostalih propisa. Veoma važnu ulogu u ovom procesu igra Komisija za zakonodavnu reformu, koja ima status savetodavnog odbora u okviru Ministar-stva pravde.

Mišljenje Ministarstva pravde nije obavezujuće i Ministarstvo pravde ima obavezu da brani svoje mišljenje tokom razmatranja u Savetu ministara.

Stalni parlamentarni odbori proveravaju da li su nacrti zakona koji su u okviru njihove nadležnosti u skladu sa Ustavom i celokupnim pravnim sistemom zemlje. U tom procesu, odbori dobijaju pravnu pomoć od eksperata zaduženih za pružanje stručne pomoći odborima. U nekim slučajevima, odbori mogu da traže savete eksperata iz Saveta ministara.

e) Harmonizacija sa pravnim sistemom Evropske unije (acquis commuaunitaire)

Proces harmonizacije albanskog zakonodavstva sa acquis communautaire sprovodi se u skladu sa odredbama Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju (SSP) između Albanije i Evrop-ske zajednice. Taj proces je podržan i od strane Evropskog partnerstva sa Albanijom, koje određuje kratkoročne i srednjoročne prioritetne oblasti. Sa ciljem da se realizuju ti prioriteti zacrtani u Evropskom partnerstvu, Vlada Albanije je izradila akcione planove koji sadrže kon-kretne mere i rokove koji se odnose na zakonske inicijative i implementacione aktivnosti. U prvoj fazi (prvih pet godina), proces usvajanja i implementacije acquis commuaunitaire sta-vio je akcenat na ključnu zakonsku regulativu koja reguliše funkcionisanje domaćeg tržišta.

Vlada Albanije smatra proces usklađivanja domaćeg zakonodavstva sa evropskim acqu-is communautaire ključnim procesom i neodvojivim delom Integralnog sistema planiranja u zemlji.

Ministarstvo za evropske integracije igra značajnu ulogu u koordinisanju i monitoringu svih pitanja iz oblasti evropskih integracija i procesa zakonskog usklađivanja. U cilju bolje koordinacije uspostavljene su tri nove specifi čne strukture: (a) Međuministarski odbor za evropske i evroatlanske integracije; (b) Međuministarski radni odbor za sprovođenje Spora-zuma o stabilizaciji i pridruživanju; (c) jedinice za evropske integracije u resornim ministar-stvima.

Parlament ima važnu ulogu u procesu usklađivanja zakonske regulative sa acquis com-munautaire. Posebnu ulogu u tom procesu ima Odbor za evropske integracije, koji je odgo-voran za proveru kompatibilnosti nacrta zakona sa acquis communautaire i za razmatranje godišnjih izveštaja koje dostavlja Ministarstvo za integracije.

I pored evidentnog napretka u usklađivanju domaćeg zakonodavstva sa acquis commu-nautaire, u Albaniji i dalje postoji niz pitanja i problema koje još treba rešiti, kao što su nea-dekvatne baze podataka, tehnike izrade pravnih akata i instrumenata za određivanje kompa-tibilnosti, nedovoljan kapacitet institucija.

f) Zakonodavni proces Prema Ustavu i Poslovniku Parlamenta, pravo predlaganja zakona ima Savet ministara,

bilo koji poslanik ili najmanje 20.000 birača.


Proces izrade zakona počinje preliminarnom procenom inicijative predlaganja nacrta zakona, koja služi kao osnov resornom ministru da se preciziraju: (1) pitanja koja će biti regulisana, (2) oblici učešća i glavni koraci u cilju realizacije i koordinacije zakonodavnog procesa, (3) potreban vremenski perioda za njegovu izradu, (4) odgovorne strukture, i (5) ljudski i materijalni resursi određeni da sarađuju sa pravnim strukturama u pripremi nacrta zakona.

U skladu sa Zakonom o organizaciji i funkcionisanju Saveta ministara i Poslovni-kom o radu Saveta ministara, kada zakon predlaže Savet ministara izrada nacrta se može obaviti pod nadležnošću predsednika Vlade, potpredsednika, kao i ministra ili rukovodi-oca odgovarajuće nacionalne institucije, ali uz nadzor predsednika ili potpredsednika Vlade.

Uz nacrt zakona potrebno je dostaviti: (1) obrazloženje i (2) izveštaj o proceni budžet-skih sredstava neophodnih za njegovo sprovođenje. Obrazloženje mora da sadrži: (1) svrhu nacrta zakona i ciljeve zakona; (2) političku procenu i objašnjenje da li je dati nacrt zakona u skladu sa političkim programom Saveta ministara, aktima koji određuju glavne pravce ukupne državne politike ili drugim dokumentima koji se odnose na razvojne stratege i poli-tike; (3) razloge za predlaganje nacrta zakona, uključujući analizu prioriteta i mogućih pro-blema u sprovođenju zakona, nivo efektivnosti, mogućnost sprovođenja, efekte zakona, efi -kasnost, kao i rezultirajuće ekonomske troškove u odnosu na postojeću zakonsku regulati-vu; (4) preliminarnu procenu zakonitosti i usklađenosti forme i sadržine nacrta zakona sa Ustavom, kao i njegove harmonizaciju sa postojećim zakonodavstvom i normama međuna-rodnog prava koje su obavezujuće za Albaniju; (5) procenu stepena usklađenosti nacrta zakona i korespondentnu tabelu usklađenosti sa acquis communautaire u skladu sa aneksom Poslovnika; (6) rezime obrazloženja o sadržaju nacrta zakona; (7) listu institucija i organa zaduženih za sprovođenje zakona; i (8) listu osoba i institucija koje su učestvovale u pripre-mi nacrta zakona.

Kada se nacrt zakona podnese Parlamentu, pre njegovog razmatranja na plenarnoj sed-nici tekst nacrta zakona razmatra jedan ili više stalnih parlamentarnih odbora.

Razmatranje nacrta zakona na plenarnoj sednici uključuje: (1) razmatranje nacrta zako-na u načelu, i (2) razmatranje nacrta zakona u pojedinostima. Nakon pretresa i glasanja po pojedinostima, glasa se o nacrtu zakona u celini. Nakon što je nacrt zakona usvojen, dostav-lja se predsedniku Republike koji ima obavezu da ga proglasiti u roku od 20 dana od dana njegovog dostavljanja. Usvojeni zakon stupa na snagu, najkasnije u roku od 15 dana od dana njegovog objavljivanja u Službenom glasniku.

g) Primena zakonaAlbanija je prošla kroz intenzivan proces zakonodavne i institucionalne reforme. Inten-

zivna zakonodavna agenda nije uvek bila praćena podjednakim naporima u pogledu stepena implementacije zakona, što je dovelo do raskoraka između kvalitetnog zakonskog okvira i očekivanih rezultata implementacije zakona.

Uloga Parlamenta u sprovođenju zakona je sve veća. Poslanička pitanja, interpelacije članovima Vlade, zahtevi za pokretanje parlamentarne rasprave, kao i rad stalnih parlamen-tarnih odbora i ad hoc istražnih odbora, predstavljaju neke od instrumenata parlamentarnog nadzora nad aktivnostima Vlade u oblasti sprovođenja zakona.

Obaveza nezavisnih institucija da Parlamentu podnose svoj izveštaj o radu takođe predstavlja značajan instrument uticaja Parlamenta na sprovođenje zakona. Ove institucije


poboljšavaju kvalitet svog izveštavanja kao odgovor na povećane zahteve Parlamenta, a Parlament je takođe preduzeo određene korake da ojača kapacitete svoje stručne službe. Parlament donosi odluke u pogledu procene rada ovih institucija, koje često uključuju i pre-poruke po pitanju sprovođenja zakona, ali je praćenje sprovođenja ovih preporuka u praksi još uvek slabo.

Smatra se da je sprovođenje zakonske regulative uglavnom obaveza Vladinih instituci-ja, ali Vladi još uvek nedostaju moderni instrumenti monitoringa sprovođenja zakona i njiho-vih efekata, i u skladu sa tim još ne postoji mogućnost njenog brzog i adekvatnog reagovanja na nedostatke u sprovođenju. Nedostaci u sprovođenju zakona su uglavnom bili predmet amandmanskih izmena zakona, ali su česte promene negativno uticale na predvidljivost Vla-dinih aktivnosti. Stiče se utisak da se situacija popravlja i da se nedostaci u sprovođenju sve više rešavaju, delom kroz obezbeđenje dodatnih fi nansijskih i ljudskih resursa za te poslove kao i jačanjem individualnih kapaciteta.

h. Istraživački kapaciteti za poboljšanje zakonske regulativeBiblioteka Parlamenta Albanije je osnovana 1923. Godine, a 1993. godine je postala

deo prve višepartijske skupštinske administracije, tako što se više nije samo bavila čuvanjem i evidentiranjem publikacija već je na zahtev poslanika i stručnog osoblja Parlamenta spro-vodila bibliografska istraživanja i pretragu dokumentacije o svim bitnim pitanjima relevan-tnim za parlamentarne aktivnosti. Dalji korak u jačanju istraživačkih kapaciteta Parlament je napravio osnivanjem istraživačkog odseka (2000) u okviru biblioteke. Novoosnovani istraži-vački odsek čine tri pravnika, koji pružaju istraživačke usluge poslanicima, odborima i par-lamentarnom osoblju. Zbog ograničenog broja zaposlenih, prioritet je dat istraživanjima koja se odnose na tekući rad Parlamenta.

Pored istraživačkog odseka, Parlamentu su na raspolaganju i eksperti koji rade za stal-ne parlamentarne odbore. Svaki stalni parlamentarni odbor ima dva savetnika i sekretara, koji odborima pružaju pravne usluge. Eksperti daju dodatne informacije o nacrtima zakona koji su na dnevnom redu odbora, uključujući komparativne analize tih zakona. U nekim slu-čajevima oni pokreću sopstvene inicijative, analizirajući važne zakone i podnoseći rezultate svojih istraživanja predsedavajućima odbora, koji su nadležni za dati zakon. Ad hoc odbori takođe imaju na raspolaganju iste usluge.


2. UNAPREĐENJE PROCESA REFORMI EKONOMSKOG ZAKONODAVSTVA U BOSNI I HERCEGOVINI

Rezime

Nakon međunarodnog priznavanja Bosne i Hercegovine (BiH) 22. maja 1992. godine, na osnovu njenog prijema u članstvo Ujedinjenih nacija, u BiH su započeli oružani sukobi koji su trajali tri i po godine. U skladu sa Dejtonskim mirovnim sporazumom, potpisanim 22. novembra 1995, BiH je ustanovljena kao država koju čine dva entiteta: Federacija BiH (FBiH) i Republika Srpska (RS). Šire područje Brčko Distrikta (BD) prema Dejtonskom mirovnom sporazumu nije pripalo nijednom od ova dva entiteta. Međunarodnom arbitražom 2000. godine doneta je odluka o uspostavljanju Brčkog kao posebnog distrikta, kojim uprav-lja upravnik koga postavlja međunarodna zajednica.

U skladu sa Dejtonskim mirovnim sporazumom, državne institucije BiH imaju sledeće nadležnosti: spoljnu politiku i diplomatsko predstavljanje; zaključivanje međunarodnih spo-razuma; stvaranje jedinstvene carinske i spoljnotrgovinske politike, jedinstvenog monetar-nog sistema i valutnog režima; pregovaranje o uslovima za pridruživanje Evropskoj uniji; kontrolu nad državnom granicom (od 2000. godine). Nakon 2003. godine na državni nivo je preneta i nadležnost prikupljanja indirektnih poreza, a broj ministarstava je krajem 2004. godine povećan sa svega tri, koliko ih je bilo u 1999. godini, na devet. Sve ostale nadležno-sti pripadaju entitetima i Brčko Distriktu, koji imaju zakonodavnu, izvršnu i sudsku vlast u oblastima koje su u njihovoj nadležnosti.

Uvažavajući takvu podelu nadležnosti, ova studija se bavi analizom parlamentarnih procesa kako na državnom nivou, tako i na nivou entiteta.

Odmah nakon potpisivanja Dejtonskog sporazuma 1995. godine uspostavljena je funk-cija Visokog predstavnika za BiH kao i Kancelarija visokog predstavnika u cilju nadgledanja implementacije civilnog dela ovog sporazuma. U februaru 2002. godine Savet za opšta pita-nja EU imenovao je Visokog predstavnika kao Specijalnog predstavnika EU za BiH. Visoki predstavnik je dobio ovlašćenja da nameće zakone neophodne da bi BiH postala funkcional-na država, i time ispunila važan preduslov za Evropske integracije i integracije u druge svet-ske organizacije. Kancelarija visokog predstavnika je igrala važnu ulogu u procesu izrade nacrta većine zakona, posebno onih koji su se odnosili na izborna pravila, reformu sudske vlasti i ekonomske reforme. U poslednje dve godine Visoki predstavnik praktično nije kori-stio svoja prava ili odgovornosti da nameće zakone i druge propise, u nameri da prenese odgovornost za sprovođenje reformi na lokalne nosioce politika.

a) Analiza efekata propisa (RIA) Dinamika usvajanja zakona od 1998. godine, a posebno u poslednjih sedam godina,

nametala je potrebu da se na sistematizovan način sprovodi RIA. Sprovođenje RIA-e u BiH još uvek nije uvedeno kao zakonska obaveza, ali se pojedini segmenti ove analize sprovode u nizu aktivnosti. Prema postojećim propisima, ni na državnom nivou ni na nivoima entiteta ne postoji posebno administrativno telo zaduženo za analizu efekata zakona i propisa.

Svetska banka/FIAS igra veoma aktivnu ulogu u iniciranju sprovođenja RIA-e u BiH. Ova institucija je 2008. godine potpisala Memorandum o razumevanju sa Ministar-


stvom spoljne trgovine, koji predviđa sprovođenje prvog RIA pilot projekat na državnom nivou u BiH.

Projekat pod nazivom “Giljotina propisa” koji je Vlada Republike Srpske započela u 2006. godini, uspešno je završen u 2007. godini. Ovaj proces je rezultirao smanjenjem ope-rativnih troškova, uklanjanjem administrativnih barijera za privredne subjekte i smanjenjem potencijalnih izvora korupcije. Ustanovljen je Registar odobrenja i inspekcijskih postupaka i predmeta kontrole, koji sadrži bazu podataka o svim procedurama i odobrenjima, kao i inspekcijskim postupcima i predmetima kontrole. Posle zaključivanja ovog projekta, Vlada Republike Srpske je otpočela sa uvođenjem procedura za sistematsku procenu efekata propi-sa na poslovno okruženje u 2007. godini, u cilju sprovođenja sveobuhvatne regulatorne refor-me ekonomskog sistema. Savetu za regulatornu reformu, koji je osnovan sa zadatkom da koordinira projekat “Giljotina propisa”, poverena je i koordinacija i pružanje pomoći mini-starstvima u primeni RIA. Savetu u radu pomaže Odeljenje za analizu efekta propisa, koje je osnovano u okviru Ministarstva za ekonomske odnose i koordinaciju, kao početna instituci-onalna forma za sprovođenje RIA. Prvi RIA pilot projekat primenjen je na Zakon o banjama i završen u oktobru 2007. godine, a realizacija dva sledeća RIA pilot projekta je u toku i biće završena do maja 2009. godine.

U FBiH još uvek nije bilo aktivnosti vezanih za sprovođenje RIA-e, ali se može očeki-vati da će njeno uvođenje biti sledeći korak u okviru regulatorne reforme FBiH, nakon zavr-šetka nedavno započetog sveobuhvatnog projekta “giljotina propisa”.

Pošto u periodu 1998-2003. u BiH nije postojalo telo odgovorno za RIA, kontrola ana-lize propisa je bila u nadležnosti Veća ministara BiH i vlada entiteta. Ex post kontrola regu-latornih reformi je bila u nadležnosti vlada, odnosno one su dostavljali izveštaje, informaci-je i analize efekata sprovođenja zakona Parlamentarnoj skupštini BiH, na nivou države, i par-lamentima entiteta.

b) Planiranje zakonodavnih aktivnostiU skladu sa svojim poslovnikom o radu, Veće ministara BiH usvaja svoj godišnji plan

rada. Plan izrađuju resorna ministarstva i druga državna tela, a on se sastoji od zakonodav-nog i tematskog dela. Vlade entiteta primenjuju sličan postupak u procesu izrade i usvajanja svojih godišnjih planova rada.

Za svaku kalendarsku godinu Veće ministara BiH donosi strategiju pripremanja zakon-skih predloga i njihove harmonizacije sa zakonodavstvom EU, koja se ažurira svaka tri mese-ca. Sličan postupak primenjuju i vlade entiteta.

U skladu sa odredbama poslovnika oba skupštinska doma Parlamentarne skupštine BiH, domovi imaju sličan način izrade godišnjih planova rada. U cilju izrade plana rada, prošireni kolegijum oba doma zahteva od predsedništva BiH, Veća ministara BiH i svih skupštinskih odbora i poslaničkih grupa da dostave predloge i mišljenja. Uzimajući u obzir ove predloge kao i ostale predloge koji su već u proceduri, prošireni kolegijum prvo razmatra, a zatim usvaja plan rada.

Parlamenti entiteta i Parlament Brčko Distrikta takođe su u obavezi da usvoje godišnje planove rada. FBiH ima proceduru sličnu proceduri Parlamentarne skupštine BiH, jer oba skupštinska doma usvajaju svoje planove rada nakon obimnih konsultacija ne samo sa Vla-dom FBiH već i sa Predsedništvom FBiH. Republika Srpska pre usvajanja godišnjeg plana rada obavlja obimne konsultacije ne samo sa Vladom i Predsedništvom RS, već i sa lokalnim samoupravama i ostalim entitetskim telima i organizacijama.


c) Informativni doprinos privatnog sektora i nevladinih grupa Sprovođenje javne rasprave i transparentnost procesa izrade zakona regulisani su Pravi-

lima za konsultacije u izradi pravnih propisa, kao i Poslovnikom Parlamentarne skupštine BiH i poslovnicima parlamenata oba entiteta.

Prema Pravilima za konsultacije u izradi pravnih propisa ministarstva i druga državna tela u BiH mogu da organizuju konsultacije tokom bilo koje faze procesa izrade zakona. Ovaj Pravilnik propisuje minimalne obaveze po pitanju sprovođenja konsultacija tokom procesa izrade zakona. Prema njemu, nakon završetka pred-nacrta zakona, svaka institucija je u oba-vezi (1) da nacrt zakona stavi na svoju internet stranicu i pruži mogućnost da se preko inter-neta daju komentari, i (2) da tekst nacrta zakona, u cilju pribavljanja mišljenja, pošalje nizu relevantnih subjekata koji se nalaze na listama ministarstava i drugih relevantnih državnih organa. Pored ovih “minimalnih obaveza” po pravilu se sprovode i dodatne konsultacije za zakone od posebnog javnog interesa , uključujući daleko širi krug relevantnih i zainteresova-nih subjekata, među kojima NVO, lokalne i međunarodne eksperte, ostale državne instituci-je i udruženja pravnika.

Prema poslovnicima oba doma Parlamentarne skupštine BiH, predloženi zakoni mogu da budu predmet javne rasprave pre njihovog razmatranja u nadležnim odborima. Nadležni odbor može odlučiti da sprovede javnu raspravu o nacrtu zakona sa bilo kojim zainteresova-nim državnim organom, NVO ili pojedincima. U skladu sa odredbama poslovnika oba doma Parlamenta FBiH, kao i Poslovnikom Skupštine RS, ista mogućnost je propisana za javne rasprave u oba entiteta.

d) Kontrola koherentnosti nacrta zakonaInstitucije uključene u kontrolu koherentnosti zakona na nivou države BiH su: (1) Ured

za zakonodavstvo pri Veću ministara i (2) ustavno-pravne komisije oba doma Parlamentarne skupštine BiH.

Ured za zakonodavstvo Veća ministara nadležan je da: (1) razmotri usklađenost zakona i drugih propisa sa Ustavom i pravnim sistemom; (2) proveri primenu pravnih tehnika za izradu zakona i drugih akata i (3) pripremi zakonodavni akt za objavljivanje u Službenom listu BiH. Oba doma Parlamentarne skupštine BiH imaju ustavno-pravnu komisiju. Obe ove komisije razmatraju nacrte zakona koji se dostavljaju datom domu na usvajanje, sa aspekta: (1) usklađenosti predloženih zakona sa Ustavom i pravnim sistemom BiH i (2) korišćene zakonodavne metodologe i drugih pitanja od važnosti za harmonizaciju pravne i tehničke izrade zakona i drugih propisa, koje Skupština treba da usvoji.

Institucije uključene u kontrolu koherentnosti zakona na nivou Federacije BiH su: (1) Ured za zakonodavstvo i usklađenost sa propisima EU na nivou Vlade FBiH i (2) zakonodav-no-pravne komisije u oba doma Parlamenta FBiH.

Ured za zakonodavstvo i usklađenost sa propisima EU je nadležan: (1) da Vladi FBiH obezbedi stručno pravno mišljenje po pitanju nivoa usaglašenosti nacrta zakona i predloga zakona sa Ustavom i pravnim sistemom i (2) da obezbedi metodološku jednoobraznost pri izradi federalnih zakona i drugih propisa.

Oba doma Parlamenta FBiH imaju zakonodavno-pravnu komisiju. Obe ove komisije razmatraju nacrte zakona koji su podneti Parlamentu na usvajanje, sa aspekta njihove usagla-šenosti sa Ustavom i pravnim sistemom BiH. Pored toga, one razmatraju pitanja zakonodav-ne metodologije i druga pitanja od važnosti za usaglašenost pravne i tehničke obrade zakona i drugih propisa koji su podneti Parlamentu na usvajanje.


Institucije uključene u obezbeđivanje koherentnosti zakona na nivou RS su: (1) Sekre-tarijat za zakonodavstvo; (2) Zakonodavni odbor na nivou Skupštine i (3) Zakonodavno-pravna komisija Veća naroda RS.

e) Harmonizacija sa pravnim sistemom EU (acquis commuaunitaire) U skladu sa Odlukom o procedurama u procesu harmonizacije zakonodavstva BiH sa

acquis communautaire, obrađivači nacrta pravnih akata koji se harmonizuju sa acquis com-munautaire, imaju obavezu da uz nacrt zakona dostave Izjavu o usklađenosti zakona sa acquis communautaire i Tabelu o usaglašenosti. Izjava o usklađenosti sadrži sledeće infor-macije : (1) relevantan pravni akt EU, to jest harmonizovanost nacrta zakona sa acquis com-munautaire; (2) nivo usaglašenosti nacrta zakona sa relevantnim izvorima (usaglašen, deli-mično usaglašen, neusaglašen); (3) nivo usaglašenosti pravnih akata sa odredbama Sporazu-ma o stabilizaciji i pridruživanju između Evropske zajednice i njenih država članica i BiH; (4) nivo usaglašenosti pravnih akata sa zakonodavstvom EU (usaglašen, delimično usagla-šen, neusaglašen); (5) razloge za bilo koji oblik neusaglašenosti propisa; (6) vremenski okvir i krajnje rokove za potpunu harmonizaciju; (7) da li postoji prevod izvora iz prava EU i prevod pravnog akta i (8) da li je korišćena stručna pomoć, navodeći izvor i dobijeno mišljenje.

Tabela usklađenosti sadrži odredbe i delove iz propisa EU, uporedo sa nacrtom zakona koji se usaglašava, stepen saglasnosti među njima, kao i planirani datum za postizanje pune usaglašenosti.

Direktorat za evropske integracije (DEI) ima ključnu ulogu u pružanju tehničke pomo-ći u procesu harmonizacije sa EU. DEI ima obavezu da obezbedi odgovarajući acquis, kao i bilo koju drugu informaciju važnu za proces pridruživanja EU. Predviđeno je da DEI uspo-stavi funkcionalan odnos sa ministarstvima, državnim telima i entitetskim vladama po pita-njima Strategije evropskih integracija i politika, harmonizacije zakona sa zakonodavstvom EU i koordinacije pomoći.

Parlamentarna skupština BiH je osnovala Odbor za evropske integracije, zajednički za oba doma koji je zadužen za nadgledanje procesa harmonizacije zakona sa zakonodavstvom EU.

U FBiH, Ured za zakonodavstvo i usklađenost sa propisima EU daje mišljenje o usagla-šenosti zakona sa zakonodavstvom EU, ali u Parlamentu FBiH nije formiran odbor nadležan za proveru usaglašenosti predloženih zakona sa zakonodavstvom EU.

U RS, Ministarstvo za ekonomski razvoj i koordinaciju zaduženo je za davanje mišlje-nja o usaglašenosti predloga zakona sa zakonodavstvom EU, ali isto tako pruža stručnu pomoć ministarstvima i administrativnim organizacijama u procesu usaglašavanja pravnog sistema RS sa odredbama acquis communautaire. Odbor za EU integracije i regionalnu saradnju u okviru Narodne skupštine RS, proverava usaglašenost predloga zakona sa zako-nodavstvom EU. U toku je uspostavljanje saradnje između Odbora za evropske integracije i regionalnu saradnju i Vlade RS, u cilju unapređenja procesa provere usklađenosti predloga zakona sa zakonodavstvom EU.

f) Zakonodavni proces Proces pripreme, izrade, predlaganja, razmatranja, usvajanja i izmena zakona u BiH,

određuje institucionalna i administrativna struktura države koja se sastoji od sledećih nivoa zakonodavne vlasti: (1) Državni nivo BiH; (2) Entitet Federacija BiH (FBiH) sa svojim kan-tonima; (3) Entitet Republika Srpska (RS) i (4) Brčko Distrikt (BD).


Parlamentarna skupština BiH je najviši nivo zakonodavne vlasti u BiH, i ona se sastoji od dva doma: Predstavničkog doma i Doma naroda. Sve zakonodavne odluke se donose usvajanjem u oba doma Skupštine.

Parlament FBiH je najviši nivo zakonodavne vlasti u Federaciji BiH i takođe se sastoji od dva doma: Predstavničkog doma i Doma naroda. Sve zakonodavne odluke se donose usvajanjem u oba doma Parlamenta.

Federacija BiH se sastoji od deset kantona, sa kantonalnim parlamentima koji imaju zakonodavnu vlast.

Zakonodavnu vlast u RS ima Narodna skupština RS i Veće naroda RS. Narodna skup-ština RS je najviše zakonodavno telo RS. Iako je to jednodomna skupština, ulogu drugog doma igra Veće naroda RS, koje ima ustavna i zakonodavna ovlašćenja u cilju zaštite vital-nih nacionalnih interesa konstitutivnih naroda. Veće naroda ne učestvuje u proceduri donoše-nja zakona tako što donosi propise ili druga zakonska akta zajedno sa Narodnom skupštinom RS, već kontroliše zakone, propise i druga zakonska akta koje je prethodno usvojila Narod-na skupština, sa ciljem da utvrdi da li usvojeni zakon, propis ili drugi zakonski akt ugrožava vitalne interese konstitutivnih naroda.

Skupština Brčko Distrikta (BD) je najviše zakonodavno telo u BD.Pravo predlaganja zakona na nivou BiH imaju: (1) svaki član Parlamentarne skupštine,

(2) odbori oba doma, kao i (3) zajednički odbori oba doma, (4) Predsedništvo BiH i (5) Veće ministara BiH. U FBiH zakonodavnu inicijativu može pokrenuti: (1) svaki član Parlamenta FBiH, (2) domovi Parlamenta FBiH; (3) Vlada FBiH i (4) Predsednik FBiH. U slučajevima od opšteg interesa za Federaciju i kantonalne nivoe vlasti, inicijativa za predlaganje novih zakona može poteći od: (1) kantonalnih skupština; (2) kantonalnih vlada; (3) skupština opšti-na u opštinama FBiH; (4) političkih organizacija; (5) građana i njihovih udruženja; i (6) nevladinih organizacija aktivnih na teritoriji FBiH. Pravo predlaganja zakona na nivou RS imaju: (1) Predsednik RS; (2) Vlada RS; (3) svaki narodni poslanik; (4) najmanje 3000 bira-ča; i (4) Narodna banka, u oblasti monetarnog deviznog i kreditnog sistema. Inicijativu za donošenje novih zakona na području RS mogu pokrenuti i (1) skupštine opština; (2) predu-zeća; (3) druge organizacije; (4) političke organizacije; (5) udruženja i (6) građani. Na terito-riji Brčko Distrikta ovu inicijativu mogu pokrenuti: (1) zainteresovane institucije Distrikta; (2) preduzeća; (3) građani i njihova udruženja; (4) političke organizacije; (5) državna ili enti-tetska tela; (6) poslovna udruženja i (7) sindikati.

Na nivou države BiH zakon može izraditi: (1) svaki poslanik; (2) poslanički klubovi; (3) stalni odbori oba doma; (4) Veće ministara BiH; (5) Predsedništvo BiH; i (6) Kancelarija visokog predstavnika u saradnji sa prethodno navedenim telima i pojedincima. Na nivou FBiH zakon mogu izraditi: (1) nadležna ministarstva FBiH; (2) poslanici; (3) odbori oba doma Parlamenta FBiH; (4) poslanički klubovi; (5) kantonalne skupštine; i (6) kantonalne vlade. Kad se radi o pitanjima od zajedničkog interesa, i federalni i kantonalni nivo vlasti mogu učestvovati u izradi predloga novih zakona u FBiH na federalnom nivou. U Republici Srpskoj zakon mogu izraditi: (1) predsednik Republike; (2) predsednik Vlade; (3) poslanici; (4) najmanje 3.000 glasača; i (5) Agencija za bankarstvo Republike Srpske.

Kada se predlažu zakoni i drugi zakonski akti na nivou države BiH, predlagač je obave-zan da dobije mišljenje o nacrtu zakona od sledećih institucija: (1) Ministarstvo pravde BiH, za pitanja koja se odnose na državnu administraciju i krivične odredbe; (2) Ured za zakono-davstvo Veća ministara BiH, za pitanja koja se odnose na usaglašenost nacrta zakona sa Usta-vom BiH i sa ukupnim pravnim sistemom BiH; ovaj ured takođe razmatra zakonodavnu teh-niku i pravnu terminologiju nacrta zakona; (3) Direkcija za evropske integracije BiH, o usa-glašenosti nacrta zakona sa odgovarajućim propisima EU, i (4) Ministarstvo fi nansija i trezo-


ra BiH, o fi skalnim efektima sprovođenja zakona. Slična obaveza dobijanja mišljenja na nacrt zakona propisana je poslovnicima o radu obe entitetske vlade i poslovnicima o radu oba entitetska parlamenta.

Na nivou države BiH nacrt zakona se podnosi zajedno sa obrazloženjem koje sadrži: (1) ustavni i zakonski osnov za donošenje zakona; (2) razloge za donošenje zakona i obrazlože-nje odabrane politike; (3) nivo usaglašenosti propisa sa evropskim zakonodavstvom; (4) mehanizme sprovođenja i način obezbeđivanja poštovanja propisa; (5) procenu fi nansijskih sredstava potrebnih za sprovođenje zakona, i (6) rokove potrebne za eventualnu reviziju predloženog zakona. U oba entiteta predlagači imaju obavezu da dostave slično obrazloženje zajedno sa nacrtom zakona.

Kada se nacrt zakona podnese Parlamentarnoj Skupštini BiH, on se prvo razmatra u Predstavničkom domu i nakon što se u tom domu usvoji prolazi kroz sličnu proceduru u Domu naroda. Pre razmatranja na plenarnoj sednici, nacrt zakona razmatra Zakonodavno-pravna komisija i nadležna komisija Doma naroda. Razmatranje nacrta zakona na plenarnoj sednici odvija se kroz raspravu u načelu pri prvom čitanju zakona. Ako se nacrt usvoji u prvom čitanju, nadležna komisija razmatra nacrt zakona i predložene amandmane, i podnosi izveštaj Domu. Drugo čitanje na plenarnoj sednici uključuje razmatranje i glasanje o predlo-ženim amandmanima.

Kada se nacrt zakona usvoji u Predstavničkom domu, predsedavajući ga šalje Domu naroda u roku od tri dana. Nakon sprovođenja procedure slične onoj u Predstavničkom domu, nacrt zakona se usvaja u Domu naroda. Nacrt zakona se smatra usvojenim kada oba doma usvoje istovetan tekst zakona.

Procedura donošenja zakona u FBiH je slična proceduri na državnom nivou, zbog slič-ne dvodomne strukture parlamenta. Pri tom je parlamentarna procedura u FBiH složenija, jer ima dve faze: (1) razmatranje nacrta zakona, i (2) razmatranje predloga zakona. U obe faze, pre razmatranja na plenarnoj sednici nacrt/predlog zakona se razmatra od strane Zakonodav-no-pravne komisije i od strane nadležne komisije u oba doma. Nacrt/predlog zakona se raz-matra na plenarnoj sednici u načelu i u pojedinostima. U okviru ove procedure, slično kao i na državnom nivou, zakon se smatra usvojenim kada oba doma usvoje istovetan tekst zako-na.

Za razliku od parlamenata BiH i FBiH, Narodna skupština RS je jednodomna, ali posto-ji Veće naroda RS formirano 2002. Godine. Iako ono nije formalno dom Skupštine, ovlašće-no je da inicira proceduru zaštite vitalnih nacionalnih interesa bilo kog od konstitutivnih naroda.

Procedura usvajanja zakona u Narodnoj skupštini RS ima dve faze: (1) raspravu o nacr-tu zakona i (2) raspravu o predlogu zakona. U obe faze, pre razmatranja na plenarnoj sednici nacrt/predlog zakona se proučava od strane Zakonodavnog odbora i od strane nadležnih odbora. Nacrt zakona se na plenarnoj sednici razmatra u načelu i u pojedinostima, dok se predlog zakona razmatra samo u pojedinostima. Predlog zakona se smatra usvojenim kada ga usvoji Skupština i kada Veće naroda Republike Srpske utvrdi da usvojeni zakon ne krši vital-ne nacionalne interese konstitutivnih naroda.

g) Primena zakonaPrema zakonskom okviru Bosne i Hercegovine, Parlamentarna skupština BiH i parla-

menti entiteta nisu uključeni u izradu podzakonskih akata. Ti propisi se usvajaju od strane relevantnih Vladinih tela u skladu sa zakonskim odredbama. Ipak, ustavni sistem BiH dopu-šta uključivanje parlamenata u sprovođenje zakona.


Procedura nadgledanja sprovođenja zakona i drugih propisa u BiH, FBiH i RS propisa-na je poslovnicima oba doma Parlamentarne skupštine BiH, poslovnicima oba doma Parla-menta FBiH i Poslovnikom Narodne skupštine RS.

Nadgledanje sprovođenja zakona i podzakonskih akata kao i njihovih efekata vrši se kroz izveštaje, analize i informacije koje Parlamentarnoj skupštini BiH podnosi Veće mini-stara, Parlamentu FBiH podnosi Vlada FBiH, i Narodnoj skupštini RS podnosi Vlada RS. Isto važi i za relevantna ministarstva u vladama, specijalne organizacije i agencije koje ima-ju status organa uprave.

Najveći uticaj koji Parlamentarna skupština BiH i entitetski parlamenti imaju na spro-vođenje zakona, odvija se preko nadzora regulatornih agencija. Nadzor se vrši kroz godišnje izveštaje koje niz regulatornih agencija podnosi parlamentima, kao i kroz imenovanje ruko-vodstva tih agencija. Na državnom nivou, veliki broj regulatornih agencija koje su osnovane u skladu sa zakonom imaju obavezu da podnose godišnje izveštaje Parlamentarnoj skupštini BiH. Skupština imenuje rukovodstvo ovih institucija ili agencija, i ona ih može i smeniti. Slične odredbe važe i za entitetske regulatorne agencije. Generalno govoreći, godišnji izve-štaji ovih agencija se prvo razmatraju u nadležnim skupštinskim odborima. Ako odbor utvr-di bilo kakve nepravilnosti u radu neke agencije, on predlaže da se o tim pitanjima kao i o njenom izveštaju raspravlja na plenarnoj sednici.

Kontrolna funkcija skupštine se realizuje uglavnom kroz glasanje o poverenju Vladi, interpelacije javnih organa, postavljanje parlamentarnih pitanja, i ad-hoc istražne odbore koje osnivaju parlamenti za posebna pitanja koja se tiču sprovođenja zakona i njihovih efe-kata.

Pored već pomenutog, prema ustavu BiH i poslovnicima oba doma Parlamentarne skup-štine BiH, Veće ministara BiH je obavezno da bar jednom godišnje podnese izveštaj o svo-jim aktivnostima Parlamentarnoj skupštini BiH. Parlamentarna skupština BiH razmatra izve-štaj o aktivnostima Veća ministara BiH u roku od 30 dana od dana njegovog podnošenja. Nakon rasprave, može se doneti rezolucija. Entitetske vlade imaju istu obavezu da podnose izveštaje o svom radu entitetskim parlamentima.

Parlamenti mogu da budu uključeni u sprovođenje zakona i kroz pripremu strategija i donošenje odluka, deklaracija, rezolucija, preporuka i zaključaka, od kojih se mnoge mogu odnositi na razna pitanja, uključujući i sprovođenje zakona.

h) Istraživački kapaciteti u svrhu poboljšanja kvaliteta zakonaIstraživački centar u Parlamentarnoj Skupštini BiH osnovan je oktobra 2004, a njegovo

osnivanje je bilo inicirano i potpomognuto od strane donatorske zajednice. Ovaj odsek pruža istraživačke usluge, analize i savete odborima, predsedavajućim i sekretarima Parlamentarne skupštine BiH. Posebno su važne usluge koje se odnose na zakonodavne aktivnosti Skupšti-ne. Istraživački centar vodi bazu podataka gde se mogu upoređivati različiti pravni pristupi i sagledati stepen njihove usaglašenosti sa evropskim i međunarodnim standardima. Na zahtev odbora, članovi istraživačkog centra takođe učestvuju na konferencijama, okruglim stolovi-ma, prezentacijama, kao i javnim raspravama, a takođe aktivno sarađuju sa domaćim i među-narodnim organizacijama i institucijama.

Pored istraživačkog centra, Parlamentarna Skupština BiH ima i zakonodavni odsek kao i eksperte stručnjake koji rade za skupštinske odbore. Svaki odbor ima sekretara i dva savet-nika koji članovima odbora pružaju neophodnu pomoć. Zakonodavni odsek je deo parlamen-tarne službe i igra važnu ulogu u pružanju pomoći poslanicima, poslaničkim grupama i odbo-rima pri razmatranju predloga zakona, izradi novih zakona ili promeni postojećih.


Parlamentarna skupština ima sopstvenu biblioteku koja, pored nabavke i klasifi kovanja publikacija, pruža poslanicima i skupštinskom osoblju mogućnost bibliografskog i doku-mentacionog istraživanja, i pristup međunarodnim bazama podataka kao što su EBSCO, Academic Search Premier, Regional Business News itd. Odsek za informacije i dokumenta-ciju je usko povezan sa istraživačkim odsekom i bibliotekom. Ovaj odsek pruža poslanicima, skupštinskim odborima i skupštinskom osoblju dokumentaciju i informacije neophodne za njihove aktivnosti.

Parlament FBiH nema istraživački centar, ali ima određen broj stručnjaka koji rade za parlamentarne odbore. Ipak, čak i ograničen broj eksperata igra važnu ulogu u pružanju struč-ne pomoći poslanicima i parlamentarnim odborima.

Ni Narodna skupština RS nema istraživački centar ali raspolaže jednim brojem stručnja-ka koji rade za skupštinske odbore, a izvestan broj spoljnih eksperata su članovi pojedinih skupštinskih odbora. Prvi put do sada, ove godine su za istraživačke aktivnosti u budžetu Skupštine rezervisana posebna fi nansijska sredstva, koja se mogu koristiti za obuku stručnja-ka koji rade u Skupštini i za angažovanje spoljnih eksperata i istraživača.

3. UNAPREĐENJE PROCESA REFORMI EKONOMSKOG ZAKONODAVSTVA U MAKEDONIJI

Rezime

Slično kao i u drugim bivšim jugoslovenskim republikama a sada nezavisnim država-ma, pravni sistem Makedonije je kontinentalni pravni sistem prvenstveno zasnovan na prav-noj tradiciji Nemačke, Austro-Ugarske i Francuske, ali i na višedecenijskim zakonodavnim aktivnostima i praksi prethodne SFR Jugoslavije.

Makedonija je postala nezavisna država 1991. godine, ali nije bila međunarodno prizna-ta sve do 1993. godine. Uprkos činjenici da na njenoj teritoriji nije bilo etničkih i oružanih sukoba tokom 1990-ih, Makedonija je bila izložena negativnim uticajima sukoba u regionu. Visok stepen nesigurnosti, nedovoljna podrška međunarodne zajednice i nagli raskid sa tra-dicionalnim tržištima, negativno su uticali na celokupne procese tranzicije i reformi u ovoj zemlji.

Tokom celog perioda nakon sticanja nezavisnosti, Makedonija je prolazila kroz intenzi-van proces institucionalnih, administrativnih i zakonodavnih reformi. Možemo da uočimo tri različite faze u kojima se formiralo pravno i regulatorno okruženje tokom tranzicije Makedo-nije: (1) 1991-1993. period kada država nije bila formalno priznata, a sve regulatorne napo-re su činili relativno skromni domaći stručnjaci, (2) 1993-2001. period u kome su međuna-rodne fi nansijske institucije, naročito MMF i Svetska banka, pružale Makedoniji značajnu podršku u stvaranju pravnog i regulatornog okvira, i (3) 2001-2007. period kada je pored


sporazuma sa međunarodnim fi nansijskim institucijama i donekle sporazuma sa Svetskom trgovinskom organizacijom, na pravne reforme u Makedoniji snažno uticao proces pridruži-vanja EU. U sadašnjem periodu administrativni i regulatorni procesi su u velikoj meri inici-rani od strane EU.

U Makedoniji, slično kao i u drugim zemljama u tranziciji, tranzicioni period karakteri-še donošenje brojnih zakona, od kojih su neki po prvi put uvedeni u pravni okvir države, a mnogi od njih su usvojeni veoma brzo. U takvim slučajevima po pravilu nema dovoljno vre-mena da se izvrše potrebne analize, niti da se provere efekti novih zakona i njihova dosled-nost unutar pravnog sistema države. Problemi se onda mogu javiti u fazi njihovog sprovođe-nja, što zahteva česte izmene zakona. Rezultat toga je da se mnogi zakoni u Makedoniji često menjaju, a i da se povremeno neki zakoni osporavaju pred Ustavnim sudom jer nisu u skla-du sa makedonskim Ustavom.

Uprkos intenzivnim zakonodavnim aktivnostima, zakonodavni proces još uvek nije oslobođen izvesnih nedostataka. Neke oblasti koje su važne za investicije i poslovanje još uvek nisu adekvatno regulisane, i primetne su negativne posledice zbog predimenzionirane ili nedovoljne pravne regulisanosti. Još uvek ne postoji adekvatna kontrola kvaliteta zakono-davnog procesa, a u sprovođenju zakona i dalje ima ozbiljnih nedostataka zbog nepostojanja ili neadekvatnog funkcionisanja institucija. Očekuje se dalje poboljšanje procesa predlaganja i donošenja zakona i drugih propisa, što bi povoljno uticalo na njihov kvalitet i bolje sprovo-đenje.

Regulatorna reforma je jedna od ključnih komponenti Indeksa investicionih reformi (IRI – Investment Reform Index) koji je razvio OECD-ov Investicioni sporazum za Jugoi-stočnu Evropu da bi obezbedio uporedne pokazatelje za reforme poslovnog okruženja u regi-onu. Prema prvom izveštaju IRI-ja, zemlje u regionu su usvojile i sprovele određene segmen-te regulatorne reforme i formirale regulatorna tela, ali neka od tih tela nemaju dovoljan kadrovski potencijal i mnogima nedostaje autoritet da bi osporili nacrte zakona. U Makedo-niji je regulatorna reforma još uvek u ranoj fazi, ali je nedavno ostvaren značajan napredak u sprovođenju “giljotine propisa“, pod čim se podrazumeva sastavljanje kompletnog popisa svih postojećih zakona i propisa u zemlji da bi se zatim izvršila njihova revizija.

Makedonska Vlada je 2004/05. godine inicirala sprovođenje regulatorne reforme, sa osnovnim ciljem da se stvori institucionalni okvir koji bi uključivao i uvođenje modernih postupaka za izradu kvalitetnih zakona i propisa iz oblasti ekonomskog zakonodavstva. Ova reforma je uključivala implementaciju koncepta analize efekata propisa (RIA). U novembru 2006. godine regulatorna reforma je dalje ojačana donošenjem Odluke o uvođenju giljotine propisa, kao institucionalnog mehanizma za pojednostavljenje propisa i za ukidanje onih koji su neopravdano glomazni i zastareli. Reforma je bila usmerena na ukidanje određenih birokratskih procedura koje pružaju mogućnost za korupciju i predstavljaju barijere za inve-sticije.

Za sprovođenje programa “giljotine propisa“ Vlada je izgradila sledeću institucionalnu strukturu: (1) Odbor za koordinaciju, ne čijem čelu je potpredsednik Vlade zbog pružanja političke podrške projektu; (2) Odbor za regulatorne reforme i (3) različite radne grupe mini-starstava i državnih administrativnih organa.

Reforma se sprovodi u tri faze: (1) izrada popisa svih postojećih propisa i procena nji-hove opravdanosti, (2) preispitivanje opravdanosti postojanja svakog propisa, i donošenje odluke o njegovom ukidanju, menjanju ili zadržavanju i (3) uvođenje elektronskog registra propisa koji bi bio objavljen na internet stranici Vlade.

Do sada su prve dve faze završene, a pravljenje elektronskog registra je u toku.


a) Analiza efekata propisa (RIA) Obaveza sprovođenja analize efekata propisa (RIA) zvanično je uvedena u zakono-

davni sistem Makedonije februara 2008. godine sa izmenama u Poslovniku o radu Vlade, a detaljno je razrađena u Metodologiji RIA-e, usvojenoj u martu iste godine. Implementa-cija ovog novog mehanizma postaće obavezna od 1. januara 2009. godine i od tada će morati da se primenjuje na sve nacrte zakona izuzev onih koji se usvajaju po hitnom postupku.

U dosadašnjem periodu su određeni segmenti ove analize već primenjivani tokom izra-de nacrta zakona, među koje spadaju i: (1) procena fi skalnog uticaja, (2) rasprava o mogućim alternativama, i (3) očekivani uticaji koje zakon može da ima na javno mnenje, poreske obve-znike, ekonomiju, zaposlenost i životnu sredinu.

Tri grupe preporuka “giljotine propisa“ Vlada je odobrila u julu, avgustu i novembru 2007. godine, a očekuje se da će pravljenje elektronskog registra propisa biti završeno do kraja 2008. godine. Planirano je nekoliko RIA pilot projekata, da bi se proverio novi sistem.

b) Planiranje zakonodavnih aktivnostiSistem planiranja je u Makedoniji relativno dobro razvijen, i pod snažnim je uticajem

procesa pristupanja Evropskoj uniji. Zasnovan je na srednjoročnom Programu Vlade (2008-2012), koji sadrži elemente planiranja zakonodavnih aktivnosti datih u kontekstu planiranih reformi. Strateško planiranje je operacionalizovano kroz godišnje programe Vlade, koji utvr-đuju koje zakone treba doneti tokom te godine. Generalni sekretarijat Vlade odgovoran je za proces koordinacije i usklađivanja strateških planova ministarstava i drugih državnih organa na svim nivoima javne uprave sa strateškim prioritetima Vlade. Tokom godine se sistematski prati ostvarivanje programa.

Međutim, poslanici se često žale da su preopterećeni prilivom velikog broja nacrta zakona dostavljenih Parlamentu neposredno pred usvajanje, od kojih su neki veoma obimni i složeni, pa nemaju dovoljno vremena da ih razmatraju i o njima odlučuju na adekvatan način. Kada je ovo slučaj, parlamentarna procedura se pretvara u usvajanje zakona bez ade-kvatne rasprave i gubi legitimitet. Planiranje zakonodavnih aktivnosti može da doprinese da se ovakvi slučajevi izbegnu.

c) Informativni doprinos privatnog sektora i nevladinih grupa Da bi se povećala transparentnost zakonodavnog procesa, februara 2008. godine izme-

njen je Poslovnik o radu Vlade i uvedena je obaveza obavljanja javnih konsultacija u ranoj fazi procesa izrade zakona, tako što će nacrt zakona da bude postavljen na internet stranicu nadležnog Ministarstva i u Elektronski registar propisa da bi se dobili komentari zaintereso-vanih strana. Iako ova odredba stupa na snagu 1. januara 2009. godine, nekoliko ministarsta-va je već uvelo ovu praksu.

Tokom faze usvajanja nacrta zakona, na Skupštini je da odluči da li želi da dobije infor-macije od spoljnih tela. Proces konsultacija sa zainteresovanim grupama obično se započinje ako predloženi zakon dotiče značajne interese zajednice, ili ako se traže činjenice i dokazi od onih na koje direktno utiče.

U praksi se često odigravaju neki oblici javnih rasprava, čak i ako to zakon ne zahteva. Prema Pravilniku o radu Vlade, stručnjaci i neke zainteresovane strane mogu da budu pozva-ni da daju svoje mišljenje na zasedanju Vladinih radnih grupa, ali se ovo ne praktikuje. Mini-starstva i druge državne institucije mogu da povežu eksperte i predstavnike poslovnih udru-


ženja da učestvuju u procesu izrade zakona, npr. uključujući ih u radne grupe osnovane unu-tar nadležnih državnih organa. U poređenju sa prethodnim iskustvima, sada je tendencija da se rasprave obavljaju blagovremeno.

U Makedoniji su grupe koje lobiraju sada pravno institucionalizovane, jer je u avgustu 2008. godine usvojen Zakon o lobiranju. I pre usvajanja ovog zakona uloga različitih grupa za lobiranje u zakonodavnom procesu nije bila nepoznata pojava u zemlji. Postoji nekoliko grupa zainteresovanih strana koje žele da izraze svoje viđenje nacrta zakona: poslovna udru-ženja, i domaća i strana, sindikati, NVO, itd.

d) Kontrola kvaliteta izrade zakonaKoherentnost je značajan aspekt za osiguranje kontrole kvaliteta zakona. Zakonski akti

treba da su usaglašeni jedni sa drugima i da se uklapaju u celokupni ustavni sistem i pravnu tradiciju zemlje. Usklađenost sa zakonodavstvom EU neophodna je da bi se izbegli budući izazovi koji se javljaju iz procesa pridruživanja.

Institucije koje su uključene u kontrolu usklađenosti zakona su: Sekretarijat za zakono-davstvo – na nivou Vlade, i Odbor za zakonodavstvo – na nivou Skupštine.

Sekretarijat za zakonodavstvo je nadležan za: obezbeđivanje usaglašenosti pravnog sistema, usklađenost zakona sa Ustavom Makedonije, zakonodavstvom EU i međunarodnim sporazumima ratifi kovanim u skladu sa Ustavom Makedonije. Sekretarijat takođe obavlja značajne funkcije u: (1) obezbeđivanju metodološke usaglašenosti pri izradi zakona i (2) teh-ničkoj doradi teksta koji je izradilo ministarstvo i drugi organi državne uprave.

U tom smislu Sekretarijat za zakonodavstvo: (1) pruža stručnu pomoć organima držav-ne uprave i administrativnim organizacijama, kao i učesnicima u izradi zakona; (2) izučava temeljna pravna pitanja i pruža stručne savete o tim pitanjima Vladi Makedonije i (3) osigu-rava objavljivanje relevantnih zakonskih akata ministara i organa državne uprave i admini-strativnih organizacija u “Službenom listu Makedonije“.

Odbor za zakonodavstvo je stalno radno telo Skupštine, koje igra značajnu ulogu u pro-cesu kontrole usklađenosti zakona. Odbor je zadužen za razmatranje pitanja koja se odnose na: usklađivanje zakona i drugih dokumenata sa Ustavom i pravnim sistemom, kao i njihovu pravnu i tehničku izradu; zahteve za autentičnim tumačenjem i pripremu predloga za auten-tično tumačenje zakona; određivanje konačnog teksta zakona i drugih dokumenata, ako je ovlašćen zakonom.

e) Harmonizacija sa pravnim sistemom EU (Acquis commuaunitaire) Strateška opredeljenost Makedonije za članstvo u EU stvorila je potrebu za harmoniza-

cijom nacionalnog zakonodavstva sa zakonodavstvom EU. Usklađenost sa standardima EU je važan elemenat svakog zakonskog teksta.

Institucije koje su uključene u kontrolu usklađivanja sa zakonodavstvom EU su: Sekre-tarijat za zakonodavstvo i Sekretarijat za evropska pitanja – na nivou Vlade, i Odbor za evropska pitanja – na nivou Skupštine.

U smislu usklađivanja domaćeg zakonodavstva sa zakonodavstvom EU, skupštinski Odbor za evropska pitanja: prati i promoviše proces harmonizacije zakonodavstva Makedo-nije sa zakonodavstvom EU; predlaže mere za harmonizaciju, iznosi mišljenja i predloge za aktivnosti radnih tela u Skupštini; pregleda kvartalne izveštaje koje priprema Sekretarijat za evropske poslove u vezi sa rezultatima zakonodavnih aktivnosti kako su defi nisane Nacional-nim planom za usvajanje zakonodavstva EU (NPAA). Odbor ima aktivnu ulogu u pružanju povratnih informacija Vladi.


Sekretarijat za evropska pitanja na nivou Vlade igra aktivnu ulogu u procesu kontrole kvaliteta i usklađenosti sa zakonodavstvom EU. Njegova uloga u procesu je: da prati i podr-žava proces usklađivanja zakonodavstva Makedonije sa zakonodavstvom EU, i da podnosi predloge parlamentarnom Odboru za evropska pitanja i drugim parlamentarnim radnim teli-ma u vezi sa pristupanjem EU.

U cilju jačanja aktivnosti i odgovornosti političkih subjekata svih relevantnih instituci-ja u pružanju zajedničke usklađenosti i koordinirane akcije u procesu postizanja članstva Republike Makedonije u EU, Skupština Republike Makedonije je osnovala Nacionalni savet za evropske integracije, kojim predsedava predstavnik opozicije. Zajedno sa članovima Par-lamenta iz vladajućih stranaka i opozicije, članovi Saveta po službenoj dužnosti su predseda-vajući Komisije za evropska pitanja, predsedavajući Komisije za inostrane poslove, potpred-sednik parlamentarnog Odbora za pridruživanje Makedonije EU, potpredsednik Vlade zadu-žen za evropske integracije, kao i predstavnici kabineta Premijera i Predsednika Republike, Akademije nauka i umetnosti, lokalne samouprave i udruženja novinara.

f) Zakonodavni procesPrema Ustavu Makedonije pravo na zakonodavnu inicijativu ima svaki član Parlamen-

ta, Vlada ili najmanje 10.000 birača. U praksi, skoro svi predlozi zakona potiču od Vlade. Zakon može da izradi: Vlada (preko nadležnog ministarstva), ili drugi ovlašćeni predlagač zakona (svaki član Parlamenta, ili najmanje 10.000 birača).

Poslovnik Skupštine koji ostaje na snazi do 21. oktobra 2008. godine propisuje izuzet-no razrađen sistem koji predviđa dve etape: (1) razmatranje predloga da se neki zakon done-se i (2) razmatranje teksta nacrta zakona.

U prvoj etapi se proučava da li uopšte ima potrebe da neki nacrt zakona bude razmatran. Skupština tada raspravlja da li želi da se ovaj projekat nastavi. Ako je odluka pozitivna, tek tada se traži od Vlade da predstavi detaljan predlog zakona na razmatranje i usvajanje.

U procesu razmatranja u Vladi, uz predlog za donošenje zakona i uz sam predlog zako-na moraju da budu dostavljeni sledeći dokumenti: (1) Memorandum, kao informativni doku-ment o sadržaju predloga zakona, koji pruža ključne informacije neophodne da Vlada razmo-tri predlog i da, na osnovu relevantnih informacija, donese neophodne zaključke i odluke, (2) Izjava o usklađenosti zakona sa acquis communautaire, uz koju ide i Tabela o usklađenosti, u kojoj se navodi stepen u kome je dokument harmonizovan sa zakonodavstvom EU, podaci o prevodima i korišćenju tehničke pomoći i (3) Obrazac sa procenom fi nansijskog uticaja, u kome se navode rezultati fi skalne analize, daju fi skalne posledice predloga zakona na Budžet, i ukazuje na očekivane troškove kao i izvore fi nansiranja.

Prema ovom Poslovniku, svaki član Parlamenta, relevantni parlamentarni odbori, Vla-da i najmanje 10.000 birača, imaju pravo da podnesu amandmane na predlog zakona Pred-sedniku Skupštine, u pisanom obliku i sa obrazloženjem koje je pokretač potpisao. Ako izme-ne sadrže odredbe koje podrazumevaju fi nansijska sredstva, pokretač je obavezan da navede moguće izvore za obezbeđivanje tih sredstava. Izmena se podnosi u roku od 5 dana pre dana zakazanog za zasedanje Skupštine, dok predlagač predloga zakona može da podnese izmene do kraja pregleda predloga zakona.

Iako ovaj dvoetapni postupak koji pravi razliku između razmatranja predloga za usva-janje zakona i razmatranje samog teksta nacrta zakona može zakonodavcima da pruži prili-ku da razmotre temeljna pitanja pre bavljenja detaljima, u praksi su ove dve etape često spo-jene. To znači da se expose de motifs i nacrt teksta podnose u isto vreme, i obrađuju u okviru istog postupka.


Da bi se eliminisale slabosti postojećeg Poslovnika, 21. jula 2008. godine, Skupština je usvojila novi Poslovnik prema kome se zakonodavni postupak obavlja u tri tzv. čitanja. Ove odredbe će stupiti na snagu za tri meseca (21. oktobra 2008. godine), zbog potrebe članova Parlamenta i skupštinske službe da se prilagode novom postupku. Novi Poslovnik racionali-zuje zakonodavni postupak, i deli rad između plenarnih zasedanja i radnih tela.

Prvo čitanje se završava dostavljanjem nacrta zakona članovima Parlamenta, osim u slučajevima kad 15 članova Parlamenta, najmanje 7 dana unapred, zahteva da se čitanje oba-vi na plenarnoj sednici. Ako Skupština odluči da nacrt zakona nije prihvatljiv i ne može da ga stavi na dalje čitanje, zakonodavni postupak se prekida. Isti nacrt zakona ne može da se pono-vo podnese Skupštini u naredna tri meseca.

Drugo čitanje počinje razmatranjem nacrta zakona pred nadležnom komisijom i Zako-nodavnim odborom. Ove komisije, svaka odvojeno za sebe, ispituju odredbe nacrta zakona i dostavljene amandmane, i glasaju o njima. Amandmane mogu da dostave: član Parlamenta, parlamentarna grupa ili odbor. Nakon završetka rasprave, komisije vrše izmene teksta nacrta zakona unošenjem usvojenih amandmana, a zatim izrađuju obrazloženje u kome navode razlike između prvobitnog i izmenjenog teksta nacrta zakona, i razloge za ove promene.

Na drugom čitanju tokom plenarnog zasedanja Skupštine raspravlja se samo o onim čla-novima nacrta zakona koji su već izmenjeni amandmanima na komisijama. Novi amandma-ni se mogu podneti samo za te, amandmanima izmenjene članove. Amandmane može podne-ti parlamentarna grupa, svaki član Skupštine ili pokretač, najmanje tri dana pre zakazanog zasedanja Skupštine. Ako se zahteva usvajanje po skraćenom postupku, amandmani se mogu podneti do početka zasedanja za drugo čitanje predloga zakona. Izuzetno, amandman se može dostaviti do kraja rasprave o predlogu zakona u slučajevima kad je neophodno izvršiti usklađivanje odredaba u tekstu koje su promenjene zbog prethodnog usvajanja jednog ili nekoliko amandmana.

Ako su tokom drugog čitanja na plenarnoj sednici usvoje i amandmani podneti na naj-više jednu trećinu članova nacrta zakona, Skupština može odlučiti da održi i treće čitanje nacrta zakona na istom zasedanju.

Treće čitanje služi da se otklone moguće unutrašnje nedoslednosti onih odredaba u predlogu zakona koje su preinačene u drugom čitanju. Tokom ovog čitanja na plenarnoj sed-nici Skupština raspravlja i odlučuje samo o onim članovima izmenjenog nacrta zakona za koje su dostavljeni amandmani, i odlučuje o tom predlogu kao o celini. Amandmane može podneti pokretač ili član Parlamenta (ako nije predlagač), i to samo za one članove za koje su amandmani usvojeni na drugom čitanju tokom plenarnog zasedanja. Tokom ove faze radno telo ne održava raspravu.

Novi Poslovnik ograničava raspravu tokom plenarnog zasedanja na najviše 10 minuta za svakog člana Parlamenta a najviše 15 minuta za koordinatore parlamentarnih grupa, za razliku od prethodnog Poslovnika koji je dozvoljavao neograničenu dužinu neograničenog broja rasprava za isto pitanje. Ova ograničenja ne važe kada se menja Ustav, kada se usvaja Budžet, tokom postupka određivanja odgovornosti Predsednika Republike, i tokom izglasa-vanja poverenja Vladi. Prema novom Poslovniku jedan od potpredsednika Skupštine mora da bude iz redova opozicije.

Novi Poslovnik ograničava ovlašćenja Vlade da interveniše u nacrtu zakona koji je ušao u parlamentarnu proceduru. Tokom plenarnog zasedanja Vlada može da podnese amandma-ne samo na prethodno usvojene amandmane.

Ako predsednik Republike ne potpiše proglašenje zakona, Skupština održava još jednu raspravu o tome na trećem čitanju, u roku od 30 dana od dana njegovog usvajanja.


Predsednik Skupštine, odmah nakon donošenja zakona, podnosi zakon predsedniku Makedonije na potpis i proglašenje. Zakoni, drugi propisi i opšta akta objavljuju se u “Služ-benom listu Republike Makedonije“ pre njihovog stupanja na snagu.

g) Primena zakonaPo defi niciji, Skupština nije uključena u izradu podzakonskih propisa. Te propise usva-

jaju nadležni državni organi, u skladu sa zakonskim odredbama.Verovatno najveći uticaj koji Skupština ima u sprovođenju zakona je praćenje agencija

za implementaciju. Osnovni mehanizam za takvu kontrolu je pregled godišnjih izveštaja koje podnose državne institucije i agencije za sprovođenje zakona u Makedoniji, ali i imenovanje izvršnih rukovodilaca, a često i ostalih zaposlenih u tim institucijama i agencijama. Većina regulatornih institucija i nekoliko značajnijih državnih institucija imaju obavezu da predaju svoje godišnje izveštaje Skupštini. Uvedeno je da Skupština raspravlja o godišnjim izvešta-jima regulatornih organa, uprava, agencija i inspekcija na plenarnim zasedanjima, i na taj način je ukinuta prethodna praksa da se nadgledanje zanemaruje i obavlja neredovno.

Skupština može da bude uključena u sprovođenje zakona i kroz neke druge oblike svog rada. Ona može da priprema strategije, donosi odluke, deklaracije, rešenja, preporuke i zaključ-ke. Sve to može da bude vezano za različita pitanja, uključujući i sprovođenje zakona.

Problemi u sprovođenju zakona obično se rešavaju zakonodavnim promenama. Proces donošenja zakona, kao i u mnogim drugim zemljama u tranziciji, obavlja se brzo. Mnoga rešenja moraju da se pronađu u veoma kratkim vremenskim rokovima, što ostavlja praznine i nedostatke na koje se mora obratiti pažnja u kasnijim fazama, kroz izmenu zakona ili čak kroz nove zakone. U drugim slučajevima postoji potreba za novim zakonodavnim radnjama, kako bi se uveli drugačiji ili strožiji mehanizmi za poboljšanje sprovođenja zakona.

h) Istraživački kapaciteti za poboljšanje kvaliteta zakonaSredinom devedesetih godina XX veka Skupština Makedonije je osnovala Istraživački

sektor, koji treba da pruža pouzdane podatke i analize donosiocima odluka u Skupštini. Ide-ja je bila da se Sektor postepeno razvije u Institut za parlamentarno pravo, slično primerima parlamenata Zapadne Evrope. Međutim, još uvek nije opredeljeno dovoljno sredstava za tu svrhu, kojima bi se obezbedili adekvatni kadrovski i tehnički resursi ove jedinice. Ovaj istra-živački sektor obično radi na zahtev članova Skupštine ili parlamentarnih tela. Sektor pruža neophodne informacije, obezbeđuje bazu podataka, sprovodi istraživanja i priprema analize, uključujući pripremanje određenih uporednih analiza u odnosu na druge zemlje o pitanjima u kojima je Skupština uključena ili će biti uključena.

Istraživački sektor sprovodi ispitivanje i priprema analize, informacije i mišljenja u oblastima političkog i ekonomskog sistema o pitanjima koja su relevantna za aktivnosti Skupštine.

Uz istraživački sektor, Skupština koristi državne savetnike, eksperte za ustavni i politič-ki sistem, zakonodavstvo, ekonomiju, javne usluge i međunarodnu saradnju.

Odredbe novog Poslovnika daju mogućnost da svaka komisija može da uključi i dva člana iz redova stručnjaka u određenoj oblasti, jednog koji je izabran na predlog vladajućih stranaka a drugog na predlog opozicije, da bi se osigurao bolji kvalitet komisijske rasprave zasnovane na dobroj obaveštenosti.

U cilju osiguravanja zakonodavne i istraživačke podrške za parlamentarne grupe, zapošlja-vanje dodatnih stručnjaka i pomoćnika sa punim radnim vremenom se predviđa za vreme traja-nja mandata člana Parlamenta, a njihov broj zavisi od veličine određene parlamentarne grupe.


Skupština takođe ima Arhivu i sistem za vođenje i arhiviranje dokumenata.U junu 2008. godine osnovan je Savet za budžet Skupštine Makedonije, telo sastavlje-

no od 11 članova Parlamenta iz vladajućih stranaka i opozicije, sa nadležnostima da projek-tuje budžetske potrebe, potraživanja i prenose budžetskih sredstava na druge pozicije, i da prati troškove Skupštine. Od ovog postavljenja Saveta za budžet očekuje se poboljšanje fi nansijske samostalnosti Skupštine kao i povećanje fi nansijskih sredstva koja su na raspola-ganju za istraživanja i kadrove uopšte.

4. UNAPREĐENJE PROCESA REFORMI EKONOMSKOG ZAKONODAVSTVA U CRNOJ GORI

Rezime

Pravni sistem Crne Gore, kao i svih ostalih bivših jugoslovenskih republika a sada neza-visnih država, spada u grupu kontinentalnog prava i prevashodno se zasniva na nemačkoj, austro–uga rskoj i francuskoj pravnoj tradiciji. To je istovremeno i specifi čan pravni sistem utemeljen na višedecenijskoj zakonodavnoj aktivnosti i praksi bivše SFR Jugoslavije.

Proces dezintegracije bivše SFR Jugoslavije je početkom devedesetih godina XX veka rezultirao stvaranjem pet novih ne za vi snih država, uključujući i Saveznu Republiku Jugosla-viju kao zajedničku državu Srbije i Crne Gore, koja je 2003. godine postala Državna zajed-nica Sr bija i Cr na Gora, a 2006. godine je došlo do njene podele na dve nezavisne, međusob-no priznate države pod nazivima Republika Srbija i Republika Crna Gora.

Pravni sistemi ove dve novonastale države potiče iz iste pravne tradicije.Već od samog nastanka SR Jugoslavije obe republike članice su počele da pored save-

znog grade i republičke pravne sisteme, da bi se od 2003. godine, kada SR Jugoslavija posta-je Državna zajednica Sr bija i Cr na Gora, taj proces izgradnje samostalnih pravnih sistema intenzivirao, pa je u momentu dezintegracije te zajednice, 2006. godine, Crna Gora faktički imala gotovo zaokružen sopstveni pravni sistem.

U poslednjih desetak godina Crna Gora je prošla kroz intenzivan proces institucional-nih, administrativnih i zakonodavnih promena, i tako ostvarila značajan napredak u pogledu unapređenja svog pravnog ambijenta. Donet je čitav niz kvalitetno urađenih zakona, što je predstavljalo neophodan preduslov za uspešno sprovođenje procesa tranzicije.

Značajan uticaj na ovako intenzivnu zakonodavnu aktivnost i podizanje kvaliteta zako-na je imao ne samo proces pristupanja Crne Gore Evropskoj uniji i Svetskoj trgovinskoj orga-nizaciji (STO), nego i aranžmani Crne Gore sa Međunarodnim monetarnim fondom i Svet-skom bankom, kao i kreiranje jedinstvenog sporazuma o slobodnoj trgovini u regionu, tzv. CEFTA u 2006. godini. Kao rezultat odvijanja navedenih procesa, u Crnoj Gori se i u nared-nih nekoliko godina očekuje dalji nastavak intenzivne aktivnosti na izradi novih i unapređe-nju postojećih zakona.


Stvaranje povoljnog pravnog i regulatornog ambijenta, kao važnog seg menta poslovnog ambijenta, jedan je od preduslova za uspešno sprovođenje celokupnog procesa tranzicije u Crnoj Gori na njenom putu ka stvaranju tržišne privrede. Povoljan pravni i regulatorni ambi-jent pretpostavlja postojanje kvalitetnih, modernih, tržišno orijentisanih zakona, i odgovara-juće institucionalne infrastrukture neophodne za implementaciju zakona.

Crna Gora je, kao i većina zemalja u tranziciji, ostvarila napredak u pogledu podizanja kapaciteta za sprovođenje zakona, iako još uvek postoje značajne manjkavosti u nekim obla-stima.

U regulatornom ambijentu Crne Gore još uvek ima određenih problema koji negativno utiču na investicioni klimu u zemlji. To su, pre svega, problemi vezani za nedostatak potreb-ne regulative u pojedinim oblastima, prekomernu regulaciju u nekim drugim oblastima, i postojanje jednog broja zastarelih zakona, nasleđenih iz SFRJ i SRJ, koji će ostati na snazi sve dok se ne zamene novim moder nim zakonima. Takođe ima i slučajeva da se zakoni brzo izrađuju i usvajaju bez odgovarajuće stručne podrške eksperata. Ne postoji jedinstven regi-star važećih propisa koji bi omogućio da se proveri koherentnost novih propisa. Ministarstva i ostali organi uprave ne raspolažu uvek potrebnim kapacitetima za izradu kvalitetnih zako-na, nema sistematske primene Analize efekata propisa ni punog sagledavanja svih poteškoća u implementaciji propisa od strane autora nacrta.

Navedeni problemi imaju negativan uticaj na pravnu sigurnost i rizik poslovanja u Crnoj Gori, što nepovoljno deluje na poslovni ambijent, kao nužni preduslov za priliv domaćih i stranih investicija.

U cilju rešavanja ovih problema i utvrđivanja odgovarajućih mera za njihovo rešavanje, potrebno je da se sprovede sveobuhvatna regulatorna reforma. Njen osnovni cilj bi bio stva-ranje pravnog okvira za ekonomski i društveni razvoj, koji bi povećao pravnu sigurnost. Takva reforma bi podrazumevala ukidanje nepotrebnih ili zastarelih propisa, uvođenje novih propisa u oblastima koje nisu dovoljno uređene, i pojednostavljivanje postojeće zakonske regulative. Takođe bi bilo poželjno da se ekonomski zakoni konsoliduju u zakonike koji su lako dostupni i predstavljeni po meri korisnika.

a) Analiza efekata propisa (RIA)Obaveza vršenja analize efekata propisa (RIA) nije zvanično uvedena u zakonodavni

sistem Crne Gore, ali se potreba za njenim uvođenjem u zakonodavni proces identifi kuje u Strategiji upravne reforme Crne Gore za period 2002-2009. i Strategiji razvoja Crne Gore za period 2003-2007. Ovim strateškim dokumentima je predviđena izrada metodologije za prime-nu RIA-e i njenu implementaciju u novom regulatornom i institucionalnom sistemu zemlje.

Pojedini segmenti analize se već sprovode u skladu sa Poslovnikom Vlade Crne Gore. Predlagači zakona su dužni da uz nacrt zakona i drugih propisa podnesu ocenu njihovog fi nansijskog efekta. Analiza efekta na budžet je jedini efekat propisa koji se analizira prili-kom usvajanja novog zakona, i njena obavezna primena propisana je Poslovnikom Vlade.

b) Planiranje zakonodavnih aktivnosti U Crnoj Gori je sistem planiranja zakonodavnih aktivnosti uveden 2001. godine, kao

sastavni deo godišnjeg programa rada Vlade. Od 2001. godine ovaj program se donosi na osnovu: (1) programa kandidata za predsednika Vlade, koji je prihvatila Skupština i (2) Agen-de ekonomskih reformi 2002-2007, kao srednjoročno planiranih aktivnosti Vlade, kojom su defi nisane politike, ciljevi, nadležni organi i institucije odgovorne za njihovu implementaci-ju. Nakon potpisivanja Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju (15. oktobra 2007), Vlada je


u junu 2008. godine usvojila Nacionalni program integracije Crne Gore u Evropsku uniju za period 2008-2012, koji uključuje i Nacionalni plan za usvajanje evropskog prava. U nared-nom periodu ovaj plan će, uz programe kandidata za predsednika Vlade, služiti kao osnova za izradu godišnjih programa rada Vlade.

Godišnji program rada Vlade sastoji se od: (1) tematskog i (2) zakonodavnog dela. Ministarstva i drugi organi uprave dostavljaju svoje predloge, inicijative i sugestije o potrebi izrade novih zakona i izmenama i dopunama postojećih zakona i podzakonskih akata. Insti-tucije nadležne za izradu pomenute zakonske regulative, načini izrade i rokovi za sprovođe-nje jasno se defi nišu unutar ovog okvira. Godišnji program rada Vlade, koji takođe obuhvata pomenute regulatorne aktivnosti, objavljuje se na vebsajtu Vlade i dostupan je javnosti.

c) Uloga privatnog sektora i nevladinih organizacijaU Crnoj Gori ne postoji zakonska obaveza sprovođenja javne rasprave u procesu pripre-

me zakona i ostalih pravnih akata. Prema Poslovniku o radu Vlade Crne Gore, kada Vlada oceni da je u postupku donošenja pojedinih zakona ili drugih akata potrebno da se obavi jav-na rasprava, ona utvrđuje radni nacrt zakona ili pravnog akta, program rasprave, određuje organ koji je sprovodi i određuje rokove za održavanje te rasprave, koji ne mogu biti kraći od 15 dana.

Poslovnik Vlade propisuje da su materijali koji se dostavljaju za razmatranje i odlučiva-nje na sednici Vlade internog karaktera do njihovog usva janja na sednici Vlade, i da se mogu saopštavati javnosti samo uz saglas nost predsednika Vlade. Ova odredba Poslovnika Vlade je neopravdano restriktivna, ali se u praksi ne sprovodi.

Poslovnik Vlade Crne Gore propisuje da tokom postupka izrade zakona i drugih propisa koji uređuju složena i sistemska pitanja, mogu da budu održane preliminarne konsultacije.

Nakon dostavljanja nacrta zakona Skupštini, tekstovi nacrta zakona se objavljuju na vebsajtu Skupštine, što znači da su oni dostupni javnosti tokom procesa usvajanja zakona u Skupštini.

Ovo predstavlja polaznu tačku za dalje unapređenje ovog procesa, ali nije dovoljno u smislu obezbeđivanja transparentnosti procesa i uključenosti zainteresovanih strana u zako-nodavni proces.

Rad grupa za lobiranje u Crnoj Gori nije institucionalizovan, ali je u praksi vrlo česta pojava lobiranja u cilju vršenja uticaja na vladajuće strukture i pravni sistem zemlje. Sindi-kati, političke stranke, domaća i strana poslovna udruženja, kao i druge neformalne lobi gru-pe igraju aktivnu ulogu u zakonodavnom procesu u cilju odbrane svojih interesa

d) Kontrola kvaliteta i koherentnosti predloga zakona Institucije koje se bave kontrolom koherentnosti propisa su: Sekretarijat za zakonodav-

stvo na nivou Vlade, i Odbor za ustavna pitanja i zakonodavstvo na nivou Skupštine. Sekretarijat za zakonodavstvo, shodno Uredbi o organizaciji i načinu rada državne upra-

ve, ima nadležnosti da: (1) proverava usklađenost zakona i podzakonskih akata u postupku njihove pripreme sa Ustavom i pravnim sistemom, (2) obezbeđuje stručno-metodološko jedinstvo u postupku njihove pripreme, (3) obavlja aktivnosti koje se odnose na nad zor nad razvojem i unapređivanjem pravnog sistema Republike, (4) izrađuje posebne propise i opšte akte, kao i propise čija izrada ne spada u nadležnost ministarstava i organa uprave, (5) daje mišljenja o nacrtima i predlozima zakona, (6) vrši nadzor nad zakonitošću akata i zakonito-šću rada novinsko-izdavačke ustanove “Službeni list RCG”, (7) kao i druge poslove koji su mu određeni u nadležnost.


Odbor za ustavna pitanja i zakonodavstvo je, po novom Poslovniku Skupštine, stalno radno telo Skupštine. Ovaj odbor je zadužen: (1) da razmatra predloge zakona, drugih propi-sa i opštih akata koje donosi Skupština, sa stanovišta njihove usklađenosti sa Ustavom i prav-nim sistemom, (2) da se stara o jedinstvenoj zakonodavnoj metodologiji kao i o jedinstvenoj pravno-tehničkoj obradi akata koje donosi Skupština, (3) da utvrđuje predlog autentičnog tumačenja zakona, drugih propisa i opštih akata, (4) da razmatra predloge o pokretanju postu-paka za ocenu ustavnosti zakona, ili ustavnosti i zakonitosti drugih propisa i opštih akata koje donosi Skupština itd.

e) Harmonizacija sa pravnim sistemom EU (acquis communautaire)Prema Poslovniku Vlade i Poslovniku Skupštine, predlagač zakona koji podleže uskla-

đivanju sa acquis communautaire u obavezi je da dostavi Izjavu o usklađenosti tog nacrta zakona sa propisima EU.

U Izjavi o usklađenosti izrađivač nacrta treba da navede relevantna pravna akta EU i nivo usklađenosti nacrta zakona sa relevantnim izvorima. Ukoliko usklađenost nije potpuna, on treba da navede razlog za to, zajedno sa rokovima za postizanje pune usklađenosti, u skla-du sa odredbama Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju između EU i Republike Crne Gore. Ukoliko ne postoje relevantni propisi sa kojima zakon treba da bude usklađen, onda to treba da bude eksplicitno navedeno.

Ministarstvo za ekonomske odnose sa inostranstvom je imalo važnu ulogu u usklađiva-nju zakona i drugih propisa sa zakonodavstvom EU do 2006. godine, kada je ukinuto i nje-govu ulogu je preuzeo novoformirani Sekretarijat za evropske integracije (SEI). SEI je nasta-vio praksu direktnog učešća u procesu izrade zakona i davanja mišljenja o tome da li je posti-gnut zadovoljavajući nivo usklađenosti zakona sa zakonodavstvom EU.

Da bi se ubrzao proces usklađivanja pravnog sistema Crne Gore sa zakonodavstvom EU, u svakom ministarstvu je formirana po jedna EU jedinica zadužena za upravljanje i koor-dinaciju zadataka koji se odnose na evropske integracije.

U cilju obavljanja koordinacije procesa evropskih integracija i procesa harmonizacije zakonodavstva, uz SEI i jedinice EU formirana su još tri tela: (1) Kolegijum za evropske inte-gracije, kao najviše političko telo koje upravlja procesom pristupanja EU i bavi se političkim i strateškim pitanjima, a kojim rukovodi Predsednik Vlade, (2) Komisija za evropske integra-cije kojom rukovodi Potpredsednik Vlade za evropske integracije, kao glavno ekspertsko telo koje je zaduženo za horizontalno koordiniranje procesa pristupanja i za koordinaciju pomoći u predpristupnom periodu, i (3) Grupe za evropske integracije. To su osnovna koordinaciona tela, nadležna za razne oblasti acquis communautaire, koja imaju strukturu ekvivalentnu strukturi podsaveta shodno Sporazumu o stabilizaciji i pridruživanju.

Prema Poslovniku Skupštine, Odbor za međunarodne odnose i evropske integracije u okviru Skupštine Crne Gore takođe je uključen u proces harmonizacije zakona i nadležan je za proveru usklađenosti predloga zakona sa acquis communautaire, kao i za razmatranje izveštaja koje SEI dostavlja Skupštini a tiču se procesa usklađivanja sa zakonodavstvom EU.

f) Zakonodavni procesU Crnoj Gori pravo predlaganja zakona, drugih propisa i opštih akata imaju Vlada,

poslanik ili najmanje 6.000 birača (preko ovlašćenog poslanika). Kada Vlada predlaže zakon tada ovu inicijativu mogu da pokrenu predsednik Vlade, potpredsednik Vlade, drugi član Vlade ili stalno telo Vlade. Zakon može da izradi: Vlada (preko ovlašćenog ministarstva),


drugi organ uprave (sekretarijati, kancelarije, uprave, direkcije i agencije) ili drugi ovlašćeni predlagač zakona (poslanik, ili najmanje 6.000 birača).

Zajedno sa predlogom zakona, predlagač je u obavezi da pribavi mišljenje: (1) Sekreta-rijata za zakonodavstvo, u pogledu usklađenosti predloga sa Ustavom i ukupnim pravnim sistemom Crne Gore; (2) Sekretarijata za evropske integracije, u pogledu usklađenosti pred-loga zakona sa odgovarajućim propisima EU; (3) Ministarstva pravde, sa aspekta uređenja sudskog postupka, i onih odredbi zakona koje uređuju sankcije, posebne upravne postupke i prekršajni postupak; (4) Ministarstva unutrašnjih poslova i javne uprave, u pogledu zakona koji uređuju postupak pred državnim organima, sistemima državnih organa i jedinicama lokalne samouprave, i (5) Ministarstva fi nansija, u pogledu procene fi skalnih uticaja sprovo-đenja zakona na budžet.

Nadležno ministarstvo je u obavezi da dostavi, zajedno sa predlogom zakona i drugih propisa kao i strateških dokumenata Vlade, izveštaj o obavljenim međuresornim konsultaci-jama, koji sadrži izjave i sugestije, kao i mišljenja koja su izneta tokom konsultacija.

Zakoni čiji predlagač nije Vlada dostavljaju se Savetu ministara, a nakon toga se pod-nose Skupštini zajedno sa mišljenjem Vlade o predlogu zakona.

Uz predlog zakona je potrebno podneti i obrazloženje, koje treba da sadrži: izjavu o usa-glašenosti sa evropskim zakonodavstvom i prihvaćenim međunarodnim konvencijama; objašnjenje osnovnih pravnih instituta; procenu fi nansijskih sredstava za sprovođenje zako-na; javni interes zbog kojeg je predloženo povratno dejstvo, ako pred log zakona sadrži odred-be za koje se predviđa povratno dejstvo; kao i tekst odredbi zakona koje se menjaju, ako se predlažu izmene zakona.

Kao preliminarni korak u zakonodavnom procesu, Vlada može zakon kojim se uređuju pitanja od posebnog značaja da podnese Skupštini i u formi nacrta zakona. I u tom slučaju je procedura ista kao i za predlog zakona. Skupština razmatra predlog i svoje primedbe, predlo-ge i sugestije dostavlja Vladi, koja zatim priprema predlog tog zakona i dostavlja ga Skupšti-ni na konačno razmatranje.

Prvo čitanje – razmatranje predloga zakona u skupštinskim odborima. Novi poslov-nik Skupštine, koji je usvojen u junu 2006. godine i koji je stupio na snagu sa novim sazivom Skupštine u oktobru 2006. godine, uveo je nove elemente u zakonodavni proces i ojačao ulo-gu skupštinskih odbora. Prema tom Poslovniku, predlog zakona ne može da bude razmatran na plenarnoj sednici ukoliko prethodno nije dostavljen izveštaj nadležnog odbora, a korišće-nje hitnog postupka u procesu usvajanja zakona je ograničeno.

Predlog zakona koji je dostavljen Skupštini obavezno mora da razmotri Odbor za ustav-na pitanja i zakonodavstvo kao i nadležni odbor. Ukoliko predlog zakona uključuje neko posebno pitanje iz oblasti koja spada u nadležnost drugog odbora, taj tzv. zainteresovani odbor takođe razmatra ovaj predlog zakona sa svog aspekta. Ukoliko predlog zakona name-će obavezu republičkom budžetu, onda ovaj predlog mora da razmotri i Odbor za budžet.

Ostali odbori koji razmatraju predlog zakona dostavljaju svoje mišljenje o predlogu nadležnom odboru. Nadležni odbor onda razmatra mišljenja koja je primio od drugih odbora koji su razmotrili predlog zakona, i izveštava o mišljenjima tih odbora u Izjavi koja se dostav-lja Skupštini.

Nadležni odbor može predložiti Skupštini (1) da usvoji predlog zakona u celini; (2) da usvoji predlog zakona sa amandmanima; (3) da ne usvoji predlog zakona.

Prethodno iskustvo sa parlamentarnom aktivnošću, pre usvajanja novog Poslovnika Skupštine, ukazuje da odbori nisu vršili svoje uloge na zadovoljavajući način u toku parla-mentarnog procesa. Često se veća važnost pridavala plenarnoj sednici nego suštinski važnim


stručnim raspravama koje bi trebalo da se odvijaju u nadležnim odborima. U tom smislu, raz-matranja u odbirima su često izbegavana primenom hitnog postupka usvajanja zakona.3

Drugo čitanje. Nakon razmatranja predloga zakona u Odboru za ustavna pitanja i zako-nodavstvo i u nadležnom odboru, predlog zakona se, zajedno sa mišljenjem odbora, dostav-lja poslanicima pre njegovog razmatranja na plenarnoj sednici. Skupština na plenarnoj sed-nici prvo razmatra predlog zakona u načelu.

Rasprava u načelu se sastoji od rasprave o: (1) ustavnom osnovu; (2) razlozima za dono-šenje zakona; (3) usklađenosti zakona sa evropskim zakonodavstvom i relevantnim međuna-rodnim sporazumima, i (4) prirodi i dejstvu predloženih rešenja, kao i proceni neophodnih budžetskih sredstava za sprovođenje tog zakona.

Nakon završetka prve rasprave, Skupština može: (1) da usvoji predlog zakona u načelu; ili (2) da odbije predlog zakona. Ukoliko se predlog zakona odbije u ovoj fazi, nema dalje rasprave.

Ukoliko Skupština usvoji zakon u načelu, predsedavajući Skupštine zahteva, pre razma-tranja predloga zakona u pojedinostima, da nadležni odbori ponovo razmotre predlog zako-na i podnete amandmane i da dostave izveštaje u roku od najduže dva dana.

Amandman se sačinjava u pisanoj formi zajedno sa obrazloženjem, i mora da se podne-se do kraja dana u kome je završeno plenarno zasedanje na kojem je zakon usvojen u načelu, dok predlagač i nadležni odbor amandman mogu da podnesu do početka razmatranja predlo-ga zakona u pojedinostima.

Amandman mora da se dostavi poslanicima, predlagaču, Vladi, ako ona nije predlagač tog amandmana, i nadležnom odboru, ako on nije predlagač tog amandmana.

U slučaju kada se predlog zakona usvoji u načelu i ne dostavi se nijedan amandman, ili predlagač usvoji predložene amandmane, zakon se može razmatrati u pojedinostima, a o nje-mu se može glasati u celosti odmah nakon njegovog usvajanja u načelu.

Treće čitanje. Nakon dodatnog pretresa u odborima i dostavljanja izveštaja o tome, Skupština prelazi na pretres predloga zakona u pojedinostima, koja obuhvata pretres o reše-njima u predlogu zakona, o podnetim a neusaglašenim amandmanima, i o stavovima i pred-lozima odbora.

Na početku pretresa u pojedinostima izveštač nadležnog odbora informiše Skupštinu o rezultatima pretresa na odborima i obrazlaže stav i predlog odbora, a zatim se vodi rasprava u kojoj učestvuju poslanici i predstavnik predlagača.

Ako je na predlog zakona podnet, i ostao neusaglašen, veći broj amandmana kojima se bitno menja sadržina predloga zakona ili je radi njegovog poboljšanja nužno izvršiti veći broj izmena, Skupština može, na predlog nadležnog odbora i uz saglasnost predlagača zakona, odlučiti da se predlog zakona razmatra kao nacrt zakona.

Nadležni odbor ima obavezu da predloži Skupštini koje amandmane da prihvati, a koje da odbije. Amandmani koje je dostavio predlagač zakona postaju sastavni deo predloga zako-na i Skupština ne odlučuje o njima posebno.

Kada se završi razmatranje predloga zakona u pojedinostima, glasa se o amandmanima koji nisu sastavni deo predloga zakona, a nakon toga se glasanjem odlučuje o predlogu zako-na u celini.

3 Nacionalni demokratski institut, Analize novih izazova za nove mandate i preporuke za strategiju razvoja ključnog potpornog stuba za crnogorsku demokratiju, Skupština Crne Gore, Podgorica, 2006, str. 11.


Kada se zakon donese u Skupštini, dostavlja se predsedniku Republike na potpis i pro-glašenje.

Zakoni se štampaju u Službenom listu Republike Crne Gore pre njihovog stupanja na snagu.

Skraćeni postupak donošenja zakona. Izuzetno, zakon se može doneti po skraćenom postupku, koji može da se primeni samo na zakone kojima treba urediti pitanja i odnose nastale usled okolnosti koje nisu mogle da se predvide, a nedonošenje zakona po skraćenom postupku bi moglo da prouzrokuje štetne posledice.

g) Primena zakonaU Crnoj Gori, kao i u većini zemalja u tranziciji, implementacija zakona često zaostaje

za razvojem reforme ekonomskog zakonodavstva. Nesprovođenje zakona može da ugrozi kredibilitet pravnog sistema i predstavlja barijeru za priliv investicija i razvoj privatnog sek-tora.

U razvijenim parlamentarnim sistemima, parlament ima ne samo aktivnu ulogu u postupku donošenja zakona, nego takođe igra i značajnu ulogu u nadgledanju rada izvršne vlasti, odnosno sprovođenju zakona.

Skupštinsko nadgledanje rada Vlade na primeni zakona uglavnom se sprovodi preko poslaničkih pitanja, interpelacija članovima Vlade i pokretanja parlamentarne debate.

Parlament može da nadgleda sprovođenje zakona i podzakonskih akata preko svojih odbora i komisija. Regulatorne agencije su u obavezi da dostave izveštaj o svojim aktivnosti-ma nadležnom parlamentarnom odboru.

Odbor za međunarodne odnose i evropske integracije i Odbor za nadgledanje javnosti i transparentnosti procesa privatizacije igraju značajnu ulogu u tom procesu. Odbor za među-narodne odnose i evropske integracije takođe predstavlja instrument za nadgledanje Vladinih aktivnosti od strane Skupštine, u cilju kontrole usaglašenosti novih zakona sa acquis commu-nautaire. Kada je to neophodno, ovaj Odbor može takođe da pokrene usklađivanje crnogor-skog pravnog sistema sa evropskim standardima. Odbor za nadgledanje javnosti i transparen-tnosti procesa privatizacije nadgleda rad onog segmenta izvršne vlasti koji sprovodi proces privatizacije.

h) Istraživački kapaciteti za poboljšanje zakonske regulative Skupština Crne Gore nema u svom sastavu istraživački sektor koji bi poslanicima i

skupštinskim radnim telima pružao potrebne informacije u vezi sa zakonima i drugim pita-njima o kojima se odlučuje u Skupštini. Tu ulogu u izvesnoj meri obavlja jedan broj stručnja-ka stalno zaposlenih u Skupštini, među kojima su: sekretari odbora, kao i savetnici koji rade u kabinetu predsednika Skupštine i u ostalim organizacionim jedinicama Skupštine.

Novim Poslovnikom o radu Skupštine predviđeno je formiranje Odeljenja za informa-tivno-dokumentarističke poslove, koje u svom sastavu pored Skupštinske biblioteke ima i Centar za istraživanje i dokumentaciju. Ovaj centar bi predstavljao jednu vrstu začetka istra-živačkog odeljenja, sa zadatkom da priprema i sastavlja informativne i statističke analize i materi jale po zahtevu poslanika, poslaničkih klubova, radnih tela i skupštinske službe. Kako je predviđeno da ovaj centar ima samo dva zaposlena, njegov kapacitet neće biti dovoljan za pružanje tako širokog spektra usluga.

Osim ovoga, novi Poslovnik o radu Skupštine predviđa mogućnost da se, prilikom formi-ranja radnih tela, mogu angažovati naučni, stručni radnici i konsultanti za pojedine oblasti.


5. UNAPREĐENJE PROCESA REFORMI EKONOMSKOG ZAKONODAVSTVA U SRBIJI

Rezime Pravni sistem Republike Srbije, koji potiče iz pravnog sistema bivše Jugoslavije, je kon-

tinentalni pravni sistem zasnovan prvenstveno na nemačkoj i francuskoj pravnoj tradiciji.Normativno uređivanje se u Srbiji odvija u veoma složenom okruženju zemlje koja je u

tranziciji na putu ka tržišnoj ekonomiji. Nekoliko procesa se odvija gotovo istovremeno. Ovi procesi uključuju aranžmane sa MMF-om i Svetskom bankom, pregovore sa Svetskom trgo-vinskom organizacijom i pripreme za pristupanje EU.

Kao rezultat tih procesa, u Srbiji će se i u narednih nekoliko godina odvijati veoma intenzivna zakonodavna aktivnost, kako zbog neophodnosti da se ispune zahtevi harmoniza-cije zakona sa zakonodavstvom EU, tako i zbog potrebe da se završi započeti proces refor-mi.

U isto vreme, Srbija je nasledila čitav niz zakona, drugih propisa i opštih akata, koji ne zadovoljavaju zahteve tržišne ekonomije. Regulatorna reforma predstavlja jedan od reform-skih prioriteta Srbije, imajući u vidu postojanje sledećih problema u regulatornom okruženju: (1) odsustvo neophodne regulative u pojedinim oblastima, a preterana regulacija u nekim drugim oblastima; (2) vremenski kratak rok izrade i usvajanja zakona; (3) nepostojanje jedin-stvenog registra važećih propisa; (4) zastupljenost zastarelog shvatanja da se svi problemi mogu prevazići pravnim normiranjem, (5) odsustvo prakse sagledavanja alternativnih reše-nja; (6) nepostojanje konsolidovanog plana usvajanja propisa na nivou Vlade i nepostojanje plana vođenja javne rasprave o predlozima propisa; (6) nedovoljni kapaciteti ministarstava za sprovođenje analize efekata propisa. Navedeni problemi povećavaju regulatorni rizik poslova nja u Srbiji, što se nepovoljno odražava na investicije.

Da bi se rešili napred navedeni problemi neophodna je implementacija sistematskih rešenja, koja bi obuhvatala kako analizu postojećih zakona i drugih propisa, tako i analizu novih zakonskih akata. Bolje praćenje i koordinacija priliva predloga novih zakona i propisa iz različitih izvora državne uprave trebalo bi da poboljša njihov kvalitet.

Savet za regulatornu reformu je pripremio nacrt Strategije regulatorne reforme koji će biti dostavljen Vladi na usvajanje. Da bi se osigurala transparentnost i obuhvatila mišljenja svih zainteresovanih strana, nacrt Strategije će biti predstavljen na skupu na kome će uče-stvovati sve relevantne zainteresovane strane (ministarstva, NVO-e, donatori, poslovna zajednica). Savet će primeniti multi-aspektni pristup u pripremi Strategije i ogledaće se sa “giljotinom propisa“, “delegifi kacijom“, “pojednostavljenjem propisa“, “kodifi kacijom“ i drugim ključnim pristupima međunarodne najbolje prakse, kao načinima za racionalizovanje regulatornog sistema Srbije.

Strategija regulatorne reforme obuhvata: (1) jednokratno ukidanje suvišnih i nepotreb-nih propisa – Sveobuhvatna regulatorna reforma; (2) jačanje postojećeg sistema kontrole kvaliteta propisa analize efekata propisa (RIA-e) u procesu izrade i usvajanja propisa; (3) uspostavljanje sistema planiranja za nove zakone i propise; (4) uvođenje mehanizama za očuvanje kvaliteta regulatornog ambijenta, kako na nacionalnom, tako i na lokalnom nivou; (5) utvrđivanje instrumenata za koordinaciju regulatornih aktivnosti i (6) povećanje transpa-rentnosti zakona i propisa kroz konsultacije.


a) Analiza efekata propisa (RIA) Obaveza sprovođenja RIA-e je uvedena u pravni sistem Srbije u oktobru 2004. godine,

usvajanjem izmene Poslovnika o radu Vlade.Ove izmene Poslovnika Vlade uvode obavezu za nadležna ministarstva da se pri izradi

zakona i drugih propisa pripremi obrazloženje koje sadrži odgovore na spisak pitanja sačinje-nih u skladu sa OECD-ovim preporukama o primeni RIA-e. To znači da se pri izradi sva kog zakona i drugog propisa od resornog ministarstva očekuje da pripremi obrazloženje koje će dati odgovore na sledeća pitanja: (1) da li su razmatrane i druge mogućnosti za rešavanje pro-blema; (2) zašto je donošenje zakona najbolje rešenje za dati problem; (3) da li pozitivni efekti akta opravdavaju troškove njegove primene; (4) na koga će i kako uticati rešenja pred-ložena u aktu; (5) kakve troškove će primena zakona stvoriti građanima i privredi, posebno malim i srednjim preduzećima; (6) da li se zakonom podržava stvaranje novih privrednih subjekata na tržištu i tržišna konkurencija; (7) da li su sve zainteresovane strane imale prili-ku da se izjasne o zakonu, kao i (8) koje će mere tokom primene zakona biti preduzete da bi se ostvarilo ono što se donošenjem zakona namerava.

U Srbiji je proces uvođenja RIA-e u velikoj meri odmakao u primeni, što će imati pozi-tivan uticaj na kvalitet izrade zakona. Sveukupno gledajući, cilj RIA-e je da se smanje troš-kovi poslovanja i unapredi regulatorna reforma, time što će se uvećati mogućnost procene potrebe za propisom, kao i kvaliteta i efekata predloženog propisa na tržište i poslovanje.

b) Sistem planiranja zakonodavnih aktivnostiIako u Srbiji još uvek nije utemeljen sistem planiranja zakonodavnih aktivnosti, neke

osnove za mehanizam njihovog planiranja već postoje jer Vlada zahteva da ministri njenom vrhu dostavljaju planove aktivnosti sa spiskom i vremenskim rokom izrade nacrta akata koje nameravaju da predlože tokom naredne godine. Međutim, ti planovi se ne objavljuje pa su, prema tome, nedostupni svim zainteresovanim stranama.

Dalji napredak u ovoj oblasti očekuje se sa usvajanjem Strategije regulatorne reforme, koja će biti predložena Vladi na usvajanje tokom 2008. godine. Prema toj strategiji, sva mini-starstva treba da utvrđuju svoje redovne šestomesečne rasporede za pripremu novih zakona i drugih značajnih regulatornih instrumenata, koji se periodično ažuriraju, i da ih dostavljaju Savetu za regulatornu reformu zajedno sa planom konsultacija sa najvažnijim zainteresova-nim stranama. Ovi rasporedi i planovi konsultacija se objavljuju, tako da zainteresovane stra-ne mogu da se pripreme za konsultacije.

c) Informativni doprinos privatnog sektora i nevladinih grupaSve do usvajanja izmena Poslovnika Vlade oktobra 2004. godine, u Srbiji nije postoja-

la obaveza sprovođenja javne raspra ve za bilo koju vrstu pravnih akata. Ovim izmenama je propisana obaveza sprovođenja javne rasprave u postupku pripreme zakona kojima se bitno menja zakonski okvir u nekoj oblasti, ili koji uređuju pitanja koja su od posebnog značaja za javnost. U ostalim slučajevima javna rasprava nije obavezna, ali se može obaviti ukoliko predlagač zakona smatra da je to potrebno. Program javne rasprave i način na koji će ona biti sprovedena određuje nadle žni odbor Vlade, na predlog predlagača zakona.

Sve faze zakonodavnog postupka u Skupštini objavljuju se na internetu.U Srbiji rad grupa za lobiranje nije institucionalizovan, ali se praksa neformalnog lobi-

ranja sa ciljem da se utiče na vladajuće organe i zakonodavstvo često javlja u toku aktivnosti radničkih sindikata, političkih partija, udruženja domaćih i stranih poslovnih subjekata, taj-kuna – “uspješnih privrednika“, itd.


d) Kontrola kvaliteta i koherentnost nacrta zakonaInstitucije uključene u kontrolu usklađenosti zakona sa Ustavom i celokupnim pravnim

sistemom su: Sekretarijat za zakonodavstvo, na nivou Vlade, i Zakonodavni odbor, na nivou Skupštine.

Sekretarijat za zakonodavstvo proverava usklađenost zakona i ostalih propisa sa Usta-vom i pravnim sistemom zemlje, kao i njihovu tehničko-normativnu i jezičku valjanost. U tom smislu, Sekretarijat obavlja aktivnosti povezane sa praćenjem i unapređivanjem pravnog sistema. On je takođe direktno nadležan za izradu zakona koji se odnose na rad republičkih organa, državne simbole, zvaničnu upotrebu jezika i pisma, organizaciju i način rada Vlade, ministarstava i državne uprave.

Zakonodavni odbor Narodne skupštine ima važnu ulogu u ovoj oblasti. On ima zadatak da predlog zakona, drugog propisa i opšteg akta, koji je dostavljen Narodnoj skupštini, raz-matra sa stanovišta nje gove usklađenosti sa Ustavom i pravnim sistemom. Ovaj odbor raz-matra pi tanja jedinstvene zakonodavne metodologije kao i jedinstvene tehničko-normativne obrade zakona. U ostale nadležnosti ovog Odbora spadaju i razmatranje predloga i inicijati-va za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti zakona i drugih propisa i opštih akata koje je donela Narodna skupština, praćenje i unapređivanje pravnog sistema i izve štavanje Narodne skupštine o tome.

Savet za regulatornu reformu takođe spada u institucije uključene u kontrolu kvaliteta zakona. Savet vrši kontrolu kvaliteta obavljenih Analiza efekata propisa (RIA). On je nadle-žan da vrši koordinaciju i pruža pomoć ministarstvima u obavljanju RIA-e, kao i da vrši kon-trolu kvaliteta RIA pripremljenih od strane ministarstava. Savet je obavezan da za svaki nacrt zakona koji pripremaju ministarstva daje mišljenje o tome da li je RIA obavljena i da li je odgovarajućeg kvaliteta. Uz svaki nacrt zakona koji se dostavlja Vladi na razmatranje mora da bude i mišljenje Saveta.

Kontrolu kvaliteta usklađenosti pravne regulative sa zakonodavstvom EU vrše Vladina Kancelarija za pridruživanje EU i skupštinski Odbor za evropske integracije.

Kancelarija za pridruživanje EU obavlja širok spektar aktivnosti povezanih sa procesom integracije zemlje u EU, u koje spadaju i: (1) izrada strategije, podsticanje i provera usklađe-nosti propisa Srbije sa propisima i standardima EU, informisanje o EU i upoznavanje javnosti o tim aktivnostima; (2) pomoć ministarstvima i posebnim organizacijama u procesu harmoni-zacije zakona sa propisima EU; (3) nadgledanje izvršavanja obaveza ministarstava i posebnih organizacija u procesu pristupanja EU; (4) saradnja sa specijalizovanim pravnim institucija-ma; i (5) analiza ekonomskih aspekata usklađivanja sa propisima i standardima EU.

Odbor za evropske integracije obavlja kontrolu kvaliteta kroz proveru usklađenosti zakonske regulative sa zakonodavstvom EU. Osim toga, ovaj Odbor je nadležan da: (1) raz-matra planove, programe, izveštaje i informacije o procesu stabilizacije i pridruživanja EU; (2) nadgleda sprovođenje strategije pridruživanja; (3) daje predloge za ubrzavanje sprovođe-nja strategije pridruživanja, u onoj meri u kojoj oni spadaju u nadležnost Skupštine; (4) pred-laže mere za uspostavljanje opšteg nacionalnog konsenzusa o strategiji pristupanja evrop-skim integracijama; i (5) podstiče međunarodnu saradnju sa parlamentarnim odborima dru-gih država, sa ciljem boljeg razumevanja procesa integracija i pristupanja EU.

e) Harmonizacija sa pravnim sistemom EU (acquis communautaire)Prema Poslovniku o radu Vlade Srbije, podnosilac nacrta zakona je obavezan da dosta-

vi Izjavu o usklađenosti nacrta zakona sa propisima EU. Izjava sadrži procenu usklađenosti nacrta zakona sa relevantnim propisom EU ili, ako ne postoji takav propis u EU, izjavu o ovoj činjenici.


Ovo ne znači da postoji potpuna obaveza usklađivanja sa zakonodavstvom EU. Ako ekonomski i tehnički uslovi ne omogućavaju potpunu usklađenost, postoji mogućnost naknadnog usklađivanja.

Izjava o usklađenosti omogućava sagledavanje zakonodavstva EU i određivanje stepe-na harmonizacije domaćeg pravnog sistema sa zako nodavstvom EU u periodu koji prethodi otpočinjanju pregovora o stabilizaciji i pridruživanju Evropskoj uniji. U Izjavi o usklađeno-sti podnosilac nacrta zakona navodi: (1) relevantan pravni akt EU (primarni ili sekundarni izvor), (2) nivo usklađenosti nacrta zakona sa takvim izvorima (potpuno usklađen, delimič-no usklađen, neusklađen), (3) ukoliko usklađenost nije potpuna, razloge za to, kao i rok u kome će usklađenost biti postignuta.

Ako izjava o usklađenosti nije dostavljena, nacrt zakona ne može da bude razmatran i vraća se predlagaču na dopunu.

Odbor za evropske integracije Skupštine raspravlja o nacrtima zakona, drugih propisa i podzakonskih akata da bi proverio njihovu usaglašenost sa zakonodavstvom EU i Saveta Evrope.

f) Zakonodavni procesDo demokratskih promena 2000. godine pravni sistem u Srbiji karakterisalo je izrazito

pogoršavanje vladavine prava i funkcionisanja institucija. Posle demokratskih promena, odlučnost da se na stavi sa procesom tranzicije u cilju stvaranja tržišne privrede i želja za inte-grisanjem u evropsko tržište rezultirali su potrebom harmonizacije pravnog sistema Srbije sa sistemom EU i globalnim savremenim tende ncijama.

U Srbiji pravo predlaganja zakona, drugih propisa i opštih akata imaju: Vla da, svaki narodni poslanik, skupština autonomne pokrajine i najmanje 30.000 birača. Takodje, ovo pravo imaju i Zaštitnik građana i Narodna banka Srbije iz svoje nadležnosti.

Kada zakon predlaže Vlada, ovlašćenje da iniciraju i predlažu izmene postojećih i usva-janje novih zakona, drugih propisa i opštih akata imaju predse dnik Vlade, potpredsednik Vla-de, član Vlade i stalno radno telo Vlade.

Predloge zakona može da izradi Vlada (preko resornog ministarstva, drugog upravnog organa, sekretarijata, agencija, Poreske uprave itd.) ili drugi ovlašćeni predlagač zakona (narodni poslanik, skupština auto nomne pokrajine, najmanje 30.000 birača, Zaštitnik građa-na ili Narodna banka Srbije).

U pripremi nacrta, ministarstvo ili druga institucija zadužena za izradu zakona, pribav-ljaju mišljenja drugih ministar stava i posebnih organizacija kad materija koja se uređuje zadi-re u njihov delokrug ili je od interesa za njih. Ministarstvo ili druga institucija koja izrađuje zakon mora da navede spisak institucija čije je mišljenje traženo, kao i odgovarajuće predlo-ge koji su ugrađeni u tekst nacrta, ili razloge zbog kojih određeni predlozi nisu prihvaćeni.

Pri izradi nacrta zakona, relevantno Ministarstvo ili drugi organi uprave moraju da pri-bave mišljenje o nacrtu zakona od sledećih organa: (1) Sekretarijata za zakonodavstvo, kao pravnog odeljenja Vlade koje proverava usklađenost nacrta zakona sa Ustavom i celokupnim pravnim sistemom; (2) Ministarstva fi nansija – kada je za sprovođenje zakona potrebno obez-bediti fi nansijska sredstava iz budžeta ili ako se predlažu promene fi nansijskog sistema; (3) Republičkog javnog pravobranioca – kada je u pitanju zaštita imovinskih prava i interesa Republike, tj. ako se predloženim zakonom stvaraju ugovorne obaveze Republike; (4) Mini-starstva pravde – kada se propisuju krivična dela, privredni prestupi i prekršaji, ili odlučuje o nadležnosti sudova; (5) Kancelarije za pridruživanje EU – radi razmatranja pitanja usklađi-vanje sa propisima EU; (6) Saveta za regulatornu reformu – u vezi toga da li obrazloženje


nacrta zakona mora da sadrži RIA, i ukoliko je RIA potrebna, da li ona sadrži sva potrebna objašnjenja.

Uz nacrt zakona je potrebno podneti i obrazloženje, koje između ostalog sadrži (1) ustavno–pravni osnov, (2) razloge za donošenje zakona, (3) objašnjenje os novnih pravnih instituta i pojedinačnih rješenja, (4) procenu sredstava neophodnih za sprovođenje zakona; (5) javni interes zbog koga se predlaže retroaktivno dejstvo; (6) analizu efekata propisa, i (7) pregled odredbi koje su izmenjene. Uz izjavu o opravdanosti, predlagač zakona koji podleže usklađivanju sa zakonodavstvom EU-e mora podneti izjavu o usklađenosti zakona sa acquis communautaire.

Nacrt zakona se podnosi Vladi u obliku u kojem će biti usvojen, zajedno sa obrazlože-njem. Generalni sekretarijat Vlade ocenjuje kompletiranost dostavljenog materijala. Ukoliko oceni da su formalni uslovi ispunjeni, nacrt zakona se dostavlja nadležnom odboru Vlade. Odbor razmatra nacrt zakona i, ako ga usvoji, podnosi ga Vladi na usvajanje.

Kada Vlada usvoji nacrt zakona, obrađivač i Sekretarijat za zakonodavstvo, u saradnji sa Generalnim sekretarijatom Vlade, pripremaju prečišćen tekst predloga zakona, koji se onda, zajedno sa pratećim dokumentima, šalje Narodnoj skupštini na usvajanje. Ako predla-gač zakona nije Vlada, već neki drugi ovlašćeni predlagač, on dostavlja predlog zakona direktno Narodnoj skupštini.

Predlog zakona koji je upućen Narodnoj skupštini, predsednik Narodne skupštine dostavlja poslanicima, nadležnim odborima, i Vladi, ako ona nije predlagač. U odnosu na nacrt zakona, obrazloženje predloga zakona pored napred navedenih elemenata od (1) do (7), treba da sadrži osnov u zakonodavstvu Evropske unije i opšte prihvaćenim pravilima, ukoli-ko se zakon donosi u cilju usklađivanja propisa sa propisima Evropske unije, i ukoliko pred-lagač predlaže da se zakon donese po hitnom postupku, neophodno je da navede štetne posle-dice koje bi nastale zbog nedonošenja tog zakona po hitnom postupku. Bitno je napomenuti da, prema važećem Poslovniku Narodne skupštine, predlagač zakona nije u obavezi da Skup-štini dostavi Izjavu o usklađenosti predloga zakona sa acquis communautaire.

Predlog zakona, pre razmatranja na plenarnoj sednici Narodne skupštine, razmatraju nadležni odbor i Vlada, ako ona nije predlagač. U svojim izveštajima oni mogu predložiti Skupštini da prihvati ili ne prihvati predlog zakona u načelu.

Zakonodavni odbor razmatra predlog zakona da bi procenio njegovu saglasnost sa Usta-vom i pravnim sistemom. Nadležni odbor takođe razmatra predlog zakona pre njegovog raz-matranja na plenarnoj sednici. Nakon razmatranja predloga zakona, nadležni odbor podnosi Narodnoj skupštini izveštaj sa mišljenjem i predlogom da Narodna skupština prihvati ili odbije predlog zakona u načelu. U slučaju kada nadležni odbor predloži prihvatanje predlo-ga zakona u načelu, odbor je u obavezi da precizira da li prihvata predlog zakona u celini ili sa izmenama, predloženim u obliku amandmana.

Narodna Skupština najpre vodi raspravu u načelu o svim predlozima zakona, koji se nalaze na dnevnom redu sednice Narodne skupštine. Kada završi raspravu u načelu, Narod-na skupština prelazi na raspravu u pojedinostima. Od završetka rasprave u načelu do otvara-nja rasprave u pojedinostima mora da prođe najmanje 24 časa. U tom periodu samo nadležni odbor može da podnese amandman na predlog zakona. Za ostale predlagače je istekao rok za podnošenje amandmana.

Predlagač zakona, nadležni odbor i Vlada dužni su da pre sednice Narodne skupštine razmotre amandmane koji su podneti na predlog zakona, i da Narodnu Skupštinu obaveste za koje amandmane predlažu da ih Narodna skupština prihvati, a za koje da ih odbije. Mada, Narodna skupština može da razmatra predloge zakona i bez izveštaja nadležnih odbora i mišljenja Vlade. Kada se završi rasprava u pojedinostima, predsednik Narodne skupštine zakazuje dan za glasanje. U toku glasanja u pojedinostima, amandmane u pisanom obliku


mogu da podnose predlagač zakona, nadležni odbori i Vlada, samo ako je potreba za aman-dmanom nastala usled prethodnog prihvatanja nekog drugog amandmana. U danu za glasa-nje, nakon usvajanja predloga zakona u načelu, Narodna skupština glasa o amandmanima koji su podneti po redosledu članova u predlogu zakona. Ako Narodna skupština usvoji više amandmana, može zastati sa usvajanjem predloga zakona u celini i zatražiti od Zakonodav-nog odbora da, u saradnji sa predlagačem zakona, izvrši pravno-tehničku redakciju teksta predloga, odnosno zatražiti od nadležnog odbora da usaglasi usvojene amandmane međusob-no i sa tekstom predloga zakona.

Nakon što je zakon usvojen u Skupštini, on se dostavlja predsedniku Republike na pot-pisivanje i proglašenje. Zakoni koje donosi Narodna skupština objavljuju se u Službenom glasniku Republike Srbije i po pravilu stupaju na snagu osmog dana od dana njihovog objav-ljivanja.

g) Primena zakonaZakonodavne aktivnosti se u Srbiji odvijaju u isto vreme kad i nekoliko drugih procesa:

proces tranzicije ka tržišno orijentisanoj privredi, proces pristupanja EU, pregovori sa Svet-skom trgovinskom organizacijom, i pregovori i aranžmani sa MMF-om i Svetskom bankom. Slično kao i u ostalim zemljama koje prolaze kroz proces tranzicije, i u Srbiji je usvojen zna-čajan broj novih zakona, od kojih neki uređuju određene oblasti po prvi put, dok drugi ure-đuju određene oblasti na drugačiji način.

U takvom ambijentu učestala je praksa usvajanja zakona na brzinu, bez sprovođenja odgovarajućeg procesa javnih rasprava ili stvarnog sagledavanja njihovog uticaja na zainte-resovane strane. Na taj način se često usvajaju zakoni nedovoljno usklađeni sa postojećom zakonskom regulativom, i zakoni koji sadrže odredbe teško primenjive u praksi.

Takva situacija stvara potrebu za čestim menjanjem zakona da bi se prevazišli problemi u implementaciji. Ovo dovodi do negativnih implikacija u Skupštini, pa poslanici često kri-tikuju ministarstva zbog učestalih promena zakonske regulative.

Prema zakonu, usvajanje podzakonskih akata nije u nadležnosti Skupštine, već je njiho-vo usvajanje u nadležnosti Vlade. Skupština je ipak uključena u sprovođenje zakona i podza-konskih akata preko svojih resornih odbora. Agencije za implementaciju (Agencija za priva-tizaciju, Agencija za promovisanje investicija i izvoza, Agencija za razvoj malih i srednjih preduzeća i preduzetništva, Agencija za registraciju preduzeća itd) obavezne su da podnose izveštaje o svom radu. Ove agencije svoje izveštaje podnose ministarstvima, koja ih prosle-đuju nadležnim odborima Skupštine.

Skupština takođe utiče na sprovođenje zakona direktnom kontrolom rada Vlade, koja se uglavnom realizuje kroz: (1) poslanička pitanja (2) podnošenje interpelacije u vezi sa radom Vlade ili pojedinog člana Vlade ili (3) razmatranje izveštaja koje Vlada najmanje jednom godišnje podnosi Narodnoj skupštini. Na predlog odbora nadležnog za analizu izveštaja Vla-de, Skupština može da odluči da se taj izveštaj razmatra i na plenarnoj sednici.

h) Istraživački kapaciteti za poboljšanje zakonske regulative Parlament Srbije je 2006. godine osnovao Istraživački centar, koji je priključen Biblio-

teci Parlamenta. Dalje jačanje ove organizacione jedinice očekuje se u narednom periodu. Uz istraživački centar, Skupštini su na raspolaganju eksperti, koji pružaju parlamentarnim odbo-rima i drugim radnim telima Narodne skupštine pravne i ostale stručne usluge, i doprinose kvalitetu rada ovih tela. Međutim, stručni kapaciteti su još uvek relativno ograničeni.

4. Poglavlje

ZAKLJUČCI I PREPORUKE

1. ZAKLJUČCI I PREPORUKE – ZEMLJE ZAPADNOG BALKANA

U nastojanjima da poboljšaju kvalitet zakona i ostalih propisa u regulatornog okruženja u celini, kreatori politika bi trebali da se usmere na:

a) Poboljšanje kvaliteta svih faza zakonodavnog procesa, putem:

– jačanja kapaciteta vlada i parlamenata za izradu zakona, što iziskuje više ljudskih i fi nansijskih resursa, kao i obuku i edukaciju osoblja;

– dalje razvijanje instrumenata za analiziranje i ispitivanje dejstva zakona i propisa (npr. Analize efekata propisa, RIA), kojima treba da se analiziraju svi predviđeni efekti (uključujući privredne, socijalne, efekte na životnu sredinu), i propisivanje obaveze njihove primene na sve zakone i propise;

– modernizovanja parlamentarnih procedura, i davanje više vremena parlamentima za razmatranje predloženih zakona i propisa;

– jačanja, modernizovanja i koordiniranja uloge parlamentarnih odbora, kako bi se obezbedila adekvatna priprema za plenarne rasprave;

– razvijanja postupaka integrisanog planiranja u okviru parlamenta, kao i između par-lamenta i vlade.

b) Unapređenje uloge parlamenata u reformi ekonomskog zakonodavstva, putem:

– unapređenja kapaciteta parlamenata za vršenje kontrole kvaliteta i koherentnosti zakona i propisa, tako što će ojačati istraživačke kapacitete parlamenata stavljajući im na raspolaganje odgovarajuće kadrove i tehničke resurse;

– unapređenja kapaciteta parlamenata da valjano vrše svoju ulogu u upravljanju, i to ne samo kapaciteta potrebnih za razmatranje godišnjih izveštaja o radu regulatornih i drugih državnih organa, već i kapaciteta za sprovođenje odgovarajućih analiza;

– jačanja parlamentarnog nadzora nad aktivnostima vlade na planu sprovođenja zako-na, putem razvijanja i primene instrumenata monitoringa.

c) Jačanje regionalne saradnje među parlamentima Jugoistočne Evrope, putem sledećih aktivnosti:

– tvining programa sa parlamentima država članica EU i sa Evropskim parlamen-tom;

– intenziviranje saradnje između parlamenata Jugoistočne Evrope na planu razmene znanja i iskustva u oblastima od zajedničkog interesa, kao što su proces pristupanja EU, ekonomske reforme, suzbijanje korupcije, energija i obrazovanje. Ova sarad-nja bi trebalo da se ojača uključivanjem već postojećih mehanizama za parlamen-tarnu saradnju u JIE, odnosno Saveta za regionalnu saradnju i Regionalnog sekre-tarijata za parlamentarnu saradnju. Formiranje neformalnih parlamentarnih mreža u koje bi se uključile značajne komisije moglo bi da donese dodatnu korist na ovom planu.

ZAKLJUČCI I PREPORUKE • 75


d) Korišćenje iskustava i praksi drugih zemalja, putem:

– programa edukacije/obuke za poslanike i osoblje parlamenta;– razmene relevantnih publikacija i organizovanje studijskih poseta;– međunarodnih programa podrške;– stipendija za osoblje i mlade parlamentarce.

2. ZAKLJUČCI I PREPORUKE – ALBANIJA

Na osnovu nalaza ovog projekta, doneti su sledeći zaključci i preporuke kako da se poboljša regulatorno pravno okruženje, neophodno za sprovođenje ekonomskih aktivnosti i zakonodavnih reformi:

a. Sistem planiranja zakonodavnih aktivnosti i regulatornih okviraNedavno uspostavljeni Integralni sistem planiranja, koji se zasniva na dugoročnim sektorskim i među-sektorskim razvojnim strategijama, vođen kratkoročnim i sred-njoročnim prioritetima iz oblasti evropskih integracija, potencijalno predstavlja odgovarajući okvir za razvoj novog zakonodavstva i regulatornih aktivnosti. Ipak, sistemu su potrebni dodatni koraci u cilju međusobne konsolidacije ključnih proce-sa. Takođe su mu potrebni jačanje institucionalnih kapaciteta i jačanje institucional-ne saradnje u okviru ovog procesa. Integrisanje zakonskih inicijativa u sistem pla-niranja doprineće povećanju efektivnosti skupštinskih procedura za usvajanje zako-na. U pogledu usklađivanja zakonske regulative sa acquis communautaire, potreb-no je imati sveobuhvatnu bazu podataka, kao i reference konkretnih dokumenata Evropskog partnerstva.

b. Javne rasprave i javnost radaJavne rasprave i transparentnost su regulisane Poslovnikom o radu Parlamenta i Poslovnikom Vlade. Ipak, u nekim fazama procesa izrade i usvajanja zakona ovi poslovnici ostavljaju prostor diskrecionom ponašanju. U praksi, proces javnih rasprava izgleda nejednako. U nekim slučajevima, posebno kada izradu zakona podržava donatorska zajednica, uključivanje stručnjaka iz NVO i poslovnih udruže-nja ostvaruje se i u većoj meri od obaveza propisanih poslovnicima. Ipak, u nekim slučajevima poslovna udruženja se žale na ograničeno vreme koje imaju na raspo-laganju za dostavljanje svog mišljenja ili, u ekstremnim slučajevima, da se od njih uopšte ne traži mišljenje. Da bi se poboljšala postojeća praksa, transparentnost i razmena informacija moraju da budu karakteristike svih faza procesa izrade zako-na, a javne rasprave bi trebalo da se sprovode već u početnoj fazi i da prate ceo pro-ces izrade i usvajanja zakona. Time bi se mobilisalo ekspertsko znanje i pravovre-meno dobili stavovi interesnih grupa.

c. Harmonizacija sa pravnim sistemom EUProces usklađivanja zakona sa acquis communautaire pokazuje znake napretka, ali i dalje postoji niz pitanja i problema koje treba rešiti. Treba napraviti i redovno ažuri-rati bazu podataka koja ukazuje na stepen kompatibilnosti albanskog zakonodavstva sa acquis communautaire. Potrebno je poboljšati tehnike izrade zakona, a instru-menti kompatibilnosti (Izveštaj o proceni i Tabela usklađenosti) treba da imaju bolje performanse u obezbeđivanju kompatibilnosti i procesu monitoringa. Potrebno je da se poveća efi kasnost institucija uključenih u ovaj proces, i da se posveti više pažnje njihovim kapacitetima, tehničkoj opremljenosti i obuci zaposlenih.

d. Artikulisanje sveobuhvatnog pristupa regulatornoj reformi Vlada je, uz pomoć BERIS projekta, inicirala izradu elemenata Nacionalne strate-gije regulatorne reforme. Ipak, važno je artikulisati sveobuhvatan pristup regulator-nim reformama, kao ključnom delu procesa pridruživanja EU.

e. Uvođenje Analize efekata propisa (RIA) za nacrte zakonskih akata Vlada bi trebalo da uvede RIA kao obavezu za sve važne zakone. To bi donosioci-ma odluka dalo mogućnost da dobiju pouzdane informacije i da unapred analizira-ju predviđene efekte na ekonomiju i društvo, na životnu sredinu, funkcionisanje tržišta i konkurenciju, kao i da procene troškove u odnosu na postavljene ciljeve i rizike. Za važne zakone treba da se periodično vrši nadgledanje njihovih efekata, delotvornosti i troškova sprovođenja.

f. Jačanje kapaciteta ministarstava za sprovođenje RIA Sva ministarstva i nezavisne agencije bi trebali da imaju dovoljno stručnih kapaci-teta koji bi im omogućili da efi kasno integrišu RIA u sopstvene regulatorne aktiv-nosti. Potrebno je obezbediti adekvatne resurse i programe obuke, kao i adekvatno korišćenje tehničke pomoći. Jačanje kapaciteta za analizu nacrta zakona i sprovođenje monitoringa, trebalo bi da bude u nadležnosti odgovarajućeg tela pozicioniranog u središtu Vlade. Važno je da to telo ima neophodan autoritet i jasan mandat da razmatra i preispituje zakonske predloge i procene uticaja koje izrađuju resorna ministarstva. Potrebno je dalje jača-nje kapaciteta i pružanje pomoći mreži pravnih i ekonomskih stručnjaka, zaduženih za pripremanje RIA u resornim ministarstvima.

g. Jačanje skupštinske kontrole nad izvršnom vlašću Potrebno je ojačati parlamentarnu kontrolu nad izvršnom vlašću kroz efi kasniji monitoring rada agencija zaduženih za sprovođenje zakona (regulatorne agenci-je i druge relevantne državne institucije). Takođe je potrebno uvesti obavezu za ove institucije da Parlamentu dostavljaju svoje godišnje izveštaje o radu. Ovi izveštaji bi trebalo da budu razmatrani kako na nadležnim parlamentarnim odbo-rima, tako i na plenarnoj sednici. U okviru administracije Parlamenta mogla bi da se odredi jedna institucionalna struktura zadužena za monitoring sprovođenja preporuka datih regulatornim agencijama i drugim relevantnim državnim institu-cijama.



h. Jačanje parlamentarnih kapaciteta u cilju kontrole kvaliteta i koherentnosti zakona Potrebno je dalje jačanje istraživačkog odseka Skupštine i kapaciteta timova struč-njaka koji rade za stalne parlamentarne odbore, kako bi se pružila pomoć poslani-cima i parlamentarnim odborima. Preporučuje se da se ojačaju istraživački kapa-citeti parlamentarnog osoblja i odbora, i da se obezbede resursi za angažovanje spoljnih eksperata. Potrebno je u što većoj meri nastaviti korišćenje tvining pro-grama, kako sa parlamentima zemalja članica EU, tako i sa Evropskim parlamen-tom. Posebne napore treba usmeriti na dalje jačanje kapaciteta Odbora za evropske inte-gracije, tako što će biti angažovani dodatni pravni stručnjaci iz oblasti prava EU. Obaveza ovog odbora bi bila da proveri nivo harmonizacije svakog zakona sa zako-nodavstvom EU.

i. Uvođenje kontinuiranih procena sprovođenja zakona Vlada treba da se fokusira na monitoring sprovođenja zakona i redovne procene efi kasnosti i efekata implementiranog zakonodavstva, tako što će formalizovati i institucionalizovati sistem i procedure monitoringa. Monitoring sistem mora da bude zasnovan na dobrim preliminarnim ex ante RIA analizama, koje bi trebalo da eksplicitno procene potrebe sprovođenja i odrede rizike i indikatore sprovođe-nja. Nedostatke u sprovođenju treba uglavnom rešavati kroz jačanje kapaciteta, poveća-nje odgovornosti i obezbeđivanje većih ljudskih i fi nansijskih resursa institucijama zaduženim za implementaciju zakona.

j. Jačanje kontrolnih kapaciteta Parlamenta i kapaciteta izveštavanja nezavisnihinstitucijaPotrebno je ojačati kontrolni kapacitet Parlamenta, kao i kapacitete izveštavanja nezavisnih institucija. Parlamentarni odbori bi trebalo da se u većoj meri fokusiraju na praćenje sprovođenja preporuka koje je doneo Parlament, u formi rezolucija i deklaracija.Dalje jačanje službe za monitoring u okviru administracije Parlamenta treba obez-bediti povećanjem broja zaposlenih i njihovom adekvatnog obukom. Istovremeno je potrebno povećati broj savetnika koji rade u ključnim odborima.Potrebno je znatno povećati fi nansijska sredstva za rad stalnih odbora, i obezbediti svakom stalnom odboru namenska sredstva za potrebe angažovanja spoljnih ekspe-rata kada se za to ukaže potreba.

3. ZAKLJUČCI I PREPORUKE – BOSNA I HERCEGOVINA

Tokom poslednjih deset godina BiH je prošla kroz intenzivan proces institucionalnih, administrativnih i zakonodavnih promena. U skladu sa Dejtonskim mirovnim sporazumom i Opštim okvirnim mirovnim sporazumom, Kancelarija visokog predstavnika je imala važnu ulogu u predlaganju i izradi zakona u BiH. Skoro 80% zakona donetih na državnom nivou bilo je pripremljeno u Kancelariji visokog predstavnika.

Da bi reforme u BiH dobile karakteristike endogenog procesa, domaće institucije i krea-tori politike u BiH su u poslednje tri godine počeli da preuzimaju ključne nadležnosti i ovla-šćenja u kreiranju i sprovođenju reformi, sa ciljem da u narednom periodu potpuno preuzmu tu ulogu. Koherentni pravni okvir od posebnog je značaja za stvaranje jedinstvenog ekonom-skog prostora u BiH, kao i za promovisanje integracije BiH u Evropsku uniju.

Zbog navedenih razloga predlažemo sledeće mere koje bi trebalo realizovati u nared-nom periodu:

a) Uprkos napretku postignutom u protekle tri godine, treba povećati odgovornost parlamenata, Veća ministara i državnih agencija odgovornih za stvaranje kohe-rentnog pravnog okvira. Komisije parlamenata, Veće ministara BiH i državne agencije trebalo bi da imaju veće odgovornosti u zakonodavnom procesu, uključujući pripreme nacrta i predloga zakona kao i izmene i dopune postojećih zakona koji nisu usklađeni sa evropskim standardima (acquis communautaire). Ovim telima treba osigurati dodatne resurse kako bi bila u mogućnosti da ostva re postavljene zadatke i preuzete odgovornosti.

b) Neophodno je povećati fi nansijska sredstva i ljudske potencijale releva ntnih ministarstava Veća ministara BiH, a posebno Direkcije za ev ro p s ke integracije. Ovo je od posebnog značaja u procesu pripreme nacrta novih zakona i us klađivanja postojećih zakona sa zakonodavstvom EU.

c) Uloga sekretara parlamenata i parlamentarnih komisija treba da bude povećana, što podrazumeva izdvajanje dodatnih fi nansijskih sredstava za is pu njavanje nji-hovih zadataka i odgovornosti u procesu predlaganja i usva janja novih zakona.

d) Potrebno je uspostaviti funkciju generalnog sekretara Parlamentarne skupštine BiH, u cilju jačanja logističke podrške Skupštini.

e) Potrebno je dalje unaprediti sistem planiranja usvajanja novih i izmene po sto-jećih zakona.

f) Svi zakoni i podzakonski akti treba da budu kompatibilni sa zakono da vs tvom EU i koordinirani na relaciji državni nivo vlasti – enti te ti.

g) Pored već osnovanog Saveta za regulatornu politiku u Republici Srpskoj, slična tela treba osnovati na nivou BiH i FBiH. Kako bi se ojačala koherentnost zakona i ostalih propisa koji se usvajaju na držav-nom, entitetskom i kantonalnom nivou, treba osnovati Savetodavni savet za regula-tornu politiku.



Savet bi sačinjavali predstavnici različitih zakonodavnih tela, i imao bi stalni sekre-tarijat sa sledećim nadležnostima: (1) da stvori koherentan okvir i standarde kvalite-ta zakona i propisa koji se usvajaju na svim nivoima; (2) da vrši analizu efekata pro-pisa predloga zakona; (3) da razvije metodologiju za izradu zakona na svim nivoi-ma, i (4) da daje preporuke nadležnim državnim, entitetskim i kantonalnim telima.

h) Da bi se omogućila kontrola kvaliteta i procena regulatornih efekata, hitne pro-cedure za usvajanje zakona bi trebalo koristiti samo pri izuzetnim okolnostima.

i) Parlamenti bi trebalo da izrade strategiju koja bi ih približila građanima, sa ciljem da se poboljša reputacija parlamenata kao i da se bolje shvati uloga zako-nodavne vlasti u BiH.

j) Kako bi se obezbedila transparentnija kontrola njihovog rada, bilo bi dobro da se uvede obaveza da sve regulatorne agencije na državnom i entitetskim nivoima podnose parlamentima izveštaje o svom radu.

4. ZAKLJUČCI I PREPORUKE – MAKEDONIJA

Imajući u vidu nalaze do kojih se došlo tokom izrade ovog projekta, došlo se do slede-ćih zaključaka i preporuka:

a) Sistem planiranja zakonodavnih aktivnosti za potrebe izrade novih zakona i propisa Iako je sistem planiranja zakonodavnih aktivnosti za potrebe izrade novih zakona i propisa relativno dobro razvijen, Vlada treba da nastavi svoj rad na daljem pobolj-šavanju ovog sistema, sa posebnim osvrtom na snažniju unutardržavnu saradnju u ovom procesu. Ministarstva bi trebalo da prioritete zacrtane Vladinim programom planiranja usklade sa radom Skupštine Makedonije.

b) Javne rasprave i transparentnost Rad Skupštine i njenih radnih tela je javan, i može se pratiti preko TV kanala. Nji-hove aktivnosti su vrlo jasne i transparentne, i pružaju mogućnost za unapređenje konsultativnog procesa. Konsultacije sa zainteresovanim stranama treba da budu transparentne i otvorene za javnost. Mogućnosti dijaloga sa javnošću treba započe-ti u početnoj fazi izrade zakona. Za ovu svrhu je potrebno vršiti razmenu informa-cija, mobilisati stručno znanje i sve one na koje će to zakonsko rešenje uticati, kako bi se sagledali njihovi stavovi i mišljenja.

c) Jačanje kapaciteta Sekretarijata za zakonodavstvoKapacitete Sekretarijata za zakonodavstvo treba osnažiti, kako bi mu se omogućilo da igra ključnu ulogu u racionalizaciji i unapređenju zakonodavnog procesa. Ovo bi zah-

tevalo jačanje kadrovskih i fi nansijskih potencijala, obuku i edukaciju zaposlenih, uspostavljanje baze podataka, koja bi obuhvatala kompletnu zakonsku regulativu, nacr-te zakona i prateću dokumentaciju, kao i veze sa relevantnim propisima u EU, sa ciljem da se ubrza harmonizacija makedonskog zakonodavstva sa zakonodavstvom EU.

d) Uvođenje Analiza efekata propisa (RIA) pri izradi zakona Vlada bi trebala da uvede obavezu sprovođenja RIA za sve važne nacrte zakona. Time bi se donosiocima odluka obezbedila mogućnost da pribave pouzdane infor-macije i unapred analiziraju predviđeni efekat sa aspekta privrede, društva i život-ne sredine, funkcionisanja tržišta i konkurencije, isplativosti sa aspekta postavljenih ciljeva i očekivanih rizika. Za suštinski važne zakone, neophodno je uraditi prove-re efekata primene zakona putem periodične analize uticaja, efi kasnosti i troškova implementacije zakona.

e) Povećavanje kapaciteta ministarstava za sprovođenje analiza efekata propisa (RIA)Svakom ministarstvu i nezavisnoj agenciji je potrebno obezbediti dovoljne ekspertske kapacitete koji bi im omogućili da adekvatno integrišu RIA u svoje regu-latorne aktivnosti. Potrebno je obezbediti odgovarajuća sredstva i programe obuke, kao i adekvatno korišćenje tehničke pomoći kada je to neophodno. Jačanje kapaciteta za razmatranje nacrta zakona i monitoring njihovog sprovođenja biće posebno važno za Odeljenje za ekonomske i regulatorne reforme pri General-nom sekretarijatu Vlade, koje ima ključnu ulogu za sprovođenje RIA. Mreža prav-nih i ekonomskih stručnjaka zaposlenih u ministarstvima, zaduženih za pripremu RIA-e i sačinjavanje spiska zakonskih propisa u okviru projekta “giljotine propisa“, još je jedna važna grupa čije je kapacitete potrebno dodatno ojačati. Ova mreža tre-ba da postane pouzdan izvor informacija i analiza u cilju pružanja pomoći ministri-ma i ostalim rukovodećim strukturama u pripremi politika i propisa.

f) Poboljšanje sprovođenja zakonaTrebalo bi da postane uobičajena praksa, kao deo sveukupnog zakonodavnog proce-sa, da Vlada i regulatorne agencije procenjuju delotvornost postupaka implementa-cije i preduzimanja mera pravnih sredstava ako i kada se naiđe na probleme. Perio-dično preispitivanje regulatornih politika shodno Indeksu investicionih reformi (IRI) iz Investicionog sporazuma za jugoistočnu Evropu treba da bude deo ove prakse. Nalaze procena prema Indeksu investicionih reformi treba dostaviti Skupštini.

g) Parlamentarna kontrola nad izvršnom vlašću Skupština bi trebalo da vrši efi kasniju kontrolu izvršne vlasti. Jedan od načina za posti-zanje ovog cilja je nadgledanje rada agencija za implementaciju. Iako veliki broj regu-latornih agencija već ima obavezu da podnosi godišnje izveštaje Skupštini, još uvek postoje neke institucije koje nemaju takvu obavezu. Ovo bi trebalo da postane obave-zna praksa za sve regulatorne i druge agencije u zemlji, što bi poboljšalo transparen-tnost njihovog rada i odgovornost njihovog menadžmenta. Skupština (nadležni odbo-ri u svakom slučaju) ima obavezu razmatranja ovih izveštaja koje podnose regulator-ne agencije i druge važne državne institucije. Odbori imaju obavezu da daju preporu-ke Vladi, koje usvaja Skupština, kako bi se prevazišli svi nedostaci identifi kovani u radu ovih institucija. Ukoliko nalazi iz razmatranih izveštaja ukažu na eventualne pravne ili političke odgovornosti, Skupština mora da se razmatra ova pitanjima.



U tom pogledu, rad Državne revizorske institucije i njeni izveštaji su od izuzetne važnosti. Nije dovoljno da Državna revizorska institucija samo podnese izveštaj, već Skupština treba da vrši uvid u te nalaze i preporuke i da prati aktivnosti institu-cija za koje se vrši revizija.

h) Unapređenje kontrolne funkcije SkupštineSamo podnošenje godišnjih izveštaja regulatornih i drugih državnih agencija nije dovoljno za delotvorno nadgledanje njihovog poslovanja. Od izuzetne je važnosti jača-nje upravljačkih kapaciteta Skupštine. Potrebno je ojačati stručne kapacitete Službe Skupštine kako bi bila osposobljena za izradu kvalitetnih analiza. Obezbeđivanje boljeg profesionalnog kadra Skupštini bi povećalo njenu sposobnost da donosi odluke zasno-vane na pouzdanim informacijama u vezi sa institucijama koje su pod njenom kontro-lom, uključujući i odluke o imenovanju izvršnih rukovodilaca u ovim institucijama.

i) Jačanje parlamentarnog kapaciteta za kontrolu kvaliteta i usklađenost zakonodavstvaKapacitet Istraživačkog odelenja u okviru Skupštine treba ojačati, obezbediti mu odgovarajući kadrovski i tehnički potencijal za sakupljanje podataka i izvršavanje analiza, kako bi se obezbedila podrška članovima Skupštine i parlamentarnim odbo-rima. Preporučuje se da istraživački kapacitet zaposlenih u Skupštini i parlamentar-nim odborima bude dalje ojačan i da se obezbede sredstva za angažovanje spoljnih eksperata. Trebalo bi i dalje koristiti twinning programe sa parlamentima zemalja čla-nica EU ili Evropskim parlamentom u zavisnosti od stepena njihove dostupnosti. Članove Skupštine je neophodno motivisati da učestvuju u nacionalnim i međunarod-nim diskusijama o napredovanju ekonomskih reformi i zajedničkim međuparlamen-tarnim mrežama koje bi omogućile razmenu informacija i ekspertskog znanja.

j) Poboljšanje budžetske, tehničke i IT opremljenosti za rad članova SkupštinePotrebno je da Skupština ima dovoljan budžet koji sadrži sredstva za izradu zakona i razmatranje predloga zakona. Skupštinski Odbor za budžet i fi nansije treba da vrši procenu i planiranje budžeta Skupštine, u koordinaciji sa planiranjem celokupnog državnog budžeta, a u saradnji sa Ministarstvom fi nansija, kako bi se obezbedila funkcionalna koordinacija sa projekcijama državnog budžeta. Članovima Parla-menta treba staviti na raspolaganje dovoljan kancelarijski prostor, kao i zaposleni-ma u Skupštini, uključujući i adekvatan pristup IT opremi i internetu.

k) Uvećanje šire funkcije SkupštineSkupštini treba obezbediti bolje resurse kako bi vršila svoje demokratske funkcije na delotvorniji način i kako bi proširila svoj sveukupni uticaj na politički proces, a poseb-no u pogledu razmatranja strategija, odluka, deklaracija, rešenja, preporuka i zaključa-ka. Skupštini bi takođe trebalo dati više prostora u procesu sačinjavanja međunarodnih ugovora. Skupština bi mogla biti uključena od strane Vlade u diskusije o suštinskim alternativama, što bi olakšalo proces ratifi kacije po zaključivanju određenih ugovora.

l) Tehnička podrška donatorskih institucija Donatorske institucije bi trebalo da na delotvoran i dobro koordiniran način pruža-ju tehničku pomoć za izradu zakona iz oblasti ekonomskih reformi, putem nepo-

sredne saradnje sa nacionalnim institucijama, kao i putem jačanja kapaciteta posto-jeće mreže kancelarija članova Skupštine u izbornim okruzima. Posebnu pažnju tre-ba posvetiti jačanju kapaciteta unutar Vlade i Skupštine za izradu zakona, obavlja-nje analiza efekata propisa, rada parlamentarnih odbora i zaposlenih, kao i sprovo-đenju zakona.

5. ZAKLJUČCI I PREPORUKE – CRNA GORA

U poslednjih desetak godina Crna Gora je prošla kroz intenzivan proces institucional-nih, administrativnih i zakonodavnih promena. Donet je čitav niz kvalitetno urađenih reform-skih zakona, što je predstavljalo neophodan preduslov za uspešno sprovođenje procesa tran-zicije. Poseban napredak je ostvaren u oblasti reforme ekonomskog zakonodavstva.

I pored toga, neke oblasti koje su značajne za investiranje i dalje su neadekvatno regu-lisane, bilo da je nji hov stepen regulisanosti prekomeran ili nedovoljan. Jedan broj zakona nasleđen iz perioda SFRJ ili SRJ je još uvek na snazi.

Zakonodavnom procesu nedostaje adekvatna kontrola kvaliteta, još uvek nije uvedena obaveza sprovođenja analize efekata propisa (RIA), a postojeći mehanizmi u crnogorskom zakonodavstvu ne predstavljaju adek vatnu zamenu za RIA-e.

Na osnovu nalaza projekta, može se doći do sledećih zaključaka i pre poruka, koje bi bilo potrebno realizovati u cilju unapređivanja pravnog ambijenta za privredne delatnosti kao i procesa zakonodavne reforme u Crnoj Gori:

a) Javna rasprava i transparentnost U cilju unapređenja postojećeg neformalnog sistema javne rasprave, trebalo bi propi-sati obavezu sprovođenja javne rasprave za sve važne zakone, čime bi javna rasprava postala formalizovani deo zakonodavne procedure. Proces javne rasprave bi trebalo da bude transparentan i otvoren za sve zainteresovane strane. Konsultacije bi trebalo otpočeti već u ranoj fazi izrade predloga zakona, uključivanjem eksperata za relevan-tnu oblast, u cilju razmene relevantnih informacija, kao i uključivanjem i svih ostalih zain teresovanih strana u javnu raspravu radi dobijanja njihovog mišljenja.

b) Sistem planiranja zakonodavnih aktivnosti za nove zakone i propise Vlada Crne Gore bi trebalo da nastavi rad na unapređenju postojećeg sistema plani-ranja zakonodavnih aktivnosti, uvodeći obavezu povremenog ažuriranja tih plano-va, kao i obavezu nji hovog dostavljanja Skupštini u cilju njenog informisanja.

c) Postavljanje eksplicitnih standarda kvaliteta propisa Vlada bi trebalo da razmotri mogućnost izrade priručnika koji sadrži standarde i kri-terijume za izradu kvalitetnih zakona i propisa. Ti standardi kvaliteta bi mogli da obuhvate uputstvo za ujednačenost i jasnoću koncepata koji se koriste u zakonu,



kriterijume za pravnu koherentnost, ocenu usaglašenosti sa Ustavom, zakonodav-stvom EU, relevantnim međunarodnim konvencijama, analizu efekata, unapređenje sistema planiran ja, procedure za vođenje konsultacija i razma tranje kapaciteta za primenu zakona.

d) Jačanje postojećih kapaciteta Sekretarijata za zakonodavstvo u skladu sa očekivanim intenziviranim zakonodavnim aktivnostima Važno je da se izbegnu kašnjenja u procesu donošenja zakona prouzrokovana ogra-ničenim kapacitetima Sekretarijata za zakon odavstvo. Ovo se može postići (1) angažovanjem novih kadrova ili (2) kroz sprovođenje programa obuke postojećih kadrova.

e) Uvođenje obaveze primene Analize efekata propisa (RIA) Bilo bi preporučljivo da se u crnogorsko zakonodavstvo na nivou Vlade uvede oba-veza sprovođenja Analize efekata propisa (RIA) za sve značajne predloge zakona i propisa. Ovo bi dalo mogućnost onima koji donose odluke da unapred dobiju pouz-dane informacije o očekivanom uticaju na privredu, funkcionisanje tržišta i konku-renciju, i isplativost u smislu postavljenih ciljeva i rizika. Za značajne zakone bi tre-balo da se uvede provera u praksi kroz periodično preispitivanje iskustva sa efek-tom, efi kasnošću i troškovima sprovođenja zakona.

g) Formiranje Saveta za regulatornu reformuSavet za regulatornu reformu bi predstavljao nadležno telo za koordinisanje i kon-trolu kvaliteta RIA-e. Trebalo bi da bude formiran kao stalno radno telo Vlade, u okviru kabineta predsednika vlade. Savet bi imao svoj Sekretarijat i resurse neop-hodne za dobijanje spoljne stručne pomoći. Trebalo da dostavlja Skupštini godišnje izveštaje o svom radu.

h) Jačanje kapacitete ministarstava za sprovođenje RIA-e Trebalo bi ojačati stručne kapacitete ministarstava i nezavisnih agencija da uključe RIA analizu u svoje regulatorne aktivnosti. U ovu svrhu bi trebalo obezbediti ade-kvatna sredstva i programe obuke, uz pomoć spoljnih savetnika gde je to potrebno.

i) Poboljšanje primene zakona Vlada i regulatorne agencije bi trebalo da redovno ocenjuju efi kas nost implementa-cionih procedura i preduzimaju adekvatne mere kada se u toj sferi pojave problemi.

j) Jačanje kontrole izvršne vlasti od strane Skupštine Sve regulatorne i ostale republičke agencije bi trebalo da podnose godišnje izvešta-je o svom radu Skupštini. Uvođenje takve obaveze bi povećalo transparentnost rada tih institucija.

k) Jačanje kapaciteta Skupštine u cilju poboljšanja kontrole kvalite ta i koherentnosti zakona U okviru Skupštine bi trebalo formirati posebno istraživačko odeljenje, koje bi ras-polagalo adekvatnim resursima za prikup ljanje podataka i sprovodilo analize radi pružanja stručne pomoći poslanicima i skupštinskim odborima.

Jačanje kapaciteta Skupštine sa tog aspekta bi moglo da se ost vari: (1) jačanjem kapaciteta postojećeg osoblja i odbora i (2) angažovanjem spoljnih eksperata. Jačanje kapaciteta osoblja Skupštine bi dovelo do kontinuiranog povećanja efi -kasnosti rada Skupštine. U ovu svrhu bi bilo potrebno sprovoditi twinning pro-grame sa drugim parlamentima iz zemalja članica EU ili sa Evropskim parla-mentom. Poslanici bi trebalo da budu stimulisani da uzmu učešće u diskusijama sa nacional-nim i međunarodnim strukturama po pitanju napretka u oblasti ekonomskih refor-mi, i da uzmu učešće u radu međuparlamentarnih mreža u regionu koje pružaju mogućnost za razmenu iskus tava iz delokruga njihovog rada. Na nivou Skupštine bi bilo korisno formirati specijalno ekspert sko telo zaduženo za evropske integracije, koje bi se bavilo usklađivanjem nacionalnih zakona sa standardima EU. Ovo telo bi bilo u direktnoj komunikaciji sa Sekretarijatom za evropske integracije, prateći njegov rad, učestvujući u obuci i seminarima o pro-cesima integracije i budućim koracima Crne Gore u procesu pristupanja Evrop-skoj uniji.

l) Poboljšanje tehničkih uslova i informatičke opreme potrebnih za rad poslanika Bilo bi potrebno povećati kancelarijski prostor namenjen radu poslanika, kao i nje-govu tehničku opremljenost, da bi se obezbedilo da svaki poslanik ima svoju kan-celariju sa kompjuterskom opremom i pristupom internetu.

6. ZAKLJUČCI I PREPORUKE – SRBIJA

Tokom proteklih osam godina Srbija je ostvarila značajan pomak u poboljšanju kvalite-ta regulatorno-pravnog okruženja. Zakonodavne aktivnosti su bile veoma intenzivne i tokom procesa tranzicije u tržišnu ekonomiju, značajan broj zakona je usvojen u različitim oblasti-ma, uključujući privredu i fi nansije. Vlada je unapredila zakonodavni i regulatorni proces uvodeći obavezno vršenje Analize efekata propisa (RIA) za sve zakone i podzakonska akta, i osnivanjem Saveta za regulatornu reformu sa mandatom za sprovođenje koordinacije i kon-trole kvaliteta ove analize. Međutim, ima još dovoljno prostora za poboljšanje. Obezbeđeno je da svi novi propisi pre donošenja najpre prođu kroz analizu efekata, ali niko se ne bavi velikim brojem propisa koji su nastali tokom prethodnih decenija.

U Srbiji ne postoji sistem planiranja zakonodavnih aktivnosti, a zakonodavnom proce-su nedostaje transparentnost i adekvatan nivo javne rasprave. Imajući sve to u vidu, mo že se doći do sledećih zaključaka i preporuka:



a) Vlada Srbije bi trebalo da usvoji Strategiju regulatorne reforme koja bi obuhvatala sledeće mere:

● Jednokratno ukidanje suvišnih i nepotrebnih propisa – Sveobuhvatna regulatorna reforma U periodu od 2008. do 2010. godine Vlada Srbije bi trebalo da sprovede stavljanje van pravne snage svih suvišnih i neefi kasnih propisa. Ovaj proces treba da počne od evidentiranja svih postojećih propisa u Srbiji, i analiziranja svih propisa koji su rele-vantni za privredu, da bi moglo da se odredi koji su među njima suvišni ili neefi kasni. Na osnovu ovoga treba da sledi preporuka Vladi koje propise treba ukinuti, a koje izmeniti ili zadržati. Istovremeno treba da se pravi elektronska baza podataka o svim propisima koji se primenjuju u Srbiji, kako bi privrednici, kompanije i potencijalni investitori imali jednostavan pristup informacijama o tome koji su propisi na snazi.

● Jačanje postojećeg sistema RIA-e u toku izrade i usvajanja propisa U narednom periodu je potrebno obezbediti jačanje aktivnosti ka ostvarenju pune implementacije RIA-e putem: (1) daljeg sprovođenja obuke, koja je sada deo zva-ničnog Vladinog Programa obuke i (2) postavljanja jasnih kriterijuma o tome za koje će zakone biti obavezno sprovođenje detaljne RIA-e.

● Uspostavljanje sistema planiranja zakonodavnih aktivnosti za nove zakone i propise Svako Ministarstvo treba da ustanovi kontinuirani šestomesečni raspored za pripremu novih zakona i drugih važnijih regulatornih instrumenata, koji bi se ažurirao periodič-no i dostavljao Savetu za regulatornu reformu zajedno sa planovima javnih konsulta-cija sa najvažnijim zainteresovanim stranama. Ove rasporede i planove javnih raspra-va treba objaviti tako da se zainteresovane strane mogu pripremiti za rasprave.

● Uspostavljanje mehanizama za sprovođenje kontrole kvaliteta regulatornog okru-ženja na nacionalnom i na lokalnom nivouTransformacija Sekretarijata Saveta za regulatornu reformu u stalno telo Vlade zaduženo za primenu RIA-e do kraja 2010. godine bi stvorila preduslove za konti-nuirano sprovođenje ciljeva Strategije regulatorne reforme. Uvođenje i održavanje centralnog elektronskog registra propisa na nivou Vlade pružilo bi preduzetnicima i javnosti jednostavniji i dostupniji pristup propisima u Srbiji, povećalo bi pravnu sigurnost i smanjilo regulatorni rizik.U cilju održavanja povoljnog regulatornog okruženja, Sekretarijat Saveta bi trebalo da uspostavi saradnju sa stručnim telima Skupštine, kao i sa drugim regulatornim agencijama i lokalnim samoupravama.Trebalo bi uspostaviti primenu ex post RIA-e za usvojene zakone kako bi se pratilo da li zakoni imaju onakve uticaje koji su predviđeni “ex ante” RIA-om. Svako Mini-starstvo bi trebalo da oformi jedinicu za RIA-u, koja bi bila zadužena za pripremu RIA-u kao i da prati sprovođenje zakona kroz ex post RIA-u.

● Utvrđivanje mehanizma za koordinaciju regulatornih aktivnosti. Neophodno je da se Sekretarijat Saveta za regulatornu reformu i Kancelarija za pri-stupanje EU uključe u proces koordinacije regulatornih aktivnosti.

Sekretarijat Saveta za regulatornu reformu i Kancelarija za pristupanje EU bi treba-lo da se uključe u izradu i analizu propisa u ranoj fazi njihove izrade.Neophodno je poboljšati koordinaciju između Sekretarijata Saveta za regulatornu reformu i Kancelarije za pristupanje EU sa Generalnim sekretarijatom Vlade.

● Poboljšanje transparentnosti zakona i propisa kroz procese javnih raspravaSvako Ministarstvo bi trebalo da napravi plan konsultacija, kako bi se osiguralo da se svim najvažnijim zainteresovanim stranama omogući blagovremen i sadržajan pristup nacrtima zakona i propisa. Ovaj plan bi trebalo da obuhvati predstavnike privatnog sektora privrede, kao i NVO-e, u onoj meri u kojoj je to moguće.Savet bi trebao da razmotri planove za sprovođenje javnih rasprava ministarstava i da ih učini dostupnim javnosti. Konačni planovi javnih rasprava bi trebalo da budu integrisani i objavljeni, a Komisija Vlade za razvoj privatnog sektora bi trebalo da vrši pregled doslednosti ministarstava.U smislu preispitivanja predloženih propisa, Savet bi trebalo da traži od poslovnih udruženja njihova viđenja teksta nacrta i izjave o usklađenosti. Pregled Saveta bi trebalo da obuhvati i njihove stavove. Rasprave o predloženim zakonima i drugim propisima, kao i izjave o opravdanosti, treba učiniti dostupnim javnosti.Praksu javnih rasprava treba dalje razvijati i proširiti tako da obuhvati širi spektar interesa, uključujući predstavnike poslovne zajednice i građanskog društva. Praksa javnih rasprava i transparentnosti bi trebalo da budu koordinirana sa proce-som pristupanja Svetskoj trgovinskoj organizaciji i EU.

b) Jačanje kapaciteta Skupštine u cilju obezbeđivanja bolje kontrole kvaliteta i koherentnosti zakonaTrebalo bi pojačati istraživačko odeljenje u okviru Skupštine, čime bi se obezbedi-la adekvatna parlamentarna kontrola kvaliteta i kohe rentnost zakona. Jačanje kapa-citeta Skupštine sa tog aspekta bi mo glo da se ostvari na dva načina: a) angažova-njem spoljnih eksperata, instituta i NVO, ili b) jačanjem kapaciteta postojećeg oso-blja Skupštine. Prednosti prvog rešenja su u tome što bi eksperti za određene obla-sti mogli da budu angažovani po potrebi, i bili bi fi nansirani iz eksternih izvora. Izvestan nedostatak ove solucije je nesigurnost u pogledu mogućnosti njihovog fi nansiranja, dok bi jačanje kapaciteta osoblja Skupštine dovelo do kontinuiranog povećanja efi kasnosti Skupštine. Ova dva pristupa se međusobno ne isključuju i mogli bi da se kombinuju prema sredstvima koja su na raspolaganju.

c) Poboljšanje primene zakonaTrebalo bi kreirati sistem ex post RIA–e u cilju procene efekata usvojenih za kona (propisa) posle njihove primene. Takođe bi trebalo rešiti problem implementacionih gepova. Savet za regulatornu re formu bi mogao da unapredi međuministarsku saradnju, i na taj način izbegne stvaranje propusta u primeni nastalih kao posledica us vajanja zakona koji nisu u saglasnosti sa postojećom zakonskom re gulativom.


II DEO

STUDIJE PO ZEMLJAMA

UNAPREĐENJE PROCESA REFORMI EKONOMSKOG ZAKONODAVSTVA U ALBANIJI

Slavica PenevAhmet Mancellari

Zhani Shapo

UNAPREĐENJE PROCESA REFORMI EKONOMSKOG ZAKONODAVSTVA U ALBANIJI • 93

1. USVAJANJE NOVIH I IZMENA POSTOJEĆIH ZAKONA

1.1. Ko predlaže nove zakone i reviziju postojećih zakona?

U skladu sa članom 81 Ustava Republike Albanije i Poslovnikom koji reguliše rad Skupštine, pravo predlaganja zakona imaju:

– Savet ministara, – svaki poslanik,– najmanje 20 000 birača.

Skupština kao predlagač zakona. U praksi zakone obično predlaže Savet ministara. Slučajevi da Skupština, odnosno njeni poslanici, predlažu zakone predstavljaju izuzetak. Zakon o delokrugu rada Skupštine u procesu integracije Albanije u Evropsku uniju (juli 2004.), poznat kao Zela zakon, jedan je od primera gde su predlagači zakona bili poslanici.

1.2. Ko izrađuje zakone?

Prema Poslovniku o radu Skupštine, zakon koji se dostavlja Skupštini može da izradi:– Savet ministara– drugi ovlašćeni predlagač (svaki poslanik ili najmanje 20 000 birača)

Kada je Savet ministara predlagač zakona, zakon može da izradi:– Predsednik Vlade– svaki ministar

Uz predlog zakona, predlagač je dužan da pribavi mišljenje o predlogu zakona od sle-dećih institucija:

– Ministarstva pravde, u pogledu usklađenosti predloga zakona sa Ustavom i celoku-pnim pravnim sistemom zemlje. Ministarstvo takođe ispituje pravno-tehničku izra-du nacrta zakona;

– Ministarstva za integracije, u pogledu usklađenosti nacrta zakona sa odgovarajućim propisima Evropske unije;

– Ministarstva fi nansija, u pogledu fi skalnog uticaja primene zakona na budžet;– drugih relevantnih ministarstava4.

4 Nacrt zakona se obavezno dostavlja: (1) Ministarstvu ekonomije, ako sadrži pitanja vezana za raspo-laganje i upravljanje javnom i državnom imovinom, strano fi nansiranje i međunarodne ekonomske sporazume, ili ako utiče na razvoj ekonomije; (2) Ministarstvu za rad i socijalna pitanja i Odeljenju za državnu upravu (u okviru Ministarstva unutrašnjih poslova), ako obuhvata socijalna pitanja koja utiču na ljudske resurse.


Boks 1.1. Evropska misija za pomoć pravosudnom sistemu Albanije (EURALIUS)

Projekat EURALIUS II, kao nastavak projekta EURALIUS I, predstavlja evropsku misiju za pomoć pravosudnom sistemu Albanije. Cilj EURALIUS-a II je da kroz izgradnju potrebnih kapaciteta unutar Ministarstva pravde i sudstva potpomogne razvoj nezavisnog, nepristrasnog, efi kasnog, profesionalnog, transparentnog i moder-nog pravosudnog sistema u Albaniji, i da time doprinese vraćanju poverenja naroda u svoje institucije i jačanju demokratije i vladavine prava u zemlji. Ovaj projekat je sastavljen od sedam glavnih komponenti: (1) reforma pravosuđa, (2) izrada i usklađi-vanje zakona, (3) budžet sudova i kazneni sistem, (4) izvršenje sudskih odluka, (5) kri-vično pravosuđe, (6) upravljanje sudskim predmetima i sudska administracija, (7) zemljišni upis.U toku trajanja projekta EURALIUS I, kao i na početku sprovođenja projekta EURA-LIUAS II, posebna pažnja je pridavana zakonodavnom procesu u Albaniji i ulozi Mini-starstva pravde u ovom procesu. EURALIUS II sadrži i RIA komponentu u svom pla-nu rada, koja stavlja akcenat na fi nansijske implikacije novih propisa. EURALIUS I je u saradnji sa Ministarstvom pravde i Savetom Evrope revidirao i objavio Priručnik za izradu zakona. Ovaj priručnik, između ostalog, sadrži jedno celo poglavlje posvećeno pitanju usklađivanja zakona i primeni RIA metode. EURALIUS je dao različite prepo-ruke za zakonodavni proces u Albaniji. Jedna od čestih preporuka upućuje na neophod-nost bolje koordinacije rada albanskih institucija u zakonodavnom procesu i jačanje uloge Ministarstva pravde (Direkcija za kodifi kaciju) u ovom procesu. Izvor: EURALIUS, http://www.euralius.org.al

Prema Poslovniku o radu parlamenta, uz predlog zakona je potrebno dostaviti izveštaj koji sadrži: (1) ciljeve koji se donošenjem zakona žele postići, (2) obrazloženje zašto ovi ciljevi ne mogu da se postignu pomoću postojećih pravnih instrumenata, (3) dokaz o sagla-snosti predloženog zakona sa Ustavom i usklađenosti sa pozitivnim zakonima, (4) njegove socijalne i ekonomske efekte, i (5) njegovu usklađenost sa propisima EU. Za predloge zako-na fi nansijske prirode, izveštaj mora da obuhvati i fi nansijske efekte njegove primene.

Boks 1.2. Ključne preporuke projekta EURALIUS: Analiza potreba i nedostataka zakonodavnog procesa u Albaniji sa preporukama:

– Potrebno je da se izmeni Poslovnik o radu Saveta ministara, tako što što bi se pre-ciznije odredila uloga Odseka za zakonodavstvo Saveta Ministara (koje služi kao “poslednji fi lter” pre dostavljanja nacrta zakona Savetu ministara na glasanje), kao i uloga Ministarstva pravde i drugih ministarstava.

– Priručnik koji je EURALIUS izradio u bliskoj saradnji sa Ministarstvom pravde bi trebalo da posluži kao osnova za detaljnu i sistematsku obuku postojećih i budućih izrađivača zakona.


– U cilju postizanja bolje koordinacije u izradi propisa potrebno je uvesti e-upravu, koja bi omogućila zainteresovanim stranama iz različitih ministarstava i Saveta ministara lakšu saradnju u procesu izrade nacrta zakona.

– Uz obezbeđenje boljeg formulisanja politika i njihovog transponovanja u zakono-davni proces, bilo bi preporučljivo da svim važnijim zakonima prethodi koncep-tualni dokument, koji bi obradio sva pitanja koja bi trebalo da se analiziraju i koji bi objasnio razloge za njihovo rešavanje.

– Obrazloženja koje se dostavljaju uz predloge zakona treba da budu jasnije defi ni-sana. Treba da postoji bolje upućivanje na proces integracija, uključujući navođe-nje propisa EU s kojim se domaći propis usklađuje, kao i odgovarajući zahtevi iz Nacionalnog plana za sprovođenje sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju.

Izvor: Analiza potreba i nedostataka u zakonodavnom procesu u Albaniji, sa preporu-kama, EURALIUS, 27. septembar 2007., Tirana

1.3. Procedura za usvajanje zakona

1.3.1. Procedura za pripremu nacrta zakona u Vladi

Proces izrade zakona počinje preliminarnom procenom inicijative za predlaganje nacr-ta zakona, koju po pravilu pripremaju tehničke službe u saradnji sa pravnim službama Save-ta ministara. Poslovnik Saveta ministara propisuje da ova preliminarna procena treba da sadr-ži: (1) svrhu nacrta zakona i planirane ciljeve; (2) usaglašenost sa Ustavom i pozitivnim zakonodavstvom; (3) usaglašenost nacrta zakona sa političkim programom i analitičkim pro-gramom Saveta ministara, kao i sa usvojenim strategijama i programima koji defi nišu glav-ne reformske pravce zemlje; (4) projekcije i mere vezane za mogućnosti sprovođenja nacrta zakona; i (5) potrebna budžetska sredstva i očekivane fi nansijske efekte.

Ova preliminarna procena nacrta zakona služi kao osnov resornom ministru da se pre-ciziraju: (1) pitanja koja će biti regulisana, (2) oblici učešća i glavni koraci u cilju realizacije i koordinacije zakonodavnog procesa, (3) potreban vremenski period za njegovu izradu, (4) odgovorne strukture, i (5) ljudski i materijalni resursi određeni da sarađuju sa pravnim struk-turama u pripremi nacrta zakona.

U skladu sa Zakonom o organizaciji i funkcionisanju Saveta ministara i Poslovnikom o radu Saveta ministara, kada zakon predlaže Savet ministara izrada nacrta zakona se sprovo-di pod nadležnošću predsednika Vlade, potpredsednika Vlade, kao i ministra ili rukovodioca odgovarajuće državne institucije, ali uz nadzor predsednika ili potpredsednika Vlade.

Nacrt zakona se zajedno sa obrazloženjem i izveštajem o proceni budžetskih sredstava neophodnih za njegovo sprovođenje, dostavlja na mišljenje Ministarstvu pravde, Ministar-stvu za integracije, Ministarstvu fi nansija i drugim relevantnim ministarstvima.

Obrazloženje mora da sadrži:– svrhu nacrta zakona i ciljeve zakona;– političku procenu i objašnjenje da li je dati nacrt zakona u skladu sa političkim pro-

gramom Saveta ministara, aktima koji određuju glavne pravce ukupne državne politike ili drugim dokumentima koji se odnose na razvojne strategije i politike;


– razloge za predlaganje nacrta zakona, uključujući analizu prioriteta i mogućih pro-blema u sprovođenju zakona, nivo efektivnosti, mogućnost sprovođenja, efekte zakona, efi kasnost, kao i rezultirajuće ekonomske troškove u odnosu na postojeću zakonsku regulativu;

– preliminarnu procenu zakonitosti i usklađenosti forme i sadržine nacrta zakona sa Ustavom, kao i njegove usaglašenosti sa postojećim zakonodavstvom i normama međunarodnog prava koje su obavezujuće za Albaniju;

– procenu stepena usklađenosti nacrta zakona i korespondentnu tabelu usklađenosti sa acquis communautaire u skladu sa aneksom Poslovnika;

– rezime obrazloženja o sadržaju nacrta zakona; – listu institucija i organa zaduženih za sprovođenje zakona i – listu osoba i institucija koje su učestvovale u pripremi nacrta zakona.

Izveštaj o proceni prihoda i potrebnih budžetskih sredstava treba da sadrži: (1) ukupan iznos godišnjih sredstava potrebnih za sprovođenje zakona; (2) detaljne projekcije za svaku budžetsku liniju potrebnu za sprovođenje zakona; (3) period u kome se očekuju fi nansijski efekti; (4) detaljne troškove sprovođenja zakona; (5) obezbeđene i očekivane izvore fi nansi-ranja; (6) analizu povećanja ili smanjenja budžetskih troškova za najmanje prve tri godine sprovođenja zakona; (7) iznos očekivanih ili izuzetih fi skalnih obaveza koje nacrt zakona predviđa i (8) kada nacrt zakona predviđa odobravanje korišćenja ili distribuciju državnih sredstava, uz njega se prilaže odgovarajuća alokacija budžetskih sredstava.

Kada se iz sadržaja mišljenja koja su dostavili ministri i rukovodioci zainteresovanih institucija očigledno vidi da oni predlažu alternativna rešenja, ili da su u celosti ili delimično protiv sadržaja nacrta zakona, ministar koji je bio predlagač može da odluči:

– da predlog nacrta zakona povuče u celosti ili delom;– da njegov sadržaj revidira na osnovu konsultacija sa odgovarajućim ministrima;– da Predsedniku Vlade uputi zahtev za koordinisanje i prevazilaženje nesuglasica,

kada se primedbe i nesuglasice ne reše u procesu konsultacija sa odgovarajućim ministrima.

Kada nacrt zakona i njegova prateća dokumentacija ne zadovoljavaju prva dva od napred navedenih kriterijuma, generalni sekretar Saveta ministara (po savetu zakonodavnog i koordinacionog odeljenja u sastavu Saveta ministara) nacrt vraća ministru koji je bio pred-lagač, sa zahtevom za poštovanjem Poslovnika o radu Saveta ministara.

Kada su nacrt zakona i prateća dokumentacija potpuni, Generalni sekretar Saveta mini-stara ga upućuje Predsedniku Vlade, koji može da odluči u zavisnosti od okolnosti:

– da pozove na konsultacije zainteresovane ministre i druga lica (ako to nađe za shod-no) pre odlučivanja;

– da rešavanje ovog pitanja prenese na potpredsednika Vlade ili ministra zaduženog za koordinaciju u Vladi, ili, kada se suština primedbe odnosi samo na pitanje zako-nitosti, na Generalnog sekretara;

– da uputi nacrt zakona na šire konsultacije i razmatranje u međuministarskim odbo-rima.

Ukoliko je to potrebno, prema odluci Predsednika Vlade, Generalni sekretar se stara o tehničkim aspektima postignutog rešenja, uz učešće, ako on to nađe za shodno, odseka za


zakonodavstvo i odseka za koordinaciju u aparatu Saveta ministara, kao i pravnih i tehničkih struktura ministarstava i zainteresovanih institucija i drugih eksperata.

Kao izuzetak od opšteg pravila, uz postojanje dovoljnog razloga, a naročito kada su u pitanju nacrti zakona od posebnog značaja, Predsednik Vlade može da preko Generalnog sekretara Saveta ministara donese odluku da se nacrt zakona uvrsti u dnevni red sastanka međuministarskog odbora i da se materijal prosledi bez punog sprovođenja jednog ili više elemenata preliminarne procedure.

U tom slučaju ministar predlagač, preko Generalnog sekretara Saveta ministara, prosle-đuje tekst nacrta zakona, obrazloženje i ostali prateći materijal članovima odbora, onda kada se objave datum i dnevni red sastanka međuministarskog odbora.

Boks 1.3. Međuministarski odboriMeđuministarski odbori su savetodavni organi Saveta ministara koji razmatraju preli-minarne politike, značajna pitanja izvršnih aktivnosti i nacrte zakona od posebnog zna-čaja. Međuministarskim odborima predsedava Predsednik Vlade. U posebnim slučaje-vima, a po odobrenju Predsednika Vlade, njima može da predsedava potpredsednik Vlade ili resorni ministar. Odlukom Predsednika Vlade donosi se odluka o formiranju, sastavu i polju delatnosti, i licima koja će biti pozvana da prisustvuju sastanku odbora

Nacrt zakona koji je usvojen na međuministarskom odboru, prosleđuje se Savetu mini-stara radi usvajanja na njegovom narednom sastanku. Kada međuministarski odbor da komentare na nacrt, ministar-predlagač revidira nacrt zakona i dostavlja prerađeni nacrt, zajedno sa pratećim materijalima Savetu ministara na usvajanje.

Na kraju procesa izrade i usaglašavanja sa mišljenjima ministara i direktora zaintereso-vanih institucija, ministar predlagač dostavlja nacrt zakona na razmatranje na sednicu Save-ta ministara. (Upućuju se Generalnom sekretaru Saveta ministara najmanje 10 dana pre datu-ma određenog za sednicu Saveta ministara).

Ako utvrdi da je prateća dokumentacija uz nacrt zakona potpuna, Generalni sekretar pri-hvata nacrt za preliminarno razmatranje.

Generalni sekretar može odlučiti da se nacrt zakona vrati ministarstvu koje je predlagač samo ukoliko: (1) tražena dokumentacija nije nepotpuna; (2) nisu zadovoljeni zahtevi u pogledu forme i sadržaja predviđeni u ovim pravilima za pripremu i izradu zakonskih akata, obrazloženja i dokumenata; (3) nacrt zakona nije u saglasnosti sa Ustavom, u suprotnosti je, ili nije u skladu sa ratifi kovanim međunarodnim sporazumima ili sa domaćim propisima; (4) sadrži očigledne nedostatke, posebno u pogledu sadržaja sa aspekta zakonodavnih tehnika.

Generalni sekretar (uz savete Odseka za zakonodavstvo i koordinaciju pri Savetu mini-stara) može da koriguje nacrt zakona u pogledu tehnike izrade pravnih akata i korišćene ter-minologije, ali ni u kom slučaju ne sme da menja njegovu suštinu. Da bi razjasnio tehničke aspekte sadržine nacrta zakona, Generalni sekretar poziva na konsultacije pravne i tehničke službe ministarstva koje je predlagač.

Kad se radi o nacrtima zakona od posebnog značaja, Predsednik Vlade razmatra nacrt zakona na osnovu nekoliko kriterijuma vezanih za hitnost nacrta, javne zahteve, ispunjava-nje ciljeva nacionalne razvojne politike, mogućnost brzog sprovođenja, i tako dalje. Ovi nacrti zakona mogu da se razmatraju uz uključivanje predstavnika državnih institucija, NVO, eksperata iz međunarodnih organizacija i institucija, i tako dalje. U slučajevima kada mini-


stri ili direktori zainteresovanih institucija daju negativno mišljenje o nacrtu zakona, Gene-ralni sekretar nacrt prosleđuje na usaglašavanje u skladu sa procedurama predviđenim u petom poglavlju Poslovnika Saveta ministara.

Na kraju procesa izrade i usaglašavanja sa mišljenjima ministara i direktora zaintereso-vanih institucija, ministar predlagač podnosi nacrt zakona na razmatranje na sednici Saveta ministara. Nacrt zakona se zajedno sa pratećim dokumentima dostavlja Generalnom sekreta-ru najmanje deset dana pre datuma određenog za sednicu Saveta ministara.

Boks 1.4. Ekspertske radne grupe – privremena tela Saveta ministaraEkspertske radne grupe za izradu strategija, politika, studija ili nacrta zakona od posebnog značaja, osnivaju se po odluci Predsednika Vlade za odgovarajuća ministar-stva. Eksperte mogu da odrede i lica koja ne rade u državnoj upravi. Naknada eksper-tima radnih grupa se obezbeđuje iz državnog budžeta ili iz donacija namenjenih za tu svrhu, a iznos i plaćanje naknade utvrđuju se odgovarajućom odlukom Predsednika Vlade.


Slika 1.1. Procedura za usvajanje zakona koje predlaže Savet ministara

Ministarstvo pravde o usklađenosti sa Ustavom

i celokupnim pravnim sistemom zemlje

Ministarstvo za integracije

o usklađenosti sa zakonodavstvom EU

Ministarstvo fi nansija o proceni fi skalnog

uticaja primene zakona na budžet

Druga relevantna ministarstva

MINISTARSTVA PRIPREMAJU

NACRT ZAKONA

Ministarstvo pribavlja mišljenje

Ministarstvo podnosi nacrt

Generalnom sekretaru Saveta ministara

Savet ministara utvrđuje nacrt zakona

Savet ministara podnosi nacrt zakona Skupštini

Nacrt se razmatra na plenarnoj sednici

Pravna služba može da traži mišljenje spoljnih

eksperata

SKUPŠTINA IZGLASAVA ZAKON

Među ministarski odbor daje mišljenje o nacrtu zakona od posebnog

značaja

Nadležni skupštinski odbor razmatra nacrt

zakona i podnosi izveštaj Skupštini

Usvojeni zakon se objavljuje u Službenom

glasniku Albanije

Predsednik Republike proglašava

zakon


1.3.2. Procedura za usvajanje zakona u Skupštini

Kada je nacrt zakona podnet Skupštini, predsednik Skupštine odmah daje nalog da se on dostavi poslanicima, kao i jednom ili više nadležnih odbora. Tekst nacrta zakona se takođe stavlja na raspolaganje medijima i drugim zainteresovanim stranama.

Nacrt zakona, pre razmatranja na plenarnoj sednici Skupštine, razmatraju jedan ili više stalnih parlamentarnih odbora.

a) Razmatranje nacrta zakona u nadležnom odboruStalni odbor nadležan za razmatranje određenog nacrta zakona imenuje jednog ili više

izvestilaca. Mišljenje izvestilaca u pisanoj formi treba da bude dostavljeno najmanje tri dana pre datuma utvrđenog za pretres nacrta na sastanku odboru. Za izradu izveštaja, izvestilac odnosno izvestioci mogu da zatraže pomoć stručnjaka iz Saveta ministara, pravne službe Skupštine ili drugih eksperata.

Nadležni odbor prvo razmatra nacrt zakona u načelu. Izvestilac iznosi opštu procenu zakona o pitanju koje se razmatra i, ukoliko smatra da je to potrebno, predlaže da odbor zatraži mišljenje Saveta za zakonodavstvo. Predsedavajući odbora, nakon izlaganja izve-stioca, poziva članove odbora da postave pitanja izvestiocu i onima koji su predstavili nacrt zakona, a zatim otvara raspravu o nacrtu zakona. Rasprava u načelu se uvek odvija u prisustvu predstavnika Saveta ministara. Po zaključivanju razmatranja u načelu, odbor odlučuje da nacrt zakona prihvati ili ne prihvati u načelu. Svaki poslanik ima pravo da uzme reč na sastanku nadležnog stalnog odbora i da izrazi svoje mišljenje o razmatranom nacrtu zakona.

Ukoliko nadležni odbor usvoji nacrt zakona u načelu, prelazi na razmatranje zakona u pojedinostima, te glasa o pojedinačnim članovima i glasanjem odlučuje da li izneta pitanja treba da se dostave na mišljenje Savetu za zakonodavstvo ili drugim odborima. Pretres po tim članovima se obavlja nakon dobijanja mišljenja Saveta za zakonodavstvo ili stalnog odbora.

Ukoliko nadležni odbor odluči da ne usvoji nacrt zakona, ili je mišljenje Saveta za zako-nodavstvo protiv usvajanja nacrta u načelu, nacrt se dostavlja na razmatranje na plenarnoj sednici. Ukoliko na plenarnoj sednici Skupština odluči da usvoji nacrt zakona u načelu, nad-ležni odbor na svojoj narednoj sednici prelazi na razmatranje zakona u pojedinostima.

Odluke odbora se donose većinom glasova prisutnih, koji čine više od polovine uku-pnog broja članova odbora. Tokom sastanka odbora vodi se zapisnik. Na kraju razmatranja, odbor sačinjava izveštaj koji članovi odbora usvajaju glasanjem.

Izveštaj nadležnog odbora koji je razmatrao nacrt zakona i drugih odbora koji su dali svoje mišljenje o njemu, dostavljaju se poslanicima i Savetu ministara najkasnije 2 dana pre datuma razmatranja nacrta zakona na plenarnoj sednici.

b) Razmatranje nacrta zakona na plenarnoj sedniciRazmatranje nacrta zakona na plenarnoj sednici uključuje:– raspravu o nacrtu zakona u načelu, i – raspravu u pojedinostima (raspravu o članovima nacrta zakona).

Rasprava o nacrtu zakona u načelu obavlja se bez obzira na to da li su nadležni odbor ili Savet za zakonodavstvo usvojili nacrt zakona u načelu ili su ga odbacili.

Razmatranje nacrta zakona u načelu počinje (1) predstavljanjem, od strane inicijatora zakona, razloga koji su doveli do predlaganja ovog nacrta zakona, i (2) predstavljanjem izve-


štaja nadležnog odbora. Predsedavajući odbora čita izveštaj, a izvestilac za nacrt zakona može na svoj zahtev da dobije reč u trajanju od najviše 10 minuta.

Posle predstavljanja nacrta zakona, predsedavajući plenarne sednice poziva poslanike da postave pitanja onima koji su predstavili nacrt zakona ili članovima Saveta ministara koji su učestvovali u razmatranju nacrta zakona. Svaki poslanik ima pravo da učestvuje u raspra-vi o nacrtu zakona u načelu. U toku rasprave u načelu, predsedavajući sednice daje reč posla-nicima koji su se javili za diskusiju, usklađujući učešće svih parlamentarnih grupa. Pre zaklju-čivanja rasprave, predsedavajući parlamentarnih grupa imaju pravo da uzmu reč, po redosle-du koji počinje od grupe sa najmanjim brojem poslanika.

U toku rasprave u načelu ne mogu da se podnose amandmani.Na kraju rasprave u načelu predsedavajući plenarne sednice objavljuje kada će se glasa-

ti o nacrtu zakona.

Rasprava o nacrtu zakona u pojedinostima. Posle usvajanja u načelu, prelazi se na raz-matranje nacrta zakona u pojedinostima. U toku rasprave u pojedinostima mogu da se pod-nesu amandmani u pisanoj formi. Amandman može da se odnosi na sadržaj samo jednog čla-na. Po pravilu, amandmani se prvo predstavljaju i razmatraju u nadležnom odboru. Aman-dmane koje odbor ne usvoji, njihov podnosilac ima pravo da iznese na plenarnoj sednici.

Glasanje o amandmanima počinje od onih amandmana kojima se traži (1) brisanje celog člana, (2) brisanje jednog dela člana, (3) zamena celog člana ili (4) ubacivanje reči ili izmena formulacije. Pre glasanja o svakom od amandmana, predsedavajući sednice podse-ća poslanike na mišljenje koje je o njemu dao nadležni odbor. Skupština odlučuje glasanjem o svakom amandmanu posebno, osim u slučaju kada usvajanje jednog amandmana isključu-je druge.

Glasanje o nacrtu zakona u celosti. Na kraju pretresa i glasanja po članovima, glasa-njem se odlučuje o nacrtu zakona u celosti. Ukoliko je tekst nacrta zakona pretrpeo značajne izmene u toku razmatranja na plenarnoj sednici, predsedavajući sednice može da odloži gla-sanje o nacrtu u celosti za narednu sednicu, kada će Skupštini biti podnet prečišćen tekst.

Nacrt zakona koji nije usvojen u načelu na plenarnoj sednici ne može da se ponovo pod-nese na usvajanje pre isteka 6 meseci od datuma njegovog odbacivanja.

Nijedan nacrt zakona koji nije podnela Vlada, a koji izaziva povećanje troškova držav-nog budžeta ili smanjenje prihoda, ne može da bude usvojen bez prethodnog odobrenja Save-ta ministara, koje mora da bude dato u roku od 30 dana od datuma prijema nacrta zakona. U slučaju da Savet ministara ne može da odgovori u navedenom roku, nacrt zakona se daje na razmatranje u skladu sa redovnom procedurom.

Predsednički dekret. Nacrt zakona se posle donošenja dostavlja Predsedniku Republi-ke koji mora da ga proglasi u roku od 20 dana od dostavljanja. Predsednik ima pravo da nacrt zakona vrati na ponovno razmatranje samo jedanput. Dekret o ponovnom razmatranju nacrta zakona gubi snagu kada većina od ukupnog broja poslanika glasa protiv. Ukoliko Predsednik nacrt zakona ne proglasi ili ga ne vrati na ponovno razmatranje u roku od 20 dana od njegovog podnošenja, zakon se smatra proglašenim. Zakon koji je vraćen na ponov-no razmatranje Predsednik Skupštine odmah dostavlja na razmatranje nadležnom odboru koji ga je inicijalno razmatrao. Nadležni odbor razmatra dekret samo po pitanjima koje dostavi Predsednik.

Stupanje zakona na snagu. Zakon stupa na snagu po isteku najmanje 15 dana od nje-govog objavljivanja u Službenom glasniku, izuzev u vanrednim i hitnim slučajevima, kada Skupština može da većinom glasova ukupnog broja poslanika odluči, a Predsednik Republi-


ke odobri, da zakon stupi na snagu odmah po objavljivanju. Zakon mora da bude objavljen u narednom broju Službenog glasnika5.

Ubrzani postupak za razmatranje nacrta zakona. Na zahtev Saveta ministara ili jedne petine ukupnog broja poslanika, Skupština može da razmatra nacrt zakona po ubrzanom postupku. Ovaj postupak se ne primenjuje za zakone koji se usvajaju tropetinskom većinom6, sa izuzetkom zakona o vanrednom stanju.

Pisani zahtev za razmatranje nacrta zakona po ubrzanom postupku predstavlja Predsed-nik Skupštine na narednoj plenarnoj sednici. Predsednik Skupštine podnosi Skupštini na gla-sanje nacrt odluke, u kojoj je određen datum za razmatranje nacrta zakona u nadležnom odboru zajedno sa rokom do kada moraju da se podnesu amandmani i datumom razmatranja na plenarnoj sednici. Rok do koga nacrt mora da bude razmatran u odboru i na plenarnoj sed-nici ne može biti kraći od nedelju dana od datuma kada je Predsednik Skupštine zahtev pod-neo na plenarnoj sednici.

Pošto Skupština ne može da primeni ubrzani postupak za više od tri nacrta zakona u toku jednog dvanaestonedeljnog programa rada, i za više od jednog nacrta zakona u toku svog tronedeljnog programa rada, ovaj postupak predstavlja pre izuzetak nego redovnu prak-su u zakonodavnom postupku Skupštine.

Boks 1.5. Ustavni sud

Ustavom Republike Albanije Ustavni sud je ustanovljen kao organ zemlje koji garan-tuje saglasnost sa Ustavom i daje njegova konačna tumačenja.Ustavni sud, koga čini devet sudija, odlučuje o: a) usaglašenosti zakona sa Ustavom i sa međunarodnim sporazumima, kako je pred-

viđeno u članu 122; b) usaglašenosti međunarodnih sporazuma sa Ustavom, pre njihove ratifi kacije; c) usaglašenosti normativnih akata centralnih i lokalnih organa sa Ustavom i među-

narodnim sporazumima; d) sukobu nadležnosti između različitih organa vlasti kao i između centralne vlade i

lokalnih uprava; e) ustavnosti stranaka i drugih političkih organizacija, kao i njihovog delovanja, u

skladu sa članom 9 ovog Ustava; f) razrešavanju dužnosti Predsednika Republike i potvrdi njegove nesposobnosti da

obavlja svoje funkcije (videti relevantne članove Ustava); g) pitanjima vezanim za izbor i podobnost za vršenje funkcije Predsednika Republi-

ke i poslanika, kao i pitanja vezana za potvrđivanje njihovog izbora;

5 Službeni glasnik vodi Centar za državne publikacije, koji je u nadležnosti Ministarstva pravde (Zakon o ministarstvu pravde, član 18).

6 Prema Ustavu (član 81), zakoni koji se usvajaju tropetinskom većinom glasova ukupnog broja po-slanika Skupštine su: (1) zakon o organizaciji i radu institucija predviđenih Ustavom; (2) zakon o državljanstvu; (3) zakon o opštim i lokalnim izborima; (4) zakon o referendumu; (5) kodeksi; (6) zakon o vanrednom stanju; (7) zakon o statusu državnih funkcionera; (8) zakon o amnestiji; i (9) zakon o administrativnim podelama Republike.


h) ustavnosti referenduma i potvrdi rezultata referenduma; i) konačnim presudama po pojedinačnim žalbama na kršenje ustavnih prava u pro-

pisanom zakonskom procesu, nakon što su iscrpljena sva pravna sredstva za zašti-tu tih prava.

Odluke Ustavnog suda imaju opštu obavezujuću snagu i konačne su. Jedino ustavni sud ima pravo da poništi zakonska akta koja ispituje. Odluke Ustavnog suda stupaju na snagu danom njihovog objavljivanja u Službenom glasniku. Ustavni sud može da odluči da će zakon ili normativni akt biti stavljeni van snage na neki drugi dan koji on odredi.U strukturi predmeta koji se podnose Ustavnom sudu Albanije, većinu postupaka pokreću građani kao pojedinci, a zatim redovni sudovi, udruženja, dok ih u manjoj meri pokreću državni organi i političke stranke.

Boks 1.6. Reforma pravosuđa

Pozitivni zakoni i propisi koji regulišu pravosuđe Albanije najvećim delom su bili usvojeni u drugoj polovini 90-ih godina prošloga veka. Ukupno gledano, ovi zakoni i propisi pokazuju određene manjkavosti i nedostatke i ne garantuju nezavisnost, profe-sionalnost i transparentnost sudstva.Postoji opšta saglasnost da su promene i reforme ovog sistema od vitalnog značaja za funkcionisanje pravosuđa u demokratskom sistemu zemlje.U tom cilju Skupština Albanije je preduzela inicijativu započinjanja procesa reforme zakonodavstva kojim se reguliše oblast pravosuđa.Prvi rezultat proistekao iz ovog procesa bilo je usvajanje novog Zakona o nadležno-stima i radu prvostepenih i drugostepenih sudova u Albaniji. Ovaj Zakon predviđa bolja pravila u pogledu pristupa sudstvu, jasan niz pravila za ocenjivanje i napredova-nje sudija, kao i bolje defi nisanje uloga Visokog saveta pravosuđa i Ministarstva prav-de.Dalje promene u pravosuđu su ostvarene ograničavanjem dužine mandata državnog tužioca. Ovo je bila ustavna promena koja je zahtevala brojniju većinu nego drugi zakoni koji se tiču pravosuđa. Kao rezultat ove promene, državni tužilac se sada bira na period od 5 godina, s pravom neograničenog broja reizbora.Opšta rasprava i opšta saglasnost zahtevaju dublje i šire promene u pravosuđu, a u Skupštini postoji ustavna većina da se nastavi sa potrebnim promenama. Kao što je bio slučaj sa mandatom državnog tužioca, ukoliko to bude potrebno i Ustav Albanije će biti promenjen.Sledeća planirana promena odnosi se na ograničavanje imuniteta poslanika i drugih visokih državnih službenika, uključujući sudije i tužioce, u vezi sa optužbama za korupciju i zloupotrebu položaja.


1.4. Harmonizacija sa pravnim sistemom Evropske unije

Adekvatno usvajanje i primena acquis communautaire u pravnom sistemu zemlje pred-stavlja jedan od glavnih stubova ukupnog procesa integracije Albanije u Evropsku Uniju – zajedno sa uvođenjem demokratije i vladavine prava, kao i funkcionisanjem tržišne ekono-mije, kako je bliže defi nisano “Kopenhagenskim kriterijumima”7 za članstvo u Evropskoj uniji.

Proces harmonizacije albanskog zakonodavstva sa acquis communautaire sprovodi se u skladu sa odredbama Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju (SSP) između Albanije i Evropske unije.8. Usklađivanje nacionalnog zakonodavstva, kako je predviđeno Sporazu-mom, sprovodiće se postupno i biće u potpunosti završeno tokom prelaznog perioda od naj-više 10 godina od datuma potpisivanja Sporazuma. Važno je napomenuti da će u skladu sa SSP Albanija obezbediti ne samo postepeno usklađivanje postojećih i budućih zakona sa zakonodavstvom EU, već i valjano sprovođenje i primenu postojećih i budućih propisa.

Proces usklađivanja zakona i drugih propisa podeljen je u dve faze: – u prvoj fazi, za koju se planira da traje pet godina, usvajanja i primene acquis-a

akcenat se stavlja na glavne elemente unutrašnjeg tržišta,9

– u drugoj fazi proces usklađivanja zakonodavstva će biti proširen na preostale segmente acquis-a.

Proces usklađivanja zakonodavstva je snažno podržan i od strane Evropskog partner-stva sa Albanijom, kao instrumenta procesa stabilizacije i pridruživanja čiji je cilj utvrđiva-nje prioritetnih oblasti u kojima su potrebni dalji napori i reforme, kao i obezbeđivanje refe-rentnog okvira za fi nansijsku pomoć iz sredstava Zajednice. Kao odgovor na ovo, vlada Albanije je izradila akcione planove koji sadrže rokove i konkretne mere za rešavanje priori-teta Evropskog partnerstva.

Za svako od područja ili pod-područja Nacionalnog plana za implementaciju Sporazu-ma o stabilizaciji i pridruživanju za period 2007-201210, sačinjen je rezime zakonskih inici-jativa i aktivnosti vezanih za implementaciju, čija realizacija je planirana u kratkoročnom (2007-2008), srednjoročnom (2009-2010) i dugoročnom periodu (2011-2012) od strane insti-tucija za implementaciju. Sve zakonske inicijative koje planiraju resorna ministarstva nave-dene su u Aneksu 1 Nacionalnog plana.

Vlada Albanije smatra proces usklađivanja domaćeg zakonodavstva sa evropskim acqu-is communautaire ključnim procesom i neodvojivim delom Integralnog sistema planiranja (ISP) u zemlji.

7 Ovi kriterijumi za članstvo su utvrđeni na sednici Evropskog saveta u Kopenhagenu, Danska, u junu 1993. godine.

8 Pregovori o SSP između EU i Albanije zvanično su započeti 31. januara 2003. godine. SSP je potpisan 12. juna 2006. godine i u toku je proces njegove ratifi kacije od strane država članica EU. U međuvremenu, od 1. decembra 2006. godine, važi prelazni sporazum u vezi trgovine i trgovinskih pitanja, kao sastavni deo SSP.

9 Uključujući: konkurenciju; prava intelektualne, industrijske i trgovinske svojine; javne nabavke; standardizaciju i sertifi kaciju; fi nansijske usluge; kopneni i pomorski saobraćaj; zakon o privrednim društvima; računovodstvo; zaštitu potrošača; zaštitu podataka; zdravlje i bezbednost na radu; pravosuđe i unutrašnje poslove; poljoprivredu, ribarstvo i životnu sredinu.

10 Ovaj akcioni plan, kao odgovor na revidiran dokument Evropskog partnerstva sa Albanijom iz janu-ara 2006. godine usvojen je Odlukom Saveta ministara br. 463 od 5.7.2006. godine. Plan je revidiran 6.9.2007. godine odlukom Saveta ministara br. 557.


Opredeljenost Albanije za usklađivanje nacionalnog zakonodavstva sa pravnim siste-mom EU ugrađeno je u nekoliko normativnih akata, uključujući i Poslovnik o radu Vlade Albanije, kao i Poslovnik o radu Skupštine Albanije.

Prema Poslovniku o radu Vlade Albanije,11 obrazloženje koje mora da se dostavi uz nacrt normativnog akta treba da sadrži: (1) Izveštaj o proceni stepena usklađenosti, i (2) Korespondentnu tabelu usklađenosti sa acquis comunautaire, koju izrađuju nadležna mini-starstva i dostavljaju na mišljenje Ministarstvu za evropske integracije.

Izveštaj o proceni treba da sadrži:– cilj predloga;– glavne korake u pripremi nacrta zakona;– planirani stepen usklađenosti sa evropskim propisima;– usaglašenost nacrta zakona sa acquis-jem;– razloge zbog kojih je nacrt zakona samo delom u saglasnosti ili uopšte nije u sagla-

snosti sa acquis-jem i, u dva prethodna slučaja,– predviđene korake ka potpunom usaglašavanju sa acquis communautaire.

Korespondentna tabela se popunjava samo kada se u nacrtu zakona usaglašavaju odre-đene odredbe sa acquis-jem. Ona se popunjava na osnovu dva pristupa:

– Prvo, tako što se kao polazište navode odredbe i delovi propisa EU, a zatim nacrt zakona koji se usklađuje; i

– Drugo, tako što se kao polazište navode odredbe nacrta zakona, a zatim odgovara-jući propisi EU.

Kod oba pristupa treba da se navede stepen usklađenosti između dva zakonodavstva i razlozi za delimičnu usklađenost ili neusklađenost, kao i predviđeni datum za postizanje pune usklađenosti.

Obrazloženje koje se prilaže uz svaki nacrt zakona treba da sadrži, između ostalog, opis aktivnosti implementacije, uključujući podzakonska akta koja se usvajaju i vanzakonske aktivnosti vezane za strukture zadužene za sprovođenje, itd.

Za koordinisanje pitanja evropskih integracija i procesa usklađivanja zakonodavstva, osim Saveta Ministara, Ministarstva za integracije i Ministarstva fi nansije, formirana su još tri tela:

– Međuministarski odbor za evropske i evro-atlantske integracije;– Međuministarski odbor za implementaciju SSP (ovaj odbor je nadležan za usta-

novljavanje međuministarskih radnih grupa prema pojedinačnim poglavljima aqcuis-a);

– Jedinice za evropske integracije u resornim ministarstvima12.

11 Poslovnik o radu Vlade Albanije usvojen je Odlukom br. 584 Saveta ministara od 28.8.2003. godine, i izmenjen i dopunjen Odlukom br. 201 od 29.3.2006. godine

12 Ove tri institucionalne strukture za integraciju su osnovane na osnovu odluke Saveta ministara br. 763 od 1.12.1998, odluke Predsednika Vlade br. 33 od 2.2.2007. i odluke Saveta ministara br. 179 od 22.2.2006. godine.


Prilog 1.7. Nadležnosti jedinica za evropske integracije

Jedinice za evropske integracije treba da koordiniraju i pomažu angažovanim institu-cijama u radu, u oblastima koncentrisanim na glavne elemente acquis communautaire u pogledu implementacije SSP-a. Njihovi glavni zadaci su:– spoljna institucionalna koordinacija, posebno koordinacija rada između Ministar-

stva za evropske integracije i odgovarajućih resornih ministarstava u procesu usklađivanja nacionalnog zakonodavstva sa propisima EU kao i u evidentiranju usklađenih normativnih akata u okviru programa TAIEX;

– unutrašnja institucionalna koordinacija za izradu izveštaja o procesu evropskih integracija;

– praćenje i evidentiranje aktivnosti unutar ministarstava koje se odnose na pitanja evropskih integracija;

– distribucija podataka o procesu evropske integracije između Ministarstva za evropske integracije i resornih ministarstava;

– ocena aktivnosti Ministarstva za evropske integracije srazmerno ostvarenom napretku u procesu evropskih integracija, uz predlaganje funkcionalnih mehani-zama za lakše sprovođenje sektorskih reformi;

– predlaganje prioriteta, raspodela ljudskih resursa i aktivnosti planiranja za institu-cionalnu podršku procesu evropskih integracija.

Imajući u vidu postojeću situaciju,, kapaciteti svih ovih struktura moraju da se ojačaju kako bi postale aktivne u upravljanju procesom integracije Albanije u EU.

Značajnu ulogu u procesu usklađivanja zakonske regulative sa acquis communautai-re ima Skupština Republike Albanije, kao što je defi nisano u poslovniku Skupštine, gde se naglašava da predlog zakona mora da bude izrađen kao normativni akt i da se uz njega mora priložiti izveštaj koji sadrži dokaze “o njegovoj usklađenosti sa zakonodavstvom EU” (član 68, paragraf 2). Posebna uloga je predviđena za Odbor za evropske integracije (član 19). Ovaj Odbor je nadležan za proveru usaglašenosti nacrta zakona sa acquis com-munautaire i za razmatranje godišnjih izveštaja koje dostavlja Ministarstvo za evropske integracije.


2. REGULATORNA REFORMA I PRIMENA ANALIZE EFEKATA PROPISA (RIA)

2.1. Potreba za deregulacijom i regulatornom reformom

Povoljno pravno i regulatorno okruženje jedan je od preduslova za stvaranje ambijenta koji pogoduje obavljanju poslovnih aktivnosti i uspešno sprovođenje procesa tranzicije u bivšim socijalističkim zemljama.

Pravno i regulatorno okruženje koje podstiče investicije podrazumeva postojanje: (1) kvalitetnih, modernih, tržišno orijentisanih zakona, i (2) odgovarajuće institucionalne infra-strukture, potrebne za njihovu implementaciju.

Boks 2.1. Šta je regulacija i regulatorna reforma?

Ne postoji opšteprihvaćena defi nicija regulacije koja bi mogla da se primeni na razli-čite regulatorne sisteme u zemljama OECD-a. U okviru rada OECD-a, regulacija ozna-čava raznovrstan set instrumenata uz pomoć kojih vlade utvrđuju uslove koji se odno-se na preduzeća i građane. Regulacija uključuje zakone, formalne i neformalne odlu-ke, kao i dodatna pravila, koja se donose na svim nivoima vlade, kao i pravila koja donose nevladini ili samoregulatorni organi, kojima su vlade prenele regulatorna ovla-šćenja. Regulacija obuhvata tri kategorije:Ekonomsku regulaciju, koja ima neposredan uticaj na tržišno odlučivanje kao što je formiranje cena, konkurencija, ulazak na tržište ili izlazak. Cilj reforme u ovoj oblasti se najčešće odnosi na povećanje ekonomske efi kasnosti smanjenjem barijera konku-renciji i inovacijama, deregulacijom i poboljšanjem regulatornih okvira za funkcioni-sanje tržišta i razumnu kontroluSocijalnu regulaciju, koja štiti javne interese u oblastima kao što su: zdravstvo, bez-bednost, životna sredina i socijalna kohezija. Ekonomski efekti socijalnih propisa mogu da predstavljaju sekundarnu preokupaciju ili čak i da se ne očekuju, ali mogu da budu i značajni. Cilj reforme u ovoj oblasti je da utvrdi da li je regulacija neophodna, i da ustanovi tržišne podsticaje i ciljne podsticaje koji su fl eksibilniji, jednostavniji i uz manje troškove.Administrativnu regulaciju, koja se odnosi na “papirologiju” i administrativne for-malnosti i često se naziva “birokratizam” (red tape), preko koje vlada prikuplja infor-macije i interveniše pri donošenju pojedinačnih ekonomskih odluka. Ona može da ima značajan efekat na učinak privatnog sektora. Cilj reforme u ovoj oblasti je ukidanje onih procedura koje nisu neophodne, pojednostavljenje onih koje su neophodne, i povećanje njihove transparentnosti.


Regulatorna reforma se koristi u okviru rada OECD-a za označavanje promena koje dovode do poboljšanja kvaliteta regulative, odnosno do unapređenja učinka, isplativo-sti ili pravnog kvaliteta propisa i pratećih državnih formalnosti. Regulatorna reforma može značiti reviziju pojedinačnih odredbi, promenu i modernizaciju kompletne regu-lative i institucija, ili poboljšanje procesa donošenja regulative i upravljanja reformom. Deregulacija je deo regulatorne reforme koji se odnosi na kompletno ili delimično uki-danje regulative u određenim sektorima sa ciljem poboljšanja ekonomskog učinka.

Izvor: OECD Report on Regulatory Reform (1997)

Intenzivna zakonodavna aktivnost u Albaniji u proteklih nekoliko godina, koju je u stručnom i fi nansijskom smislu potpomogla donatorska zajednica, rezultirala je izradom zna-čajnog broja veoma kvalitetnih zakona. Preliminarne pripreme Albanije za pridruživanje EU, aranžmani koje je zaključila sa Međunarodnim monetarnim fondom i Svetskom bankom, i potpisivanje CEFTA sporazuma o slobodnoj trgovini u regionu (2006), značajno su uticali na intenziviranje zakonodavnih aktivnosti u zemlji.

Kao rezultat ovih procesa ostvarena su očigledna poboljšanja u pogledu kvaliteta i bro-ja donetih zakona. Uprkos tome, i dalje postoje značajni nedostaci kao što su: prekomeran broj zakonskih akata u nekim oblastima, nedostatak neophodne zakonske regulative u drugi-ma, nedovoljan kapacitet ministarstava i drugih administrativnih tela za izradu kompleksnog zakonodavstva, kao i loš kvalitet nekih zakona koji su izrađivani u kratkom roku i bez pomo-ći stručnjaka. Ipak, mnogo ozbiljniji problem predstavlja sprovođenje zakona, zbog neposto-janja ili lošeg funkcionisanja institucija zaduženih za njihovu implementaciju.

Zbog tekućeg procesa ekonomske integracije Albanije, tokom narednih nekoliko godina se očekuje nastavak intenzivnih aktivnosti u izradi novih i poboljšavanju postojećih zakona.

Boks 2.2. Vodeći principi OECD-a za kvalitet i efekat regulative

Vodeći principi OECD-a za kvalitet i efekat regulative (koje je Savet OECD-a usvojio aprila 2005. godine) su sledeći:

1. usvajanje širokog programa regulatorne reforme na političkom nivou, koji odre-đuje jasne ciljeve i okvire za implementaciju;

2. ocena efekata i sistematska revizija propisa, da bi se obezbedilo da oni ostvaruju svoje zadate ciljeve efi kasno i delotvorno u složenoj ekonomskoj i socijalnoj sre-dini koja se stalno menja;

3. obezbeđivanje da propisi, regulatorne institucije zadužene za njihovu implemen-taciju i regulatorni procesi budu transparentni i nediskriminatorni;

4. revizija i jačanje, gde je to potrebno, obima, delotvornosti i sprovođenja politike konkurencije;

5. kreiranje ekonomskih propisa u svim sektorima na način koji stimuliše konkuren-ciju i efi kasnost, i njihovo uklanjanje kad god ne postoji jasan dokaz da su oni naj-bolji način da se služi opštim javnim interesima;


6. uklanjanje nepotrebnih regulatornih barijera trgovini i investicijama putem kontinu-irane liberalizacije i jačanja koncepta otvorenog tržišta i njegovu bolju integrisanost kroz regulatorni proces, i time jačanje ekonomske efi kasnosti i konkurentnosti;

7. identifi kovanje značajnih veza sa drugim ciljevima politike i razvoj politika za postizanje tih ciljeva na način koji podržava reformu, i usvajanje širokog progra-ma regulatorne reforme na političkom nivou, koji određuje jasne ciljeve i okvire za implementaciju;

2.2. Regulatorna reforma u Albaniji

U programu Vlade (2005-2009) utvrđen je jedan broj elemenata regulatorne reforme i predstavljen u Skupštini Albanije u septembru 2005. godine. U ovom Programu je poseban značaj dat: (1) smanjenju administrativnih barijera i (2) poboljšanju primene zakona.

Prvi pokušaji sprovođenja regulatorne reforme su započeli početkom 2003. godine13 sa izradom FIAS-ove studije “Uklanjanje administrativnih barijera investiranju: kritična kom-ponenta nacionalne razvojne strategije”, koja je stavila akcenat na uklanjanje niza postojećih barijera. Aktivnosti Vlade na ovom planu su bila veoma segmentirane, kratkoročno orijenti-sane i nisu bila održive, što je vodilo ka stvaranju novih barijera koje su ograničavale razvoj poslovanja.

Svesna značaja autonomnosti u reformisanju regulatornog okvira koji utiče na razvoj poslovanja, Vlada Albanije je početkom 2005. godine, uz podršku FIAS-a, prvo započela pro-ces samoocenjivanja, i pripremila sveobuhvatan izveštaj koji je služio kao osnova regulatorne reforme za poboljšanje poslovnog okruženja, koju je Vlada započela u oktobru 2005. godine.

Vlada je prepoznala potrebu za uklanjanjem administrativnih barijera i poboljšanjem kvaliteta propisa koji utiču na poslovanje. Osim toga, ona je prepoznala da je institucionali-zovani pristup regulatornim reformama, zajedno sa jačim kapacitetima, od odlučujućeg zna-čaja za održivost reformskih nastojanja. Ova reforma je stavila akcenat na obezbeđivanje transparentnijeg, održivijeg i predvidljivijeg regulatornog okvira zasnovanog na konceptu sistematske kontrole.

U tom smislu, poštujući preporuke iz studije o administrativnim barijerama, vlada je preduzela niz koraka ka uspostavljanju bolje institucionalne infrastrukture za podršku regu-latornoj reformi. U skladu sa tim, po odluci Predsednika Vlade (br. 170 od 31. oktobra 2005) formirana je Radna grupa za regulatornu reformu, na čelu s Predsednikom Vlade14, kao glavno telo nadležno za formulisanje i kontrolu sprovođenja planova regulatorne reforme. Zadatak i funkcije Radne grupe, defi nisani ovom Odlukom, su sledeći: (1) određivanje prio-riteta Vlade u okviru regulatorne reforme, radi poboljšanja poslovnog okruženja; (2) usvaja-nje primarnih akcionih planova za uklanjanja administrativnih barijera; (3) monitoring teh-

13 Studiju je završio FIAS u martu 2003. godine u saranji sa Vladom Albanije. U cilju realizacije preporu-ka iz studije u koordinaciji s Vladinim programom, Vlada je oformila međuministarsku radnu grupu (predsedava joj ministar ekonomije) koja je defi nisala prioritetne aktivnosti za 2003-2005. godinu (akcioni plan).

14 Radnu grupu, na čelu sa Predsednikom Vlade, čine: ministar ekonomije, trgovine i energetike, mini-star fi nansija, ministar za državne poslove, saobraćaj i telekomunikacije, ministar pravde i ministar za poljoprivredu, prehranu i zaštitu potrošača.


ničkih grupa, u cilju fi nalizacije odgovarajućih akcionih planova; i (4) nadzor sprovođenja regulatorne reforme i ocena efekta sprovedenih politika.

Po istoj Odluci, uloga i nadležnosti članova Radne grupe su: (1) sačinjavanje akcionog plana, prema oblastima ekspertize; (2) koordinacija svih aktivnosti u okviru regulatorne reforme sa Ministarstvom ekonomije, trgovine i energetike; (3) podnošenje periodičnih izve-štaja Ministarstvu ekonomije, trgovine i energetike o sprovođenju aktivnosti preduzetih u okviru regulatorne reforme.

Radna grupa je oformila sedam tehničkih radnih grupa (registrovanje preduzeća, izda-vanje dozvola, carine, porezi, vlasništvo i građevina, inspekcija i administrativne žalbe).

Uz učešće svih tehničkih radnih grupa i Odeljenja trgovinske politike Ministarstva eko-nomije, trgovine i energetike, Radna grupa je sačinila akcioni plan regulatorne reforme, koji je Savet ministara usvojio marta 2006. godine kao vodič za sprovođenja reformskih aktivno-sti u naredne tri godine.

Ovim akcionim planom je ustanovljen sveobuhvatan i dinamičan program regulatorne reforme u Albaniji. On se ne bavi samo hitnim potrebama vezanim za usklađivanje i pojed-nostavljivanje regulative u značajnim sektorima, već je inicirao i stvaranje okvira za osniva-nje institucija i uvođenje procedura koje će garantovati povoljno, transparentno i efi kasno poslovno okruženje. Ovaj plan je pokrenuo nove inicijative za uspostavljanje i primenu kva-litetnih regulatornih principa i dobrog upravljanja u zemlji, imajući za cilj da garantuje stva-ranje mehanizama koje bi novi regulatorni okvir morao da poštuje kako bi bio u skladu sa takvim principima.

Akcionim planom su određena četiri glavna pravca na koje bi regulatorna reforma u Albaniji trebalo da se posebno usmeri:

1. Razvijanje sistema za upravljanje regulatornom reformom, radi uspostavljanja neophodnog sistema kojim će se obezbediti održivost u razvoju i sprovođenju regu-latorne reforme putem sprovođenja sveobuhvatne strategije za poboljšanje regula-tornog okruženja koje utiče na poslovanje u Albaniji.

2. Poboljšanje postojećeg regulatornog okvira kroz uklanjanje administrativnih bari-jera poslovanju i ukupno pojednostavljivanje regulatornog okvira koji utiče na poslovanje.

3. Poboljšanje kvaliteta novog regulatornog okvira putem uvođenja i primene novih instrumenata kao što su: (1) analiza efekata propisa (RIA); (2) razvoj sistema za planiranje zakonodavnih i regulatornih aktivnosti; (3) poboljšanje mehanizma jav-nih rasprava.

4. Sistematičnu kontrolu i ocenu reforme propisa, u cilju uspostavljanja sistema koji ima sistematičan pristup praćenju i oceni efekata reforme propisa, uključujući: (1) stalno praćenje sprovođenja reforme propisa; (2) pripremanje mehanizma praćenja reforme propisa, uključujući primenu RIA metode; (3) sprovođenje samoocenjiva-nja Vlade u cilju procene stanja administrativnih barijera i evaluacije rezultata; i (4) sistematično korigovanje akcionog Plana u skladu sa rezultatima samoocenjivanja i godišnjih evaluacija.

U ovom Akcionom planu Radna grupa za regulatornu reformu prepoznata je kao ključ-no telo koje vodi kreiranje i sprovođenje sveobuhvatne regulatorne politike za privlačenje investicija putem uklanjanja barijera za ulazak na tržište i poslovanje. Ona je dobila zadatak da sprovodi strateški pristup regulatornim reformama koje utiču na poslovni sektor i da Alba-niju učini privlačnijom za investiranje. Osim toga, Radna grupa je trebalo da obezbedi forum za rešavanje međuministarskih pitanja koja utiču na poslovno okruženje.


Osnovane tehničke radne grupe činili su visoki zvaničnici odgovarajućih resornih mini-starstava, i one su imale zadatak da sprovode regulatorne revizije u oblastima i sektorima koji su odabrani i obuhvaćeni u akcionom planu Vlade (2006).

U cilju podrške Radnoj grupi, Odeljenje za trgovinsku politiku Ministarstva ekonomije, trgovine i energetike još je više ojačano da bi moglo da sprovodi i prati sprovođenje Vladinog Akcionog plana za regulatornu reformu. Konkretno, Odeljenje za trgovinsku politiku treba da: (1) donese jasne i transparentne standarde za kvalitet propisa i principe regulatornog upravlja-nja; (2) koordinira revizije postojećih propisa u posebno ciljanim režimima – počinjući od pilot projekata u odabranim sektorima i oblastima; (3) razvije bolje konsultativne prakse i čvrst sistem ocene efekata propisa (RIA); (4) posle uspostavljanja RIA sistema, preispita nove ekonomske propise u pogledu njihove saglasnosti sa RIA standardima kvaliteta.

Osnovano je Poslovno savetodavno veće sa zadatkom da obezbedi efi kasniji dijalog o reformama između javnog i privatnog sektora. Predstavnici privatnog sektora se sve više kon-sultuju u okviru priprema novih zakona i propisa, kao i u tekućim nastojanjima u okviru Vladi-nog akcionog plana za regulatornu reformu. Interakcije sa preduzećima su sistematizovane i formalizovane u vidu Poslovnog savetodavnog veća, koje obezbeđuje vezivnu sponu u procesu konsultacija zainteresovanih strana time što zastupa poslovnu zajednicu. Međutim, rezultati u smislu davanja ulaznih informacija za reformski program rada Radne grupe još su uvek slabi. U Poslovno savetodavno veće su uključeni predstavnici Udruženja stranih investitora, Privredne komore, i grupa stručnjaka angažovanih na specifi čnim pitanjima. U meri u kojoj je to moguće, svi sastanci Radne grupe bi trebalo da se održavaju zajedno sa Savetodavnim većem.

Ostvareno je dalje jačanje institucionalnog okvira na osnovu preporuka iz Akcionog plana (2006).

U cilju pružanja podrške Vladi da intenzivira regulatornu reformu, uz realizovanje četi-ri stuba Akcionog plana (mart 2006), Svetska banka je predložila sprovođenje projekta Refor-me poslovnog okruženja i jačanja institucija (BERIS), koji je vlada Albanije potpisala u novembru 2006. godine. Kroz jednu od svojih komponenata, projekat BERIS prilazi rešava-nju nedovoljnog kapaciteta Vlade da ustanovi i implementira regulatorne režime koji pogo-duju poslovanju i konkurenciji. Krajnji cilj ove komponente, uklanjanje administrativnih i regulativnih barijera za započinjanje i obavljanje privredne delatnosti u okviru zvanične eko-nomije, trebalo je da se ostvari putem poboljšanja kvaliteta odgovarajućih ekonomskih pro-pisa. Ova podkomponenta je imala za cilj da pruži pomoć Vladi Albanije u realizaciji četiri stuba iz Akcionog plana (mart 2006. godine), tako što će akcenat biti na jačanju institucional-nog okvira i kapaciteta neophodnih da bi se na sistematski način poboljšao kvalitet regulati-ve koja utiče na poslovne aktivnosti.

Ovaj projekat je postao operativan u martu 2007. godine a planirana podrška intenzivi-ranju regulatorne reforme uključena je u inovirani Akcioni plan regulatorne reforme, koji je Radna grupa usvojila u junu 2007. godine.

Uspostavljanje institucionalne strukture za sprovođenje i kontrolu režima regulatorne reforme uspešno je realizovano, te je zato Akcioni plan iz juna 2007. godine koncentrisan na tri glavna segmenta:

– razvoj sistema upravljanja regulatornom reformom;– poboljšanje postojećeg pravnog okvira kroz uklanjanje administrativnih barijera u

oblasti izdavanja dozvola, carina, poreza, upravljanja zemljištem i izgradnjom obje-kata, inspekcija, i administrativnih žalbi;

– sprovođenje monitoringa i evaluacije efekata regulatorne reforme.


Vidljiv napredak u realizovanju drugog segmenta ovog Akcionog plana, odnosno poboljšanja postojećeg pravnog okvira, postignut je u oblastima:

– reforme registracije preduzeća– reforme sistema izdavanja dozvola

Boks 2.3. Reforma sistema izdavanja dozvola: značajan korak u smanjenju administrativnih barijera u Albaniji

Reforma izdavanja dozvola je označena kao jedna od najproblematičnijih oblasti zbog složene dokumentacije koja preduzeća moraju da podnesu, i posebno zbog dugog trajanja procedure. Revizija sistema izdavanja dozvola je postala jedan od pri-oriteta Akcionog plana regulatorne reforme koji je usvojila Vlada Albanije. U toku 2006. godine ispitivanje režima izdavanja dozvola rezultiralo je preporukama: (1) da se ukine 24 vrste dozvola budući da su nepotrebne; (2) da se za preostale dozvole smanje administrativni zahtevi za dobijanje dozvole u proseku za 30-40%. Ovo ispi-tivanje je obuhvatilo 144 licence, dozvole i ovlašćenja u sledećim sektorima: rudnici, javni radovi, pomorski i drumski saobraćaj, poljoprivreda i prehrana, ribarstvo, život-na sredina, vodeni resursi, šume i pašnjaci, zdravstvo, carina, protivpožarna zaštita, rad i socijalna pitanja, turizam i kultura. Reformom sistema izdavanja dozvola po prvi put je uvedena primena sledećih principa:– prelazak sa provere PRE – na kontrolu POSLE– primena principa “ćutanje je odobravanje” i davanja izjave o odgovornosti od

strane podnosioca zahteva, da bi se obezbedilo poštovanje propisa;– primena pristupa “giljotine” koja podrazumeva ukidanje svih suvišnih admini-

strativnih zahteva za dobijanje dozvole, kao i ukidanje nekih vrsta dozvola u oblastima koje nisu vezane za život, zdravlje i životnu sredinu ili u slučajevima kada se smatra da je njihova dodatna vrednost neznatna.

OECD-ovi principi bolje regulacije15 ugrađeni su u sve preporuke i procese za pojed-nostavljivanje sistema izdavanja dozvola.Uspostavljen je mehanizam za kontrolu kvaliteta. Odeljenje za trgovinsku politiku Ministarstva za ekonomiju, trgovinu i energetiku, u skladu sa Odlukom Predsednika Vlade br. 274 od 23.12.2006. godine, ovlašćeno je da kontroliše usaglašenost svih novih zakonskih akata sa principima regulatorne reforme u svim oblastima obuhvaće-nim ovom reformom.Osim toga je oformljena i Monitoring grupa za ocenu i sprovođenje preporuka i poboljšanje sistema izdavanja dozvola, na čelu sa Ministarstvom za ekonomiju, trgo-vinu i energetiku, na osnovu Odluke Predsednika Vlade (br. 97 iz juna 2007. godine). Do početka 2008. godine sprovedena je revizija sistema izdavanja dozvola i prime-njene su preporuke u sledećim sektorima: rudnici, javni radovi, pomorski i drumski saobraćaj, obrazovanje, ribarstvo, vodeni resursi, šume i pašnjaci, dok se u jednom broju drugih sektora još uvek vrši revizija.

15 Odgovornost, koherentnost, transparentnost i stalne konsultacije se već primenjuju, iako je potrebno da se osigura održiva primena.


Boks 2.4. Reforma registracije preduzeća: velika pogodnost za preduzeća u Albaniji

Prema studiji OECD-a o registraciji preduzeća u regionu Jugoistočne Evrope16, pro-ces registracije preduzeća u Albaniji je bio veoma birokratski i dugotrajan. Na osno-vu nalaza iz izveštaja Doing Business za 2005. godinu, Albanija je bila na 121. mestu po kriterijumima koji se tiču osnivanja preduzeća (sa samo 54 zemlje iza nje). Proce-njeno je da registracija tipičnog društva sa ograničenom odgovornošću prolazi kroz 11 procedura, koje se mogu završiti za 41 dan uz ukupne troškove od 674,4 USD. U 2006. godini Vlada Albanije je, uz podršku projekta Millenium Challenge Albania Threshold Agreement i USAID-a, preduzela veliku inicijativu reforme sistema regi-stracije preduzeća, koju je implementirao USAID. Skupština je donela nov zakon 3. maja 2007. godine, na osnovu koga je Nacionalni centar za registraciju (NCR) osno-van i počeo s radom u septembru 2007. godine.

Ova reforma predstavlja značajan korak u sveukupnom programu Vlade za poboljša-nje poslovne klime u Albaniji. Ona je donela nekoliko značajnih pogodnosti alban-skim preduzećima kao i stranim investitorima kroz:

– jednostavniji, brži i daleko jeftiniji proces registracije preduzeća;– istovremeno registrovanje za svrhe osnivanja preduzeća, poreza, socijalnog i

zdravstvenog osiguranja kao i radnog odnosa;– pristupačne usluge na lokalnom nivou preko šalterskih službi otvorenih širom

Albanije; – besplatan javni pristup informacijama iz privrednog registra preko interneta.

Reforma registracije preduzeća je potpuno transformisala proces registracije preduze-ća: od jednog procesa izdeljenog u niz koraka koji zahteva delovanje sudova, central-ne poreske uprave, lokalne poreske uprave i uprave za rad – u administrativni proces u kome se sve istovremeno završava na jednom šalteru. Procedure registracije su veo-ma pojednostavljene, troškovi su značajno smanjeni, a registracija se završava za sve-ga jedan radni dan.

Sve usluge koje pruža Nacionalni centar za registraciju koštaju 100 leka, u skladu sa fi lozofi jom inicijative za jedan evro. Ceo proces je intenzivno razmatran sa poslov-nom zajednicom.

U kasnijoj fazi, planirano je da NCR bude uključen u izdavanje različitih dozvola i ovlašćenja za poslovnu delatnost.

Akcioni plan je uključivao i tehničku pomoć u cilju pružanja podrške razvoju sistema upravljanja regulatornom reformom i uspostavljanja sistema evaluacije za primenu RIA-e. Međutim, kašnjenja u procesu realizacije projekta BERIS odložila su sprovođenje ovih segmenta Akcionog plana i oni su uključeni u novi Akcioni plan za 2008. godinu.

16 The Business Registration Process in South East Europe, A Peer Review - April 2005.


2.3. Analiza efekata propisa (RIA)

U cilju unapređenja kvaliteta regulatornog okruženja, kako u zemljama OECD-a tako i u značajnom broju drugih zemalja, sve veću primenu nalazi metod Analize efekata propisa (RIA). To je metod kojim se kreatorima politike omogućava da se unapred upoznaju sa efek-tima predloženih propisa sa aspekta njihovih potencijalnih troškova, koristi i rizika.

Analiza efekata propisa (RIA) pomaže u: (1) pravilnom defi nisanju problema koji treba da se reši usvajanjem propisa, (2) sagledavanju efekata predloženog propisa, (3) identifi kaci-ji alternativnih rešenja za postizanje cilja, (4) proceni mogućih regulatornih i deregulatornih rešenja, (5) povećanju transparentnosti kroz uključivanje u raspravu svih zainteresovanih strana, (6) utvrđivanju da li koristi od uvođenja propisa opravdavaju troškove, (7) utvrđiva-nju da li su neki sektori nesrazmerno pogođeni efektima propisa, kao i (8) obezbeđivanju što ranijeg sagledavanja pitanja vezanih za implementaciju.

OECD-ova Referentna kontrolna lista za donošenje regulatornih odluka sadrži principe koji mogu da budu primenjeni na svim nivoima odlučivanja i kreiranja politike u cilju una-pređivanja efektivnosti i efi kasnosti aktivnosti vlade u oblasti regulacije. Ona ukazuje da se do stvaranja i primene boljih propisa može doći: (1) putem poboljšanja pravne i stvarne osno-ve propisa; (2) razjašnjavanjem mišljenja, pružanjem pomoći predstavnicima vlasti u cilju donošenja boljih odluka; (3) uspostavljanjem uređenijih i predvidljivijih procesa donošenja odluka; (4) identifi kovanjem postojećih propisa koji su zastareli ili nepotrebni; i (5) utica-njem da aktivnosti vlade postanu transparentnije. Ova lista preporuka nije dovoljna sama za sebe, već mora da bude primenjena u okviru šireg regulatornog sistema, koji uključuje i ade-kvatne analize, procese konsultacija i sistemske ocene postojećih zakona.17

Boks 2.5. Dobra praksa u kreiranju i primeni RIA metode Uvođenje efi kasne analiza efekata propisa

Sledeći ključni elementi su zasnovani na dobroj praksi ustanovljenoj u zemljama OECD-a:1. Obezbeđivanje najvišeg nivoa političke podrške za RIA program2. Pažljivo raspoređivanje odgovornosti za RIA program3. Obučavanje onih koji pripremaju i usvajaju propise4. Korišćenje konzistentnih ali fl eksibilnih analitičkih metoda5. Razvijanje i primena strategija za prikupljanje podataka6. Pravilno usmeravanje napora na primeni RIA programa7. Integrisanje sistema RIA u proces strateškog odlučivanja, počevši od što ranijih faza 8. Saopštavanje rezultata9. Široko uključivanje javnosti10. Primena RIA-e na postojeće propise i na nove propise.Izvor: OECD (1997), Regulatory Impact Analysis: Best Practice in OECD Countries, Paris

17 OECD 1995 Recommendation of the Council of the OECD on Improving the Quality of Government Regulations


2.4. Opcije za primenu RIA metode u zakonodavnom procesu

U nastojanju da poboljšaju kvalitet regulatornog okruženja, kreatori politika u zemlja-ma OECD-a sve više koriste Analizu efekata propisa (RIA). Ova metodologija za procenu efekata predloženih zakona na potencijalne troškove, koristi i rizike sada se primenjuje i u nekim zemljama koje nisu članice OECD-a, uključujući i zemlje u tranziciji.

Analiza efekata propisa (RIA) još nije zvanično uvedena u albanski zakonodavni sistem. Ipak, neki segmenti ove analize se koriste kao sastavni deo obrazloženja uz predloge zakona. Ove elemente analize propisuje Poslovnik Saveta ministara, Poslovnik o radu Skupštine Albanije, Zakon o organizaciji i radu Saveta ministara i Odluka Predsednika Vlade o princi-pima izdavanja dozvola, br. 274, i oni obuhvataju: (1) procenu fi nansijskih efekata, i (2) pro-cenu očekivanih društvenih i ekonomskih efekata.

Iako ovi segmenti sadrže određene elemente Analize efekata propisa, prvi ozbiljniji pokušaj da se RIA uvede kao integralni deo albanskog okvira regulatorne reforme načinjen je Vladanim Akcionim planom regulatorne reforme (mart 2006) i projektom BERIS Svetske banke, koji je potpisan novembra 2006. godine, kao što je pomenuto u Delu 2.2. Ova dva dokumenta sadrže analizu mogućnosti jačanja kapaciteta Vlade za poboljšanje kvaliteta novih zakona i propisa primenom RIA-e, uključujući: (1) koncipiranje prilagođenog, jedno-stavnog i operativnog sistema RIA; (2) pripremu jednostavnih i operativnih smernica i pri-ručnika za RIA; (3) sprovođenje RIA pilot projekata na odabranim propisima; (4) razvijanje sistema planiranja za nove zakone, propise i izmene i dopune kako bi se obezbedila horizon-talna koordinacija unutar Vlade i upoznavanje šire javnosti sa zakonodavnim namerama; i (5) uvođenje mehanizama za praćenje i kontrolu kvaliteta propisa.

Prema Akcionom planu iz 2006. godine i projektu BERIS, za pripremu RIA-e za nove propise i politike treba da budu odgovorna nadležna ministarstva, i projektom BERIS je pla-nirano da se pruži podrška mreži pravnika i ekonomista iz odabranih resornih ministarstava. Osim toga, kontrolu kvaliteta, nadgledanje i procenjivanje tempa i kvaliteta regulatornih reformi, uključujući sprovođenje sistema RIA, treba da obavlja Odsek za trgovinsku politiku u okviru Ministarstva ekonomije.

Iako je Akcioni plan regulatorne reforme iz juna 2007. godine uključivao detaljan pro-gram uspostavljanja sistema ocenjivanja za RIA reformu, na osnovu Akcionog plana iz 2006. godine i projekta BERIS, kašnjenja u procesu odobravanja sredstava za sprovođenje projek-ta BERIS uticala su na to da se sprovođenje ovog dela plana odloži.

2.5. Javna rasprava i transparentnost

Prema poslovniku Veća ministara, zakonodavne strukture nadležne za pripremu nacrta zakona i drugih propisa u saradnji sa drugim nadležnim strukturama ima obavezu organizo-vanja konsultacija sa predstavnicima civilnog društva čije su aktivnosti povezane sa ciljem, svrhom i primenom datog propisa.

Nacrti zakona za koje Predsednik Vlade oceni da su od posebnog značaja, mogu da se razmatraju u širim krugovima, uz učešće predstavnika državnih institucija, nevladinih orga-nizacija i međunarodnih eksperata.


Boks 2.6. Konsultativni proces u izradi zakona o Poreskom postupku i poreskoj administraciji

Nacrt zakona o Poreskom postupku i poreskoj administraciji izradila je Radna gru-pa sastavljena od predstavnika Ministarstva fi nansija i Odseka za opšte poreze, uz podršku USAID-ovog projekta Millennium Challenge Albania Threshold Agreement. Nacrt zakona je izrađen uz neposrednu pomoć međunarodnih poreskih eksperata, uključujući revizore iz MMF-a i GTZ-a (nemačka Agencija za tehničku pomoć).

Osim u okviru konsultacija sa ekspertima iz Odseka za opšte poreze, nacrt zakona je razmatran sa predstavnicima poslovne zajednice, odnosno Privredne i industrijske komore, Američke privredne komore, Udruženja italijanskih investitora, Udruženja računovođa, Udruženja advokata itd. Organizovana su četiri javna okrugla stola, na kojima je učestvovalo oko 170 predstavnika (46 žena) konsultovanih poslovnih orga-nizacija, koje je vodilo Ministarstvo fi nansija. Nacrt je objavljen na veb-sajtovima Ministarstva fi nansija i Odseka za opšte poreze i bio je otvoren za predloge i komen-tare svim zainteresovanim stranama. Na kraju su u ovaj nacrt ugrađena brojna mišlje-nja i primedbe.

Kao rezultat razgovora sa predstavnicima poslovne zajednice i drugima, brojni člano-vi ovog nacrta su poboljšani uzimanjem u obzir komentara i predloga u značajnim oblastima kao što su: poreska odgovornost, komunikacija između poreske administra-cije i poreskih obveznika, prava poreskih obveznika, značaj razumnih revizija, regi-stracija, produženje rokova za podnošenje poreskih prijava, izmene poreskih prijava, razrezivanje poreza, aktinosti poreske revizije, odgovornost direktora, poreske žalbe, administrativne i krivične kazne.

Doprinos GTZ-a ovom nacrtu zakona bio je veoma značajan u pogledu usklađivanja sa direktivama EU. Oko 13 dodatnih članova ovog nacrta zakona doneto je pod direk-tnim uticajem predloga GTZ-a. Eksperti MMF-a su takođe unapredili ovaj nacrt zako-na u mnogo aspekata.

Sličan konsultativni proces je zabeležen u toku izrade Zakona o preduzetnicima i pri-vrednim društvima, rađenom uz podršku GTZ-a. U periodu od maja do septembra 2007. godine Ministarstvo za ekonomiju, trgovinu i energetiku organizovalo je pet okruglih stolova na čelu sa zamenikom ministra i uz učešće eksperata (stranih i doma-ćih), poslovnih organizacija, civilnog društva itd. Posle prvog okruglog stola donet je uptinik koji je razmatran na drugom okruglom stolu. Procesu izrade nacrta je pretho-dio dokument sa podloškom za diskusiju, za kojim je usledio dokument o politici koji su pripremili spoljni eksperti angažovani od strane GTZ-a.

Javna rasprava je još jedna dimenzija razmatranja nacrta zakona u Skupštini, vezana za rad stalnih odbora, kao što je predviđeno Poslovnikom o radu Skupštine. Da bi sproveo ove aktivnosti, odbor može da na određeno vreme angažuje jedan broj stručnjaka.

Nacrti zakona ekonomskog profi la razmatraju se i u Poslovnom savetodavnom veću18 koje priprema preporuke za Savet ministara i Skupštinu na osnovu dijaloga između privatnih

18 Osnovano po Zakonu br. 9607 od 11.9.2006.


organizacija i vlade o pitanjima vezanim za razvojne strategije i programe, pripremu budže-ta i fi skalne pakete, investicije, trgovinu, poslovno okruženje, pitanje unutrašnjeg tržišta, itd. Većinu članova Poslovnog savetodavnog veća čine predstavnici Privredne komore, poslov-nih udruženja (domaćih i stranih) i organizacija civilnog društva iz poslovne oblasti.

Odbor takođe može da organizuje javne rasprave na kojima će učestvovati ne samo čla-novi Veća ministara i visoki predstavnici državnih i javnih institucija već – na osnovu obra-zloženog pismenog zahteva najmanje jedne trećine članova odbora – i eksperti, predstavnici civilnog društva i predstavnici interesnih grupa.

U praksi je proces javnih rasprava neujednačen. U nekim slučajevima uključivanje eksperata iz NVO i predstavnika poslovnih udruženja u proces izrade zakona čak prevazila-zi zahteve predviđene Poslovnikom. Ovo posebno važi za slučajeve kada proces izrade zako-na dobija podršku od donatorske zajednice. U takvim slučajevima ne samo da se spoljna (domaća ili strana) ekspertiza pokazala veoma značajnom i efi kasnom, već su i široke javne konsultacije kao što su okrugli stolovi, konsultacije elektronskim putem itd. bile veoma plo-donosne. S druge strane, stepen i delotvornost učestvovanja poslovnih udruženja u javnim raspravama o nacrtu zakona srazmeran je njihovoj sposobnosti da valjano predstave interese grupe koju zastupaju. Poslovne organizacije sve više angažuju eksperte ili koriste spoljnu ekspertizu za poboljšanje “kvaliteta svog uticaja”.

Poslovne organizacije se, međutim, često žale na ograničeno vreme koje imaju da bi iznele svoja mišljenja kao i, u ekstremnim slučajevima, da uopšte nisu konsultovane. Moguć-nosti konsultacija elektronskim putem se ne koriste valjano od strane tela koja izrađuju nacr-te akata.

Boks 2.7. Kontrola skupštinskog procesa rasprave o nacrtu zakona

Izveštaj o nadzoru (u toku četvoromesečnog perioda, septembar-decembar 2007. godi-ne) zakonodavnih aktivnosti skupštinskih odbora predstavljan je i razmatran 29. mar-ta 2008. godine u okviru rasprave koju je organizovao Centar za parlamentarne studi-je u saradnji sa Institutom za savremene studije, koji pripadaju mreži NOSA nevladi-nih organizacija, koju podržava Fond za otvoreno društvo Albanije. Glavna zapažanja iz izveštaja odnosile su se na pitanja kao što su velika neujednačenost u praksi razma-tranja nacrta zakona, nizak stepen učestvovanja poslanika, povremeni nedostatak ekspertize različitih ministarstava, itd. Na osnovu ovih konstatacija kao i komentara i stavova iznetih u raspravi, ovaj skup je dao preporuku za bolju primenu procedura za razmatranje u skupštinskim odborima, veće uključivanje poslanika u razmatranja na odborima, češće korišćenje javnih rasprava, i jaču parlamentarnu kontrolu i odgovor-nost u vezi primene zakona.

Javnost zakonodavnih aktivnosti još jedan je od zahteva predviđenih Poslovnikom o radu Skupštine, koji je potpuniji u odnosu na zahteve vezane za javne rasprave. Javnost aktivnosti Skupštine realizuje se kroz: (1) učestvovanje javnosti u zakonodavnom procesu; (2) javnost rada Skupštine i njenih tela u štampi i vizuelnim medijima; (3) objavljivanje skupštinskih dokumenata; (4) internu audio-vizuelnu mrežu.

Sastanci odbora su po pravilu otvoreni, a zapisnici sa sastanaka odbora se objavljuju. Plenarna zasedanja Skupštine su takođe javna, osim kada Skupština odluči drugačije. Zapi-snici sa plenarnih zasedanja se objavljuju na vebsajtu Skupštine, koji se redovno poboljšava


i ažurira i daje širok spektar informacija vezanih za aktivnosti Skupštine, usvojene zakone, publikacije itd.

Albanska državna televizija prenosi važne skupštinske sednice u celosti, kao što je pred-viđeno Poslovnikom, ali i druge sednice na zahtev predsedavajućih.

2.6. Sistem planiranja regulatornih aktivnosti

Regulatorne aktivnosti se odvijaju u okviru programske regulatorne reforme koja je deo sistema planiranja poznatog kao Integralni sistem planiranja (ISP)19 Vlade Albanije. ISP je u fazi izgradnje i sprovođenja, s ciljem daljeg pojednostavljivanja kreiranja politika, donošenja budžeta, nadzora, ocene i koordiniranja pomoći. Osnovna svrha ISP-a kao trogodišnjeg pla-na (2006-2008) jeste da se izbegne usitnjavanje i dupliranje između suštinske politike Vlade i procesa fi nansijskog planiranja.

Dva osnovna procesa u ISP-u koji obuhvataju sve Vladine organizacije i aktivnosti su: (1) Nacionalna strategija za razvoj i integraciju (NSRI) i (2) Srednjoročni program budžeta (SPB).

19 ISP je usvojen Odlukom Saveta ministara (DCM) br. 692, od 10.11.2005.

Evropska integracija Vladin program

Investicije u javni sektor Inostrana pomoć

Nac. strategija za razvoj i integraciju

Odbor za strateško planiranje

Srednjoročni program budžeta

Integralni sistem planiranja (ISP)Osnovni procesi

Odbor za modernizaciju Vlade

Savet ministara

StrategijaPolitika

SprovođenjeKontrola

IzveštavanjeOcena

Odsek za strategiju i koordinaciju

donatora (DSDC)

Ministarstvo za evropske integracije

(MEI)

Ministarstvo fi nansija (MoF)

Resorna ministarstva

i agencije


Strateško planiranje, kao što se vidi iz gornje šeme, takođe uključuje još četiri osnovna procesa koja moraju da budu u potpunosti uklopljena u NSRI i SPB: (1) mere vezane za pro-ces integracije Albanije u EU, (2) četvorogodišnji program Vlade, (3) javne investicije, i (4) koordinisanje spoljne pomoći. ISP takođe uzima u obzir program članstva u NATO i Mileni-jumske razvojne ciljeve (MRC).

Nacionalna strategija za razvoj i integraciju (NSRI), koju je Savet ministara već usvo-jio, ima sedmogodišnji planski okvir (2007-2013) i obuhvata nacionalnu stratešku viziju, sektorske strategije i međusektorske strategije. Strategija razvoja poslovanja i investiranja ima važno mesto u sektorskim strategijama, i takođe obuhvata strateško planiranje regulator-nih aktivnosti. Regulatorne aktivnosti takođe predstavljaju sastavni deo svake od sektorskih i međusektorskih strategija.

Evropske integracije (EI) su osnovni proces i pokretačka snaga nacionalne strateške vizije i ciljeva politike koji podupire međusektorske i sektorske strategije. Proces planiranja evropske integracije Albanije počeo je Akcionim planom za Evropsko partnerstvo (EAPP) u septembru 2004. godine, kao odgovor na kratkoročne i srednjoročne prioritete utvrđene sre-dinom 2004. godine u dokumentu za Evropsko partnerstvo. U maju 2005. godine Vlada Albanije je završila Desetogodišnji nacionalni plan za usklađivanje zakonodavstva i sprovo-đenje SPP koji je inoviran u julu 2006. godine, a zatim još jednom u septembru 2007. godi-ne, kao Nacionalni plan za sprovođenje sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju za 2007-2012.

Kratkoročni i srednjoročni prioriteti Evropskog partnerstva tiču se i zakonskih propisa i njihovog sprovođenja. Proces usklađivanja u prvoj fazi (prvih 5 godina) koncentrisan je na propise koji se tiču unutrašnjeg tržišta, što je tesno povezano sa regulatornim aktivnostima.20 Vlada Albanije dostavlja kvartalne i godišnje izveštaje Evropskoj komisiji o ostvarenom napretku u implementaciji Akcionog plana za Evropsko partnerstvo.

Program Vlade, kao još jedan osnovni proces integrisan u Nacionalni strateški plan obuhvata celokupan mandat izabrane vlade i predstavlja obiman dokument koji utvrđuje političke obaveze za većinu sektora. Regulatorna reforma je sastavni deo Programa Vlade.

Nadzor nad ISP vrše tri institucionalne strukture: – Odbor za strateško planiranje (OSP), kao međuministarski odbor kojim predseda-

va Predsednik Vlade, koji određuje prioritete državne i fi skalne politike, i razmatra planove ministarstava za realizaciju tih prioriteta;

– Odbor za modernizaciju uprave (OMU), kao međuministarski odbor na čelu sa Zamenikom Predsednika Vlade, koji odobrava metodologije ISP-a i kontroliše nje-govu implementaciju;

– Odsek za strategiju i donatorsku koordinaciju (OSDK), kao novi odsek u okviru Saveta ministara.

Takođe je ustanovljena Koordinaciona grupa za ISP, koju čine predstavnici Ministar-stva fi nansija i Ministarstva za evropske integracije, na čelu sa Odeljenjem za strategiju i koordinaciju donatora.

20 Kratkoročni prioriteti utvrđeni u dokumentu o evropskom partnerstvu od strane EZ u februaru 2008. godine uključuju usklađivanje zakonskih propisa koji regulišu zaštitu potrošača, poreze – uključujući posebno akcize, zakonodavstvo za suzbijanje monopola, bezbednost hrane, životnu sredinu – posebno vodosnabdevanje i sanitarne mere, uslove bezbednosti na putu, elektronsku komunikaciju, pranje nov-ca, zaštitu ličnih podataka, itd.


Implementacija ISP-a je u nadležnosti ministara i rukovodilaca nezavisnih državnih agencija. U okviru svakog ministarstva je oformljen Stalni odbor za strategiju, budžetiranje i integracije zadužen da prati i obezbeđuje kvalitet implementacije. Odbor može da oformi dodatne radne grupe na nivou sektora ili programa.

Kalendar integralnog planiranja se prosleđuje resornim ministarstvima i nezavisnim državnim agencijama početkom svake godine, i sadrži glavne obaveze i rokove po pitanju svih osnovnih politika i fi nansijskih procesa.

Svake godine resorna ministarstva donose Integralni plan ministarstava koji sadrži glavne obaveze po pitanju osnovne politike, zakonodavnih inicijativa i fi nansijskih procesa. Regulatorne aktivnosti predstavljaju sastavni deo integralnog plana svakog ministarstva uključenog u regulatornu reformu. Zaseban plan, Akcioni plan regulatorne reforme21 posve-ćen je isključivo regulatornim aktivnostima22.

Jedinstven plan za monitoring ministarstava dogovara se svake godine sa svim pojedi-načnim ministarstvima, i on obuhvata sve ključne rezultate i pokazatelje koji se kontrolišu. Sva ministarstva moraju da dostavljaju kvartalne izveštaje Radnoj grupi za reformu propisa i da sačinjavaju Godišnje izveštaje ministarstva u kojima će predstaviti ostvarene rezultate u odnosu na ciljeve koji su postavljeni za sve procese, uključujući regulatorne ciljeve.

2.7. Uloga grupa za lobiranje

Lobi grupe u Albaniji nisu pravno institucionalizovane. Međutim, različite interesne grupe, preko svojih reprezentativnih organizacija, sve su aktivnije u procesu usvajanja zako-na u zemlji. Ako izuzmemo političke partije, posebno one koje su zastupljene u Skupštini, te shodno tome u svakom slučaju imaju mogućnost da utiču na zakonodavni proces, još neko-liko velikih socijalnih organizacija aktivno deluje ili je zainteresovano za izražavanje svojih stavova u zakonodavnom procesu, uključujući:

– poslovna udruženja– sindikate – NVO itd.

Poslovne interese u zemlji zastupa23 jedan broj poslovnih udruženja koja nastoje da izraze svoje mišljenje u zakonodavnom procesu, uključujući Privrednu i industrijsku komo-ru iz Tirane, Udruženje stranih investitora, Američku privrednu komoru, Udruženje italijan-skih preduzetnika, Udruženje u oblasti ugljovodonika, Savez proizvođača, Udruženje građe-vinara, jedan broj okružnih Privrednih i industrijskih komora, itd. Kako je predviđeno zako-nom, sve privredne komore u Albaniji su obavezne da budu članovi Unije privrednih komo-ra, koja koordinira njihov rad na nivou zemlje. Uniju privrednih komora čini 35 članova (komora), uključujući 12 okružnih Privrednih i industrijskih komora.

21 Usvojen odlukom Saveta ministara br. 517 od 15.3.2006.22 Institucije nadležne za reformu propisa su Radna grupa za regulatornu reformu koju vodi Predsednik

Vlade, Koordinaciona grupa za regulatornu reformu, i tehničke grupe na nivou ministarstava. Instituci-ja nadležna za operativno (kratkoročno) upravljanje, koordinaciju i kontrolu regulatornih aktivnosti, jeste Generalna direkcija za politike (sektor trogvinskih olakšica u direkciji za trgovinsku politiku) pri Ministarstvu za ekonomiju, trgovinu i energetiku.

23 Prema članu 4 Zakona o Privrednoj komori br. 9640 od 9.11.2006. godine, cilj komore je da “predstavi i zaštiti zakonite ekonomske interese svojih članova“.


Prema Zakoniku o radu24, zaposleni u Albaniji imaju pravo da osnivaju sindikate. Sin-dikati se oformljuju na strukovnim osnovama. Dva ili više sindikata mogu da oforme fede-raciju, a dve ili tri federacije mogu da se udruže u konfederaciju. Strukturu sindikata u Alba-niji uglavnom čine dve konfederacije: Konfederacija rada i Unija nezavisnih sindikata rada. U zaštiti grupnih interesa veoma aktivni su bili Sindikat rudarskih radnika, Udruženje biv-ših pripadnika vojske, Sindikat nastavnika, itd. Radničke organizacije, zajedno sa poslov-nim organizacijama, predstavljene su u Nacionalnom savetu za rad, kao tripartitnoj institu-ciji koja je osnovana i radi u skladu sa Zakonikom o radu. Od 27 članova Saveta, 10 su pred-stavnici radničkih organizacija, 10 predstavljaju poslovne organizacije, a 7 su predstavnici Vlade.

Nevladine organizacije takođe daju sve snažniji doprinos procesu utvrđivanja i kvalifi -kovanog zagovaranja interesa društvenih grupa, kao i zakonodavnom procesu i raspravama o primeni zakona. Specifi čnu ekspertizu nevladinih organizacija Vlada koristi u izradi nacrta zakona i u konsultativnom procesu, kao i Skupština (parlamentarni odbori) u procesu razma-tranja nacrta zakona. Međunarodna donatorska zajednica pruža podršku aktivnostima i uče-šću nevladinih organizacija, a u određenim slučajevima i mrežama NVO25.

Doprinos lobističkih grupa u procesu donošenja zakona povećava se srazmerno kvalite-tu zastupanja interesnih grupa od strane poslovnih i socijalnih organizacija.

Boks 2.8. Primeri aktivnosti lobi grupa u procesu donošenja zakona

Slučaj takozvanog “Kaznenog zakona” jedan je od primera lobiranja poslovnih orga-nizacija. Ovim zakonom se donose izmene i dopune Zakona o poreskom postupku, kojima se predviđaju mandatorne kazne za preduzeća, koje ona moraju da se plate una-pred bez prava na prethodno obraćanje sudu.Jedna od poslovnih organizacija koja je bila aktivna u lobiranju povodom ovog zako-na bila je Američka privredna komora (AmCham), koja zastupa preko 250 američkih i albanskih preduzeća i član je Unije privrednih komora Albanije i deo Globalne mreže američkih privrednih komora.Nakon razmatranja nacrta zakona u poreskom i pravnom odboru AmCham-a 12. mar-ta 2007. godine, upućeno je pismo Stalnom odboru za privredu i fi nansije u kome su navedeni argumenti protiv ovog nacrta koji je, kako je u pismu rečeno, bio problema-tičan za preduzeća, a takođe i suprotan Ustavu. Kasnije (27. marta), upućeno je pismo sa istim argumentima Predsedniku Skupštine, zajedno sa zahtevom da se predstavniku Američke privredne komore dozvoli da uzme reč na sastanku Odbora za privredu i fi nansije.Desetog aprila rukovodilac Poresko-pravnog odbora AmCham-a je zajedno sa pred-stavnicima drugih poslovnih organizacija učestvovao na sednici skupštinskog Odbora za privredu na kojoj je razmatran “Kazneni zakon”. AmCham je izneo svoje komenta-re i tražio da se ukine član koji propisuje mandatorno plaćanje kazni unapred.

24 Zakon o „Zakoniku o radu“ br. 7961 od 12.7.1996, sa izmenama i dopunama Zakonom br. 912 od 29.7.2003. godine.

25 Kao što je mreža Otvorenog društva za Albaniju, koju čini osam nevladinih organizacija (AIIS, Ko-plan, Fondacija Soroš, IPLS, ICS, Mjaft, Partneri Albanije i Evropski Centar).


Jedanaestog aprila 2008, posle usvajanja u načelu nacrta Zakona o poreskom postup-ku, Američka privredna komora je javno saopštila argumente protiv nacrta zakona na konferenciji za štampu, zahtevajući od Odbora za privredu i fi nansije da unese neop-hodne izmene prilikom razmatranja nacrta zakona u pojedinostima. Trinaestog aprila je upućeno pismo svim članovima Parlamenta koje je sadržavalo argumente protiv nacrta. O njemu se govorilo na pretresu i razmatranju na plenarnoj sednici Parlamen-ta.Nakon što je Skupština usvojila ovaj zakon, 28. maja 2008. Predsednik Republike je zatražio mišljenje Upravnog odbora američke privredne komore (kao i drugih poslov-nih organizacija na odvojenim sastancima) o Zakonu o poreskom postupku. Posle sastanaka, Predsednik je doneo odluku da zakon ne proglasi i da ga vrati Parlamentu. Sedmog juna Predsednik Vlade se sastao sa predstavnicima poslovnih organizacija i razmatrao “Kazneni zakon”, i proglasio smanjenje plaćanja unapred na 15% od punog iznosa mandatorne kazne. Osmoga juna “Kazneni zakon” je razmatran i zatim usvojen u Parlamentu.Petoga jula predstavnici nekoliko poslovnih organizacija, kao što su Udruženje stranih investitora (FIAA), Udruženje građevinara, Udruženje italijanskih preduzetnika, Udru-ženje u oblasti ugljovodonika i Udruženje proizvođača, održalo je sastanak u prostori-jama AmCham-a, na kojem su razmatrali argumente protiv “Kaznenog zakona”. Zaključak ovog sastanka je bio da “Kazneni zakon” treba da se uputi pred Ustavni sud, što je i urađeno 30. novembra 2007. Ustavni sud je razmatrao ovaj predmet 26. febru-ara 2008. godine, ali odluka još nije izrečena.Primedbu na ove amandmana dala je i Evropska komisija: “Novi zakon o poreskim kaznama kojim se zahteva plaćanje punog iznosa razrezanog poreza i 15% određenih kazni pre podnošenja žalbe sudu, nije u skladu sa praksom EU i izazvalo je polemike među privrednicima”.

Izvor: Evropska komisija, Izveštaj za Albaniju o ostvarenom napretku u 2007, str 29.


3. PRIMENA ZAKONA

Primena zakona u Albaniji predstavlja jedan od najozbiljnijih problema u razvoju zemlje. Promena političkog režima početkom 90-tih godina prošloga veka i prelazak na tržiš-nu ekonomiju, kao i intenzivan program usklađivanja domaćeg zakonodavstva sa zakono-davstvom EU, doveli su do veoma intenzivnih zakonodavnih aktivnosti.

Usvajanje zakona, nažalost, često nije bilo rezultat jasno defi nisane razvojne politike zemlje. Zakoni su često usvajani bez preliminarne ocene njihovih efekata kao i bez sprovo-đenja javne rasprave. Albanska administracija i donosioci odluka nisu bili spremni da se suo-če sa tako intenzivnom zakonodavnom aktivnošću, jer nije bilo jasno uspostavljenih procesa, a kapaciteti su bili slabi.

Uprkos činjenici da su doneti brojni kvalitetni zakoni, u određenom broju slučajeva oni nisu bili adekvatno primenjeni zbog nepostojanja neophodne institucionalne infrastrukture.

U skladu sa albanskim zakonskim okvirom, primena zakona je uglavnom u nadležnosti Vlade. Svako ministarstvo je nadležno za sprovođenje nadzora da li se zakon primenjuje ili ne, za ocenjivanje efekta donetih zakona i propisa i stepena u kojem se primenom postižu ciljevi politike. Međutim, nepostojanje valjanih sistema monitoringa, nepostojanje sistema za ocenu učinka postojećih propisa (na primer, obavezan proces ex-post RIA-e) i drugi razlo-zi slabe primene uticali su na kašnjenje valjanog reagovanja na nedostatke koji su se javljali u primeni.

3.1. Uloga Skupštine u primeni zakona

3.1.1. Podzakonska akta

Nakon što se neki zakon usvoji, albanska Skupština više ne učestvuje u donošenje pro-pisa (podzakonskih akata) koji se donose na osnovu i radi primene tog zakona. Ove propise uglavnom donosi Savet ministara, ministri i određeni drugi organi određeni i ovlašćeni zako-nom. Da bi postao operativan, zakon treba da eksplicitno defi niše ovlašćenja za donošenje propisa i imenuje za to nadležno telo, zatim i pitanja koja se regulišu podzakonskim aktima, kao i principe na osnovu kojih se ti propisi donose.

Ustav Albanije dozvoljava određen stepen učestvovanja Skupštine u kontroli primene zakona, uglavnom kroz tri dobro artikulisana procesa: (1) direktan skupštinski nadzor nad radom Vlade, (2) parlamentarnu kontrolu sprovođenja zakona kroz nezavisne specijalizova-ne institucije, i (3) nadzor i izveštaje koje podnose nezavisne regulatorne institucije.

3.1.2. Direktan nadzor Skupštine nad radom Vlade

Parlamentarni nadzor nad radom Vlade u primeni zakona uglavnom se realizuje putem poslaničkih pitanja, interpelacija upućenih članovima Vlade, pokretanja skupštinske raspra-ve, kao i preko stalnih odbora i ad hoc istražnih komisija koje se u Skupštini formiraju za određena pitanja (koja mogu da se odnose na primenu zakona i njegove efekte).


Poslanička pitanja i interprelacije upućene članovima Vlade predstavljaju jedan od naj-češćih oblika vršenja parlamentarnog nadzora nad radom Vlade. Svaki poslanik ima pravo da postavi pitanja i uputi interpelaciju Predsedniku Vlade ili bilo kojem drugom članu Vlade. Pitanja i interpelacije često imaju za cilj dobijanje informacija o aktivnostima Vlade na implementaciji zakona.

Predlog za pokretanje rasprave predstavlja drugi oblik parlamentarnog nadzora. Zahtev za raspravu se uobičajeno dostavlja zajedno sa predlogom za usvajanje rezolucije ili deklara-cije, o kojoj se glasa na plenarnoj sednici. Rezolucije i deklaracije vezane za primenu zako-na uglavnom se sastoje od ocene stanja primene zakona, kao i preporuka Vladi za preduzi-manje određenih mera, uključujući pokretanje postupka za izmenu i dopunu zakona ili za donošenje podzakonskih akata.

Stalni odbori takođe imaju pravo da u bilo kom trenutku sazovu sastanak sa mini-strima ili rukovodiocima agencija radi davanja potrebnih objašnjenja o različitim pitanji-ma u oblastima iz delokruga njihove nadležnosti kao i o primeni zakona, o odlukama ili ranijim rezolucijama i deklaracijama koje je usvojila Skupština. Stalni odbori, u okviru svog delokruga nadležnosti, takođe mogu da preispitaju dostavljenu dokumentaciju ili da zahtevaju drugu dokumentacija koju smatraju neophodnom za određena pitanja. Odbor na kraju sačinjava izveštaj, koji se dostavlja Predsedniku Skupštine i javno objav-ljuje.

Skupština je takođe ovlašćena da imenuje anketne odbore za preispitivanje određenog pitanja, uključujući i stvari koje se odnose na primenu zakona od strane izvršnih ili drugih nezavisnih institucija. Nakon završenog ispitivanja, odbor sačinjava izveštaj o kome se zatim glasa na plenarnoj sednici. Ovaj izveštaj može da sadrži ocenu stanja primene zakona, kao i preporuke Vladi za preduzimanje odgovarajućih sanacionih mera, uključujući i inicijativu za izmene i dopune zakona ili donošenje podzakonskih akata.

3.1.3. Parlamentarna kontrola primene zakona preko nezavisnih specijalizovanih institucija

Posebnu kontrolu primene zakona Skupština vrši preko specijalizovanih nezavisnih institucija, koje direktno odgovaraju Skupštini. Aktivnosti ovih institucija se mogu smatrati specijalizovanim proširenjem skupštinskih nadzornih aktivnosti u nekim ključnim oblastima primene zakona. Na primer, Vrhovna državna revizorska institucija vrši nadzor poštovanja primene zakona od strane državnih institucija u vezi korišćenja javnih fondova; ombudsman vrši nadzor nad primenom zakona u javnoj upravi u pogledu ljudskih prava, sloboda i zako-nitih interesa građana; ombudsman za nabavke vrši nadzor primene zakona u oblasti javnih nabavki, i tako dalje.

Ove institucije podnose svoje godišnje izveštaje Skupštini. Odgovarajući stalni odbor organizuje raspravu, i nakon diskusije izrađuje rezoluciju. Rezolucija daje ocenu rada institucije i može da sadrži preporuke Vladi za preduzimanje određenih mera, uključujući inicijativu za izmene i dopune zakona ili za donošenje podzakonskih akata. Nakon što rukovodilac institucije dostavi izveštaj plenarnoj sednici, Skupština o njemu glasa i usva-ja ga.


Boks 3.1. Vrhovna državna revizorska institucija: Tradicija saradnje sa Skupštinom

Vrhovna državna revizorska institucija je nezavisna institucija koja podnosi izvešta-je direktno Parlamentu, sa kojim ima vrlo razvijene odnose u duhu duge tradicije koja je počela još 1928. godine. Aktuelna organizacija i sistem funkcionisanja Vrhov-ne državne revizorske institucije uspostavljeni su 1997. Zakonom o Vrhovnoj držav-noj revizorskoj instituciji. Njena uloga i puna nezavisnost su regulisani Ustavom iz 1998. godine. Zakon je bio izmenjen i dopunjen radi boljeg usaglašavanja sa Usta-vom, ubrzo nakon donošenja novog Ustava. Vrhovna državna revizorska institucija je najviša institucija po pitanju ekonomske i fi nansijske kontrole u Albaniji. Ona kontroliše korišćenje javnih fondova od stra-ne institucija Vlade Albanije i lokalnih samouprava, kao i drugih subjekata u koji-ma država poseduje više od polovine akcija ili udela. Zadatak Vrhovne državne revizorske institucije je da pruži značajnu podršku Parlamentu kroz objavljivanje pouzdanih rezultata revizorskih kontrola i preporuka, kako bi doprinela parlamen-tarnom nadzoru nad upravljanjem javnim fi nansijama koje vrše Vlada i druge insti-tucije.U cilju sprovođenja svojih nadležnosti, Vrhovna državna revizorska institucija dostavlja Parlamentu godišnje izveštaje o izvršenju državnog budžeta, daje svoje mišljenje na izveštaj Saveta ministara o državnoj potrošnji za prethodnu fi skalnu godinu, pre nego što taj izveštaj odobri Parlament, a takođe, ukoliko joj se podnese zahtev, dostavlja sve informacije o rezultatima revizija koje vrši.Vrhovna državna revizorska institucija takođe podnosi Parlamentu godišnje izvešta-je o svojim aktivnostima. Stalni skupštinski Odbor za ekonomiju i fi nansije organi-zuje raspravu, nakon koje donosi zvaničnu odluku o oceni rada Vrhovne državne revizorske institucije. Ova ocena može da uključuje preporuke za Vrhovnu državnu revizorsku instituciju da poboljša svoj rad u određenim područjima, kao i preporuke za Vladu da preduzme određene neophodne mere, uključujući iniciranje donošenja amandmana ili usvajanje podzakonskih akata, koji treba da se glasanjem usvoje u Parlamentu. Diskusije na sednicama ovog stalnog skupštinskog odbora na plenarnoj sednici su intenzivne i plodonosne. Vrhovna državna revizorska institucija stalno unapređuje ne samo kvalitet svog revizorskog rada već i kvalitet izveštavanja, kako bi zadovoljila potrebe Parlamenta za dobijanjem kvalitetnih informacija, neophodnih za unapređe-nje procesa donošenja zakona i za nadzor nad Vladinim aktivnostima. Parlament jača svoje kapacitete na planu parlamentarne uprave. Nedavno je osnovao novu Službu za nadgledanje institucija, sa ciljem da pomogne stalnim skupštinskim odborima da poboljšaju svoj nadzor nad radom nezavisnih institucija i Vlade, kao i radi obezbeđivanja stalnog praćenja sprovođenja preporuka datih u okviru odluka koje je usvojio Parlament.


Boks 3.2. Ombudsman: Novo iskustvo

Institucija ombudsmana je po prvi put ustanovljena Ustavom Albanije iz 1998. godine. Ova institucija je zaživela u februaru 1999. godine i funkcioniše u skladu sa zakonom o “Narodnom advokatu”. Februara 2000. godine albanski Parlament je izabrao prvog ombudsmana tropetinskom većinom glasova svih poslanika Skup-štine.Ombudsman štiti prava, slobode i zakonite interese pojedinaca od nezakonitog ili nepropisnog delovanja ili izostanka delovanja od strane tela državne uprave i privatnih subjekata koji deluju u ime državne uprave. Kada se ustanovi ili postoji sumnja da je povređeno neko pravo, sloboda ili zakoniti interesi, ombudsman pokreće istragu na zahtev ili, u nekim slučajevima, po službenoj dužnosti.Po završenoj istrazi, ombudsman daje direktne preporuke relevantnim organima vlasti za uspostavljanje povređenih prava ili interesa. Dostavljanje preporuke odlaže izvrše-nje akta dok se ne izvrši njegova revizija i pruži odgovor ombudsmanu. Ukoliko ombudsman smatra da odgovor ili mera koju je administrativni organ preduzeo u cilju uspostavljanja prava ili interesa nije dovoljna, ceo predmet može da uputi višem uprav-nom organu.Ombudsman dostavlja godišnji izveštaj o radu Skupštini. On može da zahteva da se obrati Skupštini i da iznese posebne izveštaje o stvarima koje smatra značajnim, uključujući preporuke za posebne mere koje treba da preduzmu Vlada ili druge insti-tucije.Iako je ovo nova institucija u albanskoj tradiciji, sve više se čuje ocena da rad i delo-vanje ombudsmana imaju ključni značaj za zaštitu ljudskih prava i sloboda i doprino-se jačanju odgovornosti državnih institucija.Izveštaje ombudsmana Skupština objavljuje i čini dostupnim javnosti. Oni se pro-sleđuju poslanicima i razmatraju na stalnim odborima i plenarnim sednicama.

3.1.4. Izveštaji koje podnose regulatorne institucije.

Nezavisna regulatorna tela, kao što su Uprava za fi nansijski nadzor, Centralna ban-ka, Regulatorno telo za energetiku i Regulatorno telo za telekomunikacije, podnose godišnje izveštaje Skupštini o stanju primene zakona u tržišnoj oblasti za koju su nadlež-ne.

Nadležni stalni odbor organizuju rasprave o podnetim izveštajima na koje se poziva-ju rukovodioci relevantnih institucija. Ukoliko se utvrdi neki problem u vezi sa primenom zakona ili potreba da se donesu izmene i dopune određenog zakona, Odbor uključuje svo-je predloge za promene ili poboljšanje primene u nacrt rezolucije. O nacrtu rezolucije se odlučuje glasanjem na plenarnoj sednici. U toku godine stalni odbor ima pravo da sazo-ve sastanak rukovodilaca institucija radi davanja objašnjenja o primeni usvojenih rezolu-cija.


Boks 3.3. Regulatorna uprava za energetiku (RUE)

Sektor energetskog tržišta u Albaniji sada reguliše Regulatorna uprava za Energetiku (RUE). U 2003. godini RUE je, kao nezavisna institucija, zadužena za promovisanje transparentnosti i efi kasnosti energetskog tržišta. RUE je organizovana shodno Zako-nu o sektoru energetike, br. 9072 od 22.5.2000., i funkcioniše u skladu sa tim zakonom. RUE čini Uprava poverenika, koje imenuje Parlament, i tehnički kadar. RUE odgovara Skupštini Albanije i vrši nadzor nad poštovanjem regulatornog okvira na energetskom tržištu u skladu sa zakonom.Na kraju svake godine RUE dostavlja godišnji izveštaj o svom radu i program rada za narednu godinu. Stalni Odbor za proizvodne delatnosti, trgovinu i životnu sredinu organizuje raspravu posle koje sačinjava rezoluciju sa ocenom rada RUE-a. Ova rezo-lucija može da sadrži preporuke RUE-u za poboljšanje rada u određenim oblastima, kao i preporuke Vladi za preduzimanje određenih potrebnih mera, kao što su iniciranje zakona u oblasti telekomunikacija. Skupština ovu rezoluciju usvaja glasanjem.Stalni odbor za proizvodne delatnosti, trgovinu i životnu sredinu ima pravo da bilo kada pozo-ve na sastanak rukovodioca upravnog odbora RUE-a radi pružanja potrebnih objašnjenja o pri-meni regulatornog okvira ili sprovođenja preporuka iz rezolucije koju je usvojila Skupština.

Boks 3.4. Regulatorna uprava za Telekomunikacije (RUT): Ista vrsta regulatorne institucije sa različitim nadležnostima

Sektor telekomunikacija u Albaniji sada reguliše Regulatorna uprava za telekomunika-cije (RUT), koja je formirana 1998. godine kao samofi nansirajući subjekat. RUT je organizovana i funkcioniše shodno “Zakonu o telekomunikacijama u Republici Alba-niji” br. 8618, od 14.6.2000, i samostalna je u svom odlučivanju u oblastima koje su precizno defi nisane zakonom.Na čelu RUT-a je Savet direktora koga čini 5 članova, koje imenuje i razrešava Parlament na predlog Saveta ministara. Rukovodioca Saveta Parlament imenuje iz redova njegovih članova.RUT vrši nadzor nad poštovanjem regulatornog okvira na telekomunikacionom tržištu u skladu sa zakonom i politikama koje je utvrdila Vlada u cilju promovisanja transparen-tnog regulatornog okruženja u telekomunikacionom sektoru i zaštite javnih interesa.Nadležnosti RUT-a u regulisanju tržišta telekomunikacija, i njena samostalnost u odlu-čivanju unekoliko se razlikuje u odnosu na druge institucije iste vrste, kao što su Regu-latorna uprava za Energetiku (prethodni Boks). Dok RUE samostalno defi niše pravila i zahteve u pogledu izdavanja, obustave i povla-čenja licenci za operatere na tržištu energetike, odluka RUE-a o povlačenju licenci podleže sudskoj reviziji. U slučaju RUT-a, zahtevi za izdavanje, obustavu i ukidanje licenci određene kategorije određuje Vlada. Metodologiju za regulisanje naknada odo-brava Vlada a odluke RUT-a o povlačenju licenci ili modifi kovanju uslova mogu da se ospore kod Ministarstva za javne radove, saobraćaj i telekomunikacije.Još jedna razlika je to što na kraju svake godine RUT podnosi godišnji izveštaj svom radu i program rada za narednu godinu i Skupštini i Savetu ministara. Ove razlike u određenoj meri utiču na samostalnost RUT-a.


3.2. Primeri promena zakona u cilju rešavanja nedostataka nastalih u njihovoj primeni

Ocenjuje se da primena zakona u Albaniji predstavlja jedan od najvećih problema u razvoju zemlje. Promena političkog režima početkom 90-tih godina prošloga veka i prelazak na tržišnu ekonomiju i demokratski sistem, kao i intenzivan program usklađivanja zakono-davstva sa EU, doveli su do veoma intenzivnih zakonodavnih aktivnosti.

Usvajanje zakona i ratifi kacija međunarodnih sporazuma u različitim oblastima, naža-lost, često nije bilo praćeno odgovarajućim i blagovremenim uspostavljanjem valjane “infra-strukture” za neposredno sprovođenje usvojenih propisa. Uprkos činjenici da su doneti broj-ni dobri zakoni, u najvećem broju slučajeva uz pomoć ekspertize međunarodnih partnera, nji-hova primena još uvek pati od ozbiljnih manjkavosti.

Ove manjkavosti u primeni zakona uglavnom se odnose na nepostojanje ili slabost institucija zaduženih za sprovođenje zakona u određenim oblastima, nepostojanje detaljni-je razrađenih podzakonskih akata (pravilnika, odluka), ograničena fi nansijska sredstva namenjena sprovođenju zakona (zbog budžetskih ograničenja), slabe kapacitete ljudskih resursa u administraciji, itd. U izvesnom broju slučajeva nedostaci u primeni zakona su vezani za loše odabrane politike, loša opšta rešenja u pogledu regulisanja i/ili slab kvalitet zakona.

Primena zakona je uglavnom u nadležnosti Vlade i drugih državnih institucija. Svako ministarstvo je nadležno za sprovođenje nadzora da li se zakon primenjuje ili ne, za ocenji-vanje efekta donetih zakona i propisa i stepena u kojem se primenom postižu ciljevi politike. Međutim, nepostojanje valjanih sistema monitoringa i sistema za ocenu učinka postojećih propisa (na primer, obavezan proces ex-post RIA-e) uticali su na kašnjenje valjanog reagova-nju na nedostatke koji su se javljali u primeni.

Kao i u većini drugih zemalja u regionu, nedostaci u primeni zakona uglavnom su reša-vani putem izmena i dopuna tek usvojenih zakona i propisa, a u manjoj meri putem izgrad-nje institucija, jačanja kapaciteta ili izdvajanja više sredstava, itd.

Poresko zakonodavstvo je jedna od oblasti koja je pretrpela najviše izmena i dopuna u Albaniji. Zakon br. 8560, od 22.12.1999. godine “O poreskom postupku u Republici Albani-ji”, bio je menjan po tri puta tokom 2006. i 2007, a Vlada trenutno radi na izradi nacrta novog zakona o poreskom postupku. Zakon br. 8438, od 28.12.1998. godine “O porezima na pri-hod” bio je izmenjen četiri puta samo u toku 2007. godine. Neke od ovih izmena su svakako poboljšale poresko zakonodavstvo i smanjile poreska opterećenja preduzeća, što je doprine-lo privlačenju stranih investicija. Međutim, ove česte izmene su takođe negativno uticale na predvidljivost uprave, jer su neke od ovih izmena i dopuna, uključujući izmene uvedene pod-zakonskim aktima, imale za cilj da popune zakonske praznine u primeni i da ublaže slabosti poreske administracije.

U drugim slučajevima, nepostojanje ustanovljenih institucija za sprovođenje zakona bilo je glavni izvor problema u sprovođenju. Na primer, Albanija je usvojila zakon br. 8517, “O zaštiti ličnih podataka” još 1999. godine, a odgovarajući nezavisan nadzorni organ će biti ustanovljen tek u martu 2008. godine, kad se donesu izmene i dopune tog zakona.

Uprkos gore pomenutim problemima, situacija se značajno poboljšava. Sledeći pri-meri pokazuju da se nedostaci u primeni sve više rešavaju i kroz pravna poboljšanja nekva-litetnih propisa i kroz opredeljivanje više fi nansijskih i ljudskih resursa, i jačanje kapaci-teta.


Boks 3.5. Novi zakon o konkurenciji

U 2003. godini Albanija je donela nov zakon o konkurenciji, Zakon br. 9121, od 28.7.2003. godine, “O zaštiti konkurencije”. Ovaj zakon je trebalo da zameni posto-jeći zakon (Zakon br. 8044, “O konkurenciji”) koji je donet 1995. godine. Glavni problem sa zakonom iz 1995. godine bio je izostanak njegove primene u svakod-nevnoj praksi, uglavnom usled široke oblasti primene, nejasnog jezika, kontradik-tornih zahteva, i slabih kapaciteta za njegovo sprovođenje u Upravi za konkuren-ciju.Nov zakon se bazira na propisima EU o konkurenciji i striktno je koncentrisan na suz-bijanje monopola, dok po strani ostavlja nepoštene prakse koje ne utiču na tržište. Nov zakon (za razliku od verzije iz 1995. godine) daje jasnu i sveobuhvatnu defi ni-ciju subjekata na koje se primenjuje, osporava pre zloupotrebu dominantnog položa-ja nego dominantan položaj sam po sebi (kako je to radio zakon iz 1995. godine), uvodi proceduru prethodne notifi kacije o spajanju, itd.U institucionalnom pogledu, zakon uspostavlja samostalnu Upravu za konkurenciju koja odgovara direktno Skupštini, čime donosi značajnu promenu u odnosu na raniji zakon po kome je Sektor za privrednu konkurenciju bilo u nadležnosti Ministarstva ekonomije. Upravu za konkurenciju čine: Komisija, kao telo koje donosi odluke, i sekretarijat, koji nije nadležan za nadzor tržišta.Osim što je zakona o konkurenciji poboljšan, za novouspostavljenu instituciju je izdvojeno i više fi nansijskih i ljudskih resursa. U 2006. godini je formirano novo odeljenje za tržišnu analizu i ispitivanje u okviru sekretarijata, a broj zaposlenih je udvostručen i sada iznosi 35.Uprkos dobrom kvalitetu novog zakona o konkurenciji, sprovodljivost njegovih odredbi je i dalje problematična. Odluke Uprave za konkurenciju se ne izvršavaju direktno i odmah. Skupština je oformila jedan ad hoc odbor zadužen za razmotri ovo pitanje i da utvrdi načine za poboljšanje ovog stanja.

3.3. Iskustvo sa visokim stepenom administrativne diskrecije kao posledice nejasnih ili neusklađenih zakona

Postoje slučajevi kada doneti zakon ostavlja manje ili više širok prostor za diskreciono odlučivanje, bez utvrđenog administrativnog odlučivanja. Administrativna diskrecija nastala usled nekoherentnih zakonodavnih odredbi dovodi do lošeg odlučivanja koje utiče na efi ka-snost administracije u pružanju javnih usluga, i do slabe primene zakona zbog oklevanja administracije oko primene odredbi zakona. Zakon o koncesijama jedan je od primera neko-herentnosti odredbi.


Boks 3.6. Novi zakon o koncesijama: Neophodnost za Albaniju

Raniji zakon o koncesijama (zakon br. 7973, od 26.7.1995. godine) slabo se sprovodio te su na njega i Vlada i privatni sektor gledali kao na ozbiljnu prepreku učestvovanju privatnog sektora u pružanju javnih usluga i izvođenju infrastrukturalnih javnih rado-va.Vlada i međunarodni partneri (SB, EBOR i MMF) ocenili su da zakonu nedostaju jasna i transparentna pravila za davanje koncesija i procedure za utvrđivanje projeka-ta, da on sprečava konkurenciju omogućavajući davanje netraženih ponuda kao jedan od postupaka za dodeljivanje koncesionih ugovora, i da su njegove pravne odredbe o garantovanju izvršenja ugovora slabe. Rezultati dodeljenih koncesionih ugovora do tog trenutka bili su veoma obeshrabrujući. Samo je jedan koncesioni ugovor dodeljen putem postupka nadmetanja, dok je sprovođenje drugih koncesionih ugovora (dodelje-nih putem direktnih pregovora) bilo veoma slabo.U 2007. godini Skupština je donela novi zakon o koncesijama (Zakon br. 9663 od 18.12.2006). Novi zakon ne samo da je uspeo da izbegne ranije greške, već se smatra i dobrim korakom ka uvođenju najboljih svetskih praksi u oblasti koncesija u zakono-davstvo Albanije.Novi zakon ustanovljava postupak nadmetanja za dodeljivanje koncesionih ugovora, uz ograničene izuzetke koji su eksplicitno vezani za nacionalnu bezbednost, i omogu-ćava transparentne postupke za sprovođenje ugovora.Godinu dana nakon usvajanja, opšte je prihvaćeno da je primena novog zakona značaj-no pojačala konkurenciju i ohrabrila učestvovanje ozbiljnih investitora.

4. RESURSI KOJIMA NARODNA SKUPŠTINA RASPOLAŽE ZA POTREBE IZRADE I NADZORA PRIMENE ZAKONA

4.1. Raspoloživi resursi za izradu zakona

U skladu sa Ustavom, Skupština je ovlašćena da predlaže zakone iako to u praksi retko čini. Po pravilu, donošenje zakona predlaže Vlada, a njihova izrada se fi nansira iz budžeta Vlade. U izradu zakona su takođe uključeni donatori (EAR, USAID, GTZ, OEBS...) putem angažovanja lokalnih ili stranih eksperata.

Slučajevi da Skupština, odnosno poslanici, predlaže zakone predstavljaju izuzetak. Zakon o delokrugu rada Skupštine u procesu integracije Albanije u Evropsku uniju (jul 2004), poznat kao Zela zakon, predstavlja primer gde je predlagač zakona Skupština, odnosno njen Odbor za evropske integracije.


Boks 4.1. Zakon o delokrugu rada Skupštine u procesu integracije Albanije u Evropsku Uniju, tzv. Zela zakon

Uloga i rad Skupštine, kao najvišeg zakonodavnog tela, u procesu stabilizacije i pri-druživanja, osim Poslovnikom o radu Skupštine, regulisani su i Zakonom o delokrugu rada Skupštine u procesu integracije Albanije u Evropsku Uniju (jul 2004. godine), takozvanim Zela zakonom. Ovaj zakon jasno pokazuje da Skupština ima svoje zadat-ke i nadležnosti u procesu pridruživanja.Prema Zela zakonu, Savet ministara redovno dostavlja informacije vezane za proces integracija EU Skupštini, i takođe konsultuje Skupštinu, redovno ili na njen zahtev. Zakonom je utvrđena obaveza Skupštine da ustanovi i arhivira potpunu i detaljnu dokumentaciju o procesu stabilizacije i pridruživanja.

OEBS je pružio pomoć u izradi nacrta zakona, koju je realizovao jedan broj domaćih i stranih eksperata, zajedno sa službama Skupštine.

Skupština raspolaže ograničenim budžetom za ove svrhe, međutim, iako je moguće da se ta sredstva dobiju, ovakva praksa još uvek pre čini izuzetak nego pravilo.

4.2. Istraživački kadrovi Skupštine

Mnogobrojni parlamenti širom sveta obezbeđuju podršku svojoj zakonodavnoj ulozi osnivanjem specijalizovanih istraživačkih odeljenja. Ova odeljenja se ustanovljavaju u cilju obezbeđivanja pouzdanih podataka i analiza donosiocima odluka u Skupštini. Na osnovu različitih i temeljnih baza podataka i informacija, ova istraživačka odeljenja sprovode istra-živanja konkretnih pitanja i/ili pribavljaju relevantne informacije koje treba da olakšaju rad članovima parlamenta i parlamentarnih odborima.

Biblioteka Skupštine Albanije je oformljena 1923. godine. Sedamdeset godina kasnije, 1993. godine, ona je postala deo administracije prve pluralističke Skupštine, i bavi se ne samo vođenjem i arhiviranjem dokumentacije, već i, na zahtev poslanika i njihovih odgova-rajućih službi, sprovodi bibliografska i dokumentarna istraživanja o svim temama koje su relevantne za aktivnosti Skupštine.

Istraživačka služba pri biblioteci. Sledeći korak u jačanju istraživačkih kapaciteta Skupštine načinjen je 2000. godine osnivanjem Istraživačke službe, koja je pripojena Bibli-oteci. Novoosnovanu Istraživačku službu čine tri pravnika. Oni pružaju istraživačke usluge poslanicima, odborima i parlamentarnim službama. Zbog ograničenih kadrovskih kapaciteta, prioritet se daje upitima vezanim za tekući rad Skupštine.

Eksperti koji rade za stalne skupštinske odbore. Uz Istraživačku službu, Skupština ras-polaže ekspertima koji rade za stalne skupštinske odbore. Svaki stalni odbor ima po dva savetnika i sekretara. Oni pružaju pravne usluge prvenstveno u vidu pružanja pravne pomo-ći stalnim odborima. Eksperti obezbeđuju dodatne informacije u vezi nacrta zakona koji su na programu rada odbora, uključujući i uporedne analize za relevantni zakon. Ponekad sami pokreću inicijative, istražuju značajne zakone i o rezultatima istraživanja upoznaju rukovo-dioce stalnog odbora koji je zadužene za zakon koji su istraživali.


Ove službe takođe pružaju pomoć ad hoc odborima.U slučajevima kada prateća obrazloženja uz nacrt zakona odborima nisu dovoljno jasna

za odlučivanje, eksperti Skupštine i eksperti Vlade pružaju pomoć u vidu pojašnjavanja obra-zloženja. Zbog ograničenih istraživačkih kapaciteta Skupštine, za neke značajne zakone su bili angažovani spoljni eksperti, uz podršku OEBS-a, italijanskog Parlamenta i drugih dona-tora.

Boks 4.2. OEBS-ov projekat pružanja podrške Skupštini Albanije

Projekat za pružanje podrške Skupštini Albanije26 baziran je na reformskim ciljevima koje je utvrdila sama Skupština. Konačni cilj je da Skupština: (1) postane efi kasna institucija sposobna da ispunjava svoju ustavnu ulogu foruma za političke rasprave i mehanizma za nadzor i kontrolu Vlade; (2) postane profesionalna institucija čiji su kadrovi kvalifi kovani i dobro obučeni; (3) postane transparentna institucija čije će funkcionisanje biti otvoreno za kontrolu, i institucija koja obezbeđuje da njen tekuće aktivnosti budu lako dostupne javnosti; (4) postane institucija koja efi kasnije reaguje, ima sluha za mišljenje javnog mnjenja, i koja može da reaguje na kolektivno izraženi interes građana kojima treba da služi; i (5) ojača učešće žena u albanskoj politici. Pro-jekat će usmeriti svoj rad na sprovođenje konkretnih aktivnosti za pomoć ženama poslanicima, promovisanju rodne jednakosti i uključivanje rodne dimenzije u druge aktivnosti.Projekat je sastavljen od šest glavnih komponenti: (1) podrška modernim struktura-ma vodećeg menadžmenta i donosioca odluka; (2) podrška efi kasnijim i profesional-nijim odborima; (3) podrška aktivnijim i profesionalnijim poslaničkim (okružnim) kancelarijama; (4) podrška boljem pristupu Skupštini i dostupnosti skupštinskih informacija; (5) modernizovanje skupštinske biblioteke i (6) uvođenju studentskog programa prakse.Poseban značaj je dat razvoju skupštinskih odbora, obezbeđivanju obuke, ekspertize i podrške proširenju njihovog polja rada i trenutno ograničenih uloga. Dodatna podrš-ka se naročito pruža odborima za pravna pitanja, državnu upravu i ljudska prava, za nacionalnu bezbednost i evropske integracije.

Izvor: Albanian Assembly Support Project, OSCE, http://www.osce.org/albania/

4.3. Kontrola kvaliteta i koherentnosti propisa

Koherentnost je značajan aspekat za osiguranje kontrole kvaliteta. Zakonska akta treba da su usaglašena jedna sa drugima i treba da se uklope u celokupni ustavni sistem i pravnu tradiciju zemlje. Usklađenost sa acquis communautaire neophodna je da bi se izbegli budući problemi u vezi sa procesom pridruživanja.

26 Projekat za podršku Skupštini Albanije fi nansira Holandija, a sufi nansira i sprovodi ga OEBS. Završena je prva faza projekta (2001-2006), a druga faza (2007-2010) nadograđuje se na realizovane aktivnosti i rezultate postignute u prvoj fazi.


Kontrola kvaliteta i koherentnosti zakona mora da se razmotri iz ugla kontrole koheren-tnosti zakonodavstva uopšte i iz aspekta kontrole kvaliteta zakonodavstva i usklađenosti sa acquis communautaire.

Institucije uključene u kontrolu koherentnosti zakona su: – Ministarstvo pravde, na nivou Vlade, i – stalni parlamentarni odbori, na nivou Skupštine.

Ministarstvo pravde. U skladu sa Zakonom o Savetu ministara, Ministarstvo pravde (preko Generalne direkcije za kodifi kaciju) nadležno je za:

– usklađivanje zakona i drugih propisa sa Ustavom Albanije; – obezbeđivanje doslednosti albanskog pravnog sistema; – davanje mišljenja o realizaciji zakonodavne reforme uopšte; i – ratifi kaciju međunarodnih sporazuma u skladu sa Ustavom. Ministarstvo pravde se ne bavi političkom potrebom i zahtevima politike za izradu

zakona koji dolaze od drugih organa vlasti, ali često razmatra da li su posledične izmene i dopune drugih zakona, ili sam nacrt zakona, potrebni, i da li je formulacija predloženog amandmana pravilno usklađena sa drugim zakonskim odredbama27.

Pored ovih odgovornosti, Ministarstvo pravde je takođe direktno nadležno i za: (1) pri-premu zakona i ostalih propisa u oblasti pravosuđa; (2) obezbeđivanje metodološkog jedin-stva u izradi zakona; (3) pripremu i monitoring sprovođenja albanske jedinstvene metodolo-gije za izradu zakona i ostalih propisa. (Ministarstvo takođe proverava podzakonska akta potrebna za primenu zakona.)

Mišljenje Ministarstva pravde nije obavezujuće i ministar pravde ima obavezu da brani mišljenje svog ministarstva tokom rasprave u Savetu ministara.

Stalni parlamentarni odbori proveravaju da li su nacrti zakona koji su u okviru njiho-ve nadležnosti u skladu sa Ustavom i celokupnim pravnim sistemom zemlje. U tom procesu, odbori dobijaju pravnu pomoć od eksperata zaduženih za pružanje stručne pomoći odborima. U nekim slučajevima, odbori mogu da traže savete eksperata iz Saveta ministara.

Ova praksa nije obavezujuća za njih, niti je regulisana Poslovnikom o radu Skupštine, i može da bude jedan od razloga češćeg poništavanja zakona od strane Ustavnog suda Albanije.

Boks 4.3. Savet za zakonodavstvo

Poslovnik o radu Skupštine Albanije propisuje ustanovljavanje Saveta za zakonodav-stvo kao parlamentarnog tela, koje imenuje Predsednik Skupštine. Iako je formiranje ovog tela dobro koncipirano, ono još uvek ne funkcioniše.Predviđeno je da bude sastavljeno od deset poslanika, po struci pravnika, ili poslanika sa značajnim zakonodavnim iskustvom. Ovaj savet treba da izražava svoje mišljenje o nacrtima zakona na zahtev nadležnog odbora ili Predsednika Skupštine.Prema Poslovniku o radu, nadležni odbor ili Predsednik skupštine može da traži mišlje-nje Saveta za zakonodavstvo o: (1) saglasnosti nacrta zakona sa Ustavom ili sa ukupnim pravnim sistemom zemlje; (2) kvalitetu izrade zakona; (3) jasnoći i jednostavnosti zako-na; ili (4) drugim pitanjima koja odbor ili Predsednik Skupštine smatraju neophodnim.

27 Priručnik za izradu zakona u Albaniji – vodič za zakonodavni proces u Albaniji, maj 2006.


Izveštaj Saveta za zakonodavstvo se dostavlja odboru nadležnom za ispitivanje nacrta zakona. Čak i u slučajevima kada ne uzme u obzir mišljenje Saveta, nadležni odbor mora da njegovo mišljenje predstavi u izveštaju za plenarnu sednicu.Savet za zakonodavstvo ispituje nacrte zakona samo na zahtev nadležnog odbora ili Predsednika Skupštine.

Institucije koje učestvuju u kontroli kvaliteta zakona i drugih propisa i njihove usklađe-nosti sa zakonodavstvom EU su:

– Ministarstvo za integracije, na nivou Vlade– Odbor za evropske integracije, na nivou Skupštine– drugi stalni parlamentarni odbori, na nivou Skupštine.

Ministarstvo za integracije. Poslovnik o radu Saveta ministara iz 2003. godine uveo je nadležnost Ministarstva za integracije za pružanje ekspertskih mišljenja o usklađenosti naci-onalnog zakonodavstva sa zakonodavstvom EU. Prema ovom pravilniku, nacrt zakona, zajedno sa izveštajem i korespondentnom tabelom o usklađenosti, dostavlja se na komentar Ministarstvu za integracije, radi provere i potvrđivanja stepena usklađenosti sa acquis com-munautaire. Nacrte zakone uz koje nisu dostavljeni izveštaj i korespondentna tabela o uskla-đenosti sa acquis communautaire, Ministarstvo za integracije vraća instituciji koja ga je ini-cirala na dopunu, pre podnošenja Savetu ministara na razmatranje.

Mišljenje Ministarstva za integracije o stepenu usklađenosti nacrta zakona sa acquis communautaire treba da bude uključeno u reviziju nacrta zakona koju obavlja ministar koji je podneo inicijativu.

Najveći deo posla na usklađivanju obavlja Vlada, a uloga Skupštine je samo da izvrši proveru usklađenosti nacrta zakona sa acquis communautaire. U ovaj proces su uključeni Odbor za evropske integracije i svi ostali stalni odbori.

Svi stalni parlamentarni odbori proveravaju usklađenost nacrta zakona sa acquis com-munautaire u okviru svoje nadležnosti. Zbog značajne ekspertize koja je potrebna na ovom polju, oni dobijaju savete od Odbora za Evropske integracije i od eksperata Odseka za inte-gracije.

Odbor za evropske integracije na nivou Skupštine, osnovan je u maju 2002. godine kao privremeno telo koje je dobilo status stalnog odbora Skupštine Albanije u januaru 2004. godine.

Glavne nadležnosti ovog odbora su: (1) proveravanje usklađenosti nacrta zakona sa zakonodavstvom EU, i (2) ispitivanje godišnjih izveštaja koje priprema Ministarstvo za inte-gracije.

Uloga ovog odbora u proveravanju usklađenosti nacrta zakona sa acquis communauta-ire prvenstveno se sastoji od pružanja saveta drugim stalnim odborima u vezi ovih pitanja. Izveštaji koje priprema ovaj odbor podnose se drugim parlamentarnim odborima a rezultira-juće preporuke se uzimaju u obzir u toku procesa analize nacrta zakona.

Nedavno osnovan Odsek za integracije podržava rad Odbora za evropske integracije i drugih stalnih odbora. Njegovi kapaciteti su, međutim, još uvek ograničeni, s obzirom da ga čine samo dva eksperta.


5. ZAKLJUČCI I PREPORUKE

Na osnovu nalaza ovog projekta, doneti su sledeći zaključci i preporuke kako da se poboljša regulatorno-pravno okruženje, neophodno za sprovođenje ekonomskih aktivnosti i zakonodavnih reformi:

a. Sistem planiranja zakonodavnih aktivnosti i regulatornih okvira

Nedavno uspostavljen Integralni sistem planiranja, koji se zasniva na dugoročnim sektorskim i među-sektorskim razvojnim strategijama, vođen kratkoročnim i sred-njoročnim prioritetima iz oblasti evropskih integracija, potencijalno predstavlja odgovarajući okvir za razvoj novog zakonodavstva i regulatornih aktivnosti. Ipak, sistemu su potrebni dodatni koraci u cilju međusobne konsolidacije ključnih proce-sa. Takođe su mu potrebni jačanje institucionalnih kapaciteta i jačanje institucional-ne saradnje u okviru ovog procesa. Integrisanje zakonskih inicijativa u sistem pla-niranja doprineće povećanju efektivnosti skupštinskih procedura za usvajanje zako-na. U pogledu usklađivanja zakonske regulative sa acquis communautaire, potreb-no je imati sveobuhvatnu bazu podataka, kao i reference konkretnih dokumenata Evropskog partnerstva.

b. Javna rasprava i javnost rada

Javna rasprava i transparentnost su regulisane Poslovnikom o radu Parlamenta i Poslovnikom Vlade. Ipak, u nekim fazama procesa izrade i usvajanja zakona ovi poslovnici ostavljaju prostor diskrecionom ponašanju. U praksi, proces javnih rasprava izgleda nejednako. U nekim slučajevima, posebno kada izradu zakona podržava donatorska zajednica, uključivanje stručnjaka iz NVO i poslovnih udruže-nja ostvaruje se i u većoj meri od obaveza propisanih poslovnicima. Ipak, u nekim slučajevima poslovna udruženja se žale na ograničeno vreme koje imaju na raspo-laganju za dostavljanje svog mišljenja ili, u ekstremnim slučajevima, da se od njih uopšte ne traži mišljenje. Da bi se poboljšala postojeća praksa, transparentnost i razmena informacija moraju da budu karakteristike svih faza procesa izrade zako-na, a javne rasprave bi trebalo da se sprovode već u početnoj fazi i da prate ceo pro-ces izrade i usvajanja zakona. Time bi se mobilisalo ekspertsko znanje i pravovre-meno dobili stavovi interesnih grupa.

c. Harmonizacija sa pravnim sistemom EU

Proces usklađivanja zakona sa acquis communautaire pokazuje znake napretka, ali i dalje postoji niz pitanja i problema koje treba rešiti. Treba napraviti i redovno ažuri-rati bazu podataka koja ukazuje na stepen kompatibilnosti albanskog zakonodavstva sa acquis communautaire. Potrebno je poboljšati tehnike izrade zakona, a instru-menti kompatibilnosti (Izveštaj o proceni i Tabela usklađenosti) treba da imaju bolje performanse u obezbeđivanju kompatibilnosti i procesu monitoringa. Potrebno je da se poveća efi kasnost institucija uključenih u ovaj proces, i da se posveti više pažnje njihovim kapacitetima, tehničkoj opremljenosti i obuci zaposlenih.


d. Artikulisanje sveobuhvatnog pristupa regulatornoj reformi

Vlada je, uz pomoć BERIS projekta, inicirala izradu elemenata Nacionalne strate-gije regulatorne reforme. Ipak, važno je artikulisati sveobuhvatan pristup regulator-nim reformama, kao ključnom delu procesa pridruživanja EU.

e. Uvođenje Analize efekata propisa (RIA-e) za nacrte zakonskih akata

Vlada bi trebalo da uvede RIA-u kao obavezu za sve važne zakone. To bi donosio-cima odluka dalo mogućnost da dobiju pouzdane informacije i da unapred analizi-raju predviđene efekte na ekonomiju i društvo, na životnu sredinu, funkcionisanje tržišta i konkurenciju, kao i da procene troškove u odnosu na postavljene ciljeve i rizike. Za važne zakone treba da se periodično vrši nadgledanje njihovih efekata, delotvornosti i troškova sprovođenja.

f. Jačanje kapaciteta ministarstava za sprovođenje RIA

Sva ministarstva i nezavisne agencije bi trebali da imaju dovoljno stručnih kapaci-teta koji bi im omogućili da efi kasno integrišu RIA-u u sopstvene regulatorne aktiv-nosti. Potrebno je obezbediti adekvatne resurse i programe obuke, kao i adekvatno korišćenje tehničke pomoći. Jačanje kapaciteta za analizu nacrta zakona i sprovođenje monitoringa, trebalo bi da bude u nadležnosti odgovarajućeg tela pozicioniranog u središtu Vlade. Važno je da to telo ima neophodan autoritet i jasan mandat da razmatra i preispituje zakonske predloge i procene uticaja koje izrađuju resorna ministarstva. Potrebno je dalje jača-nje kapaciteta i pružanje pomoći mreži pravnih i ekonomskih stručnjaka zaduženih za pripremanje RIA-e u resornim ministarstvima.

g. Jačanje parlamentarne kontrole nad izvršnom vlašću

Potrebno je ojačati parlamentarnu kontrolu nad izvršnom vlašću kroz efi kasniji monitoring rada agencija zaduženih za sprovođenje zakona (regulatorne agencije i druge relevantne državne institucije). Takođe je potrebno uvesti obavezu za ove institucije da Parlamentu dostavljaju svoje godišnje izveštaje o radu. Ovi izveštaji bi trebalo da budu razmatrani kako na nadležnim parlamentarnim odborima, tako i na plenarnoj sednici. U okviru administracije Parlamenta mogla bi da se odredi jed-na institucionalna struktura zadužena za monitoring sprovođenja preporuka datih regulatornim agencijama i drugim relevantnim državnim institucijama.

h. Jačanje parlamentarnih kapaciteta u cilju kontrole kvaliteta i koherentnosti zakona

Potrebno je dalje jačanje istraživačkog odseka Skupštine i kapaciteta timova struč-njaka koji rade za stalne parlamentarne odbore, kako bi se pružila pomoć poslanici-ma i parlamentarnim odborima. Preporučuje se da se ojačaju istraživački kapacite-ti parlamentarnog osoblja i odbora, i da se obezbede resursi za angažovanje spolj-nih eksperata. Potrebno je u što većoj meri nastaviti korišćenje tvining programa, kako sa parlamentima zemalja članica EU, tako i sa Evropskim parlamentom.


Posebne napore treba usmeriti na dalje jačanje kapaciteta Odbora za evropske inte-gracije, tako što će biti angažovani dodatni pravni stručnjaci iz oblasti prava EU. Obaveza ovog odbora bi bila da proveri nivo harmonizacije svakog zakona sa zako-nodavstvom EU.

i. Uvođenje kontinuiranih procena sprovođenja zakona

Vlada treba da se fokusira na monitoring sprovođenja zakona i redovne procene efi -kasnosti i efekata implementiranog zakonodavstva, tako što će formalizovati i insti-tucionalizovati sistem i procedure monitoringa. Monitoring sistem mora da bude zasnovan na dobrim preliminarnim ex ante RIA-ma, koje bi trebalo da eksplicitno procene potrebe sprovođenja i odrede rizike i indikatore sprovođenja.

Nedostatke u sprovođenju treba uglavnom rešavati kroz jačanje kapaciteta, poveća-nje odgovornosti i obezbeđivanje većih ljudskih i fi nansijskih resursa institucijama zaduženim za implementaciju zakona.

j. Jačanje kontrolnih kapaciteta Parlamenta i kapaciteta izveštavanja nezavisnih institucija

Potrebno je ojačati kontrolni kapacitet Parlamenta, kao i kapacitete izveštavanja nezavisnih institucija. Parlamentarni odbori bi trebalo da se u većoj meri fokusiraju na praćenje sprovođenja preporuka koje je doneo Parlament, u formi rezolucija i deklaracija.Dalje jačanje službe za monitoring u okviru administracije Parlamenta treba obez-bediti povećanjem broja zaposlenih i njihovom adekvatnog obukom. Istovremeno je potrebno povećati broj savetnika koji rade u ključnim odborima.Potrebno je znatno povećati fi nansijska sredstva za rad stalnih odbora, i obezbediti svakom stalnom odboru namenska sredstva za potrebe angažovanja spoljnih ekspe-rata kada se za to ukaže potreba.

UNAPREĐENJE PROCESA REFORMI EKONOMSKOG ZAKONODAVSTVA U BOSNI I HERCEGOVINI

Slavica PenevFikret Čaušević

1. OVLAŠĆENJA I ODGOVORNOSTI ADMINISTRATIVNIH NIVOA U BOSNI I HERCEGOVINI

Pravni sistem Bosne i Hercegovine (BiH), kao dela bivše SFR Jugoslavije, bio je zasno-van na evropskom kontinentalnom zakonodavstvu, a pre svega na teoriji i praksi pravnih sistema Nemačke i Francuske.

Nakon međunarodnog priznavanja Bosne i Hercegovine 22. maja 1992. godine, na osnovu njenog prijema u članstvo Ujedinjenih nacija, u BiH su započeli oružani sukobi koji su trajali tri i po godine. U skladu sa Dejtonskim mirovnim sporazumom28, potpisanim 22.11.1995. godine, BiH je ustanovljena kao država koju čine dva entiteta: Federacija Bosna i Hercegovina (FBiH) i Republika Srpska (RS). Na nivou upravljanja, entitetima su data veća ovlašćenja nego državi BiH. Dejtonskim sporazumom šire područje opštine Brčko nije dode-ljeno nijednom entitetu, a kasnijom međunarodnom arbitražom odlučeno je da ovaj deo BiH bude organizovan kao poseban distrikt na čelu sa supervizorom koga odredi međunarodna zajednica. Brčko Distrikt je proglašen marta 2000. godine.

1.1. Nadležnosti državnih institucija Bosne i Hercegovine

Državne institucije vlasti BiH su u periodu od 1995. do 2003. godine imale manja ovla-šćenja u odnosu na FBiH i RS. Na nivou BiH ustanovljene su institucije:

– zakonodavne vlasti (Parlamentarna skupština BiH),– izvršne vlasti (Predsedništvo BiH i Veće ministara BiH) i– sudske vlasti (Sud BiH i Sud za ljudska prava).

Državnim institucijama vlasti dodeljena su ovlašćenja za vođenje sledećih poslova:– vođenje spoljne politike i međunarodno predstavljanje BiH; – zaključivanje međunarodnih sporazuma i ugovora;– vođenje jedinstvene carinske politike;– vođenje spoljnotrgovinske politike;– vođenje monetarne politike i politike deviznog kursa; – pregovaranje o uslovima koje je potrebno ispuniti za pristupanje Evropskoj uniji; – kontrola državnih granica; – naplata i raspodela indirektnih poreza (od 2004. godine);– organizovanje i sprovođenje odbrambenih aktivnosti BiH (u drugoj polovini 2005.

godine);– uvođenje nove odbrambene strukture u BiH bazirane na civilnoj komandi i kontro-

li na nivou države, i formiranje zajedničkog ministarstva odbrane (realizovano u 2004. godini);

– spajanje obaveštajnih agencija entiteta u jednu službu na nivou države, radi lakše integracije BiH u evro-atlantske strukture (od 2004. godine).

28 Tekst Ustava BiH predstavlja Aneks broj 4 usvojenog mirovnog sporazuma.

UNAPREĐENJE PROCESA REFORMI EKONOMSKOG ZAKONODAVSTVA U BOSNI I HERCEGOVINI • 141


Posle 2003. godine državne institucije BiH su dobile veća ovlašćenja. Sredinom 2004. godine nadležnost za naplatu indirektnih poreza je preneta državnoj Upravi za indirektno oporezivanje, a u drugoj polovini 2005. godine na državni nivo su preneta ovlašćenja za uspostavljanje jedinstvenih odbrambenih snaga. Broj ministara na državnom nivou povećan je sa svega tri, koliko ih je bilo 1999. godine, na osam, krajem 2004. godine. Značajan broj instrumenata za vođenje ekonomske i bezbednosne politike prenet je na državni nivo vlasti.

1.2. Nadležnosti institucija vlasti u Federaciji Bosne i Hercegovine

1.2.1. Nadležnosti federalnih organa vlasti

Nadležnosti Federacije Bosne i Hercegovine (FBiH) defi nisane su Ustavom BiH i Usta-vom FBiH, na osnovu kojih su u FBiH ustanovljene institucije:

– zakonodavne vlasti (Parlament FBiH)– izvršne vlasti (Predsednik FBiH i Vlada FBiH) – sudske vlasti (kantonalni sudovi).

Federalni nivo vlasti ima sledeće isključive nadležnosti:a) organizovanje i sprovođenje odbrambenih aktivnosti FBiH (do 2005. godine);b) državljanstvo građana BiH nastanjenih na području FBiH; c) kreiranje ekonomske politike, uključujući planiranje i obnovu, kao i politike kori-

šćenja zemljišta na nivou FBiH;d) regulisanje fi nansija i fi nansijskih institucija FBiH i vođenje fi skalne politike FBiH; e) suzbijanje terorizma, među–kantonalnog kriminala, trgovine drogom i organizova-

nog kriminala; f) dodela frekvencija za radio, TV i druge svrhe, u skladu sa Ustavom BiH;g) kreiranje energetske politike, uključujući pitanja distribucije između kantona, i

obezbeđivanje i održavanje odgovarajuće infrastrukture;h) fi nansiranje delatnosti Vlade Federacije ili delatnosti pod nadležnošću Vlade Fede-

racije oporezivanjem, zaduživanjem ili drugim sredstvima.

1.2.2. Nadležnosti kantona u FBiH

U skladu sa Ustavom BiH i Ustavom FBiH, u kantonima FBiH su ustanovljene sledeće institucije:

– zakonodavne vlasti (kantonalni parlament), – izvršne vlasti (predsednik kantona i kantonalna vlada), – sudske vlasti.

Kantonalne vlasti imaju sledeće isključive nadležnosti: a) uspostavljanje i nadziranje kantonalnih policijskih snaga29, koje imaju jedinstvene

federalne uniforme sa kantonalnim oznakama;

29 Mapa puta iz 2003. godine predviđala je da se do 2006. godine policijske snage ustanove na državnom nivou. Ustavna reforma predložena 2006. godine nije bila usvojena, ali u skladu sa SSP-om reforma policije će se realizovati do kraja 2008. godine

b) utvrđivanje i sprovođenje politike obrazovanja i vaspitanja, uključujući donošenje propisa o obrazovanju, odnosno fi nansiranje sva tri nivoa obrazovanja – osnovnog, srednjeg i visokog;

c) utvrđivanje i sprovođenje politike u oblasti kulture;d) utvrđivanje i sprovođenje stambene politike, uključujući donošenje propisa koji se

odnose na uređivanje i izgradnju stambenih objekata;e) utvrđivanje i sprovođenje politike u vezi sa regulisanjem i osiguranjem javnih služ-

bi na nivou kantona;f) donošenje i sprovođenje propisa o korišćenju lokalnog zemljišta, uključujući zoni-

ranje;g) donošenje i sprovođenje propisa o unapređenju lokalnog poslovanja;h) donošenje i sprovođenje propisa o lokalnim postrojenjima za proizvodnju energije

i osiguranje snabdevanja energijom iz lokalnih izvora;i) donošenje odgovarajuće politike u vezi sa osnivanjem i radom radija, televizije i

drugih sredstava informisanja;j) sprovođenje socijalne politike i uspostavljanje službi socijalne zaštite;k) utvrđivanje i sprovođenje politike kantonalnog turizma i razvoj turističkih resursa;l) fi nansiranje delatnosti kantonalne vlasti ili delatnosti pod nadležnošću kantonalne

vlasti oporezivanjem, zaduživanjem ili drugim sredstvima.

1.2.3. Zajedničke nadležnosti federalne vlasti i kantonalnih vlasti u FBiH

Ustav FBiH je odredio i nadležnosti zajedničke za oba nivoa vlasti u FBiH, federalnog i kantonalnog. Prema potrebi, ove nadležnosti mogu da obavljaju oba nivoa vlasti u među-sobnoj saradnji, ili svaki nivo posebno.

Zajedničke nadležnosti oba navedena nivoa vlasti su sledeće:a) garantovanje i ostvarivanje ljudskih prava,b) zdravstvo,c) politika zaštite životne sredine,d) komunikacijska i transportna infrastruktura,e) socijalna politika,f) primena zakona i drugih propisa vezanih za državljanstvo,g) imigracija i azil,h) turizam, ii) korišćenje prirodnih bogatstava.

1.3. Struktura vlasti u Republici Srpskoj

Nadležnosti Republike Srpske su defi nisane Ustavom BiH i Ustavom Republike Srp-ske. Na entitetskom nivou ustanovljene su sledeće institucije:

– zakonodavne vlasti (Narodna skupština RS, Veće naroda30),

30 Ustanovljeno 2002. godine usvajanjem amandmana LXXVI na Ustav Republike Srpske.



– izvršne vlasti (Vlada RS i Predsednik RS), – sudske vlasti.

U skladu sa Ustavom BiH i Ustavom RS, na području koje pripada ovom entitetu ne posto-je kantoni. Struktura vlasti je jednostavnija u odnosu na FBiH, i osim entitetske zakonodavne i sudske vlasti postoje samo nivoi lokalne samouprave, odnosno opštinske vlasti. U skladu sa ovakvom strukturom, entitetskom nivou vlasti u RS dodeljene su sve one nadležnosti koje su u FBiH dodeljene federalnim i kantonalnim vlastima, i one koje su zajedničke za oba ta nivoa vla-sti. Dakle, vlastima entitetskog nivoa dodeljena su sledeća ovlašćenja i odgovornosti:

a) organizovanje i sprovođenje odbrambenih aktivnosti, zaštita teritorije, nadzor nad vojnom proizvodnjom, zaključivanje vojnih sporazuma u skladu sa Ustavom BiH (do 2005. godine);

b) državljanstvo BiH osoba nastanjenih u RS;c) utvrđivanje ekonomske politike, uključujući planiranje i obnovu, te politiku kori-

šćenja zemljišta na nivou RS;d) donošenje propisa o fi nansijama, fi nansijskim institucijama i fi skalnoj politici RS;e) suzbijanje terorizma, trgovine drogom i organiziranog kriminala;f) dodela elektronskih frekvencija za radio, TV i druge svrhe, u skladu sa Ustavom BiH;g) utvrđivanje energetske politike, i obezbeđivanje i održavanje potrebne infrastrukture;h) fi nansiranje delatnosti vlasti RS i ustanova i institucija koje vlasti RS osnivaju, opo-

rezivanjem, zaduživanjem ili drugim sredstvima;i) uspostavljanje i nadziranje policijskih snaga;j) utvrđivanje obrazovne politike, uključujući donošenje propisa o obrazovanju i

fi nansiranje sva tri nivoa obrazovanja – osnovnog, srednjeg i visokog;k) utvrđivanje i sprovođenje kulturne politike;l) utvrđivanje stambene politike, uključujući donošenje propisa koji se tiču uređiva-

nja i izgradnje stambenih objekata;m) donošenje propisa o korišćenju lokalnog zemljišta, uključujući zoniranje;n) sprovođenje socijalne politike i uspostavljanje službi socijalne zaštite;o) garantovanje i ostvarivanje ljudskih prava;p) zdravstvo;r) politika zaštite čovekove sredine;s) komunikacijska i transportna infrastruktura;t) socijalna politika;u) turizam, iv) korišćenje prirodnih bogatstava.

1.4. Ovlašćenja i struktura uprave Brčko Distrikta

Međunarodnom arbitražom je donešena odluka da ovaj deo BiH bude organizovan kao poseban distrikt, na čelu sa supervizorom koga odredi međunarodna zajednica.

Kompleksna administrativna struktura BiH, ustanovljena Dejtonskim sporazumom, dobila je 2000. godine još jedan oblik administrativne organizacije. Naime, šire područje opštine Brčko Dejtonskim sporazumom nije dodeljeno nijednom entitetu, nego je dogovore-no da će pravni status tog dela BiH biti naknadno regulisan međunarodnom arbitražom.

Međunarodnom arbitražom je donešena odluka da ovaj deo BiH bude organizovan kao poseban distrikt, na čelu sa supervizorom koga odredi međunarodna zajednica.

Brčko Distrikt BiH ima sledeće institucije:– vladu – skupštinu – sudPo svojim ovlašćenjima ovaj deo BiH predstavlja nezavisnu upravnu jedinicu, koja ne

spada u jurisdikciju nijednog entiteta, nego je direktno povezan s državnim nivoom vlasti BiH. Obavezujuće zakone i podzakonska akta donosi Skupština BD, s tim što oni moraju da budu u saglasnosti sa Ustavom BiH.

1.5. Kancelarija Visokog predstavnika za Bosnu i Hercegovinu

Odmah nakon potpisivanja Dejtonskog sporazuma 1995. godine, uspostavljena je funk-cija Visokog predstavnika za BiH kao i Kancelarija Visokog predstavnika (OHR, Offi ce of the High Representative in Bosnia and Herzegovina) u cilju nadgledanja implementacije civilnog dela ovog sporazuma. U februaru 2002. godine Savet za opšta pitanja EU (GAC, General Affairs Council) imenovao je Visokog predstavnika (HR, High Representative) za Specijalnog predstavnika EU (SR, Special Representative) za BiH. Visoki predstavnik vrši nadzor nad čitavim nizom aktivnosti u oblasti vladavine prava, uključujući i aktivnosti Poli-cijske misije EU (EUPM), i prateću misiju Međunarodnih policijskih namenskih snaga (IPTF). U ovom kontekstu, Visoki predstavnik daje savete Generalnom sekretaru EU/HR EU i samoj Komisiji.

Specifi čnost uređenja BiH i uloga koja je dodeljena predstavnicima međunarodne zajed-nice kroz instituciju Kancelarije Visokog predstavnika u BiH, kao i samog Visokog predstav-nika za BiH, podrazumeva velika ovlašćenja međunarodne zajednice u vršenju vlasti u BiH. BiH je jedina država u regionu Jugoistočne Evrope, kao i uopšte jedina država u Evropi, u kojoj postoji institucija Kancelarije Visokog predstavnika i Visoki predstavnik kao krajnja instanca vlasti. Ovlašćenja Visokog predstavnika su značajno proširena u periodu 2000–2005. u poređenju sa prethodnim periodom (1995–1999).

Ovaj poseban status Visokog predstavnika međunarodne zajednice u BiH bio je direk-tan rezultat posebne administrativne strukture BiH koja se bazirala na Dejtonskom mirov-nom sporazumu. Visoki predstavnik je dobio ovlašćenja da nameće zakone neophodne da BiH postane funkcionalna država, i time ispuni preduslov za Evropske integracije i integra-cije u druge svetske organizacije.

Visoki predstavnici u BiH (posebno Wolfgang Petritsch, Visoki predstavnik u periodu 1999-2002, i lord Paddy Ashdown) koristili su ovakva ovlašćenja za predlaganje velikog bro-ja zakona i njihovo nametanje na nivou BiH, posebno u periodu 1999–2003. Visoki predstav-nici za BiH su u periodu od 1999. do prve polovine 2005. godine nametnuli 52 zakona i 134 odluke. U 2003. godini od 36 odluka Visokog predstavnika, njih 12 je sadržavalo nametanje novih zakona ili izmene i dopune ranije donetih zakona.

Institucija Kancelarije Visokog predstavnika (odnosno njeno pravno odeljenje) igrala je veoma značajnu ulogu u procesu izrade nacrta većine zakona, posebno onih koji su se odnosili na izborna pravila, reformu sudske vlasti i ekonomske reforme, među kojima je naročita pažnja posvećena reformama fi skalnog sektora i reformama seta zakona iz poslov-nog prava.



Tokom poslednje dve godine Visoki predstavnik nije koristio svoja prava i odgovorno-sti da nameće zakone i druge propise. Jedini izuzetak su izmene i dopune Poslovnika oba doma Parlamentarne skupštine BiH, ali čak i ovom slučaju uloga Visokog predstavnika se više sastojala u posredovanju i koordiniranju, u sklopu nastojanju da se odgovornost za spro-vođenje reformi prenese na lokalne kreatore politike.

U skladu sa jačanjem državnih institucija i institucionalnih kapaciteta BiH, međunarod-na zajednica je donela odluku o postepenom smanjivanju ovlašćenja Kancelarije Visokog predstavnika za BiH, sve do njenog potpunog ukidanja31. Kada ova Kancelarija bude ukinu-ta, sva ovlašćenja koja su bila poverena Visokom predstavniku i njegovoj Kancelariji biće preneta na institucije vlasti BiH.

2. USVAJANJE NOVIH ZAKONA I PROMENA POSTOJEĆE ZAKONSKE REGULATIVE

2.1. Parlamenti u Bosni i Hercegovini

Proces pripreme, kreiranja, predlaganja, razmatranja, usvajanja i izmena i dopuna zako-na u Bosni i Hercegovini (BiH) određen je njenom institucionalnom i administrativnom strukturom (videti 1. poglavlje). Administrativna struktura BiH koja ima zakonodavna ovla-šćenja sastoji se od sledećih nivoa:

– Država Bosna i Hercegovina (BiH),– Entitet Federacija Bosne i Hercegovine (FBiH),– Entitet Republika Srpska (RS),– Brčko Distrikt (BD).

Država Bosna i Hercegovina (BiH). Parlamentarna skupština BiH je najviše zakono-davno telo u BiH, i sastoji se od dva doma: Predstavničkog doma i Doma naroda.

– Predstavnički dom se sastoji od 42 poslanika, od kojih su dve trećine izabrane nepo-srednim izborima sa teritorije Federacije, a jedna trećina sa teritorije Republike Srpske.

– Dom naroda se sastoji od 15 delegata, od kojih su dve trećine iz Federacije (pet Hrvata i pet Bošnjaka) i jedna trećina iz Republike Srpske (pet Srba). Ove delegate biraju poslanici iz parlamenata entiteta.

Svaki dom ima svoj Kolegijum, koga čine Predsedavajući, prvi i drugi zamenik predse-davajućeg Doma (jedan Srbin, jedan Bošnjak i jedan Hrvat), a predsedavajući se automatski rotira na toj dužnosti.

31 Politički direktori Upravnog odbora Saveta za sprovođenje mira (PIC) su u junu 2008. godine doneli odluku da će Kancelarija Visokog predstavnika ostati u BiH sve dok zemlja ne bude ispunila pet ciljeva i dva uslova određena na sastanku PIC održanom 27. februara 2008. u Briselu (http://www.ohr.int).

Sve zakonodavne odluke moraju da budu odobrene od strane oba doma Parlamentarne skupštine BiH.

Entitet Federacije Bosne i Hercegovine (FBiH) ima tri nivoa vlasti: federalni, kanto-nalni i opštinski.

Parlamentarna skupština Federacije BH je najviše zakonodavno telo u Federaciji BiH, i sastoji se od dva doma: Predstavničkog doma i Doma naroda.

– Predstavnički dom se sastoji od 98 poslanika, koji se biraju na neposrednim izbori-ma, tajnim glasanjem.

– Dom naroda se sastoji od 58 delegata (po 17 predstavnika iz reda svakog od konsti-tutivnih naroda i 7 predstavnika iz reda ostalih. Delegate imenuju poslanici kanto-nalnih parlamenata i oni se biraju u Federalnom parlamentu.

Svaki dom ima svoj Kolegijum, koga čine Predsedavajući, dva zamenika predsedavaju-ćeg (koji ne mogu da budu iz istog konstitutivnog naroda), generalni sekretar i predsednici klubova Doma.

Federacija BiH se sastoji od deset kantona, kao upravnih entiteta koji imaju zakonodav-nu vlast (kantonalne skupštine), izvršnu vlast (vlade kantona i predsednici kantona) i pravo-sudnu vlast (sudovi).

Entitet Republika Srpska (RS) ima dva nivoa vlasti: entitetski i opštinski.Zakonodavnu vlast u ovom entitetu ima:– Narodna skupština RS, koja se sastoji od 83 poslanika koji se biraju na neposred-

nim izborima, tajnim glasanjem; i– Veće naroda Republike Srpske, koje se sastoji od 28 delegata (po 8 delegata iz sva-

kog od konstitutivnih naroda i 4 delegata iz reda ostalih), koje biraju odgovarajući klubovi poslanika u Narodnoj skupštini Republike Srpske.

Narodna skupština Republike Srpske je najviše zakonodavno telo Republike Srpske. Ona ima svoje:

– Predsedništvo (sastavljeno od Predsedavajućeg i dva Potpredsedavajuća), i– Kolegijum (nadležan za koordiniranje, a čine ga Predsedavajući i dva potpredseda-

vajuća, Generalni sekretar Narodne skupštine, predsedavajući poslaničkih klubova odnosno šefovi klubova, i predstavnici poslaničkih grupa koje nemaju klubove). Kolegijum Narodne skupštine pomaže Predsedniku Narodne skupštine u obavlja-nju njegovih dužnosti, pregovorima između parlamentarnih stranaka, razmatranju unutrašnjih pitanja koja se tiču funkcionisanja i rada Narodne skupštine.

Veće naroda Republike Srpske vrši svoja ustavna i zakonodavna ovlašćenja u cilju zašti-te vitalnih nacionalnih interesa konstitutivnih naroda. Veće naroda Republike Srpske ne uče-stvuje u postupku donošenja zakona, propisa i drugih zakonskih akata sa Narodnom skupšti-nom Republike Srpske, nego vrši kontrolu izglasanih zakona, propisa i pravnih akata u Narodnoj skupštini radi utvrđivanja da li se izglasanim zakonom, propisom ili drugim aktom ugrožavaju vitalni nacionalni interesi konstitutivnih naroda.

Brčko Distrikt je područje BiH koje je u periodu od 1995. do 1999. godine pripadalo RS. Dejtonskim mirovnim sporazumom iz 1999. godine određeno je da će o konačnom sta-tusu ovog područja (75.000 stanovnika i površina od 550 kvadratnih kilometara) odlučivati Nezavisna međunarodna arbitražna komisija. Odlukom Nezavisne međunarodne arbitražne



komisije, Opština Brčko je 2000. godine dobila nezavisan status u odnosu na oba entiteta (RS i FBiH), zajedno sa zakonodavnom i izvršnom vlašću. Područje je dobilo ime Brčko Distrikt, a vlast koordinira i podržava nezavisan predstavnik međunarodne zajednice.

Najviše zakonodavno telo Brčko Distrikta je Skupština Brčko Distrikta, koja se sastoji od 31 poslanika, koji se biraju neposrednim izborima, tajnim glasanjem.

2.2. Ko predlaže nove zakone i propise, ili izmenu postojećih?

U BiH, FBiH i BD postoje tri procedure izrade i usvajanja zakona: – redovna,– ubrzana i– hitna.

U RS, prema Poslovniku Skupštine RS, postoje samo dve procedure izrade i usvajanja zakona: redovna i hitna.

U redovnoj proceduri inicijativa za predlaganje novih zakona ili izmenu postojećih zakona može da bude pokrenuta na administrativnom nivou kojem su dodeljena odgovaraju-ća ovlašćenja i odgovornosti u kompleksnoj strukturi BiH.

Nivo državnih institucija Bosne i Hercegovine. Procedura predlaganja zakona na nivou državnih institucija BiH propisana je poslovnicima dva doma Parlamentarne skupštine BiH32.

Inicijativu za predlog zakona mogu da pokrenu:– svaki poslanik,– komisije Predstavničkog doma i Doma naroda, kao i zajedničke komisije oba

doma,– Predsedništvo BiH,– Veće ministara BiH.

Federacija Bosne i Hercegovine. Inicijativa za donošenje novih zakona u FBiH propi-sana je Poslovnikom o radu Parlamentarne skupštine FBiH. Inicijativu mogu da pokrenu:

– poslanici Parlamentarne skupštine FBiH,– domovi Parlamentarne skupštine FBiH,– Vlada FBiH,– Predsednik FBiH.

U pitanjima od zajedničkog interesa za federalni nivo i kantonalne nivoe vlasti inici-jativu za donošenje novih zakona mogu da pokrenu:

– skupštine kantona,– vlade kantona,– opštinska veća u FBiH,– političke organizacije,– građani i njihova udruženja,– nevladine organizacije koje deluju na teritoriji FBiH.

32 Poslovnik Predstavničkog doma (član 81-83) i Poslovnik Doma naroda (član 76-78). Oba poslovni-ka su objavljena 2000. godine. Međutim, u pripremi su novi poslovnici za oba doma Parlamentarne skupštine BiH.

Republika Srpska (RS). Procedura za predlaganje zakona na nivou RS propisana je Poslovnikom Narodne skupštine RS. Inicijativu za donošenje novih zakona na području RS mogu da daju i:

– skupštine opština,– preduzeća,– druge organizacije,– političke organizacije,– udruženja,– građani33.

Brčko Distrikt. Inicijativu za donošenje novih zakona ili drugih zakonskih akata na teri-toriji Brčko Distrikta mogu da pokrenu:

– zainteresovane institucije Distrikta,– preduzeća,– građani i njihova udruženja,– političke organizacije,– državna ili entitetska tela,– poslovna udruženja, – sindikati.

2.3. Ko priprema nacrte zakona?

Državni nivo vlasti Bosne i Hercegovine. Nacrte, odnosno predloge teksta zakona na nivou BiH mogu da pripreme:

– poslanici,– klubovi poslanika,– domovi Parlamentarne skupštine, odnosno njihove stalne komisije,– Veće ministara BiH,– Predsedništvo BiH, i– Kancelarija Visokog predstavnika u saradnji sa prethodno navedenim predlagači-

ma.

Na osnovu zaključka Veća ministara BiH, ministarstva, direkcije i agencije Veća mini-stara BiH mogu da predlažu zakone koji su iz okvira njihove nadležnosti i pripremaju njiho-ve nacrte

Federacija Bosne i Hercegovine. U izradi predloga novih zakona u FBiH na federal-nom nivou vlasti mogu da učestvuju:

– nadležna ministarstva FBiH, – poslanici Parlamentarne skupštine FBiH, – komisije oba doma Parlamentarne skupštine FBiH, – poslanički klubovi,

33 Poslovnik Narodne skupštine RS, član 192



kao i:– skupštine kantona, i – vlade kantona.

U pitanjima od zajedničkog interesa, u pripremi predloga novih zakona na federalnom nivou mogu da zajedno učestvuju i federalni i kantonalni nivoi vlasti.

Republika Srpska. Pravo predlaganja i izrade predloga novih zakona u RS imaju: – Predsednik Republike – Predsednik Vlade– poslanici Narodne skupštine RS– najmanje 3.000 birača

Ostali učesnici u izradi predloga zakona u BiH. Predlozi izmena i dopuna postojećih zakona mogu da budu inicirani iz specijalizovanih vladinih agencija ili institucija. U oblasti ekonomske politike, regulacije i nadzora u ovom segmentu posebno značajnu ulogu u BiH imaju sledeće institucije:

– Centralna banka BiH, – Agencija za bankarstvo FBiH, – Agencija za bankarstvo RS, – Agencija za privatizaciju FBiH, – Direkcija za privatizaciju RS, – Agencije za privatizaciju u kantonima u FBiH, – Regulatorna agencija za komunikacije BiH, – Uprava za indirektno oporezivanje BiH, poreske uprave entiteta u saradnji sa mini-

starstvima fi nansija entiteta.

2.4. Postupak donošenja zakona

2.4.1. Postupak izrade nacrta zakona u okviru Veća ministara BiH i u okviru vlada entiteta

U skladu sa Poslovnikom Veća ministara BiH, nacrte zakona koje Veće ministara u svom svojstvu ovlašćenog predlagača podnosi Parlamentarnoj skupštini BiH na usvajanje, izrađuju nadležna resorna ministarstva. Poslovnik o radu vlada entiteta propisuje sličnu ulo-gu za ministarstva u procesu izrade zakona.

U praksi, nadležna ministarstva mogu da osnivaju radne grupe koje se sastoje od čla-nova različitih ministarstava ili drugih državnih institucija. U nekim slučajevima, mogu da uključe domaće ili strane eksperte kao i poslovna udruženja i udruženja građana. Nadležna ministarstva izrađuju i podnose predloge zakona u skladu sa poslovnicima vlade i parla-menta.

Državni nivo BiH. Prilikom predlaganja zakona i drugih pravnih akata, predlagači su dužni da pribave mišljenja o nacrtu zakona od sledećih institucija:

– Ministarstva pravde BiH, u pogledu odredbi o sankcijama i odredbi koje se odnose na organizaciju organa uprave i drugih tela uprave;

– Kancelarije za zakonodavstvo Veća ministara BiH, u pogledu njihove usklađenosti sa Ustavom BiH i opštim pravnim sistemom BiH. Ova Kancelarija razmatra i teh-niku pravnog pisanja i pravnu terminologiju nacrta zakona;

– Direkcije za evropske integracije BiH, u pogledu usaglašenosti nacrta zakona sa odgovarajućim propisima Evropske unije;

– Ministarstva fi nansija i trezora BiH, u pogledu fi skalnog uticaja sprovođenja zakona.

Predlog zakona dostavlja se u obliku teksta predloga sa članovima. Uz predlog se dostavlja i obrazloženje za upućivanje predloga zakona u proceduru usvajanja.

Obrazloženje predloga zakona sadrži sledeće elemente:– ustavni i pravni osnov za donošenje zakona,– razloge za donošenje zakona i obrazloženje za odabranu politiku,– usklađenost propisa sa evropskim zakonodavstvom,– mehanizme implementacije i način obezbeđivanja poštovanja propisa,– procena fi nansijskih sredstava neophodnih za sprovođenje zakona, kao i fi nansij-

skih efekata tog zakona,– plan za eventualnu reviziju predloženog zakona.

Ustavni i pravni osnov za donošenje propisa obuhvata ispitivanje: (1) ustavnih i zakon-skih nadležnosti za regulisanje date materije i donošenje propisa, i (2) usklađenosti sa posto-jećim zakonima, propisima i drugim aktima, uključujući i međunarodne sporazume.

Razlozi za donošenje propisa i obrazloženje za odabranu politiku moraju da budu zasno-vani na jasnim dokazima o postojanju problema sadržanog u odabranom predmetu i da je donošenje propisa opravdano.

Usklađenost propisa sa evropskim zakonodavstvom. Institucije BiH imaju obavezu da postepeno i uspešno usklađuju svoje zakone i propise sa zakonodavstvom EU, sve dok BiH, u procesu pristupanja EU, ne uvede obavezu usklađivanja svog zakonodavstva i dok prikaz usklađenosti propisa sa pravnom tekovinom EU ne postane obavezan za sve institucije BiH u punom značenju ovog termina.

Procena fi nansijskih sredstava i koristi sadrži procenu fi nansijskih sredstava neophod-nih za sprovođenje zakona, i određivanje njihovih izvora.

Konsultacije između institucija. Uvek kada proces donošenja propisa zahteva učestvo-vanje više od jedne institucije ili nivoa vlasti, izveštaj sadrži prikaz konsultacija vođenih između institucija.

Revizija postojećih propisa. Da bi se izbeglo da propisi budu zastareli, nedosledni ili loše urađeni, institucije BiH bi trebale da uspostave sistem periodičnih revizija propisa.

Mehanizmi implementacije i način obezbeđivanja poštovanja propisa omogućavaju da se defi nišu način, nadležna tela i rokovi za implementaciju propisa.

Nivo entiteta - Federacija BiH. Sličan postupak je propisan Pravilnikom o radu Vlade Federacije BiH. Uz predlog zakona se dostavlja obrazloženje koje sadrži:

– ustavni osnov za donošenje zakona, drugih propisa i opštih akata;– razloge zbog kojih treba doneti propis;– načela po kojima treba da se urede odnosi;



– obrazloženje predloženih pravnih rešenja;– visina i izvor fi nansijskih sredstava potrebnih za sprovođenje propisa;– način izvršenja propisa, što obuhvata da li je za provođenje zakona potrebno dono-

siti podzakonske propise i koji organ donosi te propise.– usklađenost propisa sa evropskim zakonodavstvom.

Pre dostavljanja Vladi, predlagač obavezno pribavlja mišljenje od sledećih institucija: – Ureda Vlade Federacije BiH za zakonodavstvo i harmonizaciju sa EU, sa aspekta

njihove usklađenosti sa Ustavom Federacije i pravnim sistemom i metodološkim jedinstvom u izradi propisa, kao i usklađenosti sa zakonodavstvom EU i evropskim principima i standardima,

– Federalnog ministarstva pravde, u pogledu odredaba o sankcijama i odredaba koje se odnose na organizaciju organa uprave i drugih tela uprave,

– Ministarstva fi nansija, u pogledu fi nansijskih sredstava potrebnih za izvršenje pro-pisa.

Federalni organi uprave i druga tela federalne uprave obavezni su da blagovremeno zatraže mišljenje od pomenutih tela uprave i da sa njima usklade date primedbe i sugestije, a naročito primedbe koje se odnose na usklađenost sa Ustavom i pravnim sistemom i metodo-loškim jedinstvom u izradi zakona i drugih propisa, na koja ukaže Ured za zakonodavstvo, a ako se neka primedba ili sugestija ne može prihvatiti, dužni su da o tome daju pismeno obra-zloženje.

Nivo entiteta – Republika Srpska. Poslovnikom Vlade Republike Srpske propisano je da se uz predlog zakona dostavlja obrazloženje koje sadrži:

– ustavni osnov za donošenje zakona, – razloge zbog kojih se donosi zakon, – posledice na materijalni i drugi položaj građana, preduzeća i drugih organizacija, – procenu potrebnih sredstava iz budžete za sprovođenje zakona,– usklađenost sa zakonodavstvom EU (izjava o usklađenosti i tabela usklađenosti).

Pre podnošenja predloga zakona Vladi, predlagač mora da konsultuje sledeće institu-cije:

– Ministarstvo za ekonomski razvoj i koordinaciju, u pogledu usklađenosti sa zako-nodavstvom EU i evropskim načelima i standardima (Usklađenost propisa sa zako-nodavstvom EU)

– Sekretarijat za zakonodavstvo Vlade Republike Srpske, u pogledu usklađenosti propisa sa Ustavom i pravnim sistemom Republike Srpske i obezbeđivanja meto-dološkog jedinstva u izradi propisa,

– Ministarstvo pravde, u pogledu odredaba o sankcijama i odredaba koje se odnose na organizaciju organa uprave i drugih tela uprave,

– Ministarstvo fi nansija, u pogledu fi nansijskih sredstava potrebnih za izvršenje pro-pisa.

Slika 1. Postupak donošenja zakona kada je predlagač Veće ministara BiH*

_____________* Kada oba doma usvoje identičan tekst zakona, smatra se da je zakon usvojen.


Ured za zakonodavstvo za usklađivanje zakona sa Ustavom i pravnim

sistemom uopšte

Direkcija za evropske integracije za usklađivanje zakona sa zakonodavstvom EU

Ministarstvo fi nansija procena fi nansijskih

uticaja na sprovođenje zakona

Ministarstvo pravde za zakone koji se odnose na državnu administra-ciju i kaznene odredbe


PREDLOG ZAKONA

Nadležna komisija i Ustavno-pravna

komisija razmatra predlog i pod-

nosi izveštaj – prva faza –

Ministarstvo podnosi predlog Veću ministara

Veće ministara podnosi predlog zakona Predstavničkom domu

Javna rasprava o predlogu zakona od

naročite važnosti

Nadležna komisija razmatra predlog zakona i predložene amand-

mane i podnosi izveštaj – druga faza –

Usvo-jeni zakon se objavljuje u Službenom

glasniku Bosne i

Hercegovine

Ako oba Doma usvoje

identičan tekst zakona,

smatra se da je zakon

usvojen

Druga nadležna ministarstva

Ministarstva pribavljaju mišljenja na predlog zakona

Veće ministara utvrđuje predloge

zakona

Predlog zakona razmatra se na plenarnoj

sednici – prvo čitanje

Predlog se razmatra na plenarnoj sednici

– drugo čitanje

Predstavnički dom usvaja predlog u prvom

čitanju

Predstavnički dom usvaja predlog*- Predse-davajući podnosi predlog

zakona Domu naroda

Nakon identične procedure, Dom naroda usvaja predlog zakona*

Javna rasprava ako

nadležna Komisija

oceni da je neophodna radi daljeg postupka


2.4.2. Postupak za usvajanje zakona u Skupštini

2.4.2.1. Postupak za usvajanje zakona na državnom nivou BiH

Prema Poslovnicima oba doma Parlamentarne skupštine BiH, predlog zakona se podno-si Predsedavajućem doma, koji ga odmah dostavlja Kolegijumu doma. Kolegijum u roku od sedam dana odlučuje kojoj komisiji predlog zakona treba uputiti i dostavlja ga Ustavno-prav-noj komisiji radi davanja mišljenja o usklađenosti sa Ustavom BiH i pravnim sistemom, i nadležnoj komisiji radi davanja mišljenja o principima na kojima je zakon zasnovan. Istovre-meno, Kolegijum dostavlja predlog zakona poslanicima kao i Veću ministara BiH i Predsed-ništvu BiH , kada oni nisu predlagači.

Prva faza razmatranja predloga zakona u nadležnoj komisiji. Nakon razmatranja usa-glašenosti predloga zakona sa Ustavom BiH i pravnim sistemom, Ustavnopravna komisija dostavlja svoje mišljenje Predsedavajućem Doma u roku od petnaest dana nakon što je pri-mila predlog zakona. Nadležna komisija, razmatrajući predlog zakona u prvoj fazi, dostavlja mišljenje o principima predloženog zakona Predsedavajućem, koji ga zatim upućuje Domu.

Prvo čitanje predloga zakona na plenarnoj sednici. Kada primi mišljenja Ustavno-pravne komisije i nadležne komisije, koja dostavlja predsedavajući Doma, Kolegijum uvršta-va predlog zakona u dnevni red sednice doma, koja će biti održana u roku od sedam do pet-naest dana. Opšta rasprava u Domu počinje prvim čitanjem koje se odnosi na principe na kojima je predlog zakona zasnovan i neophodnost donošenja zakona, prema mišljenju Ustav-nopravne komisije i nadležne komisije iz prve faze razmatranja. Rasprava u prvom čitanju se završava usvajanjem ili odbijanjem predloga zakona u prvom čitanju.

Podnošenje amandmana. Ovlašćeni predlagači (poslanici, nenadležne komisije i pred-lagač ili Savet ministara BiH) mogu da dostave amandmane u pisanoj formi u roku od 15 dana od dana završetka rasprave o predlogu zakona u prvom čitanju.

Druga faza razmatranja predloga zakona u nadležnoj komisiji. Ako je predlog zako-na usvojen na plenarnoj sednici u prvom čitanju, predlog se upućuje nadležnoj komisiji na razmatranje u drugoj fazi. Predlagač, ili ovlašćeni predstavnik predlagača, obavezan je da prisustvuje sednici komisije. Postupak u komisiji počinje raspravom o predlogu zakona i o podnetim amandmanima. Nakon rasprave komisija glasa o predloženim amandmanima. Nadležna komisija je dužna da dostavi izveštaj Domu u roku od 20 dana od dana usvajanja predloga zakona u prvom čitanju. Izveštaj nadležne komisije sadrži izveštaj o predlogu zako-na i usvojene amandmane koji su postali sastavni deo predloga zakona.

Rasprava u Domu kada je prvi izveštaj nadležne komisije ili Ustavnopravne komisije negativan. Kada Kolegijum Doma primi mišljenja Ustavnopravne komisije i nadležne komi-sije o predlogu zakona iz kojih proizilazi da komisija nije utvrdila usklađenost sa Ustavom BiH i pravnim sistemom, Kolegijum uvrštava predlog zakona sa mišljenjima komisija u dnevni red sednica Doma. Ako Dom prihvati mišljenje Ustavnopravne ili nadležne komisije, predloženi zakon se smatra odbijenim. Ako ne prihvati mišljenja komisija, Dom traži da komisije izrade novo mišljenje zasnovano na novim smernicama koje utvrdi Dom i u roku koji odredi Dom.

Javna rasprava. Pre početka rasprave o predlogu zakona i podnetim amandmanima, komisija može samostalno da odluči da otvori proširenu raspravu o predloženom zakonu koja bi uključivala zainteresovana tela, stručne institucije i pojedince. Proširena rasprava tra-

je najduže petnaest dana. Pozvani pojedinci i predstavnici organa i institucija iznose svoje mišljenje o pitanjima u vezi sa predloženim zakonom. Na zahtev komisije, oni svoja mišlje-nja izražavaju usmeno ili u pisanoj formi, te prilažu stručne radove i druge materijale. U svoj izveštaj Komisija uvrštava zaključke i rezultate proširene rasprave, a u dodatku može da pri-loži radove i materijale podnete tokom proširene rasprave.

Drugo čitanje predloga zakona na plenarnoj sednici. Kada primi izveštaj nadležne komisije, predsedavajući Doma izveštaj dostavlja poslanicima i u roku od sedam do petnaest dana saziva sednicu Doma, na kojoj počinje rasprava o predlogu zakona u drugom čitanju. Poslanici i klubovi poslanika mogu da predlažu amandmane koji osporavaju amandmane koje je komisija usvojila, a dužni su da ih dostave najkasnije 24 časa pre početka plenarne sednice. U istom roku ovlašćeni predlagači amandmana mogu da predlože amandmane u pisanoj formi koje žele ponovo da brane na plenarnoj sednici Doma, nakon što nisu bili uspešno odbranjeni u komisiji.

Nakon što rasprava počne, osim o navedenim amandmanima, predsedavajući, u dogo-voru sa zamenicima predsedavajućeg, odobrava raspravu o novim amandmanima, samo u sledećim slučajevima: a) kada se odnose na nove aspekte, ili b) kada nastoje da usaglase dva ili više predloga o kojima se vodi rasprava.

Nakon što se glasa o svim predloženim amandmanima, glasa se o predlogu zakona u njegovom konačnom tekstu.

Ako Dom oceni da je predlog zakona manje složenosti, može da ga razmatra u drugom čitanju, bez njegovog razmatranja na nivou nadležne komisije – u drugoj fazi.

Odnosi između Domova. Kada se predlog zakona usvoji prvo u Predstavničkom domu, predsedavajući ga dostavlja Domu naroda u roku od tri dana. Nakon sprovođenja sličnog postupku u Predstavničkom domu, predlog zakona se usvaja u Domu naroda. Predlog zako-na se smatra donesenim kada su ga oba doma usvojila u identičnom tekstu.

Skraćeni postupak za donošenje zakona. Prema Poslovnicima oba doma Parlamentar-ne skupštine BiH, predlagač može da zatraži da se predlog zakona razmatra po skraćenom postupku. Ovaj postupak podrazumeva skraćivanje rokova razmatranja i usvajanja zakona na polovinu u odnosu na redovan zakonodavni postupak.

Hitan postupak za donošenje zakona. Ako predlagač predlaže zakon visokog stepena hitnosti ili ako je predloženi zakon formulisan na tako jednostavan način da može samo da se usvoji ili odbije u celini, član 105 Poslovnika Predstavničkog doma i član 100 Poslovnika Doma naroda daje mogućnost glasanja za ili protiv predloženog rešenja, ukoliko dom čijem je predsedavajućem podnet zahtev, uvrsti takav predlog na sednicu.

2.4.2.2. Postupak donošenja zakona u Federaciji BiH

Postupak donošenja zakona u FBiH je sličan postupku donošenja zakona na državnom nivou budući da je Parlamentarna skupština FBiH dvodomna kao i parlamentarna skupština BiH.

Poslovnici oba doma Parlamentarne skupštine FBiH predviđaju tri faze razmatranja:– Razmatranje inicijative za donošenje zakona – Pretres nacrta zakona– Pretres predloga zakona.



Inicijativa za donošenje zakona. Posle inicijative za donošenje zakona koja se dostav-lja predsedavajućem Poslaničkog doma, naredna faza uključuje razmatranje inicijative za donošenje zakona od strane nadležnog radnog tela Doma i Vlade Federacije BiH. Posle dobi-janja njihovog mišljenja, inicijativa se razmatra na plenarnoj sednici. Dom donosi odluku o prihvatanju inicijative i, ukoliko je ona pozitivna, određuje se način pripremanja i nosioci izrade nacrta zakona.

Razmatranje preliminarnih teza za nacrt zakona. Pre podnošenja nacrta zakona, pred-lagač može da podnese teze za izradu zakona i izveštaj o preliminarno sprovedenoj javnoj raspravi u vezi potrebe usvajanja principa na kojima se predloženi zakon zasniva.

Dom prethodno ocenjuje da li će razmatrati preliminarne teze ili će obavezati predlaga-ča da pripremi nacrt zakona. Ako Predstavnički dom prihvati da razmatra teze za izradu zako-na, zaključkom utvrđuje potrebu donošenja zakona i načela na kojima treba da se zasniva nacrt zakona.

Nacrt zakona. Nacrt zakona se dostavlja predsedavajućem Predstavničkog doma, koji ga upućuje poslanicima, Zakonodavno-pravnoj komisiji, nadležnim radnim telima i klubovi-ma poslanika. Pre pretresa nacrta zakona na plenarnoj sednici Predstavničkog doma, nacrt zakona razmatraju Zakonodavno-pravna komisija i nadležna pravna tela. Zakonodavno-pravna komisija ispituje obrazloženje predloga i njegovu usklađenost sa Ustavom, i o tome podnosi izveštaj Domu, zajedno sa svojim mišljenjem i predlozima, najmanje 8 dana pre odr-žavanja plenarne sednice Doma.

Predstavnički dom donosi odluku o prihvatanju predloga zakona i, ukoliko je on poziti-van, traži od predlagača nacrta zakona da pripremi predlog zakona. Ako Dom odluči da nema potrebe za donošenjem zakona, nacrt zakona se odbacuje.

Kada Dom oceni da je nacrt zakona od posebnog značaja za FBiH, može da donese odluku da ga stavi na javnu raspravu. Posle sprovedene javne rasprave, Dom dostavlja usvo-jen nacrt zakona zajedno sa amandmanima i rezultatima javne rasprave Vladi, tako da ona može da pripremi predlog zakona.

Predlog zakona. Postupak za pripremu i razmatranje predloga zakona je sličan postup-ku za pripremu i razmatranje nacrta zakona. Predlog zakona se razmatra na radnim telima i plenarnoj sednici i, kada je usvojen u Predstavničkom domu, predlog zakona se dostavlja Domu naroda na usvajanje. Postupak u Domu naroda je sličan postupku u Predstavničkom domu. Kada oba doma usvoje zakon u identičnom tekstu, zakon se smatra usvojenim. Usvo-jeni zakoni se objavljuju u Službenim novinama Federacije BiH.

Amandmani. Pravo predlaganja amandmana ima svaki poslanik, klubovi poslanika i radna tela Parlamenta. Predlog za izmenu i dopunu predloga zakona podnosi se u obliku pisa-nog amandmana predsedavajućem Doma, i može se pretresati na plenarnoj sednici ako je dostavljen najmanje 8 dana pre početka plenarne sednice na kojoj će se pretresati odnosni predlog zakona. Podnosilac predloga zakona može podnositi amandmane do završetka pre-tresa predloga zakona. Na amandman predlagača zakona poslanik može podneti amandman do zaključenja pretresa.

Slično kao kod postupka na državnom nivou, zakon može da se donese i: (1) po skraće-nom postupku za donošenje zakona i (2) po hitnom postupku za donošenje zakona.

Slika 2: Postupak donošenja zakona kada je predlagač Vlada FBiH*

_____________* Ista pravila važe i za izradu nacrta i predloga zakona u Vladi i za razmatranje nacrta i predloga zakona u

Parlamentu.


Ured za zakonodavstvo i usklađivanje sa EU Usklađivanje zakona sa Ustavom i pravnim sistemom uopšte i har-monizacija sa zakono-

davstvom EU

Ministarstvo fi nansija

procena fi nansijskih uticaja na sprovođenje

zakona

Ministarstvo pravde za zakone koji regulišu

pitanja koja se odnose na državnu administraciju i

kaznene odredbe


PREDLOG ZAKONA

Ministarstvo podnosi predlog zakona Vladi

Vlada podnosi predlog Predstavničkom domu


naročite važnosti

Nadležna komisija i Ustavno-pravna komisija razmatraju

predlog i amandmane i podnose izveštaj Domu

Zakon se objavljuje u Službenom

glasniku Federacije

BiH

Ako oba Doma usvo-je identičan tekst, smatra se da je za-kon usvojen



Vlada defi niše predlog zakona

Predlog se razmatra na plenarnom zasedanju Doma u načelu i pojedinostima i sa zaključcima usvaja na

plenarnoj sednici

Dom podnosi Vladi usvo-jeni predlog sa amandma-nima i sa rezultatima javne rasprave (ako je bilo) radi

izrade predloga zakona

Predlog zakona se usvaja u predstavničkom domu

Nakon identične procedure Dom naroda usvaja pred-

log zakona

Vlada podnosi predlog zako-na Predstavničkom domu

Predlog se razmatra u načelu i u pojedinostima

(rasprava i amandmani)

Javna rasprava ako Predstavnički dom oceni da je

potrebna


predlog i amandmane i podnose izveštaj


2.4.2.3. Postupak donošenja zakona u Republici Srpskoj

Za razliku od BiH i FBiH, Narodna skupština Republike Srpske je jednodomna, ali od 2002. godine postoji i Veće naroda RS koje, iako formalno nije skupštinski dom, ima pravo da pokrene postupak zaštite vitalnog interesa jednog od tri konstitutivna naroda.

Inicijativa za donošenje zakona. Posle podnošenja inicijative za donošenje zakona predsedniku Narodne skupštine, sledeća faza obuhvata razmatranje inicijative u nadležnom radnom telu, na Zakonodavnom odboru i u Vladi RS. Posle pribavljanja mišljenja Vlade i nadležnog radnog tela, Zakonodavni odbor odlučuje o inicijativi i, ako smatra da je inicijati-va osnovana, predložiće Narodnoj skupštini da li inicijativa treba da se usvoji ili ne. Inicija-tiva se zatim razmatra na plenarnoj sednici. Skupština donosi zaključak o potrebi donošenja nacrta zakona i, ukoliko je odluka pozitivna, donosi odluku o tome ko će ga izraditi i o nači-nu izrade.

Prethodno razmatranje predloga zakona. Predlagač zakona može uputiti predlog da se izvrši prethodno razmatranje predloga zakona radi rasprave o potrebi donošenja predloženog zakona. Odgovarajuće nadležno radno telo vrši prethodno razmatranje predloga zakona zajedno sa predlagačem, Vladom - ako ona nije predlagač, zainteresovanim asocijacijama, naučnim i stručnim institucijama, organima i organizacijama. Na zahtev nadležnog radnog tela može se tražiti i mišljenje Zakonodavnog odbora. Po prethodno izvršenoj raspravi, nad-ležno radno telo daje mišljenje, koje zatim dostavlja predlagaču.

Nacrt zakona. Procedura usvajanja zakona u Narodnoj skupštine Republike Srpske počinje podnošenjem nacrta zakona, koji se dostavlja Predsedniku Narodne skupštine. Pred-sednik Narodne skupštine dostavlja nacrt zakona poslanicima, Zakonodavnom odboru, nad-ležnim radnim telima, i Vladi RS, ako ona nije predlagač. Predsednik Narodne skupštine je dužan da poslanicima dostavi nacrt zakona najmanje 15 dana pre sazivanja sednice Skupšti-ne na kojoj će biti razmatran. Pre razmatranja nacrta zakona na sednici Narodne skupštine, nacrt zakona razmatraju Zakonodavni odbor i nadležno radno telo. Nacrt zakona mogu raz-matrati i druga radna tela, ako se delovi predloženog zakona odnose na delokrug rada tih rad-nih tela.

Nadležno radno telo i Zakonodavni odbor podnose Narodnoj skupštini izveštaj o nacrtu zakona. Pored toga, radno telo daje i mišljenje o stavovima i predlozima koje je Vlada dala na predlog zakona, ukoliko predlagač zakona nije sama Vlada. Ako Zakono-davni odbor da mišljenje da pojedina rešenja nacrta zakona nisu u skladu sa Ustavom RS, nadležno radno telo je dužno da usaglasi sporne odredbe predloga zakona sa Zakonodav-nim odborom, kako bi prosledilo tekst nacrta zakona na razmatranje poslanicima u Narod-noj skupštini.

Narodna skupština donosi zaključak o potrebama izrade predloga zakona i, ukoliko je odluka pozitivna, traži da predlagač nacrta zakona izradi predlog zakona. Ako donese odlu-ku da ne postoji potreba za donošenjem zakona, odbacuje nacrt zakona.

Predloženi zakon se razmatra na sednici Skupštine u načelu i u pojedinostima. Posle završenog razmatranja nacrta zakona, Narodna skupština može odlučiti da se nacrt stavi na javnu raspravu, ako oceni da je nacrt zakona od posebnog značaja za entitet. Izveštaj o rezul-tatima javne rasprave se prilaže uz nacrt zakona i usvojene amandmane i upućuje predlagaču radi pripreme predloga zakona.

Slika 3: Postupak donošenja zakona kada je predlagač Vlada RS*

_____________* Ista pravila važe i za izradu nacrta i predloga zakona u Vladi i za razmatranje nacrta i predloga zakona u

Parlamentu


Sekretarijat za zakonodavstvo za

usklađivanje zakona sa Ustavom i pravnim

sistemom uopšte

Ministarstvo za ekonomske odnose i

koordinaciju za usklađivanje zakona sa zakonodavstvom EU

Ministarstvo pravde za zakone koji regulišu

pitanja koja se odnose na državnu administraciju i

kaznene odredbe


PREDLOG ZAKONA

Ministarstvo podnosi predlog zakona Vladi

Vlada podnosi predlog Predstavničkom domu


posebne važnosti


predlog i amandmane i podnose izveštaj


glasniku Republike

Srpske

Predsednik Republike

Srpske proglašava da je zakon

usvojen



Vlada defi niše predlog zakona

Predlog se razmatra na plenarnoj sednici Skupštine u načelu i pojedinostima i usvaja (sa zaključcima) na

plenarnoj sednici

Skupština podnosi usvojeni predlog sa amandmanima

i sa rezultatima javne rasprave (ako je bilo) radi

izrade predloga zakona

PROGLAŠENJE U SKUPŠTINI

Veće naroda RS se izjašnjava da li je usvojeni

zakon narušio vitalni nacionalni interes

konstitutivnih naroda RS

Vlada defi niše predlog za-kona i podnosi ga Skupštini

Predlog se razmatra u pojedinostima

(rasprava i amandmani)

Javna rasprava ako Skupština odluči da je potrebna

Nadležna komisija i Ustavno-pravna komisija razmatraju predlog i podnose izveštaj

Ministarstvo fi nansija Procena fi nansijskih

uticaja na sprovođenje zakona


Predlog zakona. Postupak za pripremu i razmatranje predloga zakona je sličan sa postupkom koji se primenjuje za nacrt zakona. Predlozi zakona se razmatraju u Zakonodav-nom odboru i nadležnim radnim telima, koji podnose svoje izveštaje Narodnoj skupštini. Predlog zakona se razmatra na plenarnoj sednici Narodne skupštine, u pojedinostima, zajed-no sa razmatranjem podnesenih amandmana. Radna tela Narodne skupštine i predlagač zako-na mogu da podnesu amandmane najkasnije 24 sata pre plenarne sednice. Predloženi aman-dmani se podnose predsedniku Narodne skupštine u pisanom obliku, i razmatraju se na ple-narnoj sednici. Izuzetno, amandman može da predloži i klub poslanika ili poslanik čiji pred-log podrži najmanje 10 poslanika, sve do zaključivanja razmatranja predloga. Smatra se da je predlog zakona donet kada ga je Narodna skupština usvojila i kada je Veće naroda Republi-ke Srpske utvrdilo da se usvojenim zakonom ne ugrožavaju vitalni nacionalni interesi konsti-tutivnih naroda.

Hitan postupak. Zakon se, izuzetno, može doneti po hitnom postupku za donošenje zakona, ali samo ukoliko se radi o zakonu kojim se uređuju pitanja i odnosi nastali usled okolnosti koje nisu mogle da se predvide, a nedonošenje zakona po hitnom postupku bi moglo da proizvede štetne posledice po život i zdravlje ljudi, bezbednost RS i rad organa i organizacija.

2.5. Da li je obavezna harmonizacija sa propisima Evropske unije? 34

Predsedavajući Veća ministara BiH i predsednici vlada FBiH i RS su 18.11.2003. godi-ne sa rezidentnim predstavnikom Evropske unije u BiH potpisali5Memoradnum o razumeva-nju. Ovim memorandumom BiH se obavezala da će ubrzati reforme u 16 oblasti koje su zva-ničnici Evropske unije utvrdili kao prioritetne oblasti za proces otpočinjanja pregovora o sta-bilizaciji i pridruživanju EU. Takođe, potpisivanje ovog memoranduma je podrazumevalo i ubrzavanje predlaganja i donošenja niza sistemskih zakona čiji je predlagač bilo Veće mini-stara BiH, a čiji su tekstovi bili usklađivani sa zakonodavstvom EU. Pregovori za zaključiva-nje Ugovora o stabilizaciji i pridruživanju između Bosne i Hercegovine i EU zvanično su počeli u novembru 2005. godine i formalno završeni u junu 2008. godine.

Prema Zakonu o Veću ministara i Zakonu o ministarstvima i drugim administrativnim telima u BiH, institucija koja je odgovorna za analizu usaglašenosti nacrta i predloga zakona sa zakonodavstvom EU je Direkcija za evropske integracije35 Veća ministara BiH.

34 Odnosi između BiH i EU poslednjih godina bili su veoma intenzivni i ostvaren je značajan napredak. Od 1996. godine BiH je imala velike koristi od projekata podrške PHARE i OBNOVA. U 1997. godini EU je defi nisala Regionalni pristup a Veće ministara je defi nisalo političke i ekonomske uslove za razvoj bi-lateralnih odnosa. 1998. godine EU Deklaracija o “Specijalnim odnosima između EU i BiH” imala je za posledicu osnivanje EU – BiH Konsultativne radne grupe, čiji je zadatak pomoć u pripremi ugovorenih odnosa. U 1999. godini proces stabilizacije i pridruživanja defi nisao je glavne korake na putu integracije BiH u EU strukture, dok je 2000. godine, Mapom puta, Evropska unija utvrdila prve konkretne korake na tom putu. Tokom 2000. godine Feira European Council utvrdio je da BiH predstavlja potencijalnog kandidata za članstvo u EU. Ova poruka je jasno defi nisana i naglašena na sastancima održanim u Za-grebu (novembar 2000. godine) i Solunu (jun 2003. godine). Na sastanku u Solunu utvrđene su osnove za potpisivanje Memoranduma o razumevanju između Veća ministara BiH i Evropske komisije. Studija izvodljivosti o pristupanju BiH Evropskoj uniji bila je posledica potpisanog Memoranduma.

35 Ova institucija pod nazivom Direkcija za evropske integracije BiH postoji od marta 2003. godine. U periodu 2001/2002. ova institucija je bila posebno ministarstvo – Ministarstvo za evropske integracije Veća ministara BiH.

U skladu sa Odlukom o procedurama u procesu harmonizacije zakonodavstva BiH sa acquis communautaire (Službeni list BiH, br. 44/03), obrađivači nacrta pravnih akata koji se harmonizuju sa acquis communautaire, imaju obavezu da dostave Izjavu o usklađenosti zakona sa acquis communautaire i Tabelu usaglašenosti. Izjava o usklađenosti sadrži sledeće informacije :

– relevantan pravni akt EU, to jest, harmonizovanost nacrta zakona sa acquis commu-nautaire (sa primarnim, sekundarnim i drugim izvorima EU propisa),

– nivo usaglašenosti nacrta zakona sa relevantnim izvorima (usaglašen, delimično usaglašen, neusaglašen),

– nivo usaglašenosti pravnih akata sa odredbama Sporazuma o stabilizaciji i pridruži-vanju između Evropske zajednice i njenih država članica i BiH,

– nivo usaglašenosti pravnih akata sa zakonodavstvom EU (usaglašen, delimično usaglašen, neusaglašen),

– razlozi za bilo koji oblik neusaglašenosti propisa,– vremenski okvir i krajnji rokovi za potpunu harmonizaciju,– da li postoji prevod izvora iz prava EU i prevod pravnog akta i – da li je korišćena stručna pomoć, navođenjem izvora i dobijenog mišljenja.

Tabela usklađenosti sadrži odredbe i delove iz propisa EU, zajedno sa nacrtom zakona koji se usaglašava, stepen saglasnosti među njima, kao i planiran datum za postizanje pune usklađenosti.

Međutim, pošto je Direkcija za evropske integracije (DEI) u veoma kratkom vremen-skom periodu trebalo da obavi mnogo poslova sa veoma ograničenim ljudskim resursima, delokrug rada na usklađivanju zakonodavstva BiH sa zakonodavstvom EU uključivao je i rešavanja pitanja jačanja ljudskih i institucionalnih kapaciteta u cilju bržeg rada na ovim poslovima. Zbog navedenih razloga, a na osnovu Zakona o Veću ministara BiH, predsedava-jući Veća ministara je u aprilu 2005. godine doneo Odluku o formiranju radnih grupa za usklađivanje pravnih propisa Bosne i Hercegovine sa acquis communautaire36. Prema toj Odluci trebalo je da se formira 14 odbora, ali budući da je formirano samo 8 odbora ova Odluka još uvek nije sprovedena u potpunosti37. U svakom odboru treba da bude najmanje po jedna predstavnik iz DEI. Sa punom implementacijom ove Odluke postaviće se zajednič-ki okvir za usklađivanje zakonodavstva BiH sa pravnim tekovinama EU.

U skladu sa članom 10 ove Odluke, Direkcija za Evropske integracije ima ključnu ulo-gu u pružanju tehničke pomoći u procesu harmonizacije sa EU. DEI ima obavezu da obez-bedi odgovarajući acquis, kao i bilo koju drugu informaciju važnu za proces pridruživanja EU. Ona je i koordinator obuke koju organizuje TAIEX, odnosno tehničke pomoći u razme-ni informacija, prvenstveno za usklađivanje pravnog sistema, koju obezbeđuje Evropska komisija.

DEI je već uspostavio funkcionalan odnos sa ministarstvima i drugim administrativnim telima na državnom nivou, kao i sa vladama entiteta, po osnovu pitanja vezanih za strategiju integracije u EU i politike EU, harmonizaciju zakonodavstva sa acquis i koordinaciju kori-šćenja pristupnih fondova EU. DEI će uspostaviti funkcionalan odnos sa ministarstvima,

36 „Sl. list BiH“, br. 52/0537 Do sada je formirano sledećih osam odbora: za slobodno kretanje robe, za trgovinsko pravo, za indus-

trijsku politiku i MSP, za konkurenciju i zaštitu potrošača, za informacione tehnologije i e-trgovinu, za saobraćaj, za životnu sredinu i za carinu.



državnim telima i entitetskim vladama po pitanjima Strategije evropskih integracija i politi-ka, harmonizacije zakona sa zakonodavstvom EU i koordinacije pomoći.

Parlamentarna skupština BiH je osnovala zajednički Odbor za evropske integracije koji je zadužen za nadgledanje procesa harmonizacije zakona sa zakonodavstvom EU.

U FBiH, Ured za zakonodavstvo i usklađenost sa propisima EU daje mišljenje o usagla-šenosti zakona sa zakonodavstvom EU, ali u Parlamentu FBiH nije formiran odbor nadležan za proveru usklađenosti predloženih zakona sa zakonodavstvom EU.

U RS je za davanje mišljenja o usklađenosti predloga zakona sa zakonodavstvom EU zaduženo Ministarstvo za ekonomski razvoj i koordinaciju. U okviru Narodne skupštine RS osnovan je Odbor za EU integracije i regionalnu saradnju, koji proverava usklađenost zako-na sa zakonodavstvom EU.

3. REGULATORNA REFORMA I PRIMENA ANALIZE EFEKATA PROPISA

3.1. Potrebe za deregulacijom i reformom propisa

Potrebe za preduzimanjem koraka na deregulaciji u BiH neposredno posle rata (1992–1995) proisticale su iz činjenice da je zakonska regulativa najvećim delom bila nasleđena i bazirana na pravu bivše SFR Jugoslavije. Izvestan broj zakona nasleđenih iz bivše SFR Jugo-slavije bio je zastareo i u sukobu sa pravnim standardima tržišne privrede. Bilo je oblasti koje uopšte nisu bile regulisane, ali i onih koje su bile prekomerno regulisane. Za stvaranje prav-nog i regulatornog ambijenta koji pogoduje tržišnoj privredi, što je preduslov za razvoj pri-vrede i društva, bila je potrebna intenzivna zakonodavna reforma.

Prve regulatorne promene realizovane su već tokom rata, kada su u fi nansijskom sekto-ru preduzeti prvi koraci ka polaganju osnova za novi fi nansijski system zemlje. Finansijski sektor je bio prvi sektor u kome je sprovedena deregulacija u skladu sa standardima deregu-lacije. U periodu od 1996. do 1999. godine doneti su neophodni zakoni u oba entiteta (Zakon o fi nansijskom poslovanju, Zakon o bankama, Zakon o Centralnoj banci BiH i Zakon o devi-znom poslovanju), čime je omogućeno usvajanje međunarodnih regulatornih standarda. Sa uvođenjem ovih standarda i zakona, bankarski sistem BiH je u potpunosti deregulisan od 1999. godine.

U cilju pojednostavljivanja administracije, u BiH je od 2000. godine, uz pomoć dona-torske zajednice, preduzet čitav niz aktivnosti kojima su sprovođene reforme u oblastima kao što su registracija privrednih subjekata, inspekcije, izdavanje dozvola, carinska i poreska administracija.

U BiH su primenjena dva međusobno komplementarna pristupa za što brže pojedno-stavljivanje administracije.

U sklopu prvog pristupa, na sva tri nivoa upravljanja sprovedene su dijagnostičke ana-lize, kao što je Pregled zakonodavnog okvira i administrativnih barijera za investiranje

(FIAS, 2000. godine), kojim su obrađena relevantna pitanja na svakom od tri nivoa i, po potrebi, date preporuke za usklađivanje zakona i propisa na nivou entiteta. Uspeh i efekti ovih reformi su neujednačeni iz više razloga, uključujući nedostatak kapaciteta i otpor prema promenama.38

U sklopu drugog pristupa, Visoki predstavnik za BiH je u novembru 2002. godine, pola-zeći od brojnih smetnji koje su uočene, posebno u međuentitetskoj razmeni, pokrenuo tzv. Buldožer inicijativu. Cilj ove inicijative je bio uklanjanje zakonskih prepreka koje ometaju unapređenje poslovanja u BiH, i uključivao je pojednostavljivanje procedure za registrova-nje preduzeća, formiranje Registra preduzeća na nivou BiH, i izmene zakonske regulative u oblasti građevinarstva i korišćenja građevinskog zemljišta.

Ova vrsta deregulacije bila je bazirana na formiranju zajedničkog tela koje su činili predstavnici Kancelarije Visokog predstavnika, Veća ministara BiH, entitetskih vlada i entitetskih udruženja poslodavaca. Oni su davali predloge za izmene pojedinih članova zakona, odnosno za dopune i izmene entitetskih zakona u cilju ujednačavanja uslova za poslovanje u oba entiteta i skraćivanja procedura za rad preduzeća. Deregulacija je pream-biciozno nazvana “50 reformi za 150 dana”, a njen značaj se sastojao u predlaganju izme-na i dopuna entitetskih zakona po ubrzanoj ili hitnoj proceduri u entitetskim parlamentima. Parlamentarna skupština FBiH i Narodna skupština RS su bili primorani da usvoje izmene zakona po hitnom postupku, a da pri tom nisu imali priliku da analiziraju efekte predlože-nih promena.

Uprkos činjenici da su rezultati ove regulatorne reforme bili ograničeni i da zakonska regulativa na nivou entiteta nije harmonizovana, ova inicijativa je imala i nekih pozitivnih efekata, kao što su skraćivanje vremena potrebnog za osnivanje preduzeća, skraćivanje pro-cedura u oblasti poslovanja preduzeća, i ukidanje nekih odredbi koje nisu doprinosile stvara-nju uslova za razvoj jedinstvenog tržišta.

Odbor inicijative Buldožer napravio je spisaк od 50 predloženih reformi, uključujući pojednostavljivanje postupka registracije stranih preduzeća, eliminisanje dvostrukog opore-zivanja dobiti preduzeća i različitih poslovnih aktivnosti, olakšavanje viznog režima za stra-ne državljane, i različite druge mere. Mnoge od predloženih reformi trebalo je da usklade pravila i zahteve između entiteta i reše pitanje nepotrebnih propisa.

Predlozi iz inicijative Buldožer predstavljeni su na različitim nivoima uprave u oba enti-teta, u uverenju da će inicijativa biti brzo sprovedena i da će doneti poboljšanja na planu poslovnog ambijenta i veće zaposlenosti.

Po okončanju ove inicijative, Vlada Republike Srpske je 2006. godine pokrenula sličan projekat, tzv. giljotinu propisa. Cilj pokretanja giljotine je bio da se uklone suvišni i neefi ka-sni propisi i formalnosti (dozvole i procedure) koji nepotrebno opterećuju troškove poslova-nja u RS i BiH. A krajnji cilj projekta je bilo stvaranje povoljnijeg poslovnog ambijenta u RS. Oformljeno je Veće za regulatornu reformu ekonomskog sistema, u čijem sastavu su bili: predsednik vlade, kao predsedavajući, i ministri fi nansija, ekonomskih odnosa i koordinaci-je, predsednici opština i predstavnici privatnog sektora, Privredne komore i Udruženja poslo-davaca. Zadatak odbora je bio: da inicira i prati reformu ekonomskog sistema, daje inicijati-ve i predloge za izmene i dopune postojećih i donošenje novih zakona, drugih propisa i pod-zakonskih akata, i da daje preliminarna mišljenja o nacrtima zakona i drugih propisa koje raz-matraju odbori Vlade RS kao i sama Vlada, a koji su značajni za poboljšanje poslovnog okru-ženja i uspešno poslovanje i razvoj preduzeća i preduzetništva.

38 Margo Thomas: South East Europe: Opportunities and challenges for improving regulatory quality, in Regulatory Impact Assessment – Towards Better Regulation, ed. Colin Kirkpatric i David Parker



Ostvareni pozitivni rezultati ovog projekta su: smanjenje operativnih troškova, ukla-njanje administrativnih barijera za privredne subjekte, i smanjenje potencijalnih izvora korupcije. Ustanovljen je Registar odobrenja i inspekcijskih postupaka i predmeta kontrole, koji sadrži bazu podataka o svim odobrenjima, inspekcijskim postupcima i predmetima kon-trole. Ova baza podataka je koncipirana tako da sadrži sve potrebne informacije u vezi poje-dinih procedura u davanju odobrenja, kao i u vezi inspekcijskih postupaka i predmeta kon-trole.

Nastavljajući svoje aktivnosti usmerene ka poboljšanju poslovnog ambijenta, Vlada Republike Srpske je 2007. godine otpočela sa uvođenjem procedura za sistematsko procenji-vanje uticaja propisa na poslovno okruženje uz pomoć Analize efekata propisa (RIA), a sve sa ciljem sprovođenja sveobuhvatne regulatorne reforme ekonomskog sistema.

Po okončanju giljotine propisa u RS, pokrenut je sličan projekat u FBiH. Posle potpisi-vanja Memorandum o razumevanju sa Svetskom bankom/FIAS-om, Vlada FBiH planira da organizuje konferenciju na kojoj će učestvovati svi zainteresovani subjekti i međunarodne organizacije, i da na njoj objavi početak realizovanja ovog projekta.

Ovaj projekat još uvek nije ušao u operativnu fazu i očekuje se da će biti zvanično pokrenut u avgustu 2008. godine. Isto kao i u RS, on će biti usmeren na uklanjanje nepotreb-nih i neefi kasnih propisa i formalnosti (dozvole i procedure) koji su nepovoljni i opterećuju troškove poslovanja u FBiH i BiH.

3.2. Prikaz regulatorne reforme u Bosni i Hercegovini

Strategiju i ciljeve regulatornih reformi u BiH su prvobitno defi nisali predstavnici međunarodne zajednice na osnovu odredbi Dejtonskog mirovnog sporazuma i, u skladu s tim, na osnovu strategije sačinjene u cilju ispunjavanja uslova za početak pregovora o Spo-razumu o stabilizaciji i pridruživanju BiH Evropskoj uniji. Prioritete u sprovođenju regula-tornih reformi određivali su predstavnici međunarodne zajednice, preko Veća za implemen-taciju mira (PIC – Peace Implementation Council), Kancelariju Visokog predstavnika, Evrop-ske komisije, te stalne misije Svetske banke i MMF–a, uz manje ili više uspešnu saradnju sa Većem ministara BiH i vladama entiteta i Brčko Distrikta.

Prvi paket zakona koji je pripremila međunarodna zajednica kao “Paket za brzi poče-tak” početkom 1997. godine postavio je određene prioritete ekonomskih reformi, a njegovu osnovu su činili sledeći zakoni na državnom nivou: (1) Zakon o Centralnoj banci Bosne i Hercegovine, (2) Zakon o spoljno–trgovinskoj politici Bosne i Hercegovine, (3) Zakon o spoljnom dugu Bosne i Hercegovine, (4) Zakon o jedinstvenim osnovama carinske politike, (5) Zakon o carinskoj tarifi Bosne i Hercegovine, i (6) Zakon o politici stranih direktnih inve-sticija u Bosni i Hercegovini. Ovaj paket reformskih zakona izrađen je u pravnim odeljenji-ma Kancelarije Visokog predstavnika, i upućen Veću ministara BiH da ga razmotri i da ga predloži za usvajanje Parlamentarnoj skupštini BiH. Usvajanje ovih zakona na nivou zajed-ničkih institucija BiH podrazumevalo je i njihovu ratifi kaciju od strane Parlamenta FBiH i Narodne skupštine RS.

Drugi paket zakona pripremljen je u saradnji sa Evropskom komisijom. To su bile smernice koje su nazvane “Mapa puta BiH prema Evropskoj uniji”. Mapu puta su prezenti-rali predstavnici Evropske komisije u BiH u prvoj polovini 2000. godine, a ona je obuhvata-la reforme u tri oblasti:

– regulatorni okvir za izmene strukture političkog sistema;– regulatorni okvir Mape puta za reformu ekonomskog sistema BiH; i– reforma regulatornog sistema u područjima demokratije, ljudskih prava i vladavine

zakona.

Treća faza određivanja ciljeva i strategije regulatornih reformi započela je potpisiva-njem Memoranduma o razumevanju, odnosno izradom Studije izvodljivosti za pristupanje BiH Evropskoj uniji. U ovoj studiji su defi nisane neophodne reforme u 16 prioritetnih područ-ja, kao preduslov za početak pregovora o Ugovoru o stabilizaciji i pridruživanju: (1) ispunja-vanje postojećih uslova i međunarodnih obaveza; (2) efi kasnije upravljanje; (3) efi kasnija državna administracija; (4) evropska integracije; (5) delotvorne zakonske odredbe o zaštiti ljudskih prava; (6) efi kasno pravosuđe; (7) suzbijanje kriminala, posebno organizovanog kri-minala; (8) azil i migracije; (9) carinska i poreska reforma; (10) propisi o budžetu; (11) budžetska praksa; (12) pouzdani statistički podaci; (13) sveobuhvatna i dosledna trgovinska politika; (14) integrisano energetsko tržište; (15) razvijanje jedinstvenog ekonomskog pro-stora BiH; i (16) javni RTV servis.

3.3. Da li je analiza efekata propisa (RIA) obavezna u Bosni i Hercegovini?

Dinamika usvajanja zakona u periodu od 1998. godine, a posebno tokom poslednjih sedam godina, nametala je potrebu da se učinak usvajanja zakona analizira na sistematizovan način.

U BiH je sprovođenje analize efekata propisa (RIA – Regulatory Impact Analysis) još uvek u početnoj fazi i još uvek nije uvedeno kao zakonska obaveza, ali se pojedini segmenti ove analize sprovode u nizu aktivnosti. Prema postojećim propisima, ni na državom nivou BiH ni na nivou entiteta FBiH ne postoji posebno administrativno telo isključivo zaduženo za sprovođenje analize efekata zakona, propisa i pratećih podzakonskih akata. Takva analiza bi, bez sumnje, dovela do objektivnijeg ocenjivanja uticaja i kvaliteta usvojenih zakona, u poređenju sa trenutnom situacijom koju obeležavaju brojne neadekvatne diskusije o efekti-ma zakona, posebno u oblasti ekonomskih reformi.

Svetska banka/FIAS igra veoma aktivnu ulogu u iniciranju sprovođenja RIA-e u BiH, i 2008. godine je sa Ministarstvom spoljne trgovine potpisala Memorandum o razumevanju koji predviđa sprovođenje prvog RIA pilot projekta na državnom nivou u BiH.

Vlada Republike Srpske je, nastavljajući svoje aktivnosti usmerene ka poboljšanju poslovnog ambijenta, 2007. godine otpočela sa uvođenjem procedura za sistematsko proce-njivanje uticaja propisa na poslovno okruženje uz pomoć Analize efekata propisa (RIA), a sve sa ciljem sprovođenja sveobuhvatne regulatorne reforme ekonomskog sistema. U RS je osnovan Savet za regulatornu reformu, sa zadatkom da koordinira aktivnosti i pomaže mini-starstvima u primeni RIA-e. Savetu u radu pomaže sekretarijat, kao stručno telo, osnovano u okviru Ministarstva za ekonomske odnose i koordinaciju.

Krajnji cilj institucionalizovanja primene RIA-e je stvaranje transparentnih, predvidlji-vih, kvalitetnih propisa, koji će moći lakše da se sprovode.

U Republici Srpskoj je prvi RIA pilot projekat završen u oktobru 2007. godine, i prime-njen je na Zakon o banjama. Realizacija dva sledeća RIA pilot projekta je u toku, i treba da se završi do maja 2009. godine (u saradnji sa Svetskom bankom/FIAS).



U FBiH još uvek nije bilo aktivnosti vezanih za sprovođenje RIA-e, ali se može očeki-vati da će nakon završetka sveobuhvatnog projekta giljotina propisa, koji je nedavno započet u ovom entitetu, naredni korak u okviru regulatorne reforme u FBiH biti uvođenje RIA-e.

U periodu od 1998. do 2003. godine u BiH nije postojalo telo odgovorno za sprovođe-nje RIA-e, pa su vlade entiteta i Veće ministara BiH bili odgovorni za kontrolu regulatornih reformi kroz ex-post analizu, odnosno dostavljanje izveštaja, informacija i analiza efekata sprovođenja zakona Parlamentarnoj skupštini BiH, na nivou zajedničkih institucija države, i parlamentima entiteta.

Boks 3.1 Reforma sektora komercijalnog bankarstva u BiH

Reforma sektora komercijalnog bankarstva u oba entiteta BiH sprovođena je na osno-vu tehničke podrške USAID i uz primenu zakonske regulative i podzakonskih akata koji su bili bazirani na standardima koje utvrđuje Bazelski komitet za bankarsku super-viziju. Pošto je Centralna banka BiH postala član Banke za međunarodna poravnanja u Bazelu (BIS), preuzela je u ime BiH i obaveze primene standarda za bankarsku regu-lativu. Iako Centralna banka BiH nema ovlašćenja za davanje ili oduzimanje licenci komercijalnim bankama, kao ni za bankarsku superviziju, uticaj ove institucije na Agenciju za bankarstvo FBiH i Agenciju za bankarstvo RS je značajan. Navedene dve agencije su ovlašćene da vrše nadzor bankarskog poslovanja, i relativno su autonomne u odnosu na ministarstva fi nansija oba entiteta. Zakonima o bankama i nizom odluka i pravilnika o upravljanju bankarskim rizicima, minimalnom kapitalu i strukturi bankar-ske aktive (podzakonske akte u ovom segmentu donose agencije za bankarstvo oba entiteta), vlade i agencije za bankarstvo iz oba entiteta su se de jure obavezale da pri-menjuju međunarodne standarde u bankarskom poslovanju.U periodu nakon potpisivanja Memoranduma o razumevanju između Veća ministara BiH i entitetskih vlada sa jedne strane, i Evropske komisije, sa druge strane (18.11.2003. godine), Direkcija za evropske integracije je ovlašćena da vrši kontrolu zakona koji su usvajani u sklopu paketa reformi javne uprave, odnosno u sklopu ispunjavanja uslova za pridruživanje Evropskoj uniji. Donošenjem Odluke Veća ministara BiH u maju 2005. godine o formiranju radnih grupa za usklađivanje domaćeg zakonodavstva sa acquis communautaire praktično su defi nisane i obaveze ministarstava i upravnih tela nadležnih za kontrolu kvaliteta domaćih zakona, odnosno za njihovo usklađivanje sa evropskim standardima.U cilju povećanja kapaciteta rada radnih grupa zaduženih za usklađivanje domaćeg zakonodavstva sa zakonodavstvom Evropske unije, član 5. Odluke Veće ministara predviđa sledeće:Prema potrebama konkretnih poslova usklađivanja zakonodavstva BiH sa propisima EU radne grupe preko nadležnih ministarstava mogu da traže mišljenja ostalih mini-starstava čiji predstavnici nisu uključeni u radne grupe. Takođe, radne grupe mogu da angažuju spoljne stručnjake, pod kojim se podrazumijevaju i domaći stručnjaci koji nisu zaposleni u državnoj upravi, odnosno upravama entiteta i Brčko Distrikta. Ministarstva mogu angažovati i inostrane stručnjake za pružanje pomoći reformama u BiH.

Kvalitet ove odluke ogleda se u načinu formiranja radnih grupa, odnosno u obavezama radnih grupa da usklađuju zakonodavstvo u BiH na svim nivoima (državni, entitetski i Distrikt) sa zakonodavstvom Evropske unije. Konačno mišljenje, preporuke ili stavo-vi radnih grupa nemaju obavezujući već savetodavni karakter. Međutim, na osnovu izveštaja radnih grupa, Direkcija za evropske integracije priprema godišnji izveštaj za Veće ministara BiH. Direkcija za evropske integracije ima ovlašćenja da u saradnji sa nadležnim ministarstvom/ ministarstvima predloži mere za poboljšanje kvaliteta zakonskih propisa. I shodno tome, Direkcija je ovlašćena da, uz saglasnost Veća mini-stara o neophodnosti izmena i dopuna zakona, te predloge dostavi Parlamentarnoj skupštini BiH na razmatranje i usvajanje. Ista procedura važi i u vladama entiteta, odnosno u Vladi Brčko Distrikta.


Konsultacije u toku procesa izrade prednacrta zakona u ministarstvima i drugim državnim telima. Pravila za konsultacije u izradi pravnih propisa propisuju da ministarstva i drugi organi uprave na nivou BiH mogu da organizuju konsultacije tokom bilo koje faze pro-cesa izrade zakona. Ovaj Pravilnik propisuje minimalne obaveze po pitanju sprovođenja kon-sultacija tokom procesa izrade zakona. Prema njemu, nakon fi nalizacije prednacrta zakona, svaka institucija je u obavezi da: (1) nacrt zakona stavi na svoju internet stranicu (ukoliko je ima) i da pruži mogućnost davanja komentara preko interneta, i (2) da tekst nacrta zakona, u cilju pribavljanja mišljenja, pošalje nizu relevantnih subjekata na koje bi taj zakon mogao da utiče, a koji se nalaze na listama ministarstava i drugih relevantnih državnih organa.

Pored ovih takozvanih “minimalnih obaveza” za sprovođenje konsultacija, predviđene su i dodatne konsultacije za zakone od posebnog javnog interesa, koje obuhvataju daleko širi spektar relevantnih i zainteresovanih subjekata, uključujući poslovna udruženja, javnost, NVO, lokalne i međunarodne eksperte, ostale državne institucije i udruženja pravnika.

Izveštaj sa rezultatima sprovedenih javnih rasprava dostavlja se odgovarajućem mini-starstvu, zajedno sa tekstom nacrta zakona.

Konsultacije u toku parlamentarne procedure usvajanja zakona. Prema Poslovniku Predstavničkog doma (član 92-94) i Poslovniku Doma naroda (član 85 – 87) Parlamentarne skupštine BiH, predloženi zakoni mogu biti predmet javne rasprave pre njihovog razmatra-nja u nadležnim odborima u okviru drugog čitanja (faza amandmana). Nadležni odbor može odlučiti da otvori javnu raspravu o nacrtu zakona sa bilo kojim zainteresovanim državnim organom, relevantnom institucijom ili pojedincima. (videti Sliku 1).

U skladu sa odredbama poslovnika oba doma Parlamentarne skupštine FBiH, kao i Poslov-nika Narodne skupštine RS, ista mogućnost je propisana za javne rasprave u oba entiteta.

Javna rasprava ne može trajati duže od 15 dana. Pozvani pojedinci i predstavnici orga-na i institucija iznose svoje mišljenje o pitanjima u vezi sa predloženim zakonom. Od svih učesnika u procesu proširene rasprave se može tražiti da prilože stručne tekstove i druge materijale koji su korišćeni u toku javne rasprave. Po zaključivanju javne rasprave, Komisi-ja dostavlja zaključke i rezultate javne rasprave zajedno sa izmenjenim i dopunjenim tekstom nacrta zakona nadležnom ministarstvu, u cilju pripreme predloge zakona (videti Sliku 2. i Sliku 3).




Slično kao i u drugim zemljama Zapadnog Balkana, rad grupa za lobiranje nije institu-cionalizovan ni u BiH. Međutim, uloga grupa za lobiranje u BiH i njenim entitetima vidljiva je kroz uticaj inostranih i domaćih poslovnih asocijacija, političkih stranaka i udruženja gra-đana, ali i kroz snažan uticaj međunarodne zajednice na zakonodavne aktivnosti.

Boks 3.2. Uloga grupa za lobiranje u zakonodavnom procesu

Uloga grupa za lobiranje u procesu usvajanja, odnosno izmena, zakona u BiH može da se ilustruje primerom uticaja Udruženja deviznih štediša BiH (UDŠ). Ovo udruženje je imalo ključni uticaj na blokadu Predloga zakona o utvrđivanju i načinu izmirenja unu-trašnjih obaveza Federacije BiH. Unutrašnji javni dug je u poslednje tri godine postao kamen spoticanja u pregovorima Veća ministara BiH i MMF o odobravanju trećeg stand–by aranžmana za BiH. Unutrašnji javni dug u BiH alociran je na entitete: FBiH i RS, a čine ga obaveze za neisplaćene penzije, neisplaćene invalidnine, neisplaćene ratne štete, međusobna dugovanja fondova socijalnog osiguranja (fondovi penzijskog osiguranja duguju fondovima zdravstvenog osiguranja). Među najznačajnijim stavka-ma unutrašnjeg duga je predratna ili “stara” devizna štednja građana BiH.Jedan od pokušaja rešavanja najvećeg dela unutrašnjeg duga zasnovanog na dugova-njima za predratnu deviznu štednju bio je putem Predloga zakona o utvrđivanju i nači-nu izmirenja unutrašnjih obaveza. Pripremu nacrta ovog zakona fi nansiralo je Mini-starstvo fi nansija SAD, a stručnjaci misije ovog ministarstva u BiH, koji su priprema-li nacrt ovog zakona, bili su u intenzivnim konsultacijama sa predstavnicima MMF–a (rezidentna misija u BiH), predsedavajućim Veća ministara BiH, Ministarstvom za fi nansije i trezor BiH, guvernerom Centralne banke BiH, kao i sa ministarstvima fi nan-sija oba entiteta BiH. U Nacrtu ovog zakona bila je predložena emisija dugoročnih obveznica sa rokom dospeća od 40 godina, grejs-periodom od 10 godina i kamatnom stopom od 1% na emitovane obveznice.UDŠ je predlagalo izmenu nacrta zakona i navodilo kao primer rešavanje ovog proble-ma u susednim zemljama (znatno kraći rokovi dospeća, između 10 i 15 godina, sa višim kamatnim stopama). Nakon obavljene rasprave o Predlogu zakona, koji je Vla-da FBiH podnela Parlamentu FBiH, predlog zakona je izmenjen u onom delu koji se odnosi na način izmirenja obaveza vezanih za staru deviznu štednju, neposrednim davanjem primedbi poslanika, kao i UDŠ, koji su u toku rasprave najavili podnošenje tužbe Vrhovnom sudu BiH protiv eventualnog usvajanja ponuđenog nacrta, odnosno predloga zakona. Članovima 13. i 14. Zakona o utvrđivanju i načinu izmirenja unutraš-njih obaveza Federacije BiH, koji je usvojen u oktobru 2004. godine u oba doma Par-lamenta FBiH, defi nisano je izmirenje obaveza po osnovu stare devizne štednje u nov-cu i emisijom obveznica, pri čemu je određeno da će način i uslovi emisije obveznica biti naknadno određeni, ali su već ovim zakonom određeni načini za obezbeđivanje fi nansijskih sredstava za servisiranje unutrašnjeg duga.Lobiranje UDŠ u RS je bilo slabijeg intenziteta, pa su i načini izmirenja obaveza prema predratnim deviznim štedišama u RS povoljniji za Ministarstvo fi nansija. Članom 3.

Zakona o utvrđivanju i načinu izmirenja unutrašnjeg duga Republike Srpske defi ni-sane su stavke unutrašnjeg duga, kojima je obuhvaćena i predratna devizna štednja. Ukupan iznos unutrašnjeg javnog duga u RS iznosi 1,76 milijardi KM. Deo obaveza po osnovu stare devizne štednje u iznosu do 39,1 milion KM izmiriće se vlasnicima stare devizne štednje gotovinskim isplatama iznosa do 1.000 KM, u periodu od 4 godine, sa početkom u fi skalnoj 2004. godini. Članom 16. Zakona utvrđeno je da će se preostale obaveze po osnovu stare devizne štednje u iznosu do 719,8 miliona KM, izmiriti emisijom dugoročnih obveznica sa rokom dospeća do 30 godina, isplatom u deset jednakih godišnjih rata, počev od devete godine pre krajnjeg datuma dospeća, i bez kamate.

3.6. Da li postoji sistem planiranja regulatornih reformi?

Već od početka 1997. godine predstavnici međunarodne zajednice su imali jasan redo-sled prioriteta usvajanja zakona. U skladu sa tim prioritetima parlamenti BiH, FBiH i RS, a kasnije i Parlament BD, usklađivali su svoje planove rada sa paketima zakona koji su bili dik-tirani prioritetnim potrebama posleratne obnove, a zatim ispunjavanjem preduslova za otpo-činjanje pregovora sa Evropskom unijom.

Veće ministara BiH planira dinamiku izrade nacrta i predloga zakona u skladu sa oba-vezama koje je preuzelo zajedno sa entitetskim vladama, a koje se baziraju na Memorandu-mu o razumevanju i Studiji izvodljivosti. Ta planirana dinamika izrade nacrta i predloga zakona i njihovog usklađivanja sa zakonodavstvom Evropske unije izrađuje se za svaku kalendarsku godinu, odnosno po kvartalima u toku godine.

Entitetske vlade takođe usklađuju svoje planove sa preuzetim obavezama, baziranim na Memorandumu o razumevanju sa EU i Studiji izvodljivosti, posebno posle 2003. godine.

Sistem planiranja regulatornog rada u Veću ministara BiH. U skladu sa svojim poslovnikom o radu (član 18), Veće ministara BiH usvaja svoj godišnji plan rada. Plan izra-đuju resorna ministarstva i druga državna tela, a on se sastoji od zakonodavnog i tematskog dela.

Vlade entiteta primenjuju sličan postupak u procesu izrade i usvajanja svojih godišnjih planova rada.

Sistem planiranja regulatornog rada u Parlamentarnoj skupštini BiH. U skladu sa odredbama poslovnika oba skupštinska doma Parlamentarne skupštine BiH, domovi imaju sličan način izrade godišnjih planova rada. Prošireni kolegijumi domova utvrđuju orijentacioni plan rada doma za jednogodišnji period. Taj plan uključuje pitanja i rokove za njihovu raspravu na plenarnoj sednici. Radi izrade plana rada, prošireni kolegijumi traže od Predsedništva BiH, Saveta ministara BiH i svih komisija i poslaničkih klubova, predloge i mišljenja u roku koji odredi Kolegijum. Imajući u vidu sve ove predloge i bilo koje drugo pitanje koje je već u postupku, sekretari doma dostavljaju Kolegijumu pred-log plana rada na razmatranje. Kad Kolegijum usvoji plan rada, dostavlja ga poslanici-ma, svim komisijama i poslaničkim klubovima, kao i Predsedništvu BiH i Savetu mini-stara.



Osim Godišnjih planova rada, kolegijumi utvrđuju kalendar za naredni mesec, uključu-jući datume ili nedelje u kojima su predviđene sednice Doma. Oba Kolegijuma dostavljaju kalendare poslanicima, Veću ministara i komisijama Doma.

Parlamenti entiteta i Parlament Brčko Distrikta takođe su obavezni da usvoje godiš-nje planove rada. Parlamentarna skupština FBiH ima proceduru sličnu proceduri Parlamen-tarne skupštine BiH, jer oba skupštinska doma usvajaju svoje planove rada nakon obimnih konsultacija ne samo sa Vladom FBiH već i sa Predsedništvom FBiH. Narodna skupština RS pre usvajanja godišnjeg plana rada obavlja obimne konsultacije ne samo sa Vladom i Predsedništvom RS, već i sa lokalnim samoupravama i ostalim entitetskim telima i organi-zacijama.

4. PRIMENA ZAKONA

4.1. Uključenost parlamenta u primenu zakona

Prema zakonskom okviru Bosne i Hercegovine, Parlamentarna Skupština BiH i parla-menti entiteta nisu uključeni u izradu podzakonskih akata. Ti propisi se usvajaju od strane nadležnih Vladinih tela u skladu sa zakonskim odredbama. Ipak, ustavni sistem BiH dopušta uključivanje parlamenata u sprovođenje zakona.

4.1.1. Nadzor nad nezavisnim državnim institucijama i regulatornim agencijama

Procedura nadgledanja sprovođenja zakona i drugih propisa u BiH, FBiH i RS propisa-na je poslovnicima oba doma Parlamentarne skupštine BiH, poslovnicima oba doma Parla-mentarne skupštine FBiH i Poslovnikom Narodne skupštine RS.

Nadgledanje sprovođenja efekata zakona i podzakonskih akata vrši se kroz podnošenje izveštaja, analiza i informacija koje Veće ministara podnosi Parlamentarnoj skupštini BiH, Vlada FBiH podnosi Parlamentarnoj skupštini FBiH, i Vlada RS podnosi Narodnoj skupšti-ni RS. Isto važi i za relevantna ministarstva u vladama, specijalne organizacije i agencije koje imaju status organa uprave.

Najveći uticaj koji Parlamentarna skupština BiH i entitetske skupštine imaju na sprovo-đenje zakona, vrši se preko nadzora nad regulatornim agencijama. Nadzor se vrši preko godišnjih izveštaja koje niz regulatornih agencija podnosi parlamentima, i preko imenovanje rukovodstava tih agencija.

Izvestan broj regulatornih agencija na državnom nivou, čije je osnivanje propisano zakonom, imaju obavezu da podnose godišnje izveštaje Parlamentarnoj skupštini BiH. Parlamentarna skupština imenuje rukovodstvo ovih institucija ili agencija, i ona može i

da ih smeni. Slične odredbe važe i za entitetske regulatorne agencije. Među njih spada-ju:

– Državna regulatorna komisija za električnu energiju (DERK), Regulatorna komisi-ja za električnu energiju Federacije BiH (FERK) i Regulatorna komisija energetiku Republike srpske (RERS);

– Agencija za bankarstvo Federacije BiH i Agencija za bankarstvo Republike Srp-ske;

– Ured za reviziju fi nansijskog poslovanja institucija BiH, Ured za reviziju budžeta Federacije BiH i Glavna služba za reviziju javnog sektora Republike Srpske;

– Agencija za privatizaciju BiH.

Generalno govoreći, godišnji izveštaji ovih agencija se prvo razmatraju u nadležnim skupštinskim odborima. Ako odbor utvrdi bilo kakve nepravilnosti u radu agencija, on pred-laže da se o tim pitanjima, zajedno sa izveštajem, raspravlja na plenarnoj sednici.

Međutim, neke od regulatornih agencija, čije je osnivanje propisano zakonom imaju obavezu da svoje godišnje izveštaje podnose samo Veću ministara ili samo Vladi entiteta, kao što je slučaj sa sledećim:

– Savet za konkurenciju, koji sačinjava izveštaj o radu i godišnji izveštaj i dostavlja ih samo Veću ministara BiH na saglasnost;

– Regulatorna agencija BiH za komunikacije, koja sačinjava godišnji izveštaj o svo-jim fi nansijama i radu i dostavlja ga Veću ministara.

4.1.2. Ostali oblici uključenosti parlamenta u primenu zakona

Kontrolna funkcija skupštine se realizuje uglavnom kroz glasanje o poverenju Vladi, interpelacije javnih organa, postavljanje poslaničkih pitanja, i ad-hoc istražne odbore koje parlamenti formiraju za posebna pitanja.

Pored već pomenutog, prema Ustavu BiH i poslovnicima oba doma Parlamentarne skupštine BiH, Veće ministara BiH je obavezno da podnese izveštaj o aktivnostima Parla-mentarnoj skupštini BiH bar jednom godišnje. Parlamentarna skupština BiH razmatra izve-štaj o radu Veća ministara BiH u roku od 30 dana od dana njegovog podnošenja. Nakon rasprave, može se doneti rezolucija. Entitetske vlade imaju istu obavezu da podnesu izvešta-je o svom radu entitetskim parlamentima.

Parlamenti mogu da budu uključeni u sprovođenje zakona i kroz pripremu strategija i donošenje odluka, deklaracija, rezolucija i preporuka, a one mogu da se odnose na razna pita-nja, uključujući i sprovođenje zakona.

4.2. Primeri izmena propisa u cilju rešavanja problema nastalih u njihovoj primeni

Promene zakonske regulative u posleratnoj Bosni i Hercegovini, kao i u njenim konsti-tutivnim entitetima, bile su veoma intenzivne na području fi skalnog sistema kao i u regula-tornom okviru procesa privatizacije. U prve četiri posleratne godine fi skalni sistem u oba entiteta bio je veoma kompleksan, pa je u takvom sistemu bilo relativno jednostavno izbega-vati plaćanje poreza.



Boks 4.1. Reforma poreskog sistema u FBiH – izmene propisa u cilju rešavanja problema nastalih u njihovoj primeni

Parlament FBiH je u avgustu 1999. godine izglasao Izmene i dopune Zakona o porezu na promet proizvoda i usluga u FBiH. Do polovine 1999. godine u FBiH su postajala četiri tarifna broja poreza na promet: 5%, 10%, 15% i 20%. Uz ove četiri tarifne grupe postajala je grupa proizvoda koja je bila izuzeta od oporezivanja (osnovne životne namirnice). Eksperti MMF, USAID, nemačkog GTZ i Svetske banke koji su bili anga-žovani na analizi strukture i kvaliteta poreskog sistema u oba entiteta BiH, predložili su Vladi FBiH da po ubrzanom postupku izvrši izmenu i dopunu Zakona o porezu na promet proizvoda i usluga u FBiH. Naime, postojanje četiri tarifna broja pružalo je veliki prostor za malverzacije, prikazivanjem roba koje pripadaju npr. tarifnom broju 20% kao proizvoda tarifnog broja 10%. Pored toga, komplikovanost poreskog sistema ogledala se i u činjenici da je bila potrebna znatno veća poreska administracija, odno-sno veći broj poreskih inspektora, da bi se efi kasno kontrolisala primena složenog sistema. Predlog Zakona o izmenama i dopunama Zakona o porezu na promet koji je Vlada FBiH, odnosno Ministarstvo fi nansija FBiH, pripremilo u saradnji sa Ministar-stvom fi nansija SAD i GTZ–om, upućen je u zakonsku proceduru početkom drugog kvartala 1999. godine. Ovaj zakon je usvojen i stupio je na snagu u poslednjem kvar-talu 1999. godine. Izmenama i dopunama navedenog zakona broj tarifnih brojeva sma-njen je sa četiri na dva: 24% i 12%.

Novo uključivanje Parlamenta FBiH u izmene i dopune Zakona o porezu na promet usledilo je u prvom kvartalu 2001. godine, kada je Vlada FBiH na predlog Ministarstva fi nansija FBiH, a na prigovore međunarodnih zvaničnika da su porezi na promet u BiH i FBiH iznad proseka zemalja centralne i istočne Evrope, uputila predlog Izmena i dopuna Zakona o izmenama i dopunama Zakona o porezu na promet proizvoda i uslu-ga. Parlament FBiH je po skraćenom postupku usvojio predlog Zakona kojim su stope poreza na promet smanjene. Ostala su dva tarifna broja ali sa nižim stopama: 20% i 10%. Porez na promet usluga je smanjen sa 12% na 10%. Ove stope poreza na promet su u primeni od juna 2001. godine i važile su do kraja 2005. godine. Primena Zakona o porezu na dodatu vrijednost sa jedinstvenom stopom poreza na dodatnu vrednost od 17%, bez poreskih izuzetaka, usledila je 01.01.2006. godine.

Boks 4.2 Izmene propisa kojima se reguliše proces privatizacije u BiH

Privatizacija u BiH započela je u okviru bivše Jugoslavije pre rata 1990. godine a završila se u toku rata (1992-1995). U toku 1997. i 1998. godine u oba entiteta su done-ti zakoni i podzakonska akta kojima se reguliše proces privatizacije. Očekivalo se da će se ovaj proces brzo završiti, i služiti kao polazište za restruktuiranje i unapređenje ekonomskog rasta. Međutim, nedoslednosti između podzakonskih akata i zakona, kao i izrazite manjkavosti u znanju pojedinaca uključenih u proces privatizacije, rezultira-li su veoma čestim izmenama zakona i podzakonskih akata. Posle rata u BiH državne institucije nisu dobile ovlašćenje da sprovode privatizaciju. Privatizacija je podeljena

na nivou entiteta, a u okviru FBiH između federalnog i kantonalnog nivoa. U RS su ekskluzivna ovlašćenja za sprovođenje privatizacije data Direkciji za privatizaciju u okviru Ministarstva ekonomije RS. U FBiH su ovlašćenja za privatizaciju tzv. strateš-kih preduzeća data Agenciji za privatizaciju FBiH, dok su ovlašćenja za privatizaciju lokalnih (kantonalnih) preduzeća data kantonalnim agencijama za privatizaciju (10 kantona i 10 kantonalnih agencija za privatizaciju).

Privatizacija u FBiH. U posleratnom zakonodavstvu oba entiteta u BiH ne postoji repre-zentativniji primer izrazito intenzivnog korišćenja “sekundarne regulacije” od primera Pravilnika o postupku prodaje imovine i deonica ili udela u preduzećima u FBiH. Iako se u ovom primeru kao subjekt sekundarne regulacije ne pojavljuje Parlament FBiH već Agencija za privatizaciju FBiH, ovaj primer je nezaobilazan iz više razloga. Naime, usvajanje samog Zakona o privatizaciji preduzeća u FBiH stvorilo je zakonsku osnovu za početak privatizacije. Ali, kao što je već pomenuto, nakon usvajanja ovog zakona usledilo je usvajanje nekoliko pratećih zakona i podzakonskih akata. Pravilnik o postup-ku prodaje imovine i deonica ili udela u preduzećima je od juna 1998. do sredine decem-bra 2003. godine menjan i dopunjavan rekordnih 19 puta. Konačno, krajem decembra 2003. u “Službenim novinama FBiH” objavljen je prečišćeni tekst ovog pravilnika.

Privatizacija u Kantonu Sarajevo. Jedan od primera uloge parlamenata u izmeni i dopu-ni zakonske regulative je primer Skupštine Kantona Sarajevo. Naime, u skladu sa Zako-nom o privatizaciji preduzeća, sva preduzeća u kojima je postojao nominalni državni kapital trebalo je da budu predmet privatizacije. U redovnom procesu izveštavanja Agen-cije za privatizaciju Kantona Sarajevo 1999. godine i podnošenja godišnjeg izveštaja Skupštini Kantona, bilo je navedeno da je Centar Skenderija jedno od preduzeća koje je predmet privatizacije. Kako je Centar Skenderija objekat od posebnog interesa za razvoj kulture i sporta na području Kantona Sarajevo, i kako je izgrađen sredstvima doprinosa krajem šezdesetih i početkom sedamdesetih godina prošlog veka, poslanici Skupštine Kantona su izglasali izuzimanje ovog objekta iz procesa privatizacije.

4.3. Specifi čni problemi primene zakona u Bosni i Hercegovini

Nametanje ili priprema velikog broja zakona od strane Kancelarije Visokog predstavni-ka u nekim slučajevima je imalo za posledicu konfuziju u primeni zakonskih rešenja. Konfu-zija u primeni bila je posledica angažmana pravnih eksperata iz inostranstva koji su dolazili iz različitih pravnih sistemima (anglo–saksonsko pravo nasuprot kontinentalnog evropskog prava) pa su predlagali različita zakonska rešenja koja nisu bila u skladu sa domaćim prav-nim sistemom, i koristili su pravne termine koji u prevodu nisu bili objašnjeni na adekvatan način. Sledeći problem je bilo objavljivanje tekstova zakona, bez poštovanja standardnih normi pisanja zakona i podzakonskih akata.

Budući da pravila za pisanje zakonskih propisa nisu ni bila objavljena u periodu od 1995. pa sve do marta 2005. godine, nije ni postojao osnov za standardizaciju pisanja prav-nih propisa. Ovaj problem je konačno otklonjen objavljivanjem Jedinstvenih pravila za izra-du pravnih propisa u institucijama Bosne i Hercegovine, kojim su konačno utvrđena jasna pravila za standardizaciju pravnih propisa u BiH. Slična pravila su objavljena i u entitetima.



5. PARLAMENTARNI RESURSI ZA POTREBE IZRADE I MONITORINGA ZAKONA

5.1. Raspoloživost sredstava za naručivanje studija

U skladu sa Poslovnikom Poslaničkog doma i Poslovnikom Doma naroda, Parlamentar-na skupština BiH je ovlašćena da predlaže zakone. U praksi je to u BiH češće slučaj nego u drugim zemljama Zapadnog Balkana, mada većinu zakona koje je predložila Skupština čine zakoni koji se ne bave složenim pitanjima ili zakoni kojima se menjaju postojeći zakoni.

Slična je situacija u oba entiteta BiH. Poslovnici oba doma Parlamentarne skupštine FBiH i Poslovnik Narodne skupštine RS daju pravo Skupštini da predlaže zakone, i postoji nekoliko primera iz oba entiteta da su poslanici inicirali i izradili zakone. Međutim, zbog ograničenih sredstava za ove potrebe, većinu zakona koje je predložila Skupština čine zako-ni koji se ne bave složenim pitanjima ili zakoni kojima se menjaju postojeći zakoni.

Nijedna od ove tri skupštine nema punu fi nansijsku nezavisnost, jer su njihovi budžeti deo budžeta institucija BH, FBH i RS. Ovi budžeti su uglavnom ograničeni i pokrivaju samo najosnovnije potrebe parlamenata, uz veoma ograničena sredstva za angažovanje spoljnih eksperata za izradu zakona.


Istraživački centar u Parlamentarnoj Skupštini BiH je osnovan oktobra 2004. godine a njegovo osnivanje je bilo inicirano i potpomognuto od strane donatorske zajednice. Ovaj odsek pruža istraživačke usluge, analize i savete odborima, predsedavajućim i sekretarima Parlamentarne skupštine BiH. Posebno su važne usluge koje se odnose na zakonodavne aktivnosti Skupštine. Istraživački centar vodi bazu podataka gde se mogu upoređivati razli-čiti pravni pristupi i sagledati nivo njihove usaglašenosti sa evropskim i međunarodnim stan-dardima. Na zahtev odbora, članovi istraživačkog centra takođe učestvuju na konferencija-ma, okruglim stolovima, prezentacijama, kao i u javnim raspravama, a takođe aktivno sara-đuju sa domaćim i međunarodnim organizacijama i institucijama.

Pored istraživačkog centra, Parlamentarna Skupština BiH ima i zakonodavni odsek kao i stručnjake koji rade za skupštinske odbore. Svaki odbor ima sekretara i dva savetnika koji članovima odbora pružaju neophodnu pomoć. Zakonodavni odsek je deo parlamentarne služ-be i igra važnu ulogu u pružanju pomoći poslanicima, poslaničkim grupama i odborima pri razmatranju predloga zakona, izradi novih zakona ili promeni postojećih.

Parlamentarna skupština ima sopstvenu biblioteku koja, pored nabavke i klasifi kovanja publikacija, pruža poslanicima i skupštinskom osoblju mogućnost bibliografskog i doku-mentacionog istraživanja i pristup međunarodnim bazama podataka kao što su EBSCO, Aca-demic Search Premier, Regional Business News itd. Biblioteka pruža ovakve mogućnosti ne samo poslanicima i skupštinskom osoblju, već i zainteresovanim gostima u Parlamentarnoj skupštini. Zainteresovanim čitaocima i istraživačima biblioteka stavlja na raspolaganje rele-vantne knjige, referentnu literaturu, stručne časopise, zapise i arhivsku dokumentaciju. U prostorijama biblioteke je i čitaonica u kojoj može da se proučava tražena literatura, a na ras-

polaganju je i sedam kompjutera koji omogućavaju dodatne internet pretrage i pristup struč-nim bazama podataka. Poseban sektor biblioteke pokriva službene publikacije, referentne publikacije drugih parlamenata, kao i zapise i arhivsku dokumentaciju iz Parlamentarne skupštine BiH.

Odsek za informacije i dokumentaciju je usko povezan sa istraživačkim odsekom i bibliotekom. Ovaj odsek pruža poslanicima, skupštinskim odborima i skupštinskom osoblju informacije i dokumentaciju neophodne za njihov rad.

Parlamentarna Skupština FBiH nema istraživački centar, ali ima određen broj struč-njaka koji rade za skupštinske odbore. Ipak, čak i ograničen broj stručnjaka igra važnu ulogu u pružanju stručne pomoći poslanicima i skupštinskim odborima.

Narodna Skupština RS nema istraživački centar, ali raspolaže jednim brojem struč-njaka koji rade za skupštinske odbore, a izvestan broj spoljnih eksperata su članovi pojedi-nih skupštinskih odbora. Po prvi put do sada, u budžetu Narodne Skupštine RS za ovu godi-nu rezervisana su i namenska sredstva za istraživačke aktivnosti, i ta sredstva mogu da se koriste za obuku stručnjaka koji rade u Skupštini i za angažovanje spoljnih eksperata i istra-živača.

5.3. Kontrola kvaliteta i koherentnosti zakonodavnih akata

5.3.1. Kontrola kvaliteta i koherentnosti zakonodavnih akata na državnom nivou (BiH)

Koherentnost je značajan aspekt obezbeđivanja kontrole kvaliteta. Zakonodavni akti treba da budu međusobno usaglašeni i da se uklapaju u ustavni sistem i pravni poredak zemlje. Neophodna je i usklađenost sa acquis communautaire, da bi se izbegli budući proble-mi koji bi mogli da nastanu u procesu pridruživanja.

Kontrola kvaliteta i koherentnosti zakona treba da se posmatra iz ugla kontrole koheren-tnosti zakona i propisa uopšte, i iz ugla kontrole kvaliteta zakona i propisa i njihove usklađe-nosti sa aquis communiautaire.

Institucije uključene u kontrolu koherentnosti zakona na nivou države BiH su: – Ured za zakonodavsvo pri Veću ministara, – ustavno-pravne komisije oba doma Parlamentarne skupštine BiH.

Ured za zakonodavstvo Veća ministara je nadležan za: – razmatranje usklađenosti zakona i drugih propisa sa Ustavom i pravnim sistemom, – proveru primene pravnih tehnika za izradu zakona i drugih akata, i – pripremu zakonodavnih akata za objavljivanje u Službenom listu BiH.

Oba doma Parlamentarne skupštine BiH imaju ustavno-pravne komisije. Obe ove komisije razmatraju nacrte zakona koji se dostavljaju datom domu na usvajanje, sa aspek-ta:

– usklađenosti predloženih zakona sa Ustavom i pravnim sistemom BiH, i – korišćene zakonodavne metodologije i drugih pitanja od važnosti za harmonizaciju

pravne i tehničke izrade zakona i drugih propisa, koje usvaja Skupština.



Institucije uključene u kontrolu kvaliteta zakona i njihove usklađenosti s propisima EU su:

– Direkcija za evropske integracije BiH, na nivou Vlade, i– Zajednička komisija za evropske integracije, na nivou Skupštine.

Direkcija za evropske integracije BiH: (1) koordinira poslove na usklađivanju pravnog sistema BiH sa standardima za pristupanje Evropskoj uniji (acquis communautaire); (2) predlaže mere za usklađivanje; (3) pruža ekspertsku pomoć ministarstvima i administrativ-nim organizacijama u procesu usklađivanja pravnog sistema BiH sa odredbama acquis com-mununautaire; i (4) proverava usklađenost nacrta zakona sa zakonima EU.

Zajednička komisija za evropske integracije: (1) raspravlja opšta pitanja koja se odnose na evropske integracije; (2) nadgleda sprovođenje usklađivanja zakona BiH sa acquis com-munautaire; (3) proverava usklađenost svih nacrta zakona i propisa i prati implementaciju predpristupnih i pristupnih strategija BiH; (4) koordinira rad matičnih tela u vezi sa evrop-skim integracijama i dostavlja im mišljenja, preporuke i upozorenja; i (5) analizira posledice integracijske strategije po BiH i priprema sveobuhvatne izveštaje.

5.3.2. Kontrola kvaliteta i koherentnosti zakonodavnih akata na nivou FBiH

Institucije uključene u obezbeđivanje koherentnosti zakona na nivou Federacije BiH su:

– Ured za zakonodavstvo i usklađenost sa propisima EU, na nivou Vlade FBiH, i – zakonodavno-pravne komisije u oba doma Parlamentarne skupštine FBiH.

Ured za zakonodavstvo i usklađenost sa propisima EU je nadležan da: – Vladi FBiH daje stručno pravno mišljenje po pitanju nivoa usaglašenosti nacrta i

predloga zakona sa Ustavom i pravnim sistemom, i– osigurava metodološko jedinstvo u izradi federalnih zakona, drugih propisa i opštih

akata.

Oba doma Parlamentarne skupštine FBiH imaju svoju zakonodavno-pravnu komisi-ju. Obe ove komisije razmatraju nacrte zakona koji su podneti Parlamentu na usvajanje, sa aspekta njihove usaglašenosti sa Ustavom BiH i pravnim sistemom. Pored toga, one razmatraju pitanja zakonodavne metodologije i druga pitanja od važnosti za usaglašenost pravne i tehničke obrade zakona i drugih propisa koji su podneti Parlamentu na usvaja-nje.

Institucija uključena u kontrolu kvaliteta zakona i njihove usklađenosti sa acquis com-munautaire je:

– Ured za zakonodavstvo i usklađenost sa propisima EU, na nivou Vlade FBiH.

Ured za zakonodavstvo i usklađenost sa propisima EU na nivou Vlade, nadležan je da Vladi FBiH daje stručno pravno mišljenje u pogledu gore pomenutih propisa.

Parlamentarna skupština BiH još uvek nema komisiju za nadzor usklađivanja zakona FBiH sa acquis communitaire.

5.3.3. Kontrola kvaliteta i koherentnosti zakonodavnih akata na nivou Republike Srpske

Institucije uključene u obezbeđivanje koherentnosti zakona na nivou RS su:

– Sekretarijat za zakonodavstvo,

– Zakonodavni odbor, na nivou Skupštine, i

– Ustavna i zakonodavno-pravna komisija Veća naroda RS.

Sekretarijata za zakonodavstvo je nadležan:– da Vladi RS daje stručno pravno mišljenje po pitanju prednacrta, nacrta i predloga

zakona, kao i po pitanju njihove usklađenosti sa Ustavom i pravnim sistemom; i– da osigura metodološko jedinstvo u izradi entitetskih zakona i drugih propisa.

Zakonodavni odbor na nivou skupštine RS je nadležna:– da Vladi RS daje stručno pravno mišljenje po pitanju usklađenosti nacrta i predlo-

ga zakona sa Ustavom i pravnim sistemom, i– da osigura metodološko jedinstvo u izradi entitetskih zakona i drugih propisa.

Ustavna i zakonodavno-pravna komisija Veća naroda RS nadležna je:– da razmatra nacrte zakona sa aspekta njihove usklađenosti sa Ustavom i pravnim

sistemom Republike Srpske, kao i sa aspekta pravnih analiza zakona koje je nadlež-no da sprovodi i usvaja Veće naroda.

Institucije uključene u kontrolu kvaliteta i usklađenosti zakona i drugih propisa sa acqu-is communautaire na nivou RS su:

– Ministarstvo za ekonomske odnose i koordinaciju, na nivou Vlade, i– Odbor za evropske integracije i regionalnu saradnju, na nivou Skupštine.

Ministarstvo za ekonomske odnose i koordinaciju nadležno je za:– praćenje i koordinaciju aktivnosti vezanih za usklađivanje zakona sa zakonodav-

stvom EU, i– pružanje stručne podrške ministarstvima i administrativnim organizacijama u pro-

cesu izrade zakona u pogledu njihove usklađenosti sa zakonodavstvom EU.

Odbor za evropske integracije i regionalnu saradnju nadležan je za:– razmatranje opštih pitanja vezanih za integraciju u EU, i– nadzor usklađivanja zakona i drugih propisa koje usvaja Narodna skupština RS i

Vlada RS sa zakonodavstvom EU.

Radi se na uspostavljanju saradnje skupštinskog Odbora za evropske integracije i regi-onalnu saradnju sa Vladom RS, u cilju poboljšanja procesa provere usklađenosti predloga zakona sa propisima EU.




Tokom poslednjih deset godina BiH je prošla kroz intenzivan proces institucionalnih, administrativnih i zakonodavnih promena. U skladu sa Dejtonskim mirovnim sporazumom i Opštim okvirnim mirovnim sporazumom, Kancelarija visokog predstavnika je imala važnu ulogu u predlaganju i izradi zakona u BiH. Skoro 80% zakona donetih na državnom nivou bilo je pripremljeno u Kancelariji visokog predstavnika.

Da bi reforme u BiH dobile karakteristike endogenog procesa, domaće institucije i kreatori politike u BiH su u poslednje tri godine počeli da preuzimaju ključne nadležno-sti i ovlašćenja u kreiranju i sprovođenju reformi, sa ciljem da u narednom periodu pot-puno preuzmu tu ulogu. Koherentni pravni okvir od posebnog je značaja za stvaranje jedinstvenog ekonomskog prostora u BiH, kao i za promovisanje integracije BiH u Evrop-sku uniju.

Zbog navedenih razloga predlažemo sledeće mere koje bi trebalo realizovati u nared-nom periodu:

a) Uprkos napretku postignutom u protekle tri godine, treba povećati odgo-vornost parlamenata, Veća ministara i državnih agencija odgovornih za stvaranje koherentnog pravnog okvira.

Komisije parlamenata, Veće ministara BiH i državne agencije trebalo bi da imaju veće odgovornosti u zakonodavnom procesu, uključujući pripreme nacrta i predlo-ga zakona kao i izmene i dopune postojećih zakona koji nisu usklađeni sa evrop-skim standardima (acquis communautaire). Ovim telima treba osigurati dodatne resurse kako bi bila u mogućnosti da ostva re postavljene zadatke i preuzete odgo-vornosti.

b) Neophodno je povećati fi nansijska sredstva i ljudske potencijale releva-ntnih ministarstava Veća ministara BiH, a posebno Direkcije za ev ro p s ke integracije.

Ovo je od posebnog značaja u procesu pripreme nacrta novih zakona i us klađivanja postojećih zakona sa zakonodavstvom EU.

c) Uloga sekretara parlamenata i parlamentarnih komisija treba da bude povećana, što podrazumeva izdvajanje dodatnih fi nansijskih sredstava za is pu njavanje njihovih zadataka i odgovornosti u procesu predlaganja i usva janja novih zakona.

d) Potrebno je uspostaviti funkciju generalnog sekretara Parlamentarne skupštine BiH, u cilju jačanja logističke podrške Skupštini.

e) Potrebno je dalje unaprediti sistem planiranja usvajanja novih i izmene po sto jećih zakona.

f) Svi zakoni i podzakonski akti treba da budu kompatibilni sa zakono da vs-tvom EU i koordinirani na relaciji državni nivo vlasti – enti te ti.

g) Pored već osnovanog Saveta za regulatornu politiku u Republici Srpskoj, slična tela treba osnovati na nivou BiH i FBiH. Kako bi se ojačala koherentnost zakona i ostalih propisa koji se usvajaju na držav-nom, entitetskom i kantonalnom nivou, treba osnovati Savetodavni savet za regula-tornu politiku. Savet bi sačinjavali predstavnici različitih zakonodavnih tela, i imao bi stalni sekre-tarijat sa sledećim nadležnostima: (1) da stvori koherentan okvir i standarde kvali-teta zakona i propisa koji se usvajaju na svim nivoima; (2) da vrši analizu efekata propisa predloga zakona; (3) da razvije metodologiju za izradu zakona na svim nivoima, i (4) da daje preporuke nadležnim državnim, entitetskim i kantonalnim telima.

h) Da bi se omogućila kontrola kvaliteta i procena regulatornih efekata, hit-ne procedure za usvajanje zakona bi trebalo koristiti samo pri izuzetnim okolnostima.

i) Parlamenti bi trebalo da izrade strategiju koja bi ih približila građanima, sa ciljem da se poboljša reputacija parlamenata kao i da se bolje shvati uloga zakonodavne vlasti u BiH.

j) Kako bi se obezbedila transparentnija kontrola njihovog rada, bilo bi dobro da se uvede obaveza da sve regulatorne agencije na državnom i entitetskim nivoima podnose parlamentima izveštaje o svom radu.


UNAPREĐENJE PROCESA REFORMI EKONOMSKOG ZAKONODAVSTVA U CRNOJ GORI

Slavica PenevSanja Filipović


1.1. Ko ima pravo predlaganja novih zakona i izmena postojećih zakona?

Prema članu 93 Ustava Republike Crne Gore, pravo predlaganja zakona imaju:– Vlada, – Poslanik, ili – najmanje 6.000 birača preko ovlašćenog poslanika Kada zakon predlaže Vlada, zakonodavnu inicijativu mogu da pokrenu:– predsednik Vlade, – potpredsednik Vlade, – drugi članovi Vlade, ili – stalna tela Vlade.Skupština ili minimalan broj birača takođe imaju pravo da predlože predlog zakona, ali

je to u praksi retka pojava.


Predlog zakona koji se podnosi Skupštini Republike Crne Gore priprema se saglasno odredbama Poslovnika Vlade i Poslovnika Skupštine Republike Crne Gore.

Zakon može da izradi: – Vlada – drugi ovlašćeni predlagač zakona (poslanik ili najmanje 6.000 birača preko ovla-

šćenog poslanika) Kada je Vlada predlagač zakona, zakon može da izradi: – ovlašćeno ministarstvo ili – drugi organ uprave (sekretarijati, zavodi, uprave i direkcije). Uz predlog zakona, predlagač je dužan da dostavi: – mišljenje Sekretarijata za zakonodavstvo o usklađenosti tog predloga akta, sa Usta-

vom i pravnim sistemom Crne Gore u celini; – mišljenje Sekretarijata za evropske integracije o usklađenosti tog predloga akta sa

odgovarajućim propisima Evropske unije; – mišljenje Ministarstva pravde za zakone kojima se uređuje postupak pred sudovi-

ma, kao i odredbe zakona kojima se uređuju sankcije i poseban upravni i prekršaj-ni postupak;

– mišljenje Ministarstva unutrašnjih poslova i javne uprave za zakone kojima se uređuje postu-pak pred državnim organima, sistem državnih organa i jedinice lokalne samouprave;

– procenu fi skalnog uticaja koji sprovođenje tog akta ima na budžet. Uz predlog zakona, predlagač je dužan da dostavi i propise Evropske unije i potvrđene

međunarodne konvencije sa kojima je taj akt usaglašen. Uz predlog zakona nadležno ministarstvo je dužno da dostavi izveštaj o obavljenim među-

resorskim konsultacijama, koji sadrži stavove, predloge i mišljenja izneta u konsultacijama. Postupak za donošenje zakona pokreće se podnošenjem predloga zakona. Predlog zako-

na se podnosi u obliku u kome se zakon donosi, zajedno sa obrazloženjem.

UNAPREĐENJE PROCESA REFORMI EKONOMSKOG ZAKONODAVSTVA U CRNOJ GORI • 183


Uz predlog zakona je potrebno podneti i obrazloženje koje treba da sadrži: – ustavni osnov za donošenje zakona; – razloge za donošenje zakona; – usaglašenost sa zakonodavstvom Evropske unije i opšteprihvaćenim pravilima

međunarodnog prava39;– objašnjenje osnovnih pravnih instituta; – procenu iznosa fi nansijskih sredstava potrebnih za sprovođenje zakona;– opšti javni interes zbog koga sr predlaže povratno dejstvo, ako predlog zakona

sadrži odredbe za koje se predviđa povratno dejstvo; – pregled odredaba zakona koje se menjaju, odnosno dopunjuju, ako se predlaže

zakon o izmenama, odnosno dopunama. Vlada može zakon kojim se uređuju pitanja od posebnog značaja da podnese Skupštini i u for-

mi nacrta. I u tom slučaju je procedura prema Skupštini ista kao i za predlog zakona, s tim što Skup-ština isti razmatra i u formi zaključka (u kome može dati svoje primedbe, predloge i sugestije) dostavlja Vladi, koja zatim priprema predlog tog zakona i dostavlja ga Skupštini na razmatranje.

Za zakone čiji predlagač nije Vlada, predlog prvo razmatra Vlada, koja ga zatim dostav-lja Skupštini zajedno sa svojim mišljenjem.

1.3. Procedura za usvajanje zakona1.3.1. Procedura za utvrđivanje predloga zakona u Vladi

Prema Poslovniku Vlade Crne Gore, kada je Vlada predlagač zakona, njegovu izradu može da realizuje nadležno ministarstvo ili drugi organi uprave (sekretarijati, zavodi, uprave i direkcije).

Nakon fi naliziranja, predlog zakona se, zajedno sa obrazloženjem, dostavlja radi pri-bavljanja mišljenja Sekretarijatu za zakonodavstvo, Sekretarijatu za evropske integracije, Ministarstvu pravde, Ministarstvu unutrašnjih poslova i javne uprave i Ministarstvu fi nansi-ja. Mišljenja ovih organa se zajedno sa stavom obrađivača povodom tih mišljenja dostavlja-ju Vladi, uz predlog zakona sa obrazloženjem.

Ako ministarstvo, ili drugi organ koji pripremaju predlog zakona ne prihvati stavove gore navedenih organa i ako se ne postigne saglasnost na tom nivou, onda odluku donosi nad-ležni potpredsednik Vlade.

Uz predlog zakona obrađivač Vladi dostavlja i predlog za određivanje predstavnika Vlade koji će učestvovati u radu Skupštine Crne Gore i njenih radnih tela.

Generalni sekretarijat Vlade proverava da li je potrebna dokumentacija potpuna. Ukoliko odluči da su formalni uslovi za usvajanje zakona ispunjeni, predlog zakona se šalje na razma-tranje nadležnoj komisiji Vlade40. Jedna ili više komisija razmatraju predloge zakona u skladu sa svojim nadležnostima. Ukoliko komisija oceni celishodnim i opravdanim predloženi tekst zakona, ona predlaže Vladi da utvrdi predlog zakona i dostavi ga Skupštini na dalji postupak.

Ako predlagač zakona nije Vlada, već neki drugi ovlašćeni predlagač, predlog zakona se dostavlja Vladi na mišljenje pre no što bude razmatran u Skupštini. Vlada može da pred-loži Skupštini da dati predlog zakona ne usvoji, ili da ga usvoji sa ili bez amandmana.

39 Potrebno je popuniti Obrazac za ocenu usklađenosti propisa sa odgovarajućim propisima Evropske unije, u skladu sa uputstvom za popunjavanje usaglašenosti sa EU propisima koje je propisalo Mini-starstvo za ekonomske odnose sa inostranstvom i evropske integracije.

40 Vlada u svom sastavu, kao stalna radna tela, ima sledeće komisije: (1) Komisija za politički sistem, unutrašnju i spoljnu politiku; (2) Komisija za ekonomsku politiku; (3) Komisija za fi nansijski sistem i javnu potrošnju; (4) Komisija za kadrovska i administrativna pitanja; i (5) Komisija za raspodelu dela sredstava budžetske rezerve.

Slika 1. Procedura za usvajanje zakona koje predlaže Vlada


Sekretarijat za zakonodavstvo o

usklađenosti tog zakona sa Ustavom i pravnim

sistemom u celini

Sekretarijat za evrop-ske integracije

o usklađenosti tog zakona sa odgovarajućim

propisima EU

Ministarstvo pravde za zakone kojima se

uređuje postupak pred sudovima, sank-

cije i poseban upravni i prekršajni postupak

MINISTARSTVO PRIPREMA

PREDLOG ZAKONA

Ministarstvo podnosi predlog Generalnom sekretarijatu Vlade

Javna rasprava ako Vlada oceni da je u postupku donošenja

zakona potrebno obaviti javnu raspravu

Predlog zakona i aman-dmani se razmatraju na odborima (prvo čitanje)

Službeni list Crne Gore objavljuje usvojeni

zakon


doneti zakon

Ministarstvo fi nansija o proceni fi skalnog

uticaja koji sprovođenje tog akta ima na budžet

Ministarstvo pribavlja mišljenja na predlog zakona


VLADA UTVRĐUJE PREDLOG ZAKONA

Vlada podnosi predlog zakona Skupštini

Nadležna komisija predlaže Vladi usvajanje predloga zakona

Ministarstvo unutrašnjih poslova i

javne upraveza zakone kojima se

uređuje postupak pred državnim organima,

sistem državnih organa i lokalne samouprave

Ako postoje sporna pi-

tanja ona se usklađuju kod

nadležnog potpredsed-nika Vlade

Predlog zakona se razmatra u načelu (drugo čitanje) i u

pojedinostima (treće čitanje)


1.3.2. Procedura za usvajanje zakona u Narodnoj Skupštini

Predlog zakona koji je dostavljen Skupštini, predsednik Skupštine, odmah po prijemu, dostavlja poslanicima i nadležnim odborima. Ako Vlada nije predlagač, onda se predlog zakona upućuje i Vladi, radi davanja mišljenja, a isti se objavljuje i na veb-sajtu Skupštine.

Prvo čitanje – razmatranje predloga zakona u skupštinskim odborima. Novi poslov-nik Skupštine, koji je usvojen u junu 2006. godine i koji je stupio na snagu sa novim sazivom Skupštine u oktobru 2006. godine, uveo je nove elemente u zakonodavni proces i ojačao ulo-gu skupštinskih odbora.41 Prema tom Poslovniku, predlog zakona ne može biti razmatran na plenarnoj sednici ukoliko prethodno nije dostavljen izveštaj nadležnog odbora, a korišćenje hitnog postupka u procesu usvajanja zakona je ograničeno.42

Razmatranje predloga zakona koji je dostavljen Skupštini je obavezno za Odbor za ustavna pitanja i zakonodavstvo i za matični odbor. Ukoliko predlog zakona uključuje neko posebno pitanje iz oblasti koja spada u nadležnost drugog odbora, taj tzv. zainteresovani odbor takođe razmatra taj predlog zakona sa datog aspekta. Ako se predlogom zakona stva-raju obaveze za republički budžet, taj predlog mora razmotriti i Odbor nadležan za budžet.

Odbori koji su, pored matičnog odbora, razmatrali predlog zakona, dostavljaju svoje mišljenje o predlogu zakona tom matičnom odboru. Matični odbor onda razmatra mišljenja koja su mu dostavili drugi odbori koji su razmatrali predlog zakona, i u izveštaju koji podno-si Skupštini iznosi stav o mišljenju tih odbora.

Nadležni odbor može predložiti Skupštini (1) da usvoji predlog zakona u celini; (2) da usvoji predlog zakona sa amandmanima; (3) da ne usvoji predlog zakona.

Prethodno iskustvo sa parlamentarnom aktivnošću, pre usvajanja novog Poslovnika Skupštine, ukazuje da odbori nisu vršili svoje uloge na zadovoljavajući način u toku parla-mentarnog procesa. Često se veća važnost davala plenarnoj sednici nego suštinski važnim stručnim raspravama koje bi trebale da se odvijaju u nadležnim odborima. Slično tome, raz-matranja u odborima su često izbegavana primenom hitnog postupka usvajanja zakona.43

Drugo čitanje. Nakon razmatranja predloga zakona u Odboru za ustavna pitanja i zako-nodavstvo i u matičnom odboru, predlog zakona se, zajedno sa mišljenjem odbora, dostavlja poslanicima pre njegovog razmatranja na plenarnoj sednici. Skupština na plenarnoj sednici započinje razmatranje predloga zakona načelnim pretresom.

Načelni pretres obuhvata raspravu o: (1) ustavnom osnovu; (2) razlozima za donošenje zakona; (3) njegovoj usklađenosti sa evropskim zakonodavstvom i potvrđenim međunarod-nim ugovorima, i (4) suštini i efektima predloženih rešenja, kao i proceni potrebnih sredsta-va iz budžeta za sprovođenje tog zakona.

41 Prema novom Poslovniku stalni odbori Skupštine su: (1) Odbor za ustavna pitanja i zakonodavstvo; (2) Odbor za politički sistem, pravosuđe i upravu; (3) Odbor za bezbednost i odbranu; (4) Odbor za međunarodne odnose i evropske integracije; (5) Odbor za ekonomiju, fi nansije i budžet; (6) Odbor za ljudska prava i slobode; (7) Odbor za rodnu ravnopravnost; (8) Odbor za turizam, poljoprivredu, ekologiju i prostorno planiranje; (9) Odbor za prosvetu, nauku, kulturu i sport; (10) Odbor za zdravst-vo, rad i socijalno staranje i (11) Administrativni odbor.

42 Prema članu 151 Poslovnika Skupštine “po skraćenom postupku može se donijeti zakon kojim treba urediti pitanja i odnose nastale usled okolnosti koje nijesu mogle da se predvide, a nedonošenje zakona moglo bi da prouzrokuje štetne posljedice”.

43 NDI (2006), Novi izazovi za novi mandat, str. 11

Po završenom načelnom pretresu, Skupština može odlučiti: (1) da se predlog zakona u načelu prihvati; ili (2) da se ne prihvati. Ako se predlog zakona odbije u ovoj fazi, on se dalje ne razmatra.

Ako Skupština usvoji predlog zakon u načelu, pre razmatranja predloga zakona u poje-dinostima, predsednik Skupštine poziva nadležne odbore da dodatno razmotre predlog zako-na i podnete amandmane i da, najkasnije u roku od dva dana, podnesu izveštaj.

Amandman se podnosi u pisanoj formi i mora da bude obrazložen. On se podnosi naj-kasnije sa danom završetka plenarne sednice na kojoj je predlog zakona usvojen u načelu, dok predlagač i nadležni odbor mogu da podnesu amandman do početka pretresa predloga zakona u pojedinostima.

Amandman mora da se dostavi poslanicima, predlagaču, Vladi, ukoliko ona nije pred-lagač tog amandmana, i nadležnom odboru, kada on nije predlagač tog amandmana.

Kada se predlog zakona usvoji u načelu, a na njega nisu bili podneti amandmani, ili su predloženi amandmani bili prihvaćeni od strane predlagača, onda se može odmah preći na pretres u pojedinostima i na odlučivanje o predlogu zakona u celini.

Treće čitanje. Nakon dodatnog pretresa u odborima i dostavljanja izveštaja o tome, Skupština prelazi na pretres predloga zakona u pojedinostima, koji obuhvata pretres o reše-njima u predlogu zakona, podnetim a neusaglašenim amandmanima, i o stavovima i predlo-zima odbora.

Na početku pretresa u pojedinostima, izvestilac nadležnog odbora informiše Skupštinu o rezultatima pretresa na odborima i obrazlaže stav i predlog odbora, a potom se vodi raspra-va u kojoj učestvuju poslanici i predstavnik predlagača.

Ako je na predlog zakona podnet i ostao neusaglašen veći broj amandmana kojima se bitno menja sadržina predloga zakona ili je, radi njegovog poboljšanja, nužno izvršiti veći broj izmena, Skupština može, na predlog nadležnog odbora i uz saglasnost predlagača zako-na, odlučiti da predlog zakona razmotri kao nacrt zakona.

Nadležni odbor je dužan da predloži Skupštini koje amandmane da prihvati, a koje da odbije. Amandmani koji je podneo predlagač zakona i amandmana koji je predlagač zakona prihvatio postaju sastavni deo predloga zakona i o njemu Skupština ne odlučuje posebno.

Kada se završi razmatranje predloga zakona u pojedinostima, glasa se o amandmanima koji nisu sastavni deo predloga zakona, a nakon toga se glasa o predlogu zakona u celini.

Kada se donese u Skupštini, zakon se dostavlja predsedniku Republike na potpis i pro-glašenje.

Zakoni se štampaju u Službenom listu Republike Crne Gore pre njihovog stupanja na snagu.

Skraćeni postupak donošenja zakona. Zakon se može, izuzetno, doneti po skraćenom postupku, koji može da se primeni samo za zakone kojima treba urediti pitanja i odnose nastale usled okolnosti koje nisu mogle da se predvide, a nedonošenje zakona po skraćenom postupku bi moglo da prouzrokuje štetne posledice.

1.4. Da li je harmonizacija sa propisima Evropske unije obavezna?

Potpisivanjem Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju (SSP, 15. oktobar 2007) Crna Gora je preuzela obavezu da harmonizuje crnogorsko zakonodavstvo sa acquis communitai-re. Sprovođenje SSP podrazumeva harmonizaciju zakonodavstva i sprovođenje acquis-a, kao i jačanje ukupnih administrativnih kapaciteta zemlje, što vodi ka sledećoj fazi procesa integracije, tj. pridruživanju EU.



U junu 2008, Vlada je usvojila Nacionalni program integracije Crne Gore u EU (NPI), za period 2008-2012, koji uključuje i Nacionalni plan za usvajanje Evropskog zakonodav-stva, to jest acquis communautaire. NPI se smatra detaljnim planom aktivnosti koje su neop-hodne kako bi Crna Gora bila u stanju da preuzme na sebe obaveze koje proizilaze iz član-stva u EU, do kraja 2012. godine U narednom periodu NPI predstavlja vladin dokument od posebnog značaja i služi kao osnovu za izradu godišnjih programa rada Vlade.

Prema Poslovniku Vlade Republike Crne Gore i Poslovniku Skupštine Republike Crne Gore, predlagač je dužan da uz predlog zakona podnese i Ocenu o usklađenosti predloga zakona sa propisima Evropske unije.

U izjavi o usklađenosti predloga zakona sa odgovarajućim propisima Evropske unije obrađivač navodi:

– relevantan pravni akt Evropske unije, tj. Usklađenost predloga propisa sa acquis communautaire (sa primarnim, sekundarnim i ostalim izvorima prava Evropske unije),

– nivo usklađenosti predloga zakona sa takvim izvorima (potpuno usklađen, delimič-no usklađen, neusklađen),

– ukoliko usklađenost nije potpuna, neophodno je za to navesti razloge,44

– okvir i rokove u kojima će usklađenost biti postignuta, – usklađenost predloga zakona sa odredbama Sporazuma o stabilizaciji i pridruživa-

nju između Evropske unije i Republike Crne Gore.

Ukoliko ne postoje odgovarajući propisi Evropske unije sa kojima je potrebno obezbe-diti usklađenost, potrebno je konstatovati tu činjenicu.

Značajnu ulogu u harmonizaciji zakona i ostale zakonske regulative sa zakonodavstvom Evropske unije je u dosadašnjom periodu imalo Ministarstvo za ekonomske odnose sa ino-stranstvom, a od 2006. godine je ovu ulogu preuzeo Sekretarijat za evropske integracije (SEI)45 , kako direktnim učešćem u procesu izrade predloga zakona, tako i davanjem mišlje-nja da li je pri izradi predloga zakona postignut zadovoljavajući stepen njegove usklađenosti sa zakonodavstvom Evropske unije.

SEI je takođe nadležan za koordiniranje procesa evropskih integracija, pravnu podršku procesu stabilizacije i pridruživanja, koordiniranje međuresornih priprema za pregovore i koordiniranje pregovora sa EU, koordiniranje pripreme ključnih dokumenata vezanih za ovaj proces, praćenje sprovođenja sporazuma koji su potpisani sa EU kao i aktivnosti zajedničkih tela koja su formirana u skladu sa tim ugovorima, saradnju državnih organa sa institucijama i organima EU, državama članicama, državama kandidatima i budućim državama kandidati-ma u okviru procesa stabilizacije i pridruživanja, saradnju sa parlamentarnim telima i sarad-nju sa Misijom Crne Gore pri EU u Briselu.

Da bi se ubrzao proces usklađivanja pravnog sistema Crne Gore sa zakonodavstvom EU, u svakom ministarstvu je formirana po jedna EU jedinica zadužena za upravljanje i koor-dinaciju zadataka koji se odnose na evropske integracije.

44 Pri navođenju razloga zašto nije postignuta usklađenosr, neophodno je pozvati se na određenu analizu učinaka, studiju ili neki drugi dokument.

45 Ministarstvo za ekonomske odnose sa inostranstvom I evropske integracije je ukinuto u novembru 2006. Godine, a formiran je Sekretarijat za evropske integracije koji je u direktnoj nadležnosti pot-predsednika Vlade za evropske integracije.

U cilju obavljanja koordinacije procesa evropskih integracija i procesa harmonizacije zakonodavstva, uz SEI i jedinice EU, formirana su još tri tela:

– Kolegijum za evropske integracije, kao najviše političko telo koje upravlja proce-som pristupanja u EU a bavi se političkim i strateškim pitanjima, kojim rukovodi Predsednik Vlade;

– Komisija za evropske integracije, kojom rukovodi Potpredsednik Vlade za evrop-ske integracije, kao glavno ekspertsko telo koje je zaduženo za horizontalno koor-diniranje procesa pristupanja i koordinaciju pomoći u predpristupnom periodu. Pot-predsednik Vlade za evropske integracije istovremeno vrši funkciju Nacionalnog koordinatora IPA programa;

– Grupe za evropske integracije – kao osnovna koordinaciona tela, nadležna za razne oblasti acquis communautaire, koja imaju strukturu ekvivalentnu strukturi podsa-veta shodno Sporazumu o stabilizaciji i pridruživanju.

Prema Poslovniku Skupštine, Odbor za međunarodne odnose i evropske integracije u okviru Skupštine Crne Gore takođe je uključen u proces harmonizacije zakona i nadležan je za proveru usklađenosti predloga zakona sa acquis communautaire i razmatranje izveštaja koje SEI-a dostavlja Skupštini, a koji se odnose na proces usklađivanja sa zakonodavstvom EU.

Savet za evropske integracije, kao savetodavno telo Vlade Republike Crne Gore 46, pored ostalih nadležnosti, ima aktivnu ulogu u razmatranju i predlaganju mera za usaglaša-vanje zakonodavstva, neophodnih za uspešan i efi kasan proces pridruživanja Evropskoj uniji.



Stvaranje povoljnog pravnog i regulatornog ambijenta, kao važnog segmenta poslovnog ambijenta, jedan je od preduslova za uspešno sprovođenje celokupnog procesa tranzicije u Crnoj Gori na njenom putu ka stvaranju tržišne privrede.

Povoljan pravni i regulatorni ambijent, kao preduslov za privlačenje stranih investicija, pretpostavlja postojanje:

46 Članovi Saveta su: Predsednik Republike Crne Gore, koji predsedava Savetom, Predsednik Vlade Re-publike Crne Gore, Predsednik Skupštine Republike Crne Gore, Potpredsednik Vlade za evropske in-tegracije, Predsednik Crnogorske akademije nauka i umetnosti, Predsednik Ustavnog suda Republike Crne Gore, Rektor Univerziteta Crne Gore, Predsednik Vrhovnog suda Republike Crne Gore. Pored članova Saveta po funkciji, Savet može na sednice da poziva i istaknute naučne radnike i rukovodioce naučnih institucija i organizacija civilnog društva.



– kvalitetnih, modernih, tržišno orijentisanih zakona; – adekvatne institucionalne infrastrukture, neophodne za implementaciju zakona.

Crna Gora je, kao i većina zemalja u tranziciji, ostvarila znatno veći napredak u pogle-du podizanja kvaliteta zakona, u odnosu na njihovu implementaciju.

Boкс 2.1. Šta je regulacija i regulatorna reforma?

Ne postoji opšte prihvaćena defi nicija regulacije, koja se primenjuje na različite regu-latorne sisteme u zemljama OECD-a. U okviru rada OECD-a, regulacija označava raznovrstan set instrumenata, uz pomoć kojih vlade utvrđuju uslove koji se odnose na preduzeća i građane. Regulacija uključuje zakone, formalne i neformalne odluke, kao i dodatna pravila, koja se donose na svim nivoima vlade, kao i pravila koja donose nevladini ili samoregulatorni organi, kojima su vlade prenele regulatorna ovlašćenja.

Regulacija obuhvata tri kategorije:

Ekonomska regulacija ima neposredan uticaj na tržišno odlučivanje kao što je formi-ranje cena, konkurencija, ulazak na tržište ili izlazak. Cilj reforme u ovoj oblasti se naj-češće odnosi na povećanje ekonomske efi kasnosti smanjenjem barijera konkurenciji i inovacijama, deregulacijom i primenom regulative za unapređenje efi kasnosti, i pobolj-šanjem regulatornih okvira za funkcionisanje tržišta i promišljenu kontrolu.

Socijalna regulacija štiti javne interese u oblastima kao što su: zdravstvo, bezbednost, životna sredina i socijalna kohezija. Ekonomski efekti socijalnih propisa mogu biti marginalni ili sekundarnog značaja, ali isto tako mogu biti i izraženi. Cilj reforme u ovoj oblasti je da utvrdi da li je regulacija neophodna i da kreira regulatorne i druge instrumente, kao što su tržišni podsticaji i ciljni podsticaji koji su fl eksibilniji, jedno-stavniji i efi kasniji uz manje troškove.

Administrativna regulacija se odnosi na “papirologiju” i administrativne formalnosti i često se naziva “crvena traka” (red tape), preko koje vlada prikuplja informacije i interveniše pri donošenju individualnih ekonomskih odluka. Ona može imati značajan efekat na učinak privatnog sektora. Cilj reforme u ovoj oblasti je eliminisanje procedu-ra koje nisu neophodne, pojednostavljenje onih koje su potrebne i povećanje transpa-rentnosti u njihovoj primeni.

Regulatorna reforma koristi se u okviru rada OECD-a, da bi označila promene koje dovode do poboljšanja kvaliteta regulative, odnosno, one koje unapređuju učinak, isplativost ili pravni kvalitet propisa i s njima povezanih državnih formalnosti. Regu-latorna reforma može značiti reviziju pojedinačnih propisa, odbacivanje starog i izgrad-nju kompletnog novog regulatornog režima i njegovih institucija, ili poboljšanje pro-cesa donošenja procesa i upravljanja reformom. Deregulacija je deo regulatorne refor-me koja se odnosi na kompletno ili delimično ukidanje regulative u određenim sekto-rima sa ciljem poboljšanja ekonomskih performansi.

Izvor: OECD (1997), Report on Regulatory Reform

Veoma intenzivna zakonodavna aktivnost u Crnoj Gori tokom poslednjih nekoliko godi-na, stručno i fi nansijski potpomognuta od strane donatora47, rezultirala je izradom značajnog broja kvalitetno urađenih zakona.

Napredak je naročito vidljiv u oblasti ekonomskog zakonodavstva. Svrha ovih zakona je liberalizacija pravnog i regulatornog okvira u cilju podrške efi kasnom funkcionisanju tržiš-ne privrede. 48

Značajan uticaj na ovako intenzivnu zakonodavnu aktivnost je imao ne samo proces pripreme Crne Gore za pristupanje Evropskoj uniji i Svetskoj trgovinskoj organizaciji (STO), nego i aranžmani Crne Gore sa Međunarodnim monetarnim fondom i Svetskom ban-kom, kao i kreiranje jedinstvenog sporazuma o slobodnoj trgovini u regionu, tzv. CEFTA 2006. U Crnoj Gori se, kao rezultat ekonomske integracije, i u narednih nekoliko godina očekuje dalji nastavak intenzivne aktivnosti na izradi novih i unapređenju postojećih zako-na.

U Crnoj Gori, kao i u većini zemalja regiona, ostvaren je znatno sporiji napredak u pogledu izgradnje adekvatne institucionalne infrastrukture, kao neophodnog preduslova za implementaciju zakona. 49

I pored vidljivih rezultata dosadašnje zakonodavne aktivnosti, u Crnoj Gori je i dalje prisutan izvestan broj problema u regulatornom okruženju, koji imaju nepovoljan uticaj na kvalitet pravnog i regulatornog ambijenta zemlje. To su, pre svega, problemi vezani za:

– odsustvo neophodne regulative u pojedinim oblastima; – preteranu regulaciju u nekim drugim oblastima; – postojanje jednog broja zastarelih zakona, nasleđenih iz SFRJ i SRJ, koji će ostati

na snazi sve dok se ne zamene novim moder nim zakonima; – prisustvo slučajeva brze izrade i usvajanja zakona bez adekvatne stručne podrške

eksperata;– nepostojanje jedinstvenog registra važećih propisa; – nedovoljne kapacitete ministarstava i ostalih organa uprave za izradu širokog spek-

tra zakona, i uvođenje analize efekata propisa, kao i – nedovoljnu izgrađenost institucija sistema, neophodnih za imple mentaciju zako-

na.

2.2. Regulatorna reforma u Crnoj Gori

U cilju sagledavanja navedenih problema u regulatornom okruženju i određivanja neop-hodnih mera za njihovo rešavanje, potrebno je da se sprovede sveobuhvatna regulatorna reforma. Njeni osnovni ciljevi bi trebali da budu: (1) stvaranje pravnog okvira neophodnog za razvoj privrede i društva u celini; (2) smanjenje pravne nesigurnosti.

47 Najvažniji donatori u Crnoj Gori su bili: USAID, EAR, UNDP, Svetska banka, kao i bilateralna pomoć od pojedinih zemalja Evropske unije, među kojima i Holandije, Norveške i Nemačke (kroz programe GTZ-a).

48 FIAS / Svetska banka (2004), Montenegro Investment Environment Diagnostic Study, str. 3. 49 Pokazatelji do kojih je došla EBRD samo potvrđuju činjenicu da izgradnja institucija predstavlja

najteži problem u procesu sprovođenja tranzicije. Čak i u zemljama Centralne Evrope, koje su ne-davno postale članice EU, još uvek nije završen proces izgradnje institucionalne infrastrukture.



Sprovođenje regulatorne reforme bi pretpostavljalo: – deregulaciju kao meru uklanjanja bespotrebne i prevaziđene regulative,– regulaciju oblasti koje do sada nisu bile regulisane, kao i– pojednostavljenje postojeće zakonske regulative.

U cilju stvaranja preduslova za unapređenje pravnog sistema neophodno je da se una-predi institucionalni okvir za funkcionisanje tržišta i poslovnih aktivnosti.

Crna Gora još uvek nema strategiju regulatorne reforme, koja bi identifi kovala postoje-će probleme u regulatornom okruženju, i odredila načine za njihovo rešavanje. Deo ovih pro-blema je identifi kovan u Strategiji upravne reforme Crne Gore 2002-2009. godine i Strategi-ji razvoja Crne Gore 2003-2007. godine, a njihovo rešavanje je svrstano među reformske pri-oritete.

Jedan od ključnih ciljeva Strategiji upravne reforme Crne Gore je podizanje nivoa kva-liteta pravne regulative i izvođenje deregulacije u određenim prenormiranim oblastima. Dalje, Strategija ukazuje na neophodnost da predloženi propisi budu potrebni, uravnoteženi i efektivni. Ona predviđa sprovođenje sveobuhvatne javne rasprave u koju će biti uključeni svi subjekti čije delovanje ti propisi regulišu.

U cilju postizanja veće discipline i kontrole u oblasti regulacije, ova Strategija uvodi: (1) regulacijske “kontrolne liste”, (2) metodologiju regulatorne analize, (3) oblikovanje eksplicitnih standarda kvaliteta pravne regulative, uključujući uvođenje alternativnih pristu-pa uređivanja društvenih odnosa (ekonomske stimulacije, ugovorni mehanizmi, autoregula-cija).

Ovom Strategijom je predviđeno uvođenje sistema regulatorne analize (analize efekata propisa, tzv. RIA-e) u upravni sistem do 31.12.2009. godine.

U Strategiji upravne reforme Crne Gore 2002-2009. godine se među reformske priori-tete svrstava unapređenje ekonomske regulacije, kroz povećanje efi kasnosti i samostalnosti rada regulatornih tela i uspostavljanje mehanizama merenja uspešnosti rada u oblastima za koje su pojedina regulatorna tela nadležna. U Strategiji se poseban značaj pridaje unapređe-nju sistema regulacije infrastrukturnih delatnosti, od strane nezavisnih regulatornih tela (Agencija za telekomunikacije, Agencija za energetiku, Agencija za radio-difuziju, Central-na banka, Komisija za hartije od vrijednosti i dr.).

Kako se ukazala potreba za sprovođenje analize funkcionisanja postojećeg koncepta, u okviru Strategije se predviđa sprovođenje analize rada, organizacije i efi kasnosti postojećih regulatornih tela. Na bazi urađene analize sadašnjeg stanja i koncepta ekonomskog razvoja, u toku je izrada konceptualnog dokumenta razvoja regulatornog sistema u Crnoj Gori.

Primeri deregulacije i regulacije u Crnoj Gori:

Politika konkurencije. Politika konkurencije stvara stabilno i transparentno ekonomsko okruženje za investitore i obezbeđuje uslove za efi kasnu saradnju ekonomskih subjekata i opštu dobrobit čitavog društva. U tanzicionim ekonomijama, prisustvo države na tržištu je veće, dok je pristup novih konkurenata tržištu u znatnoj meri ograničen regulatornim, prav-nim, institucionalnim i kulturnim faktorima. Karakteristika tranzicionih ekonomija je relativ-no visok stepen koncentracije na tržištu sa osnovnom odlikom državne svojine i slabijim pravnim okvirom za konkurenciju. Kombinacija ovih faktora ograničava priliv novih investi-cija i privredni rast. Politika konkurencije je oblast gde su po oceni EBRD procesi tranzicio-

ne reforme u Crnoj Gori najsporije napredovali.50 Razvoj politike konkurencije i izrade zako-na u toj oblasti u Crnoj Gori se odvija veoma sporo, čak i u poslednjih nekoliko godina kada je zabeležen veći napredak u drugim oblastima tržišne reforme.

Savezni Antimonopolski zakon iz 1996. godine predstavljao je prvi pokušaj kodifi kaci-je zakona o konkurenciji u SR Jugoslaviji. On pokazuje dosta manjkavosti:

– Zakon nije u potpunosti uređivao konkurenciju, jer su mnogi drugi zakoni u zako-nodavnom sistemu sadržali odredbe kojima se uređuje tržišna konkurencija;

– Zakonom su defi nisana samo dva pitanja – zabrana zloupotrebe monopolske/domi-nantne pozicije i zabrana monopolskih sporazuma, bez prethodnog razgraničenja horizontalnih i vertikalnih sporazuma. Osnovni nedostatak pomenutog Zakona je u tome što ne defi niše koncentracije kao jedan od osnovnih oblika narušavanja kon-kurencije na tržištu.

– Iako je u okviru Saveznog ministarstva privrede i unutrašnje trgovine formirana Antimonopolska komisija kao telo nadležno za implementaciju zakonodavstva, Komisija nije imala velika ovlašćenja.

Potreba za izradom modernog Zakona o zaštiti konkurencije, usklađenog sa standardi-ma Evropske unije, konstatovana je već 1999. godine, kada je usvajanjem amandmana na Zakon o privatizaciji, regulisanje oblasti konkurencije postalo jedan od prioriteta i ključnih preduslova privlačenja stranih investicija u Crnu Goru. I pored toga, postojeći savezni Zakon je ostao na snazi u obe Republike sve do donošenja novih republičkih zakona 2005. godine. Nacrt novog Zakona o konkurenciji je u Crnoj Gori urađen još 2002. godine od strane Mini-starstva fi nansija, Ministarstva privrede i Sekretarijata za zakonodavstvo. Usvajanje ovog Zakona je bio jedan od prioriteta reformskih ciljeva u Crnoj Gori.51

Zakon o zaštiti konkurencije je usvojen u novembru 2005. godine i u značajnoj meri je usklađen sa standardima Evropske unije. Ovaj relativno kvalitetan zakon, za razliku od save-znog Zakona iz 1996. godine, defi niše sva tri oblika moguće povrede konkurencije na tržištu:

– zabranjeni sporazumi;– zloupotreba dominantnog položaja na tržištu;– koncentracije koje bitno sprečavaju, ograničavaju ili narušavaju konkurenciju, pre

svega stvaranjem, odnosno jačanjem dominantnog položaja na tržištu.52

Kao znatno kvalitetniji od saveznog Zakona, novi Zakon pravi jasnu distinkciju izme-đu horizontalnih i vertikalnih sporazuma i defi niše odredbe koje mogu narušavati konkuren-ciju na tržištu. Zloupotreba dominantnog položaja se kvantitativno defi niše kao korišćenje već postojećeg dominantnog položaja, na način koji podrazumeva neravnopravno trgovanje koje je u opštim crtama defi nisano Zakonom.53 Zakon po prvi put uvodi mehanizme kontro-

50 Prema godišnjem izveštaju EBRD za 2005. godinu, Srbija i Crna Gora imaju najnižu ocenu za učinjen napredak u oblasti politike konkurencije. Iako je evidentno da ni jedna zemlja u tranziciji još uvek nije dostigla standarde EU, unapređenje politike konkurencije keo preduslova tržišne ekonomije, je kompleksan i dugoročan cilj svih zemalja u tranziciji. Slovenija, kao zemlja koja je proistekla iz istog pravnog sistema kao Srbija i Crna Gora, u ovoj oblasti je do sada zabeležila najveći pomak. Pre-ma istom izvoru, od zemalja iz okruženja najveći napredak u protekloj godini je ostvarila Bugarska zahvaljujući, pre svega usklađivanju zakonodavnog okvira sa standardima EU.

51 Investment Compact SEE (2002), Monitoring Instruments, str. 17152 Član 2 Zakona o zaštiti konkurencije, Sl.list Republike Crne Gore br. 69/05.

53 Član 18 i 19 Zakona o zaštiti konkurencije, Sl.list Republike Crne Gore br. 69/05.



le koncentracije učesnika na tržištu, zahtevajući od njih da prijave bilo koji način koncentra-cije koji može imati kao posledicu sprečavanje, narušavanje ili ograničavanje konkurencije. Za razliku od saveznog Zakona iz 1996. godine, koji ne sankcioniše stvaranje monopolskih situacija, već samo zloupotrebu monopolske pozicije bez jasnih kriterijuma šta predstavlja, ovaj Zakon propisuje stroge novčane kazne za nepoštovanje zakonskih odredbi, kako za pravna tako i za fi zička lica.54

Preduslov za implementaciju ovog modernog Zakona jeste donošenje odgovarajućih podzakonskih akata i konstituisanje odgovarajućeg nadležnog organa. Zakon je u načelu predvideo formiranje nadležnog organa i utvrdio delokrug njegovih ovlašćenja,55 a u Akcio-nom planu za pristupanje EU56 je predviđeno da tu funkciju obavlja organizaciona jedinica za zaštitu konkurencije u Ministarstvu ekonomije.

2.3. Sistem planiranja zakonodavnih aktivnosti

Sistem planiranja zakonodavnih aktivnosti u Crnoj Gori je uveden 2001. godine, kao sastavni deo godišnjeg Programa rada Vlade. Ovaj Program se donosi na osnovu:: (1) Pro-grama kandidata za predsednika Vlade, koji je prihvatila Skupština i (2) Agende ekonomskih reformi 2002-07, kao srednjoročnog prikaza plana rada Vlade, kojim su defi nisane politike, ciljevi, nadležni organi i institucije koje su odgovorne za njihovu implementaciju.

Posle potpisivanja Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju (15.10. 2007.) Vlada je u junu 2008. godine usvojila Nacionalni program integracije Crne Gore u Evropsku uniju za period 2008-2012. koji uključuje i Nacionalni plan za usvajanje evropskog zakonodavstva. U narednom periodu ovaj Plan će biti osnova za izradu godišnjih programa rada Vlade.

Godišnji program rada Vlade sastoji se iz:– tematskog i– zakonodavnog dela

Program je sistematizovan prema sledećim oblastima: (1) politički sistem i unutrašnja politika, (2) ekonomska politika i privredni razvoj i (3) fi nansijski sistem, društvene delatno-sti i mere socijalne politike.

Aktivnu ulogu u planiranju zakonodavnih aktivnosti Vlade imaju ministarstva i drugi organi uprave, koji dostavljaju svoje predloge, inicijative i sugestije o potrebama izrade novih i izmenama postojećih zakona i podzakonskih akata. U okviru planiranih zakonodav-nih aktivnosti su jasno defi nisane nadležne institucije za izradu navedenih zakonskih akata, kao i način i rokovi za njihovu realizaciju.

Godišnji program plana rada Vlade, koji obuhvata i navedene zakonodavne aktivnosti, postavlja se na veb-sajtu Vlade i dostupan je javnosti.

Ukoliko ministarstva, drugi organi ili organizacije nisu u mogućnosti da u utvrđenom roku izvrše obaveze iz Programa rada Vlade, dužni su da o razlozima neizvršenja obaveza blagovremeno dostave obaveštenje Vladi i da predlože nove rokove za realizaciju predviđe-nih obaveza.

54 Član 44 Zakona o zaštiti konkurencije, Sl.list Republike Crne Gore br. 69/05.55 Član 33 Zakona o zaštiti konkurencije, Sl.list Republike Crne Gore br. 69/05.56 Akcionim planom za realizaciju preporuka inoviranog evropskog partnerstva, iz marta 2006. godine

predviđeno je da tu funkciju obavlja organizaciona jedinica za zaštitu konkurencije pri Ministarstvu ekonomije.


U Crnoj Gori ne postoji zakonska obaveza sprovođenja javne rasprave u procesu pri-preme zakona i ostalih pravnih akata. Poslovnikom se Vladi daje pravo da oceni da li je, u postupku donošenja pojedinih zakona ili drugih akata, potrebno obaviti javnu raspravu. Ukoliko Vlada to nađe za shodno, ona utvrđuje program rasprave, određuje organ koji je sprovodi i određuje rokove za održavanje te rasprave, koji ne mogu biti kraći od 15 dana.

Poslovnikom Vlade Crne Gore je propisano da su materijali koji se dostavljaju za raz-matranje i odlučivanje na sednici Vlade internog karaktera do usvajanja na sednici Vlade, i da se mogu saopštavati javnosti samo uz saglasnost predsednika Vlada. Ova odredba Poslov-nika Vlade je, nesumnjivo, restriktivna, ali se u praksi ne primenjuje.

Poslovnik Vlade Crne Gore propisuje da se tokom postupka izrade predloga zakona i drugih propisa, kojima se uređuju složena i sistemska pitanja, može održati preliminarna rasprava.

Po dostavljanju predloga zakona Skupštini, tekstovi predloga zakona se objavljuju na veb-sajtu Skupštine, što ukazuje da su tekstovi predloga zakona dostupni javnosti u fazi pro-cesa usvajanja u Skupštini.

Ovo predstavlja određenu polaznu osnovu za unapređenje ovog procesa, ali je nedovolj-no sa aspekta potrebnog nivoa transparentnosti procesa i uključenosti zainteresovanih aktera u zakonodavni proces.


U cilju unapređenja kvaliteta regulatornog okruženja, kako u zemljama OECD-a tako i u značajnom broju drugih zemalja, sve veću primenu nalazi metod Analize efekata pro-pisa (RIA). To je metod kojim se kreatorima politike omogućava da se unapred upoznaju sa efektima predloženih propisa sa aspekta njihovih potencijalnih troškova, koristi i rizi-ka.

Analiza efekata propisa (RIA) pomaže u: (1) pravilnom defi nisanju problema koji treba da se reši usvajanjem propisa, (2) sagledavanju efekata propisa koji se predlaže, (3) identifi -kaciji alternativnih opcija kojima se postiže cilj, (4) proceni mogućih regulatornih i deregu-latornih opcija, (5) povećanju transparentnosti kroz uključivanje u raspravu svih zaintereso-vanih strana, (6) utvrđivanju da li koristi od uvođenja propisa opravdavaju troškove, (7) utvr-đivanju da li su pojedini sektori neproporcionalno pogođeni, kao i (8) obezbeđivanju što rani-jeg sagledavanja efekata primene propisa.

Boks 2.2. Lista preporuka OECD-a za donošenje regulatornih odluka

1. Da li je problem pravilno defi nisan? Problem koji se rešava treba da bude preci-zno defi nisan, da pruži adekvatan prikaz njegove prirode i značaja, kao i objašnje-nje razloga njegovog nastanka (identifi kujući pri tom uticaje na grupacije izlože-ne njegovom dejstvu).



2. Da li je intervencija opravdana? Intervencija državne uprave trebalo bi da bude zasnovana na eksplicitnim dokazima da je njeno angažovanje u datom slučaju opravdano, imajući u vidu prirodu problema, potencijalnu korist/štetu od datog angažovanja vlasti), ali i alternativne mehanizme za rešavanje datog problema.

3. Da li je regulacija najbolji način intervencije u rešavanju datog problema? Zako-nodavci na samom početku regulatornog procesa treba da naprave poređenje različitih regulatornih i neregulatornih mera politike donošenja propisa, razma-trajući pitanja od značaja kao što su: troškovi, koristi, realokacioni efekti i admi-nistrativni zahtevi primene akata.

4. Da li regulacija ima pravni osnov? Regulatorni procesi bi trebalo da budu tako struktuirani, da sve regulatorne odluke rigorozno poštuju “vladavinu prava”. Ovo podrazumeva neizostavno postojanje eksplicitne odgovornosti da su svi propisi odobreni od strane višeg regulatornog nivoa i konzistentni sa ugovornim obave-zama, ali i da su u saglasnosti sa relevantnim pravnim principima kao što su tač-nost, proporcionalnost i primenljivost zahtevane procedure.

5. Koji je adekvatan nivo, odnosno koji su nivoi vlasti odgovorni za preduzimanje ove aktivnosti? Zakonodavci bi trebalo da izaberu adekvatan nivo u Vladi za pre-duzimanje ove aktivnosti, ili ukoliko je više nivoa u pitanju, da osmisle efi kasne sisteme saradnje tih nivoa Vlade.

6. Da li koristi proistekle iz regulacije opravdavaju troškove? Zakonodavci treba da procene ukupne očekivane troškove i rezultate svakog predloženog propisa, kao i očigledna alternativna rešenja, i da ih dostave učesnicima procesa odlučivanja u njima razumljivom obliku. Potrebno je utvrditi da li su troškovi angažmana vlasti opravdani koristima, pre nego što se pristupi njegovom preduzimanju.

7. Da li je distribucija koristi u okviru društva transparentna? U meri u kojoj inter-vencija državne uprave Vlade utiče na raspodelu i ravnotežu vrednosti, zakono-davci moraju učiniti transparentnim raspored troškova i koristi novih propisa koje će imati pojedine društvene grupe.

8. Da li je propis jasan, konzistentan, razumljiv i dostupan korisnicima? Zakonodav-ci bi trebalo da procene da li će potencijalni korisnici razumeti pravila, i u zavi-snosti od toga, preduzeti potrebne korake kako bi se osiguralo da tekst i struktura pravila budu što jasniji.

9. Jesu li sve zainteresovane strane imale priliku da iznesu svoje stavove? Propise bi trebalo pisati na otvoren i transparentan način, uz primenu odgovarajućih proce-dura za efi kasno i blagovremeno dobijanje inputa od zainteresovanih strana (poslovni subjekti na koje donošenje propisa ima uticaj, sindikati, ostale interesne grupe ili drugi nivoi vlasti.

10. Kako postići usaglašenost? Predlagači propisa trebalo bi da procene podsticaje i institucije kroz koje će doneti propis biti primenjen. Takođe bi trebalo da osmisle odgovarajuće strategije za implementaciju koje omogućavaju najbolju primenu propisa.

Izvor: OECD (1995) Recommendation of the Council of the OECD on Impoving the Quality of Government Regulation

Navedena lista preporuka OECD-a za donošenje regulatornih odluka sadrži princi-pe koji mogu biti primenjeni na svim nivoima odlučivanja i kreiranja politike u cilju una-pređivanja efektivnosti i efi kasnosti aktivnosti vlade u oblasti regulacije. Ona ukazuje da se do stvaranja i primene boljih propisa može doći: (1) putem poboljšanja pravne i stvar-ne osnove propisa, (2) razjašnjavanjem mišljenja, pružanjem pomoći predstavnicima vlasti u cilju donošenja boljih odluka, (3) stvaranjem uređenijih i predvidljivijih procesa donošenja odluka, (4) identifi kovanjem postojećih propisa koji su zastareli ili nepotreb-ni, i (5) uticajem da aktivnosti vlade postanu transparentnije. Ova lista preporuka nije dovoljna sama za sebe, već može biti primenjena u okviru šireg regulatornog sistema, uključujući i adekvatne analize, procese konsultacija i sistemske ocene postojećih zako-na.57

Boks 2.3. Dobra praksa u kreiranju i primeni sistema RIA-e Uvođenje efi kasne RIA-e

Ključni elementi dobre prakse u kreiranju i primeni sistema RIA-e u zemljama OECD-a: 1. obezbeđivanje najvišeg nivoa političke podrške za RIA-e:2. pažljivo raspoređivanje odgovornosti za program RIA-e; 3. obučavanje onih koji pripremaju i usvajaju propise;4. korišćenje konzistentnih ali fl eksibilnih analitičkih metoda;5. razvijanje i primena strategije za prikupljanje podataka;6. pravilno usmeravanje napora primene RIA-e;7. integrisanje RIA-e u proces strateškog odlučivanja, počevši što ranije; 8. saopštavanje rezultata; 9. široko uključivanje javnosti; 10. primena RIA-e na postojeće i nove propise.

Izvor: OECD (1997), Regulatory Impact Analysis: Best Practice in OECD Countries, Pariz

2.6. Obaveza sprovođenja Analize efekata propisa u Crnoj Gori

Obaveza izvršavanja analiza efekata propisa (RIA) nije zvanično uvedena u zakonodav-ni sistem Crne Gore, ali se pojedini segmenti ove analize sprovode u skladu sa Poslovnikom Vlade Crne Gore.

Predlagači zakona su dužni da uz predlog zakona i drugih propisa podnesu ocenu fi nan-sijskog efekta sprovođenja tog propisa na budžet Republike, na budžet Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje, na budžet Republičkog fonda za zdravstveno osiguranje,

57 OECD (1995), Recommendation of the Council of the OECD on Improving the Quality of Government Regulation (Adopted on 9 March 1995).



na budžet Zavoda za zapošljavanje Crne Gore i na budžet lokalne samouprave, u skladu sa instrukcijama koje je propisalo Ministarstvo fi nansija.

Potrebom uvođenja RIA-e u zakonodavni proces Crne Gore bave se Strategija upravne reforme Crne Gore (2002-2009) i Strategija razvoja Crne Gore (2003-2007). Ovim strateškim dokumentima je predviđena: (1) izrada metodologije za primenu RIA-e i (2) njena implementacija u novi pravni i institucionalni sistem. U cilju što kvalitetni-je i efi kasnije primene RIA-e u crnogorskom zakonodavstvu, u ovim dokumentima se navodi potreba angažovanja određenog broja inostranih eksperata, specijalista za ovu oblast.

U Strategiji upravne reforme se proces implementacije RIA-e prepoznaje kao “kompleksno oruđe” čiji je cilj da omogući ex ante ocenu uticaja novih propisa (zako-na i podzakonskih propisa), i to ne samo u smislu uticaja na državni budžet nego i šire. U ovoj Strategiji se navodi da će uvođenje ovakvog mehanizma zahtevati sveobuhvat-no osposobljavanje državnih službenika u ministarstvima i drugim državnim organi-ma.

Boks 2.4. Ciljevi RIA-e

Vlade koje su implementirale RIA defi nisale su četiri glavna cilja koja se postižu primenom RIA-e:

1. Povećanje razumevanje realnih efekata aktivnosti državne uprave uključujući i troškove i koristi od tih aktivnosti;

2. Integrisanje alternativnih opcija za ostvarenje cilja;3. Unapređenje transparentnosti i sprovođenje javne rasprave;4. Povećanje odgovornosti državne uprave.

Izvor: OECD (1997), Regulatory Impact Analysis: Best Practice in OECD Countries, Pariz


Iako rad grupa za lobiranje nije institucionalizovan u Crnoj Gori, praksa lobiranja u cilju vršenja uticaja na vladajuće strukture i pravni sistem je vrlo često prisutna. Sindikati, političke stranke, udruženja domaćih i stranih poslodavaca, kao i drugi oblici lobi grupa igra-ju aktivnu ulogu u zakonodavnom procesu u cilju promene postojećih i donošenja novih zakona u skladu sa vlastitim interesima.

Boks 2.5. Primeri institucionalizacije lobiranja

Profesionalno lobiranje, kao javna ili javno kontrolisana delatnost, podrazumeva direk-tno delovanje pojedinaca ili interesne grupe na izabranog predstavnika ili državnog službenika, u cilju ostvarivanja uticaja na rezultat zakonodavnog ili regulatornog pro-cesa. Lobiranje se odnosi na pitanja iz nadležnosti Skupštine, Vlade, pojedinih mini-starstava ili jedinica lokalne samouprave.

U međunarodnoj praksi su razvijena dva osnovna tipa lobiranja:

– regulatorni pristup (američka praksa), u kome se, putem zakona, defi nišu: (1) pojam lobiranja, (2) subjekti, (3) uslovi i način registracije lobista, (4) obaveze uključenih strana, (5) ekonomski aspekti funkcionisanja lobista, (6) sankcije za moguće neispunjavanje uslova,

– deregulatorni pristup (evropska praksa), koji počiva na samoregulaciji i ideji da su društvo (moral) i opšti zakoni dovoljan regulator ukoliko postoji dovoljno informacija o tome kako lobiranje teče.

U većini zemalja u tranziciji, profesionalno lobiranje se odvija unutar jasno defi nisa-nog okvira i nadležnosti zvaničnika i učesnika u procesima odlučivanja. Termin “lobi-ranje“ se upotrebljava kao sinonim za korupciju, mito i druge nekorektne političke aktivnosti ili uticaje. Profesionalno lobiranje u ovim zemljama je tek u početnoj fazi razvoja, budući da je institucionalizacija ove delatnosti usledila tek nedavno i po pra-vilu je inicirana brojnim skandalima. Jedan od pokušaja da se lobiranje učini transpa-rentnim je primer donošenja posebne zakonske regulative o lobiranju u Poljskoj i Mađarskoj.

Poljska je u julu 2005. godine usvojila Zakon o aktivnostima lobiranja u procesu izra-de propisa koji: (1) defi niše profesionalno lobiranje; (2) defi niše subjekte i način na koji se oni mogu angažovati na aktivnostima lobiranja; (3) zahteva od Vlade da obja-vi, ne samo kontakte svojih službenika sa lobistima, već i zakonski propis koji je u pri-premi. U skladu sa ovim Zakonom, lobista mora da bude upisan u Registar lobista koji se vodi pri Upravi Ministarstva unutrašnjih poslova. Registrovani lobisti imaju pravo da obavljaju aktivnosti lobiranja u prostorijama javnih organa i Parlamenta, kao i da ostvaruju kontakte sa službenicima Vlade. Savet ministara ima obavezu da, u skladu sa Zakonom, svakih šest meseci pripremi plan zakonodavnih aktivnosti koji se odnosi na propise i opšta akta koji se upućuju Parlamentu.

Mađarska je u februaru 2006. godine usvojila zakon kojim se uređuju lobističke aktiv-nosti. On se zasniva na Zakonu o obelodanjivanju lobiranja koji su SAD donele 1995. godine, a kojim su obuhvaćene samo priznate i autorizovane lobističke grupe. Sindika-ti, unije radnika, slična udruženja i asocijacije, sudije, Premijer, članovi Parlamenta, nedvosmisleno su isključeni iz ovih aktivnosti. Zakon eksplicitno navodi one profesi-onalne grupe kojima se zabranjuju lobističke aktivnosti. Svi kontakti lobista i državnih službenika zaduženih za predmet lobiranja moraju da budu upisani u Registar, nakon čega se objavljuju na internetu zajedno sa imenima klijenata.

Izvor: www.freshfi elds.com, www.spinwatch.org



Primeri aktivnosti neformalnih grupa za lobiranje u Crnoj Gori

Donošenje novog Zakona o računovodstvu i reviziji. Mada je ova oblast bila regulisana Zakonom o računovodstvu i reviziji iz 2002. Godine,58 ovaj Zakon je u praksi pokazao niz nedostataka. Ministarstvo fi nansija RCG je u dva navrata (u martu i novembru 2002. godine) intervenisalo sa podzakonskim aktima – uputstvima, u kojima je detaljnije razrađivan način obavljanja revizorskih poslova u Crnoj Gori. Kako uputstva za sprovođenje važećeg Zakona nisu doprinela efi kasnijem uređenju te oblasti, pristupilo se primeni novog Zakona. Donoše-nje novog zakonskog rešenja je trebalo da kroz deregulaciju i demonopolizaciju u ovoj obla-sti, stvori institucionalne pretpostavke za smanjenje cena revizorskih usluga i samim tim redukuje troškove za poslodavce.

Prilikom izrade novog Zakona bio je evidentan uticaj dve lobi grupe – Saveza računo-vođa i revizora Crne Gore i Montenegro Biznis Alijanse. Lobi grupe su imale različit inte-res u pogledu uvođenja obavezne revizije fi nansijskih izveštaja poslovanja privrednih subjekata. Savez računovođa i revizora Crne Gore se zalagao da se u novom zakonskom rešenju zadrži dotadašnji limit od milion evra ostvarenog prihoda, kao kriterijum za nasta-nak obaveze pravnih lica da vrše reviziju fi nansijskih izveštaja. 59 S druge strane, Montene-gro Biznis Alijansa se u cilju liberalizacije poslovanja, zalagala da se za društva sa ograni-čenom odgovornošću ukine obaveza vršenja revizije, jer bi se time smanjila fi nansijska opterećenja malih i srednjih preduzeća, obrazlažući to potrebom za jačanje njihove razvoj-ne funkcije.

Kao rezultat tog lobiranja, u fi nalnoj verziji novog Zakona o računovodstvu i reviziji, postignuto je kompromisno rešenje po kome društva sa ograničenom odgovornošću imaju obavezu revizije samo ukoliko na dan sastavljanja izveštaja ispunjavaju najmanje dva od tri kriterijuma: (1) iznos ukupnih sredstava (aktiva) iznad 2 miliona evra, (2) ostvareni godišnji prihod iznad 4 miliona evra i (3) prosečan broj zaposlenih u toku poslovne godine iznad 50 radnika.60

Iako predloženi amandmani lobi grupa mogu da sadrže ispravne sugestije, kao u navedenom slučaju, u praksi se dešava da su oni samo instrument za nametanje interesa lobi grupe, na štetu opšteg interesa. Kao potencijalno rešenje prevencije negativnih utica-ja lobi grupa, članove Skupštine je neophodno edukovati i usmeriti na stručne službe Skupštine, kako bi se poslanicima na vreme skrenula pažnja u kojoj meri su predloženi amandmani u skladu sa ostalim zakonodavstvom iz date oblasti, kao i sa standardima Evropske unije. Na taj način bi se obezbedila veća selekcija predloženih amandmana od strane poslaničkih klubova u Skupštini, a posledično bi se unapredio i kvalitet zakonskih predloga.

58 Sl. list RCG, br. 06/02. 59 Član 13 Zakona o računovodstvu i reviziji iz 2002. godine60 Član 12 Zakona o računovodstvu i reviziji, Sl.list RCG, br. 69/05


3. PRIMENA ZAKONA

3.1. Problemi u procesu primene zakona

Primena zakona u Crnoj Gori predstavlja jedno od najozbiljnijih ograničenja stvaranja povoljnog regulatornog okruženja, što je posledica kašnjenja u sprovođenju institucionalnih reformi i izgradnje neophodne institucionalne infrastrukture.

Intenzivna zakonodavna aktivnost u Crnoj Gori je ne samo rezultat procesa njene tran-zicije u cilju prelaska na sistem tržišne ekonomije, nego je i rezultat pripreme za pristupanje Evropskoj uniji i Svetskoj trgovinskoj organizaciji, pregovora i aranžmana sa Međunarodnim monetarnim fondom i Svetskom bankom.

Usvajanje velikog broja zakona u Crnoj Gori pretpostavlja postojanje značajnih struč-nih kapaciteta ne samo za izradu i donošenje, nego i za sprovođenje zakona. Ograničene spo-sobnosti po pitanju sprovođenja i tumačenje zakona mogu da dovedu do daljeg menjanja i dopunjavanja tek usvojenih zakona, čime se stvara začarani krug.

3.2. Uloga Skupštine u primeni zakona i podzakonskih akata

U razvijenom parlamentarnom sistemu, parlament pored aktivne uloge koju ima u pro-cesu donošenja zakona, vrši i značajnu funkciju nadzora rada izvršnih vlasti, odnosno nadzo-ra primene zakona.

Parlamentarni nadzor vladinih aktivnosti u oblasti sprovođenja zakona se uglavnom realizuje kroz poslanička pitanja, interpelacije članovima vlade i zahteve za pokretanje skup-štinskog pretresa.

Važnu ulogu u kontroli parlamenta nad radom vlade imaju skupštinski odbori i komisi-je, kao stalna radna tela.

Komisija za praćenje javnosti i transparentnosti procesa privatizacije je formirana kao posebno skupštinsko radno telo koje vrši kontrolu nad radom onog dela izvršne vla-sti koji je uključen u sprovođenje procesa privatizacije. Komisija ima obavezu da Skup-štini podnosi redovne godišnje izveštaje o svom radu. Ova Komisija je formirana 2000. godine, u skladu sa Zakonom o privatizaciji,61 a sa ciljem davanja aktivne uloge Skupšti-ni u postupku privatizacije, čime bi se povećala transparentnost ovog procesa i suzio pro-stor za mogućnost zloupotrebe. Komisiji je data nadležnost da prati rad Saveta za priva-tizaciju i da od nosioca procesa privatizacije (Vlada, Savet, fondovi i Agencija) zahteva dostavljanje svih podataka i dokumentacije koja je neophodna u postupku kontrole jav-nosti i transparentnosti privatizacije. Komisiji je dato ovlašćenje da u Skupštini inicira pretres o pitanjima javnosti i transparentnosti ne samo procesa privatizacije koji su u toku, nego i postupaka privatizacije koji su već završeni. Ona može da predlaže propise i izmene i dopune propisa koji će obezbediti veću transparentnost i efi kasnost procesa pri-vatizacije.

61 Član 18a Zakona o privatizaciji privrede, Sl. list RCG, br 23/96, 6/99 i 42/04.


Odbor za međunarodne odnose i evropske integracije, čije je formiranje predviđeno novim Poslovnikom Skupštine, takođe predstavlja oblik parlamentarne kontrole nad radom Vlade.62 Zadatak ovog odbora je ne samo da prati usklađenost predloga novih zakona sa acquis communautaire, nego i da po potrebi inicira usklađivanje pravnog sistema Crne Gore sa evropskim pravom.

Boks 3.1. Uloga parlamentarnih odbora

Važnu ulogu u jačanju zakonodavne i kontrolne funkcije parlamenta imaju parlamen-tarni odbori, kao radna tela zadužena da na privremenoj ili stalnoj osnovi pružaju ekspertizu u toku zakonodavnog procesa i time doprinose efi kasnosti rada parlamenta. Delokrug rada odbora obuhvata sledeće aktivnosti: (1) detaljnu analizu/pregled pred-loženih zakona, (2) nadzor i evaluaciju rada izvršne vlasti, (3) sprovođenje saslušanja i sastavljanje izveštaja o različitim inicijativama i predlozima zakona, kao i (4) sprovo-đenje istrage. Svojim aktivnostima odbori omogućavaju veći stepen uključenosti jav-nosti u zakonodavni proces, ali nivo transparentnosti njihovog rada varira od zemlje do zemlje.

Dva osnovna modela organizacije su: (1) stalni odbori i (2) privremeni odbori.

Stalni odbori imaju razvijenu specijalizaciju i kao takvi često imaju predstavnike izvrš-nih organa vlasti, uključujući ministarstva i agencije, dok privremeni odbori imaju ograničenu ulogu u procesu donošenja zakona (Vlada zadržava značajnu kontrolu nad parlamentom) i raspuštaju se nakon razmatranja određenog predloga zakona.

U praksi značaj odbora raste i postoji tendencija proširenja njihovih nadležnosti, neza-visno od njihovog broja, vrste i veličine, koji se razlikuju među parlamentima različi-tih zemalja.

Komisija za hartije od vrednosti je formirana 2002. godine na osnovu Zakona o hartija-ma od vrednosti, kao organizacija sa svojstvom pravnog lica, osnovana je radi uređivanja i izdavanja hartija od vrednosti i njihove trgovine. Prema odredbama ovog Zakona, Komisija je nezavisna i samostalna u obavljanju poslova utvrđenih zakonom, i odgovorna za svoj rad Skupštini Crne Gore. Komisija ima 5 članova: predsednik, zamenik predsednika i tri člana, koje imenuje Skupština na predlog Vlade.

Institucija ombudsmana – zaštitnika ljudskih prava i sloboda, kao nezavisnog i samo-stalnog organa, formiranog na osnovu zakona,63 spada u red najviših državnih organa. Ova institucija ima zadatak da kontroliše zakonitost, celishodnost i efi kasnost rada organa uprave i javnih službenika radi zaštite ljudskih prava i sloboda od povreda koje ti organi mogu da učine u svom radu. Bira ga i razrešava Skupština, a ima obavezu da o svom radu izveštava Skupštinu podnošenjem godišnjih i posebnih izveštaja.

62 Novi poslovnik Skupštine Crne Gore je usvojen u julu 2006. godine a stupio je na snagu oktobra 2006. Godine.

63 Zakon o zaštitniku ljudskih prava i sloboda, donet 2003. Godine.



Problem implementacije zakona se javlja ne samo kod zastarelih zakona nasleđenih još iz vremena socijalizma, nego i kod čitavog niza novih ili izmenjenih zakona, koji su doneti u periodu od početka procesa tranzicije Crne Gore do danas.

Ukoliko se problemi u implementaciji javljaju kod zakona koji regulišu glavne oblasti ekonomije, oni mogu da budu ozbiljna smetnja procesu tranzicije i da odvrate i domaće i stra-ne investitore. Otuda je uočavanje tih nedostataka u implementaciji preduslov za njihovo otklanjanje, bilo izradom novih zakona i propisa, bilo izgradnjom nedostajuće institucional-ne infrastrukture.

Paket zakona kojima je regulisan proces privatizacije predstavlja dobar primer izmena postojećih i donošenja novih zakona, kao i izgradnje novih institucija u cilju stvaranja uslo-va za njihovu uspešnu implementaciju.

Boks 3.2. Paket zakona kojima je regulisan proces privatizacije u Crnoj Gori

Početak procesa privatizacije u Crnoj Gori bio je regulisan saveznim Zakonom o društvenom kapitalu iz 1989. godine, koji je favorizovao tzv. insajderski koncept pri-vatizacije. U cilju premošćavanja nekih problema u primeni ovog Zakona, decembra 1990. godine Vlada Crne Gore je donela Uredbu o postupku prestruktuiranja društve-ne svojine u druge oblike svojine u društvenim preduzećima, kojom se radi realne procene vrednosti društvenog kapitala, pored knjigovodstvene vrednosti preduzeća,64 uvodi obaveza procene njihove tržišne vrednosti.

Iste godine je, na osnovu Zakona o Agenciji za restruktuiranje privrede i strana ulaga-nja,65 osnovana Agencija za prestruktuiranje privrede i strana ulaganja, sa zadatkom da organizuje i učestvuje u izradi programa prestruktuiranja preduzeća u cilju sanira-nja postojećih preduzeća i stvaranja uslova za osnivanje novih preduzeća.

U cilju stvaranja neophodnog regulatornog okvira za efi kasno i uspešno sprovođenje procesa privatizacije, u Crnoj Gori

66 je tokom devedesetih godina usvojen čitav set zakona i podzakonskih akata koji regulišu ovaj važan aspekt tranzicije.

Donošenjem Zakona o svojinskoj i upravljačkoj transformaciji,67 regulisana je prva faza privatizacije. Njime se ukida društvena svojina i identifi kuju se vlasnici kapitala. Na osnovu ovog zakona kapital je podeljen između zaposlenih i fondova, odnosno države.68

64 Knjigovodstvena vrednost preduzeća je u to vreme, zbog visoke stope infl acije, bila daleko ispod tržišne vrednosti.

65 Zakon o Agenciji za restruktuiranje privrede i strana ulaganja, Sl. list RCG, br. 25/90 66 U to vreme Crna Gora je bila jedna od dve republike SRJ.67 Zakon o svojinskoj i upravljačkoj transformaciji, Sl.list RCG, br. 2/92 68 U skladu sa ovim zakonom, kapital je podeljen između zaposlenih – 40% (od čega je 10% kapitala

podeljeno besplatno. a 30% pod povlašćenim uslovima ) i države, odnosno fondova – 60% (od te sume 60% dobija Fond za razvoj, 30% Penzioni fond i 10% Zavod za zapošljavanja).


U cilju regulisanja druge faze procesa privatizacije, 1996. godine je donet Zakon o privatizaciji privrede. Ovim Zakonom, preduzeća su transformisana u deoničarska društva i društva sa ograničenom odgovornošću, u skladu sa Zakonom o svojinskoj i upravljačkom transformacijom.

Tokom primene ovog Zakona uočen je čitav niz slabosti, koje su se ogledale pre svega u: (1) nedovoljnoj transparentnosti, (2) nejasnim procedurama, (3) podelje-nim nadležnostima u procesu sprovođenja privatizacije, kao i (4) nedovoljnoj zašti-ćenosti vlasničkih prava. Radi njihovog prevazilaženja ukazala se potreba suštin-ske izmene i dopune postojećeg Zakona, čime bi se ne samo ubrzao proces privati-zacije nego bi i efekti tog procesa bili daleko povoljniji za razvoj privrede Crne Gore.

U cilju transparentnog sprovođenja procesa privatizacije, Vlada Crne Gore je 1998. godine obrazovala Savet za privatizaciju kao centralno telo sa zadatkom da zastupa interese države u postupku privatizacije.

Februara 1999. godine je došlo do usvajanja Izmena i dopuna Zakona o privatiza-ciji privrede. Zakon je u velikoj meri izmenjen i veoma malo odredbi iz prethodne verzije zakona je zadržano. Na osnovu odredbi ovog zakona, Savetu su data izvrš-na ovlašćenja i on za svoj rad odgovara Vladi. Ovim Zakonom su jasno defi nisana i ovlašćenja i zaduženja drugih institucija uključenih u realizaciju procesa privati-zacije.

Izmenom Zakona iz 1999. godine je zaustavljen takozvani proces “spontane privati-zacije” i uvedena je obaveza izrade planova privatizacije. Privatizacija se vrši u skla-du sa godišnjim planovima privatizacije koje donosi Vlada, na predlog Saveta, a koji se objavljuje u sredstvima javnog informisanja.

Ovim Izmenama i dopunama su takođe uvedene i jasne procedure i defi nisani mode-li privatizacije preduzeća, uključujući postupak vaučerske privatizacije. U cilju stvaranja pravnog okvira za implementaciju ovog Zakona donet je niz podzakon-skih akata. 69

69 Uredba o dematerijalizaciji hartija od vrednosti i vaučera, Uredba o privatizacionim vaučerima, Ured-ba o privatizaonim fondovima i specijalnim menadžment preduzećima. Uredba o prodaji akcija putem javnog tendera, Uredba o Centralnom registru akcija, Uredba o kupovini akcija starom deviznom štednjom.


4. RESURSI KOJIMA SKUPŠTINA RASPOLAŽE ZA POTREBE IZRADE I PRAĆENJA PRIMENE ZAKONA


Skupština, prema Ustavu Republike Crne Gore, ima pravo da predlaže zakone, ali se u praksi to veoma retko dešava. Zakone po pravilu predlaže Vlada, a njihova izrada se fi nansi-ra iz budžetskih sredstava. Veoma intenzivna zakonodavna aktivnost izrade novih i izmene postojećih zakona, tokom poslednjih nekoliko godina bila je znatno potpomognuta od strane donatora čijim je sredstvima fi nansirano angažovanje jednog broja inostranih i domaćih eksperata koji su bili angažovani na izradi zakona.

Tokom poslednjih nekoliko godina donatori su imali značajnu ulogu pružanjem struč-nih i fi nansijskih resursa za obezbeđivanje podrške postupku izrade novih i izmene postoje-ćih zakona Crne Gore.

Kroz program KARDS data je ekspertska pomoć pri izradi čitavog niza zakona iz obla-sti fi skalne i monetarne politike, carina, spoljnotrgovinskih odnosa, ekologije itd., među koji-ma su i Zakon o porezu na dodatnu vrednost, Zakon o spoljnoj trgovini, Zakon o veterini, Zakon o zaštiti životne sredine i niz drugih zakona. Za reformu pravosuđa i sudstva značaj-nu stručnu pomoć je pored KARDS-a obezbedio i USAID.


U različitim nacionalnim pravnim sistemima zakonodavna uloga parlamenta je ojačana specijalnim istraživačkim odeljenjima, osnovanim sa ciljem obezbeđivanja potrebnih poda-taka na osnovu kojih bi se unapredio proces donošenja odluka. Osnovni zadatak istraživač-kih odeljenja je da se bave proučavanjem specifi čnih tematskih oblasti i da pružaju relevan-tne i objektivne informacije koje bi olakšale i unapredile rad članova parlamenta i parlamen-tarnih komisija.

Skupština Crne Gore nema u svom sastavu istraživački sektor, koji bi poslanicima i skupštinskim radnim telima pružali potrebne informacije u vezi sa zakonima i drugim pita-njima o kojima se odlučuje u Skupštini. Tu ulogu u izvesnoj meri obavlja jedan broj ekspe-rata, stalno zaposlenih u Skupštini, među kojima su: sekretari odbora, kao i savetnici angažo-vani (zaposleni) u kabinetu predsednika Skupštine i ostalim organizacionim jedinicama Skupštine.

Novim Poslovnikom o radu Skupštine je predviđeno formiranje Odeljenja za informa-tivno-dokumentarističke poslove, koje u svom sastavu pored Skupštinske biblioteke ima i Centar za istraživanje i dokumentaciju. Ovaj Centar bi predstavljao jednu vrstu začetka istra-živačkog odeljenja, sa zadatkom da priprema i sastavlja informativne i statističke analize i materi jale po zahtevu poslanika, poslaničkih klubova, radnih tela i Službe Skupštine. Kako je predviđeno da ovaj centar ima samo dva zaposlena, njegovi kapaciteti neće biti dovoljni za pružanje tako širokog spektra usluga.

Osim toga, novim Poslovnikom o radu Skupštine se predviđa mogućnost da se, prili-kom formiranja radnih tela, mogu angažovati naučni, stručni radnici i konsultanti za pojedi-ne oblasti.


Boks 4.1. Iskustva istraživačkih timova u Sloveniji i Mađarskoj

Formiranje istraživačkih službi u okviru parlamenta, u jednom broju zemalja u tranzici-ji, zaživelo je početkom devedesetih godina. Istraživački centri su, po pravilu, organizo-vani kao samostalne jedinice, a u retkom broju slučajeva kao sastavni deo parlamentar-ne biblioteke. Iako ove službe po pravilu raspolažu ograničenim brojem kadrova, kom-pleksnost istraživanja se obezbeđuje angažovanjem eksperata iz različitih oblasti.

Kao model organizacije istraživačkog tela u Skupštini Crne Gore, moglo bi da posluži iskustvo Slovenije i Mađarske.

Slovenija je 1998. godine formirala istraživačko odeljenje u okviru Sekretarijata Par-lamenta. Prevashodna delatnost istraživačkog odeljenja je sprovođenje komparativnih analiza propisa drugih zemalja koji se odnose na parlamentarne procedure i koje defi -nišu status članova parlamenta. U mađarskoj je istraživačka aktivnost organizovana u okviru Kancelarije Parlamenta čije je osnovno zaduženje da poslaničkim odborima pruža pravnu i profesionalnu pomoć u zakonodavnom procesu.

4.3. Kontrola kvaliteta i koherentnosti zakona

Institucije koje se bave kontrolom koherentnosti zakona su:– Sekretarijat za zakonodavstvo, na nivou Vlade, i – Odbor za ustavna pitanja i zakonodavstvo, na nivou Skupštine.Sekretarijat za zakonodavstvo, shodno Uredbi o organizaciji i načinu rada državne upra-

ve, ima sledeće nadležnosti: (1) proverava usklađenost zakona i podzakonskih akata u postup-ku njihove pripreme, sa Ustavom i pravnim sistemom, (2) obezbeđuje stručno-metodološko jedinstvo u postupku njihove pripreme, (3) obavlja aktivnosti koje se odnose na nadzor nad razvojem i unapređivanjem pravnog sistema Republike, (4) izrađuje određene propise i opšte akte, kao i propise čija izrada ne spada u nadležnost ministarstava i organa uprave, (5) daje mišljenja o nacrtima i predlozima zakona, (6) vrši nadzor nad zakonitošću akata i zakonito-šću rada Novinsko-izdavačke ustanove “Službeni list RCG”, (7) kao i druge poslove koji su mu određeni u nadležnost.

Odbor za ustavna pitanja i zakonodavstvo je po novom Poslovniku Skupštine jedinstve-no stalno radno telo Skupštine, nastalo spajanjem dva dotadašnja odbora70 i igra važnu ulo-gu u procesu kontrole usklađenosti propisa i opštih akata, i on ima nadležnost da: (1) razma-tra predloge zakona, drugih propisa i opštih akata koje donosi Skupština sa stanovišta njiho-ve usklađenosti sa Ustavom i pravnim sistemom; (2) stara se o jedinstvenoj zakonodavnoj metodologiji, kao i jedinstvenoj pravno-tehničkoj obradi akata koje donosi Skupština, (3) utvrđuje predlog autentičnog tumačenja zakona, drugog propisa i opšteg akta, (4) razmatra predloge o pokretanju postupaka za ocenu ustavnosti zakona ili ustavnosti i zakonitosti dru-gih propisa i opštih akata Skupštine, itd.

Institucije koje su uključene u kontrolu kvaliteta zakona i njihove usklađenosti sa acqu-is communautaire su:

70 Prema starom Poslovniku Skupštine, ovu funkciju su obavljala dva odbora: Odbor za ustavna pitanja i Zakonodavni odbor.


– Sekretarijat za evropske integracije, na nivou Vlade, i– Odbor za međunarodne odnose i evropske integracije, na nivou Skupštine.

Sekretarijat za evropske integracije na nivou Vlade vrši neku vrstu kontrole usaglašeno-sti predloga zakona sa zakonodavstvom Evropske unije. Sekretarijat vrši ovu ulogu kako direktnim učešćem u pripremi novih zakona, tako i indirektno, davanjem instrukcija drugim ministarstvima ili organima uprave koji pripremaju predloge zakona. Ova uloga je posebno važna u slučajevima kada organ uprave nadležan za određenu oblast, ne raspolaže dovoljnim stručnim kapacitetima za ovu vrstu usaglašenosti predloga zakona. Osim toga, Sekretarijat je takođe nadležan za: (1) koordiniranje procesa evropske integracije, (2) pravnu podršku pro-cesu stabilizacije i pridruživanja, (3) koordiniranje međuresornih priprema za pregovore i koordiniranje pregovora sa EU, (4) koordiniranje pripreme ključnih dokumenata vezanih za ovaj proces, praćenje sprovođenja sporazuma koji su potpisani sa EU kao i aktivnosti zajed-ničkih tela koja su formirana u skladu sa tim ugovorima, (5) saradnju državnih organa sa institucijama i organima EU, državama članicama, državama kandidatima i budućim država-ma kandidatima u okviru procesa stabilizacije i pridruživanja, (6) saradnju sa parlamentar-nim telima i (7) saradnju sa Misijom Crne Gore pri EU u Briselu

Odbor za međunarodne odnose i evropske integracije je prema novom Poslovniku stal-no radno telo Skupštine, zaduženo da prati usklađivanje propisa sa zakonodavstvom Evrop-ske Unije na nivou Skupštine. Osim toga, ovaj odbor ima nadležnost da: (1) vrši praćenje procesa usklađivanja crnogorskog pravnog sistema sa pravom EU i predlaže mere za unapre-đenje postupka usklađivanja; (2) prati izvršavanje obaveza koje na osnovu Plana rada crno-gorske Vlade, proističu iz sporazuma koje je Crna Gora zaključila sa Evropskom Unijom; (3) vrši praćenje aktivnosti Vlade i institucija državne uprave čiji je cilj pristupanje EU, uključu-jući i mišljenja i preporuke u tom pogledu, i (4) blagovremeno informiše Skupštinu o svim pitanjima koja su značajna za evropske integracije.

Boks 4.2. Uloga institucije ombudsmana – zaštitnika ljudskih prava i sloboda u zakonodavnom procesu Crne Gore

Zakonom o Zaštitniku ljudskih prava i sloboda iz 2003. godine, osnovana je Instituci-ja Zaštitnika ljudskih prava i sloboda (ombudsman), kao nezavisan i samostalan organ, kako od organa vlasti, tako i od uticaja bilo kojih drugih subjekata ili pojedinaca. Zaštitnika i njegove zamenike bira i razrešava Skupština Crne Gore. Ombudsman je deo ukupnog pravnog sistema i spada u red najviših državnih organa, bira ga i razrešava Skupština Crne Gore, a o svom radu izveštava Skupštinu podnošenjem godišnjih i posebnih izveštaja. Institucija ombudsmana ima zadatak da kontroliše zakoni-tost, celishodnost i efi kasnost rada organa uprave i javnih službi radi zaštite ljudskih pra-va i sloboda od povreda koje ti organi mogu da učine u svom radu. Ova institucija ima pra-vo zakonodavne inicijative – inicijative za izmenu ili donošenje propisa u pitanjima iz svoje nadležnosti, ako smatra da je do problema u funkcionisanju uprave odnosno povre-de prava došlo zbog normativnih nedostataka. Ombudsman donosi akte koji nemaju pravno obavezujuću snagu. On nema prava da uki-da i poništava akte uprave i drugih organa i službi, ali može da utiče na njihov rad, uka-zujući na greške, počinjene zloupotrebe, nepravdu, necelishodnosti ili nerazumljivost nji-hovih odluka.



U poslednjih desetak godina Crna Gora je prošla kroz intenzivan proces institucional-nih, administrativnih i zakonodavnih promena. Donet je čitav niz kvalitetno urađenih reform-skih zakona, što je predstavljalo neophodan preduslov za uspešno sprovođenje procesa tran-zicije. Poseban napredak je ostvaren u oblasti reforme ekonomskog zakonodavstva.

I pored toga, neke oblasti koje su značajne za investiranje i dalje su neadekvatno regu-lisane, bilo da je nji hov stepen regulisanosti prekomeran ili nedovoljan. Jedan broj zakona nasleđen iz perioda SFRJ ili SRJ je još uvek na snazi.

Zakonodavnom procesu nedostaje adekvatna kontrola kvaliteta, još uvek nije uvedena obaveza sprovođenja analize efekata propisa (RIA), a postojeći mehanizmi u crnogorskom zakonodavstvu ne predstavljaju adek vatnu zamenu za RIA-e.

Na osnovu nalaza projekta, može se doći do sledećih zaključaka i pre poruka, koje bi bilo potrebno realizovati u cilju unapređivanja pravnog ambijenta za privredne delatnosti kao i procesa zakonodavne reforme u Crnoj Gori:

a) Javna rasprava i transparentnost U cilju unapređenja postojećeg neformalnog sistema javne rasprave, trebalo bi pro-pisati obavezu sprovođenja javne rasprave za sve važne zakone, čime bi javna raspra-va postala formalizovani deo zakonodavne procedure. Proces javne rasprave bi tre-balo da bude transparentan i otvoren za sve zainteresovane strane. Konsultacije bi trebalo otpočeti već u ranoj fazi izrade predloga zakona, uključivanjem eksperata za relevantnu oblast, u cilju razmene relevantnih informacija, kao i uključivanjem i svih ostalih zain teresovanih strana u javnu raspravu radi dobijanja njihovog mišljenja.

b) Sistem planiranja zakonodavnih aktivnosti za nove zakone i propise Vlada Crne Gore bi trebalo da nastavi rad na unapređenju postojećeg sistema plani-ranja zakonodavnih aktivnosti, uvodeći obavezu povremenog ažuriranja tih plano-va, kao i obavezu nji hovog dostavljanja Skupštini u cilju njenog informisanja.

c) Postavljanje eksplicitnih standarda kvaliteta propisa Vlada bi trebalo da razmotri mogućnost izrade priručnika koji sadrži standarde i kriteri-jume za izradu kvalitetnih zakona i propisa. Ti standardi kvaliteta bi mogli da obuhvate uputstvo za ujednačenost i jasnoću koncepata koji se koriste u zakonu, kriterijume za pravnu koherentnost, ocenu usaglašenosti sa Ustavom, zakonodavstvom EU, relevan-tnim međunarodnim konvencijama, analizu efekata, unapređenje sistema planiran ja, procedure za vođenje konsultacija i razma tranje kapaciteta za primenu zakona.

d) Jačanje postojećih kapaciteta Sekretarijata za zakonodavstvo u skladu sa očekivanim intenziviranim zakonodavnim aktivnostima Važno je da se izbegnu kašnjenja u procesu donošenja zakona prouzrokovana ograniče-nim kapacitetima Sekretarijata za zakon odavstvo. Ovo se može postići (1) angažova-njem novih kadrova ili (2) kroz sprovođenje programa obuke postojećih kadrova.

e) Uvođenje obaveze primene Analize efekata propisa (RIA) Bilo bi preporučljivo da se u crnogorsko zakonodavstvo na nivou Vlade uvede oba-veza sprovođenja Analize efekata propisa (RIA) za sve značajne predloge zakona i propisa. Ovo bi dalo mogućnost onima koji donose odluke da unapred dobiju pouz-dane informacije o očekivanom uticaju na privredu, funkcionisanje tržišta i konku-


renciju, i isplativost u smislu postavljenih ciljeva i rizika. Za značajne zakone bi tre-balo da se uvede provera u praksi kroz periodično preispitivanje iskustva sa efektom, efi kasnošću i troškovima sprovođenja zakona.

f) Formiranje Saveta za regulatornu reformuSavet za regulatornu reformu bi predstavljao nadležno telo za koordinisanje i kon-trolu kvaliteta RIA-e. Trebalo bi da bude formiran kao stalno radno telo Vlade, u okviru kabineta predsednika vlade. Savet bi imao svoj Sekretarijat i resurse neop-hodne za dobijanje spoljne stručne pomoći. Trebalo da dostavlja Skupštini godišnje izveštaje o svom radu.

g) Jačanje kapacitete ministarstava za sprovođenje RIA-e Trebalo bi ojačati stručne kapacitete ministarstava i nezavisnih agencija da uključe RIA analizu u svoje regulatorne aktivnosti. U ovu svrhu bi trebalo obezbediti ade-kvatna sredstva i programe obuke, uz pomoć spoljnih savetnika gde je to potrebno.

h) Poboljšanje primene zakona Vlada i regulatorne agencije bi trebalo da redovno ocenjuju efi kas nost implementaci-onih procedura i preduzimaju adekvatne mere kada se u toj sferi pojave problemi.

i) Jačanje kontrole izvršne vlasti od strane Skupštine Sve regulatorne i ostale republičke agencije bi trebalo da podnose godišnje izveštaje o svom radu Skupštini. Uvođenje takve obaveze bi povećalo transparentnost rada tih institucija.

j) Jačanje kapaciteta Skupštine u cilju poboljšanja kontrole kvalite ta i koherentnosti zakona U okviru Skupštine bi trebalo formirati posebno istraživačko odeljenje, koje bi ras-polagalo adekvatnim resursima za prikup ljanje podataka i sprovodilo analize radi pružanja stručne pomoći poslanicima i skupštinskim odborima. Jačanje kapaciteta Skupštine sa tog aspekta bi moglo da se ost vari: (1) jačanjem kapaciteta postojećeg osoblja i odbora i (2) angažovanjem spoljnih eksperata. Jača-nje kapaciteta osoblja Skupštine bi dovelo do kontinuiranog povećanja efi kasnosti rada Skupštine. U ovu svrhu bi bilo potrebno sprovoditi twinning pro grame sa dru-gim parlamentima iz zemalja članica EU ili sa Evropskim parlamentom. Poslanici bi trebalo da budu stimulisani da uzmu učešće u diskusijama sa nacional-nim i međunarodnim strukturama po pitanju napretka u oblasti ekonomskih refor-mi, i da uzmu učešće u radu međuparlamentarnih mreža u regionu koje pružaju mogućnost za razmenu iskus tava iz delokruga njihovog rada. Na nivou Skupštine bi bilo korisno formirati specijalno ekspert sko telo zaduženo za evropske integracije, koje bi se bavilo usklađivanjem nacionalnih zakona sa stan-dardima EU. Ovo telo bi bilo u direktnoj komunikaciji sa Sekretarijatom za evrop-ske integracije, prateći njegov rad, učestvujući u obuci i seminarima o procesima integracije i budućim koracima Crne Gore u procesu pristupanja Evropskoj uniji.

k) Poboljšanje tehničkih uslova i informatičke opreme potrebnih za rad poslanika Bilo bi potrebno povećati kancelarijski prostor namenjen radu poslanika, kao i nje-govu tehničku opremljenost, da bi se obezbedilo da svaki poslanik ima svoju kan-celariju sa kompjuterskom opremom i pristupom internetu.

UNAPREĐENJE PROCESA REFORMI EKONOMSKOG ZAKONODAVSTVA U MAKEDONIJI

Slavica PenevMarjan Madžovski


Slično kao i u drugim bivšim jugoslovenskim republikama a sada nezavisnim država-ma, pravni sistem Makedonije je kontinentalni pravni sistem zasnovan prvenstveno na prav-noj tradiciji Nemačke, Austro-Ugarske i Francuske, ali i na višedecenijskim zakonodavnim aktivnostima i praksi prethodne SFR Jugoslavije.

Makedonija je postala nezavisna država 1991. godine, ali nije bila međunarodno prizna-ta sve do 1993. godine. I pored toga što na njenoj teritoriji nije bilo etničkih i oružanih suko-ba tokom 1990-ih, Makedonija je bila izložena negativnim uticajima sukoba u regionu. Visok stepen nesigurnosti, nedovoljna podrška međunarodne zajednice i nagli raskid sa tradicional-nim tržištima, negativno su uticali na celokupne procese tranzicije i reformi u ovoj zemlji.

Tokom celog perioda nakon sticanja nezavisnosti Makedonija je prolazila kroz intenzi-van proces institucionalnih, administrativnih i zakonodavnih reformi. Poslednjih godina zakonodavna reforma je pod snažnim uticajem procesa pristupanja EU.

Donet je veliki broj zakona, što je bio preduslov za uspešnu tranziciju i prelazak na funkcionalnu tržišnu ekonomiju. Kvalitet zakona je bio veoma neujednačen, ali je vremenom pokazivao tendenciju postepenog poboljšavanja.

Uprkos intenzivnim zakonodavnim aktivnostima, zakonodavni proces još uvek nije oslobođen izvesnih nedostataka. Neke oblasti koje su važne za investicije i poslovanje još uvek nisu regulisane na odgovarajući način, i primetne su negativne posledice zbog pretera-ne ili nedovoljne pravne regulacije. Još uvek ne postoji adekvatna kontrola kvaliteta zakono-davnog procesa, a u sprovođenju zakona i dalje ima ozbiljnih nedostataka zbog nepostojanja ili neadekvatnog funkcionisanja postojećih institucija. Očekuje se dalje unapređenje procesa predlaganja i donošenja zakona i drugih propisa, što bi povoljno uticalo na njihov kvalitet i bolje sprovođenje.

1.1. Ko predlaže nove zakone i izmenu postojećih zakona?

U skladu sa Ustavom, Narodna skupština Makedonije je predstavničko telo građana i nosilac zakonodavne vlasti. Skupština je nadležna za donošenje i izmenu Ustava, donošenje zakona i njihovo autentično tumačenje.

Organizacija i rad Skupštine uređeni su Ustavom i Poslovnikom o radu Skupštine.U skladu sa Ustavom i Poslovnikom o radu Skupštine, pravo predlaganja zakona ima-

ju:– svaki poslanik,– Vlada, ili– najmanje 10.000 biračaInicijativu za donošenje zakona preko ovlašćenog predstavnika može da pokrene:– bilo koji građanin, – grupa građana, – institucija ili – udruženje,

UNAPREĐENJE PROCESA REFORMI EKONOMSKOG ZAKONODAVSTVA U MAKEDONIJI • 213



Predlog zakona, koji se podnosi Narodnoj skupštini, izrađuje se u skladu sa Poslovni-kom o radu Skupštine.

Zakon može da izradi:– Vlada ili– drugi ovlašćeni predlagač zakona.Kada je Vlada predlagač zakona, zakon može da izradi nadležno ministarstvo.Pri izradi predloga zakona, predlagač je dužan da pribavi mišljenje sledećih institu-

cija: – Sekretarijata za zakonodavstvo, u pogledu usklađenosti zakona sa Ustavom, prav-

nim sistemom zemlje i zakonodavstvom Evropske unije; – Ministarstva pravde, za pitanja iz oblasti državne uprave i kaznene politike;– Ministarstva fi nansija, u vezi fi skalnih implikacija zakona u odnosu na budžet; – drugih relevantnih ministarstava.71

Predlog za donošenje zakona mora da sadrži: (1) ustavni odnos, (2) razloge za donoše-nje zakona, (3) osnovna načela na kojima se zasniva zakon i (4) sadržaj zakona. Sadržaj zakona treba da prikaže osnovne odnose koji se uređuju zakonom i način na koji se predlaže njihovo uređenje.

Predlog za donošenje zakona mora da bude obrazložen. Obrazloženje treba da sadrži: (1) ocenu uslova u oblasti koju treba da se uredi dati zakon i ocenu primene postojećih pro-pisa u toj oblasti, (2) cilj koji se želi ostvariti uređivanjem odnosa na predloženi način, kao i podatke o posledicama koje proizilaze iz predloženog rešenja, i (3) iznos fi nansijskih sredstava potrebnih za sprovođenje zakona i način na koji će ta sredstva biti obezbeđena, kao i podatke o tome da li sprovođenje zakona donosi fi nansijske obaveze za određene subjekte.

U slučaju da predlog zakona nije pripremljen u skladu sa odredbama ovog Poslovnika, Predsednik Skupštine ima zadatak da, pre njegovog dostavljanja poslanicima, traži od pred-lagača da predlog zakona usaglasi sa odredbama Poslovnika.


Poslovnik Skupštine koji ostaje na snazi do 21. oktobra 2008. godine propisuje izuzet-no razrađen sistem koji predviđa dve etape:

(1) razmatranje predloga da se neki zakon donese (2) razmatranje teksta nacrta zakona

U prvoj fazi se razmatra potreba za donošenjem zakona. Na osnovu rasprave o pred-logu, Skupština tada raspravlja da li želi da se ovaj projekat nastavi. Ako je odluka pozitiv-na, tek tada se traži od Vlade da predstavi detaljan predlog zakona na razmatranje i usvaja-nje.

71 Predlagač je dužan da pri izradi predloga zakona pribavi i mišljenje Ministarstva odbrane – za zakone koji se tiču odbrane, Ministarstva za životnu sredinu i prostorno planiranje – za zakone koji se tiču životne sredine i prostornog planiranja, i Ministarstva inostranih poslova – za zakone koji se tiču in-ostranih poslova i spoljne politike.

Iako ovaj dvoetapni postupak koji pravi razliku između razmatranja predloga za usva-janje zakona i razmatranje samog teksta nacrta zakona može zakonodavcima da pruži prili-ku da razmotre temeljna pitanja pre bavljenja detaljima, u praksi su ove dve etape često spo-jene. To znači da se expose de motifs i nacrt teksta podnose u isto vreme, i obrađuju u okviru istog postupka.


Postupak razmatranja predloga za donošenje zakona i predlogu zakona su gotovo iden-tični, kao što je gore navedeno.

Prema Poslovniku o radu Vlade Makedonije, predlog za donošenje zakona, nacrt zako-na i predlog zakona koji Vlada dostavlja Skupštini na usvajanje, izrađuju nadležna ministar-stva.

U praksi, ova nadležna ministarstva mogu da formiraju radne grupe, čiji članovi mogu da budu predstavnici drugih ministarstava ili državnih institucija. Radne grupe mogu da uključe u svoj rad eksperte, udruženja građana i mogu pri izradi zakona da koriste tehničku pomoć inostranih donatora, ukoliko je ona raspoloživa.

Predlog zakona koji je pripremilo resorno ministarstvo, dostavlja se na mišljenje onim ministarstvima i organima državne uprave u čiji delokrug aktivnosti ovaj zakon zadire ili je od interesa za njih . U najvećem broju slučajeva, Ministarstvo fi nansija, Ministarstvo pravde i Sekretarijat za zakonodavstvo su dužni da daju svoje mišljenje.

U procesu razmatranja u Vladi, uz predlog za donošenje zakona i uz sam predlog zako-na potrebno je da budu dostavljeni i sledeći dokumenti:

– Memorandum, kao informativni dokument o sadržaju predloga zakona;– Izjava o usklađenosti zakona sa acquis communautaire, uz koju ide i Tabela o

usklađenosti,– Obrazac sa procenom fi nansijskog uticaja.

Memorandum, kao informativni dokument o sadržaju predloga zakona, pruža ključne informacije neophodne da Vlada razmotri predlog i da, na osnovu relevantnih informacija, donese neophodne zaključke i odluke. On predstavlja rezime celokupnog zakonskog akta i svih analiza koje su obavila ministarstva i drugi organi državne uprave, i uključuje: (1) raz-matrane opcije (argumeni za i protiv); (2) rezultate sprovedenih konsultacija sa nadležnim ministarstvima, drugim organima državne uprave i organizacijama; (3) kompatibilnost sa odredbama EU za korišćenje tehničke pomoći; (4) izjavu o usklađenosti propisa sa acquis communaitaire; (5) usaglašenost sa obavezama koje proizilaze iz ratifi kovanih međunarod-nih sporazuma; (6) fi skalne implikacije; (7) očekivane efekte; (8) ocenu Sekretarijata za zakonodavstvo i (9) ključne elemente za informisanje javnosti.

U Izjavi o usaglašenosti sa acquis communataire navodi se stepen u kome je doku-ment harmonizovan sa zakonodavstvom EU, podaci o prevodima i korišćenju tehničke pomoći .

U Obrascu za procenu fi skalnih implikacija navode se rezultati fi skalne analize, daju fi skalne posledice predloga zakona na Budžet, i ukazuje na očekivane troškove kao i izvore fi nansiranja.

Pripremljen predlog zakona ministarstva dostavljaju Generalnom sekretarijatu Vlade. Generalni sekretarijat, kao stručna služba Vlade, proverava da li je podneti materijal pripre-



mljen u skladu sa Poslovnikom za rad Vlade i dostavlja ga na razmatranje Kolegijumu držav-nih sekretara72 (Generalni kolegijum). Generalni kolegijum ocenjuje stepen pripremljenosti predloga za sednicu Vlade, i daje preporuku nadležnom radnom telu Vlade (osnovna komisi-ja). Generalni sekretar može da zakaže i tematsku sednicu Generalnog kolegijuma za razma-tranje određenog zakonskog predloga.

Vlada ima sledeće osnovne komisije koje funkcionišu kao stalna radna tela:– Komisiju za politički sistem – Komisiju za ekonomski sistem i tekuću ekonomsku politiku – Komisiju za ljudske resurse i održivi razvoj

Ove komisije razmatraju tekstove zakona pre njihovog dostavljanja Vladi, i dostavljaju Vladi pisani izveštaj.

Vlada ima dva stručna saveta, Pravni i Ekonomski savet, kao stalna konsultativna tela. Na zahtev Vlade ili na sopstvenu inicijativu, stručni saveti razmatraju i daju stručna mišlje-nja o određenim pravnim, ekonomskim i drugim pitanjima.

Vlada utvrđuje predlog za donošenje zakona odnosno predlog zakona i podnosi ga Skupštini. Ukoliko predlagač zakona nije Vlada nego drugi ovlašćeni predlagač, predlog zakona se pre razmatranja u Skupštini dostavlja Vladi radi pribavljanja mišljenja. Vlada može da predloži Skupštini da predlog odbaci ili da ga usvoji sa ili bez dopunskih aman-dmana.

72 Poslovnik o radu Vlade utvrđuje sastav i način rada Kolegijuma državnih sekretara (Generalni kolegi-jum). Kolegijum sačinjavaju generalni sekretar vlade, zamenik generalnog sekretara, državni sekretari ministarstava, državni sekretar Sekretaijata za evropska pitanja i sekretar Sekretarijata za zakono-davstvo. Radom Generalnog kolegijuma rukovodi generalni sekretar Vlade.

Slika 1. Postupak za donošenje zakona na predlog Vlade*

_____________* Poslovnik o radu Skupštine predviđa pristup u dve faze: (1) predlog za donošenje zakona i (2) predlog

zakona. U praksi su ove procedure spojene i primenjuju se ista pravila skupštinskog razmatranja.


Sekretarijat za zakonodavstvo u pogle-du usklađenosti zakona sa Ustavom, pravnim

sistemom zemlje i zako-nodavstvom EU

Ministarstvo pravde iz oblasti državne uprave

i kaznene politike o usklađenosti sa zakono-

davstvom EU

Ministarstvo fi nansija u vezi fi skalnog uticaja

primene zakona na budžet

MINISTARSTVO PODNOSI PREDLOG ZA DONOŠENJE ZAKONA

/ PREDLOGA ZAKONA

Nadležna skupštinska komisija razmatra predlog zakona i predložene amandmane

Usvo-jeni zakon se objavljuje u Službenom

glasniku Makedonije


doneti zakon

Druga relevantna ministarstva

Ministarstvo pribavlja mišljenje na predlog

zakona

Ministarstvo podnosi predlog zakona Generalnom

sekretaru Vlade



Predlog zakona se razmatra u celini predloženi amand-

mani i rasprava

Vlada utvrđuje predlog zakona

Nadležna komisija

Vlade predlaže da

se usvoji predlog za-

kona

Gener-alni ko-

legijum daje mišljenje

o predlogu zakona


1.3.2. Procedura za usvajanje zakona u Skupštini

Poslovnik Skupštine koji ostaje na snazi do 21. oktobra 2008. godine propisuje izuzet-no razrađen sistem koji predviđa dve etape:

– razmatranje predloga da se neki zakon donese i – razmatranje teksta nacrta zakona.

Predlog za donošenje zakona. Tekst predloga za donošenje zakona predsednik Skupšti-ne, najkasnije u roku od pet dana od dana podnošenja, dostavlja poslanicima i nadležnim rad-nim telima. Pre razmatranja predloga za donošenje zakona na plenarnoj sednici Skupštine, tekst razmatraju parlamentarne komisije. Predlog za donošenje zakona obavezno razmatraju sledeće komisije:

– Zakonodavno-pravna komisija i– komisija u čiji delokrug spadaju pitanja koja se uređuju zakonom (nadležna komi-

sija).

Zakonodavno-pravna komisija razmatra opravdanost predloga za donošenje zakona i njegovu usaglašenost sa Ustavom, i podnosi Skupštini izveštaj koji sadrži mišljenja i predlo-ge.

Nadležna komisija razmatra osnovne elemente predloga za donošenje zakona i predlo-žene metode regulacije. Ukoliko tekst sadrži elemente koji spadaju u delokrug drugih komi-sija, nadležna komisija pribavlja i njihovo mišljenje. Ukoliko predlog za donošenje zakona ima fi nansijske implikacije, podnosi se na mišljenje Komisiji za fi nansije i budžet. Komisije mogu da održe zajedničku sednicu radi razmatranja pitanja od zajedničkog interesa i usagla-šavanja stavova. Ako komisija koja nije nadležna želi da iznese svoje mišljenje, obraća se nadležnoj komisiji, koja je dužna da ga razmotri i o tome blagovremeno izvesti zainteresova-nu komisiju. Iako je predviđen Poslovnikom, ovakav postupak se retko sreće u skupštinskoj praksi.

Izveštaj Zakonodavno-pravne komisije treba da, u roku od 24 časa od održavanja sed-nice bude dostavljen drugim komisijama koje su razmatrale predlog za donošenje zakona. Nadležna komisija treba da uzme u obzir mišljenje Zakonodavno-pravne komisije radi usa-glašavanja stavova po predlogu za donošenje zakona prilikom dostavljanja teksta na razma-tranje na plenarnoj sednici. Podneti predlog treba da uključi sva pribavljena mišljenja. Pred-sednik Skupštine zatim dostavlja izveštaj svim poslanicima, najkasnije pet radnih dana pre održavanja plenarne sednice.

Na početku plenarne sednice inicijator predloga ili njegov predstavnik može da iznese usmeno obrazloženje, i takođe ima pravo da učestvuje tokom čitave rasprave. Predstavnik Vlade može da učestvuje u čitavoj raspravi i onda kada predlog za donošenje zakona nije podnela Vlada.

Skupština odlučuje o potrebi donošenja zakona zaključkom o usvajanju predloga za donošenje zakona. Ako oceni da nema potrebe da se donese predloženi zakon, Skupština odbacuje predlog.

Predlog zakona. Ukoliko je odluka o predlogu za donošenje zakona pozitivna, ovlašće-ni predlagač pristupa izradi predloga zakona, s rokom od 60 dana. Postupak za izradu i raz-matranje predloga zakona je isti kao postupak za predlog za donošenje zakona. Predlog zako-na se razmatra na komisijama i na plenarnoj sednici. Svaki poslanik Skupštine, svako radno telo odnosno komisija Skupštine, Vlada i najmanje 10.000 birača ovlašćeni su da podnesu amandmane. Amandmani se podnose predsedniku Skupštine u pisanoj formi. Ukoliko aman-

dman sadrži odredbe koje zahtevaju angažovanje fi nansijskih sredstava, predlagač aman-dmana je dužan da istovremeno ukaže na moguće izvore sredstava za fi nansiranje. Aman-dman se podnosi 5 dana pre dana određenog za održavanje plenarne sednice.

Izuzetno, amandman može da se podnese u toku pretresa predloga zakona ukoliko se njime vrši usaglašavanje odredbi u tekstu koji je izmenjen zbog prethodno usvojenog jednog ili više amandmana.

Podnosilac predloga zakona može da podnese amandmane sve do kraja zaključivanja rasprave na plenarnoj sednici.

Odmah po podnošenju amandmana, predsednik Skupštine ga dostavlja poslanicima Skupštine, predlagaču zakona i Vladi, ako ona nije predlagač. Amandman dostavlja i nadlež-noj komisiji i Zakonodavno-pravnoj komisiji, radi pribavljanja njihovog mišljenja na aman-dman pre njegovog stavljanja na glasanje.

Predloženi amandmani se stavljaju na glasanje pre davanja predloga zakona na koji se amandmani odnose.

Skraćivanje rokova u postupku za donošenje zakona. Ako pitanje koje se razmatra ne spada u složenu materiju, postupak za predlog za donošenje zakona i predlog zakona se obje-dinjuju. Ako se Skupština saglasi da postoji potreba za donošenje zakona, može da pređe na razmatranje predloga zakona na istoj sednici. Iako Poslovnik ovo predviđa kao izuzetak, u praksi se ovaj postupak primenjuje gotovo po pravilu, naročito kad su u pitanju zakoni koji se pripremaju u skladu sa Nacionalnim programom za usvajanje acquis-a EU (NPAA).

Hitan postupak za donošenje zakona. U izuzetnim slučajevima, zakon može da se donese i po hitnom postupku. Ovakav postupak može da se primeni ukoliko se smatra da je potrebno hitno postupanje radi sprečavanja ili rešavanja vanrednih situacija, hitnih slučajeva u privredi, radi zaštite nacionalnih bezbednosnih interesa, i u slučaju prirodnih katastrofa, epidemija i drugih vanrednih ili neodložnih potreba. Predlagač je dužan da opravda hitnost postupka. Pri ovakvom postupku predlog za donošenje zakona i predlog zakona se razmatra-ju zajedno.

Kad je zakon usvojen u Skupštini, predsednik Skupštine ga dostavlja predsedniku Repu-blike na potpisivanje i proglašenje. Predsednik Republike može da odluči da ne potpiše ukaz o proglašenju zakona. U tom slučaju Skupština ponovo razmatra zakon, i ukoliko ga usvoji dvotrećinskom većinom glasova od ukupnog broja poslanika, predsednik Republike je dužan da potpiše ukaz.

Zakoni, drugi propisi i opšti akti se pre stupanja na snagu objavljuju u “Službenom gla-sniku Republike Makedonije”.

Boks 1.1. Ustavni sud

U skladu sa Ustavom Makedonije, Ustavni sud Makedonije je konstituisan kao organ Republike koji brani ustavnost i zakonitost i štiti osnovne slobode i prava čoveka i građanina.Ustavni sud, koga sačinjava devet sudija, ima sledeće nadležnosti: (1) odlučuje o usa-glašenosti zakona sa Ustavom; (2) odlučuje o usaglašenosti kolektivnih ugovora i drugih propisa sa Ustavom i zakonima; (3) odlučuje o zaštiti sloboda i prava pojedi-naca i građana koji se odnose na slobodu uverenja, savesti, misli i javnog izražavanja misli, političkog udruživanja i delovanja, i na zabranu diskriminacije građana po osnovu pola, rase, verske, nacionalne, socijalne i političke pripadnosti; (4) rešava



sukob nadležnosti između nosilaca zakonodavne, izvršne i sudske vlasti; (5) rešava sukob nadležnosti između organa Republike i jedinica lokalne samouprave; (6) odlu-čuje o odgovornosti predsednika Republike; (7) odlučuje o ustavnosti programa i sta-tuta političkih partija i udruženja građana, i (8) odlučuje o drugim pitanjima utvrđe-nim Ustavom. Ustavni sud ukida ili poništava zakon ako utvrdi da nije u saglasnosti sa Ustavom, i ukida ili poništava drugi propis ili opšti akt, kolektivan ugovor, statut ili program poli-tičkih partija ili udruženja, ako utvrdi da nije u saglasnosti sa Ustavom ili sa zakonom. Odluke Ustavnog suda su konačne i izvršne. U strukturi predmeta podnetih Ustavnom sudu Makedonije, većinu inicijativa pokre-ću građani kao pojedinci, znatno manji broj iniciraju organi lokalne samouprave, a sasvim neznatan broj udruženja građana, političke partije, preduzeća itd.

1.3.3. Predlog za usvajanje novog Poslovnika o radu Skupštine

Nakon što su u novembru 2001. godine usvojeni amandmani na Ustav Makedonije, u julu 2002. godine usvojen je novi Poslovnik o radu Skupštine. Od donošenja ovog Poslovni-ka do danas pribavljeno je nekoliko domaćih i stranih ekspertiza. Iz njih može da se izvuče opšti zaključak da je rad Skupštine značajan za proces evrointegracija Makedonije, i da je potrebno prilagođavanje skupštinskih procedura tom procesu. Ovakva prilagođavanja bi tre-bala da uključuju formalne i neformalne promene u procesu odlučivanja kao i organizacione promene.

Rasprava o predlogu za donošenje Poslovnika Skupštine bila je prekinuta u prvoj fazi. U toku rasprave kao i pre nje pokazao se nedostatak političke volje i nemogućnost da se postigne konsenzus između parlamentarne većine i opozicije, kako u pogledu načelnih tako i u pogledu suštinskih pitanja.

S obzirom na značaj Poslovnika, nadležna komisija koja je radila na tekstu predloga za donošenje novog Poslovnika zamenjena je radnom grupom sastavljenom od poslanika iz svih političkih partija zastupljenih u Skupštini. Iz rasprave su proistekle sledeće ključne konstata-cije i zaključci:

– U postupku za donošenje Poslovnika razgraničena su sporna pitanja čisto političke prirode od onih koja su proceduralna i tehnička, i čiji je cilj da se poveća efi kasnost Poslovnika. Radna grupa je izdvojila tri pitanja: (1) pitanje jezika koji se koristi na parlamentarnim sednicama i sednicama komisija, (2) pitanje zakona koje treba doneti u skladu sa Badinterovim principom73, i (3) pitanje ograničavanja vremena govora poslanika. Prva dva pitanja su bila predmet žestoke političke rasprave i za njihovo rešavanje je potreban prethodni međupartijski konsenzus. S druge strane, pitanje ograničavanja dužine govora u skladu sa standardima zapadnoevropskih zemalja stoji na samoj granici između političkog pitanja i koncepta efi kasnosti. Ovo može da se reši i unutar parlamenta, s obzirom da postoji stav da treba da se odredi razumno ograničenje vremena, koje bi u poređenju s drugim parlamentima još uvek bilo dva do tri puta duže, a uključivalo bi mogućnost poslanika da se dva puta pri-

73 “Badinterov princip”, princip dvostruke većine, je princip po kome volja parlamentarne većine mora da bude potvrđena većinom kumulativne manjine poslanika.

jave za reč. Postoji i opcija da govori budu u okviru ukupnog vremena koje se dode-ljuje svakoj parlamentarnoj grupi prema njenoj veličini, odnosno broju poslanika koje ima.

– Gledano u celini, problem nerešenih političkih pitanja ne predstavlja dovoljan razlog da se ne donesu nova pravila za njegove proceduralne i tehničke aspekte. Novi Poslovnik bi mogao da se donese sa odloženom primenom, dok se čine napo-ri da se razreše šira politička pitanja.

– Na Poslovnik ne treba da se gleda kao da je dat jednom zauvek. On treba da se menja i poboljšava uporedo sa stečenim iskustvom, što i jeste praksa većine parla-menata.

– Po donošenju novog Poslovnika može da se uvede prelazni implementacioni vre-menski period za prilagođavanje u trajanju od najmanje šest meseci. U ovom peri-odu može da se izvrši simulacija primene novog poslovnika, s ciljem da se ispita njegova upotrebljivost i da se iz njega izbace moguće nedoslednosti.

Prema mišljenju radne grupe i predlozima Nacionalnog demokratskog instituta koji je pružao pomoć tokom celog procesa, principi koji treba da se ugrade u novi poslovnik su sle-deći:

– princip podele vlasti, po kome zakon koji se nalazi u zakonodavnom postupku ne napušta parlament sve dok se ne donese konačna odluka o njemu;

– princip nezavisnosti parlamenta od izvršne vlasti, koji podrazumeva autonomna ovlašćenja za donošenje svojih proceduralnih odredbi, i određivanje svoje unutraš-nje organizacije i poretka;

– princip racionalizovanog zakonodavnog postupka uporedivog sa zapadnoevrop-skim, u cilju bržeg usklađivanja domaćeg zakonodavstva sa zakonodavstvom EU;

– racionalna podela rada između parlamentarnih komisija i plenarne sednice, što zah-teva jačanje uloge komisija: u zakonodavnom procesu, realizaciji javnih rasprava (princip participativnosti i transparentnosti), kao i u ostvarivanju kontrole izvršne vlasti;

– racionalizacija rasprava u komisijama, uz davanje mogućnosti javnosti da prati rasprave preko direktnog prenosa na skupštinskom televizijskom kanalu;

– bolje planiranje i organizacija rada;– omogućavanje svim poslanicima da efi kasno i aktivno učestvuju u zakonodav-

nom procesu, što uključuje pravo na inicijativu, pravo na govor i amandman, i pravo na postavljanje pitanja izvršnoj vlasti i vršenje drugih oblika parlamentarne kontrole;

– regulisanje parlamentarnog procesa u pogledu predlaganja amandmana ili postavljanja pitanja, kao i vremensko ograničavanje govora, dozvoljeno je uko-liko je to neophodno da bi se napravila istinska ravnoteža između efi kasnosti parlamentarnih aktivnosti i mogućnosti poslanika da brane interese svojih bira-ča, i

– princip jednakog tretmana poslanika kao pojedinaca i kao članova parlamentarnih grupa i političkih partija zastupljenih u Skupštini.



Tekst novog Poslovnika bi mogao da sadrži poboljšanja tehničke prirode tako da odra-žava princip podele vlasti i nezavisnosti parlamenta od izvršne vlasti. Ta tehnička poboljša-nja mogu da se sastoje u sledećem:

– Potrebno je ojačati kapacitet poslanika i parlamenta u celini za predlaganje zakona. Za tu svrhu je potrebno da Parlament ima svoj sopstveni budžet i dovoljno veliku službu Parlamenta za pružanje stručne podrške u zakonodavnom procesu. Za ovu svrhu bi bilo korisno da se formira budžetski savet koji bi pripremao budžet Parla-menta u skladu sa projekcijama celokupnog državnog budžeta.

– S obzirom na nedavne incidente u Skupštini, radna grupa je predložila osnivanje sopstvene parlamentarne službe za obezbeđenje, koja bi delovala u tesnoj sarad-nji sa Ministarstvom unutrašnjih poslova, ali bi bila odgovorna isključivo Skup-štini.

– Skupština bi trebala da donese etički parlamentarni kodeks, koji bi precizirao tzv. “govor mržnje” i moguće sankcije za njegovo korišćenje.

Tvining projekat EU između Skupštine Makedonije i Parlamenta Slovenije doveo je do sledećih zaključaka o slabostima u radu makedonske Skupštine:

– nedovoljna organizovanost, beskrajne rasprave na plenarnim sednicama koje mogu da budu prepreka u procesu blagovremenog donošenja zakonske regulative;

– delimično neefi kasan zakonodavni postupak, naročito u pogledu beskorisnosti prvog čitanja;

– neadekvatna uloga komisija, koje bi trebale da budu u poziciji da odlučuju o veli-kom broju pokrenutih pitanja i

– neefi kasno organizovana zakonodavna i pravna podrška, i nedostatak ekspertske podrške poslaničkim grupama.

Takođe je preporučeno da Poslovnik ne bi smeo da se koristi kao sredstvo za bloki-ranje zakonodavnog procesa. Mogućnost da se neograničeno dugo govori, da se za disku-siju prijavljuje neograničeno puta i da se podnosi ogroman broj amandmana kako bi se blokirao određeni zakonsku predlog, mora da se ograniči i smesti u bolje izbalansiran okvir.

Slika 2. Postupak za donošenje zakona na predlog Vlade – prema novom Poslovniku Skupštine


VLADA UTVRĐUJE PREDLOG ZAKONA

Nadležna skupštinska

komisija razmatra da li

je predlog zakona prihvatljiv



glasniku Makedonije

Predsednik Makedonije proglašava

zakon


Javna rasprava za složene i

obimne zakone (po odluci Skupštine)

Predlog zakona se razmatra u celini na

plenarnoj sednici, kada to zahteva određen broj poslanika (prvo čitanje)

Predlog zakona se razmatra na plenarnoj sednici, u cilju izmene sadržaja amandmana

(drugo čitanje)

Predlog zakona se razmatra u cilju

otklanjanja eventualnih nedoslednosti (treće čitanje)

Nadležna skupštinska

komisija razmatra predlog zakona, podnosi svoje

amandmane, us-vojeni amandmani

se ugrađuju u tekst predloga

zakona


Da bi se eliminisale slabosti postojećeg Poslovnika, 21. jula 2008. godine Skupština je usvojila novi Poslovnik prema kome se zakonodavni postupak obavlja u tri tzv. čitanja. Ove odredbe će stupiti na snagu za tri meseca (21. oktobra 2008. godine), zbog potrebe čla-nova Parlamenta i skupštinske službe da se prilagode novom postupku. Novi Poslovnik racionalizuje zakonodavni postupak, i vrši podelu rada između plenarnih zasedanja i radnih tela.

Prvo čitanje se završava dostavljanjem nacrta zakona članovima Parlamenta, osim u slučajevima kad 15 članova Parlamenta, najmanje 7 dana unapred, zahteva da se čitanje oba-vi na plenarnoj sednici. Ako Skupština odluči da nacrt zakona nije prihvatljiv i ne može da ga stavi na dalje čitanje, zakonodavni postupak se prekida. Isti nacrt zakona ne može da se pono-vo podnese Skupštini u naredna tri meseca.

Drugo čitanje počinje razmatranjem nacrta zakona pred nadležnom komisijom i Zako-nodavnim odborom. Ove komisije, svaka odvojeno za sebe, ispituju odredbe nacrta zakona i dostavljene amandmane, i glasaju o njima. Amandmane mogu da dostave: član Parlamenta, parlamentarna grupa ili odbor. Nakon završetka rasprave, komisije vrše izmene teksta nacrta zakona unošenjem usvojenih amandmana, a zatim izrađuju obrazloženje u kome navode razlike između prvobitnog i izmenjenog teksta nacrta zakona, i razloge za ove promene.

Na drugom čitanju tokom plenarnog zasedanja Skupštine raspravlja se samo o onim čla-novima nacrta zakona koji su već izmenjeni amandmanima na komisijama. Novi amandma-ni se mogu podneti samo za te, amandmanima izmenjene članove. Amandmane može podne-ti parlamentarna grupa, svaki član Skupštine ili pokretač, najmanje tri dana pre zakazanog zasedanja Skupštine. Ako se zahteva usvajanje po skraćenom postupku, amandmani se mogu podneti do početka zasedanja za drugo čitanje predloga zakona. Izuzetno, amandman se može dostaviti do kraja rasprave o predlogu zakona u slučajevima kad je neophodno izvršiti usklađivanje odredaba u tekstu koje su promenjene zbog prethodnog usvajanja jednog ili nekoliko amandmana.

Ako se tokom drugog čitanja na plenarnoj sednici usvoje i amandmani podneti na naj-više jednu trećinu članova nacrta zakona, Skupština može odlučiti da održi i treće čitanje nacrta zakona na istom zasedanju.

Treće čitanje služi da se otklone moguće unutrašnje nedoslednosti onih odredaba u predlogu zakona koje su preinačene u drugom čitanju. Tokom ovog čitanja na plenarnoj sed-nici Skupština raspravlja i odlučuje samo o onim članovima izmenjenog nacrta zakona za koje su dostavljeni amandmani, i odlučuje o tom predlogu kao o celini. Amandmane može podneti pokretač ili član Parlamenta (ako nije predlagač), i to samo za one članove za koje su amandmani usvojeni na drugom čitanju tokom plenarnog zasedanja. Tokom ove faze radno telo ne održava raspravu.

Novi Poslovnik ograničava raspravu tokom plenarnog zasedanja na najviše 10 minuta za svakog člana Parlamenta a najviše 15 minuta za koordinatore parlamentarnih grupa, za razliku od prethodnog Poslovnika koji je dozvoljavao neograničenu dužinu neograničenog broja rasprava za isto pitanje. Ova ograničenja ne važe kada se menja Ustav, kada se usvaja Budžet, tokom postupka određivanja odgovornosti predsednika Republike, i tokom izglasa-vanja poverenja Vladi. Prema novom Poslovniku jedan od potpredsednika Skupštine mora da bude iz redova opozicije.

Novi Poslovnik ograničava ovlašćenja Vlade da interveniše u nacrtu zakona koji je ušao u parlamentarnu proceduru. Tokom plenarnog zasedanja Vlada može da podnese amandma-ne samo na prethodno usvojene amandmane.

Ako predsednik Republike ne potpiše proglašenje zakona, Skupština održava još jednu raspravu o tome na trećem čitanju, u roku od 30 dana od dana njegovog usvajanja.

Predsednik Skupštine, odmah nakon donošenja zakona, podnosi zakon predsedniku Makedonije na potpis i proglašenje. Zakoni, drugi propisi i opšta akta objavljuju se u „Služ-benom listu Republike Makedonije“ pre njihovog stupanja na snagu.

1.4. Harmonizacija sa pravnim sistemom EU (acquis communautaire)

U osnovi, harmonizacija makedonskog zakonodavstva sa pravom EU toliko prožima pravni sistem Makedonije zato što je taj proces u velikoj meri iniciran od strane Evropske unije. Proces pristupanja u EU se sve više pokazuje kao značajan kroz obezbeđivanje usme-ravanja i mehanizama za implementaciju. U praktičnom smislu, to znači da je usklađivanje novog zakonodavstva sa zakonodavstvom EU postala de facto obaveza Vlade i Skupštine.

Potreba da se izvrši harmonizacija nacionalnog zakonodavstva sa evropskim acquis communautaire bila je prvo utvrđena Sporazumom o stabilizaciji i pridruživanju (SAA), koga su Evropska zajednica i njene zemlje članice zaključile sa Makedonijom 2001. godine. Član 68 ovog sporazuma kaže da Makedonija:

– prepoznaje značaj harmonizacije makedonskog zakonodavstva sa zakonodavstvom Evropske unije

– obavezuje se da svoje zakonodavstvo postepeno usklađuje sa zakonodavstvom Evropske unije

Predviđeno je da se harmonizacija odvija u dve faze: – usaglašavanje sa zakonodavstvom EU u sferi unutrašnjeg tržišta i nekih drugih

oblasti povezanih sa trgovinom, konkurencijom, intelektualnom svojinom, standar-dima i sertifi kacijom, javnim nabavkama i zaštitom podataka; i

– usaglašavanje sa ostalim delovima acquis communautaire.

Postepeno se razvijala i institucionalna infrastruktura za proces usklađivanja zakono-davstva, a sa uvođenjem Evropskog partnerstva postavljeni su jasni srednjoročni ciljevi za ovaj proces. Na osnovu Evropskog partnerstva i Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju 2006. godine je usvojen Nacionalni program za usvajanje prava Evropske unije (NPAA).

Harmonizacija zakonodavstva se ne shvata kao jednostavno transponovanje prava EU u nacionalne zakone, i ona ne predstavlja potpuno harmonizovanje koje se vrši odjednom već tokom određenog vremena mogu da se zadrže neke specifi čnosti, tako da se postigne poste-pena harmonizacija a razlike se smanjuju kada zemlja postane članica EU.

Od momenta utvrđivanja pravca ka pristupanju EU, Makedonija je prihvatila pravni sistem EU, i to kako primarne tako i sekundarna pravne izvore, kao svoje referentne tačke.

Opredeljenost za harmonizaciju nacionalnog zakonodavstva sa zakonodavstvom EU ugrađena je u sledeće propise:

– Zakon o Vladi Republike Makedonije– Poslovnik o radu Vlade

Zakon o Vladi Republike Makedonije, u svojim izmenama iz 2003. godine, predviđa da Sekretarijat za zakonodavstvo ima ulogu da osigura konzistentan pravni sistem i da za predloge zakona i drugih propisa obezbedi stručno mišljenje o harmonizaciji sa pravom



EU. Ovo je značajna odredba koja obezbeđuje ostvarivanje usaglašenosti na nivou predlo-ga zakona od strane Vlade, koja je dominantan učesnik u predlaganju zakona u zemlji. Sa izmenama ovog zakona u 2005. godini, Sektor za evropske integracije pri Generalnom sekretarijatu Vlade prerastao je u Sekretarijat za evropska pitanja, koji ima ulogu da obez-beđuje koordinaciju organa državne uprave i drugih organa i institucija u oblasti evropskih integracija.

Prema izmenama Poslovnika o radu Vlade iz 2006. godine, predlagač pravnog akta koji se usklađuje sa acquis communautaire mora da uz predlog zakona podnese i Izjavu o uskla-đenosti zakona sa acquis communautaire, koja treba da sadrži sledeće informacije o usklađe-nosti:

– relevantan pravni akt EU, odnosno harmonizacija predloga zakona sa acquis communautaire (sa zakonima, podzakonskim aktima i drugim izvorima prava EU);

– nivo usaglašenosti predloga propisa sa odredbama Sporazuma o stabilizaciji i pri-druživanju između Makedonije i Evropske zajednice i njenih država članica;

– stepen usaglašenosti predloga propisa sa pravom EU (potpuno usaglašen, delimič-no usaglašen, neusaglašen);

– razloge za delimičnu usaglašenost ili neusaglašenost;– vremenski rok koji je predviđen za postizanje potpune usaglašenosti;– da li postoji prevod izvora iz prava EU i prevod pravnog akta; – da li je korišćena ekspertska pomoć, navodeći izvor i dobijeno mišljenje.

Uz Izjavu o usaglašenosti dostavlja se i Korespondenta tabela. Korespondentna tabela predstavlja obrazac koji pomaže da se osigura da su predložene promene adekvatne i da odgovaraju zahtevima korespondentnosti sa odgovarajućim zakonodavstvom EU.

Pre podnošenja predloga novog zakona, zajedno sa Izjavom o usaglašenosti i Korespon-dentnom tabelom, Sekretarijat za zakonodavstvo daje svoje mišljenje o harmonizaciji pred-loga zakona sa zakonodavstvom EU.

U cilju jačanja aktivnosti i odgovornosti političkih subjekata svih relevantnih insti-tucija u zajednički usklađenoj i koordiniranoj akciji u procesu postizanja članstva Repu-blike Makedonije u EU, Skupština Republike Makedonije je osnovala Nacionalni savet za evropske integracije kojim predsedava predstavnik opozicije. Zajedno sa članovima Parlamenta iz vladajućih stranaka i opozicije, članovi Saveta po službenoj dužnosti su predsedavajući Komisije za evropska pitanja, predsedavajući Komisije za inostrane poslove, potpredsednik parlamentarnog Odbora za pridruživanje Makedonije EU, pot-predsednik Vlade zadužen za evropske integracije, kao i predstavnici kabineta Premije-ra i Predsednika Republike, Akademije nauka i umetnosti, lokalne samouprave i udruže-nja novinara.



Povoljno pravno i regulatorno okruženje je jedan od preduslova za stvaranje povoljne poslovne klime i za uspešno vođenje procesa tranzicije u bivšim socijalističkim državama.

Pravno i regulatorno okruženje koje je podsticajno za investicije podrazumeva postoja-nje: (1) kvalitetnih, modernih, tržišno orijentisanih zakona, i (2) adekvatne institucionalne infrastrukture potrebne za implementaciju.

Boks 2.1. Šta je regulacija i regulatorna reforma?Ne postoji opšteprihvaćena defi nicija regulacije, koja bi mogla da se primeni na razli-čite regulatorne sisteme u zemljama OECD-a. U okviru rada OECD-a, regulacija ozna-čava raznovrstan set instrumenata uz pomoć kojih vlade utvrđuju uslove koji se odnose na preduzeća i građane. Regulacija uključuje zakone, formalne i neformalne odluke, kao i dodatna pravila, koja se donose na svim nivoima vlade, kao i pravila koja donose nevladini ili samoregulatorni organi, kojima su vlade prenele regulatorna ovlašćenja. Regulacija obuhvata tri kategorije:Ekonomsku regulaciju, koja ima neposredan uticaj na tržišno odlučivanje kao što je formiranje cena, konkurencija, ulazak na tržište ili izlazak. Cilj reforme u ovoj oblasti se najčešće odnosi na povećanje ekonomske efi kasnosti smanjenjem barijera konkuren-ciji i inovacijama, deregulacijom i poboljšanjem regulatornih okvira za funkcionisanje tržišta i razumnu kontrolu.Socijalnu regulaciju, koja štiti javne interese u oblastima kao što su: zdravstvo, bezbed-nost, životna sredina i socijalna kohezija. Ekonomski efekti socijalnih propisa mogu da predstavljaju sekundarnu preokupaciju ili čak i da se ne očekuju, ali mogu da budu i zna-čajni. Cilj reforme u ovoj oblasti je da utvrdi da li je regulacija neophodna, i da ustanovi tržišne podsticaje i ciljne podsticaje koji su fl eksibilniji, jednostavniji i uz manje troškove.Administrativnu regulaciju, koja se odnosi na “papirologiju” i administrativne formal-nosti i često se naziva “birokratizam” (red tape), preko koje vlada prikuplja informacije i interveniše pri donošenju pojedinačnih ekonomskih odluka. Ona može da ima znača-jan efekat na učinak privatnog sektora. Cilj reforme u ovoj oblasti je eliminisanje onih procedura koje nisu neophodne, pojednostavljenje onih koje su neophodne, i povećanje njihove transparentnosti.Regulatorna reforma se koristi u okviru rada OECD-a za označavanje promena koje dovode do poboljšanja kvaliteta regulative, odnosno do unapređenja učinka, isplativo-sti ili pravnog kvaliteta propisa i pratećih državnih formalnosti. Regulatorna reforma može značiti reviziju pojedinačnih odredbi, promenu i modernizaciju kompletne regu-lative i institucija, ili poboljšanje procesa donošenja regulative i upravljanja reformom. Deregulacija je deo regulatorne reforme koji se odnosi na kompletno ili delimično uki-danje regulative u određenim sektorima sa ciljem poboljšanja ekonomskog učinka.Izvor: OECD Report on Regulatory Reform (1997)



Pravni i regulatorni ambijent koji je karakterisao tranziciju Makedonije ka tržišnoj eko-nomiji prolazilo je kroz tri posebne faze:

– 1991-1993 – period kada država nije bila formalno međunarodno priznata, a sve regulatorne napore su činili relativno skromni domaći stručnjaci,

– 1993-2001 – period u kome su međunarodne fi nansijske institucije, naročito MMF i Svetska banka, pružale Makedoniji značajnu podršku u stvaranju pravnog i regu-latornog okvira, i

– 2001-2007 – period kada je, pored sporazuma sa MMF-om i donekle sporazuma sa Svetskom trgovinskom organizacijom, na pravne reforme u Makedoniji snažno uti-cao proces pridruživanja EU.

Ove tri faze je karakterisalo intenzivno odvijanje zakonodavnih aktivnosti u Makedoni-ji, sa ciljem da se završi proces reformi. Donošenje velikog broja novih propisa, nepostoja-nje propisa u određenim oblastima, preterana regulisanost u drugim oblastima, uključujući zastarele zakone nasleđene iz SFRJ koji su ostali na snazi i posle raspada bivše Jugoslavije – rezultirali su velikim regulatornim problemima, što nije pogodovalo razvoju moderne tržiš-ne ekonomije. Za rešavanje ovih pitanja, koja su predstavljala ozbiljnu prepreku stvaranju povoljnog regulatornog okruženja, Vlada je prepoznala potrebu da se promene ne sprovode jedna po jedna već da se usvoji sistematski pristup regulatornoj reformi. Proces priprema za pristupanje EU pružilo je zamajac uvođenju sistemskog pristupa.

U tom smislu je implementirana razvojna strategija za jačanje regulatornog okvira, poboljša-nje kvaliteta regulative i, konačno, uspostavljanje uslova za tržišnu ekonomiju i održivi razvoj.

U ovom poglavlju se ispituju različiti aspekti ove strategije i instrumenti koji se razvija-ju i primenjuju u implementaciji.74

Kao rezultat ovih procesa, Makedonija je postigla značajna poboljšanja kvaliteta zako-na, ali se još uvek suočava sa ozbiljnim nedostacima na planu njihove primene zbog neposto-janja određenih institucija ili zbog lošeg funkcionisanja postojećih.

Boks 2.2. Vodeći principi OECD-a za kvalitet i efekat regulative

Vodeći principi OECD-a za kvalitet i efekat regulative (koje je Savet OECD-a usvo-jio aprila 2005. godine) su sledeći: 1. usvajanje širokog programa regulatorne reforme na političkom nivou, koji odre-

đuje jasne ciljeve i okvire za implementaciju; 2. ocena efekata i sistematska revizija propisa, da bi se obezbedilo da oni ostvaruju

svoje zadate ciljeve efi kasno i delotvorno u složenoj ekonomskoj i socijalnoj sre-dini koja se stalno menja;

3. obezbeđivanje da propisi, regulatorne institucije zadužene za njihovu implemen-taciju i regulatorni procesi budu transparentni i nediskriminatorni;

4. revizija i jačanje, gde je to potrebno, obima, delotvornosti i sprovođenja politike konkurencije;

5. kreiranje ekonomskih propisa u svim sektorima na način koji stimuliše konku-renciju i efi kasnost, i njihovo uklanjanje kad god ne postoji jasan dokaz da su oni najbolji način da se služi opštim javnim interesima;

74 Makedonija koristi pomoć FIAS-a, Svetske banke i OECD-a u implementaciji ove strategije.

6. uklanjanje nepotrebnih regulatornih barijera trgovini i investicijama putem kon-tinuirane liberalizacije i jačanja koncepta otvorenog tržišta i njegovu bolju inte-grisanost kroz regulatorni proces, i time jačanje ekonomske efi kasnosti i konku-rentnosti;

7. identifi kovanje značajnih veza sa drugim ciljevima politike i razvoj politika za postizanje tih ciljeva na način koji podržava reformu.

2.2. Regulatorna reforma u Makedoniji

Regulatorna reforma u Makedoniji je započeta 2004/05. godine sa akcentom na izgrad-nji institucionalnog okvira usmerenog na jačanje regulatornog upravljanja radi poboljšanje kvaliteta zakona koji uređuju poslovni ambijent kao i procesa donošenja propisa, primenom instrumenata za revizije postojećih i novih propisa. Vlada se posvetila implementaciji regu-latornog okvira za poboljšanje kvaliteta i koherentnosti administrativnih propisa koji se odnose na osnivanje i poslovanje preduzeća.

2.2.1. Giljotina propisa

U Programu rada Vlade Makedonije (2006-2010) nivo regulisanosti makedonske eko-nomije prepoznat je kao preširok i neodgovarajući za jednu modernu i dinamičnu ekonomi-ju. Shodno tome, Vlada planira da sprovede strategiju na dva plana korišćenjem instrumena-ta kao što su: (1) giljotina propisa, za revidiranje postojećih zakona, i (2) analiza efekata pro-pisa (RIA) za revidiranje novih propisa. Akcenat je na tekućem procesu giljotine propisa, jer je predložena reforma još uvek u fazi izrade.

U cilju stvaranja povoljnog pravnog i regulatornog okruženja, ovaj program predviđa implementaciju procesa obimne deregulacije i reforme regulatornih institucija putem: (1) giljotine propisa, odnosno ukidanja stotina nepotrebnih dozvola i propisa koji sprečavaju normalan rad preduzeća, (2) izdavanja određenih vidova licenci u striktno propisanim roko-vima, (3) omogućavanja registrovanja vlasništva u upravnom, a ne sudskom postupku, (4) skraćivanja vremena registracije imovine sa trenutnih 6-8 postupaka koji traju oko 75 dana na dva postupka u trajanju od deset dana, (5) obezbeđivanja unifi ciranog plaćanja za registro-vanje vlasništva u registru, (6) ubrzavanja postupka registracije imovine putem kompjuterske obrade: provera svojine preko interneta, izvršavanje i registrovanje transakcije, (7) pojedno-stavljivanja postupaka za izdavanje licenci fi zičkim licima i preduzećima: vreme za izdava-nje dozvola će biti ograničeno na 45 dana, (8) uvođenja velikog broja inspekcija:inspektori će ispitivati građevinske lokacije po fazama, (9) obezbeđivanja fer konkurencije i jednakih uslova za poslovanje (demonopolizacija).

Vlada je zvanično započela regulatornu reformu u novembru 2006. godine Odlukom o uvođenju giljotine propisa, kao institucionalnog mehanizma za ponovnu procenu propisa i njihovo pojednostavljivanje. Reforma je stavila akcenat na ukidanje određenih birokratskih postupaka radi smanjivanja korupcijskog delovanja i poboljšanja poslovne klime, uključuju-ći sledeće grupe propisa:

1. Licence i dozvole. Posebno saglasnost za uslove građevinske lokacije, građevinske dozvole, dozvole za obavljanje turističke delatnosti, unos u registar fi tosanitarne upra-ve i odluke za uslove za planiranje lokacije. Primenjivaće se instrument “ćutanje zna-či odobravanje” da bi se osiguralo donošenje odluka u datom vremenskom roku.



2. Takse koje naplaćuju državne institucije: katastar, Carinska uprava, Biro za meteo-rologiju, Institut za akreditaciju, Službeni glasnik i Centralni registar. Predviđeno je da se takse smanje za 50% do 100%.

3. Upravni postupci, uključujući postupak za izdavanje građevinske dozvole, bolje objašnjenje dokumentacije za javne nabavke, ograničavanje određenih diskrecionih prava i uklanjanje dvostrukog postupka pri registrovanju direktnih stranih ulaganja.

4. Poljoprivreda i postupci vezani za bavljenje poljoprivrednom delatnošću: jedno-stavnija procedura registrovanja zemljoradnika, smanjenje broja dokumenata koji se podnose za odobravanje korišćenja subvencija za jednu trećinu, i izmena rokova za izdavanje dokumenata Fitosanitarne uprave.

5. Brža obrada i pojednostavljivanje postupka vezanog za lične i putne isprave.6. Ukidanje 363 propisa iz perioda kada je Makedonija bila deo SFRJ.

Vlada je uspostavila sledeću institucionalnu strukturu za implementaciju programa regulatorne giljotine:

1. Koordinacioni odbor kojim rukovodi zamenik predsednika Vlade za ekonomska pitanja, a čiji su članovi svi ministri i sekretar Sekretarijata za zakonodavstvo, koji projektu obezbeđuju političku podršku.

2. Komisija za regulatornu reformu, koju sačinjavaju predstavnici Sektora za eko-nomsku politiku i regulatornu reformu i rukovodioci radnih grupa ministarstava (uključujući i predstavnike Sekretarijata za zakonodavstvo). Ovim se obezbeđuje prisustvo visokih predstavnika administracije u Komisiji.

3. Radne grupe ministarstava i organa državne uprave obezbeđuju prisustvo operativ-nog nivoa administracije.

Reforma treba da se sprovede u tri faze: 1. Sačinjavanje liste propisa i ocena opravdanosti za svaki propis. U toku ove faze

radne grupe u institucijama treba da pripreme liste postojećih propisa u njihovoj nadležnosti i da razmotre opravdanost svakog pojedinačnog propisa.

2. Ponovna procena opravdanosti propisa i davanje mišljenja za izmene i dopune, poništavanje ili zadržavanje propisa. U ovoj fazi Komisija za regulatornu reformu, u konsultaciji sa poslovnim sektorom, građanskim sektorom, drugim zainteresova-nim stranama, pravnim i ekonomskim ekspertima itd., treba da revidira preporuke koje su dostavile radne grupe.

3. Uvođenje jedinstvenog elektronskog registra propisa, koji će biti dostupan javnosti preko internet stranice Vlade.

Prve dve faze su završene, a ustanovljavanje elektronskog registra je u toku.Regulatorna reforma ima za cilj da građane i preduzeća oslobodi nepotrebnog regulator-

nog i administrativnog opterećenja, i da im uštedi vreme i novac. Pravna sigurnost sistema po kome treba da rade građani i poslovni sektor treba se postavi na čvršće osnove, na transpa-rentan i sveobuhvatan način.

Regulatorna reforma treba da se implementira na stabilnoj osnovi, uz stalno prilagođa-vanje pravnog okvira novim iskustvima, potrebama i najboljim praksa.

Prve preporuke giljotine propisa Vlada je usvojila u julu 2007. godine kada je usvojen paket od oko 50 mera, čime je ostvareno smanjivanje birokratskih procedura, taksi i potrebne dokumentacije. Ovaj paket je obeležio početak primene principa “ćutanje znači odobravanje”.

U avgustu 2007. godine Vlada je objavila početak druge regulatorne giljotine koja tre-ba da obezbedi dalje skraćivanje administrativne procedure i smanjivanje broja potrebnih dokumenata kod nekoliko institucija, koje su već dobile preporuku Vlade da pojednostave postupke.

Treća grupa preporuka je utvrđena u novembru 2007. godine, a uspostavljanje elektron-skog registra propisa treba da se završi do kraja 2008. godine

2.2.2. Obaveza vršenja analize efekata propisa (RIA – Regulatory Impact Analysis)

U cilju poboljšanja kvaliteta regulatornog okruženja, nosioci politike u državama OECD-a u sve većoj meri upotrebljavaju koncept analize efekata propisa (RIA). Ovaj metod, koji se koristi za analiziranje i predviđanje efekata predloga zakona u vezi potencijalnih troš-kova, prednosti i rizika, počele su da primenjuju i brojne države koje nisu članice OECD-a, uključujući zemlje u tranziciji. (Regulatory Impact Analysis, RIA)

Boks 2.3. Analiza efekata propisa (RIA)

Analiza efekata propisa (RIA) pomaže u: (1) pravilnom defi nisanju problema koji tre-ba da se reši usvajanjem propisa, (2) sagledavanju efekata propisa koji se predlaže, (3) identifi kaciji alternativnih opcija kojima se postiže cilj, (4) proceni mogućih regulator-nih i deregulatornih opcija, (5) povećanju transparentnosti kroz uključivanje u raspra-vu svih zainteresovanih strana, (6) utvrđivanju da li koristi od uvođenja propisa oprav-davaju troškove, (7) utvrđivanju da li su pojedini sektori neproporcionalno pogođeni, kao i (8) obezbeđivanju što ranijeg sagledavanja efekata primene propisa.

Obaveza sprovođenja analize efekata propisa (RIA) zvanično je uvedena u zakonodav-ni sistem Makedonije februara 2008. godine sa izmenama Poslovnika o radu Vlade, a detalj-no je razrađena u Metodologiji RIA-e, usvojenoj u martu iste godine. Implementacija ovog novog mehanizma postaće obavezna od 1. januara 2009. godine i od tada će morati da se pri-menjuje na sve predloge zakona izuzev onih koji se usvajaju po hitnom postupku.

U dosadašnjem periodu su određeni segmenti ove analize već primenjivani, kao sastav-ni deo dokumentacije koja se dostavlja uz predlog zakona. Oni su propisani Poslovnikom Vlade i obuhvataju:

– procenu fi skalnog uticaja– preporučeno rešenje – očekivane efekte

Obaveza da se sprovodi procena fi skalnih efekata uvedena je 2003. godine, u okviru izmena Poslovnika o radu Vlade. Prema Poslovniku, predlagač zakona je dužan da dostavi popunjen obrazac za procenu fi nansijskih efekata donošenja zakona na budžet, baziran na mišljenju Ministarstva fi nansija.

Istim izmenama Poslovnika o radu Vlade uvedena je obaveza predlagača zakona da dostavi i memorandum, kao informativni dokument o sadržini predloga zakona. U okviru relevantnih informacija u vezi predloga zakona, memorandum daje informacije o rešenju koje je izabrano između mogućih alternativa i o očekivanim efektima predloženog zakona.



Pod “očekivanim efektima” podrazumevaju se efekti koje bi predloženi zakon imao na javno mnjenje, poreske obveznike, ekonomiju, zapošljavanje, životnu sredinu, a do čega se dolazi na osnovu analize i raspoloživih kvantitativnih istraživanja.

I pored toga što ovi segmenti sadrže elemente analize efekata propisa, prvi ozbiljan napor da se implementira RIA, kao integralni deo regulatorne reforme, načinjen je od strane Vlade u 2004/2005. godini. U bliskoj saradnji sa FIAS-om/Svetskom bankom, Vlada se saglasila da se:

– formira Sektor za ekonomsku reformu u Generalnom sekretarijatu Vlade– izgradi mreža koju će činiti pravni i ekonomski službenici zaposleni u administraciji– primenjuje RIA mehanizam za razmatranje kako postojećih tako i novih propisa

koji tek treba da budu doneseni.

Vlada je 2006. godine nastavila proces regulatornih reformi uvođenjem giljotine propi-sa kao institucionalnog mehanizma za preispitivanje propisa i njihovo pojednostavljivanje.

Formirani su Sektor za ekonomsku politiku i regulatornu reformu u Generalnom sekre-tarijatu Vlade i Mreža pravnih i ekonomskih službenika, koji su imali glavnu ulogu u progra-mu regulatorne giljotine.

Po završetku treće faze programa regulatorne giljotine, formiranju jedinstvenog elek-tronskog registra propisa i obavljanju nekoliko RIA pilot projekata – očekuje se da će spro-vođenje RIA-e biti uvedeno kao obaveza u makedonski pravni sistem.

Od 1. januara 2009. Sektor za ekonomsku politiku i regulatornu reformu u Generalnom sekretarijatu biće zadužen za implementaciju analize efekata propisa u središtu Vlade i za razmatranje predloženih zakona.

Mreža pravnih i ekonomskih službenika će biti zadužena za pripremu RIA-e i za dava-nje predloga u okviru procesa regulatorne giljotine. U dogledno vreme ta mreža službenika treba da postane grupa ključnih pravnih i ekonomskih eksperata, koji će pomagati ministri-ma i državnim službenicima u pripremi politike i propisa.

Boks 2.4. Dobra praksa u kreiranju i primeni RIA metode Uvođenje efi kasne analize efekata propisa

Sledeći ključni elementi su zasnovani na dobroj praksi ustanovljenoj u zemljama OECD-a:1. Obezbeđivanje najvišeg nivoa političke podrške za RIA program2. Pažljivo raspoređivanje odgovornosti za RIA program3. Obučavanje onih koji pripremaju i usvajaju propise4. Korišćenje konzistentnih ali fl eksibilnih analitičkih metoda5. Razvijanje i primena strategija za prikupljanje podataka6. Pravilno usmeravanje napora na primeni RIA metode7. Integrisanje sistema RIA u proces strateškog odlučivanja, počevši od najranijih faza 8. Saopštavanje rezultata9. Široko uključivanje javnosti10. Primena RIA-e na postojeće propise i na nove propise.Izvor: OECD (1997), Regulatory Impact Analysis: Best Practice in OECD Countries, Paris

2.2.3. Javna rasprava i transparentnost

Da bi se povećala transparentnost zakonodavnog procesa, februara 2008. godine izme-njen je Poslovnik o radu Vlade i uvedena je obaveza obavljanja javne rasprave u ranoj fazi procesa izrade zakona, kroz postavljanje predloga zakona na internet stranicu Ministarstva nadležnog za Elektronski registar propisa, kako bi se dobili komentari zainteresovanih stra-na. Iako ova odredba stupa na snagu 1. januara 2009. godine, nekoliko ministarstava je već uvelo ovu praksu.

Do sada je tokom faze usvajanja predloga zakona Skupština mogla da odlučuje da li želi da uključi informacije iz spoljnih izvora u zakonodavni proces. Proces konsultacija sa zain-teresovanim grupama obično je započinjan onda kada predloženi zakon dotiče značajne inte-rese odgovarajuće grupe, ili kada se traže činjenice i dokazi od onih na koje predlog direktno utiče.

Ukoliko Skupština odluči da koristi mehanizam javnih rasprava za određeni predlog zakona, formira jedno ili više radnih tela zaduženih za određene aktivnosti vezane za raspra-vu, kao što su: stavljanje predloga zakona na uvid javnosti, organizacijama, institucijama, udruženjima građana, političkim partijama, sindikatima i drugim subjektima koji bi mogli biti zainteresovani za temu koja se reguliše predmetnim zakonom; praćenje javne rasprave; prikupljanje mišljenja i dobijenih predloga; i priprema izveštaja o rezultatima javne raspra-ve. Predlog zakona namenjen javnoj raspravi se obično objavljuje u dnevnim novinama. Za mišljenja i predloge javnosti se postavlja određeni vremenski rok. Kada mišljenja i predlozi dođu u radnu grupu, izveštaj o rezultatima se priprema zajedno sa objašnjenjima i stavovima inicijatora zakona u vezi iznetih mišljenja i predloga.

Čak i pre izmena Poslovnika o radu Vlade, u praksi su neki oblici javnih rasprava često bili prisutniji nego što to zakon nalaže. Prema Pravilniku, stručnjaci i neke zainteresovane strane mogu da budu pozvani da prisustvuju sednicama radnih grupa. Osim ministarstva i drugih državnih institucija, eksperti i predstavnici poslovnih udruženja često učestvuju u pro-cesu izrade zakona, u radnim grupama u ministarstvima. U početku je tekst zakona dostav-ljan relativno kasno poslovnim udruženjima, a sada se to radi mnogo ranije.75

Boks 2.5. Ilustrativan slučaj delovanja poslovne zajednice

Ilustrativan slučaj za reaktivno delovanje poslovne zajednice je nedavno pokretanje postupka protiv Zakona o vodama, koji sadrži odredbe koje su po mišljenju proizvođa-ča vode i bezalkoholnih pića nepravične, ne poštuju jednakost i neustavne su. Oni su se organizovali protiv ovih odredbi posle donošenja Zakona, i preko svog udruženja u Privrednoj komori Makedonije pokrenuli su inicijativu pred Ustavnim sudom za oce-nu ustavnosti ove zakonske odredbe i sada se čeka na odluku Ustavnog suda.

75 Predstavnici poslovne zajednice su manje zadovoljni nego njihova poslovna udruženja u pogledu uključenosti u procese donošenja zakona. Oni su za promenu zakonskog propisa kojom bi se obezbe-dilo transparentno učestvovanje privatnog sektora i uključilo više javnih rasprava u proces, kroz jed-nako uključivanje svih zainteresovanih strana u proces donošenja zakona. Kako sada stvari stoje, oni se ponekad stavljaju u položaj da reaguju na zakone koji su već usvojeni i da preduzimaju inicijative za njihovu izmenu, ili da ih čak osporavaju pred Ustavnim sudom.



Poslovnik Skupštine se više bavi pitanjem transparentnosti nego procesom javnih rasprava. U tom pogledu, predviđa se da su sednice Skupštine i sednice radnih tela otvorene za javnost, ukoliko se ne odredi drugačije. Predsednik Skupštine može da pozove predstav-nike drugih tela i organizacija na skupštinsku sednicu kada Skupština razmatra pitanja za koja su oni zainteresovani ili nadležni. Ista praksa se primenjuje za sednice radnih tela, na koje se mogu pozivati eksperti, predstavnici sindikata, poslovnih i drugih udruženja građana, i drugi zainteresovani subjekti. Poslovnik o radu Skupštine posvećuje dovoljno pažnje tran-sparentnosti i otvorenosti rada komisija. Neki od oblika otvorenosti za javnost su: redovan televizijski prenos skupštinskih sednica, postojanje skupštinskog TV kanala, dobro održava-nje veb stranice Skupštine, i slični mehanizmi kojima se obezbeđuje obaveštenost građana o radu Skupštine i njenih radnih tela.

2.2.4. Sistem planiranja zakonodavnih aktivnosti

Sistem planiranja je u Makedoniji relativno dobro razvijen. Zasnovan je na srednjoroč-nom Programu Vlade (2008-2012), koji sadrži elemente planiranja zakonodavnih aktivnosti datih u kontekstu planiranih reformi. Strateško planiranje je operacionalizovano kroz godiš-nje programe Vlade, koji utvrđuju koje zakone treba doneti tokom te godine.

Posmatrano sa pravnog aspekta, sistem za planiranje je utvrđen Zakonom o budžetu, koji kao generalni okvir obavezuje korisnike budžeta da pripremaju trogodišnje strateške pla-nove, koji sadrže programe i aktivnosti za ostvarivanje strateških prioriteta Vlade.

Generalni sekretarijat Vlade je institucija koja je odgovorna za koordinaciju procesa i za usaglašavanje strateških planova ministarstava i drugih organa državne uprave na svim nivo-ima javne administracije. Ministarstvo za fi nansija je, preko budžeta i fi skalne strategije, isto tako, odgovorno za koordinaciju i usaglašavanje procesa.

Proces strateškog planiranja je započeo 2003. godine. Poslovnik o radu Vlade predviđa obavezu Vlade da donese odluku o strateškim prioritetima u skladu sa Metodologijom za strateško planiranje i pripremu Godišnjeg programa rada Vlade. Ova metodologija je usvo-jena 2004. godine.

Odluke o srednjoročnim prioritetima se donose svake godine i operacionalizuju se stra-teškim planovima ministarstava i godišnjim programima rada Vlade, koji sadrže zakone i podzakonska akta koja treba da se donesu, zajedno sa obrazloženjem zašto je potrebno da se donesu. Godišnji program sadrži aktivnosti saglasno sa Odlukom o strateškim prioritetima Vlade, Nacionalnim programom za usvajanje prava EU (NPAA) i preuzetim obavezama pred međunarodnom zajednicom.

U toku cele godine stalno se prati i vrši nadzor realizacije procesa donošenja zakona u saglasnosti sa godišnjim programom rada, Nacionalnim programom za usvajanje prava EU, kao i sa odgovarajućim delom Fiskalne strategije i budžeta.

Kvalitet procesa strateškog planiranja se poboljšava svake godine i postepeno se uklju-čuju dopunski instrumenti u proces, kao što su merenje i ocena efekata.

Sistem za planiranje zakonodavnih aktivnosti je pod jakim uticajem procesa pridruživa-nja Makedonije EU. U tom smislu je pripremljeno nekoliko programskih dokumenata.

Dokumenti imaju za cilj kreiranje okvira za planiranje, donošenje zakona i drugih propi-sa i ocenu celog procesa usklađivanja nacionalnog zakonodavstva sa zakonodavstvom EU.

Glavna institucija za ovaj proces je Sekretarijat za evropska pitanja koji je odgovoran za horizontalnu koordinaciju i nadzor procesa, iako su praktično sve državne institucije uklju-čene u njegovu pripremu i implementaciju. Od 2003. godine program uključuje planirane aktivnosti na godišnjem nivou i u srednjoročnom periodu.

Akcenat u procesu usklađivanja se pomerio ka podzakonskim aktima i uz to se sve više pažnje posvećuje suštini mera EU u pojedinim poglavljima acquis communautaire.

Nacionalni program za usvajanje prava EU (NPAA), koji je sačinjen 2006. godine i ino-viran 2007. godine, uključuje većinu ovih dokumenata i predstavlja harmonizaciju nacional-nog zakonodavstva sa zakonodavstvom EU.

NPAA i njegovi aneksi i matrice su korisno sredstvo za nadzor zakonodavnih aktivno-sti, uključujući proces u kome se nadzor vrši pomoću informacijskih sistema i na osnovu kojeg se pripremaju nedeljni i mesečni izveštaji o implementaciji programa, a koje nadzire Vlada.

Tromesečni izveštaji se pripremaju i podnose Evropskoj komisiji i skupštinskoj Komi-siji za evropska pitanja. Predstavnik SEP-a predstavlja izveštaj pred Komisijom. NPPA treba da se revidira i inovira jedanput godišnje.

2.2.5. Uloga grupa za lobiranje

U Makedoniji su lobi grupe sada i pravno institucionalizovane, jer je u avgustu 2008. godine usvojen Zakon o lobiranju. I pre usvajanja ovog zakona uloga različitih grupa za lobi-ranje u zakonodavnom procesu nije bila nepoznata pojava u zemlji.

Postoji nekoliko velikih grupa koje su aktivno prisutne ili zainteresovane da izraze svo-je interese u procesu donošenja zakona:

– poslovna udruženja, (kako domaća tako i inostrana), – političke stranke, – sindikati, i– NVO.

Postoji i nekoliko poslovnih udruženja u zemlji koja nastoje da igraju značajnu ulogu u procesu donošenja zakona: Privredna komora, Savez privrednih komora, Evropska biznis asocijacija (EBA), Međunarodni savet za investicije (ICI) i veliki broj bilateralnih poslovnih udruženja.

Drugi socijalni partner Vlade u kreiranju politike su sindikati. Registrovano je nekoliko sindikata. Pravo radnika da se udružuju u sindikate regulisano je Zakonom o radnim odnosi-ma iz 2005. godine. Isti zakon predviđa pravo poslodavaca da se udružuju u Udruženja poslo-davaca. Nevladine organizacije pokazuju sve jaču sposobnost da ostvare značajan uticaj u raspravama o donošenju i sprovođenju zakona. Uloga NVO se bolje razume i Vlada je ade-kvatno odgovorila na potrebu da bude otvorena za njihove zahteve, formiranjem Odeljenje za saradnju s nevladinim organizacijama u Generalnom sekretarijatu Vlade, i usvajanjem Strategije za saradnju Vlade sa građanskim sektorom u januaru 2007. godine. Na nivou skup-štine, komisije često pozivaju predstavnike nevladinih organizacija da predstave svoje mišlje-nje i iskustva.

Boks 2.6. Primeri aktivnosti lobi grupa u donošenju zakona

Donošenje Zakona o radnim odnosima. Savez privrednih komora je bio veoma akti-van u usvajanju Zakona o radnim odnosima pre njegovog donošenja u julu 2005. godine. Time je obezbedio niz poboljšanja u Zakonu, zajedno sa mogućim efektima njegove primene. Neke od oblasti za koje se zalagao bile su sledeće: (1) veća fl eksi-bilnost statusa zaposlenosti, (2) smanjenje troškova plata putem njihove podele na



osnovni i varijabilni deo, (3) izmena sistema socijalnih doprinosa, (4) skraćivanje porodiljskog odsustva, i preuzimanje većeg dela troškova bolovanja od strane države, (5) usaglašavanje menadžerskih ugovora sa Zakonom o preduzećima, (6) povećanje odgovornosti zaposlenih prema poslodavcima i prema svom stručnom usavršavanju, itd. Iako mnogi od ovih zahteva nisu uključenu u Zakon, imali su značajan uticaj na raspravu i na neka od konačnih rešenja.Sindikati su bili aktivi sagovornici sa Savezom privrednih komora, tražeći veća pra-va za zaposlene. Aktivna javna rasprava između dva socijalna partnera i napori Vla-de, kao trećeg partnera, da se dođe do prihvatljivog rešenja između često suprotstav-ljenih zahteva, obeležili su donošenje Zakona o radnim odnosima.

Kolektivni sporazum u obrazovanju i kulturi. Sindikati su često uključeni u javnu raspravu o nekom zakonu koga smatraju važnim za svoje članove. To važi i za novi sindikat SONK, koji je bio vrlo aktivan u vršenju pritiska na Vladu da potpiše kolek-tivni ugovor za obrazovanje i kulturu.

Specifi čni aspekti poslovnog okruženja. Mnoge bilateralne poslovne asocijacije su udružile svoje glasove za određene specifi čne aspekte poslovnog okruženja. To važi za:

– slučaj AmCham, asocijacije koja je bila glasna u izražavanju potrebe da se olak-šaju zahtevi za zapošljavanje stranaca i pravila za imigraciju stranih poslovnih lica u zemlju, i

– FIC, koji je izdao Belu knjigu u kojoj je predstavljena sredina koja bi se smatra-la povoljnom za poslovanje u Makedoniji, itd.

Aktivnosti nevladinih organizacija. Najilustrativniji primer aktivnosti nevladinih organizacija u procesu donošenja zakona su bile aktivnosti udruženja Polio Plus, koje je organizovalo kampanju i prikupilo 18.000 potpisa podrške Zakonu o zaštiti prava i dostojanstva lica sa invaliditetom.

Druge uspešne inicijative nevladinih organizacija su bile sledeće:

– lobiranje ženske NVO u političkim strankama za veće učešće žena u partijskoj strukturi,

– lobiranje zemljoradničkog udruženja za smanjenje PDV-a za neke poljoprivred-ne proizvode,

– lobiranje jedne NVO da se usaglasi makedonski zakon protiv nasilja u porodici sa međunarodnim standardima,

– podrška Saveza potrošača opštinama u implementaciji novog Zakona o zaštiti potrošača, i posebno u kreiranju Saveta za zaštitu potrošača.

3. PRIMENA ZAKONA

Slično kao i u drugim zemljama u tranziciji, period tranzicije u Makedoniji obeležilo je donošenje brojnih zakona, od kojih su neki prvi put ušli u pravni sistem zemlje. Mnogi zako-ni su donošeni u kratkom roku. Osim toga, usvajanje zakona je bilo velikim delom podstica-no saradnjom sa međunarodnim fi nansijskim institucijama i STO, a od nedavno i EU, koji su pružali pomoć. Ovakva situacija je sa sobom donosila i određene nedostatke, kao što su nedovoljno vremena da se obave potrebne analize i izvrši provera usklađenosti usvojenih zakona s drugim propisima, problemi u fazi njihovog sprovođenja, itd.

3.1. Uloga Skupštine u primeni zakona


Po defi niciji, Skupština nije uključena u donošenje podzakonskih akata. Ove propise donose Vlada i organi državne uprave u saglasnosti sa odredbama zakona. Ustavni sistem Makedonije omogućava drugi vid učestvovanja Skupštine u primeni zakona.

3.1.2. Nadzor Skupštine nad radom nezavisnih državnih institucija i agencija nadležnih za sprovođenje zakona

Verovatno najveći uticaj koji Skupština ima u primeni zakona je onaj koji vrši putem kontrole agencija nadležnih za implementaciju zakona. Ova kontrola se sprovodi preko godišnjih izveštaja koje podnose brojne državne institucije i agencije nadležne za primenu zakona u Makedoniji, ali isto tako i putem imenovanja izvršnih, a često i neizvršnih, direkto-ra tih institucija i agencija. Većina regulatornih institucija ima obavezu podnošenja godišnjeg izveštaja Skupštini. To važi i za Državni zavod za reviziju, Regulatornu komisiju za energe-tiku, Agenciju za elektronske komunikacije, Komisiju za zaštitu konkurencije, Agenciju za državne službenike, Komisiju za zaštitu prava na slobodan pristup informacijama javnog karaktera, Državnu komisiju za sprečavanje korupcije, itd. Skupština imenuje i može da razrešava menadžerski tim ovih institucija i agencija. Godišnji izveštaji se podnose Skupšti-ni, odnosno nadležnoj skupštinskoj komisiji. Ukoliko komisija oceni da ima nekih problema u radu određene agencije, institucije ili organizacije ili da određeni zakon treba da se izmeni, predlaže da se ta pitanja zajedno sa izveštajem razmotre na plenarnoj sednici Skupštine.

Uspostavljen je poseban zakonski odnos sa najvišom monetarnom i fi nansijskom nad-zornom institucijom – Narodnom bankom Makedonije. Ne samo da Skupština imenuje i može da razrešava članove i predsednika Saveta Narodne banke, već je Narodna banka, isto tako, dužna da podnosi po tri šestomesečna izveštaja: o svom radu, nadzoru i rukovanju državnim rezervama. Slično kao Narodna banka, i nedavno osnovana Agencija za nadzor osi-guranja je pod ingerencijom Skupštine, kojoj dostavlja po dva izveštaja: o svom radu, i o sta-nju i kretanjima na tržištu osiguranja.

Neke institucije imaju obavezu da podnose šestomesečne izveštaje pre svega Vladi, ili Vladi i određenim resornim ministarstvima. Ali takođe podnose i godišnje izveštaje Skupšti-ni. To važi za Agenciju za privatizaciju, Agenciju za sanaciju banaka, zatim za Agenciju za



upravljanje sredstvima i Agenciju za nadzor penzijskog osiguranja fi nansiranog kapitalom. Skupština i skupštinske komisije mogu da odluče u kojoj meri će se razmatrati određena pita-nja u vezi sa tim institucijama i izveštajima koje su podnele.

Što se tiče ostalih agencija, kao što su Agencija za strana ulaganja, Agencija za unapre-đenje preduzetništva, Agencija za energetiku, Agencija za unapređenje razvoja poljoprivre-de, Agencija za fi nansijsku pomoć poljoprivredi i ruralnom razvoju, Biro za javne nabavke, Agencija za civilno vazduhoplovstvo, itd., njih kontrolišu nadležna ministarstva i Vlada.

Boks 3.1. Državni zavod za reviziju: primer institucije i njene komunikacije sa Skupštinom

Državni zavod za reviziju (DZR) deluje kao eksterni revizor Vlade i državnih institu-cija i organizacija. Ova institucija je osnovana i dobila ovlašćenja po Zakonu o držav-noj reviziji iz 1997. godine i izmenama i dopunama ovog Zakona. Zbog velikog zna-čaja koji ova institucija ima za efi kasno, transparentno i odgovorno upravljanje jav-nim fi nansijama u zemlji, ona je često bila predmet ocenjivanja, tehničke pomoći i kontrole, i njeni kapaciteti su se stalno poboljšavali. Zaključci spoljne ocene efi kasno-sti državne revizije u 2000. godini su bili sledeći: nema nikakve saradnje sa Sektorom interne revizije u Ministarstvu fi nansija; nalazi izvršenih revizija su bili predstavljani Skupštini u godišnjim izveštajima DZR ali potom obično ne bi usledila nikakva dalja rasprava ili istraživanje; DZR-u nije bilo dozvoljeno da objavljuje urađene revizorske izveštaje; ne postoji nezavisna, eksterna revizija DZR; potrebno je da se unapredi nezavisnost DZR; DZR treba da razvije pristup revizijama koji bi bio više baziran na rizicima, umesto da se u toj meri oslanja na zakonom utvrđene obaveze, itd. Većina ovih stvari je rešena i više ne predstavlja problem, posebno od izmena Zakona o državnoj reviziji usvojenih u maju 2006. godine, za koji se sada smatra da je general-no usaglašen sa međunarodnim standardima i Deklaracijom iz Lime. Nezavisnost DZR je značajno povećana.

Još jedan važan segment koji treba da se poboljša tiče se odnosa između DZR i Skup-štine. Trenutno se godišnji izveštaj DZR-a dostavlja Skupštini do 30. septembra. Ono što zabrinjava u postojećoj situaciji je ograničeno ispitivanje izveštaja DZR od strane Skupštine. DZR objavljuje izveštaje za sve izvršene revizije i dostavlja ih Skupštini. Iako skupštinska Komisija za fi nansiranje i budžet može da raspravlja o godišnjim izveštajima eksterne revizije, Skupština u celini i izvršna vlast ne rade sistematično na njegovim nalazima i preporukama. DZR prati odgovore i realizaciju preporuka od strane institucija u kojima je izvršena revizija u svom godišnjem izveštaju, ali to nije dovoljno za metodično praćenje. Ovi nedostaci su u poslednjem Izveštaju o napretku Evropske komisije ocenjeni kao ozbiljna smetnja za efi kasno funkcionisanje eksterne revizije.76

76 Da bi se intenzivirale aktivnosti praćenja po reviziji, Vlada je 2007. godine izmenila svoj Poslovnik o radu i ustanovila Revizorski komitet, kao stalno stručno telo Vlade nadležno za razmatranje i da-vanje komentara na mere koje je trebalo da preduzmu ministarstva i drugi organi državne uprave radi rešavanja nepravilnosti konstatovanih u izveštajima Državnog zavoda za reviziju. Ipak, i dalje je ostala potreba za jačim uključivanjem Skupštine.

3.1.3. Drugi oblici uključenosti Skupštine u primenu zakona

Skupština može da bude uključena u primenu zakona kroz usvajanje strategija, donoše-nje odluka, deklaracija, rezolucija, preporuka i zaključaka. Sve to može da se tiče različitih pitanja, uključujući i primenu zakona.

Skupštinska Komisija za evropska pitanja ima aktivnu ulogu u vezi donošenja i prime-ne zakona. Njeni glavni zadaci i aktivnosti su sledeći: (1) razmatranje aktivnosti vezanih za Nacionalnu strategiju za integraciju Makedonije u Evropsku uniju i redovno informisanje Skupštine o njenoj realizaciji, (2) praćenje realizacije obaveza koje proizilaze iz sporazuma Makedonije sa Evropskom unijom, uključujući dinamiku i kvalitet dogovorenih programa i fi nansijske podrške, (3) praćenje i podrška procesu usklađivanja nacionalnog zakonodavstva sa zakonodavstvom Evropske unije i predlaganje aktivnosti drugim radnim telima Skupštine u vezi sa pristupanjem u EU, (4) praćenje aktivnosti Vlade i Vladinih institucija u vezi sa pri-stupanjem EU, (5) analiziranje posledica pristupanja EU, (6) informisanje Skupštine o pita-njima vezanim za pristupanje EU i predlaganje aktivnosti za informisanje javnosti o procesu integracija u EU i (7) saradnja sa sličnim komisijama iz drugih zemalja i upoznavanje s nji-hovim iskustvima u toj oblasti.

Kontrolna funkcija Skupštine se ostvaruje uglavnom kroz davanje poverenja Vladi, interpelacije nosiocima javnih funkcija, postavljanje poslaničkih pitanja, i formiranje ad hoc anketnih odbora za određena pitanja.


Problemi sa primenom zakona su se obično rešavali izmenom zakona. Kao što je pome-nuto, proces donošenja zakona je, kao i u većini država u tranziciji, zahtevao da se brojna pitanja reše u kratkom roku, posle čega su morale da nužno uslede brojne izmene. Izmene su obuhvatale amandmane na donete zakone i uvođenje novih zakona u sistem. Zakon o priva-tizaciji je, na primer, zahtevao brojne kasnije izmene. S druge strane, zakon ponekad treba da uključi različite i strože mehanizme za bolju primenu, regulisanje i samoregulisanje.

Boks 3.2. Pojednostavljivanje procesa za otpočinjanje poslovne delatnosti

Makedonija je kritikovana kao zemlja koja ima dosta nezgrapan postupak za registro-vanje novih fi rmi. Iako je postojao utvrđen proces, defi nisan Zakonom o privrednim društvima, on je bio dugotrajan i glomazniji nego u drugim zemljama u regionu. Od 1. januara 2006. godine uspostavljen je sistem registrovanja po sistemu “sve na jed-nom mestu” u Centralnom registru Makedonije, što je donelo ogromnu promenu u postupku i drastično olakšalo proces za otpočinjanje poslovne delatnosti. Ovo je bilo omogućeno Zakonom o jednošalterskom sistemu i vođenju trgovinskog registra i Registra drugih pravnih lica, koji je donet u oktobru 2005. godine. Zakon je preme-stio nadležnost za registrovanje fi rmi sa sudova na Centralni registar. Registracija i unos podataka u trgovinski registar za privredna društva rade se u elektronskom obli-ku, a sam registar je deo centralne baze podataka u Centralnom registru. Uspostavlje-no je deset regionalnih kancelarija za registraciju. U skladu sa ovim zakonom, Cen-tralni registar je obavezan da završi registraciju po urednim zahtevima u roku od tri dana od dana njihovog podnošenja. Uz pomoć automatizacije procesa razmene poda-



taka, realizovane u septembru 2007. godine, potrebno vreme za registraciju preduze-ća je samo 4 sata. Publikacije Svetske banke i Međunarodne fi nansijske korporacije za vođenje biznisa odmah su evidentirale ovo dostignuće u svojim indikatorima za zemlje. Smanjenje broja procedura na tri i skraćenje njihovog trajanja za 30 dana smatra se ozbiljnim reformskim korakom u olakšavanju procesa osnivanja preduzeća, tako da se rangira-nje zemlje u ovoj grupi indikatora popelo za neverovatna 53 mesta. Treba reći da je postupak još više pojednostavljen novim izmenama i dopunama Zakona o centralnom registru iz 2007. godine, po kome je Centralni registar obavezan da izvrši registraciju preduzeća u roku od svega tri dana. U međuvremenu je u 2006. godini osnovano gotovo 11000 novih fi rmi.

4. RESURSI KOJIMA NARODNA SKUPŠTINA RASPOLAŽE ZA POTREBE IZRADE I NADZORA PRIMENE ZAKONA


Saglasno Ustavu Makedonije, Skupština i njeni poslanici su ovlašćeni da predlažu zako-ne, iako se to u praksi retko dešava. Po pravilu, predlozi zakona obično dolaze od strane Vla-de, i njihova izrada se fi nansira iz budžeta Vlade.

Skupština ima ograničen budžet za ovu namenu. U junu 2008. godine osnovan je Savet za budžet Skupštine Makedonije, kao telo sastav-

ljeno od 11 poslanika iz vladajućih stranaka i opozicije, sa nadležnošću da projektuje budžet-ske potrebe, potraživanja i prenose budžetskih sredstava na druge pozicije, i da prati rashode Skupštine. Od formiranja Saveta za budžet očekuje se poboljšanje fi nansijske samostalnosti Skupštine kao i povećanje fi nansijskih sredstva koja su namenjena za sprovođenje istraživa-nja i jačanje stručnih kapaciteta.


Mnogi parlamenti u svetu su obezbedili podršku za svoju zakonodavnu ulogu putem specijalizovanih istraživačkih odeljenja. Ova odeljenja se osnivaju sa ciljem da obezbede pouzdane informacije i analize donosiocima odluka u parlamentu. Bazirana na raznovrsnim bazama podataka i informacija, ova istraživačka odeljenja sprovode istraživanja za određena pitanja i/ili obezbeđuju relevantne informacije kojima se olakšava rad poslanika i skupštin-skih komisija.

Sredinom devedesetih godina XX veka Skupština Makedonije je osnovala Istraživački sektor koji treba da pruža pouzdane podatke i analize donosiocima odluka u Skupštini. Ideja

je bila da se Sektor postepeno razvije u Institut za parlamentarno pravo, slično primerima parlamenata Zapadne Evrope. Međutim, još uvek nije obezbeđeno dovoljno sredstava za tu svrhu, kojima bi se obezbedili adekvatni kadrovski i tehnički resursi ove jedinice. Ovaj istra-živački sektor obično radi na zahtev članova Skupštine ili parlamentarnih tela. Sektor pruža neophodne informacije, obezbeđuje bazu podataka, sprovodi istraživanja i priprema analize, uključujući pripremanje određenih uporednih analiza drugih zemalja o pitanjima kojima se Skupština bavi ili će se baviti.

Istraživački sektor sprovodi ispitivanja i priprema analize, informacije i mišljenja u oblasti političkog i ekonomskog sistema o pitanjima koja su relevantna za aktivnosti Skup-štine.

Uz istraživački sektor, Skupština koristi državne savetnike, eksperte za ustavni i politič-ki sistem, zakonodavstvo, ekonomiju, javne usluge i međunarodnu saradnju.

Skupština takođe ima odeljenje za dokumentaciju, biblioteku i informacije, koje se bavi vođenjem i arhiviranjem dokumentacije, funkcionisanjem informacionog sistema Skupštine, publikovanjem, kao i poslovima vezanim za odnose sa javnošću.

4.3. Kontrola kvaliteta i koherentnosti propisa

Koherentnost je značajan aspekt za osiguranje kontrole kvaliteta zakona. Zakonski akti treba da su usaglašeni jedni sa drugima i da se uklapaju u celokupan ustavni sistem i pravnu tradiciju zemlje. Usklađenost sa zakonodavstvom EU neophodna je da bi se izbegli budući izazovi koji se javljaju iz procesa pridruživanja.

Kontroli kvaliteta i koherentnosti zakonskih akata mora da se pristupi iz ugla kontrole koherentnosti zakonskih akata uopšte, i iz ugla kontrole kvaliteta zakonskih akata i njihove usklađenosti za propisima EU.

Institucije koje su uključene u kontrolu koherentnosti zakona su: – Sekretarijat za zakonodavstvo, na nivou Vlade, i– Zakonodavno-pravna komisija, na nivou Skupštine.

Sekretarijat za zakonodavstvo. Sekretarijat za zakonodavstvo je osnovan Zakonom o Vladi Republike Makedonije kao samostalna stručna služba. Saglasno ovom zakonu, Sekre-tarijat za zakonodavstvo je odgovoran za:

– obezbeđivanje koherentnosti pravnog sistema,– usaglašenost predloga zakona i drugih propisa sa Ustavom Makedonije, – međunarodne ugovore ratifi kovane u skladu sa Ustavom.

Pored toga, Sekretarijat za zakonodavstvo obavlja funkcije: (1) obezbeđivanja metodo-loške usaglašenosti pri izradi zakona i drugih propisa i (2) pravno-tehničke dorade tekstova zakona i drugih propisa koje je izradilo ministarstvo ili drugi organi državne uprave, obezbe-đivanjem stručnog pravnog mišljenja.

Na taj način, Sekretarijat za zakonodavstvo: (1) pruža stručnu pomoć organima državne uprave i upravnim organizacijama, kao i učesnicima u izradi zakona; (2) izučava temeljna pravna pitanja i pruža Vladi stručna mišljenja i predloge o tim pitanjima, i (3) osigurava objavljivanje relevantnih propisa i drugih akata ministarstava i organa državne uprave u “Službenom listu Makedonije“.

Prema Poslovniku Skupštine, Zakonodavno-pravna komisija je stalno radno telo Skup-štine koje igra značajnu ulogu u procesu kontrole usklađenosti zakona. Ona je zadužena za razmatranje pitanja koja se odnose na:



– usklađivanje zakona i drugih dokumenata sa Ustavom i pravnim sistemom, kao i njihovu pravnu i tehničku izradu;

– zahteve za autentičnim tumačenjem i pripremu predloga za autentično tumačenje zakona;

– određivanje prečišćenog teksta zakona i drugih akata, ako je za to ovlašćena zako-nom ili drugim aktom;

– ispravku objavljenog teksta zakona ili drugih akata na osnovu autentičnog teksta usvojenog zakona, ili drugog akta Skupštine, i

– druga pitanja vezana za zakonodavnu aktivnost i unapređenje pravnog sistema zemlje.

Strateška opredeljenost Makedonije za članstvo u EU stvorila je potrebu za harmoniza-cijom nacionalnog zakonodavstva sa zakonodavstvom EU. Usklađenost sa standardima EU je važan elemenat svakog zakonskog teksta.

Institucije koje su uključene u kontrolu usklađivanja sa zakonodavstvom EU su: – Sekretarijat za zakonodavstvo, na nivou Vlade, – Komisija za evropska pitanja, na nivou Skupštine, i– Sekretarijat za evropske poslove, na nivou Vlade.

Sekretarijat za zakonodavstvo. Izmenama Zakona o Vladi Makedonije iz 2003. godine, ustanovljena je obaveza Sekretarijata za zakonodavstvo da obezbedi stručno mišljenje u vezi sa usklađivanjem nacionalnog zakonodavstva sa zakonodavstvom EU.

U procesu usklađivanja nacionalnog zakonodavstva sa zakonodavstvom EU, uloga Sekretarijata za zakonodavstvo je da:

– vrši analize postojećih zakona,– analizira odgovarajuće uredbe, direktive, odluke i druge propise EU,– obezbeđuje mišljenja u vezi neophodnih izmena zakona ili donošenja novih zakona

koji su adekvatno usklađeni i– obezbeđuje mišljenja o mogućim načinima za sprovođenje novih zakona, tj. izme-

nama zakonskih propisa.

Skupštinska Komisija za evropska pitanja: – prati i potpomaže proces harmonizacije zakonodavstva Makedonije sa zakonodav-

stvom EU,– predlaže mere za unapređenje procesa harmonizacije, daje mišljenja i predloge za

aktivnosti radnih tela Skupštine i usmerava njihovu pažnju na pitanja povezana sa pristupanjem Evropskoj uniji, i

– pregleda kvartalne izveštaje koje priprema Sekretarijat za evropske poslove u vezi sa rezultatima zakonodavnih aktivnosti kako su defi nisane Nacionalnim planom za usvajanje zakonodavstva EU (NPAA). Komisija ima aktivnu ulogu u obezbeđiva-nju povratnih informacija koje razmatra Vlada.


Imajući u vidu nalaze do kojih se došlo tokom izrade ovog projekta, došlo se do slede-ćih zaključaka i preporuka:

a) Sistem planiranja zakonodavnih aktivnosti za potrebe izrade novih zakona i propisa Iako je sistem planiranja zakonodavnih aktivnosti za potrebe izrade novih zakona i propisa relativno dobro razvijen, Vlada treba da nastavi svoj rad na daljem pobolj-šavanju ovog sistema, obraćajući posebnu pažnju na snažniju unutardržavnu sarad-nju u ovom procesu. Ministarstva bi trebalo da prioritete zacrtane Vladinim progra-mom planiranja usklade sa radom Skupštine Makedonije.

b) Javna rasprava i transparentnost Rad Skupštine i njenih radnih tela je javan, i može da se prati preko TV kanala. Nji-hove aktivnosti su vrlo jasne i transparentne, i pružaju mogućnost za unapređenje konsultativnog procesa. Konsultacije sa zainteresovanim stranama treba da budu transparentne i otvorene za javnost. Mogućnosti dijaloga sa javnošću treba započe-ti u početnoj fazi izrade zakona. Za ovu svrhu je potrebno vršiti razmenu informa-cija, mobilisati stručno znanje i sve one na koje će to zakonsko rešenje uticati, kako bi se sagledali njihovi stavovi i mišljenja.

c) Jačanje kapaciteta Sekretarijata za zakonodavstvoKapacitete Sekretarijata za zakonodavstvo treba osnažiti, kako bi mu se omogućilo da igra ključnu ulogu u racionalizaciji i unapređenju zakonodavnog procesa. Ovo bi zah-tevalo jačanje kadrovskih i fi nansijskih potencijala, obuku i edukaciju zaposlenih, uspostavljanje baze podataka koja bi obuhvatala kompletnu zakonsku regulativu, nacr-te zakona i prateću dokumentaciju, kao i veze sa relevantnim propisima u EU, sa ciljem da se ubrza harmonizacija makedonskog zakonodavstva sa zakonodavstvom EU.

d) Uvođenje analiza efekata propisa (RIA) pri izradi zakona Vlada bi trebalo da uvede obavezu sprovođenja RIA za sve važne nacrte zakona. Time bi se donosiocima odluka obezbedila mogućnost da pribave pouzdane infor-macije i unapred analiziraju predviđeni efekat sa aspekta privrede, društva i život-ne sredine, funkcionisanja tržišta i konkurencije, isplativosti sa aspekta postavljenih ciljeva i očekivanih rizika. Za suštinski važne zakone, neophodno je uraditi prove-re efekata primene zakona preko periodične analize uticaja, efi kasnosti i troškova implementacije zakona.

e) Povećavanje kapaciteta ministarstava za sprovođenje analiza efekata propisa (RIA)Svakom ministarstvu i nezavisnoj agenciji je potrebno obezbediti dovoljne ekspertske kapacitete koji bi im omogućili da adekvatno integrišu RIA u svoje regu-latorne aktivnosti. Potrebno je obezbediti odgovarajuća sredstva i programe obuke, kao i adekvatno korišćenje tehničke pomoći kada je to neophodno.



Jačanje kapaciteta za razmatranje nacrta zakona i monitoring njihovog sprovođe-nja biće posebno važno za Odeljenje za ekonomske i regulatorne reforme pri Generalnom sekretarijatu Vlade, koje ima ključnu ulogu za sprovođenje RIA. Mreža pravnih i ekonomskih stručnjaka zaposlenih u ministarstvima, zaduženih za pripremu RIA-e i sačinjavanje spiska zakonskih propisa u okviru projekta “giljotine propisa“, još je jedna važna grupa čije je kapacitete potrebno dodatno ojačati. Ova mreža treba da postane pouzdan izvor informacija i analiza u cilju pružanja pomoći ministrima i ostalim rukovodećim strukturama u pripremi politi-ka i propisa.

f) Poboljšanje sprovođenja zakonaTrebalo bi da postane uobičajena praksa, kao deo sveukupnog zakonodavnog pro-cesa, da Vlada i regulatorne agencije procenjuju delotvornost postupaka implemen-tacije i preduzimanja mera pravnih sredstava ako i kada se naiđe na probleme. Peri-odično preispitivanje regulatornih politika shodno Indeksu investicionih reformi (IRI) iz Investicionog sporazuma za jugoistočnu Evropu treba da bude deo ove prakse. Nalaze procena prema Indeksu investicionih reformi treba dostaviti Skup-štini.

g) Parlamentarna kontrola nad izvršnom vlašću Skupština bi trebalo da vrši efi kasniju kontrolu izvršne vlasti. Jedan od načina za postizanje ovog cilja je nadgledanje rada agencija za implementaciju. Iako veliki broj regulatornih agencija već ima obavezu da podnosi godišnje izveštaje Skupšti-ni, još uvek postoje neke institucije koje nemaju takvu obavezu. Ovo bi trebalo da postane obavezna praksa za sve regulatorne i druge agencije u zemlji, što bi pobolj-šalo transparentnost njihovog rada i odgovornost njihovog menadžmenta. Skupšti-na (nadležni odbori u svakom slučaju) ima obavezu razmatranja ovih izveštaja koje podnose regulatorne agencije i druge važne državne institucije. Odbori imaju oba-vezu da daju preporuke Vladi, koje usvaja Skupština, kako bi se prevazišli svi nedo-staci identifi kovani u radu ovih institucija. Ukoliko nalazi iz razmatranih izveštaja ukažu na eventualne pravne ili političke odgovornosti, Skupština mora da se razma-tra ova pitanja.U tom pogledu, rad Državne revizorske institucije i njeni izveštaji su od izuzetne važnosti. Nije dovoljno da Državna revizorska institucija samo podnese izveštaj, već Skupština treba da vrši uvid u te nalaze i preporuke, i da prati aktivnosti institu-cija za koje se vrši revizija.

h) Unapređenje kontrolne funkcije SkupštineSamo podnošenje godišnjih izveštaja regulatornih i drugih državnih agencija nije dovoljno za delotvorno nadgledanje njihovog poslovanja. Od izuzetne je važnosti jačanje upravljačkih kapaciteta Skupštine. Potrebno je ojačati stručne kapacitete Službe Skupštine kako bi bila osposobljena za izradu kvalitetnih analiza. Obezbe-đivanje boljeg profesionalnog kadra Skupštini povećalo bi njenu sposobnost da donosi odluke zasnovane na pouzdanim informacijama u vezi sa institucijama koje su pod njenom kontrolom, uključujući i odluke o imenovanju izvršnih rukovodila-ca u ovim institucijama.

i) Jačanje parlamentarnog kapaciteta za kontrolu kvaliteta i usklađenost zakonodavstvaKapacitet Istraživačkog odeljenja u okviru Skupštine treba ojačati, obezbediti mu odgovarajući kadrovski i tehnički potencijal za sakupljanje podataka i izvršavanje analiza, kako bi se obezbedila podrška članovima Skupštine i parlamentarnim odbo-rima. Preporučuje se da istraživački kapacitet zaposlenih u Skupštini i parlamentar-nim odborima bude dalje ojačan i da se obezbede sredstva za angažovanje spoljnih eksperata. Trebalo bi i dalje koristiti twinning programe sa parlamentima zemalja čla-nica EU ili Evropskim parlamentom u zavisnosti od stepena njihove dostupnosti.

Članove Skupštine je neophodno motivisati da učestvuju u nacionalnim i međuna-rodnim diskusijama o napredovanju ekonomskih reformi i zajedničkim međuparla-mentarnim mrežama koje bi omogućile razmenu informacija i ekspertskog znanja.

j) Poboljšanje budžetske, tehničke i IT opremljenosti za rad članova SkupštinePotrebno je da Skupština ima dovoljan budžet koji sadrži sredstva za izradu zakona i razmatranje predloga zakona. Skupštinski Odbor za budžet i fi nansije treba da vrši procenu i planiranje budžeta Skupštine, u koordinaciji sa planiranjem celokupnog državnog budžeta, a u saradnji sa Ministarstvom fi nansija, kako bi se obezbedila funkcionalna koordinacija sa projekcijama državnog budžeta. Članovima Parla-menta treba staviti na raspolaganje dovoljan kancelarijski prostor, kao i zaposleni-ma u Skupštini, uključujući i adekvatan pristup IT opremi i internetu.

k) Proširivanje funkcije SkupštineSkupštini treba obezbediti bolje resurse kako bi vršila svoje demokratske funkcije na delotvorniji način i kako bi proširila svoj sveukupan uticaj na politički proces, a posebno u pogledu razmatranja strategija, odluka, deklaracija, rešenja, preporuka i zaključaka. Skupštini bi takođe trebalo dati više prostora u procesu sačinjavanja međunarodnih ugovora. Skupština bi mogla da od strane Vlade bude uključena u diskusije o suštinskim alternativama, što bi olakšalo proces ratifi kacije po zaključi-vanju određenih ugovora.

l) Tehnička podrška donatorskih institucija

Donatorske institucije bi trebalo da na delotvoran i dobro koordiniran način pruža-ju tehničku pomoć za izradu zakona iz oblasti ekonomskih reformi, putem nepo-sredne saradnje sa nacionalnim institucijama, kao i putem jačanja kapaciteta posto-jeće mreže kancelarija članova Skupštine u izbornim okruzima. Posebnu pažnju tre-ba posvetiti jačanju kapaciteta unutar Vlade i Skupštine za izradu zakona, obavlja-nje analiza efekata propisa, rada parlamentarnih odbora i zaposlenih, kao i sprovo-đenju zakona.


UNAPREĐENJE PROCESA REFORMI EKONOMSKOG ZAKONODAVSTVA U SRBIJI

Slavica PenevAndreja Marušić


Period od nastanka Savezne Republike Jugoslavije do demokratskih promena 2000. godine karakterisalo je izrazito pogoršanje u oblasti vladavine prava i funkcionisanja institu-cija. Za vreme “Miloševićeve ere” sudstvo je bilo kompromitovano jer su sudije birane samo po političkoj podobnosti, dok su oni koji se nisu ponašali po ustaljenim pravilima razrešava-ni. S druge strane, Vlada je, sa željom da obezbedi političke i lične interese, vladala pomoću uredbi, koje su često bile u suprotnosti sa zakonima na kojima su se bazirale.

Posle demokratskih promena nastalih 2000. godine, odlučnost da se nastavi sa proce-som tranzicije u cilju stvaranja tržišne privrede i želja za integrisanjem u evropsko tržište rezultirali su potrebom harmonizacije pravnog sistema Srbije sa sistemom Evropske unije i globalnim savremenim tendencijama.

Jedno od ograničenja u sprovođenju procesa zakonodavnih reformi u Srbiji do formira-nja Državne zajednice Srbije i Crna Gore 2003. godine, pre svega u oblasti reforme ekonom-skog zakonodavstva, bila je činjenica da su ti zakoni bili u nadležnosti Savezne države, a da su se primenjivali samo u Srbiji. Crna Gora je, zanemarujući sukob nadležnosti, u tom peri-odu usvojila čitav niz zakona iz te oblasti. Ova situacija je razrešena donošenjem Ustavne povelje Državne zajednice Srbije i Crne Gore, kojom su zakonodavne nadležnosti u najve-ćem broju oblasti prenete na nivo republičke vlade77.

U skladu sa rezultatima Referenduma o nezavisnosti koji je u Crnoj Gori održan u junu 2006. godine, Srbija i Crna Gora su postale nezavisne države. U novembru 2006. godine Srbija je usvojila novi Ustav, kojim su sve preostale nadležnosti koje su bile na nivou Držav-ne zajednice prenete na nivo Republike Srbije.

I pored toga se, sve do danas, zadržalo očigledno odsustvo koordinacije aktivnosti izme-đu institucija i grupa koje su nadležne za predlaganje zakona.

Da bi se rešili napred navedeni problemi neophodna je implementacija sistematskih rešenja, koja bi obuhvatala kako analizu postojećih zakona i drugih propisa, tako i analizu novih zakonskih akata. Bolje praćenje i koordinacija priliva predloga novih zakona i propisa iz različitih izvora državne uprave trebalo bi da poboljša njihov kvalitet.

77 Novim ustavom su ustanovljene nadležnosti dveju republika, odnosno Srbije i Crne Gore, u jednom broju oblasti, dok su određena ovlašćenja ostala na državnom nivou. U nadležnosti Ministarstva in-ostranih poslova Državne zajednice je bilo vođenje spoljne politike Srbije i Crne Gore, zaključivanje međunarodnih ugovora i sporazuma, i koordinacija u formulisanju spoljne politike sa odgovarajućim telima država članica.Ministarstvo odbrane Državne zajednice je bilo zaduženo za koordinaciju i vođenje politike odbrane i rukovođenje oružanim snagama u skladu sa zakonom i ovlašćenjima datim Vrhovnom savetu odbrane. Ministarstvo za međunarodne ekonomske odnose Državne zajednice je bilo odgovorno za pregovaran-je i koordinaciju implementacije međunarodnih sporazuma, uključujući ugovorne odnose s Evropskom unijom, i koordinaciju odnosa s međunarodnim ekonomskim i fi nansijskim institucijama. Ministarstvo za unutrašnje ekonomske odnose je po Ustavnoj povelji bilo odgovorno za koordinaciju i harmonizac-iju ekonomskih sistema država članica u cilju uspostavljanja i neometanog funkcionisanja zajedničkog tržišta, uključujući slobodno kretanje ljudi, robe, usluga i kapitala. Novoformirana Državna zajednica je automatski preuzela zakone koji su važili u bivšoj Saveznoj Republici Jugoslaviji, izuzimajući one njihove komponente koje su bile u suprotnosti sa Ustavnom poveljom.

UNAPREĐENJE PROCESA REFORMI EKONOMSKOG ZAKONODAVSTVA U SRBIJI • 249


1.1. Ko predlaže nove zakone i reviziju postojećih zakona?

U skladu sa novim Ustavom Republike Srbije (član 107), pravo predlaganja zakona imaju:

– Vlada,– svaki narodni poslanik,– Skupština autonomne pokrajine78,– najmanje 30.000 birača.

Prema odredbama istog člana novog Ustava, Zaštitnik građana i Narodna banka Srbije imaju pravo predlaganja zakona iz svoje nadležnosti.

Kada zakon predlaže Vlada, ovlašćenje da iniciraju i predlažu, odgovarajućim ministar-stvima, izmene postojećih i usvajanje novih zakona, drugih propisa i opštih akata imaju:

– predse dnik Vlade,– potpredsednik Vlade,– član Vlade,– stalno radno telo Vlade.

Na osnovu odluke Vlade, Savet za regulatornu reformu, kao privremeno telo Vlade, takođe ima ovlašćenje da inicira i predlaže (odgovarajućim ministarstvima) izmene postoje-ćih i usvajanje novih zakona, drugih propisa i opštih akata.

Boks 1.1. Narodna skupština kao predlagač zakona

Uobičajena praksa je da Vlada predlaže zakone, dok se Narodna skupština veoma ret-ko javlja kao predlagač zakona. Primer u kome je Narodna skupština, preko svog Odbora za fi nansije, bila predlagač zakona je Zakon o Državnoj revizorskoj instituci-ji79. Odbor za fi nansije je formirao pododbor zadužen za izradu zakona, a predsednik odbora je bio ovlašćeni predlagač zakona (kao član Skupštine). Izradu zakona je pomogao OEBS, i na njegovoj izradi je bio angažovan izvestan broj domaćih ekspe-rata, jedan inostrani ekspert iz Saveta Evrope, kao i deo stručnog osoblja Narodne skupštine.Predlog zakona je bio dostavljen Privrednoj komori, Vladi, jednom broju nevladinih organizacija i bio je postavljen na Internet stranu Narodne skupštine, na srpskom i engleskom jeziku. Sve zainteresovane organizacije i pojedinci mogli su da, putem

78 Pre osam godina, demokratske promene u Srbiji su takođe uticale na konkretne izmene položaja i uloge pokrajinske uprave i njenih odnosa prema centralnoj vlasti. Prvi korak je bio uvođenje u Poslovnik Narodne skupštine prava Skupštine autonomne pokrajine da se pojavi kao zvanični predlagač zakona i amandmana na predloge zakona. Iako Skupština autonomne pokrajine nema pravo usvajanja zakona, deo je zakonodavnog procesa, što ukazuje na priznavanje specifi čne pozicije autonomne pokrajine. Politička koordinacija između centralne i pokrajinske vlasti je 2002. godine rezultirala usvajanjem za-kona kojim su regulisane nadležnosti delegirane autonomnoj pokrajini (Zakon o utvrđivanju određenih nadležnosti Autonomne pokrajine). Stoga je Skupština autonomne pokrajine Vojvodine, kao ovlašćeni predlagač zakona, deo zakonodavnog procesa u Srbiji. Pokrajinska Vlada je predlagač u odnosu na Skupštinu Pokrajine. Pokrajinska uprava priprema nacrte podzakonskih akata, odluka i drugih opštih akata za Pokrajinsku Vladu i vrši druge upravne i stručne poslove.

79 Zakon o Državnoj revizorskoj instituciji je usvojen u Narodnoj skupštini 2. decembra 2005. godine.

elektronske pošte, dostave Narodnoj skupštini svoje komentare i predloge. Predlog zakona je takođe bio dostavljen predstavnicima međunarodnih organizacija: OEBS–u, Savetu Evrope, kao i Parlamentu Kanade. Time je predlog zakona bio dostupan jav-nosti i otvoren za javnu raspravu.Osnovni razlog za formiranje Državne revizorske institucije u Srbiji je bio slaba inter-na kontrola i revizija ugovora svih subjekata koji koriste javna sredstva. Posledice ovakvog stanja su bili visok stepen korupcije i zloupotreba javnih sredstava. Zato ovaj zakon obezbeđuje formiranje eksterne revizorske službe, koja je u svom radu nezavisna od Vlade i ovlašćena da priprema izveštaje Narodnoj skupštini o upravlja-nju javnim fi nansijama i o verodostojnosti fi nansijskih izveštaja dostavljenih od stra-ne Vlade i ostalih korisnika javnih fi nansija.Formiranje revizorske službe će doprineti jačanju demokratske kontrole svih institu-cija kroz afi rmaciju parlamentarnih tela, koja u svom radu moraju da budu nezavisna i moraju da razvijaju odgovornost države i političkih institucija prema građanima. Imajući u vidu iskustva jednog broja zemalja, prvenstveno zemalja članica Evropske unije i zemalja u tranziciji, bilo bi realno očekivati da će formiranje i funkcionisanje ove institucije u Srbiji imati niz pozitivnih efekata, uključujući i povećanje transpa-rentnosti javne potrošnje, smanjenje korupcije, jačanje konkurentnosti i unapređenje aktivnosti Vlade i Narodne skupštine.


Prema Poslovniku koji reguliše organizaciju i rad Narodne skupštine Republike Srbije, zakon može da izradi:

– Vlada, ili – drugi ovlašćeni predlagač zakona (narodni poslanici, Skupština auto nomne pokra-

jine, najmanje 30.000 birača, Zaštitnik građana ili Narodna banka Srbije). Tokom poslednjih nekoliko godina izrada jednog broja zakona je bila fi nansirana iz

sredstava bespovratne i tehničke pomoći međunarodnih i bilateralnih organizacija namenje-nih ubrzanju procesa tranzicije u Srbiji. Iz tih sredstava ministarstva često angažuju inostra-ne ili domaće eksperte radi pružanja stručne pomoći pri izradi zakona.80

Kada je Vlada predlagač zakona, zakon može da izradi:– ovlašćeno ministarstvo, ili– drugi upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije

itd).

Pri izradi predloga zakona, relevantno Ministarstvo ili drugi organ uprave moraju da pribave mišljenje o predlogu zakona od sledećih institucija:

– Sekretarijata za zakonodavstvo, koji proverava usklađenost nacrta zakona sa Usta-vom i celokupnim pravnim sistemom;

– Ministarstva fi nansija – kada je za sprovođenje zakona potrebno da se obezbede fi nansijska sredstava iz budžeta ili ako se predlažu promene fi nansijskog sistema;

80 Član 22 Poslovnika Vlade predviđa da Vlada može da obrazuje povremena radna tela (savete, komisi-je, radne grupe, ekspertske grupe i dr.) za razmatranje pitanja koja su relevantna za politiku Vlade.



– Republičkog javnog pravobranilaštva – kada je u pitanju zaštita imovinskih prava i interesa Republike, tj. ako se predloženim zakonom stvaraju ugovorne obaveze Republike;

– Ministarstva pravde – kada se propisuju krivična dela, privredni prestupi i prekrša-ji, ili odlučuje o nadležnosti sudova;

– Kancelarije za pridruživanje EU – radi razmatranja pitanja usklađivanja sa propisi-ma EU;

– Saveta za regulatornu reformu81 – u pogledu toga da li obrazloženje nacrta zakona mora da sadrži RIA-u, i ukoliko je RIA potrebna, da li ona sadrži sva potrebna objašnjenja.

Pored navedenih mišljenja, obrađivač obavezno pribavlja i mišljenja drugih ministarsta-va i posebnih organizacija, kad materija koja se uređuje zakonom zadire u njihov delokrug ili je od interesa za njih. Posle toga se pribavljena mišljenja prilažu uz nacrt zakona i zajedno s njim podnose vladi.

Ministarstvo ili druga institucija koja izrađuje predlog zakona obavezni su da navedu spisak institucija čije je mišljenje traženo, kao i odgovarajuće predloge koji su ugrađeni u tekst nacrta, ili razloge zbog kojih određeni predlozi nisu prihvaćeni.

Uz nacrt zakona je potrebno podneti i obrazloženje, koje između ostalog sadrži:– ustavni-pravni osnov za donošenje akta, – razloge za donošenje zakona, koji posebno sadrže: probleme koje dati zakon treba

da reši, ciljeve koji se tim zakonom postižu, razmatrane mogućnosti da se problem reši i bez donošenja zakona, kao i odgovor na pitanje zašto je donošenje zakona naj-bolji način za rešavanje navedenih problema;

– objašnjenje os novnih pravnih instituta i pojedinačnih rešenja;– procenu sredstava potrebnih za sprovođenje zakona; – javni interes zbog koga se predlaže retroaktivno dejstvo, ako nacrt zakona sadrži

odredbe s retroaktivnim dejstvom;– analizu efekata propisa82, i – pregled odredaba važećeg zakona koje se menjaju, odnosno dopunjuju (priprema se

tako što se precrtava deo teksta koji se menja, a novi tekst upisuje velikim slovima).

U skladu sa Poslovnikom o radu Vlade, predlagač zakona koji podleže usklađivanju sa zakonodavstvom EU-e mora da podnese izjavu o usklađenosti zakona sa acquis communa-utaire.

81 U skladu sa Odlukom Vlade, mišljenje mora da se pribavi i od Saveta za regulatornu reformu.82 Analiza efekata propisa treba da sadrži sledeća objašnjenja: (1) na koga će i kako će najverovatnije

uticati rešenja u zakonu, (2) kakve troškove će primena zakona stvoriti građanima i privredi (posebno malim i srednjim preduzećima), (3) da li su pozitivne posledice donošenja zakona takve da oprav-davaju troškove koje će on stvoriti, (4) da li se zakonom podržva stvaranje novih privrednih subjekata na tržištu i tržišnu konkurenciju, (5) da li su sve zainteresovane strane imale priliku da se izjasne o zakonu i (6) koje će se mere tokom primene zakona preduzete da bi se ostvarilo ono što se donošenjem zakona namerava. Ako predlagač oceni da uz nacrt zakona ne treba da priloži analizu efekta nacrta zakona, dužan je da to posebno obrazloži.



Nacrt zakona se podnosi Vladi u obliku u kojem će biti usvojen, i to, kao što je rečeno, zajedno sa obrazloženjem.

Predlagač zakona je dužan da uz nacrt zakona dostavi:– mišljenja nadležnih organa i ministarstava i stavove obrađivača povodom tih mišlje-

nja,– izveštaj o javnoj raspravi, ukoliko je vođena, a– relevantne analize, izveštaje i informacije može da dostavi ako tako želi.

Generalni sekretarijat Vlade ocenjuje da li je dostavljeni materijal kompletan. Ukoli-ko oceni da su formalni uslovi ispunjeni, nacrt zakona se dostavlja nadležnom odboru Vla-de.

Vlada, kao stalna radna tela, ima sledeće odbore:– Odbor za pravni sistem i državne organe,– Odbor za međunarodne odnose,– Odbor za privredu i fi nansije i– Odbor za javne službe.

Odbori razmatraju nacrte zakona, drugih propisa i opštih akata koje donosi Vlada u skladu sa svojim nadležnostima. Ako odbor usvoji nacrt zakona, podnosi ga Vladi na usvaja-nje.

Kada Vlada usvoji nacrt zakona, obrađivač i Sekretarijat za zakonodavstvo, u saradnji sa Generalnim sekretarijatom Vlade, pripremaju prečišćen tekst predloga zakona, koji se onda zajedno sa pratećim dokumentima šalje Narodnoj skupštini na usvajanje. Ako predla-gač zakona nije Vlada već neki drugi ovlašćeni predlagač, on dostavlja predlog zakona direk-tno Narodnoj skupštini.

1.3.2. Procedura za usvajanje zakona u Narodnoj skupštini

Predlog zakona83 koji je upućen Narodnoj skupštini, predsednik Narodne skupštine odmah po prijemu dostavlja poslanicima, nadležnim odborima i Vladi, ako ona nije predla-gač.

Predlog zakona, pre razmatranja na plenarnoj sednici, razmatraju nadležni odbor i Vla-da, ako ona nije predlagač. U svojim izveštajima i/ili mišljenjima, oni mogu predložiti Narod-noj skupštini da prihvati ili ne prihvati predlog zakona u načelu.

Zakonodavni odbor obavezno razmatra predlog zakona da bi procenio njegovu usagla-šenost sa Ustavom i pravnim sistemom. Ovaj Odbor takođe razmatra pitanja primene jedin-stvene zakonodavne metodologije i druga pitanja od značaja za jedinstvenu pravnu i tehnič-ku obradu zakona koji usvaja Narodna skupština.

Po pravilu, nadležni odbori takođe razmatraju predlog zakona pre njegovog razma-tranja na plenarnoj sednici. Kad se na sednici odbora razmatraju predlozi zakona i aman-dmani na predlog zakona, na sednicu se pozivaju i podnosioci tih predloga i amandmana,

83 Predlog zakona sa pratećim dokumentima



odnosno njihovi ovlašćeni predstavnici. U radu odbora učestvuju predstavnici i povereni-ci Vlade, a po pozivu mogu učestvovati i stručni i naučni radnici. Sednici odbora može pri-sustvovati i učestvovati u radu bez prava na odlučivanje i narodni poslanik koji nije član odbora.

Po završetku rasprave, nadležni odbor šalje Narodnoj skupštini izveštaj koji sadrži nje-gova mišljenja, kao i predlog Narodnoj skupštini da prihvati ili odbije predlog zakona u nače-lu. U slučaju kada nadležni odbor predloži prihvatanje predloga zakona u načelu, odbor je u obavezi da precizira da li prihvata predlog zakona u celini ili sa izmenama, predloženim u obliku amandmana. Ukoliko je potrebno, odbor šalje svog predstavnika kao izvestioca na sednicu Narodne skupštine.

Narodna skupština najpre vodi raspravu u načelu o predlogu zakona. Po završetku rasprave u načelu, Narodna skupština glasa o predlogu zakona u načelu. Ako je predlog zako-na u načelu usvojen, onda se prelazi na raspravu u pojedinostima i glasa se o predloženim amandmanima. Od završetka rasprave u načelu do otvaranja rasprave u pojedinostima mora da prođe najmanje 24 časa.

Predlagač zakona, nadležni odbor i Vlada dužni su da pre sednice Narodne skupštine razmotre amandmane koji su podneti na predlog zakona, i da Narodnu skupštinu obaveste koje amandmane predlažu da ih Narodna skupština prihvati, a koje da ih odbije.

U toku glasanja u pojedinostima, amandmane u pisanom obliku mogu da podnose pred-lagač zakona, nadležni odbori i Vlada, samo ako je potreba za amandmanom nastala usled prethodnog prihvatanja nekog drugog amandmana.

U danu za glasanje, nakon usvajanja predloga zakona u načelu, Narodna skupština gla-sa o amandmanima koji su podneti po redosledu članova u predlogu zakona.

Ako Narodna skupština usvoji više amandmana, može zastati sa usvajanjem predloga zakona u celini i zatražiti od Zakonodavnog odbora da, u saradnji sa predlagačem zakona, izvrši pravno-tehničku redakciju teksta predloga, odnosno zatražiti od nadležnog odbora da usaglasi usvojene amandmane međusobno i sa tekstom predloga zakona.

Nakon što je predlog zakona usvojen u Skupštini, on se dostavlja predsedniku Republi-ke na potpisivanje i proglašavanje. Zakoni koje donosi Narodna skupština objavljuju se u Službenom glasniku Republike Srbije i obično stupaju na snagu osmog dana od dana njiho-vog objavljivanja.

Slika 1. Procedura usvajanja zakona u Vladi


Sekretarijat za zakonodavstvo

O usaglašenosti sa Ustavom i celokupnim

pravnim sistemom zemlje

Kancelarija za pridruživanje EU

o usklađenosti sa zako-nodavstvom EU

Ministarstvo pravdekada sadrži odredbe o

krivičnim delima

MINISTARSTVO PRIPREMA

NACRT ZAKONA

Ministarstvo dostavlja nacrt zakona Generalnom

sekretarijatu Vlade

Javna rasprava obavezna ako zakon donosi značajne izmene u pravnom režimu ili

regulisanim pitanjima od javnog interesa

Predlog zakona i aman-dmani se razmatraju na

odborima

Usvojeni zakon se

objavljuje u Službenom

glasniku Srbije


zakon

Ministarstvo fi nansija o proceni fi skalnog uti-

caja primene zakona

Ministarstvo pribavlja mišljenja na nacrt zakona


VLADA UTVRĐUJE NACRT ZAKONA


Nadležni odbor predlaže Vladi usvajanje nacrta zakona

Predlog zakona se razmatra u načelu i u pojedinostima

Druga relevantna mini-starstva


Hitan postupak. Zakon se može, izuzetno, doneti i po hitnom postupku. Po hitnom postupku može da se donese samo zakon kojim se uređuju pitanja i odnosi nastali usled okol-nosti koje nisu mogle da se predvide, a nedonošenje zakona po hitnom postupku moglo bi da prouzrokuje štetne posledice po život i zdravlje ljudi, bezbednost zemlje i rad organa i orga-nizacija. Predlagač zakona je dužan da, u pisanom obrazloženju predloga zakona, navede štetne posledice koje bi nastale zbog nedonošenja ovog zakona po hitnom postupku.

1.4. Da li je harmonizacija sa propisima Evropske unije obavezna?

Prema Poslovniku o radu Vlade Srbije, predlagač je obavezan da uz nacrt zakona pod-nese Izjavu o usklađenosti nacrta zakona sa propisima Evropske unije. Izjava sadrži procenu usklađenosti nacrta zakona sa relevantnim propisom Evropske unije ili, ako ne postoji takav propis u EU – izjavu o ovoj činjenici.

Ovo ne znači da postoji potpuna obaveza usklađivanja sa zakonodavstvom EU. Ako ekonomski i tehnički uslovi ne omogućavaju potpunu usklađenost, postoji mogućnost naknadnog usklađivanja.

Izjava o usklađenosti omogućava sagledavanje zakonodavstva EU i određivanje stepe-na harmonizacije domaćeg pravnog sistema sa zako nodavstvom EU u periodu koji prethodi otpočinjanju pregovora o stabilizaciji i pridruživanju Evropskoj uniji.

U Izjavi o usklađenosti, pisac nacrta zakona daje detaljne podatke o relevantnom prav-nom aktu Evropske unije (primarni ili sekundarni izvor), nivou usklađenosti nacrta zakona sa takvim izvorima (potpuno usklađen, delimično usklađen, neusklađen), i ukoliko usklađenost nije potpuna navodi razloge za to, kao i rok u kome će usklađenost biti postignuta.

Odbor za evropske integracije Narodne Skupštine raspravlja o nacrtima zakona, drugih propisa i podzakonskih akata da bi proverio njihovu usaglašenost sa zakonodavstvom EU i Saveta Evrope.



Normativno uređivanje se u Srbiji odvija u veoma složenom okruženju zemlje koja je u tranziciji na putu ka tržišnoj ekonomiji. Nekoliko procesa se odvija gotovo istovremeno. Ovi procesi uključuju aranžmane sa Međunarodnim monetarnim fondom i Svetskom bankom, pre-govore sa Svetskom trgovinskom organizacijom i pripreme za pristupanje Evropskoj uniji.

Kao rezultat svega toga, u narednih nekoliko godina će se u Srbiji odvijati veoma inten-zivna zakonodavna aktivnost, kako zbog neophodnosti da se ispune zahtevi harmonizacije zakona sa zakonodavstvom EU, tako kao i zbog potrebe da se završi započeti proces reformi.

U isto vreme, Srbija je nasledila čitav niz zakona, drugih propisa i opštih akata koji ne zadovoljavaju zahteve tržišne ekonomije.

Regulatorna reforma predstavlja jedan od reformskih prioriteta Srbije, imajući u vidu postojanje sledećih problema u regulatornom okruženju:

– odsustvo neophodne regulative u pojedinim oblastima, a preterana regulacija u nekim drugim oblastima;

– brza izrada i usvajanje propisa; – nepostojanje jedinstvenog registra važećih propisa; – zastupljenost zastarelog shvatanja da se svi problemi mogu prevazići regulisanjem,

i odsustvo prakse sagledavanja alternativnih rešenja; – nepostojanje konsolidovanog plana usvajanja propisa na nivou Vlade i nepostoja-

nje plana vođenja javne rasprave o predlozima propisa; – nedovoljni kapaciteti ministarstava za sprovođenje analize efekata propisa.

Navedeni problemi povećavaju regulatorni rizik poslova nja u Srbiji, što se nepovoljno odražava na investicije.

Da bi se rešili ovi problemi, neophodna je implementacija sistematskih rješenja, koja bi obuhvatala kako bavljenje postojećim zakonima i ostalim propisima, tako i prilivom novih zakonskih akata. Bolje praćenje i upravljanje prilivom novih zakona i propisa iz različitih izvora državne uprave trebalo bi da poboljša kvalitet novih zakona i drugih pro-pisa.

Boks 2.1. Šta je regulacija i regulatorna reforma?

Ne postoji opšteprihvaćena defi nicija regulacije, koja bi mogla da se primeni na razli-čite regulatorne sisteme u zemljama OECD-a. U okviru rada OECD-a, regulacija označava raznovrstan set instrumenata uz pomoć kojih vlade utvrđuju uslove koji se odnose na preduzeća i građane. Regulacija uključuje zakone, formalne i neformalne odluke, kao i dodatna pravila, koja se donose na svim nivoima vlade, kao i pravila koja donose nevladini ili samoregulatorni organi, kojima su vlade prenele regulator-na ovlašćenja. Regulacija obuhvata tri kategorije:

Ekonomsku regulaciju, koja ima neposredan uticaj na tržišno odlučivanje kao što je formiranje cena, konkurencija, ulazak na tržište ili izlazak. Cilj reforme u ovoj obla-sti se najčešće odnosi na povećanje ekonomske efi kasnosti smanjenjem barijera kon-kurenciji i inovacijama, deregulacijom i poboljšanjem regulatornih okvira za funkci-onisanje tržišta i razumnu kontrolu.

Socijalnu regulaciju, koja štiti javne interese u oblastima kao što su: zdravstvo, bez-bednost, životna sredina i socijalna kohezija. Ekonomski efekti socijalnih propisa mogu da predstavljaju sekundarnu preokupaciju ili čak i da se ne očekuju, ali mogu da budu i značajni. Cilj reforme u ovoj oblasti je da utvrdi da li je regulacija neophod-na, i da ustanovi tržišne podsticaje i ciljne podsticaje koji su fl eksibilniji, jednostavni-ji i uz manje troškove.

Administrativnu regulaciju, koja se odnosi na “papirologiju” i administrativne for-malnosti i često se naziva “birokratizam” (red tape), preko koje vlada prikuplja infor-



macije i interveniše pri donošenju pojedinačnih ekonomskih odluka. Ona može da ima značajan efekat na učinak privatnog sektora. Cilj reforme u ovoj oblasti je elimi-nisanje onih procedura koje nisu neophodne, pojednostavljenje onih koje su neophod-ne, i povećanje njihove transparentnosti.

Regulatorna reforma koristi se u okviru rada OECD-a za označavanje promena koje dovode do poboljšanja kvaliteta regulative, odnosno do unapređenja učinka, isplati-vosti ili pravnog kvaliteta propisa i pratećih državnih formalnosti. Regulatorna refor-ma može značiti reviziju pojedinačnih odredbi, promenu i modernizaciju kompletne regulative i institucija, ili poboljšanje procesa donošenja regulative i upravljanja reformom. Deregulacija je deo regulatorne reforme koji se odnosi na kompletno ili delimično ukidanje regulative u određenim sektorima sa ciljem poboljšanja ekonom-skog učinka.

Izvor: OECD Report on Regulatory Reform (1997)

Srbija je 2004. godine već načinila značajan korak u obezbeđivanju povoljnog regula-tornog okruženja uvođenjem obavezne analize efekata propisa (RIA) u zakonodavni proces.

Uvođenje RIA-e i njena puna implementacija u periodu od 2004. do 2010. godine obez-bediće da svi novi zakoni koji se donose budu usvojeni uz primenu RIA kao instrumenta za kontrolu kvaliteta.

Glavne komponente sprovođenja projekta regulatorne reforme u Srbiji u periodu 2007-2010 su sledeće:

– priprema strategije regulatorne reforme koju treba da usvoji Vlada;– jačanje kapaciteta Saveta za regulatornu reformu i njegovog Sekretarijata radi pre-

uzimanje nove uloge koordinisanja i obezbeđivanja kontrole kvaliteta RIA-e;– izgradnja kapaciteta i program obuke za primenu RIA;– sprovođenje detaljne RIA-e na 8 zakona (najmanje 2 godišnje), kako na postoje-

ćim, tako i na novim zakonima;– izrada i objavljivanje priručnika za državne službenike o pripremi obrazloženja

predloga zakona na bazi RIA-e;– uvođenje i upravljanje internet stranicom koja je posebno posvećena pitanjima

RIA.

Pored primene RIA-e, kao instrumenta za kontrolu kvaliteta novih propisa, neophodno je da se primeni i regulatorni instrument koji će obezbediti da se jednokratno sistemski uklo-ne neodgovarajući ili suvišni propisi koji su se nagomilavali tokom decenija zakonodavne aktivnosti. Takođe je neophodno da se poveća transparentnost zakonodavnog procesa, uvo-đenjem mehanizma javne rasprave kao i unapređenjem koordinacije zakonodavnih aktivno-sti unutar Vlade.

Boks 2.2. Principi „dobre regulacije“

Reforma treba da se rukovodi postavljenim principima “dobre regulacije”, inspirisa-nim Preporukama OECD-a za poboljšanje kvaliteta državne regulacije iz 1995. godi-ne. Dobra regulacija bi trebalo da: (1) bude usmerena ka jasno utvrđenim ciljevima i da bude efi kasna u ostvarivanju tih ciljeva; (2) ima zdravu pravnu osnovu; (3) obezbe-đuje da koristi opravdavaju troškove, uzimajući u obzir i redistributivne efekte; (4) svede na minimum troškove i tržišne distorzije; (5) promoviše inovacije putem tržiš-nih olakšica i ciljno zasnovanih pristupa; (6) bude jasna, jednostavna i praktična za korisnike; (7) bude u skladu sa drugim propisima i politikama; i (8) što više bude saglasna sa politikom konkurencije i investicionom politikom na domaćem i međuna-rodnom nivou.

Izvor: OECD Report to Ministers on Regulatory Reform, 1997

Ciljevi regulatorne reforme u Srbiji su: (1) unapređenje ekonomskog razvoja i prosperi-teta, (2) podržavanje nacionalne konkurentnosti i (3) smanjivanje regulatornog rizika.

Sredstva za postizanje tih ciljeva su:

– u početnoj fazi reformi uglavnom deregulacija (zamena prevaziđenih normi), da bi se sa napretkom u reformama sve više prelazilo na proces regulacije;

– konsolidacija postojećih i izgradnja novih institucija neophodnih za funkcionisanje pravnog sistema (npr. reforma pravosuđa, Agencija za privredne registre, Katastar nepokretnosti);

– sprovođenje edukacije u institucijama koje sprovode reforme.

Boks 2.3. Primeri deregulacije u Srbiji Fazna deregulacija u procesu reformi registracije privrednih subjekata

Prva faza: Ukidanje prethodnih inspekcijskih saglasnosti i pojednostavljivanje proce-dura za otvaranje prodavnica. Godine 2002. su izmenjeni Zakon o preduzećima i Zakon o privatnim preduzetnicima, čime je novoformiranim preduzećima i privatnim preduzetnicima omogućena registracija i otpočinjanje poslovanja bez prethodnih inspekcijskih saglasnosti. Ovim izmenama je ukinuto odobrenje inspekcijskih organa kao preduslov za početak rada. Tom reformom je smanjen prosečan broj dana potreb-nih za registraciju preduzeća sa 74 na 51 (Izvor: Svetska banka, Doing Business Report for 2004).

Druga faza: Reforma registracije privrednih subjekata. Godine 2003. Vlada je usvo-jila osnovne principe za sprovođenje reforme registracije privrednih subjekata, koji su uključivali: formiranje jedinstvenog centralnog elektronskog registra privrednih subjekata za Srbiju; osnivanje nezavisne administrativne agencije za vršenje registra-cije (umesto upisa u trgovinskim sudovima i opštinama, kako je bilo ranije); usklađi-vanje podataka potrebnih za registraciju sa evropskim standardima. Po usvajanju



potrebne zakonske regulative (2004. godine), Agencija za privredne registre je 1. januara 2005. godine otpočela sa radom. Rezultat ove reforme je skraćivanje proseč-nog broja dana potrebnih za registraciju preduzeća sa 51 na 15 dana (Izvor: Svetska banka, Doing Business Report for 2005), a ova reforma je proglašena jednom od naj-uspešnijih među reformama sprovedenim u 155 zemalja sveta. Uspeh u sprovođenju ove reforme je bio jedan od ključnih razloga što je Srbija u prethodnoj godini rangi-rana kao vodeća zemlja u brzini sprovođenja reformi.

Treća faza: Korporativno upravljanje, usvajanje novog Zakona o privrednim društvi-ma. Novi Zakon o privrednim društvima je usvojen u novembru 2004. godine. Njime je uveden veliki broj izmena kako bi se podstaklo dobro korporativno upravljanje i zaštitili investitori u svim vrstama preduzeća, a pogotovu u akcionarskim društvima. Ovaj zakon je izrađen u skladu sa najboljim međunarodnim iskustvima. Pravni okvir za osnivanje i rad društva sa ograničenom odgovornošću značajno je pojednostavljen. Minimalni kapital potreban za osnivanje društva sa ograničenom odgovornošću sma-njen je sa 5.000 na 500 evra.

Izmene propisa koji se odnose na procedure izgradnje objekata – primer deregulacije i propusta u primeni

Oblast kupovine i upisa zemlje, prostornog planiranja i građevinskih procedura u Srbiji uređena je na komplikovan način, i normirana velikim brojem zakona i uredbi. Zakon o planiranju i izgradnji usvojen 2003. godine zamenio je četiri do tada važeća zakona84 i jedan deo propisa kojima su uređivane oblasti kupovine i upisa zemlje, prostornog planiranja i građevinskih procedura. U prvom trenutku ova mera je delo-vala kao deregulacija većih razmera, jer se ovako široka oblast regulisala samo jed-nim zakonom. Međutim, ovaj zakon ne bi mogao da bude primenjen da nije doneto 16 novih uredbi od kojih je svaka detaljnije regulisala pojedine segmente ovog zako-na. Ciljevi usvajanja navedenog zakona su bili: (1) stvaranje uslova za brža i efi kasni-ja ulaganja i izgradnju objekata, (2) odgovoran i racionalan razvoj prostornog plani-ranja i uređenja zemljišta, (3) usaglašavanje ovog sistema sa evropskim standardima i (4) stvaranje uslova za planiranu legalizaciju objekata i njihov upis u katastar nekret-nina. Usvajanjem ovog zakona jedan deo procedura je smanjen, a drugi deo pojedno-stavljen. Ovim zakonom je takođe uvedena mogućnost da privatna lica steknu vla-sništvo nad “ostalim” građevinskim zemljištem, što ranijim propisima nije bilo dozvoljeno. Međutim, kako ovaj Zakon nije u skladu sa Ustavom Republike Srbije kojim je propisano da gradsko građevinsko zemljište može bili isključivo u društve-nom ili državnom vlasništvu, navedene odredbe se ne mogu primenjivati bez prome-ne Ustava.

84 Zakon o izgradnji objekata, Zakon o planiranju i uređenju prostora i naselja, Zakon o građevinskom zemljištu i Zakon o posebnim uslovima za izdavanje građevinske odnosno upotrebne dozvole za određene objekte

Boks 2.4. Mehanizmi deregulacije korišćeni za reformu regulatornog sistema u Mađarskoj

Mehanizmi za ubrzanje regulatorne reforme, a posebno deregulacija, u Mađarskoj su primenjeni na radikalan način. Ovaj primer može da bude samo delimično relevantan za Srbiju, jer je proces tranzicije u Mađarskoj predstavljao prelaz sa centralne planske privrede na tržišnu privredu, dok je Srbija imala elemente kvazi tržišne privrede. Od 1989. godine u Mađarskoj je utrošeno mnogo energije i vremena na pregledanje, uki-danje i izmenu propisa koji nisu bili u skladu sa principima tržišne demokratije. Tokom dva perioda sveobuhvatne deregulacije, 1989–1991. i 1995–1998, primena pristupa “giljotine” dovela je do ukidanja velikog broja postojećih zakona i propisa.Tokom ovih procesa težilo se postizanju dva cilja: (1) potpunom ukidanju određenih propisa (tzv. “tehnička deregulacija”), i(2) menjanju i poboljšavanju propisa, ili primeni novih, tržišno orijentisanih propisa (tzv. “meritorna deregulacija”).Danas Mađarska ima praktično nov pravni sistem, pošto je oko 90% njene pravne regulative usvojeno posle 1989. godine.


Analiza efekata propisa (RIA) je metod koji kreatorima politike daje mogućnost da una-pred analiziraju predviđene efekte predloženih propisa sa aspekta njihovih potencijalnih troš-kova, koristi i rizika. Mnoge zemlje članice OECD-a koriste ovaj metod da unapred procene potencijalne tržišne efekte propisa.

Analiza efekata propisa (RIA) pomaže u:– sagledavanju efekata propisa koji se predlaže;– utvrđivanju alternativnih rešenja kojima se postiže željeni cilj;– proceni mogućih (regulatornih i neregulatornih) rešenja; – povećanju transparentnosti, kroz uključivanje u raspravu svih zainteresovanih

strana;– utvrđivanju da li koristi od propisa opravdavaju troškove;– utvrđivanju da li su pojedini sektori nesrazmerno pogođeni propisom; – obezbeđivanju što ranijeg sagledavanja procesa primene propisa.

Boks 2.5. Lista preporuka OECD-a za donošenje regulatornih odluka

1. Da li je problem pravilno defi nisan?

Treba da se precizno defi niše problem koji se rešava, da se pruži adekvatan prikaz nje-gove prirode i značaja, kao objašnjenje razloga njegovog nastanka (i pri tom identifi -kuju uticaji na grupacije izložene njegovom dejstvu).



2. Da li je intervencija državne uprave opravdana?

Intervencija državne uprave trebalo bi da bude zasnovana na eksplicitnim dokazima da je njeno angažovanje u datom slučaju opravdano, imajući u vidu prirodu problema, potencijalnu korist/štetu od datog angažovanja vlasti, ali i alternativne mehanizme za rešavanje datog problema.

3. Da li je regulacija najbolji način intervencije u rešavanju datog problema?

Zakonodavci na samom početku regulatornog procesa treba da naprave poređenje različitih regulatornih i neregulatornih mera politike donošenja propisa, razmatrajući pitanja od značaja kao što su: troškovi, koristi, realokacioni efekti i administrativni zahtevi primene akata.

4. Da li regulacija ima pravni osnov?

Regulatorni procesi bi trebalo da budu tako struktuirani da sve regulatorne odluke rigorozno poštuju “vladavinu prava”. Ovo podrazumeva neizostavno postojanje eksplicitne odgovornosti da su svi propisi odobreni od strane višeg regulatornog nivoa i konzistentni sa ugovornim obavezama, ali i da su u saglasnosti sa relevantnim prav-nim principima kao što su tačnost, proporcionalnost i primenljivost zahtevane proce-dure.

5. Koji je adekvatan nivo, odnosno koji su nivoi vlasti odgovorni za preduzimanje ove aktivnosti?

Zakonodavci bi trebalo da izaberu adekvatan nivo u Vladi za preduzimanje ove aktiv-nosti, ili ukoliko je više nivoa u pitanju, da osmisle efi kasne sisteme saradnje tih nivoa Vlade.

6. Da li koristi proistekle iz regulacije opravdavaju troškove?

Zakonodavci treba da procene ukupne očekivane troškove i rezultate svakog predlože-nog propisa, kao i očigledna alternativna rešenja, i da ih dostave učesnicima procesa odlučivanja u njima razumljivom obliku. Potrebno je utvrditi da li su troškovi anga-žmana vlasti opravdani koristima, pre nego što se pristupi njegovom preduzimanju.

7. Da li je raspodela koristi u okviru društva transparentna?

U meri u kojoj intervencija državne uprave Vlade utiče na raspodelu i ravnotežu vred-nosti, zakonodavci moraju da učine transparentnim raspored troškova i koristi novih propisa koje će imati pojedine društvene grupe.

8. Da li je propis jasan, konzistentan, razumljiv i dostupan korisnicima?

Zakonodavci bi trebalo da procene da li će potencijalni korisnici razumeti pravila, i u zavisnosti od toga da preduzmu potrebne korake kako bi se osiguralo da tekst i struk-tura pravila budu što jasniji.

9. Jesu li sve zainteresovane strane imale priliku da iznesu svoje stavove?

Propise bi trebalo pisati na otvoren i transparentan način, uz primenu odgovarajućih procedura za efi kasno i blagovremeno dobijanje inputa od zainteresovanih strana (poslovni subjekti na koje donošenje propisa ima uticaj, sindikati, ostale interesne grupe ili drugi nivoi vlasti.

10. Kako postići usaglašenost?

Predlagači propisa trebalo bi da procene podsticaje i institucije kroz koje će doneti propis biti primenjen. Takođe bi trebalo da osmisle odgovarajuće strategije za imple-mentaciju koje omogućavaju najbolju primenu propisa.

Izvor: OECD (1995) Recommendation of the Council of the OECD on Impoving the Quality of Government Regulation

Lista preporuka OECD-a za donošenje regulatornih odluka (Boks 2.5.) predstavlja odgovor na potrebu stvaranja i primene boljih propisa. Ona sadrži deset pitanja u vezi regu-latornih odluka koja mogu da se postave na svim nivoima odlučivanja i kreiranja politike. Ta pitanja odslikavaju principe donošenja kvalitetnih odluka, koji se koriste u zemljama OECD-a radi povećanja delotvornosti i efi kasnosti rada vlade u oblasti regulacije putem poboljšanja pravne i stvarne osnove propisa, razjašnjavanja mišljenja, pružanja pomoći predstavnicima vlasti u cilju donošenja boljih odluka, stvaranja uređenijih i predvidljivijih procesa donoše-nja odluka, identifi kovanja postojećih propisa koji su zastareli ili nepotrebni, i uticaja da aktivnosti vlade postanu transparentnije. Ipak, Lista preporuka sama za sebe nije dovoljna. Ona mora da bude primenjena u okviru šireg sistema regulatornog upravljanja, koji sadrži elemente poput sakupljanja informacija i analiza, procesa konsultacija, i sistemske ocene postojećih zakona.85

Lista preporuka OECD–a je korišćena kao model za uvođenje obaveze sprovođenja RIA-e u pravni sistem Srbije.

Obaveza sprovođenja RIA-e uvedena je u zakonodavni sistem Srbije u oktobru 2004. godine, kada je Vlada usvojila amandmane na Poslovnik o radu Vlade.

Boks 2.6. Dobra praksa u kreiranju i primeni RIA sistema Uvođenje efi kasne analiza efekata propisa ( RIA)Sledeći ključni elementi su zasnovani na dobroj praksi u zemljama OECD-a:1. Obezbeđivanje najvišeg nivoa političke podrške za RIA program2. Pažljivo raspoređivanje odgovornosti za RIA program3. Obučavanje onih koji pripremaju i usvajaju propise4. Korišćenje konzistentnih ali fl eksibilnih analitičkih metoda5. Razvijanje i primena strategija za prikupljanje podataka6. Pravilno usmeravanje napora na primeni RIA sistema7. Integrisanje sistema RIA u proces strateškog odlučivanja, počevši od najranijih faza 8. Saopštavanje rezultata9. Široko uključivanje javnosti10. Primena RIA-e na postojeće propise i one koji se tek usvajaju.

Izvor: OECD (1997), Regulatory Impact Analysis: Best Practice in OECD Countries, Paris

85 OCDE/GD(95)95 Recommendation of the Council of the OECD on Improving the Quality of Govern-ment Regulation (usvojeno 9. marta 1995)



Ove izmene Poslovnika Vlade obezbeđuju da za svaki nove zakon kao i druge zakonske instrumente, kao što su uredbe i naredbe, nadležno ministarstvo mora da pripremi obrazlože-nje koje sadrži odgovore/analize na set pitanja koja su utvrđena u skladu sa preporukama OECD-a za RIA analizu. To znači da se od nadležnog ministarstva očekuje da za svaki novi zakon i drugi regulatorni instrument, kao što su uredbe i naredbe, pripremi obrazloženje koje će dati odgovore na sledeća ključna pitanja:

– Koji se problem rešava?– Zašto je potrebno delovanje Vlade za rešavanje problema? – Koji su ciljevi delovanja Vlade?– Koje su druge mogućnosti za rešavanje problema razmatrane? Zašto donošenje

zakonskog akta predstavlja najbolje rješenje datog problema?– Da li pozitivni efekti zakonskog akta opravdavaju troškove njegove primene? Koga

problem pogađa i na koga će verovatno uticati rešenja predložena u aktu? Koji su očekivani troškovi koje će primena akta izazvati kod potrošača i privrednih subje-kata, uključujući posebno malih i srednjih preduzeća? Da li akt stimuliše pojavu novih ili povlačenje postojećih privrednih subjekata na tržištu i podstiče tržišnu konkurenciju? (U ovom delu, treba navesti očekivane koristi i troškove, kao i raz-mere tih efekata.)

– Da li su sve zainteresovane strane imale priliku da iznesu svoje stavove?– Kako će predlog da se implementira?

Boks 2.7. Izgradnja kapaciteta za primenu RIA-e

Sprovode se programi obuke i izgradnje kapaciteta za primenu RIA-e. Institut Svet-ske banke je obezbedio podršku u vidu organizovanja početne obuke za RIA u martu i junu 2005. godine. Sredstvima koja je obezbedila Vlada Švedske organizovan je niz obuka. Prvi kurs u oblasti RIA, namenjen obuci analitičara i trenera, održan je u novembru 2007. godine u Beogradu. Isti kurs za obuku u oblasti RIA-e ponovljen je još dva puta, u martu i u junu 2008. godine, i tada je osim petodnevnog kursa za RIA analitičare održana i jednodnevna obuka iz oblasti “giljotine propisa”. Do danas je obučeno preko 75 državnih službenika. Od 2008. godine Program obuke za RIA ana-lizu uvršten je u zvaničan program obuke Vlade, koji se objavljuje preko Vladine jedinice za upravljanje ljudskim resursima.

Sekretarijat je pripremio Priručnik za RIA-u, koji donosiocima odluka i analitičarima treba da služi kao putokaz i da im pomaže u primeni RIA-e prilikom odlučivanja, oce-njivanja kvaliteta urađenih RIA-a i sprovođenju RIA-a. Savet sada ima i svoju inter-net stranicu86. Internet stranica namenjena RIA analizi sadrži publikacije, informaci-je o aktivnostima Saveta za regulatornu reformu, njegovom mišljenju o RIA-ma koje su obavila ministarstva, i o RIA-ma urađenim za 8 relevantnih zakona koji su odabra-ni za detaljnu RIA-u, kao i RIA priručnik i celokupne materijale za obuku korišćene u Srbiji u toku Programa izgradnje kapaciteta za primenu RIA-e.

86 www.ria.merr.sr

U Srbiji je proces uvođenja RIA-e u velikoj meri odmakao u primeni, što će imati poziti-van uticaj na kvalitet izrade zakona. Sveukupno gledajući, cilj RIA metode je da smanji troš-kove poslovanja i unapredi regulatornu reformu time što će se unaprediti mogućnost procene potrebe za propisom, kao i kvaliteta i efekata predloženog propisa na tržište i poslovanje.

Boks 2.8. Ciljevi RIA-e

Vlade koje koriste RIA analizu defi nisale su četiri glavna cilja koja se postižu njenom primenom:– bolje razumevanja realnih efekata delovanja državne uprave, uključujući i troško-

ve i koristi od tog delovanja;– uključivanje alternativnih rešenja za ostvarenje cilja; – unapređenje transparentnosti i sprovođenje javne rasprave;– povećanje odgovornosti državne uprave.

Izvor: OECD(1997), Regulatory Impact Analysis: Best Practice in OECD Countries, Paris

2.3. Kontrola kvaliteta i koordinacija RIA-e u tom procesu – da li postoje jasno defi nisani standardi za kvalitet zakonske regulative?

Kako bi obezbedila sprovođenje RIA-e, Vlada je ovlastila Savet za regulatornu reformu da koordinira i pomaže rad ministarstava na obavljanju te analize, kao i da vrši kontrolu kva-liteta analiza koje su ministarstva pripremila. Da bi mogao da obavlja navedene zadatke, Savet je formirao tehnički Sekretarijat.87 U polju primene analize efekata propisa (RIA) Savet i Sekretarijat sarađuju sa Vladom i ministarstvima na nekoliko načina:

– Mišljenje Saveta za regulatornu reformu je obavezno, i uz sve zakone koje predla-žu ministarstva mora da se dostavi mišljenje Saveta o kvalitetu i adekvatnosti ura-đene RIA-e.

– Savet za regulatornu reformu i njegov Sekretarijat proveravaju Obrazloženja bazi-rana na RIA analizi koja su pripremila ministarstva, s aspekta tačnosti i kvaliteta.

– Savet za regulatornu reformu i njegov Sekretarijat pomažu Vladi u stvaranju siste-ma planiranja prikupljanjem planova zakonodavnih aktivnosti svih ministarstava za naredne dve godine.

– Savet će izabrati izvestan broj najvažnijih planiranih zakona (maksimalno 3 zako-na godišnje) za koje će Sekretarijat Saveta za regulatornu reformu pružiti pomoć resornim ministarstvima da sprovedu detaljnu analizu efekata.

– Savet i Sekretarijat će pružati pomoć ministarstvima u integrisanju RIA-e u proces javne rasprave u cilju smanjenja troškova i povećanja kvaliteta javne rasprave. Time bi RIA bila dostupna kao glavni input učesnicima u javnoj raspravi, a rezulta-ti te rasprave bili bi korišćeni za naknadno unapređenje RIA metode.

87 Sekretarijat ima šest članova: sekretara, višeg pravnog savetnika i višeg ekonomskog savetnika, pravnog referenta, ekonomskog referenta i tehničkog sekretara.



– Savet će podnositi periodične izveštaje Vladi o sprovedenim aktivnostima i ostva-renom napretku.

– Savet će se konsultovati sa svim stranama i drugim grupama, kao što su donatori, koje su zainteresovane za sprovođenje reformi vezanih za poslovno okruženje.

– Savet takođe ima za cilj uspostavljanje kontakata sa odgovarajućim telima u dru-gim zemljama koja se bave primenom analize efekata propisa, u cilju korišćenja njihovih iskustava u toj oblasti, i uspostavljanja stalne saradnje sa takvim telima.

Nacrt strategije regulatorne reforme, koji je pripremio Savet za regulatornu reformu, sadrži jasno defi nisane standarde kvaliteta regulative.

Propis treba:– da bude baziran na jasno utvrđenim ciljevima koji će omogućiti njihovu efi kasnu

implementaciju;– da donosi koristi koje opravdavaju njegove troškove, uzimajući u obzir i to kako su

efekti raspodeljeni na različite socijalne grupe (potrošači, poslovni subjekti, itd.);– da bude jasan, jednostavan i praktičan za one koji ga koriste;– da omogućava unapređivanje privredne konkurentnosti i tržišnih principa;– da podstiče investiranje, kako domaće tako i inostrane.

Boks 2.9. Principi OECD-a za efi kasno regulisanje otvorenosti tržišta

Da bi se osiguralo da propisi ne smanjuju nepotrebno otvorenost tržišta, potrebno je da se u domaće normativne procese vezane za socijalne i ekonomske propise kao i administrativne prakse, ugrade principi “efi kasnog regulisanja”. Ove principe, opisa-ne u Izveštaju OECD-a o regulatornoj reformi i koncipirane u Trgovinskom odboru OECD-a, kreatori trgovinske politike su prepoznali kao ključ za izradu tržišno orijen-tisanih propisa koji pogoduju trgovini i investicijama. Ti principi odražavaju osnovna načela multilateralog trgovinskog sistema. Ovaj prikaz ocenjuje da li, odnosno kako, domaći propisi i procedure primenjuju ove principe.

Transparentnost i otvorenost odlučivanja. Strane fi rme, pojedinci i investitori koji žele da uđu na tržište moraju da imaju odgovarajuće informacije o novim ili revidira-nim propisima, kako bi svoje odluke mogli da zasnivaju na tačnoj oceni potencijalnih troškova, rizika i tržišnih prilika.

Nediskriminativnost. Nediskriminativnost znači jednake mogućnosti za konkurenci-ju sličnih proizvoda i usluga bez obzira na zemlju porekla.

Izbegavanje nepotrebnih restrikcija u trgovini. Vlade bi trebalo da u oblasti trgovi-ne koriste propise koji nisu restriktivniji no što je to neophodno za ostvarivanje legi-timnih ciljeva. Na primer, kao osnov za tehničke specifi kacije treba koristiti standar-de bazirane na performansama a ne na dizajnu, a poreze i trgovinske dozvole treba koristiti umesto propisa, gde je to primereno.

Korišćenje međunarodno harmonizovanih standarda. Poštovanje različitih standar-da i propisa za slične proizvode može da fi nansijski značajno optereti fi rme koje se bave međunarodnom trgovinom. Tamo gde je to moguće i izvodljivo, treba koristiti međunarodno harmonizovane standarde merila kao osnov za domaće propise.

Priznavanje regulatornih mera drugih zemalja. Kada primena međunarodno harmo-nizovanih standarda nije moguća, potrebna ili poželjna, negativne posledice razlika između domaćih i stranih propisa i dupliranja sistema ocenjivanja usklađenosti mogu da se umanje tako što će se priznavati jednake vrednosti regulatornih mera trgovin-skih partnera i rezultati ocenjivanja usklađenosti obavljeni u drugim zemljama.

Primena principa konkurencije. Regulatorne mere koje dozvoljavaju nekonkurentno ponašanje i ne koriguju nekonkurentna privatna delovanja ograničavaju pristup trži-štu. Institucije koje se bave konkurencijom treba da omoguće domaćim i stranim fi r-mama koje su pogođene anti-konkurencijskom praksom da iznesu svoje stavove.

Iskustva Poljske i Mađarske, kao novih zemalja članica EU, mogu da budu korisna za Srbiju. Obe ove zemlje su prošle kroz fazu tranzicije ka tržišnoj ekonomiji i koristile su ana-lizu efekata propisa (RIA) da bi poboljšale svoj zakonodavni okvir. Sprovođenje RIA-e u ovim zemljama je u poodmakloj fazi, te zato može da se koristi kao model za Srbiju (boks 2.10 i 2.11)

Boks 2.10. Primena analize efekata propisa (RIA-e) u Poljskoj

U Poljskoj je analiza efekata propisa (RIA) uvedena krajem 2001. godine, kada je ta zemlja preuzela obavezu da izvrši procenu regulatornih efekata na društvo i ekonomiju, kao i na nacionalni budžet i životnu sredinu, koristeći pri tome instrumente koje prepo-ručuju OECD i Evropska unija. Svako ko se bavi izradom zakona odgovora RIA jedini-ci i obavezan je da vladinom Centru za zakonodavstvo saopšti rezultate istraživanja. RIA jedinica u okviru vladinog Centra za zakonodavstvo nadležna je za: (1) kontrolu kvaliteta RIA-e, i (2) koordinaciju aktivnosti i javne rasprave. Ova jedinica je obave-zna da daje mišljenje na sve nacrte zakona i izmene i dopune zakona, koje su izradila ministarstva i koji u formi predloga treba da budu podneti zakonodavnom telu.Mišljenja sadrže: (1) informaciju o kvalitetu predloženih zakona i njihovoj usklađe-nosti sa Ustavom i ostalim aktima, i (2) izjavu o procenjenim efektima zakona na određene sektore ekonomije i socijalne grupe, i implikacije po nacionalni budžet.Rezime RIA-e predstavlja sastavni deo obrazloženja o donošenju zakona, prilaže se uz svaki nacrt, i objavljuje se zajedno sa nacrtom na Internet sajtu odgovarajućeg ministarstva. Propisi koji su u pripremi takođe su dostupni javnosti. Što se tiče kontrole kvaliteta analize efekata propisa, Poljska je odabrala sistem “duplog koloseka”. RIA jedinica u okviru vladinog Centra za zakonodavstvo (VCZ) zadužena je za davanje saveta (prvi kolosek) u vezi pitanja obima analize i obima jav-ne rasprave, koji se razrađuju sa zvaničnicima zaduženim za izradu nacrta u nadlež-nom ministarstvu, i daju u vidu formalnog mišljenja koje prati nacrt tokom narednih faza zakonodavnog procesa. Ukoliko ministarstvo nije saglasno sa mišljenjem koje je dao VCZ, dužno je da pripremi zvaničan odgovor. Mišljenje VCZ-a i odgovor mini-starstva predstavljaju deo dokumentacije koja se prilaže uz nacrt tokom narednih faza zakonodavnog procesa, sve dok ga ne usvoji Savet ministara. Međutim, VCZ nije ovlašćen da zaustavi usvajanje nacrta. To prilikom rasprave može da uradi (drugi kolosek) ili Savetodavni odbor Saveta ministara ili sam Savet ministara. Ovi organi



mogu da donesu odluku u smislu odbijanja rasprave o nacrtu bez RIA-e, i to je posao zvaničnika koji su zaduženi za pripremu dnevnog reda za ove organe. U svakom slu-čaju, samo Savetodavni odbor i Savet ministara imaju ovlašćenje da vrate nacrt i pri-loženu RIA analizu nadležnom ministru na korigovanje.Pored VCZ-a i njegovog Tima za regulatorni kvalitet, koji predstavlja savetodavno telo koje nije nadležno za donošenje odluka, postoji i vladin Centar za strateške studije, kao organ koji je nezavisan od ministarstava i koji odgovara direktno premijeru. Imajući u vidu značaj i dugoročni efekat propisa, premijer može da od ovog Centra zahteva da izra-di nezavisnu procenu efekata (nezavisnu u odnosu na RIA koju je pripremio ministar).

Boks 2.11. Primena analize efekata propisa (RIA-e) u Mađarskoj

U Mađarskoj je RIA uvedena 1987. godine Zakonom o zakonodavstvu, koji predviđa da pre usvajanja novih propisa nadležna ministarstva treba da obave analizu njihovih soci-jalno-ekonomskih posledica, i to s aspekta: poštovanja prava i obaveza građana, očeki-vanih efekata regulative, i uslova za njeno sprovođenje na osnovu naučnih nalaza.Rezultati RIA-e treba da budu na raspolaganju Parlamentu, u okviru obrazloženja o predlozima zakona ili u odvojenom dokumentu. U svakom slučaju, Parlament ne odre-đuje da li su u nacrtima zakona ispunjeni zahtevi za RIA. RIA analiza se koristi i u ex–post ocenjivanju postojećih normi, pa godinu dana nakon usvajanja propisa regulatorni organi koji su zaduženi za njegovu realizaciju i sprovođe-nje podnose Ministarstvu pravde izveštaj u kome daju procene realnih efekata propisa. Što se tiče ex–ante primene RIA metode, ona je obavezna za sve nivoe zakonske regula-tive (akta, vladine uredbe, ministarske uredbe, lokalne uredbe). Važno je da se naglasi da je RIA takođe preduslov i za sprovođenje direktiva Evropske unije.Program reformi iz 1995. godine doveo je do izvesnih poboljšanja: Vladina Uredba dala je ovlašćenje Jedinici za nadzor (do 1998. Vladin komesar) da zahteva “detaljnu sveobu-hvatnu procenu efekata i/ili analizu isplativosti” (Vladina Rezolucija 1100/1996). Godi-ne 1998. nadležnost za procenu kvaliteta preneta je sa ove jedinice za regulatorno uprav-ljanje (u Kabinetu premijera) na Ministarstvo pravde, Odeljenje za analizu efekata, dere-gulaciju i registraciju zakona.Na nivou ministarstava RIA analizu uglavnom rade službenici odeljenja.Glavni aspekti koji se po pravilu razmatraju u okviru primene RIA metode su sledeći:– konkurencija,– životna sredina, – jednake mogućnosti, – siromašnije društvene grupe i organizacije, i manjine, – mala i srednja preduzeća, – državni budžet.

U skladu s tim, najčešće razmatrane kategorije su privreda, stanovništvo i državna uprava.

2.4. Da li postoji sistem planiranja zakonodavnih aktivnosti?

Iako u Srbiji još uvek nije utemeljen sistem planiranja zakonodavnih aktivnosti neke osnove za takav mehanizam planiranja već postoje, jer Vlada zahteva da joj ministri dostavljaju planove koje nacrte propisa nameravaju da predlože tokom naredne godine. Međutim, ti planovi se ne objavljuje pa su, prema tome, nedostupni svim zainteresovanim stranama.

Dalji napredak u ovoj oblasti očekuje se sa usvajanjem Strategije regulatorne reforme, koja će biti predložena Vladi na usvajanje tokom 2008. godine. Prema toj strategiji, sva mini-starstva treba da utvrđuju svoje redovne šestomesečne rasporede za pripremu novih zakona i drugih važnijih regulatornih instrumenata, koji se periodično ažuriraju, i da ih dostavljaju Savetu za regulatornu reformu zajedno sa planom konsultacija sa najvažnijim zainteresova-nim stranama. Ovi rasporedi i planovi konsultacija bi bili objavljivani, tako da zainteresova-ne strane mogu da se pripreme za konsultacije.

Boks 2.12. Sistem planiranja zakonodavnih aktivnosti u Mađarskoj

Jedan od primera koji Srbiji može da posluži pri stvaranju sopstvenog sistema planira-nja zakonodavnih aktivnosti je onaj koji se koristi u Mađarskoj.Mađarska je razvila složen sistem planiranja zakonodavnih aktivnosti. Trenutno se pri-menjuju dve procedure planiranja zakonodavnih aktivnosti: petogodišnji program, i kratkoročni zakonodavni programi koji se odnose na periode od šest meseci do tri godine.Prema Zakonu o zakonodavstvu, Vlada ima obavezu da sačini petogodišnji plan u kome će biti navedeni svi zakoni i značajnija podzakonska akta čiju izradu planira u tom periodu. Vlada (npr. Ministarstvo pravde) svake godine podnosi Parlamentu izve-štaj o realizaciji ovog programa. Zbog neusaglašenosti između ovakvog petogodišnjeg programa i četvorogodišnjeg skupštinskog ciklusa, takvi dugoročni planovi se uglav-nom svode na politička opredeljenja vlade.Da bi se rešio ovaj problem, Vlada je uvela izradu kratkoročnih zakonodavnih progra-ma koji se odnose na periode od šest meseci do tri godine. Oni predstavljaju značajne instrumente za sprovođenje internih konsultacija i javnih rasprava.Na osnovu odredbi navedenog zakona, Vlada ima obavezu da se konsultuje ne samo sa predstavnicima javne administracije, već i sa Vrhovnim sudom, Javnim tužiocem, predstavnicima civilnog društva i poslovnih krugova, kao i sa predstavnicima lokalne samouprave. Po usvajanju navedenih programa, Vlada ima obavezu da ih objavi u službenom listu i sredstvima javnog informisanja. Pored toga, Ministarstvo pravde ima obavezu da svakih šest meseci ažurira plan donošenja propisa i da izveštava Parlament o ostvarenom napretku, pa tako kroz ovaj mehanizam unapređuje upravljanje svojim zakonodavnim nadležnostima.




Do usvajanja izmena Poslovnika Vlade oktobra 2004. godine nije postojala obaveza sprovođenja javne rasprave. Štaviše, Poslovnikom je bilo propisano da se sva akta koja usva-ja Vlada (zakoni i podzakonska akta) smatraju poverljivim sve do momenta njihovog usva-janja. U fazi usvajanja Vlada je mogla da naloži resornom ministarstvu da održi javnu raspra-vu, i da nakon sprovedene rasprave ponovo dostavi nacrt zakona na razmatranje. I pored toga, većina zakona u tom periodu usvojena je bez prethodno održane javne rasprave.

Izmenama Poslovnika Vlade propisana je obaveza sprovođenja javne rasprave u postup-ku pripreme zakona kojima se bitno menja zakonski režim u nekoj oblasti, ili koji uređuju pitanja koja su od posebnog značaja za javnost. U ostalim slučajevima javna rasprava nije obavezna, ali se može obaviti ukoliko predlagač zakona smatra da je to potrebno.

Program javne rasprave i način na koji će ona biti održana određuje nadle žni odbor Vla-de, na predlog predlagača zakona.

Ukoliko predlagač ne sprovede javnu raspravu u skladu sa programom koji je utvrdio nadležni odbor Vlade, ili ne predloži da se sprovede javna rasprava iako je bio dužan da to učini, nadležni odbor Vlade vraća zakon predlagaču i obavezuje ga da održi javnu raspravu, odnosno u tom slučaju sam odbor određuje obavezu održavanja javne rasprave, organe koji je sprovode i rok u kome se ona sprovodi.

Svaka faza procesa usvajanja zakona u Narodnoj Skupštini objavljuju se na internetu. Po usvajanju u Narodnoj skupštini, zakoni i drugi materijali objavljuju se i na internetu i u Službenom glasniku.

Sve ovo predstavlja određenu polaznu osnovu, ali je još uvek nedovoljno sa aspekta potrebnog nivoa transparentnosti i uključenosti svih zainteresovanih aktera u proces usvaja-nja zakona. U prošlom periodu predstavnici privatnog sektora, uključujući i Savet stranih investitora, upućivali su oštre kritike obrađivačima i predlagačima zakona zbog toga što nacrte zakona dobijaju u poslednjem momentu i što njihove sugestije retko bivaju usvojene ili čak i uzete u razmatranje.

Strategija regulatorne reforme bi trebalo da ima dalje pozitivne efekte na povećanje nivoa transparentnosti zakona i ostalih propisa putem održavanja javnih rasprava. Prema ovoj strategiji, svako ministarstvo bi trebalo da napravi plan održavanja rasprava kako bi svim zainteresovanim grupama obezbedilo blagovremen i smislen pristup nacrtima zakona i ostalih propisa. Ovim planom bi bili obuhvaćeni predstavnici poslovnih krugova i nevladinih organizacija u meri u kojoj je to moguće.

Ministarstva treba da u svoje operativne planove uključe i plan javnih rasprava vezanih za njihove regulatorne aktivnosti, kako bi svim zainteresovanim stranama omogućila blago-vremen pristup nacrtima zakona i drugih propisa.

Planovi javnih rasprava bi trebalo posebno da sadrže sledeće podatke:– vreme održavanja javnih rasprava o zakonima i propisima;– na koji će način nacrti zakona i propisa biti pristupačni svim zainteresovanim stra-

nama (veb portal ministarstva, okrugli stolovi, direktna komunikacija sa zaintereso-vanim stranama);

– kako će se organizovati proces javnih rasprava.

Komentari i predlozi prikupljeni tokom procesa javnih rasprava treba da se objave na internet stranici ministarstva koje predlaže zakon.

Objedinjeni planovi javnih rasprava treba da se usvoje u vidu dela operativnog plana Vlade i da se stave javnosti na uvid na internet stranici Vlade.

Boks 2.13. Javna rasprava u Sloveniji

Za Srbiju bi mogla da budu od koristi iskustva koja ima Slovenija, gde se javne raspra-ve sprovode uz učešće svih strana koje su zainteresovane za proces usvajanja propisa, i prevazilaze ono što je zakonska obaveza. U Sloveniji ne postoji zakonska obaveza da Vlada traži mišljenje zainteresovanih stra-na (Državni savet, savetodavna tela koja predstavljaju radnike, poslovna udruženja i nevladine organizacije), ali Vlada Slovenije po pravilu od socijalnih partnera (poslov-nih asocijacija, sindikata) i organizacija civilnog društva traži mišljenje u vezi pitanja vezanih za oblast njihovog interesovanja. Nacrti zakona se šalju različitim zainteresovanim stranama u cilju prikupljanja infor-macija koje su bitne za procenu efekata tih zakona. Po mišljenju predstavnika Parla-menta Slovenije, u ovom procesu je od naročitog značaja tzv. socijalno partnerstvo, kao sredstvo posrednog uticaja raznih udruženja i nevladinih organizacija na zakono-davni proces. Neke nevladine organizacije (među kojima su i sindikati, Privredna komora Slovenije, Komora zanatlija Slovenije, Komora poljoprivrede i šumarstva Slo-venije) time što učestvuju u raspravama i razmenama mišljenja na sastancima organi-zovanim od strane različitih ministarstava Vlade Slovenije, na posredan način učestvu-ju u zakonodavnom procesu zemlje. Slovenački Parlament je vrlo često otvoren za stavove civilnog društva, iako odlu-čujuću ulogu u većini slučajeva ima mišljenje Vlade. Zakoni i ostali akti koje usva-ja Parlament Slovenije se objavljuju u celini ili u vidu izvoda u Službenom listu Slo-venije, a mogu da budu objavljeni i u sredstvima javnog informisanja. Sve faze pro-cesa usvajanja propisa objavljuju se na Internetu. Predstavnici sredstava javnog informisanja imaju pravo da prisustvuju zasedanjima Parlamenta i njegovih radnih tela.U cilju pribavljanja informacija, stalni odbor Parlamenta može da sprovede javnu raspravu na koju može da pozove članove Vlade, predstavnike različitih interesnih grupa, stručnjake i ostale za koje smatra da mogu da pruže korisne sugestije i podatke. Stalni odbor ima obavezu da sprovede takvu raspravu ukoliko najmanje četvrtina nje-govih članova to zahteva. Nakon rasprave se odgovarajuće saopštenje objavljuje u sredstvima javnog informisanja.


Lobiranje je sastavni deo razvijenog demokratskog društva, i u zemljama sa razvijenim demokratskim sistemima ono je regulisano zakonom. Iako u Srbiji rad grupa za lobiranje nije institucionalizovan, praksa neformalnog lobiranja sa ciljem da se utiče na vladajuće organe i zakonodavstvo često je prisutna u zakonodavnom procesu zemlje. Sindikati, političke stran-ke, udruženja domaćih i stranih poslovnih subjekata, tajkuni (“uspešni privrednici”), aktivno utiču na izmene postojećeg zakonodavstva.

Lobiranje najčešće započinje neposrednim ili posrednim kontaktom predstavnika inte-resnih grupa sa “dobro pozicioniranim” poslanicima u Narodnoj skupštini. Komunikacija ima za cilj nametanje ličnih stavova lobi grupa o negativnim efektima primene već usvoje-



nog zakona, ali i o “štetnosti” odredbi zakona koji je u proceduri usvajanja, kao i lobiranje za lične interese. Uspešno lobiranje za rezultat ima podnošenje amandmana na predlog zakona ili inicijativu za izmenu postojećeg zakona od strane poslanika nad kojima je izvr-šen uticaj.

Iako amandmani koji se predlažu pod uticajem lobiranja mogu da budu korisni za sve, oni su često samo sredstvo da se nametnu interesi lobi grupe, na uštrb opštih interesa. Mogu-će rešenje da se spreče ovakvi negativni uticaji lobiranja jeste da se narodni poslanici eduku-ju i da se podstiču njihovi neposredniji odnosi sa stručnim skupštinskim službama, kako bi na vreme stekli uvid u kojoj meri su predloženi amandmani u skladu sa ostalim domaćim zakonodavstvom kao i sa standardima EU. Tako bi se obezbedilo da poslanički klubovi u Narodnoj skupštini vrše stroži izbor amandmana koje predlažu, čime bi se posredno unapre-dio i kvalitet zakonskih predloga.

Boks 2.14. Primeri aktivnosti neformalnih grupa za lobiranje u Srbiji

Izmene zakona o radu kao primer aktivnosti neformalnih grupa za lobiranje u Srbiji.

Skorašnji primer lobiranja dveju lobi grupa u pogledu izmena Zakona o radu može dobro da ilustruje delovanje neformalnih grupa za lobiranje u Srbiji. Sindikati su lobi-rali za izmenu Zakona o radu koji je stupio na snagu u decembru 2001. godine, dok je Savet stranih investitora, kao predstavničko telo stranih investitora koji posluju u Srbiji, lobirao da postojeći zakon ostane na snazi.Inostrani investitori su podržavali Zakon o radu iz 2001. godine i isticali da je on imao pozitivan uticaj na unapređenje poslovne klime u Srbiji, što je bilo od velike važnosti za priliv direktnih stranih investicija. Naglasili su da je to tržišno orijentisan zakon, daleko liberalniji od prethodnog zakon o radu po pitanju procedura zapošljavanja i pre-stanka radnog odnosa, i da poslodavcima pruža znatno veću fl eksibilnost u zapošljava-nju radnika. Poslodavci su imali punu slobodu da otpuste radnika u slučaju nezadovolj-stva učinkom njegovog rada, nedostatka potrebnih kvalifi kacija, znanja i veština, nedo-ličnog ponašanja na poslu, kriminalnih radnji izvršenih u vezi sa poslom koji obavlja, odsustvovanja sa posla po završetku neplaćenog odsustva, zloupotrebe prava na bolo-vanje, ili zastoja izazvanih ekonomskim, tehnološkim ili organizacionim razlozima.Po zakonu iz 2001. godine pregovori o kolektivnom ugovoru nisu bili obavezni, i u slučaju da poslodavac i odgovarajući sindikat ne postignu dogovor predviđeno je da se radni odnosi mogu uređivati unilateralnim aktom poslodavca ili kroz individualne ugovore o radu. Ovaj zakon je olakšao poslodavcima da zapošljavaju radnike na odre-đeno vreme.Sa druge strane, zabeležen je jedan broj zloupotreba odredbi ovog zakona, naročito u slučajevima privatizacije društvenih preduzeća sa viškom radne snage. Sindikati su lobirali za izmene ovog zakona, snažno podržavajući zahteve zaposlenih.Lobiranje sindikata bilo je jedan od razloga za donošenje novog Zakona o radu, usvo-jenog u martu 2005, koji je dao mnogo veća prava zaposlenima (koja su bila izgublje-na usvajanjem Zakona o radu iz 2001. godine).

Prema mišljenju Saveta stranih investitora, ovaj novi zakon nije u saglasnosti sa potrebama tržišne privrede i ne ide u prilog daljem razvoju tržišta rada u Srbiji. Ino-strani investitori takođe smatraju da je usvajanjem novog zakona znatno uvećana cena rada, i da mnoge od odredbi predstavljaju veliki teret za poslodavce.Samo nekoliko meseci pošto je (u martu 2005) usvojen novi Zakon o radu postalo je očigledno da neke odredbe ovog zakona pružaju ‘previše povoljnu’ poziciju zaposlenima, a poslodavca dovode u potpuno obeshrabrujuću poziciju u pogledu troškova koje ima u slučaju otpuštanja radnika. To je dovelo do usvajanja aman-dmana na ovaj zakon (jul 2005), čime je u izvesnoj meri smanjeno opterećenje poslodavaca, ali su i dalje ostale na snazi odredbe zakona koje su regulisale osnov-ne zahteve sindikata.

Regulacija i demonopolizacija sektora za telekomunikacije kao primer lobiranja. Nakon dvogodišnje debate, novi Zakon o telekomunikacijama je usvojen u Narodnoj skupštini Srbije u maju 2003. godine. Pre donošenja novog Zakona, državni operater Telekom Srbija imao je potpuni monopol nad celom telekomunikacionom infrastruk-turom, kao i na sve telekomunikacione usluge, osim Interneta i multimedijalnih uslu-ga. Ovakvo stanje sprečavalo je priliv investicija u sektor telekomunikacija i dinamič-niji razvoj ove oblasti.Novi zakon je urađen u skladu sa obavezujućim standardima poslovanja u oblasti telekomunikacija, propisanim od strane Evropske unije. U skladu sa tim, bilo je predviđeno da u roku od dva meseca nakon usvajanja Zakona bude formirana Agencija za telekomunikacije, kao nazavisno regulatorno telo zaduženo da izdaje licence operaterima i utvrđuje njihove međusobne odnose. Na taj način, primena ovog Zakona trebalo je da omogući punu liberalizaciju telekomunikacionog trži-šta u Srbiji.Primena novog Zakona bila je onemogućena jer je u Zakon uneta odredba po kojoj kompanija Telekom Srbija zadržava ekskluzivna prava na tržištu do juna 2005 godi-ne. Ova odredba je uneta pod uticajem lobiranja italijanskog investitora, kome je pri-likom ranijeg ulaganja ugovorom bilo garantovano da će ovaj operater imati mono-polsku poziciju na tržištu. Na taj način, primena novog Zakona i liberalizacija telekomunikacionog tržišta bila je odložena do isteka ovog perioda. U međuvremenu, italijanski investitor je prodao 29% akcija Telekoma državi Srbiji, čime je država postala ključna zainteresovana strana za produženje monopola. Ova promena je uticala da, zbog lobiranja državnog operatera sa jedne strane, kao i postojanja različitih interesa u Narodnoj skupštini, bude odloženo formiranje Agencije za telekomunikacije za skoro dve godine. Ova Agencija je formirana tek u maju 2005. godine, a s obzirom da je potreban određeni period da postane operativna, može se očekivati da će prve licence operaterima biti izdate sredinom 2006. godine. Na taj način je dodatno odložena liberalizacija tržišta, uz zadržavanje monopolske pozicije državnog operatera Telekom Srbija i nakon for-malnog isticanja monopola.



2.7. Usvajanje strategije o ciljevima regulatorne reforme i vrednostima koje se štite primenom RIA-e

Savet za regulatornu reformu je pripremio nacrt Strategije regulatorne reforme koji će biti dostavljen Vladi na usvajanje. Da bi se osigurala transparentnost i obuhvatili komenta-ri svih zainteresovanih stana, nacrt Strategije će biti predstavljen na skupu na kome će uče-stvovati sve relevantne zainteresovane strane (ministarstava, NVO, donatori, poslovna zajednica). Savet će primeniti multi-aspektni pristup u pripremi Strategije, obuhvatajući “giljotinu propisa'', “delegifi kaciju“, “pojednostavljenje propisa“, “kodifi kaciju“ i druge ključne pristupe međunarodnih najboljih praksi, kao načina racionalizacije regulatornog sistema Srbije.

Strategija regulatorne reforme obuhvata: – jednokratno ukidanje suvišnih i nepotrebnih propisa – Sveobuhvatna regulatorna

reforma; – jačanje postojećeg sistema kontrole kvaliteta propisa (RIA) u procesu izrade i usva-

janja propisa; – uspostavljanje sistema planiranja za nove zakone i propise; – uvođenje mehanizama za održavanje kvaliteta regulatornog ambijenta, na nacional-

nom i lokalnom nivou; – utvrđivanje instrumenata za koordinaciju regulatornih aktivnosti, i – povećanje transparentnosti zakona i propisa kroz konsultacije.

Ukidanje suvišnih i nepotrebnih propisa – Sveobuhvatna regulatorna reforma. U periodu od 2008. do 2010. godine Vlada Srbije bi trebalo da sprovede sveobuhvatno ukida-nje svih suvišnih i neefi kasnih propisa. Ovaj proces treba da otpočne evidentiranjem svih postojećih propisa u Srbiji, i analiziranjem svih propisa koji su relevantni za privredu, da bi moglo da se odredi koji su među njima suvišni ili neefi kasni. Na osnovu ovoga bi trebale da slede preporuke Vladi koje propise treba ukinuti, a koje izmeniti ili zadržati. Istovremeno tre-ba da se sačini elektronska baza podataka o svim propisima koji se primenjuju u Srbiji, kako bi privrednici, preduzeća i potencijalni investitori imali jednostavan pristup informacijama o tome koji su propisi na snazi.

Jačanje postojećeg sistema RIA-e u toku izrade i usvajanja propisa – U narednom periodu je potrebno da se obezbedi jačanje aktivnosti ka ostvarenju

pune primene RIA-e, tako što će se: (1) i dalje sprovoditi obuka, koja je sada deo zvaničnog Vladinog Programa obuke, i (2) postaviti jasni kriterijumi koji određuju za koje će zakone biti obavezno sprovođenje detaljne analize efekata.

Uvođenje sistema planiranja zakonodavnih aktivnosti za nove zakone i propise – Svako ministarstvo treba da utvrdi redovne šestomesečne rasporede za pripremu

novih zakona i drugih važnijih regulatornih instrumenata, koji bi se periodično ažu-rirali i dostavljali Savetu za regulatornu reformu zajedno sa planovima javnih kon-sultacija sa najvažnijim zainteresovanim stranama. Ovi rasporedi i planovi javnih rasprava treba da budu objavljeni, kako bi zainteresovane strane mogle da se pri-preme za rasprave.

Uspostavljanje mehanizama za sprovođenje kontrole kvaliteta regulatornog okruženja na nacionalnom i na lokalnom nivou– Transformacija Sekretarijata Saveta za regulatornu reformu u stalno telo Vlade

zaduženo za primenu RIA-e do kraja 2010. godine bi stvorila preduslove za konti-nuirano sprovođenje ciljeva Strategije regulatorne reforme.

– Uvođenje i održavanje centralnog elektronskog registra propisa na nivou Vlade pružilo bi preduzetnicima i javnosti jednostavniji i dostupniji pristup propisima u Srbiji, povećalo bi pravnu sigurnost i smanjilo regulatorni rizik.

– U cilju održavanja povoljnog regulatornog okruženja, Sekretarijat Saveta bi treba-lo da uspostavi saradnju sa stručnim telima Skupštine, kao i sa drugim regulatornim agencijama i lokalnim samoupravama.

– Trebalo bi uspostaviti primenu ex post RIA-e na usvojene zakone, kako bi se prati-lo da li ti zakoni imaju onakve uticaje kakvi su predviđeni ex ante analizom. Svako ministarstvo bi trebalo da oformi RIA jedinicu, koja bi bila zadužena da priprema analize efekata i da prati sprovođenje zakona kroz ex post analizu.

Utvrđivanje mehanizma za koordinaciju regulatornih aktivnosti– Neophodno je da se Sekretarijat Saveta za regulatornu reformu i Kancelarija za pri-

stupanje EU uključe u proces koordinacije regulatornih aktivnosti.– Sekretarijat Saveta za regulatornu reformu i Kancelarija za pristupanje EU bi treba-

lo da se uključe u izradu i analizu propisa u ranoj fazi njihove izrade.– Neophodno je da se poboljša koordinacija između Sekretarijata Saveta za regula-

tornu reformu i Kancelarije za pristupanje EU sa Generalnim sekretarijatom Vlade.

Poboljšanje transparentnosti zakona i propisa kroz procese javnih rasprava– Svako ministarstvo bi trebalo da napravi plan konsultacija, kako bi se osiguralo da

se svim najvažnijim zainteresovanim stranama omogući blagovremen i sadržajan pristup nacrtima zakona i propisa. Ovaj plan bi trebalo da obuhvati predstavnike privatnog sektora privrede kao i NVO, u onoj meri u kojoj je to moguće.

– Savet bi trebalo da razmotri planove za sprovođenje javnih rasprava ministarstava i da ih učini dostupnim javnosti. Konačni planovi javnih rasprava bi trebalo da budu objedinjeni i objavljeni, a Komisija Vlade za razvoj privatnog sektora bi trebalo da proverava doslednost ministarstava.

– U cilju preispitivanja predloženih propisa, trebalo bi da Savet traži od poslov-nih udruženja njihovo viđenje teksta nacrta i izjave o usklađenosti. Pregled Saveta bi trebalo da obuhvati i njihove stavove. Rasprave o predloženim zako-nima i drugim propisima, kao i izjave o opravdanosti, treba učiniti dostupnim javnosti.

– Praksu javnih rasprava treba dalje razvijati i proširiti tako da obuhvati širi spektar interesa, uključujući predstavnike poslovne zajednice i građanskog društva.

– Transparentnost i praksa javnih rasprava trebalo bi da se usklađuju sa procesom pri-stupanja Svetskoj trgovinskoj organizaciji i EU.



3. PRIMENA ZAKONA

U Srbiji se normativno uređivanje obavlja uporedo sa još nekoliko procesa, među koji-ma su: tranzicija zemlje ka tržišnoj ekonomiji, pripreme za pristupanje Evropskoj uniji, pre-govori sa Svetskom trgovinskom organizacijom, pregovori i aranžmani sa Međunarodnim monetarnim fondom i Svetskom bankom.

S obzirom na to, isto kao i u zemljama koje su već u značajnoj meri prošle kroz proces tranzicije, i ovde se usvaja veliki broj novih zakona. Neki od tih zakona po prvi put uređuju određene oblasti, dok drugi uređuju određene oblasti na nov način.

U ovakvim okolnostima često se dešava da se zakoni usvajaju veoma brzo, bez održa-vanja javnih rasprava, bez sagledavanja realne slike o efektima koje će njihova primena ima-ti na zainteresovane strane, bez dovoljne usaglašenosti sa postojećim zakonima, i što je još važnije, bez prethodnog razmatranja problematike njihove primene.

Da bi se prevazišli propusti u primeni, često je potrebno menjati zakone. To ima nega-tivne efekte na rad Skupštine, i izaziva mnoge kritike poslanika na rad ministarstava zbog ovih čestih izmena zakona.

3.1. Uloga Skupštine u primeni zakona: npr. podzakonska akta i izveštaji agencija zaduženih za implementaciju


Iako donošenje podzakonskih akata i drugih propisa nije u nadležnosti Narodne skupšti-ne već spada u nadležnost Vlade, Narodna skupština je na izvestan način uključena u sprovo-đenje zakona i podzakonskih akata kroz rad svojih odbora.

Boks 3.1. Uloga skupštinskog odbora u primeni zakona

Zakon o fi nansiranju političkih partija usvojen 2003. godine predstavlja primer nepo-srednog uključivanja Narodne skupštine u proces primene zakona. Prema odredbama ovog Zakona svaka registrovana politička stranka dužna je da skupštinskom Odboru za fi nansije svake godine podnese završni račun za prethodnu kalendarsku godinu overen od strane ovlašćenog revizora, izveštaj o prilozima koji prelaze iznos od 6.000 dinara, kao i izveštaj o imovini kojom raspolaže. Zakonom je takođe propisano da se ovi izve-štaji objave u Službenom glasniku, o trošku samih političkih partija, čime se oni stav-ljaju na uvid javnosti. Radna grupa Odbora za fi nansije odgovorna je za kontrolu dostavljenih izveštaja i sastavljane integralnog izveštaja o rezultatima kontrole.Ključni nedostatak ovog Zakona je to što on ne predviđa rok za podnošenje godišnjih izveštaja, što je rezultiralo činjenicom da je kompletne izveštaje za 2004. godinu dosta-vilo svega pet stranaka od ukupno 396 koliko ih je registrovano. Zbog toga je Odbor za fi nansije pokrenuo postupak za izmenu postojećeg Zakona.

3.1.2. Direktan nadzor Narodne skupštine nad radom Vlade

Skupštinski nadzor Vladinih aktivnosti u oblasti sprovođenja zakona uglavnom se rea-lizuje kroz: (1) poslanička pitanja, (2) interpelacije članovima vlade, i (3) izveštaje o radu koje Vlada dostavlja Skupštini.

Poslanička pitanja i interpelacije. Narodni poslanik ima pravo da postavi poslaničko pitanje i podnese interpelaciju određenom ministru ili Vladi u celini. Često se pitanja i inter-pelacije odnose na rad Vlade u primeni zakona.

Izveštavanje Narodne skupštine o radu Vlade. Prema odredbama Poslovnika Narodne skupštine, Vlada je dužna da izveštava Narodnu skupštinu o svom radu, a naročito o vođenju politike, o sprovođenju zakona, drugih propisa i opštih akata, o realizaciji razvojnih planova i prostornih planova, kao i o izvršavanju budžeta Republike.

Vlada podnosi izveštaj Narodnoj skupštini kada to Narodna skupština zatraži ili na sop-stvenu inicijativu, a najmanje jednom godišnje.

Narodna skupština može da odluči, da na predlog nekog svog odbora bez razmatranja donese zaključak da od Vlade traži izveštaj o njenom radu, odnosno izveštaj kojim će Vlada obavestiti Narodnu skupštinu o pitanjima sprovođenja reformi i implementacije zakona, dru-gih propisa i opštih akata u određenoj oblasti.

Izveštaj Vlade predsednik Narodne skupštine, odmah po prijemu, dostavlja narodnim poslanicima radi upoznavanja.

Narodna skupština može da odluči, na predlog odbora koji je razmatrao izveštaj Vlade, da se razmatranje izveštaja obavi na sednici Narodne skupštine.

Skupštinski odbori i komisije, kao stalna radna tela, imaju važnu ulogu u kontroli rada Vlade od strane Narodne skupštine.

3.1.3. Izveštaji republičkih agencija zaduženih za implementaciju

Republičke agencije zadužene za sprovođenje zakona (npr. Agencija za privatizaciju, Agencija za strana ulaganja i promociju izvoza, Agencija za razvoj malih i srednjih preduze-ća i preduzetništvo, Agencija za privredne registre, itd.) imaju obavezu da pripreme godišnje izveštaje o svom radu. Ovi izveštaji se podnose resornim ministarstvima, koja ih prosleđuju odgovarajućem skupštinskom odboru.

Postoje primeri dobre saradnje između odbora Narodne skupštine i agencija zaduženih za implementaciju.

Boks 3.2. Izveštaji agencija zaduženih za implementaciju

Izveštaji Agencije za razvoj malih i srednjih preduzeća i preduzetništvo. Saradnja između Agencije za razvoj malih i srednjih preduzeća i preduzetništvo i Odbora za razvoj i ekonomske odnose sa inostranstvom Narodne skupštine predstavlja primer dobre saradnje. Agencija podnosi Odboru tromesečne izveštaje, koje redovno zajed-no razmatraju članovi Odbora i direktor Agencije. U nekoliko navrata Odbor je odi-grao aktivnu ulogu u otklanjanju prepreka za rad Agencije, direktnim slanjem izvešta-ja Vladi sa preporukama šta treba da se uradi da bi se omogućio efi kasan rad ove agencije.



Izveštaji Agencije za privatizaciju. Agencija za privatizaciju podnosi redovne izve-štaje skupštinskom Odboru za privatizaciju: (1) mesečne izveštaje, (2) tromesečne izveštaje, (3) polugodišnje izveštaje i (4) godišnje izveštaje. Ovi izveštaji sadrže pre-gled aktivnosti Agencije za privatizaciju obavljenih u prethodnom periodu, kao i pre-gled planiranih aktivnosti. Isti izveštaji se podnose Upravnom odboru Agencije za privatizaciju. Odbor za privatizaciju može da traži pojašnjenja ili dopune izveštaja, u kom slučaju je Agencija dužna da postupi u skladu sa datim komentarima i postavlje-nim zahtevima. Sastanci članova Odbora za privatizaciju i predstavnika Agencije za privatizaciju održavaju se jednom mesečno. Izvršni direktor Agencije za privatizaci-ju prisustvuje ovim sednicama, ali može i da ovu obavezu prenese na drugog kompe-tentnog člana Agencije, u zavisnosti od teme koja se razmatra na sednici.

3.2. Izmene propisa u cilju rešavanja problema nastalih u njihovoj primeni

Jedan broj zakona i propisa važnih za proces tranzicije bio je izmenjen ili zamenjen novim u relativno kratkom periodu. Sledeći zakoni predstavljaju primere izmena zakona koji su imali pozitivan uticaj na poslovnu klimu u zemlji, a njihovim izmenama su eliminisani propusti u njihovoj primeni:

– paket zakona kojima je regulisan proces privatizacije,– propisi kojima je regulisana oblast registracije privrednih subjekata,– propisi kojima je regulisan sistem javnih nabavki.

Boks 3.3. Primeri izmena zakona u cilju rešavanja problema nastalih u njihovoj primeni

Paket zakona kojima je regulisan proces privatizacije. “Stari” Zakon o svojinskoj transformaciji (usvojen 1997. godine, dok je Srbija bila deo Savezne Republike Jugo-slavije) favorizovao je tzv. “insajderski” koncept privatizacije, po kome je radnicima kompanija koje su ušle u proces privatizacije besplatno deljeno do 60% akcijskog kapitala. Novim, modernim Zakonom o privatizaciji (usvojenim u junu 2001) prome-njen je metod privatizacije tako što je ’insajderski’ koncept zamenjen ‘autsajderskim’, čime je stvoreno više prostora za strateška ulaganja i učešće inostranih investitora u procesu privatizacije. Da bi se omogućila primena ovog novog zakona, usvojeni su Zakon o agenciji za privatizaciju, Zakon o akcijskom fondu i Zakon o centralnom registru za hartije od vrednosti, kojima je uređeno osnivanje i propisan opseg aktiv-nosti institucija zaduženih za sprovođenje procesa privatizacije. U skladu sa odredba-ma ovih zakona osnovane su tri institucije:

– Agencija za privatizaciju, kao pravno lice koje promoviše, inicira, realizuje i kontroliše sprovođenje procesa privatizacije u saglasnosti sa zakonom;

– Akcijski fond, kao pravno lice u koji se slivaju i preko kog se prodaju državne akcije, pod uslovima i na način propisan zakonom;

– Privatizacioni registar, kao pravno lice u koje se sliva 15% vrednosti akcija pre-duzeća koja se privatizuju putem tendera, kako bi se nakon izvesnog broja godi-na te akcije podelile besplatno svim zainteresovanim građanima koji nisu zapo-sleni u privatizovanim preduzećima.

Zakonom o privatizaciji propisana su tri metoda privatizacije:

– javni tender, kao metod prodaje velikih preduzeća, pri čemu se strateškom inve-stitoru nudi najmanje 70% akcijskog paketa;

– javna aukcijska prodaja za mala i srednja preduzeća; i– restrukturiranje odabrane grupe velikih preduzeća gubitaša, za koje u celini ili

za njihove pojedine delove postoje izgledi za uspešno poslovanje, nakon čega sledi tenderska ili aukcijska prodaja.

Po usvajanju ovih zakona i osnivanju institucija zaduženih za sprovođenje procesa privatizacije putem tendera i aukcija, privatizacioni proces je u Srbiji intenziviran (uz podršku Svetske banke). Značajan broj uspešnih privatizacija realizovan je u periodu od 2002. do 2004. godine.

Međutim, mnoge od najtraženijih fi rmi su već prodate, što znači da će ubuduće pro-cesi privatizacije ići teže i biti sve zahtevniji. Da bi se ubrzala privatizacija domaćih preduzeća sa velikim dugovanjima koja neefi kasno posluju, i to kroz korporativno i fi nansijsko restrukturiranje koje prethodi privatizaciji, bilo je neophodno da se najpre reši pitanje duga državi. U skladu sa nedavnim izmenama Zakona o privatizaciji (maj 2005) državni poverioci subjekata privatizacije koji su u procesu restrukturiranja, obavezni su da se u potpunosti odreknu potraživanja prema tim preduzećima, i da svoje potraživanje namire iz ostvarene prodajne vrednosti preduzeća. Međutim, i dalje postoji veliki broj javnih i državnih preduzeća koja, zbog svog lošeg poslovanja i prezaduženosti, ne mogu da budu privatizovana putem tendera ili aukcijske prodaje čak ni nakon sprovedenog postupka restrukturiranja.

Otvaranje stečajnog postupka nad ovakvim preduzećima predstavlja značajan instru-ment da se privede kraju proces privatizacije svih društvenih preduzeća u određenom vremenskom periodu. Da bi se rešili nedostaci u implementaciji, donet je nov Zakon o stečajnom postupku (juna 2004). Ovim zakonom se uspostavlja kredibilan stečajni režim, daju veća prava poveriocima, i menja pristup: za razliku od prethodnog zako-na koji je bio naklonjeniji dužnicima, ovaj zakon je naklonjeniji poveriocima.

U cilju da se unapredi proces primene ovog zakona, uz preporuku Svetske banke, izmenjen je Zakon o Agenciji za privatizaciju tako što je predviđeno da ona obavlja i poslove stečajnog upravnika za društvena preduzeća.

Reforma postupka registracije privrednih subjekata. U novembru 2004. godine usvojen je Zakon o privrednim društvima, koji je doneo nekoliko novina u odnosu na prethodna zakonska rešenja ove oblasti. Ovim zakonom su uvedene nove pravne for-me organizacije privrednih subjekata, kao što su ogranci stranih pravnih lica, i upis koncerna, holding kompanija, itd. u Registar privrednih subjekata. Postupci promena statusa kao što su spajanje, podela i odvajanje razrađeni su do detalja. Takođe je i pro-ces dobrovoljne likvidacije kao način prestanka rada kompanija uprošćen i detaljno regulisan. Generalno govoreći, pravni okvir koji reguliše organizaciju, poslovanje i gašenje privrednih subjekata znatno je izmenjen.



Tako je nastala situacija da su, u nekim svojim delovima, dva zakona došla u kolizi-ju: Zakon o registraciji privrednih subjekata, koji je usvojen 21. maja 2004. ali je stu-pio na snagu tek 31. decembra 2004. godine – i Zakon o privrednim društvima, koji je u međuvremenu i usvojen i stupio na snagu u novembru iste godine. U januaru 2005. bila su na snazi dva zakona čije neke odredbe nisu bile usaglašene. Ova dva zakona su različito propisivala uslove i neophodnu dokumentaciju za registraciju privrednih subjekata. U praksi je situacija rešavana tako što je Agencija za privredne registre donela odluku da primenjuje Zakon o privrednim društvima, ali je takva praksa dove-la do opasnosti od pravne nesigurnosti u ovoj oblasti. Da bi se zaista rešile ove proti-vurečnosti odlučeno je da se Zakon o registraciji privrednih subjekata usaglasi sa Zakonom o privrednim društvima, i u julu 2005. godine donet je (i stupio na snagu) Zakon o izmenama i dopunama Zakona o registraciji privrednih subjekata. Ove izme-ne i dopune dovele su do daljeg pojednostavljenja procedura i smanjenja potrebne dokumentacije za registraciju, a omogućena je i registracija novih pravnih formi, kao što su ogranci stranih pravnih lica.Regulisanje oblasti javnih nabavki. Oblast javnih nabavki je po prvi put u Srbiji zakonski regulisana 2002. godine, kada je donet Zakon o javnim nabavkama. Ovim Zakonom su stvoreni preduslovi za racionalno korišćenje javnih sredstava, kao i za podsticanje konkurentnosti i ravnopravnosti ponuđača u postupcima javnih nabavki. (Ukupne uštede koje je donela primena ovog zakona u naredne tri godine procenjene su na 19 milijardi dinara, odnosno 324 miliona evra). Na osnovu ovog zakona osno-vane su sledeće institucije: (1) Uprava za javne nabavke – zadužena za obavljanje stručnih poslova i vršenje nadzora u postupcima javnih nabavki, i (2) Komisija za zaštitu prava ponuđača – osnovana sa glavnim ciljem da obezbedi pravnu sigurnost u oblasti javnih nabavki, kao i da spreči pojavu korupcije koja se često sreće u ovoj oblasti. Primena ovog Zakona bila je ozbiljno ugrožena činjenicom da Komisija za zaštitu prava ponuđača tokom 2003. godine nije rešila nijednu od ukupno 800 podnetih žal-bi. Osnovni razlog nefukcionisanja Komisije bio je u tome što Zakonom nije bio dobro defi nisan status članova Komisije. (Oni nisu bili stalno zaposleni i nisu imali dovoljno znanja iz ove oblasti.) Pored toga, Zakon nije predvideo postojanje stručnih službi i tehničkih preduslova za uspešan rad Komisije. Primena Zakona bila je delom onemogućena i zato što je u postupku javnih nabavki često bilo nepreciznosti i diskri-minacije, kako u uslovima predviđenim za učešće u tenderu, tako i u kriterijumima za ocenjivanje ponuda. Da bi se omogućila primena Zakona o javnim nabavkama bilo je neophodno da se donese niz podzakonskih akata i internih dokumenata, kao i da se usvoji jedan broj amandmana na postojeći Zakon. Zakon o izmenama i dopunama zakona o javnim nabavkama usvojen 2004. godine doneo je pojednostavljenje i pojef-tinjenje procedura javnih nabavki i bolju organizaciju zaštite ponuđača, zajedno sa 20% preferencijala za domaća preduzeća, što predstavlja korak nazad u odnosu na postojeću pravnu regulativu Evropske unije. U cilju daljeg poboljšanja primene ovog zakona, potrebno je da se posebnim zakonom osnuje Vrhovna revizijsku instituciju koja bi obavljala sveobuhvatnu kontrolu regularnosti postupka javnih nabavki – od planiranja nabavki do izvršenja ugovora posle završenih tendera. Pored toga, potreb-no je da se dodatno uskladi Zakon o javnim nabavkama sa drugim zakonima kako bi sudovi efi kasnije rešavali sporove iz ove oblasti.

3.3. Visok nivo administrativne diskrecije kao posledica nejasnih ili neusklađenih zakona

Preterana regulacija, složene procedure i odsustvo transparentnosti u donošenju odluka predstavljaju faktore koji povećavaju nivo administrativne diskrecije u primeni zakona. Vrlo često nejasni i neusklađeni zakoni dovode do toga da se za rešavanje određenih problema koriste podzakonska akta, na način koji je drugačiji od onoga predviđenog u zakonu.

Boks 3.4. Izdavanje poreskog identifi kacionog broja u postupku registracije privrednih subjekata

Jedan od primera štetnog uticaja podzakonskih akata i ostalih propisa kao posledice nejasnoća u propisima, koji je doveo do stvaranja administrativne diskrecije velikih razmera je primer izdavanja poreskog identifi kacionog broja (PIB).

Ministarstvo fi nansija je, u svom pokušaju da reši problem tzv. ‘fantomskih preduze-ća’, izdalo novu uredbu, interno uputstvo koje nije bilo objavljeno u Službenom gla-sniku, a čiji je predmet procedura izdavanja PIB broja koji svako novoosnovano pre-duzeće i preduzetnik mora dobiti da bi stekao pravo na otvaranje bankovnog računa.

Po usvajanju ove interne uredbe, vremenski period potreban za izdavanje PIB broja povećalo se sa nekoliko dana na 2 nedelje. Ovo je produžilo ukupno vreme potrebno za početak poslovanja, jer bez PIB broja se ne može otvoriti račun u banci što onemo-gućava početak poslovanja.

Savet za regulatornu reformu uputio je zahtev Poreskoj upravi za dobijanje obrazlo-ženja za uvođenje ovog novog pravila. Savet je ispratio primenu propisane procedure dodele poreskog broja (PIB broja) u dve izabrane beogradske opštine (opštine Stari grad i Savski venac).

Primećeni su sledeći problemi:

– Stranke nisu mogle doći do saznanja o pravilima i procedurama koje su prime-njivane zbog toga što tzv.’Interna uredba’ nije bila objavljena.

– Procedure primenjivane u dve izabrane opštine su se razlikovale – Bilo je razlika u dokumentaciji čije su podnošenje tražili u dve opštine– Dokumentacija koja je tražena bila je već predata Agenciji za privredne registre

u postupku registracije upisa preduzeća u Agenciji za privredne registre, i stoga lako dostupna javnosti na Internet stranici ove Agencije.

– U oba slučaja, kada bi stranka upitala koje se to procedure primenjuju, zaposle-ni su se pozivali na ‘Interno uputstvo’ koje ‘je nedostupno strankama’

– ‘Internom uredbom’ je uvedena jedna nova forma “pred-inspekcijske kontrole”. Pre nego što dodeli poreski broj, opština bi poslala inspektora da potvrdi da je kancelarijski prostor koji je prijavljen kao sedište preduzeća zaista sedište tog preduzeća, što je u suprotnosti sa odredbama Zakona o privrednim društvima kojima je propisano da ‘preduzeće može da obavlja svoje poslovne aktivnosti u prostoru koje ispunjava zahteve o tehničkoj ispravnosti, zaštiti na radu i zaštiti



prirodne okoline, kao i ostale propisane uslove, a ispunjavanje ovih zahteva verifi kuje inspekcija tokom redovne poslovne aktivnosti preduzeća, a NE kao uslov za početak poslovanja, odnosno pre početka poslovanja preduzeća.

– Stranka je nekoliko puta morala da dolazi na nekoliko različitih mesta. Bilo je jasno da je gore navedena procedura uzrokovala više ‘troška nego dobiti’ i da je zbog svoje nejasnoće, neujednačenog tumačenja i netransparentnosti, postajala izvor za pojavu korupcije.

Po održavanju sastanka predstavnika Sekretarijata Saveta sa predstavnicima Poreske uprave, Poreska uprava je pristala da pojednostavi proceduru i ukine ‘pred-inspekcij-sku kontrolu’ i utvrdila da dodeljivanje poreskog broja ubuduće neće trajati više od tri dana. Takođe je dogovoreno da do kraja 2005. godine, Poreska uprava razmotri pre-nošenje nadležnosti za dodeljivanje poreskih brojeva na Agenciju za privredne regi-stre, tako da će stranka, kako bi dobila poreski broj i izvršila upis svog preduzeća u registar privrednih subjekata, sve to moći da obavi na samo jednom mestu.

Boks 3.5. Međunarodni prevoz robe u drumskom saobraćaju

Sledeći primer ilustruje kako se izmenom jednog člana Vladine uredbe iz oblasti međunarodnog prevoza robe drumskim putem stvaraju uslovi za monopol javnih pre-voznika.

Osnovni propis koji uređuje ovu oblast je Zakon o međunarodnom prevozu u drum-skom saobraćaju (Službeni list Savezne Republike Jugoslavije br. 74/1999).

Navedenim zakonom je predviđeno da je za obavljanje međunarodnog prevoza za sopstvene potrebe (prevoz robe sopstvenim sredstvima prevoza) potrebno da se pri-bavi odgovarajuća dozvola, u skladu sa međunarodnim sporazumima kojima se regu-liše ova oblast. Međunarodni sporazumi zaključeni sa različitim zemljama defi nišu koliko se takvih dozvola može izdati u periodu od godinu dana. (Npr. za Bosnu i Her-cegovinu 10.000 dozvola godišnje.)

Procedura za izdavanje dozvola je regulisana Vladinom. Uredbom o načinu raspode-le i kriterijumima za dodelu stranih dozvola za međunarodni javni prevoz stvari doma-ćim prevoznicima.

Ovom uredbom je predviđeno ravnopravno učestvovanje špeditera i ostalih kompani-ja u raspodeli dozvola. Takođe je predviđeno da će se od ukupnog broja dozvola koje se mogu izdati za godinu dana 3% zadržati za interventne (hitne) slučajeve.

Vladinim izmenama navedene uredbe međunarodni prevoz robe sopstvenim sredstvi-ma prevoza svrstan je u kategoriju “interventnih prevoza”, za koje je predviđeno 3% od ukupnog broja dozvola. Ova izmena na prvi pogled može da deluje beznačajno jer se radilo o izmeni nekoliko reči u jednom članu uredbe. Međutim, rezultat izmene je bio daleko od beznačajnog: privrednici koji su obavljali prevoz za sopstvene potrebe stavljeni su u izrazito nepovoljan položaj u odnosu na špeditere. Na primer, za Bosnu i Hercegovinu je izdavano 10.000 dozvola godišnje, i pre ove izmene proizvodna pre-

duzeća koja imaju sopstvene kamione konkurisala su za njih ravnopravno sa špedite-rima. Nakon izmene broj dozvola za koje su proizvodna preduzeća sa sopstvenim kamionima mogla da konkurišu drastično je smanjen na svega 300, dok su špediteri ostali u istoj kategoriji za koju je predviđeno 10.000 dozvola.

Izmena Uredbe je rezultat favorizovanja jedne kategorije učesnika na tržištu – špedi-tera. Posledice ove izmene su:

– Stvaranje uslova za monopol špeditera u oblasti međunarodnog drumskog pre-voza. Proizvođači su primorani da koriste usluge špediterskih preduzeća za pre-voz svoje robe iako poseduju sopstvene kamione kojima bi mogli da obavljaju prevoz za sopstvene potrebe.

– Smanjena konkurentnost na stranim tržištima. Troškovi prevoza koji se uraču-navaju u cenu su veći a rokovi isporuke duži, što direktno utiče na konkuren-tnost.

– Stvaraju se uslovi za trgovinu dozvolama na crnom tržištu.

4. RESURSI KOJIMA NARODNA SKUPŠTINA RASPOLAŽE ZA POTREBE IZRADE ZAKONA I NADZORA PRIMENE ZAKONA


Situacija da je Skupština predlagač zakona predstavlja izuzetak. Kao predlagač se obič-no pojavljuje Vlada, pa se izrada većine studija i zakona fi nansira iz budžeta Vlade.

Donatori se takođe uključuju u fi nansiranje izrade nacrta zakona kroz angažovanje domaćih i stranih eksperata, ali ponekad se davanje pomoći uslovljava usvajanjem određenih zakona (Na primer, Svetska banka je odobravanje kredita za strukturno prilagođavanje uslov-ljavala usvajanjem Zakona o registraciji privrednih subjekata, Zakona o stečajnom postupku, Zakona o privrednim društvima, itd.)

Narodna skupština ima sopstveni budžet i postoji mogućnost da se iz njega dobiju sred-stva za izradu nacrta zakona, ali se ta mogućnost retko koristi.

4.2. Istraživački kadrovi Narodne skupštine

Parlament Srbije je 2006. godine osnovao istraživački centar, koji je priključen biblio-teci Parlamenta. Dalje jačanje ovog sektora se očekuje u narednom periodu. Uz istraživački sektor Skupštini su na raspolaganju i brojni eksperti, koji skupštinskim odborima i drugim skupštinskim radnim telima pružaju pravne i ostale stručne usluge, i doprinose kvalitetu rada ovih tela. Međutim, kapaciteti ovog sektora su još uvek ograničeni.



Boks 4.1. Istraživački timovi Parlamenta Slovenije

Iskustvo Slovenije u formiranju i rukovođenju radom istraživačkog odeljenja koje se nalazi u sastavu Sekretarijata Parlamenta, moglo bi da posluži kao model za formira-nje sličnog odeljenja u Narodnoj skupštini Srbije.Parlament Slovenije ima posebno istraživačko odeljenje, koje je u sastavu Sekretari-jata Parlamenta Slovenije, a uglavnom se bavi pitanjima koja se odnose na rad rad-nih tela Parlamenta. Njegova prevashodna delatnost je komparativna analiza propisa drugih zemalja koji se odnose na procedure za rad parlamenata i status članova par-lamenta.

Svaki poslanički klub ima savetnika koji mu pomaže u pripremi amandmana na predlo-žene zakone.

4.3. Kontrola kvaliteta i kontrola koherentnosti propisa

Koherentnost odnosno usaglašenost je značajan aspekt za osiguranje kontrole kvalite-ta zakona. Zakonski akti treba da su usaglašeni jedni sa drugima i da se uklapaju u celoku-pan ustavni sistem i pravnu tradiciju zemlje. A da bi se izbegli mogući problemi u toku pro-cesa pridruživanja, neophodno je i usklađivanje domaćih zakona sa zakonodavstvom Evropske unije.

Kontroli kvaliteta i kontroli koherentnosti zakonskih akata mora da se pristupi iz ugla kontrole koherentnosti zakonskih akata uopšte, i iz ugla kontrole kvaliteta zakonskih akata i njihove usklađenosti za propisima EU.

Institucije koje su uključene u kontrolu koherentnosti zakona su: – Sekretarijat za zakonodavstvo – na nivou Vlade, i– Odbor za zakonodavstvo – na nivou Skupštine.

Republički sekretarijat za zakonodavstvo proverava usklađenost zakona i ostalih pro-pisa sa Ustavom i pravnim sistemom zemlje, kao i njihovu tehničko-normativnu i jezičku valjanost. U tom smislu, Sekretarijat obavlja aktivnosti povezane sa praćenjem i unapređiva-njem pravnog sistema. On je takođe direktno nadležan za izradu zakona koji se odnose na rad republičkih organa, državne simbole, zvaničnu upotrebu jezika i pisma, organizaciju i način rada Vlade, državne uprave i organizacije i rada ministarstava.

Odbor za zakonodavstvo Narodne skupštine igra važnu ulogu u ovoj oblasti. On ima zadatak da predlog zakona, drugog propisa i opšteg akta koji je upućen Narodnoj skupštini razmatra sa stanovišta nje gove usklađenosti sa Ustavom i pravnim sistemom. Ovaj odbor razmatra pi tanja jedinstvene zakonodavne metodologe kao i jedinstvene tehničko-normativ-ne obrade zakona.

U ostale nadležnosti ovog Odbora spadaju i razmatranje obaveštenja Ustavnog suda o stanju i problemima ostvarivanja ustavnosti i zakonitosti, uključujući mišljenja i ukazi-vanja Ustavnog suda na potrebu donošenja i izmena zakona i preduzimanja drugih mera radi zaštite ustavnosti i zakonitosti, kao i razmatranje predloga i inicijativa za pokretanje

postupka za ocenu ustavnosti zakona i drugih propisa i opštih akata koje je donela Narod-na skupština. Sekretarijat prati razvoj pravnog sistema i o tome izve štava Narodnu skup-štinu.

Institucija zadužena za kontrolu kvaliteta zakona, drugih propisa i opštih aka-ta je:

– Savet za regulatornu reformu, koji vrši kontrolu kvaliteta obavljenih Analiza efeka-ta propisa (RIA)

Savet za regulatornu reformu je nadležan da vrši koordinaciju i pruža pomoć mini-starstvima u obavljanju RIA-e, kao i da vrši kontrolu kvaliteta tih analiza pripremljenih od strane ministarstava. Savet je obavezan da za svaki nacrt zakona koji pripremaju mini-starstva daje mišljenje o tome da li je RIA obavljena i da li je odgovarajućeg kvaliteta. Uz svaki nacrt zakona koji se dostavlja Vladi na razmatranje mora da bude i mišljenje Save-ta.

Institucije zadužene za kontrolu kvaliteta pravne regulative i njenu usklađenost sa zako-nodavstvom EU su:

– Kancelarija za pridruživanje EU – na nivou Vlade, i– Odbor za evropske integracije – na nivou Skupštine.

Kancelarija za pridruživanje EU obavlja širok spektar aktivnosti povezanih sa proce-som integracije zemlje u EU, u koje spadaju i: (1) izrada strategije, podsticanje i provera usklađivanja propisa Srbije sa propisima i standardima EU, informisanje o EU, i upoznava-nje javnosti sa tim aktivnostima; (2) pomoć ministarstvima i posebnim organizacijama u pro-cesu harmonizacije zakona sa propisima EU; (3) nadgledanje izvršavanja obaveza ministar-stava i posebnih organizacija u procesu pristupanja EU; (4) saradnja sa specijalizovanim pravnim institucijama; i (5) analiza ekonomskih aspekata usklađivanja sa propisima i stan-dardima EU.

Ova Kancelarija takođe priprema za usvajanje akte Vlade koji se bave nadzorom, usmeravanjem i harmonizacijom aktivnosti ministarstava i posebnih organizacija veza-nih za proces pristupanja EU, kao i oblikom javnog informisanja o procesu pristupanja EU.

Odbor za evropske integracije obavlja kontrolu kvaliteta kroz proveru usklađenosti zakonske regulative sa zakonodavstvom EU. Osim toga, ovaj Odbor je nadležan da: (1) razmatra planove, programe, izveštaje i informacije o procesu stabilizacije i pridruživanja EU; (2) nadgleda sprovođenje strategije pridruživanja; (3) daje predloge za ubrzavanje sprovođenja strategije pridruživanja, u onoj meri u kojoj oni spadaju u nadležnost Skup-štine; (4) predlaže mere za uspostavljanje opšteg nacionalnog konsenzusa o strategiji pri-stupanja evropskim integracijama; i (5) podstiče međunarodnu saradnju sa parlamentar-nim odborima drugih država, sa ciljem boljeg razumevanja procesa integracija i pristupa-nja EU.




Tokom proteklih osam godina Srbija je ostvarila značajan pomak u poboljšanju kvalite-ta regulatorno-pravnog okruženja. Zakonodavne aktivnosti su bile veoma intenzivne i tokom procesa tranzicije u tržišnu ekonomiju, značajan broj zakona je usvojen u različitim oblasti-ma, uključujući privredu i fi nansije. Vlada je unapredila zakonodavni i regulatorni proces uvodeći obavezno vršenje Analize efekata propisa (RIA) za sve zakone i podzakonska akta, i osnivanjem Saveta za regulatornu reformu sa mandatom za sprovođenje koordinacije i kon-trole kvaliteta ove analize. Međutim, ima još dovoljno prostora za poboljšanja. Obezbeđeno je da svi novi propisi pre donošenja najpre prođu kroz analizu efekata, ali niko se ne bavi velikim brojem propisa koji su nastali prethodnih decenija.

U Srbiji ne postoji sistem planiranja zakonodavnih aktivnosti, a zakonodavnom proce-su nedostaje transparentnost i adekvatan nivo javne rasprave. Imajući sve to u vidu, mo že se doći do sledećih zaključaka i preporuka:

a) Vlada Srbije bi trebalo da usvoji Strategiju regulatorne reforme koja bi obuhvatala sledeće mere:

• Jednokratno ukidanje suvišnih i nepotrebnih propisa – Sveobuhvatna regu-latorna reforma

U periodu od 2008. do 2010. godine Vlada Srbije bi trebalo da sprovede. stavljanje van snage svih suvišnih i neefi kasnih propisa. Ovaj proces treba da počne od eviden-tiranja svih postojećih propisa u Srbiji, i analiziranja svih propisa koji su relevantni za privredu, da bi moglo da se odredi koji su među njima suvišni ili neefi kasni. Na osnovu ovoga treba da sledi preporuka Vladi koje propise treba ukinuti, a koje izme-niti ili zadržati. Istovremeno treba da se pravi elektronska baza podataka o svim pro-pisima koji se primenjuju u Srbiji, kako bi privrednici, kompanije i potencijalni inve-stitori imali jednostavan pristup informacijama o tome koji su propisi na snazi.

• Jačanje postojećeg sistema RIA-e u toku izrade i usvajanja propisa

U narednom periodu je potrebno obezbediti jačanje aktivnosti ka ostvarenju pune implementacije RIA-e putem: (1) daljeg sprovođenja obuke, koja je sada deo zva-ničnog Vladinog Programa obuke i (2) postavljanja jasnih kriterijuma o tome za koje će zakone biti obavezno sprovođenje detaljne RIA-e.

• Uspostavljanje sistema planiranja zakonodavnih aktivnosti za nove zakone i propise

Svako Ministarstvo treba da ustanovi kontinuirani šestomesečni raspored za pripre-mu novih zakona i drugih važnijih regulatornih instrumenata, koji bi se ažurirao periodično i dostavljao Savetu za regulatornu reformu zajedno sa planovima javnih konsultacija sa najvažnijim zainteresovanim stranama. Ove rasporede i planove javnih rasprava treba objaviti tako da se zainteresovane strane mogu pripremiti za rasprave.

• Uspostavljanje mehanizama za sprovođenje kontrole kvaliteta regulatornog okruženja na nacionalnom i na lokalnom nivou

Transformacija Sekretarijata Saveta za regulatornu reformu u stalno telo Vlade zaduženo za primenu RIA-e do kraja 2010. godine bi stvorila preduslove za konti-nuirano sprovođenje ciljeva Strategije regulatorne reforme. Uvođenje i održavanje centralnog elektronskog registra propisa na nivou Vlade pružilo bi preduzetnicima i javnosti jednostavniji i dostupniji pristup propisima u Srbiji, povećalo bi pravnu sigurnost i smanjilo regulatorni rizik.U cilju održavanja povoljnog regulatornog okruženja, Sekretarijat Saveta bi trebalo da uspostavi saradnju sa stručnim telima Skupštine, kao i sa drugim regulatornim agencijama i lokalnim samoupravama.Trebalo bi uspostaviti primenu ex post RIA-e za usvojene zakone kako bi se pratilo da li zakoni imaju onakve uticaje koji su predviđeni “ex ante” RIA-om. Svako Mini-starstvo bi trebalo da oformi jedinicu za RIA-u, koja bi bila zadužena za pripremu RIA-u kao i da prati sprovođenja zakona kroz ex post RIA-u.

• Utvrđivanje mehanizma za koordinaciju regulatornih aktivnosti.

Neophodno je da se Sekretarijat Saveta za regulatornu reformu i Kancelarija za pristupanje EU uključe u proces koordinacije regulatornih aktivnosti.Sekretarijat Saveta za regulatornu reformu i Kancelarija za pristupanje EU bi treba-li da se uključe u izradu i analizu propisa u ranoj fazi izrade zakona i ostalih propi-sa.Neophodno je poboljšati koordinaciju između Sekretarijata Saveta za regulatornu reformu i Kancelarije za pristupanje EU sa Generalnim sekretarijatom Vlade.

• Poboljšanje transparentnosti zakona i propisa kroz procese javnih rasprava

Svako Ministarstvo bi trebalo napravi plan konsultacija, kako bi se osiguralo da se svim najvažnijim zainteresovanim stranama omogući blagovremen i sadržajan pri-stup nacrtima zakona i propisa. Ovaj plan bi trebao da obuhvati predstavnike privat-nog sektora privrede, kao i NVO-e, u onoj meri u kojoj je to moguće.Savet bi trebao da razmotriti planove za sprovođenje javnih rasprava ministarstava i da ih učini dostupnim javnosti. Konačni planovi javnih rasprava bi trebali biti inte-grisani i objavljeni, a Komisija Vlade za razvoj privatnog sektora bi trebala da vrši pregled doslednosti ministarstava.U smislu preispitivanja predloženih propisa, Savet bi trebao da traži od poslovnih udruženja njihova viđenja teksta nacrta i izjave o usklađenosti. Pregled Saveta bi trebao da obuhvati i njihove stavove. Rasprave o predloženim zakonima i drugim propisima, kao i izjave o opravdanosti, treba učiniti dostupnim javnosti.Praksu javnih rasprava treba dalje razvijati i proširiti tako da obuhvati širi spektar interesa, uključujući predstavnike poslovne zajednice i građanskog društva. Praksa javnih rasprava i transparentnosti bi trebala biti koordinirana sa procesom pristupanja Svetskoj trgovinskoj organizaciji i EU.



b) Jačanje kapaciteta Skupštine u cilju obezbeđivanja bolje kontrole kvalite-ta i koherentnosti zakona

Trebalo bi formirati istraživačko odeljenje u okviru Skupštine, čime bi se obezbedi-la adekvatna parlamentarna kontrola kvaliteta i kohe rentnost zakona. Jačanje kapa-citeta Skupštine sa tog aspekta bi mo glo da se ostvari na dva načina: a) angažova-njem spoljnih eksperata, instituta i NVO, ili b) jačanjem kapaciteta postojećeg oso-blja Skupštine. Prednosti prvog rešenja su u tome što bi eksperti za određene obla-sti mogli da budu angažovani po potrebi, i bili bi fi nansirani iz eksternih izvora. Izvestan nedostatak ove solucije je nesigurnost u pogledu mogućnosti njihovog fi nansiranja, dok bi jačanje kapaciteta osoblja Skupštine dovelo do kontinuiranog povećanja efi kasnosti Skupštine. Ova dva pristupa ne isključuju jedan drugog, i mogli bi da se kombinuju prema sredstvima koja su na raspolaganju. Bilo bi korisno na nivou Parla menta formirati specijalno ekspertsko telo zaduženo za Evropske integracije, koje bi se usredsredilo na usklađivanje nacionalnih zakona sa standardima EU. Ovo telo bi bilo u direktnoj komunikaciji sa vladinom Kancela-rijom za pristupanje Evropskoj uniji, prateći njen rad, učestvujući u obuci i semina-rima o procesima integracije i budućim koracima Srbe u proce su pristupanja Evrop-skoj uniji.

c) Poboljšanje primene zakona

Trebalo bi kreirati sistem ex post RIA–e u cilju procene efekata usvojenih za kona (propisa) posle njihove primene.

Takođe bi trebalo rešiti problem implementacionih gepova. Savet za regulatornu re formu bi mogao da unapredi međuministarsku saradnju, i na taj način izbegne stvaranje propusta u primeni nastalih kao posledica us vajanja zakona koji nisu u saglasnosti sa postojećom zakonskom re gulativom.

LITERATURA

Commission of the European Communities (2005), Analytical Report for the Opinion on the Application of Macedonia for EU Membership.

Commission of the European Communities (2006), Macedonia: 2006 Progress Report, Bru-ssels.

Commission of the European Communities (2007): Albania 2007 Progress Report.

Commission of the European Communities (2007): On the Principles, Priorities and Con-ditions Contained in the European Partnership with Albania and Repealing Decision 2006/54/EC.

Council of Ministers of the Republic of Albania, Decision no. 580, of 10 September 2004 “On the fi eld of the activity of the Ministry of European Integration”.

Council of Ministers of the Republic of Albania (2007): National Strategy for Development and Integration 2007-2013.

Council of Ministers of the Republic of Albania (2007): The Action Plan on Regulatory Re-form to improve Business Climate.

Council of Ministers of the Republic of Albania (2007): The National Plan for the Implemen-tation of the Stabilization and Association Agreement 2007-2012.

Council of Ministers of the Republic of Albania (2007): Timetable for the Integrated Pla-nning for the Year 2007.

EBRD (2005), Transition Report 2005, European Bank for Reconstruction and Development, London.

EURALIUS (2006), Law Drafting Manual in Albania, a Guide to the Legislative Process in Albania

FIAS (2004), Montenegro Investment Environment Diagnostic, Washington, DC.

Government of Albania, Department of Strategy and Donor Coordination (2006): IPS Imple-mentation Plan: 2006-2008.

Government of Albania, Department of Strategy and Donor Coordination (2007): Integrated Planning System (draft version)

Government of Albania, Government Program 2005-2009.

Government of Macedonia (2006), Pre-Accession Economic Programme 2007-2009, Skopje.

Government of Macedonia, Sector for European Integration (2000), Methodology for Harmo-nization of Laws and Technical Regulation of Macedonia with Those of EU, Skopje.

IBRD, IFC (2007), Country Partnership Strategy, for the Former Yugoslav Republic of Ma-cedonia for the period 2007 - 10.

LITERATURA • 289


Investment Compact SEE (2002), Monitoring Instruments, Investment Compact SEE, Paris.

Kellerman E. A. (2007), Report on Guidelines for an effective approximation of Albanian Legislation with the acquis communautaire, European Union SMEI Project.

Law no. 8678 of 2 November 2000 “On the Organization and Functioning of the Ministry of Justice” , Albania

Law no. 9000 of 30 January 2003 “On the Organization and Functioning of the Council of Ministers”, Albania

Law on Government of Macedonia, Offi cial Gazette nos. 59/00, 12/03, 55/05, 37/06 and 115/07.

Ministry of Economy, Republic of Albania (2005): “Removal of Administrative Barriers, a Continues Process for Improvement of Business Climate”.

Ministry of Economy, Republic of Albania (2007): Integrated Plan of the Ministry.

Ministry of Trade, Tourism and Services (2006), Report on the Activities of the Ministry of Trade, Tourism and Services for the period April/June 2006. Macedonia

National Plan for Adoption of Acquis (NPAA) 2007.

NDI (2006), Novi izazovi za novi mandat, Nacionalni demokratski institut, Podgorica.

Needs and gaps analysis of the Albanian legislative process, with recommendations , EURA-LIUS, 27 September 2007, Tirana

OECD (1995), Recommendation of the Council of the OECD on Improving the Quality of Government Regulation, (Adopted on 9 March 1995), OECD, Paris.

OECD (1997a), Regulatory Impact Analysis: Best Practices in OECD Countries, OECD, Paris.

OECD (1997b), OECD Report on Regulatory Reform, OECD, Paris.

OECD (2000), Regulatory Reform in Hungary: Government Capacities to Assure High-Qu-ality Regulation, OECD, Paris.

OECD (2001), Regulatory Reform in the Czech Republic, OECD, Paris.

OECD (2002), Regulatory Policies in OECD Countries: From Interventionism to Regulatory Governance, OECD, Paris.

OECD (2004a), Regulatory Performance: Ex-Post Evaluation of Regulatory Tools and In-stitutions, OECD, Paris.

OECD (2004b), APEC-OECD Integrated Checklist on Regulatory Reform: Final Draft, OECD, Paris.

OECD (2005a), APEC-OECD Integrated Checklist on Regulatory Reform: Final Draft, OECD, Paris.

OECD (2005a), OECD Guiding Principles for Regulatory Quality and Performance, OECD, Paris.

OECD (2005b), OECD Guiding Principles for Regulatory Quality and Performance, OECD, Paris.

OECD (2005b), Regulatory Impact Analysis in OECD Countries Challenges for developing countries, Delia Rodrigo, Directorate for Public Governance and Territorial Develo-pment, OECD, Paris

OECD (2006), Cutting Red Tape - National Strategies for Administrative Simplifi cation, OECD, Paris.

OECD, Stability Pact, Investment Compact for SEE (2006), Investment Reform Index – Pro-gress in Policy Reforms to improve the Investment Climate in SEE, OECD, Paris.

OSCE, Albanian Assembly Support Project, OSCE, http://www.osce.org/albania/

Poslovnik Skupštine Republike Crne Gore, Sl. list RCG, br. 01-46/9.

Poslovnik Skupštine Republike Crne Gore, Sl. list RCG, br. 37/96, 16/97, 24/97.

Penev, S, Madžovski, M, (2008), Improving the Process of Economic Reform Legislation in FYR Macedonia, OECD, GTZ, Economics Institute, Belgrade.

Penev, S. (2005), “Institutional and Legal Reforms in SEE countries - The Role of Parlia-ments“, Industrija 1/2005, Beograd 2005

Penev, S. edd. (2006), Kako unaprediti zakonodavni proces u Srbiji i Bosni i Hercegovini: na putu od predloga zakona do njegovog usvajanja u parlamentu, OECD Investment Compact for South East Europe i Ekonomski institut, Beograd.

Penev, S., Filipović, S, (2007), Unapređenje procesa reformi ekonomskog zakonodavstva u Republici Crnoj Gori, OECD, GTZ, Ekonomski institut, Beograd.

Zakon o privatizaciji privrede, Sl. list RCG, br. 23/96, 6/99 and 42/04.

Radaelli C. M. (2005), What Does Regulatory Impact Assessment Mean in Europe? Related Publication 05-02, AEI-Brooking Center for Regulatory Studies, Washington, DC.

Poslovnik Vlade Republike Crne Gore, Sl. list RCG, br. 45/01, 09/03, 71/04, 71/06.

Poslovnik Vlade Republike Srbije, Vlada Republike Srbije, Beograd, 2004.

Rules of Procedure for Operation of the Government of Macedonia, Offi cial Gazette 38/01, 98/02, 9/03, 47/03, 64/03, 67/03, 51/06, 5/07, 15/07, 26/07, 30/07, 58/07, 105/07, 116/07 and 129/07.

Poslovnik Narodne skupštine Republike Srbije, Narodna skupština Republike Srbije, Beo-grad, 2004.

Rules of Procedure of the Parliament of Macedonia, Offi cial Gazette, 60/02.

Rules of Procedure of the Parliament of Macedonia, 18.07/2008

Rules of Procedures of the Assembly of the Republic of Albania, approved by Assembly Decision no. 166 of 16 December 2004, amended by Assembly Decision no. 15 of 27 December 2005

LITERATURA • 291


Scott J. Wallsten (2003), Privatizing Monopolies in Developing Countries: The Real Effects of Exclusivity Periods in Telecommunications, Related Publication 03–17, AEI–Broo-king Center for Regulatory Studies, Washington, DC

Stability Pact (2004): Parliamentary Cooperation, Discussion paper for the WTI meeting in Portoroz, http://www.stabilitypact.org

Stability Pact (2005): Core Objectives of the Stability Pact and Respective Achievables for 2005, http://www.stabilitypact.org

Strane investicije, Službeni list Republike Crne Gore, br. 25/90.

Ustav Bosne i Hercegovine, Parlamentarna skupština Bosne i Hercegovine, 2000.

The Constitution of Macedonia, Offi cial Gazette 52/91, 01/92, 31/98, 91/01, 84/03 and 107/05.

Ustav Republike Crne Gore, Sl. list RCG, br.48/92.

Ustav Federacije Bosne i Hersegovine, Parlament Federacije Bosne i Hercegovine, 2002.

Ustav Republike Srpske, Narodna skupština Republike Srpske, 2002.

The General Secretariat of the Government of Macedonia (2007), Policy Development Han-dbook, Skopje.

The General Secretariat of the Government of Macedonia (2007), Strategic Planning Han-dbook, Skopje.

Vlada Republike Crne Gore, Strategija upravne reforme Crne Gore 2002-2009.

Vlada Republike Crne Gore, Agenda ekonomskih reformi u Crnoj Gori 2002-2007.

Vlada Republike Crne Gore, Strategija razvoja Crne Gore 2003-2007.

The Ministry of International Economic Relations and European Integration (2006), Acti-on plan for realization of recommendations for European partnership, Government of Montenegro

Poslovnik o radu Doma naroda Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine, Parlamentar-na skupština Bosne i Hercegovine, 2000

Poslovnik o radu Predstavničkog doma Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine, Parla-men Federacije Bosne i Hercegovine, 2002

Poslovnik o radu Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine, Par-lamentarna skupština Bosne i Hercegovine, 2000

Poslovnik o radu Narodne skupštine Republike Srpske, Narodna skupština Republike Srpske, 2002

The Rules of Procedures of the Albanian Government approved by Decision no. 584 of the Co-uncil of Ministers, dated 28.8.2003, amended by Decision no. 201, dated 29.03.2006.

Ustav Republike Albanije, 1998.

Ustav Republke Srbije, Narodna skupština Republike Srbije, 1990.

Ustavna povelja državne zajednice Srbija i Crna Gora, Narodna skupština Republike Srbije, Skupština Republike Crne Gore i Savezna skupština, 2002.

Wallsten S. (2003), Doing Business in 2004: Understanding Regulation, World Bank Was-hington, DC.

WB (2001), Former Yugoslav Republic of Macedonia - Transitional Support Strategy, Was-hington, DC.

WB, IFC (2003), Doing Business in 2004 - Understanding Regulations, Washington, DC.

WB, IFC (2005), Doing Business in 2006 - Creating Jobs, Washington, DC.

WB, IFC (2006), Doing Business in 2007 - How to Reform, Washington, DC.

Zakon o računovodstvu i reviziji, Sl. list RCG, br. 06/02.

Zakon o računovodstvu i reviziji, Sl. list RCG, br. 69/05.

Zakon o vanjskotrgovinskoj politici Bosne i Hercegovine, 1998.

Zakon o svojinskoj i upravljačkoj transformaciji, Sl. list RCG, br. 2/92.

Zakon o politici stranih direktnih ulaganja u Bosni i Hercegovini, 1998

Zakon o zaštiti konkurencije, Sl. list RCG, br. 69/05

Zakon o jedinstvenim osnovama carinske politike Bosne i Hercegovine, 1998.

Zakon o centralnoj banci Bosne i Hercegovine, 1997.

LITERATURA • 293

CIP – Каталогизација у публикацијиНародна библиотека Србије, Београд

340.134:347.7(497.11) (082)

UNAPREĐENJE procesa reformi ekonomskogzakonodavstva u zemljama Zapadnog Balkana /urednik Slavica Penev. – Beograd etc. :Jugoslovenski pregled : Ekonomski institutetc., 2010 (Beograd : Caligraph). – 294str. : graf. prikazi, tabele ; 24 cm

„Do ovih saznanja se došlo na regionalnojparlamentarnoj konferenciji „Ulogaparlamenata u ekonomskoj politici,institucionalnim i pravnim reformama uzemljama Jugoistočne Evrope“, održanoj uDubrovniku 2004. godine u organizacijiFondacije Friedrich Ebert...“ -- Predgovor.- Tiraž 600. – Str. 11-12; Predgovor /Anthony 0Sullivan, Mike Falke, AleksandarVlahović. – Napomene i bibliografskereference uz tekst. – Bibliografi ja: str.289-293.

ISBN 978-86-7149-055-9 (JP)

a) Привредно законодавство – Балканскедржаве – ЗборнициCOBISS.SR-ID 174686220

unapreĐenje procesa reformi ekonomskog...

Documents