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Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura Consejo Ejecutivo ex

174a reunión

174 EX/27 PARÍS, 3 de marzo de 2006 Original: Inglés

Punto 26 del orden del día provisional

INFORME DEL AUDITOR EXTERNO SOBRE LAS AUDITORÍAS DE RESULTADOS EFECTUADAS

DURANTE EL BIENIO 2004-2005

RESUMEN

De conformidad con el Artículo 12.4 del Reglamento Financiero y las atribuciones adicionales en materia de comprobación de las cuentas, el presente documento contiene el informe completo de la Auditora Externa sobre las auditorías de resultados efectuadas durante el bienio 2004-2005, junto con los comentarios del Director General al respecto.

Proyecto de decisión: párrafo 5.

1. En virtud del Artículo 12.4 del Reglamento Financiero, el mandato del Auditor Externo comprende la formulación de observaciones acerca de la eficacia de la administración y gestión de la Organización. De acuerdo con este mandato, la Auditora Externa efectuó, en 2004-2005, varias auditorías de resultados.

2. De conformidad con este mandato, en las Atribuciones adicionales en materia de comprobación de las cuentas (párrafo 7 del Anexo al Reglamento Financiero) se ha dispuesto que el Auditor Externo podría presentar informes al Consejo Ejecutivo y al Director General en cualquier momento, cuando existieran en su opinión asuntos importantes, urgentes o apremiantes que fuera necesario señalar.

3. El informe de la Auditora Externa sobre las auditorías de resultados realizadas durante el bienio 2004-2005 figura en anexo al presente documento. Este es el segundo informe sobre las auditorías de resultados realizadas durante el bienio 2004-2005; el primero fue un informe sobre la auditoría de la Caja de Seguros Médicos y el seguimiento de la aplicación de las recomendaciones de auditorías anteriores que se presentó en la primavera de 2005 (171 EX/32).

174 EX/27 - pág. 2

4. Las recomendaciones de la Auditora Externa figuran en negrita en el párrafo 83. Los “comentarios del Director General” aparecen en cursiva inmediatamente después de las recomendaciones correspondientes.

Proyecto de decisión

5. El Consejo Ejecutivo podría adoptar una decisión del siguiente tenor:

El Consejo Ejecutivo,

1. Recordando el Artículo 12.4 del Reglamento Financiero y las Atribuciones adicionales en materia de comprobación de las cuentas (párrafo 7 del Anexo al Reglamento Financiero),

2. Habiendo examinado el informe de la Auditora Externa que figura en el documento 174 EX/27,

3. Expresa su reconocimiento a la Auditora Externa por la elevada calidad de la labor presentada en el documento y hace suyas sus recomendaciones;

4. Toma nota de que el Director General respondió favorablemente a todas las recomendaciones y le insta a que siga velando por que se apliquen plenamente esas recomendaciones de forma oportuna;

5. Pide al Director General que comunique estos informes, junto con las observaciones del Consejo Ejecutivo, a la Conferencia General en su 34ª reunión.

174 EX/27 Anexo

ANEXO

INFORME DE LA AUDITORA EXTERNA SOBRE LAS AUDITORÍAS DE RESULTADOS

EFECTUADAS DURANTE EL BIENIO 2004-2005

INTRODUCCIÓN

1. Una vez más en este bienio, nuestro informe completo sobre la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) está dividido en varias partes. La Parte 1 se publicó en la primavera de 2005 con la signatura 171 EX/32. En ella se informaba sobre el seguimiento de las recomendaciones anteriores y sobre la auditoría de la Caja de Seguros Médicos. Este informe, que se presenta al Consejo Ejecutivo en su reunión de la primavera de 2006, es la Parte 2. Contiene la parte restante de nuestro trabajo de auditoría de resultados para este bienio, finalizando así nuestra auditoría de los fondos extrapresupuestarios. La Parte 3, que se presentará en el otoño de 2006, comprenderá sobre todo nuestra labor de auditoría financiera, así como el seguimiento de toda nuestra labor anterior.

2. El presente informe se redactó en inglés.

EXPRESIÓN DE RECONOCIMIENTO

3. Deseamos expresar nuestro agradecimiento por la cooperación y asistencia que nos han brindado en nuestro trabajo el Director General, sus oficiales administrativos y los demás funcionarios. También deseamos expresar nuestra sincera gratitud a los órganos rectores por su apoyo y por el interés que demostraron en nuestra labor.

Sheila Fraser, FCA Auditora Externa (Auditora General del Canadá)

Ottawa, Canadá 10 de febrero de 2006

174 EX/27 Anexo - pág. 2

ÍNDICE

PRINCIPALES MENSAJES ............................................................................... 3

GESTIÓN DE LOS FONDOS EXTRAPRESUPUESTARIOS .......................... 5

Antecedentes ............................................................................................... 5

Objeto de la auditoría ................................................................................. 6

Observaciones.............................................................................................. 7

Marco global de las actividades extrapresupuestarias...................... 7

Selección y aprobación de programas y proyectos ........................... 10

Documentos de proyecto ................................................................... 12

Ejecución de proyectos ...................................................................... 15

La presentación de informes sobre las actividades extrapresupuestarias y su administración ......................................... 17

Conclusión .................................................................................................. 20

Recomendaciones ....................................................................................... 21

LA AUDITORÍA ................................................................................................. 22

Apéndice 1 – Casos de Proyecto .......................................................................... 24

Apéndice 2 – El ciclo del proyecto extrapresupuestario ...................................... 32


PRINCIPALES MENSAJES

En la actualidad, la UNESCO tiene más de 1.900 proyectos extrapresupuestarios, cuyos gastos en 2004 y presupuestos para 2005 sobrepasaron los 594 millones de dólares. Las consignaciones en el Presupuesto Ordinario para el mismo periodo ascendieron a 610 millones de dólares. Así pues, las actividades extrapresupuestarias revisten una gran importancia si se las compara con el Programa Ordinario de la UNESCO.

Auditamos 10 proyectos extrapresupuestarios y un programa especial administrado por las Oficinas de la UNESCO en Bangkok, Brasilia, Dakar, Nueva Delhi y Phnom Penh. Analizamos también la labor del Servicio de Supervisión Interna (IOS), que en sus auditorías de las unidades fuera de la Sede examinó más de 50 proyectos suplementarios. Esta auditoría se lleva a cabo como segunda fase de nuestra auditoría del régimen global de gestión de los proyectos extrapresupuestarios en la Sede (documento 169 EX/29). Nuestro objeto de análisis era la planificación, la ejecución, la supervisión, la presentación de informes y la gestión global de los proyectos extrapresupuestarios de la UNESCO, principalmente fuera de la Sede.

En nuestro anterior informe de auditoría (documento 169 EX/29), llegamos a la conclusión de que no se concedía a la gestión de los fondos extrapresupuestarios una atención proporcional a su importancia. No había una gestión global de los fondos extrapresupuestarios que, en la mayor parte de los casos, se administraban proyecto por proyecto. Señalamos algunos ejemplos elocuentes de la falta de gestión global, como el gran número de proyectos inactivos (más de 100 de ellos estaban en déficit) y sus posibles consecuencias, como las incoherencias e irregularidades financieras, las inexactitudes en los informes presentados, los proyectos desconectados de las prioridades de la UNESCO, el incumplimiento de los reglamentos y normas de la UNESCO, los retrasos en la ejecución y la falta de determinación y de evaluación de los resultados.

Si bien la UNESCO ha tomado medidas para subsanar algunos de los riesgos señalados en nuestra auditoría anterior, queda aún mucho por hacer. Muchos de los problemas tienen que ver con la falta de visión estratégica y de supervisión de la gestión de los principales componentes de la cartera de proyectos extrapresupuestarios, como por ejemplo los proyectos en Brasil.

En esta auditoría hallamos algunos ejemplos de prácticas ejemplares. Sin embargo, descubrimos también graves problemas, como por ejemplo:

• una falta de visión general y de estrategia, así como de políticas que orienten las actividades extrapresupuestarias de la UNESCO;

• los programas y proyectos extrapresupuestarios no se relacionan claramente con el mandato y las prioridades de la UNESCO, poniendo en duda el valor añadido por la UNESCO;

• algunos proyectos y programas se inician sin el debido análisis, aprobación y supervisión, planteando graves riesgos para la UNESCO;

• algunos proyectos carecen de los planes básicos para orientar la ejecución, evitar los retrasos y posibilitar un seguimiento eficaz;

• un incumplimiento de los reglamentos y normas, ocasionando pérdidas financieras y riesgos adicionales para la UNESCO;

• algunos proyectos carecen de resultados esperados que permitan centrarse en la planificación y la ejecución;


• algunos proyectos importantes carecen de evaluaciones independientes que permitan determinar si se consiguen los resultados y si la UNESCO aporta valor añadido;

• la presentación de informes a los órganos rectores, los donantes y la dirección de la UNESCO adolece de deficiencias financieras y descriptivas.

En nuestra opinión, estas observaciones podrían denotar fallos generales que van más allá de los proyectos concretos que auditamos. Hemos llegado a la conclusión de que, a pesar de los estudios e iniciativas emprendidos desde nuestra última auditoría, la UNESCO no ha establecido un control de gestión eficaz sobre las actividades extrapresupuestarias. Se nos ha informado de que la UNESCO es consciente de la mayoría de estos problemas y está adoptando medidas para mejorar la gestión de los fondos extrapresupuestarios, aunque muchas de las mejoras no han surtido todavía efectos operativos. Ahora bien, se han reconocido los riesgos y la reforma está en curso. En este informe, formulamos observaciones y proponemos recomendaciones en apoyo al proceso de reforma.


GESTIÓN DE LOS FONDOS EXTRAPRESUPUESTARIOS

Planificación, ejecución y seguimiento de los proyectos extrapresupuestarios y presentación de informes al respecto

Antecedentes

1. Se da el nombre de fondos extrapresupuestarios a los que no forman parte de las contribuciones que aportan los Estados Miembros al Presupuesto Ordinario. El Director General está autorizado a percibir dichos fondos de gobiernos, organizaciones internacionales, regionales, nacionales o no gubernamentales, el sector privado o particulares, para la ejecución de programas y proyectos cuyos fines estén de acuerdo con los objetivos, las políticas y las actividades de la UNESCO, y a contraer obligaciones para dichas actividades de conformidad con sus normas y reglamentos y los acuerdos concertados con las fuentes de financiación.

2. Como se muestra en el Cuadro 1, la UNESCO tiene en la actualidad más de 1.900 proyectos extrapresupuestarios cuyos gastos en 2004 y consignaciones presupuestarias para 2005 sobrepasan los 594 millones de dólares. Las consignaciones del Presupuesto Ordinario para el mismo periodo ascendieron a 610 millones de dólares. Así pues, las actividades programáticas extrapresupuestarias revisten una gran importancia en relación con el Programa Ordinario de la UNESCO. Dividiendo el valor total de los proyectos extrapresupuestarios por su número se obtiene una media de unos 30.000 dólares por proyecto (Cuadro 1). Algunos proyectos extrapresupuestarios sobrepasan varias decenas de millones de dólares. Además, como muestran los ejemplos mencionados en este informe, muchos proyectos están estrechamente relacionados y, de hecho, derivan lógicamente unos de otros.

Cuadro 1: Caracterización de los proyectos extrapresupuestarios de la UNESCO durante el bienio 2004–2005

Selección de estadísticas 2004–2005

Valor total de los proyectos extrapresupuestarios (en dólares estadounidenses)

594.138.000*

Número de proyectos activos 1.976

Valor medio por proyecto (en dólares estadounidenses)

30.067

* sobre la base de los gastos reales para 2004 y las consignaciones presupuestarias para 2005. En el documento 32 C/5, el presupuesto para los proyectos extrapresupuestarios en 2004-2005 era de 346 millones de dólares, sobre la base de los fondos ya recibidos o comprometidos en firme en aquel momento.

3. En nuestro informe anterior, titulado “Gestión de los fondos extrapresupuestarios - Funciones y atribuciones, presentación de informes y problemas relacionados con los gastos de apoyo” (169 EX/29), examinamos de qué forma se administraba en la Sede la cartera global de proyectos extrapresupuestarios. Observamos que era necesario:

• aplicar una gestión global de los fondos extrapresupuestarios, así como de las contribuciones individuales;

• mostrar en qué medida las actividades extrapresupuestarias corresponden a las prioridades de la Organización;

• definir más precisamente las funciones y atribuciones;


• mejorar la planificación y la movilización de recursos;

• reforzar el control de calidad y financiero;

• mejorar el seguimiento de la ejecución de actividades con fondos extrapresupuestarios;

• mejorar y modernizar la gestión de los gastos de apoyo.

4. Esta vez examinamos esos asuntos y otros para averiguar cómo administra la UNESCO los proyectos extrapresupuestarios, principalmente fuera de la Sede.

Objeto de la auditoría

5. Con este informe concluye nuestro examen de la gestión de los fondos extrapresupuestarios iniciado hace tres años. En esta auditoría analizamos la aplicación de las políticas relativas a los fondos extrapresupuestarios, principalmente fuera de la Sede, utilizando en particular como referencia la Guía práctica de las actividades extrapresupuestarias de la UNESCO.

6. Los objetivos eran examinar:

• La selección y aprobación de los programas y proyectos: determinar si se evaluaban las propuestas de programas y proyectos de tal modo que correspondieran a las prioridades de la UNESCO (esto es, si se definían los resultados y si existía una relación posible con las prioridades enunciadas en los documentos C/4 y C/5).

• Los documentos de proyecto: determinar si los planes relativos a los proyectos y otros documentos eran exactos y útiles, en especial en lo referente a los plazos previstos, los costos de producción y los resultados.

• La ejecución de los proyectos: determinar si se habían acatado los reglamentos y normas de la UNESCO, así como las condiciones estipuladas en el acuerdo firmado relativo a cada proyecto, y si el índice de ejecución del proyecto se supervisaba y se ajustaba para mejorar la eficacia de los resultados finales.

• Presentación de informes y gestión de los proyectos extrapresupuestarios: determinar si se preparaban para la dirección de la UNESCO y para los patrocinadores de los proyectos informes resumidos, sesiones informativas, auditorías y evaluaciones oportunos y adecuados.

7. En esta auditoría seleccionamos 10 proyectos extrapresupuestarios fuera de la Sede, examinados durante visitas a las Oficinas en Bangkok, Brasilia, Dakar, Nueva Delhi y Phnom Penh. Además, auditamos el establecimiento de un nuevo programa extrapresupuestario en Brasil, Criança Esperança, que planteaba problemas de planificación análogos y cuestiones adicionales. En los casos 1 a 11 que figuran en el Apéndice 1 se exponen brevemente los programas y proyectos seleccionados y se hace referencia a ellos a lo largo de este informe.

8. Examinamos también los informes sobre más de 50 proyectos extrapresupuestarios efectuados por el Servicio de Supervisión Interna en sus auditorías de oficinas fuera de la Sede durante los últimos cinco años.

9. Los proyectos sirven de ejemplo para ilustrar las observaciones que figuran en el informe. No formulamos una opinión sobre ningún proyecto en particular ni sobre los resultados efectivamente obtenidos. Las observaciones no pretenden poner en duda los méritos o el éxito de los proyectos, ni tampoco deben interpretarse como una crítica de los donantes o los países beneficiarios.


Corresponde a la dirección cerciorarse de que se ha procedido a una evaluación para determinar hasta qué punto los proyectos apoyan las prioridades de la UNESCO. Una evaluación completa de su eficacia, en particular de sus repercusiones, abarcaría un periodo más largo.

Observaciones

Marco global de las actividades extrapresupuestarias

10. Esperábamos que la dirección de la UNESCO habría articulado una visión global de lo que los fondos extrapresupuestarios podrían aportar a la UNESCO, una estrategia para concretar esa visión y políticas que definieran los centros de interés y las limitaciones. En un documento estratégico de esta índole se determinarían las necesidades de financiación de las actividades extrapresupuestarias y se las vincularía con las del Presupuesto Ordinario en los sectores del programa y las regiones geográficas en las que opera la UNESCO. Se determinarían asimismo las prioridades de la UNESCO, los ámbitos principales de especialización y concentración de su acción, las posibilidades y riesgos, y se sentarían las bases para la elaboración de propuestas de programas y proyectos de alta calidad que orientasen a los eventuales donantes internacionales, nacionales y del sector privado.

11. Necesidad de una visión estratégica para orientar todas las actividades extrapresupuestarias. Aunque en los documentos C/4 (Estrategia a Plazo Medio) y C/5 (Programa y Presupuesto) se hace referencia a las actividades extrapresupuestarias, poca es la orientación que proporcionan en cuanto a las prioridades en su gestión. No existe una gestión global de los fondos extrapresupuestarios en la Sede, con funciones y atribuciones bien definidas. Nos pareció que, fuera de la Sede, la cartera de proyectos extrapresupuestarios se administraba proyecto por proyecto, sin que la Sede la examinara y debatiera lo suficiente.

12. Recientemente, se ha prestado mayor atención a la definición de la orientación estratégica. Por ejemplo, en el ciclo de gestión del Programa y Presupuesto Ordinario se exige a los sectores que preparen marcos estratégicos. Asimismo, en la Sede hay un programa extrapresupuestario en el que se intenta establecer prioridades estratégicas: el programa de creación de capacidades para la EPT (Educación para Todos). En lugar de esperar que los donantes propongan proyectos, este programa toma la iniciativa de establecer una lista de proyectos de alta prioridad que después se propone a los donantes. El Sector de Ciencias Sociales y Humanas también ha publicado una lista de posibles proyectos de cooperación, aunque en ella no se establecen prioridades. Es necesario establecer una lista o “reserva” más exhaustiva de propuestas de proyectos extrapresupuestarios que proponer a los donantes, en la que se definan claramente las prioridades, por si los fondos aportados por los donantes resultaran insuficientes en relación con la totalidad de las necesidades.

13. Aunque estas ideas son prometedoras, se necesita una visión global, una estrategia y unas políticas que orienten las actividades extrapresupuestarias en toda la UNESCO, y no sólo de forma sectorial o regional. La propia UNESCO señaló esta necesidad en el documento C/3 publicado en 2002. Sin embargo, la situación no ha mejorado pese al significativo crecimiento de la cartera de proyectos extrapresupuestarios.

14. Exámenes insuficientes de los programas extrapresupuestarios. Se buscaron casos en que, aun careciendo de una estrategia y de políticas de orientación, la dirección de la UNESCO hubiese examinado periódicamente los avances de algunos programas o tipos de proyectos –por ejemplo, en determinados países, regiones o temas trasversales– para ver si se habían obtenido resultados y si se estaba respondiendo a la voluntad y las prioridades de los órganos rectores y los donantes. Este tipo de exámenes ayudaría a la dirección a preparar un marco estratégico de regiones y programas prioritarios, determinar los niveles de actividad, seleccionar las actividades que habrían de evaluarse, analizar la sinergia entre actividades en diversos lugares y solicitar fondos

174 EX/27 Anexo - pág. 8 extrapresupuestarios en el futuro. Habida cuenta del gran crecimiento del número y valor de los proyectos extrapresupuestarios y de los años de experiencia de la UNESCO al respecto, hubiéramos esperado encontrar más formalidad en los exámenes de la dirección, en particular de programas y proyectos extrapresupuestarios importantes.

15. Los altos directivos no han efectuado ningún examen de los principales elementos de la cartera de proyectos extrapresupuestarios, como los vastos programas en Brasil, Iraq y otros lugares, o los grupos de proyectos para la Comunidad Europea o el PNUD.

16. Consideramos que la falta de visión y orientación estratégicas globales es una grave deficiencia de la planificación y gestión de las actividades extrapresupuestarias de la UNESCO. En nuestra opinión, los altos directivos deberían establecer un marco estratégico para los componentes principales del programa de actividades extrapresupuestarias y examinar periódicamente sus avances. La UNESCO precisa de un foro de altos directivos que supervise desde una perspectiva estratégica las actividades extrapresupuestarias y los resultados de todos sus proyectos y programas extrapresupuestarios. Dicho foro podría también seleccionar cada año al menos uno de los principales programas extrapresupuestairos para su evaluación, examinando después sus resultados. El colectivo de los Subdirectores Generales podría ser un foro adecuado. Se precisa asimismo de un centro de coordinación para establecer conexiones entre los proyectos, acopiar información sintética y velar por que ésta se presente a los altos directivos y a los órganos rectores para alimentar sus debates y decisiones.

17. La supervisión del programa extrapresupuestario más ambicioso de la UNESCO, en Brasil, ha sido insuficiente. La Oficina de la UNESCO en Brasilia es, de lejos, la mayor oficina fuera de la Sede del sistema de la UNESCO, con unos 270 millones de dólares de fondos para proyectos del bienio 2004-2005. Al 31 de diciembre de 2005, esta oficina contaba con cerca de 7.500 personas (unos 200 empleados de plantilla, 1.300 consultores de proyectos y contratistas y 6.000 contratistas a tiempo parcial en el proyecto de escuelas para las familias de São Paulo). Los tipos de posibilidades y problemas aquí encontrados presentan riesgos significativos, como el enorme crecimiento y la diversidad del trabajo en Brasil, las dificultades de aplicación de normas y reglamentos generales en un entorno descentralizado y las singulares características de un trabajo financiado primordialmente por el gobierno nacional y los estatales para su beneficio propio. Hay muy pocas evaluaciones independientes de las repercusiones de la labor de la UNESCO en Brasil.

18. El ámbito de análisis de nuestra auditoría de este año comprendió un programa y cuatro grandes proyectos en Brasil. Hallamos serios problemas en varios de los grandes proyectos y en el programa Criança Esperança. Nos pareció que la dirección, tanto de la Sede como de la oficina fuera de la Sede, no había hecho suficientes esfuerzos para analizar, examinar las opciones y explicar esta situación en rápida evolución y sus implicaciones en el plano estratégico al Director General y a los órganos rectores. El caso de Brasil ilustra la necesidad de clarificar las siguientes cuestiones:

• la envergadura que debería tener cada programa de la UNESCO fuera de la Sede;

• el margen de participación que correspondería a la UNESCO, como organismo de ejecución, en las actividades de responsabilidad nacional;

• la posibilidad de exportar algunas ideas de proyectos y enseñanzas administrativas a otros países.

19. Se han ido haciendo esfuerzos poco sistemáticos para encarar el crecimiento de los programas extrapresupuestarios de la UNESCO en Brasil, y en particular para responder a la necesidad operativa de disponer de mejores sistemas administrativos (que han sido mejorados en los últimos


cinco años). Pero Brasil constituye en la actualidad una parte tan importante de la actividad de la UNESCO que las repercusiones de su trabajo en este país deben afrontarse directamente y tanto las cuestiones estratégicas como las operativas han de abordarse de forma exhaustiva e imparcial.

20. Nuestra auditoría se llevó a cabo en mayo de 2005 y se presentó a la dirección un anteproyecto de informe. Aunque normalmente no formulamos recomendaciones en los anteproyectos de informe, en este caso incorporamos una recomendación global porque nuestras conclusiones revestían un carácter importante y urgente. Recomendamos que se preparase y presentase al Consejo Ejecutivo un documento general sobre las repercusiones estratégicas de la experiencia de la UNESCO en Brasil que comprendiera sus efectos y ventajas comparativas, sus vínculos con las prioridades de la UNESCO, la resolución de conflictos entre normas nacionales e internacionales, las relaciones con entidades asociadas y otras organizaciones internacionales y las estrategias de salida.

21. Mientras elaborábamos este informe de auditoría tuvimos noticia de que el Director General había pedido a los servicios centrales de la Sede, coordinados por la Oficina de Coordinación de las Unidades fuera de la Sede y en estrecha colaboración con los sectores del programa y un equipo especial, que examinaran todos los proyectos y actividades extrapresupuestarios de la Oficina de la UNESCO en Brasilia y reorientaran sus actividades. En su labor, el equipo tiene en cuenta algunas de las observaciones que formulamos en el presente informe. Se nos ha advertido de que la dirección de la UNESCO ha preparado un documento que se presentará al Consejo Ejecutivo en su 174ª reunión (174 EX/21).

22. Actualmente estamos realizando las debidas labores de auditoría de los estados financieros de la UNESCO correspondientes al bienio que finalizó el 31 de diciembre de 2005. Dentro de nuestra actividad ordinaria de auditoría hemos incorporado en este ejercicio una verificación de cuentas de la Oficina de la UNESCO en Brasilia, ya que ésta emprende un gran número de actividades extrapresupuestarias. Aún está por determinar si las conclusiones de este informe repercutirán en nuestro dictamen sobre los estados de cuentas de la UNESCO. Toda repercusión de este tipo o cualquier otro asunto financiero o de gestión que surja de nuestra verificación de cuentas constará en nuestro informe al Consejo Ejecutivo del otoño de 2006.

23. Los fondos en beneficio del donante comportan riesgos especiales. Un elemento importante de la cartera de proyectos extrapresupuestarios a la que los altos directivos no han prestado gran atención hasta ahora son los fondos en beneficio del donante. Este tipo de fondos los suministran a la UNESCO ciertos países para fines acordes con el mandato de la Organización y se gastan dentro de estos mismos países y en su beneficio propio. Aunque no son nuevos, en Brasil han aumentado de modo espectacular en años recientes. Por otra parte, hay otros 20 países aproximadamente que financian proyectos con fondos en beneficio del donante, aunque de menor cuantía.

24. Desde nuestro punto de vista, los proyectos financiados con fondos en beneficio del donante comportan riesgos especiales. Dada la especificidad de sus objetivos, debería ponerse mayor cuidado en hacer que respondan también a las prioridades de la UNESCO. Dado que a veces están estrechamente relacionados con la labor ordinaria de la función pública nacional del país en cuestión, resulta más difícil velar por que se respeten las normas y reglamentos de la UNESCO para la compra de bienes y servicios y la contratación de personal. Dado que a veces suponen la ejecución de vastos programas, pueden precisar capacidades en la gestión de proyectos que no siempre coinciden con las esferas de competencia de la UNESCO, por lo que puede resultar difícil que en estos proyectos la Organización aporte valor añadido. Por estas razones, estimamos que los fondos en beneficio del donante requieren políticas de orientación y una atención de la dirección especiales. La Guía práctica de las actividades extrapresupuestarias no contiene orientaciones

174 EX/27 Anexo - pág. 10 específicas a este respecto y hasta hace muy poco la dirección no prestaba especial atención a los problemas que acabamos de señalar ni a sus vastas implicaciones. En nuestra opinión, se necesitan directrices concretas para tratar estos riesgos y crear condiciones satisfactorias para la gestión de los proyectos financiados con fondos en beneficio del donante.

25. Las funciones y atribuciones siguen sin estar claramente definidas. En el documento 169 EX/29 recomendábamos que la Secretaría designase un centro de coordinación para la preparación de información sintética sobre las actividades extrapresupuestarias dirigida a los altos directivos y a los órganos rectores. También señalamos la dispersión de la responsabilidad en la gestión de estas actividades. En nuestra conclusión propusimos que la UNESCO elaborase un programa y un plan de acción para supervisar los progresos de la aplicación en todos sus aspectos de un marco general de gestión eficaz de las actividades extrapresupuestarias. En las conclusiones de esta auditoría se reafirman nuestras recomendaciones y propuestas anteriores y se hace hincapié en la necesidad de una mejor información y coordinación programática global en materia de actividades extrapresupuestarias. Ha habido retrasos en la preparación del plan de acción global que habíamos propuesto, así como en la concertación sobre las mejoras, la elaboración de un marco estratégico y la preparación de informes resumidos, problemas que siguen obstaculizando la gestión global de las actividades extrapresupuestarias. Creemos que las atribuciones, tareas y calendarios específicos relativos a las actividades extrapresupuestarias deben definirse con mayor claridad en lo que respecta, por ejemplo, a la coordinación, la formulación y aprobación de políticas (en asuntos como la delegación de autoridad, los gastos de apoyo y los fondos en beneficio del donante) y la preparación de informes sintéticos para los órganos rectores.

26. Las demás observaciones de este informe se ciñen en gran medida al esquema del ciclo de proyectos expuesto en el Apéndice 2, en relación con el programa y los 10 proyectos examinados. Aunque no constituyen una muestra representativa de todas las actividades financiadas con recursos extrapresupuestarios, ilustran ciertas tendencias que, a nuestro juicio, requieren especial atención y la adopción de medidas por parte de la dirección.

Selección y aprobación de programas y proyectos

27. Pese a la ausencia de un marco estratégico general que definiera el lugar de las actividades extrapresupuestarias, confiábamos en que hubiera documentos de planificación satisfactorios como base para la ejecución de proyectos, su seguimiento, evaluación e informes al respecto, así como una estrategia de salida. También esperábamos que dichos documentos se examinarían y evaluarían para garantizar su conformidad con las prioridades de la UNESCO. La responsabilidad de su elaboración y aprobación incumbe tanto al personal de la Sede como al de las oficinas fuera de la Sede.

28. En el actual proceso de gestión de la UNESCO, no hallamos ningún incentivo para alentar al personal a eliminar propuestas de proyectos no prioritarios, u orientar a los posibles donantes hacia proyectos más apropiados. La mayoría de las propuestas de programas y proyectos que examinamos eran documentos promocionales, demasiado positivos y optimistas, sin una evaluación equilibrada de los riesgos y dificultades. Algunos proyectos se aprobaron sin un análisis y control apropiados del personal directivo, y otros contenían información discutible que no sentaba bases racionales para la adopción de decisiones. Al llevarse a cabo, esos proyectos incumplieron a veces las normas y los procedimientos e hicieron peligrar la reputación de la UNESCO.

29. Algunas propuestas de proyectos extrapresupuestarios no fueron concebidas o analizadas minuciosamente y con antelación para garantizar que concordaran con las prioridades de la UNESCO, su capacidad administrativa y otras importantes consideraciones. Para debatir de modo realista sobre la conveniencia de que un proyecto se lleve a cabo, el personal


directivo de la UNESCO necesita disponer de una explicación de los objetivos de los proyectos extrapresupuestarios, lo que permiten lograr y el modo en que se ejecutarán. Este es el fundamento para decidir si la UNESCO aportará un valor añadido, tiene la capacidad administrativa y si se requiere una estrategia de salida.

30. En la Guía práctica relativa a las actividades extrapresupuestarias se indica que los proyectos deben reforzar antes que debilitar los objetivos y prioridades de la Estrategia a Plazo Medio y del Programa y Presupuesto. Se pide información sobre la relación entre el proyecto y el Programa Ordinario de la UNESCO y sus repercusiones en los grupos prioritarios y las prioridades generales (como el medio ambiente y la dimensión cultural del desarrollo), tal como se definen en el Programa y Presupuesto de la UNESCO. Además, en la Guía se explica cómo evaluar la solidez de la conexión entre las actividades, los resultados y los objetivos utilizando un análisis del marco lógico.

31. Hemos comprobado que los documentos relativos a las propuestas y los proyectos eran invariablemente deficientes para explicar las repercusiones esperadas de los proyectos, mientras que se daba por sentada o se suponía que existía la relación con las prioridades de la UNESCO. Solamente con respecto a dos proyectos se procuró emplear el análisis del marco lógico (Casos 6 y 10; véase el Apéndice 1, que contiene un cuadro recapitulativo [Cuadro 2] y una descripción de todos los proyectos [Cuadro 3]). Para la mayoría de los proyectos se podía inferir una vinculación que, en algunos casos quedó demostrada pero solamente a posteriori. Sin embargo, algunos documentos de proyecto no indicaban resultados esperados, en otros no se mencionaban las prioridades de la UNESCO y en algunos se hacía brevemente referencia a algún grupo prioritario o a una sección de Presupuesto Ordinario, sin explicación lógica del vínculo.

32. Por ejemplo, en los Casos 5 y 6, el objetivo era ayudar a contratar y capacitar a inspectores sanitarios de un organismo regulador, la ANVISA, en Brasil, y prestarles apoyo. El personal directivo de la Sede no ha demostrado que esos dos proyectos fueran pertinentes con respecto a las prioridades o las ventajas organizativas de la UNESCO. En el Caso 11, relativo al apoyo a la Universidad Real de Bellas Artes de Camboya, en el documento de proyecto no se especifican las calificaciones o la experiencia de la UNESCO que le permitirían mejorar la gestión de la Universidad, o la relación del proyecto con las prioridades de la Organización, y no hay indicios de que el personal directivo de la Sede haya examinado la cuestión de la ventaja comparativa de la UNESCO.

33. La Sede de la UNESCO es en última instancia la responsable de los proyectos cuya finalidad no está clara o no guarda relación con las prioridades de la Organización. En algunos casos se consultó previamente a los sectores en la Sede y en otros no, pero éstos no parecen haber formulado comentarios sobre la pertinencia de los proyectos o sugerido clarificaciones o modificaciones de los objetivos para que los resultados potenciales y la vinculación con las prioridades fueran más patentes.

34. La Sede tampoco formuló sugerencias en cuanto al fortalecimiento de los proyectos o la elaboración de criterios de evaluación que permitieran evaluar su éxito ulteriormente. El análisis en la Sede habría proporcionado información para facilitar la adopción de decisiones futuras en materia de planificación, como la de iniciar el segundo proyecto de la ANVISA, o ampliar los proyectos de escuelas de fin de semana. La Sede debería además establecer indicadores mensurables y sistemas de acopio de datos para que los resultados de los proyectos puedan evaluarse una vez que han concluido, a fin de fundamentar las futuras decisiones relativas a la planificación, como la conveniencia de extender los programas de escuelas de fin de semana a otros países.

174 EX/27 Anexo - pág. 12 35. Consideramos que seguir emprendiendo proyectos extrapresupuestarios sin asegurarse previamente de que se ajustan al mandato, las prioridades y la competencia organizativa de la UNESCO entraña riesgos estratégicos. El personal de la Sede y el de las oficinas fuera de la Sede deben trabajar de consuno para elaborar propuestas de proyectos más consistentes que cuenten con un sólido apoyo organizativo y mejores posibilidades de una ejecución lograda.

36. A veces los sectores en la Sede no orientaron la formulación y aceptación de las propuestas, o no respondieron cuando se les consultó. Con respecto a Brasil, el 21 de marzo de 2001 el Director General dio instrucciones a los sectores en la Sede para que aprobaran o rechazaran en un plazo de tres semanas todas las propuestas de proyectos recibidas de la Oficina de la UNESCO en Brasilia. Se produjeron retrasos frecuentes, pese a que dicha oficina envió varios recordatorios. Uno de los proyectos que auditamos fue aprobado por un sector en la Sede al cabo de diez meses y otro después de siete meses. Además, se postergó el inicio de varios proyectos fuera de Brasil debido en parte a que las unidades de la Sede se demoraron en analizar o aprobar las propuestas o transferir los fondos, como lo ilustran los Casos 3, 7 y 11.

Documentos de proyecto

37. Hemos examinado los planes, acuerdos y otros documentos para determinar si son exactos, completos y útiles, en especial por lo que respecta a los calendarios y fechas de finalización, los costos de producción y los resultados.

38. Algunos acuerdos referentes a proyectos se firmaron sin el debido análisis y aprobación. En tres de los cinco casos que examinamos en Brasil, los acuerdos no habían sido examinados y aprobados como correspondía por la Sede porque la Oficina de la UNESCO en Brasilia no había presentado la información requerida. Se trata de los Casos 1, 4 y 5.

39. En algunos acuerdos propuestos relativos a actividades extrapresupuestarias no se respetaron las buenas prácticas de gestión. En los siguientes ejemplos de acuerdos comprobamos que las condiciones no se ceñían a las buenas prácticas de gestión.

40. En el acuerdo relativo al programa Criança Esperança (Caso 1) se mencionaban cinco organizaciones de jóvenes que obtendrían en el futuro una financiación permanente en virtud del acuerdo, y de este modo la Oficina de Brasilia por sí sola comprometía indefinidamente a la UNESCO, sin pasar por un proceso competitivo o una evaluación de la capacidad de las organizaciones no gubernamentales para administrar los fondos. En el Caso 6, el documento de proyecto relativo a la ANVISA contenía los nombres de más de 500 personas contratadas, trasladadas a ese proyecto del anterior. Habían sido seleccionadas y contratadas en el proyecto anterior (Caso 5) sin un proceso competitivo de selección. En el Caso 7, en el documento de proyecto atinente al Templo Pre Rup se designaba como agente de ejecución a una empresa que ulteriormente recibió dos contratos de una cuantía estimada de 186.000 dólares. La empresa había adquirido experiencia en una etapa anterior del proyecto pero no había sido seleccionada mediante un proceso competitivo.

41. Los contratos cuyas condiciones son impuestas por los donantes o establecidos con un proveedor único, como éstos, son contrarios a las buenas prácticas de gestión y podrían haber tenido repercusiones negativas en la credibilidad de la Organización. En el Caso 1 también se infringieron las normas y los reglamentos financieros de la UNESCO, así como las directrices para la recaudación de fondos privados. Estos ejemplos parecen indicar que el personal directivo no analizó debidamente estos casos.


42. Algunos proyectos carecen de planes satisfactorios para guiar la ejecución, evitar retrasos y facilitar un seguimiento eficaz. Esperábamos que la Sede habría establecido criterios para determinar lo que es un plan adecuado, y examinaría la adecuación de los planes antes de transferir fondos. En el documento de proyecto debería incluirse un plan detallado acompañado de un cálculo de los costos, y la Oficina del Presupuesto debería proporcionar los fondos para los proyectos sobre la base de ese plan y sus costos. Una vez firmado el acuerdo, el personal del proyecto debería preparar un plan operacional más detallado. En la Guía se exige asimismo que el plan y sus costos se actualicen cada año. Estimamos que los planes deberían incluir la siguiente información que consideramos esencial:

• productos mensurables;

• un punto de referencia a partir del cual se evalúen los avances;

• un calendario;

• una estimación de los costos para cada actividad principal;

• una indicación de la modalidad de participación de otros copartícipes u organizaciones.

43. Hemos encontrado graves omisiones en numerosos planes que no cumplían con los mencionados requisitos esenciales. Al parecer la planificación fue un mero ejercicio teórico, en lugar de constituir un valioso instrumento de gestión. Hay pocos indicios de que las oficinas fuera de la Sede hayan examinado los planes de trabajo, y también observamos varios casos en que la Oficina del Presupuesto no exigió un plan cronológico antes de transferir los fondos. Además, muchos planes de trabajo no fueron actualizados anualmente.

44. Esta manera de proceder ocasionó retrasos en la ejecución. Dos proyectos muy atrasados contaban con planes de trabajo inadecuados (Casos 8 y 9). Aunque ésta no fue la única causa, constituyó un factor importante que podría haberse mitigado. Por otra parte, los Casos 2 y 11 ilustran proyectos dotados de buenos planes que pudieron superar los efectos de un comienzo tardío y serias dificultades operacionales sobre el terreno. Para los Casos 3 y 10 también habían buenos planes operacionales anuales, y en el Caso 10 se comprobó que el plan se había revisado y mejorado cada año.

45. Se nos ha dicho que esta situación se remediará una vez que se haya revisado el sistema de información para la gestión (SISTER) y éste incluya información sobre todos los proyectos extrapresupuestarios, pero no hemos visto un plan de aplicación ni orientaciones que adapten la información a la dimensión y a la complejidad de un proyecto. A nuestro juicio, se necesita un asesoramiento y una formación específicos para producir solamente la información esencial y evitar detalles superfluos.

46. No se articularon los resultados esperados y las estrategias de salida. Esperábamos que en los documentos de proyecto se especificara una fecha de conclusión precisa y factible y que se enunciara una estrategia con ese fin. Concretamente, la planificación de una buena transferencia debe incluir algo más que el mero hecho de entregar equipo y otros activos a los beneficiarios al final del proyecto; es necesario que exista un plan para garantizar que cuentan con el apoyo apropiado y seguirán utilizándolos. Las estrategias de salida revisten especial importancia cuando los resultados son conceptos vagos y que no suponen plazos, como el “fortalecimiento de capacidades” y la “sostenibilidad”. Es particularmente importante definir esos términos en el documento de proyecto y ponerlos en práctica durante la ejecución a fin de que exista un resultado final concreto. Comprobamos que si bien se menciona con frecuencia el fortalecimiento de capacidades, éste no es objeto de una planificación, una medición o una evaluación rigurosas.

174 EX/27 Anexo - pág. 14 47. Por ejemplo, en el Caso 3, la cuestión de una estrategia de salida para los proyectos de educación en Myanmar se había planteado en la evaluación de la segunda fase (Caso 2), pero no se abordaba en el documento de proyecto relativo a la tercera fase. En el Caso 7, referente a la restauración del Templo Pre Rup, se dedicaron mucho esfuerzos al fortalecimiento de capacidades, pero el proyecto no tenía objetivos específicos al respecto. En el Caso 11, la dirección de la UNESCO y el donante estudiaron detenidamente la cuestión de la sostenibilidad de algunos programas en la Universidad Real de Bellas Artes de Camboya y decidieron adoptar medidas concretas que ayudarían a lograrla. Ahora bien, en nuestra opinión, el documento de proyecto podría haber aportado más detalles sobre las capacidades específicas que debían existir para que la UNESCO pudiera retirarse sin problemas al final del proyecto. Nuevos proyectos han prolongado el apoyo durante dos años académicos suplementarios, y el documento de proyecto para 2005-2006 contiene más información sobre las condiciones requeridas por la sostenibilidad.

48. Al margen de nuestras conclusiones, el Servicio de Control Interno descubrió casos en que el equipo no se había entregado a los beneficiarios, como debe hacerse al final de los proyectos. En el Caso 8, la última actividad fue la entrega de equipo importante, sin tiempo ni recursos para apoyar su utilización o supervisarla. Consideramos que esta situación no es inusual, ya que en ninguno de los proyectos que examinamos se habían previsto planes o recursos para un respaldo posterior a la ejecución.

49. A nuestro juicio, los ejemplos encontrados no son atípicos, en la medida en que muchos proyectos extrapresupuestarios pasan de una fase a la siguiente sin que se especifiquen claramente los resultados, ni los planes para conseguirlos. Aunque puede no ser posible definir en detalle y con antelación los resultados esperados, es indispensable intentar visualizar resultados finales plausibles, sobre la base de la considerable experiencia que posee la UNESCO sobre el terreno, y elaborar un plan y un mecanismo de apoyo que permitan preservar las mejoras que se hayan logrado. El objetivo es entregar un proyecto sostenible, pero la UNESCO no dispone de procedimientos para garantizarlo.

50. Los documentos de proyecto carecen de información importante sobre los demás copartícipes. Además del plan de trabajo destinado al personal del proyecto, los documentos de proyecto deberían contener información sobre la vinculación con otras fuentes de financiación, otros proyectos y otros organismos internacionales y entidades asociadas. Actualmente esa información no se pide, pero facilitaría el proceso de aprobación y la evaluación final.

51. En la mayoría de esos proyectos, el personal contratado por la UNESCO trabajó con otras personas contratadas por las autoridades nacionales o estatales, y a veces por otros organismos internacionales. En todos los documentos de proyecto se exponían de algún modo las principales responsabilidades de las partes, pero había escasa información sobre otros copartícipes y partes interesadas, los proyectos con los que guardaban estrecha relación o la labor de otras organizaciones internacionales. Observamos que los copartícipes tampoco se mencionan en el actual sistema de información para la gestión SISTER. La Secretaría nos informó de que en la versión revisada de SISTER se indicarán todos los tipos de asociaciones que se han de registrar, pero no se prevé la cuestión de los demás interlocutores que no son asociados aunque financian proyectos estrechamente relacionados con los de la Organización. Cuando la UNESCO tiene una participación importante en grandes proyectos, como en los ejemplos escogidos, es esencial que el personal directivo conozca a los demás protagonistas y sepa de ese modo cuáles son las responsabilidades concretas de la UNESCO.


Ejecución de proyectos

52. Hemos examinado algunos de los problemas comunes planteados en la ejecución de proyectos, como los retrasos y las deficiencias administrativas, y lo que el personal directivo hizo al respecto. Procuramos determinar si se habían cumplido las normas y los reglamentos de la UNESCO así como las condiciones estipuladas en el documento de proyecto firmado, y si se supervisó y ajustó el índice de ejecución de los proyectos para acrecentar la eficacia de los resultados finales. Como señalamos en nuestro informe anterior (169 EX/29), consideramos que el índice de ejecución financiera no es una medición adecuada del desempeño, por lo que optamos por observar el índice de avance material o de las operaciones sobre el terreno.

53. Como algunos proyectos carecían de planes de trabajo y no contaban con elementos de referencia útiles para evaluar los progresos, era difícil determinar si progresaban conforme a las previsiones. Por lo que se refiere a los demás proyectos que tenían referencias precisas a partir de las cuales medir los avances, la mayoría registró retrasos en todas las etapas por distintos motivos. Además, los proyectos extrapresupuestarios generan habitualmente informes destinados a numerosas personas, entre ellas el jefe de la oficina fuera de la Sede, el oficial administrativo, los sectores en la Sede y los servicios centrales, así como el donante y el país beneficiario o contrapartida. Este complejo proceso de presentación de informes dificulta la valoración de las causas de los problemas y las responsabilidades de la supervisión. No es sorprendente que muchos retrasos parezcan haber escapado al control del equipo del proyecto y algunos al control de la UNESCO. Sin embargo, algunas de las demoras de la ejecución eran, a nuestro juicio, controlables. También hallamos fallos en la supervisión, debido a que no se cumplieron requisitos esenciales de los acuerdos relativos a los proyectos.

54. No se respetaron importantes normas administrativas. Pensábamos que el personal de las oficinas fuera de la Sede conocía las normas y los reglamentos, como el requisito de someter al Comité de Contratos todos los contratos propuestos por una cuantía superior a los 100.000 dólares. Hallamos ejemplos en que esto no ocurrió, como en el Caso 1, en que la elusión de controles ocasionó riesgos.

55. También comprobamos que en algunos expedientes de contratos faltaban documentos esenciales como las notas o las evaluaciones de desempeño de los candidatos que fundamentan las razones por las que deben ser contratados o se han de prolongar sus contratos. En las auditorías del Servicio de Control Interno se han encontrado asimismo muchos casos en que el personal fuera de la Sede infringió las normas y los reglamentos de la UNESCO, y a partir de comienzos de 2004 los equipos de auditoría empezaron a organizar cursos prácticos de formación al final de sus auditorías para asegurarse de que el personal conociera los requisitos. Estos fallos pusieron de manifiesto la falta de conocimiento o de capacitación del personal, y la necesidad de velar por que se proporcionara a todo el personal de los proyectos un asesoramiento integrado, claro y actualizado sobre cuestiones administrativas. Además de la insuficiente orientación y formación, consideramos que la supervisión inadecuada es otra causa de deficiencias en la ejecución de proyectos.

56. La gestión y el seguimiento de los términos de los documentos de proyecto suscritos eran muchas veces insuficientes, lo que hizo que no se alcanzaran los resultados esperados y que se produjeran retrasos. Todos los proyectos contaban con un administrador, ya fuera un funcionario de la UNESCO o, en la mayoría de los casos, una persona contratada específicamente para cada uno de ellos. Supusimos que los administradores de los proyectos informarían periódicamente a los directores de las oficinas de la UNESCO fuera de la Sede sobre el cumplimiento de los términos de los acuerdos. También supusimos que el calendario y la periodicidad de la presentación de informes internos a las oficinas en el terreno y la Sede se habrían establecido antes de que el acuerdo entrara en vigor. No parece haber sido así.

174 EX/27 Anexo - pág. 16 57. Encontramos muchos ejemplos de incumplimiento de los términos del contrato. Por ejemplo, en los Casos 5, 6 y 8 no se llevaron a cabo, o se retrasaron, reuniones de importancia, informes sobre la marcha de las actividades y compras de equipo. Encontramos pocos indicios de que el cumplimiento de los términos de los acuerdos fuera supervisado por administradores de las oficinas en el terreno o la Sede.

58. También supusimos que los directores de las oficinas fuera de la Sede examinarían periódicamente la marcha de los proyectos, por ejemplo, cada mes, trimestralmente o con determinada antelación respecto de los plazos externos, como las reuniones de donantes previstas en los acuerdos. Por lo general, los responsables de los proyectos mantuvieron informados a los principales interesados mediante informes de misión y, aparentemente, ese procedimiento fue eficiente en lo relativo a los problemas operacionales detallados. Ahora bien, los informes de misión no siempre trataban de los principales aspectos en que se había avanzado y sólo encontramos unos pocos casos en que los directores de las oficinas en el terreno habían efectuado exámenes periódicos o en fechas estratégicas de los proyectos. El Caso 9 constituye una excepción, ya que el equipo del proyecto elaboró un informe para que el director de la oficina fuera de la Sede pudiera examinar periódicamente todos los proyectos financiados con recursos extrapresupuestarios. Se trata de una práctica provechosa, que podría instaurarse en las demás oficinas en el terreno.

59. Para que la supervisión sea eficaz, es preciso aplicar las lecciones del pasado a los proyectos futuros. El Caso 3 constituye un ejemplo de la aplicación de la experiencia adquirida en proyectos previos; el Caso 5, en cambio, ilustra la situación inversa: se trata de un proyecto que se renovó antes de que se examinase o evaluase.

60. En la Sede no se ha preparado un análisis de los motivos que ocasionaron retrasos en los proyectos extrapresupuestarios, pese a que podía obtenerse la información pertinente en la sección sobre la experiencia adquirida de los informes sobre los proyectos terminados. La mitad de los proyectos que examinamos habían sufrido demoras que, en algunos casos, habían entrañado aumentos de los costos y del volumen de trabajo, o una disminución de su calidad y repercusiones. En algunos de los casos nos resultó difícil evaluar las consecuencias de esa situación. A nuestro parecer, para supervisar correctamente la ejecución de los proyectos, los administradores de las oficinas en el terreno y la Sede deben analizar los motivos de las demoras y de las variaciones de los costos que, según los proyectos, resultan mayores o menores respecto de las previsiones.

61. Ya no es adecuado aplicar un único enfoque a la ejecución y la administración de los proyectos. El reglamento suele prever que en la Sede se conceda la misma atención a todas las clases de proyectos. Supusimos que los administradores examinarían periódicamente las relaciones de subordinación y los límites de la delegación de atribuciones a las oficinas fuera de la Sede y que, basándose en los resultados de las auditorías y otras informaciones, contemplarían la conveniencia de introducir modificaciones.

62. De conformidad con nuestra recomendación anterior, se ha preparado un proyecto de cuadro de delegación de atribuciones y rendición de cuentas para los proyectos extrapresupuestarios. Observamos que un Equipo de Trabajo de Alto Nivel sobre Delegación de Atribuciones y Descentralización estableció, hace dos años, tres niveles de delegación de atribuciones para esos proyectos, pero que aún no han sido aprobados oficialmente. Actualmente, por ejemplo, los contratos por una cuantía inferior a 100.000 dólares estadounidenses pueden ejecutarse sin que sea necesario remitirlos al Comité de Contratos; ese nivel de delegación no ha sido modificado desde hace muchos años y ahora podría ser necesario revisarlo. Durante cierto tiempo se autorizó una mayor delegación de atribuciones a la Oficina de Brasilia, aunque ya ha sido suprimida.


63. Somos favorables a un enfoque más estratégico y basado en los riesgos de la ejecución y la administración de los proyectos. Seguir aplicando las mismas reglas a los pequeños y a los grandes proyectos resulta ineficiente: debería permitirse que los proyectos menos complejos se administrasen con procedimientos más flexibles y menos detallados. También se podría delegar mayores atribuciones a los administradores de los proyectos, con las consiguientes orientaciones, rendiciones de cuentas, compensaciones basadas en el desempeño y sanciones adecuadas. Pensamos que si se dispusiera de métodos de control adecuados, y los proyectos se ejecutaran cuidadosamente, su administración podría simplificarse y, por ende, se podría agilizar los procedimientos de aprobación y racionalizar su ejecución.

La presentación de informes sobre las actividades extrapresupuestarias y su administración

64. Examinamos la puntualidad y pertinencia de los informes resumidos, comprendidas las evaluaciones, reuniones de información y auditorías sobre los programas y proyectos extrapresupuestarios, que se presentan a los órganos rectores y a los administradores de la UNESCO y a los patrocinadores de los proyectos. Las evaluaciones de la eficacia son imprescindibles para determinar el acierto de los resultados; además permiten establecer nuevos proyectos en los que la participación de la UNESCO resulte determinante y, por consiguiente, confieren credibilidad a la Organización ante los donantes.

65. Se han hecho pocas evaluaciones independientes de los resultados de los proyectos y de sus repercusiones. Supusimos que la Sede de la UNESCO encargaría o realizaría evaluaciones independientes de los principales proyectos para establecer su contribución a las prioridades y los objetivos de la Organización. Las evaluaciones son necesarias y en la Guía Práctica sobre Actividades Extrapresupuestarias se las define, en sentido amplio, como la estimación sistemática y objetiva de los logros, resultados o productos del proyecto a la luz de su pertinencia y su efectividad con respecto a sus objetivos iniciales, así como de la eficiencia y sostenibilidad de las actividades. En la Guía se establece que las evaluaciones del impacto de un proyecto después de transcurridos unos cuantos años de su terminación quizás deban financiarse con cargo a fuentes distintas al presupuesto del proyecto. Cuando la duración de un proyecto sea superior a los tres años, debería incluirse una evaluación de mitad del período.

66. En la Guía Práctica sobre las Actividades Extrapresupuestarias también se establece que durante la planificación del proyecto debe consultarse al IOS, que organizará la formación del personal y preparará metodologías. El IOS también financia y realiza algunas evaluaciones. Las evaluaciones son muy importantes, pero pueden acarrear una gran carga de trabajo. En el documento 165 EX/19 se atribuyeron al IOS amplias responsabilidades en materia de coordinación y ejecución de la Estrategia de Evaluación general de la UNESCO. Sin embargo, no sería realista suponer que ese Servicio pudiese revisar los 1.900 documentos de proyecto, ni que cuenta con recursos suficientes para hacerlo. Es preciso que se aclare la medida y la índole de la participación del IOS en la evaluación de los proyectos extrapresupuestarios; asimismo, cuando establece sus prioridades, el Servicio de Supervisión Interna debería prestar más atención a los proyectos que presentan mayores riesgos, como los grandes proyectos ejecutados en el Brasil.

67. En los documentos de proyecto y los planes de trabajo correspondientes no siempre se mencionaba la evaluación y, cuando se hacía, a menudo se la confundía con el seguimiento. La evaluación es una valoración independiente que por lo general se hace en un momento determinado; el seguimiento, en cambio, es una función permanente de la dirección. Las misiones de seguimiento de corta duración y las visitas sobre el terreno son importantes para comprobar si se están obteniendo resultados, pero difieren mucho de las evaluaciones, que deberían llevarse a cabo para examinar los logros y la realización de los objetivos del programa.

174 EX/27 Anexo - pág. 18 68. La mitad de los diez proyectos que examinamos no incluían evaluaciones. En dos de ellos había evaluaciones parciales de los resultados, pero sólo una había sido efectuada de manera independiente. En otros tres se incluían o se habían previsto algunas evaluaciones finales, pero no un examen de su contribución a las prioridades de la UNESCO. Como se desprende del documento 172 EX/22 y de los documentos anteriores del Consejo Ejecutivo dedicados a las evaluaciones, aquél sólo ha recibido unas cuantas evaluaciones de las actividades extrapresupuestarias.

69. Sigue siendo necesario que la Sede desempeñe un firme papel de dirección en las evaluaciones. Como se ha dicho anteriormente, en la mayoría de las propuestas de proyecto no se determinan las repercusiones o resultados esperados y para poder evaluar correctamente un proyecto será preciso reflexionar mucho más sobre sus objetivos (como, por ejemplo, la creación de capacidades). Algunos de los requisitos expuestos en la Guía Práctica sobre las Actividades Extrapresupuestarias no pueden aplicarse a los proyectos pequeños, como por ejemplo la participación de donantes y beneficiarios en la realización de las evaluaciones, y será necesario elaborar orientaciones sobre el momento en que debe efectuarse una evaluación independiente de un proyecto. Los esfuerzos deberán concentrarse en formular un marco para evaluar con eficacia el valor añadido de la UNESCO en los grandes proyectos y programas extrapresupuestarios; para ello será preciso asegurarse de que en los documentos de proyecto se establecen con claridad el requisito de que se efectúen evaluaciones y las repercusiones y otros resultados esperados, y de que se cuenta con indicadores y sistemas de datos adecuados para determinarlos.

70. Los informes descriptivos de las actividades extrapresupuestarias no son adecuados y, a veces, los informes financieros son incorrectos y se presentan con retraso. Supusimos que los informes presentados a los donantes y los administradores de la UNESCO sobre los resultados alcanzados en cada proyecto extrapresupuestario y sus costos, y los informes resumidos sobre los proyectos sometidos a los órganos rectores de la Organización, serían puntuales y exactos. Las disposiciones que regulan la presentación de informes sobre los proyectos, determinadas en función de los requisitos de sus patrocinadores y la UNESCO, son muy variadas. En la Guía Práctica sobre las Actividades Extrapresupuestarias se dispone que deberá presentarse, como mínimo, un informe descriptivo anual sobre el avance de los proyectos, independientemente de las posibles reuniones de examen que se celebren con el donante, y un informe de terminación del proyecto.

71. Los resúmenes financieros y la información detallada sobre las finanzas se incluyen en los estados financieros de la UNESCO. Por otro lado, se presentaron pocos informes cualitativos sobre los programas y proyectos extrapresupuestarios a los órganos rectores de la UNESCO. La información sobre los resultados alcanzados en los proyectos extrapresupuestarios expuestos en el documento C/3 (Informe del Director General) era muy limitada, incluso, pese a su importancia, respecto de los programas ejecutados en el Brasil.

72. La calidad de los informes a los donantes es desigual. Se preparan informes descriptivos y estados financieros, pero adolecen de muchos problemas y, en algunas ocasiones, se presentan fuera de plazo. En varios de los casos examinados no habían sido preparados de conformidad con las pertinentes instrucciones. Por lo general, los informes descriptivos eran largos y carecían de resúmenes y, además, de información de importancia. El IOS, que al efectuar sus auditorías encontró muchos ejemplos de informes financieros presentados fuera de plazo e inexactos, consideró que alrededor de dos tercios de los casos examinados no eran satisfactorios. En el documento 169 EX/29 habíamos recomendado que los directivos de alto nivel examinaran periódicamente las estadísticas sobre el respeto de los plazos de presentación y la exactitud de los estados financieros proporcionados a los donantes, pero no se hizo. Estas conclusiones adicionales


confieren mayor urgencia a la necesidad de que los administradores supervisen los informes sobre las actividades extrapresupuestarias.

73. Sólo unos pocos de los proyectos examinados habían dado lugar a informes por escrito a los administradores sobre su marcha. Algunos de los informes obligatorios sobre proyectos en el terreno se presentaron fuera de plazo, y nunca se prepararon varios informes de importancia. Por ejemplo, el primer proyecto ANVISA ejecutado en el Brasil (Caso 5) fue sustituido por el segundo (Caso 6) en 2001, pero no se preparó ningún informe de terminación del primer proyecto, que hubiera servido de base para evaluar los progresos que ya se habían realizado y lo que quedaba por hacer, antes de que se iniciara el segundo. Se trata de una omisión grave. Además, este caso ilustra errores cometidos en el seguimiento puesto que, por un lado, cuando en junio de 2005 efectuamos una visita, todavía no se había puesto término al primer proyecto y, por otro, el 31 de marzo de 2005 las cuentas del proyecto arrojaban un pequeño déficit. Aunque era de esperar que ambos proyectos se superpusieran parcialmente, no es razonable haber tardado tres años en dar término al primero.

74. Observamos algunas mejoras recientes en los informes de gestión de varios proyectos (Casos 4, 9 y 10), pero en ellos se describían los avances en relación con los problemas financieros y operacionales, pero no así los avances respecto de los planes. En particular, no incluyen la evaluación general que se solicita en la Guía Práctica sobre las Actividades Extrapresupuestarias. Por ejemplo, no comprenden comentarios sobre el logro eventual de los resultados importantes determinados en los documentos de proyecto o en los planes de trabajo, ni sobre las eventuales repercusiones de alto nivel obtenidas con los proyectos. Para ello, habría que preparar informes resumidos.

75. El Servicio de Supervisión Interna (IOS) ha realizado muchas auditorías de las actividades extrapresupuestarias, pero será preciso reforzar esa labor. El IOS ha desplegado grandes esfuerzos para mejorar la administración de las oficinas fuera de la Sede. En la mayoría de las auditorías del IOS sobre el terreno, aunque no en todas, se examinaron algunos aspectos de los proyectos extrapresupuestarios, y unas pocas estuvieron íntegramente dedicadas a proyectos extrapresupuestarios. Sus conclusiones respecto de la necesidad de mejorar la planificación y la ejecución de los proyectos extrapresupuestarios coinciden con las nuestras.

76. En las auditorías del Servicio de Supervisión Interna se encontraron muchos casos en que no se habían cumplido las normas, los reglamentos y los procedimientos financieros; en que se habían firmado acuerdos no normalizados sin el debido examen por parte de la Sede; en que la Sede había provocado retrasos o no había percibido los problemas planteados por determinados proyectos extrapresupuestarios; en que los proyectos no habían alcanzado sus objetivos debido a un seguimiento insuficiente; en que se habían efectuado gastos para fines no previstos en los acuerdos relativos a los proyectos y se habían cometido otros errores que empañaban la reputación administrativa de la UNESCO. Así, por ejemplo, el Servicio de Control Interno descubrió pagos infundados, pagos excesivos, pagos duplicados, pagos sin prueba de bienes o servicios suministrados y contratos indebidamente concedidos sin licitación o sin haberlos sometido al Comité de Contratos.

77. El Servicio de Control Interno efectúa el seguimiento de las medidas adoptadas en cumplimiento de las recomendaciones concretas que formula e informa periódicamente al respecto a la dirección. Por lo general, la reacción de la dirección fue positiva, pero se requieren aún muchos esfuerzos, en particular para aplicar las recomendaciones dirigidas a la Sede. Como se señaló anteriormente, el Servicio de Control Interno participa también en los esfuerzos de mejora de la gestión para corregir los problemas señalados en las auditorías.

174 EX/27 Anexo - pág. 20 78. Para fines de 2005, el Servicio de Control Interno habrá finalizado la primera serie completa de 69 auditorías de resultados de todas las oficinas fuera de la Sede de la UNESCO iniciadas en 2001. Observamos que ello comprende varias auditorías de la Oficina de la UNESCO en Brasil, pero ninguna auditoría de los proyectos extrapresupuestarios en Brasil, aunque el Servicio de Control Interno ha llevado a cabo algunas auditorías de proyectos extrapresupuestarios en otras partes. El Servicio de Control Interno nos ha informado de que su estrategia para el periodo 2001-2005 era auditar los controles internos básicos. El Servicio de Control Interno añadió que, a partir de la segunda serie de auditorías fuera de la Sede en 2006, su estrategia se centrará también en los proyectos extrapresupuestarios y sus resultados. Apoyamos esta iniciativa y recomendamos en particular que en las auditorías fuera de la Sede del Servicio de Control Interno se examinen todos los aspectos de la gestión de los proyectos extrapresupuestarios, desde su planificación hasta la presentación de informes al respecto (hasta ahora, el Servicio de Control Interno había centrado su atención en esta última). El Servicio de Control Interno debería también prestar especial atención a los proyectos extrapresupuestarios en Brasil, habida cuenta de su magnitud y su gran número. Además, sería conveniente que el Servicio de Control Interno auditara todos los proyectos en que organizaciones terceras realizan la mayor parte del trabajo en nombre de la UNESCO. Para ello, en los acuerdos relativos a los proyectos se debería indicar que la UNESCO tiene el derecho de auditar a terceros.

Conclusión

79. En esta auditoría se señalaron numerosas deficiencias, así como la necesidad de supervisar la gestión de los proyectos extrapresupuestarios, tanto en la Sede como en la unidades fuera de la Sede. Al examinar los casos, tomamos nota de algunos ejemplos de prácticas idóneas que podrían servir de modelo a otros proyectos y actividades extrapresupuestarios. Observamos asimismo varias iniciativas de gestión que han empezado a mejorar los procedimientos de trabajo en materia de proyectos extrapresupuestarios, pero queda aún mucho por hacer.

80. Hemos llegado a la conclusión de que, a pesar de los estudios e iniciativas emprendidos desde nuestra última auditoría, la UNESCO no ha establecido un control de la gestión eficaz con respecto a las actividades extrapresupuestarias. En la Guía práctica de las actividades extrapresupuestarias de la UNESCO se imparten algunas orientaciones a las oficinas fuera de la Sede. Sin embargo, no hay una visión, una estrategia o unas políticas globales relativas a las actividades extrapresupuestarias de la UNESCO.

81. En los proyectos que hemos examinado, hallamos ejemplos concretos de algunos problemas que señalamos en términos más generales hace dos años, como por ejemplo la necesidad de reforzar la supervisión de los proyectos ejecutados fuera de la Sede, interrumpir los proyectos inactivos y esclarecer las disposiciones relativas a los gastos de apoyo. Hallamos también ejemplos de otros problemas:

• los programas y proyectos extrapresupuestarios no se relacionan claramente con el mandato y las prioridades de la UNESCO, poniendo en duda el valor añadido por la UNESCO;

• algunos proyectos y programas se inician sin el debido análisis, aprobación y supervisión, planteando graves riesgos para la UNESCO;

• algunos proyectos carecen de los planes básicos para orientar la ejecución, evitar los retrasos y posibilitar un seguimiento eficaz;

• un incumplimiento de los reglamentos y normas, ocasionando pérdidas financieras y riesgos adicionales para la UNESCO;


• algunos proyectos carecen de resultados esperados que permitan centrarse en la planificación y la ejecución;

• algunos proyectos importantes carecen de evaluaciones independientes que permitan determinar si se consiguen los resultados y si la UNESCO aporta valor añadido;

• la presentación de informes a los órganos rectores, los donantes y la dirección de la UNESCO adolece de deficiencias financieras y descriptivas.

82. Hemos llegado a la conclusión de que, a pesar de los estudios e iniciativas emprendidos desde nuestra última auditoría, el régimen de gestión de los proyectos extrapresupuestarios necesita importantes mejoras. La experiencia en Brasil y en otras partes indica que se requieren numerosas mejoras, tanto fuera de la Sede como en ella.

Recomendaciones

83. Recomendamos que:

1. La Secretaría de la UNESCO elabore una estrategia general y las políticas correspondientes para orientar sus actividades extrapresupuestarias y someterlas a la aprobación de los órganos rectores.

Comentarios del Director General

De acuerdo. El 1º de febrero de 2006, el colectivo de los Subdirectores Generales examinó los principales elementos de una estrategia general propuesta y de las correspondientes políticas que orienten las actividades extrapresupuestarias de la Organización, y los sometió al Director General, que ha pedido que los principales elementos de estas propuestas se consignen en un documento INF que se someterá al examen del Consejo Ejecutivo en su 174ª reunión (174 EX/INF.4). Teniendo en cuenta los comentarios del Consejo Ejecutivo y las ulteriores consultas con las unidades fuera de la Sede, las propuestas se finalizarán en junio de 2006 para someterlas en su forma definitiva al Consejo Ejecutivo en su 175ª reunión.

2. La Secretaría clarifique las funciones y atribuciones de sus unidades orgánicas en materia de actividades extrapresupuestarias. Debería asignar a una unidad determinada la responsabilidad de coordinar todas las actividades extrapresupuestarias e informar al Director General acerca de sus resultados globales. Dicha unidad debería asimismo presentar informes periódicos al Consejo Ejecutivo sobre las actividades extrapresupuestarias y servir de centro de coordinación para tratar las observaciones y recomendaciones de las auditorías.


De acuerdo. Las funciones y atribuciones de las distintas unidades orgánicas en la Secretaría en relación con la gestión de las actividades extrapresupuestarias se han clarificado en un Cuadro de delegación de autoridad y rendición de cuentas que se finalizará en breve. El Director General ha decidido encargar la coordinación de todas las actividades extrapresupuestarias a la División de Cooperación con las Fuentes de Financiación Extrapresupuestaria, que deberá informarle periódicamente de los resultados globales, así como al Consejo Ejecutivo. Además, el Director General ha decidido encargar al colectivo de los Subdirectores Generales la supervisión de la estrategia relativa a las actividades extrapresupuestarias, como se propone en el párrafo 16 de este documento. Dicho colectivo


recibirá el apoyo del Comité de Presupuesto y de Finanzas para la supervisión de los asuntos financieros y presupuestarios relativos a los programas y proyectos extrapresupuestarios.

3. La Secretaría de la UNESCO elabore un plan de acción para mejorar la gestión de los programas y proyectos extrapresupuestarios con objeto de que:

• las propuestas se acepten sólo si guardan una relación clara con el mandato y las prioridades de la UNESCO, y si la UNESCO tiene la posibilidad de aportarles valor añadido y la capacidad de conseguir resultados;

• los programas y proyectos se sometan al debido examen y aprobación;

• los programas y proyectos vayan acompañados de planes adecuados que comprendan los resultados esperados, los principales hitos, una estrategia de salida y la información pertinente sobre las demás partes interesadas;

• se acaten los reglamentos y políticas y que la ejecución de los proyectos se supervise, evalúe y sea objeto de informes.


De acuerdo. El Director General tiene la firme voluntad de reforzar la gestión de las actividades extrapresupuestarias. En el documento 174 EX/INF.4 se presenta un plan de acción que trata todos los problemas señalados por la Auditora Externa. Éste se afinará cuando se finalice la estrategia global propuesta y las correspondientes políticas en materia de actividades extrapresupuestarias antes mencionadas. Una vez finalizado, el plan de acción asignará responsabilidades para cada medida propuesta y para el progreso del seguimiento al aplicarlas.

LA AUDITORÍA

84. El alcance de la auditoría se determinó de conformidad con el Artículo 12 del Reglamento Financiero de la UNESCO y con las Atribuciones adicionales en materia de comprobación de las cuentas. Solicitamos el asesoramiento de la dirección para la selección de los proyectos y luego escogimos proyectos grandes y pequeños de todos los sectores, prestando especial atención al Sector de Educación, que es el que recibe la parte más importante de los fondos extrapresupuestarios. Incluimos proyectos en los sectores en los que no habíamos efectuado todavía auditorías de resultados: Ciencias Sociales y Humanas, Cultura, y Comunicación e Información. Seleccionamos proyectos con donantes bilaterales, multilaterales y del sector privado, así como con fondos en beneficio del donante. Auditamos asimismo un nuevo programa extrapresupuestario en Brasil denominado Criança Esperança, que se inició en 2004. Auditamos la planificación y el marco del programa, pero no su ejecución, que estaba comenzando apenas. La mayoría de los proyectos que examinamos se habían descentralizado fuera de la Sede.

85. La comprobación de las cuentas se llevó a cabo de conformidad con normas generalmente aceptadas de auditoría, ajustándose a las normas internacionales en la materia y a las normas comunes de auditoría aprobadas por el grupo de Auditores Externos de las Naciones Unidas, los organismos especializados y el Organismo Internacional de Energía Atómica.

86. Nuestros criterios se basan principalmente en los reglamentos y normas de la UNESCO, en particular el documento Guía práctica de las actividades extrapresupuestarias de la UNESCO, publicado en enero de 2004, así como las directrices para la recaudación de fondos privados


(documentos 156 EX/38 y DDG/97memo 67). Además, esperamos que la Sede haga lo siguiente para la gestión y el control de los proyectos extrapresupuestarios:

• imparta a la labor de la UNESCO en materia de proyectos extrapresupuestarios una orientación estratégica que tenga en cuenta los planes de los gobiernos nacionales y de otras organizaciones internacionales;

• evalúe la conformidad de los proyectos con las prioridades de la UNESCO expuestas en los documentos C/4 y C/5 ;

• formule los criterios para el establecimiento de un plan de trabajo adecuado y examine la idoneidad de todos los planes de trabajo relativos a los proyectos antes de liberar cualesquiera fondos;

• lleve a cabo une examen estratégico anual de los proyectos en curso, previstos y finalizados;

• efectúe auditorías de los principales proyectos y del marco administrativo para la gestión de los proyectos extrapresupuestarios;

• encargue o efectúe evaluaciones de los principales proyectos para determinar su contribución a las prioridades y los objetivos de la UNESCO;

• examine a intervalos periódicos los límites de la delegación de autoridad y, basándose en los resultados de las auditorías y otras informaciones, estudie la posibilidad de efectuar ajustes;

• envíe a los altos directivos a visitar las principales unidades fuera de la Sede y a supervisar periódicamente sus actividades.

87. La Secretaría no ha puesto ninguna limitación al alcance de la auditoría ni a la información proporcionada por ella. Se nos han dado explicaciones en respuesta a todas las preguntas y se nos ha garantizado que toda la información importante se ha puesto a nuestra disposición.

88. Para mayor información, sírvanse dirigirse a Nancy Y. Cheng, FCA, Auditora General Adjunta, representante de la Auditora Externa de la UNESCO, en http://www.oag-bvg.gc.ca o al teléfono (613) 995-3708.

http://www.oag-bvg.gc.ca/


Apéndice 1

Casos de Proyecto

Muestra 2: Proyectos extrapresupuestarios escogidos para la auditoría (en dólares estadounidenses)

Caso y programa o número de proyecto Eje Ubicación

Presupuesto total*

(en dólares estadounidenses)

Duración

1. Criança Esperança Brasil 10,1 millones** A partir de 2004

2. MYA/96/004 Educación Myanmar 3,8 millones 1997-1999

3. MYA/99/004 Educación Myanmar 5,6 millones 1999-2001

4. 914 BRA 1055 Estrategias de modernización

Estado de Pernambuco (Brasil)

6 millones

1999-2005

5. 914 BRA 3022 Creación de la Agencia Nacional de Vigilancia Sanitaria

Brasil

21 millones

1999-2002

6. 914 BRA 1000 Fortalecimiento de capacidades en la Agencia Nacional de Vigilancia Sanitaria

Brasil

44,3 millones 2001-2007

7. 534 CMB 4000 Restauración del templo de Pre Rup en Angkor

Camboya 227.000 2004-2005

8. 570 SRL 5000 Asistencia técnica a la Biblioteca de Jaffna

Sri Lanka 200.000 2003-2005

9. 534 RAF 1001 Educación para Todos en el África subsahariana

África occidental (Oficina de Dakar)

198.000 2003-2004

10. 914 BRA 3028 Escuela de la Familia, Cultura de Paz

Estado de São Paulo (Brasil)

38,5 millones 2003-2006

11. 552 CMB 4000 Asistencia a la Real Universidad de Bellas Artes

Camboya 446.000 2004

Total 130,4 millones

* cifras del presupuesto: conversión en dólares estadounidenses al tipo de cambio de las Naciones Unidas vigente en la fecha de la firma.

** fondos efectivamente recaudados en las campañas de 2004 y 2005.


Muestra 3: Descripción y análisis de proyectos

Caso 1

Brasil: Criança Esperança

Descripción: En 2004, la Oficina de la UNESCO en Brasilia inició un programa extrapresupuestario único, en colaboración con una empresa privada brasileña muy influyente y de gran magnitud que opera en el sector de las comunicaciones. El UNICEF ha estado colaborando desde 1986. La alianza hace hincapié en la educación y las actividades culturales, con el propósito de reducir la delincuencia y satisfacer algunas necesidades sociales de los niños desamparados de las ciudades brasileñas. En las campañas de 2004 y 2005 se recaudaron 10,1 millones de dólares. La vinculación de la UNESCO con este proyecto se citó de manera destacada durante la campaña de recaudación de fondos y sigue disfrutando de gran notoriedad en los medios de comunicación.

A tenor de los términos del acuerdo, el asociado reúne a los protagonistas y prepara un espectáculo para una campaña anual de recaudación de fondos que se transmite por la televisión nacional durante casi un mes. El asociado aporta gratuitamente sus servicios e instalaciones. Cinco proyectos coordinados por organizaciones no gubernamentales reciben financiación permanente. Para los demás, la Oficina de la UNESCO en Brasilia emplea a un comité de selección para preparar una lista de los proyectos que recibirán financiación. Dicha lista se somete al asociado para ratificar la decisión final. La UNESCO auspicia las actividades de recaudación de fondos y facilita las competencias en la selección de las ONG que recibirán el resto de los fondos. También tiene que supervisar el uso de esos recursos y presentar informes a la empresa asociada.

Análisis: Nuestro examen de la planificación previa al acuerdo de asociación puso de manifiesto omisiones significativas en cuanto al cumplimiento de las decisiones del Consejo Ejecutivo relativas a la recaudación de fondos con el sector privado, así como otras normas y reglamentos. Todo el proyecto fue negociado por la Oficina de Brasilia, sin aportaciones ni exámenes de ninguno de los sectores o competencias de la Sede, pasando por alto el proceso colectivo que se había establecido para definir y atenuar los riesgos jurídicos, políticos y comerciales que suscita la recaudación de fondos en el sector privado. Los problemas principales eran:

• La Oficina de Brasilia tan sólo preparó un documento de promoción, en el que le informaba al Director General de los puntos más destacados del proyecto, sin mencionar ninguno de los riesgos, tales como el hecho de que no se habían cumplido los requisitos de consulta, que la UNESCO heredaba cinco proyectos que habrían de recibir financiación permanente y que la suma que podía utilizarse para sufragar los costos directos del proyecto quedaba limitada al 5 por ciento del total de los fondos recaudados.

• La mayor parte de los fondos se recaudan mediante solicitudes telefónicas. La Oficina de Brasilia suscribió acuerdos con empresas telefónicas y de tarjetas de crédito con el fin de recaudar dichos fondos, y con algunas ONG para repartirlos. Estos y otros acuerdos no se sometieron a la Oficina de Asuntos Jurídicos ni a la Contraloría para examen y licitación.

• Hasta mayo de 2005, la UBO había firmado cuatro contratos con ONG, por sumas que iban de los 370.000 a los 926.000 dólares estadounidenses. Estas sumas superaban con creces los límites fijados para la delegación de autoridad, pero aun así no fueron objeto de examen por la Oficina de la UNESCO en Brasilia ni por los comités de contratos de la Sede, según está estipulado.


• La Oficina no había tomado medidas para garantizar la contabilidad adecuada de los fondos recaudados y su depósito de modo oportuno en la cuenta de la UNESCO.

• La Oficina no examinó los gastos generales que tendría que absorber en esta asociación antes de aceptar la exoneración de gastos generales.

• En el acuerdo no figura la obligación de llevar a cabo una evaluación independiente.

Hallamos también que, a consecuencia de algunas actividades, la UNESCO podría haber asumido determinadas responsabilidades jurídicas antes de firmarse el acuerdo de asociación y antes de informarse del asunto al Director General. Estos aspectos no figuraban en la carta remitida al Director General. Le transmitimos nuestras preocupaciones al Director General, que, en respuesta, encargó a varias entidades de la Sede que examinaran el asunto.

Caso 2

Myanmar: Mejorar el acceso de los niños, las mujeres y los hombres de las comunidades más pobres de Myanmar a la educación primaria para todos

Descripción: Esta es la segunda fase de un proyecto ejecutado en Myanmar por el PNUD de 1996 a 1999, con un presupuesto de 3,8 millones de dólares, como parte de la Iniciativa para el Desarrollo Humano del período 1994-2001. En esa época, tan sólo la tercera parte de los niños de Myanmar completaba el ciclo de cinco años de la educación primaria y los que lo lograban dedicaban en promedio 10 años a esa tarea. La educación recibía una financiación oficial limitada y el gasto real per capita en educación había disminuido. Este proyecto se inició con el cometido de mejorar el acceso a la escolarización y la calidad de la enseñanza, crear capacidades y mejorar la información y la comunicación en las comunidades rurales. Asimismo incluía algunas actividades generadoras de ingresos.

Análisis: Este proyecto es una iniciativa amplia, bien planificada y bien documentada, acorde con la metodología de prácticas idóneas que emplea el PNUD. Se aprendieron y aplicaron las lecciones obtenidas en un proyecto precedente. No obstante, hubo graves problemas de ejecución, que al parecer se debieron ante todo al difícil entorno en el que se desenvolvieron las actividades. La coordinación se complicó por el número de entidades que participaron, entre otras el PNUD, la UNESCO, el UNICEF y el gobierno partícipe, y tal vez por el hecho de que intervinieron tanto la Sede de la UNESCO como la oficina de Bangkok. Un mandato más claro y unos niveles de delegación de autoridad mejor definidos para cada parte habrían mejorado la ejecución.

Caso 3

Myanmar: Educación primaria para todos

Descripción: Al igual que el Caso 2, este proyecto atañe al sector de la educación en Myanmar y forma parte de la Fase 3 de la Iniciativa para el Desarrollo Humano del PNUD. Se llevó a cabo de 1999 a 2001 y el presupuesto inicial se redujo posteriormente. El gasto total fue de 3,5 millones de dólares estadounidenses, de un presupuesto original de 5,6 millones.

Análisis: Según el modelo de todos los proyectos del PNUD, éste se planeó y documentó detalladamente. El proyecto ofrece buenos ejemplos de planes e informes, aunque en el Informe Final no se tratan algunos aspectos importantes, tales como el estudio de una estrategia alternativa o el destino de 800.000 dólares invertidos en equipos.


Caso 4

Brasil: Elaborar y aplicar una estrategia de modernización. Estado de Pernambuco

Descripción: Este proyecto se inició en noviembre de 1999 como parte de un acuerdo general de asistencia al Estado brasileño de Pernambuco. Al 30 de abril de 2005, los gastos ascendían a 6,3 millones de dólares, y en el momento en que realizamos la visita sobre el terreno había un déficit de 40.447 dólares estadounidenses en la cuenta del proyecto. Las actividades principales eran la elaboración de un sistema de evaluación docente en Pernambuco, la formación en materia de evaluación, la mejora de las competencias de los alumnos en lectura, escritura y matemáticas, y la apertura de las escuelas los sábados y domingos.

El programa de evaluación elaboró una metodología para valorar el desempeño de los alumnos en lectura y matemáticas, y luego la aplicó a todas las escuelas del Estado en 2000 y de nuevo en 2002. Hay indicios de que esta parte del programa se completó y aplicó con éxito. En la actualidad, la principal actividad del proyecto es el programa de Escuelas Abiertas, que se preparó como respuesta a la violencia juvenil y comenzó en agosto de 2000. Su objetivo era ofrecer opciones docentes, cultura, deportes y entretenimientos a los jóvenes de las comunidades más pobres del área metropolitana de Recife. Iniciado con 30 escuelas en 2000, el proyecto cuenta ahora con unas 400 y se ha extendido a otras zonas del Estado.

Análisis: Este caso es ejemplo de un proyecto con muchas actividades acertadas y algunos resultados positivos, pero también con fallos en el proceso. No tuvo la aprobación previa de la Sede, ni documento de proyecto ni plan de trabajo adecuados; no se realizaron ni el seguimiento ni los informes reglamentarios. Aunque los acuerdos no explican su vinculación con las prioridades de la UNESCO, es posible deducir una: si bien lo que se busca con la apertura de las escuelas durante el fin de semana es reducir la violencia juvenil, esta medida puede mejorar la asistencia regular a la escuela, la tasa de alfabetización o los índices de graduación, resultados que están en consonancia directa con las prioridades del Sector de Educación. Es necesario realizar una evaluación independiente para determinar el valor añadido por la UNESCO y elaborar una estrategia alternativa, tanto para el programa de Escuelas Abiertas como para el programa de evaluación.

Caso 5

Brasil: Cooperación para la preparación de actividades en materia de vigilancia sanitaria

Descripción: La Agencia Nacional de Vigilancia Sanitaria (ANVISA) es una nueva entidad reguladora creada en 1998 por el Ministerio de Salud brasileño, con el fin de supervisar la calidad de los medicamentos, los alimentos y el medio ambiente en hospitales, restaurantes, escuelas, puertos, aeropuertos y fronteras en todo el país. Los principales objetivos de este proyecto de cooperación técnica eran organizar y poner en marcha la agencia mediante la mejora de los sistemas de gestión y formación profesional del personal, emprender investigaciones científicas en materia de vigilancia sanitaria y difundir información para ayudar a contrarrestar las reacciones negativas que producen determinadas sustancias medicamentosas.

Este proyecto funcionó de 1999 a 2002, aunque en los registros de la UNESCO todavía figura como proyecto activo. Hasta el 31 de marzo de 2005, los gastos eran de 22 millones de dólares, con un déficit actual de 7.683 dólares en la cuenta del proyecto. En 2001 comenzó otro proyecto con los mismos objetivos globales y gran parte del mismo personal.

174 EX/27 Anexo - pág. 28 Análisis: Este caso atañe a un proyecto en una entidad de supervisión de sustancias medicamentosas y alimentos, que no tiene nada que ver con ninguno de los aspectos organizativos fundamentales de la UNESCO. El proyecto no obtuvo la aprobación previa de la Sede. Resulta difícil definir resultados concretos de la participación de la UNESCO y no se llevó a cabo una evaluación o valoración adecuada de la experiencia antes de emprender un segundo proyecto en la misma agencia.

La planificación y gestión del proyecto fueron inadecuadas en los siguientes aspectos:

• No se señalaron los resultados previstos, por ejemplo, en qué momento la ANVISA debería empezar a funcionar, o la índole de las decisiones sobre regulación o seguridad que se esperaban de parte de la ANVISA o la UNESCO.

• No se señalaron cuáles eran las contribuciones, tales como el número de miembros del personal que recibirían formación o cuándo deberían estar listos los sistemas fundamentales.

• No hubo debate acerca de qué mejoras específicas debían lograrse al finalizar el proyecto, ni en torno a una estrategia alternativa.

• Al principio, no se asignaron fondos para los gastos de apoyo, aunque luego se añadieron en enmiendas como elemento de gasto.

• No hubo debate acerca de las relaciones con otros proyectos, asociados o fuentes de asistencia, aunque se nos dijo que el PNUD, la OMS y la FDA (Food and Drug Administration) de los Estados Unidos estaban ayudando también a la ANVISA.

• No existen informes escritos que indiquen que la administración de la UNESCO examinó el desempeño del proyecto y sus gastos en relación con los términos del acuerdo global de cooperación y sus enmiendas.

• No se prepararon informes periódicos ni resúmenes de resultados o de puntos destacados, ni hubo examen alguno de parte de la administración de la UNESCO para determinar si se cumplían los términos del acuerdo; tampoco se elaboró el informe sobre la terminación del proyecto.

Caso 6

Brasil: Cooperación para la preparación de actividades de vigilancia sanitaria

Descripción: Este proyecto comenzó en 2001 y tomó el relevo del 914 BRA 3022 (Caso 5). El propósito era mejorar la seguridad, la calidad y la eficiencia de los servicios que proporciona la ANVISA, la agencia que supervisa la calidad de las sustancias medicamentosas y los alimentos en Brasil. El proyecto se ha ampliado hasta diciembre de 2007. El presupuesto total aprobado se revisó en 2004 y ahora supera los 118 millones de reales. Los gastos hasta el 31 de marzo de 2005 eran de 23 millones de dólares estadounidenses.

Análisis: Al igual que su antecesor, este proyecto no es coherente con los objetivos y las prioridades de la UNESCO. Además, conservó los servicios de más de 500 consultores que habían sido contratados sin licitación pública para el proyecto anterior. Algunas deficiencias del proyecto precedente se han corregido: por ejemplo, existe un plan con una matriz lógica de objetivos, plazos y costos previstos. Pero algunos de los elementos clave del documento de proyecto no se han cumplido, tales como la adquisición de una cámara de seguridad y el requisito de preparar informes periódicos, y estas deficiencias no han sido observadas por la administración de la UNESCO. También se necesita una evaluación independiente del valor añadido de la UNESCO y una estrategia alternativa.


Caso 7

Camboya: Fase 3 de la restauración del templo de Pre Rup, Angkor, Siem Reap

Descripción: Este proyecto es la tercera fase de un proyecto de restauración que comenzó en 1995. Forma parte de un importante esfuerzo internacional encaminado a estabilizar y restaurar los principales monumentos de Angkor, que en 1992 fueron designados Sitio del Patrimonio Mundial en Peligro. En ese sentido, el proyecto se ciñe a las prioridades de la UNESCO, aunque esta conexión no se explicó en el documento de proyecto. La UNESCO dirige la Secretaría del Comité Internacional de Coordinación y diversos órganos subsidiarios que reúnen las actividades de unos 20 países, que en promedio contribuyen con más 5 millones de dólares anuales para ayudar a preservar y desarrollar el sitio de Angkor.

Análisis: La planificación y gestión del proyecto fueron correctas, si se exceptúan algunos retrasos operativos y administrativos. Los retrasos administrativos se produjeron dentro del ámbito de gestión de la UNESCO y debían de haber sido previstos. Algunos retrasos operativos no fueron nada nuevo y podrían haberse previsto, habida cuenta de la experiencia que el equipo ya había adquirido en las fases previas del proyecto, mientras que otros se produjeron por motivos ajenos al equipo. La propuesta de proyecto carecía de una estrategia alternativa y de una asignación para la evaluación. Habida cuenta de la inequívoca declaración del donante, en el sentido de que esta sería la fase final, es de lamentar que el objetivo de fortalecimiento de capacidades no se planificara y elaborara de manera más explícita.

Caso 8

Sri Lanka: Asistencia técnica a la biblioteca de Jaffna

Descripción: Este proyecto consistía en ayudar a reconstruir y dotar de nuevo a la Biblioteca Pública de Jaffna, que había sido incendiada durante la guerra civil, lo que causó la destrucción de 97.000 libros, entre ellos algunos ejemplares muy valiosos. La biblioteca es a la vez un importante centro cultural y un monumento. Donantes de muchos países, además de la UNESCO y el Gobierno de Sri Lanka, habían contribuido ya a la reconstrucción con libros y dinero. El edificio ya había sido reconstruido y, en el momento de iniciarse este proyecto, la reforma estaba a punto de completarse, gracias a una financiación de varios millones de dólares otorgada por las autoridades locales y nacionales. El objetivo de este proyecto era proporcionar materiales didácticos y de lectura, así como una acceso más amplio al conocimiento, mediante la tecnología de la información, y un vehículo para una biblioteca ambulante. Asimismo, tenía por objeto simbolizar la reconciliación, lo que contribuiría al proceso de paz entonces en marcha.

Análisis: Estaba previsto que el proyecto finalizara en junio de 2004, pero su conclusión se aplazó hasta 2005. Algunos retrasos fueron imprevisibles, pero la planificación y el seguimiento inadecuados también contribuyeron al aplazamiento. Aunque la propuesta no mencionaba las prioridades de la UNESCO y carecía de resultados específicos, su contenido presentaba una clara coherencia con la labor de dos sectores de la Organización. Tampoco estaban bien definidas las funciones de los diversos partícipes, incluidas otras fuentes de financiación. En el plan de trabajo no figuraban los resultados ni los plazos previstos. La biblioteca ya está en pleno funcionamiento y la entrega de los últimos elementos, incluido el vehículo de la biblioteca ambulante, se realizó en abril de 2005.

174 EX/27 Anexo - pág. 30 Caso 9

África occidental: Apoyo al fortalecimiento de la política general, las capacidades y los programas de Educación para Todos (EPT) en países del África occidental que están en crisis o que se recuperan tras una crisis

Descripción: El objetivo de este proyecto era ayudar a cinco países de África occidental a preparar planes de acción nacionales de Educación para Todos que incluyeran programas encaminados a lograr la educación primaria universal de todos los niños en 2015, en consonancia con los objetivos de desarrollo del Milenio. Para África en su conjunto, la consecución de este objetivo exigirá que el número de alumnos pase de menos de 100 millones en 2000 a 180 millones en 2015. Esta es una meta especialmente difícil para los países de África occidental que se han ido quedando atrás en la oferta de educación primaria por diversos motivos, entre otros los trastornos sociales y económicos provocados por la inestabilidad política, las guerras civiles y la pandemia del VIH/SIDA.

Análisis: El documento del proyecto es adecuadamente breve, pero carece de algunas informaciones importantes. El objetivo está estrechamente vinculado a las prioridades de la UNESCO, pero la conexión no queda explícita y tampoco figuran las funciones de los partícipes. La labor está propuesta en términos vagos, porque el acuerdo no contiene ni contribuciones ni resultados esperados. Si se corrigen estos problemas, este acuerdo podría llegar a ser un modelo para proyectos de esta talla y complejidad. La administración del proyecto corrió a cargo de la Oficina de la UNESCO en Dakar, que elaboró un informe sobre el estado de adelanto útil para los gestores que supervisen proyectos extrapresupuestarios. Sin embargo, la información que se transmitió a la Sede resultó inadecuada para la reunión anual con el donante.

Caso 10

Brasil: Escuela de la Familia, Cultura de Paz, Estado de São Paulo

Descripción: El programa Escuela de la Familia es una iniciativa de la Secretaría de Educación del Estado de São Paulo, con la colaboración técnica de la UNESCO. El programa usa las escuelas públicas del Estado que permanecen abiertas los fines de semana para atraer a los jóvenes y a sus familias hacia actividades sociales y educativas en materia de deporte, cultura, salud y formación profesional. Su propósito es mejorar la autoestima y la identidad cultural de las diversas comunidades del Estado de São Paulo. Este proyecto comenzó en septiembre de 2003 y proseguirá durante 36 meses. Cuenta con un presupuesto aprobado de 105 millones de reales y un personal permanente de más de 40 personas. Incluye a 5.000 escuelas y a un promedio de 10 voluntarios y personal a sueldo en cada una de ellas. Los gastos aprobados hasta el 31 de marzo de 2005 eran de 22 millones de dólares, de un presupuesto total de 38,5 millones.

Análisis: La planificación fue correcta, con una sola excepción: no hay vínculo explícito con las prioridades de la UNESCO. Sin embargo, el proyecto podría haberse relacionado con la mejora de la asistencia escolar o con los índices de alfabetización o del número de alumnos que concluyen cada ciclo de enseñanza, resultados cabalmente compatibles con las prioridades del Sector de Educación. En la mayoría de los demás aspectos, los documentos del proyecto están bien confeccionados y podrían usarse como modelos para otros proyectos. Se establecieron buenos procedimientos de gestión que están en vigor y ya hay indicios de que se han logrado resultados positivos. Al igual que ocurre con otros proyectos escolares en Brasil, es preciso realizar una evaluación que defina el valor añadido por la UNESCO y considere posibles estrategias alternativas.


Caso 11

Camboya: Fortalecer las capacidades nacionales en materia de recursos humanos para la arqueología y la arquitectura en la Real Universidad de Bellas Artes

Descripción: El objetivo de este proyecto era fortalecer las capacidades mediante la ayuda a la gestión de dos facultades de la Real Universidad de Bellas Artes, una institución de educación superior. Varios proyectos anteriores habían apoyado también a estas dos facultades de arquitectura y arqueología, que son importantes para la preservación del patrimonio cultural de Camboya. Más de 650 estudiantes se habían graduado ya en sus programas y algunos de ellos trabajaban en Angkor y en organismos del gobierno nacional. Pero había problemas que culminaron en 2001-2002 y que pusieron de manifiesto una insuficiente sostenibilidad. A consecuencia de lo anterior, en 2002 el Director General designó una misión para determinar si era posible mejorarla. El resultado fue el proyecto de 445.930 dólares de fondos fiduciarios, que se aprobó en octubre de 2003, para un año lectivo.

Análisis: Aunque el objetivo del proyecto contribuyó indirectamente a la creación de una cultura de paz y a la preservación cultural, el documento del proyecto no explicaba las calificaciones de la UNESCO ni su experiencia en la mejora de la gestión universitaria, ni tampoco cómo el proyecto estaba vinculado a sus prioridades. Pese a que comenzó con retraso, el proyecto se ejecutó con éxito. Si bien el documento del proyecto no especificaba las condiciones necesarias para el éxito de una estrategia alternativa, este aspecto fue una de las preocupaciones principales, tanto en su planificación como en su ejecución.


Apéndice 2

El ciclo del proyecto extrapresupuestario

Fases en el ciclo del proyecto Unidad(es) responsable(s)

1. Preparación del proyecto

Misión sobre el terreno; conversaciones preliminares con el beneficiario potencial; preparación del esbozo del proyecto (en SISTER)

Sectores del programa, oficinas fuera de la Sede

Búsqueda inicial de fuentes de financiación ERC/CFS, oficinas fuera de la Sede

Preparación del documento completo del proyecto Oficial de proyectos

Conclusión del acuerdo de financiación ERC/CFS (LA, BB, DCO)

Preparación del plan de operaciones con el Gobierno beneficiario para los fondos fiduciarios

ERC/CFS, Oficial de proyectos (LA, BB, DCO)

Constitución del proyecto; solicitud de transferencia de fondos BB, ERC/CFS

2. Ejecución del proyecto

Puesta en marcha de las actividades del proyecto (plan de trabajo revisado, asignación de los créditos)

Oficial de proyectos, AO, BB

Compra de equipo, contratación del personal y los servicios

Ejecución general/respaldo del proyecto de conformidad con el documento de proyecto

ADM/PRO

Oficial de proyectos

Preparación de informes regulares (anuales/semestrales) sobre el avance de los trabajos

Oficial de proyectos

Preparación de estados financieros regulares DCO/ACT

Preparación de las revisiones anuales del presupuesto y de los planes de trabajo

Oficial de proyectos, AO, BB

Relaciones con las fuentes de financiación: presentación de informes descriptivos sobre el avance del proyecto y de estados financieros; solicitudes de aprobación de revisiones presupuestarias y del documento de proyecto; transmisión de solicitudes de fondos y coordinación de reuniones regulares de examen

ERC/CFS

3. Cierre del proyecto

Evaluación final del proyecto Oficial de proyectos, IOS Preparación del informe final Oficial de proyectos,

ERC/CFS, REP

Liquidación de todas las obligaciones Oficial de proyectos, AO

Preparación del estado financiero final DCO/ACT

Transmisión del informe final y de los estados financieros finales a la fuente de financiación, con propuesta para la transferencia de la propiedad del equipo (si lo hubiera)

ERC/CFS

Cierre de la cuenta del proyecto DCO/ACT, BB, DIT

Fuente: Actividades extrapresupuestarias de la UNESCO, ERC, enero de 2004.

Este documento ha sido impreso en papel reciclado

unesco. executive board; 174th; informe del auditor externo sobre las...

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