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Universidad Autónoma de QuerétaroFacultad de Ciencias Naturales, CienciasSociales, Filosofía, Ingeniería, Psicología yQuímica.
MICROCUENCAS: ALTERNATIVAS JURÍDICASPARA SU PROTECCIÓN
Tesis
Que como parte de los requisitos para obtener elgrado de
MAESTRO EN GESTIÓN INTEGRADA DE CUENCAS
Presenta
FRANCISCO JAVIER SÁNCHEZ MOLINA
Santiago de Querétaro, Qro. Octubre del 2006
Universidad Autónoma de Querétaro
Facultad de Ciencias Naturales, Ciencias Sociales,Filosofía, Ingeniería, Psicología y Química.
Maestría en Gestión Integrada de Cuencas
MICROCUENCAS: ALTERNATIVAS JURÍDICAS PARA SU PROTECCIÓN
TESIS
Que como parte de los requisitos para obtener el grado de
Maestro en Gestión Integrada de Cuencas
Presenta:FRANCISCO JAVIER SÁNCHEZ MOLINA
Dirigido por:Dra. María del Carmen Carmona Lara
SINODALES
Dra. María del Carmen Carmona Lara _________________Presidente Firma
Dr. Raúl Francisco Pineda López _________________Secretario Firma
Dr. Gerardo Serrato Ángeles _________________Vocal Firma
M. en C. Juan Antonio Casillas González _________________Suplente Firma
M. en D. Adolfo Diez Alanís _________________Suplente Firma
________________________________ ___________________________________
Biol. Jaime Ángeles Ángeles Dr. Luis Gerardo Hernández SandovalDirector de la Facultad de Ciencias
NaturalesDirector de Investigación y
Posgrado
Centro UniversitarioQuerétaro, Qro.
Octubre del 2006
i
RESUMEN
El presente estudio parte del supuesto de considerar que la legislación decarácter ambiental vigente, regula de manera general o sectorial el uso,protección, conservación, aprovechamiento y restauración de los recursosnaturales en forma parcial; pocos son los ordenamientos legales que planteanfiguras jurídicas de gestión y manejo integrado por cuenca, subcuenca omicrocuenca, por lo que resulta necesario introducir dicho enfoque dentro de lanormatividad de manera uniforme e integral. El proceso metodológico de lainvestigación, considera en primer lugar el análisis del marco jurídico vigente enlos tres órdenes de gobierno y aplicable a un estudio de caso, por lo que tambiénse analiza el contenido de un reglamento ejidal. El estudio de caso se ubicageográficamente dentro del Municipio de Huimilpan, Querétaro, perteneciente a laCuenca Lerma Chapala y específicamente localizado en el parteaguas que dividea las microcuencas de Bravo y San Pedro; estudio que se enriquece mediante laaplicación de técnicas de participación social como la visita a predios, recorridosde campo, reuniones ejidales e intercambios de experiencias locales, así como lautilización de instrumentos metodológicos como son las guías de entrevistaaplicadas a pequeños propietarios de la región. La propuesta normativa final sederiva del análisis del marco jurídico vigente, de las necesidades identificadas enla práctica y del marco teórico con enfoque de cuenca aplicable al estudio decaso, pero trasciende al contexto nacional cuando se sugiere la necesidad decontar con una Ley General de Cuencas, que considere la tutela jurídica de loselementos que componen a cada microcuenca.
(PALABRAS CLAVE: legislación, protección, participación social, cuenca, ley,bien jurídico)
ii
SUMMARY
This study arises from the consideration that the present environmental legislationregulates, generally or by sector, the use, protection, conservation, exploitationand restoration of natural resources in a partial manner. There are few legalregulations that cover juridical figures for the administration and handling ofbasins, sub-basins and micro-basins and, as a result, it is necessary to include thisfocus in the considers an analysis of the current legal framework in the threebranches of government which is applicable to a case study. For this reason, wealso analyze the contents of regulations from an ejido (a form of communally heldland). The case study is geographically located in the Municipality of Huimilpan,Queretaro, which is part of the Lerma Chapala basin and is found specifically inthe area that divides the micro-basins of Bravo and San Pedro. This study wasenriched by applying social participation techniques, such as visits to landholdings, field visits, ejido meetings and the exchange of local experiences, as wellas the use of methodological instruments such as interview guides applied to smallland owners in the region. Our final proposal for regulating the above comes froman analysis of the current legal framework, needs determined during our work andthe theoretical framework focused on the basin. This is applicable to the casestudy, but transcends the national context when we suggest the need to have aGeneral Law on Basins that would take into account the legal jurisdiction of theelements comprising each micro-basin.
(KEY WORDS: Legislation, protection, social participation, basin, law, legalproperty)
iii
Al vital líquido, fuente de nuestra existencia.
A la Doctora María del Carmen Carmona Lara,por su gran orientación y sabios
conocimientos.
A los habitantes de las Microcuencas de Bravo y San Pedro,Mpio. de Huimilpan, Qro., por su disposición y colaboración
en la realización de la presente investigación.
A Patti mi amiga, mi compañera de vida,mi impulso sentimental, mi amor.
iv
AGRADECIMIENTOS
De manera muy especial agradezco a mis Sinodales los atinados comentarios yaportaciones que me brindaron durante el desarrollo de esta investigación,gracias Dr. Raúl F. Pineda López, Dr. Gerardo Serrato Ángeles, M. en C. JuanAntonio Casillas González, M. en D. Adolfo Diez Alanís y Dra. María del CarmenCarmona Lara.
Particularmente le doy las gracias a los profesores que me permitieron ampliarmis conocimientos a través de sus extraordinarias cátedras, Maestros: TeresitaArias Chalico, Luis Hernández Sandoval, Alejandro Sánchez Vélez, Ma. delCarmen Gilio y Diana E. Bustos.
Agradezco a la Universidad Autónoma de Querétaro y a la Delegación de laSecretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales en el Estado de Querétaro,el haberme dado la oportunidad de terminar mis estudios de Posgrado; así comoa mis compañeros (as) de generación por su empeño y amistad.
v
RESUMEN……………………………………………………………………………… i
SUMMARY……………………………………………………………………………… ii
DEDICATORIAS………………………………………………………………………. iii
AGRADECIMIENTOS………………………………………………………………… iv
ÍNDICE………………………………………………………………………………….. v
ÍNDICE DE CUADROS………………………………………………………………...vii
ÍNDICE DE FIGURAS..………………………………………………………………...vii
INTRODUCCIÓN………………………………………………………………………. 1Presentación……………………………………………………………………. 1Metodología………………………………………………………………………4Conceptos generales…………………………………………………………... 5Estado del arte de la Gestión en la Cuenca Lerma-Chapala y en lasmicrocuencas de “Bravo” y “San Pedro”, Huimilpan, Querétaro………… 9
REVISIÓN DEL MARCO JURÍDICO AMBIENTAL Y CON APLICACIÓNEN LAS MICROCUENCAS DE BRAVO Y SAN PEDRO,MPIO. DE HUIMILPAN, QRO………………………………………………………… 16Ámbito Federal
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos…………………….. 16Ley de Planeación……………………………………………………………… 20Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente……….. 22Ley de Aguas Nacionales………………………………………………………24Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable…………………………… 27Ley de Desarrollo Rural Sustentable………………………………………… 30Ley Agraria……………………………………………………………………… 33Ley General de Desarrollo Social……………………………………………. 35
Ámbito EstatalLey Estatal del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente deQuerétaro................................................................................................... 38Ley de Fomento y Desarrollo Forestal Sustentable del Estado deQuerétaro................................................................................................... 40
Ámbito MunicipalReglamento de Policía y Gobierno Municipal de Huimilpan, Qro………… 41
Ámbito EjidalReglamento Interno del Ejido “Los Martínez”…………………………......... 44
MARCO INSTITUCIONAL……………………………………………………………. 46Plan Nacional de Desarrollo…………………………………………………... 46Programa de Medio Ambiente y Recursos Naturales 2001-2006………… 47Programa Nacional Hidráulico 2001-2006…………………………………….. 48Programa Sectorial de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pescay Alimentación……………………………………………………………………. 49
vi
Programa Nacional Forestal 2001-2006………………………………………. 49Programa de la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas2001-2006………………………………………………………………………..50Programa Nacional de Microcuencas…………………………………………. 50
ESTUDIO DE CASO EN MICROCUENCAS. MUNICIPIO DEHUIMILPAN, QUERÉTARO………………………………………………………….. 53
Ubicación geográfica del área de estudio…………………………………… 53Delimitación del área forestal que se encuentra en las microcuencas….. 54Importancia ambiental del parteaguas………………………………………. 58Ejercicio de participación social y pública…………………………………… 60Reuniones, talleres y entrevistas con dueños del recurso………………… 60Resultados……………………………………………………………………… 61
ALTERNATIVAS JURÍDICAS DE PROTECCIÓN EN LAS MICROCUENCAS...64Locales……………………………………………………………………………64Federal……………………………………………………………………………67
DISCUSIÓN…………………………………………………………………………….. 71Municipio Libre…………………………………………………………………. 71Alternativas locales de protección……………………………………………. 73Participación Social……………………………………………………………. 75Concurrencia……………………………………………………………………. 76Ley General de Cuencas.………………………………………………………78
CONCLUSIONES……………………………………………………………………… 80Recomendaciones……………………………………………………………… 82
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS………………………………………………… 84
ANEXOS…………………………….………………………………………………….. 93
vii
ÍNDICE DE CUADROS
Cuadro Página
1 Resumen del marco jurídico aplicable en lazona de encinares, microcuencas de Bravoy San Pedro, Mpio. de Huimilpan, Qro 88
2 Concentrado de entrevistas, talleres ypláticas informales realizadas con habitantesde las microcuencas de Bravo y San Pedro,Mpio. de Huimilpan, Qro. 89
3 Diagnóstico participativo. Reunión conejidatarios de “Los Martínez”. Huimilpan,Qro. Abril 12 del 2005. 92
ÍNDICE DE FIGURAS
Figura Página
1 Ubicación de la zona de estudio 55
2 Ubicación de las elevaciones en elparteaguas 56
3 Superficie forestal perteneciente a lasmicrocuencas de San Pedro y Bravo,Huimilpan, Querétaro. 56
4 Delimitación del Ejido Los Martínez,Huimilpan, Querétaro. 56
1
I. INTRODUCCIÓN.
1.1 Presentación
En México los instrumentos normativos que se refieren a cuestiones
ambientales se desprenden de las disposiciones jurídicas derivadas de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) y específicamente
de sus artículos 2º, 4º, 25, 26, 27, 73 f. XVII y f. XXIX-G, así como del artículo 115 y
124, éstos últimos relacionados con la competencia de los Gobiernos de los Estados
y Municipios en ésta materia.
En el caso ambiental, la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al
Ambiente (LGEEPA), es la encargada de reglamentar todas las disposiciones que se
encuentran dentro de la Carta Magna relativas a la preservación y restauración del
equilibrio ecológico, así como a la protección del ambiente en el territorio nacional y
en las zonas sobre las que la nación ejerce su soberanía y jurisdicción1. Dicho
ordenamiento por un lado distribuye competencias entre los tres órdenes de gobierno
y por el otro, establece los criterios de política ambiental y sus instrumentos.
Existe también la legislación sectorial de relevancia ambiental2, que responde
al uso, protección, conservación, aprovechamiento y restauración de los recursos
naturales desde un punto de vista parcial y limitado respecto a determinado elemento
que forma parte de algún ecosistema, como son los bosques, el agua, la flora y la
fauna silvestres. Algunas disposiciones de esta legislación especial, así como de la
LGEEPA, consideran escasos aspectos relativos a la gestión y manejo integrado de
los recursos naturales en cuencas3.
Lo anterior sugiere la necesidad de avanzar en una legislación que sistematice
los mecanismos de gestión, planeación y operación de las políticas públicas
integrales con aplicación en cuencas, cuyo fundamento se encuentre en un cuerpo
normativo que los agrupe, a fin de lograr resultados más eficaces en cuanto al
aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, la conservación del ambiente,
la equidad social y el desarrollo económico, que al mismo tiempo asegure el acceso
1 Art. 1 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, publicada en el Diario Oficial de la Federación(D.O.F.) el 28 de enero de 1988.2 González, J. e I. Montelongo. 1999. Introducción al Derecho Ambiental. 2a. edición. Universidad Autónoma Metropolitana.México, p. 14.3 Ejemplo: con la reciente aparición de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, publicada en el D.O.F. el 25 de febrerode 2003, apenas se establece que la Comisión Nacional Forestal (Conafor) en coordinación con las entidades federativas,delimitarán las unidades de manejo forestal, tomando como base preferentemente a las cuencas, subcuencas y microcuencashidrológico-forestales, con el propósito de lograr una ordenación forestal sustentable, una planeación ordenada de lasactividades forestales y un manejo eficiente de estos recursos (art. 112).
2
de las generaciones futuras a los elementos naturales que permitan satisfacer sus
propias necesidades.
Con el propósito de conocer el desarrollo de la gestión por cuencas con mayor
precisión, durante el desarrollo del Capítulo Primero de la presente investigación,
conoceremos el estado del arte de la Gestión en la Cuenca Lerma-Chapala y en las
microcuencas de “Bravo” y “San Pedro”, del Municipio de Huimilpan en el Estado de
Querétaro, toda vez que en estos sitios tuvo lugar un estudio de caso en donde la
interacción con los habitantes de esas regiones, enriqueció de manera importante el
trabajo de investigación desde el punto de vista social. Este Capítulo también incluye
un apartado de conceptos generales en torno a lo que debemos entender por
Cuenca, Subcuenca y Microcuenca, y la descripción de la metodología aplicada para
efectos de ésta investigación.
En la actualidad, la legislación que fundamenta el estudio integral de la gestión
por Cuenca, contempla tres aspectos principales: Agua, Bosque y Ecología, tópicos
de los que se desprenden ordenamientos de diferente índole, tales como la LGEEPA,
la Ley de Aguas Nacionales (LAN), la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable
(LGDFS), la Ley de Desarrollo Rural Sustentable (LDRS), la Ley Agraria (LA), la Ley
General de Desarrollo Social (LGDS) -y para el caso del presente estudio- la Ley
Estatal del Equilibrio y la Protección al Ambiente de Querétaro y la Ley de Fomento y
Desarrollo Forestal Sustentable del Estado de Querétaro; ordenamientos que durante
el Capitulo Segundo de la presente investigación, serán analizados con el fin de
vincular sus disposiciones y obtener mayores elementos que permitan proponer
alternativas de solución para la protección de las cuencas, subcuencas o
microcuencas, de cara a la dispersión normativa existente en esta materia, cuya
consecuencia se traduce entre otros aspectos, en la falta de decisiones coordinadas y
en el desconocimiento de la propia legislación por parte de los usuarios de los
recursos naturales.
En este sentido, resulta imprescindible conocer el Marco Institucional vigente
con aplicación en cuencas, en virtud de que mediante su estudio obtenemos mayor
claridad sobre las atribuciones de las autoridades encargadas de la ejecución de los
programas, criterios y políticas públicas con enfoque de Cuenca en nuestro país, así
como del lugar que ocupa dicho enfoque en la Planeación del Desarrollo Nacional y
Sectorial; el Marco Institucional es abordado en el Capítulo Tercero de la presente
investigación.
3
Con el propósito de robustecer el análisis del marco normativo aplicable en
cuencas y sus repercusiones a nivel de microcuencas, el Capítulo Cuarto describe un
estudio de caso realizado en la parte alta que divide a las microcuencas de “Bravo” y
“San Pedro”, Municipio de Huimilpan, Estado de Querétaro, pertenecientes a la
Cuenca Lerma Chapala, cuyo propósito consistió en conocer la vinculación que existe
entre los ordenamientos legales antes analizados, así como su aplicación en dicho
lugar y en su caso, proponer el establecimiento de una gestión integrada cuya base
descanse en un soporte jurídicamente sólido. El estudio de caso ejemplifica las
consecuencias que genera la dispersión de la normativa legal en la materia que nos
ocupa, como es el caso de la falta de conocimiento de las leyes por parte de la
mayoría de los actores con los que se tuvo contacto y por consiguiente, de las
alternativas de protección, aprovechamiento y conservación existentes, corroborando
con ello la necesidad de contar con una Ley General en materia de Cuencas de
índole integrador, uniforme, incluyente y por supuesto, que sea difundida entre el
sector social y los tres órdenes de gobierno.
Derivado de lo anterior, en el Capítulo Quinto se describen las alternativas
jurídicas de protección propuestas para el ámbito Local y Federal, tomando en cuenta
las necesidades recogidas in situ durante el estudio de caso y la legislación analizada.
La discusión del trabajo de investigación se centra en varios aspectos, a saber:
1) El papel que debe jugar el Municipio Libre dentro del esquema de la gestión y
manejo integral de las microcuencas; 2) Las alternativas locales de protección
identificadas para la parte alta que divide a las microcuencas de “Bravo” y “San
Pedro”, Municipio de Huimilpan, Estado de Querétaro; 3) El fortalecimiento de los
mecanismos de participación social; 4) La concurrencia institucional; y 5) La
necesidad de crear una Ley General de Cuencas; temas que son abordados en el
Capítulo Sexto de la presente investigación.
Finalmente, en el Capítulo Séptimo se exponen las Conclusiones de manera
breve y sintetizada, en torno a los aspectos más importantes de la investigación, y se
enumeran las recomendaciones propuestas sobre las posibles soluciones al problema
estudiado, traducido en la dispersión de la legislación ambiental existente con
aplicación en la gestión y el manejo integrado de las cuencas, subcuencas y
microcuencas.
4
1.2 Metodología
El proceso metodológico del presente trabajo, se auxilia de métodos jurídicos
de investigación tales como el histórico, en lo que se refiere al estudio de la evolución
de la gestión en la Cuenca Lerma Chapala y en las microcuencas objeto de nuestro
estudio (Capítulo Primero), lo que dio como resultado conocer la problemática
ambiental por la que atraviesa la Cuenca, así como los esfuerzos institucionales por
contener y revertir su deterioro, que si bien es cierto han sido permanentes, también
lo es que los resultados son mínimos en lo relativo a la continuación de las políticas
públicas establecidas en los diferentes momentos históricos; el método exegético, en
lo relativo a la interpretación de las leyes y del análisis de su contenido aplicables al
caso en concreto (Capítulo Segundo); y el método comparativo, ya que se
contrastaron elementos jurídicos similares o diferentes, para después sacar una
conclusión lógica4 (Capítulos Segundo y Tercero); lo que confirmó que efectivamente
son pocos los ordenamientos legales que plantean figuras jurídicas de gestión y
manejo integrado por cuenca, subcuenca o microcuenca.
En lo que se refiere a la investigación de campo, se aplicó el método inductivo,
dado que de la comparación de un número considerable de casos individuales, se
abstrajo lo que es común a todos ellos, obteniendo así una imagen típica a partir de la
aplicación de técnicas metodológicas como son la entrevista, el diagnóstico
participativo y la observación directa mediante la realización de recorridos de campo
en las microcuencas de “Bravo” y “San Pedro”, Municipio de Huimilpan, Estado de
Querétaro (Capítulo Cuarto). El estudio de caso tomó en cuenta a los poseedores y/o
propietarios de los recursos forestales, cuyo régimen de propiedad varia entre las dos
microcuencas, sin embargo, destaca la afinidad de intereses en cuanto a la
conservación del bosque, la identificación de la problemática ambiental y el
desconocimiento de las leyes aplicables en estas microcuencas.
Finalmente, la presente investigación tiende a ser propositiva, dado que
propone cambios o modificaciones a la estructura normativa vigente con aplicación en
cuencas, subcuencas o microcuencas, principalmente en relación con el Reglamento
de Policía y Gobierno Municipal de Huimilpan, Estado de Querétaro y la legislación,
tanto Estatal como Federal (Capítulos Quinto, Sexto y Séptimo).
4 López, M. 2005. La Investigación Jurídica. México, p. 59 y 60.
5
1.3 Conceptos generales
Cuando hablamos de cuencas, subcuencas o microcuencas, resulta
imprescindible precisar los conceptos que definen a cada uno de estos espacios
geográficos que se caracterizan por la existencia de una corriente principal y un
parteaguas que las delimita; se trata entre otros aspectos, de sitios aptos para la
gestión, la planeación y/o la ejecución de políticas públicas de desarrollo social,
económico y ambiental; la elaboración de estudios e investigaciones; la realización de
actividades recreativas o el desarrollo de modelos de simulación para lograr un
desarrollo sustentable en armonía con la naturaleza.
La cuenca es un concepto geográfico e hidrológico que se define como el área
de la superficie terrestre por donde el agua de lluvia escurre y transita o drena a
través de una red de corrientes que fluyen hacia una corriente principal y por ésta
hacia un punto común de salida que puede ser un almacenamiento de agua interior,
como un lago, una laguna o el embalse de una presa, en cuyo caso se llama cuenca
endorreica. Cuando sus descargas llegan hasta el mar se les denominan cuencas
exorréicas. Normalmente la corriente principal es la que define el nombre de la
cuenca. El territorio de México está formado por múltiples cuencas. Algunas de las
más importantes cuencas exorréicas corresponden a los grandes ríos nacionales
como Lerma, Santiago, Balsas, Bravo, Pánuco, Papaloapan, Coatzacoalcos, Grijalva,
Usumacinta, Mayo, Yaqui y otros de menor tamaño. Cada uno de estos importantes
ríos tiene corrientes alimentadoras que se forman con las precipitaciones que caen
sobre sus propios territorios de drenaje a las que se les llama cuencas secundarias o
subcuencas. A su vez, cada subcuenca tiene sus propios sistemas hidrológicos que
les alimentan sus caudales de agua. Estas son cuencas de tercer orden y así,
sucesivamente hasta territorios muy pequeños por los que escurre el agua sólo
durante las temporadas de lluvia y por periodos muy cortos de tiempo. Para los fines
de formulación y ejecución de las políticas públicas relacionadas con el agua y de
participación en la gestión integral del recurso, interesan solo tres niveles de cuenca.
Las macrocuencas que corresponden a grandes sistemas hidrológicos. Las
subcuencas o cuencas de segundo orden y un tercer nivel que puede denominarse de
microcuencas5.
El Dr. Miguel Ángel Domínguez C., considera que las cuencas tienen como
límite una frontera natural llamada “parteaguas”; ésta delimita a una línea imaginaria 5 Ver información y datos del Consejo de Cuenca del Valle de México en http://www.ccvm.org.mx/gestion.htm
6
formada por los puntos de mayor nivel topográfico, separando así dos cuencas
vecinas o colindantes. Esta línea imaginaria define entonces a una superficie cerrada
con una sola salida de los escurrimientos superficiales, lo que se conoce como
cuenca topográfica; sin embargo, esta definición puede diferir de una cuenca “real”
cuando se presentan circulaciones subterráneas que no respetan las mismas
direcciones de flujo de los escurrimientos en superficie, estos casos pueden ser
particularmente importantes en las regiones cársticas6.
Para el autor Axel Dourojeanni, la cuenca hidrográfica es la unidad natural
básica de gestión y planeación, caracterizada por ser un territorio con un drenaje
natural, que permite la presencia de tipos particulares de comunidades vegetales y
animales. Estas condiciones, en conjunto, encauzan la manera en cómo los distintos
grupos humanos asentados en ella interactúan y utilizan sus recursos. Es claro que la
forma de explotación de éstos puede ser o no racional, independientemente de las
características de la cuenca, lo que le conferirá a dicha población una condición
socioeconómica particular7.
En este orden el Centro de Educación y Capacitación para el Desarrollo
Sustentable (Cecadesu) de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales
(Semarnat), señala que la cuenca hidrográfica es un concepto utilizado para designar
un territorio, región o zona, cuya característica principal es que el agua de lluvia que
cae en esa superficie escurre hacia un cauce común. Es decir que, toda el agua
acumulada desemboca ya sea en un afluente más grande, una laguna o el mar. Una
cuenca es un territorio mayor a 50 mil hectáreas; las subcuencas cubren una
superficie de cinco mil a 50 mil hectáreas; las microcuencas entre tres mil y cinco mil
hectáreas, y cuando las condiciones orográficas lo permiten, hay microcuencas
menores a tres mil hectáreas8.
Otra manera de clasificar a las cuencas consiste en tomar en cuenta sus
dimensiones y conforme al criterio de diversos autores, una microcuenca será menor
a 25 km2; una cuenca pequeña será de 25 a 250 km2; la intermedia pequeña de 250
a 500km2; una cuenca intermedia grande será de 500 a 2,500 km2; una cuenca
grande será de 2,500 km 2 a 5,000 km2 y finalmente, una cuenca muy grande será
superior a los 5,000 km2. En ocasiones es necesario manejar una clase aún más
6 Se dice del relieve propio de las regiones calcáreas en que el agua a disuelto el carbonato de calcio, especialmente en elsubsuelo, creando grutas, dolinas o lapiaces.7 Dourojeanni, A. 1994. Procedimientos de gestión para el desarrollo sustentable. CEPAL.8 En “La cuenca hidrográfica: unidad básica de planeación y manejo de recursos naturales”. Semarnat/Cecadesu 2003, p. 9.
7
pequeña que la de microcuenca; el concepto de “unidad de escurrimiento”, pequeñas
microcuencas cuya superficie es del orden de cientos de hectáreas, suele utilizarse
cuando se proponen prácticas de conservación y manejo en estudios de re-
habilitación de microcuencas a nivel de experiencias pilotos o de fincas9.
Para efectos de la planeación sobre el manejo integrado en cuencas y/o
microcuencas, el autor Jesús Villanueva Manzo10 recomienda que para iniciar un
trabajo adecuado en cuencas hidrográficas, es necesario tener claridad acerca de
cuatro definiciones que la determinan, a saber:
Cuenca.- Espacio geográfico definido que permite delimitar territorio y una superficie
de drenaje común, donde interactúan aspectos físicos, biológicos y sociales.
Ordenación.- Acción de organizar dentro de la capacidad del espacio, sus elementos
constitutivos.
Manejo.- Actividad organizada para aprovechar y conservar la capacidad de los
recursos naturales para el desarrollo de la población.
Integración.- Relación dialéctica del todo y la parte, donde el todo no es más que la
parte, ni la parte menos que el todo.
En este sentido, una característica destacada de lo que debemos entender por
microcuenca radica, sin lugar a dudas, en su tamaño. El tamaño de la microcuenca
debe estar en función de que se comprenda o se contemplen las partes estructurales
básicas que la caracterizan: parteaguas, afluentes tributarios, vertiente principal, valle.
Un rasgo básico de esta estrategia de planeación radica en que la microcuenca no
pierde la naturaleza integral que caracteriza la cuenca hidrográfica, esto es, la
relación existente entre los factores físicos, biológicos y sociales.
La Ley de Aguas Nacionales (LAN), define a la cuenca hidrográfica como el
territorio donde las aguas fluyen al mar a través de una red de cauces que convergen
en uno principal, o bien el territorio en donde las aguas forman una unidad autónoma
o diferenciada de otras, aún sin que desemboquen en el mar. La cuenca,
conjuntamente con los acuíferos, constituye la unidad de gestión del recurso
hidráulico (art. 3º f. IV).
Esta Ley, omite definir lo que debemos entender por una subcuenca o una
microcuenca, sin embargo, a través del Acuerdo mediante el cual se expidieron las
Reglas de Operación del Programa de Conservación y Restauración de Ecosistemas
9 Domínguez, M. 2003. Ordenamiento y lenguaje común en Gestión de Cuencas. Universidad Autónoma de Querétaro, p. 6.10 Villanueva, J. 2003. Microcuencas. Universidad Autónoma de Chapingo. México, pp. 81 y 82.
8
Forestales (PROCOREF)11, publicado en el Diario Oficial de la Federación ( D.O.F.) el
7 de mayo del 2004, oficialmente se definía a la microcuenca como una pequeña,
generalmente menor a 10,000 has., parte de una cuenca hidrográfica mayor, aunque
para algunos casos se puede considerar hasta de 50,000 has. Se delimitará
considerando la Cartografía Hidrológica de Aguas y Superficiales del INEGI, escala
1:250,000 referenciándose con base en la nomenclatura de Región Hidrológica,
Cuenca y Subcuenca, y se denominará de acuerdo con el nombre de la corriente
principal que la drena.
Desafortunadamente este concepto dejó de tener validez en virtud de que
mediante Acuerdo publicado en el D.O.F. el 16 de febrero del 2006, se dieron a
conocer las Reglas de Operación de los Programas de Desarrollo Forestal de la
Comisión Nacional Forestal, las cuales sustituyeron las reglas de operación de otros
programas, dentro de los que se encuentra el PROCOREF.
Luego entonces, todavía falta incluir en el texto legal una definición jurídica de
lo que debemos entender por Microcuenca y Subcuenca, aunque las disposiciones
antes mencionadas nos dan una referencia general de lo que podríamos entender y
definir por estas últimas; en el caso de la Subcuenca, conviene señalar que forma
parte de una Cuenca, cuyos escurrimientos drenan a través de un sistema de
corrientes secundarias hacia una corriente principal, cubriendo una superficie de cinco
mil a 50 mil hectáreas.
La Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable (LGDFS) vigente, incorpora
al recurso forestal dentro del concepto de cuenca y define a la cuenca hidrológico-
forestal como la unidad de espacio físico de planeación y desarrollo, que comprende
el territorio donde se encuentran los ecosistemas forestales y donde el agua fluye por
diversos cauces y converge en un cauce común, constituyendo el componente básico
de la región forestal, que a su vez se divide en subcuencas y microcuencas (LGDFS,
art. 7º f. XI).
Conceptos que para efectos legales (tanto el de cuenca hidrográfica
establecido en la LAN, como el de cuenca hidrológico-forestal contemplado en la
LGDFS) deben ser asumidos y considerados durante la planeación, programación y
ejecución de las políticas públicas aplicadas al manejo integrado de cuencas.
11 Mediante este programa instituido en el año 2001, la Conafor –organismo descentralizado de la Semarnat- otorgaba recursoseconómicos para llevar a cabo trabajos de restauración del suelo en 85 zonas prioritarias del país consideradas críticas, asícomo para la realización labores de protección en las zonas de aprovechamiento forestal, con el objeto de restaurar áreasdegradadas e incrementar la recarga de mantos acuíferos y detener la sedimentación y azolvamiento de cuerpos de agua.
9
1.4 Estado del arte de la Gestión en la Cuenca Lerma-Chapala y en las
microcuencas de “Bravo” y “San Pedro”, Huimilpan, Querétaro.
En 1962 el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), trató de promover a la
entonces Comisión Lerma Chapala Santiago, a nivel de Gobierno Federal, dentro del
programa “Alianza para el Progreso”, proponiendo que se ampliaran sus facultades y
funciones, además de hacer un plan de estudios de amplio alcance que permitiera
formular programas de desarrollo agropecuario e industrial, propuestas que fueron
aprobadas para establecer su marcha a través de un fideicomiso en Nacional
Financiera que tuviera fondos tanto nacionales como del BID. Así nace en septiembre
de 1963, el Plan Lerma instalándose en la ciudad de México, aunque con el paso del
tiempo dejó de concentrarse en la Cuenca Lerma para desbordarse en otras cuencas
y otros proyectos y convertirse finalmente de una oficina técnica hidráulica en un
centro de estudios regionales, y pasar de ahí a formar un grupo técnico que sólo
colaboraba con las Naciones Unidas y, finalmente, como instrumento de proyección
política de un grupo que terminó subordinando su cometido científico al interés
político de su director12.
Años más tarde, mediante decreto publicado en el D.O.F. el 16 de enero de
1989, se crea la Comisión Nacional del Agua (Conagua) como un organismo
descentralizado de la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos, para
establecer la política hidráulica del país, administrar y regular las aguas nacionales y
la infraestructura hidráulica, así como los recursos que se destinen para ello. Ésta
sería la responsable de estudiar, programar, construir, operar y conservar las obras
hidráulicas y el aprovechamiento integral del agua. En ese mismo año, se firmó en el
Parque de la Cristiana de la ciudad de Chapala, el “Acuerdo de Coordinación” entre el
Ejecutivo Federal y los Ejecutivos de los Estados pertenecientes a la Cuenca Lerma
Chapala para el rescate de ésta, estableciendo las bases y los mecanismos para
coordinar las acciones específicas y aplicar los recursos entre estos dos órdenes de
gobierno a fin de promover el desarrollo, la recuperación, la estabilidad y el
crecimiento económico de la cuenca y del lago; este Acuerdo contiene 17 cláusulas
donde las diferentes Secretarías y algunas empresas se comprometen a realizar
programas concretos para el Saneamiento de la Cuenca Lerma Chapala.
Posteriormente, en el mes de agosto de 1991, se suscribió un Acuerdo de
Coordinación para la Disponibilidad y Distribución de las Aguas Superficiales de la 12 Casillas, M. 2004. ¡Salvemos a Chapala! Ed. Diana, S.A. de C.V. México, p. 218.
10
Cuenca13, cuyos ejes fundamentales de acción que se consideraron en ese momento
y contexto, fueron:
! El Programa de ordenamiento de los aprovechamientos hidráulicos.
! El Saneamiento de la Cuenca Lerma Chapala.
El origen de este Acuerdo se centraba en la situación crítica de escasez de
agua que se presentaba en la Cuenca al inicio de los años noventa, situación que se
agravó por una serie de conflictos que se suscitaron entre los usuarios de la región,
acentuándose por el uso intensivo e indiscriminado del agua, los problemas de
contaminación urbana, industrial y agropecuaria y, por los periodos de sequía que se
presentaron en la década pasada, los más agudos en los últimos cuarenta años.
Sin embargo, el Acuerdo tuvo sus limitaciones: temas como la pérdida de la
biodiversidad, los suelos, la vegetación boscosa, cambios de uso del suelo, eventual
contaminación ambiental de industrias, establecimiento de parques industriales,
agotamiento de los mantos acuíferos, estudio de comportamiento de aguas
subterráneas, población asentada en la Cuenca y su proyección, entre otros, no
formaron parte del marco dinámico de acciones para la toma de decisiones.
En este orden, y considerando que la principal causa de pérdida de
biodiversidad en la Cuenca se debe al propio desequilibrio hidrológico, al abuso
indiscriminado de agroquímicos, la contaminación de los cuerpos de agua, la
reducción dramática del nivel de almacenamiento y la pérdida de conectividad de
aguas abajo a lo largo de la Cuenca, ahora su atención es de carácter prioritario para
el Gobierno Federal Mexicano, por lo que en diciembre del 2001, la Semarnat dio a
conocer el Programa Maestro para la Sustentabilidad de la Cuenca Lerma-Chapala,
en virtud de considerar que de seguir las tendencias de deterioro, entre otras
consecuencias, no se estaría en condiciones de sostener un nivel de vida razonable
para sus habitantes, además de que el proceso de desertificación lograría rebasar el
Eje Neovolcánico14.
En seguimiento al Programa Maestro anunciado, el 22 de marzo del 2004 se
firmó un nuevo Acuerdo de Coordinación (2004-2012) para la recuperación y
sustentabilidad de la Cuenca Lerma Chapala, entre el Ejecutivo Federal y los
13 Los conflictos por el agua se agravan y surge la necesidad de llevar a cabo un programa de coordinación especial sobredisponibilidad, distribución y usos de las aguas superficiales de propiedad nacional comprendidas en la Cuenca Lerma Chapala yse firma un segundo Acuerdo de Coordinación entre el Ejecutivo Federal y los cinco gobiernos estatales pertenecientes a lacuenca: Estado de México, Guanajuato, Jalisco, Michoacán y Querétaro.14 En teoría, este Programa tiene como finalidad ser una estrategia de sustentabilidad para atender de manera corresponsablelos problemas que enfrenta la región, generando mayores beneficios para todos.
11
Ejecutivos Estatales que forman parte de la Cuenca, comprometiéndose cada uno de
los firmantes, en el ámbito de sus competencias y respetando la normatividad
aplicable, a instrumentar las acciones consideradas dentro de los cuatro ejes
siguientes: I. Marco Jurídico Institucional, distribuido en cuatro acciones: I.1
Adecuación del marco Jurídico Institucional15; I.2 Nuevos acuerdos de distribución de
aguas; I.3 Consolidar el Consejo de Cuenca; y I.4 Federalismo Ambiental. II.
Sistemas de medición e información del agua, de donde se desprenden dos
acciones: II.1 Modernización de la medición piezométrica, hidroclimatológica e
hidrométrica y II.2 Diseño e implantación de un Sistema de Información. III.
Sustentabilidad y administración del agua, con seis acciones: III.1 Abasto
sustentable de agua; III.2 Ahorro de agua para una agricultura sustentable; III.3
Administración eficaz de los usos y aprovechamientos del agua; III.4 Banco de Agua;
III.5 Completar y mantener actualizado el Padrón de Usuarios y el Inventario de
Aprovechamientos; y III.6 Gestión sustentable de las aguas subterráneas. IV.
Rehabilitación ecológica, con dos acciones: IV.1 Políticas e instrumentos de
fomento para la protección ambiental y el equilibrio hidrológico y IV.2 Saneamiento
integral del agua.
En la actualidad, la Cuenca Lerma-Chapala abarca una superficie de 58,725
km2, distribuida en cinco estados: México, Querétaro, Michoacán, Guanajuato y
Jalisco. Su localización geofísica se ubica en su mayor parte en el Eje Neovolcánico,
por lo que su sustentabilidad constituye una barrera esencial frente a los procesos de
desertificación que avanzan de norte a sur.
El Estado de Querétaro Arteaga, en particular cuenta con una porción
aproximada dentro de su territorio del 5% perteneciente a la Cuenca Lerma Chapala,
donde el Programa Maestro también propone restaurar y asegurar la preservación de
todos los ecosistemas dentro de la Cuenca, incidiendo de manera importante en las
microcuencas de “Bravo” y “San Pedro”, municipio de Huimilpan, Qro., principalmente
mediante las acciones siguientes: 1) La implementación de los programas y políticas
conducentes a la ordenación y restauración ecológica del territorio; 2) Preservar fuentes
de agua potable y protegerlas contra la contaminación; 3) Resolver y superar la
situación de escasez estructural de agua que se manifiesta en la zona; 4) Preservar y
controlar la calidad del agua y 5) Asegurar el incremento de la productividad
15 Considera la revisión y propuesta de reformas al marco jurídico Estatal y Federal, acorde a la Ley de Aguas Nacionales y otrasleyes concurrentes y deja abierta la posibilidad para que los Gobiernos Municipales convengan con los estatales, la asunción deatribuciones, p. 10.
12
agropecuaria y del ingreso de los agricultores y el aprovechamiento sustentable de los
bosques.
La microcuenca de San Pedro, Mpio. de Huimilpan, Qro., ubicada
geográficamente en la parte sur del municipio, tiene una superficie de 4,782.88 has., y
es aquí donde el Plan de Manejo para esta microcuenca elaborado por la Universidad
Autónoma de Querétaro16, recomienda preservar y mejorar el estado de conservación
de los encinares perturbados y conservados existentes en la parte alta de la
microcuenca, con el propósito de mantener los niveles de infiltración en esa zona y
asegurar la generación de servicios ambientales derivados del bosque.
Por su parte, la microcuenca de Bravo tiene una superficie de 12 168 – 74 –
50 ha, se ubica en la parte sureste del municipio de Corregidora, y en dirección
suroeste para el caso de Huimilpan. En esta zona geográfica, el Plan de Manejo
elaborado por la Universidad Autónoma de Querétaro para la microcuenca de “Bravo”
señala que su intervención debe ser priorizada a las áreas con políticas de protección,
restauración, conservación y aprovechamiento en ese orden descendente, debido a
que las áreas restringidas a la aplicación de las tres primeras políticas suma apenas
3840.09 ha., lo que implica una urgencia para su mantenimiento por la función
hidroreguladora y de conservación del germoplasma que se desarrollan en la
microcuenca17.
En materia de política pública con enfoque de Cuenca, en el marco de un
Sistema de Gestión encabezada por los órganos de Gobierno que en ella participan y
aplicada a las subcuencas del Estado de Querétaro y por ende, a la superficie de la
entidad correspondiente a la Cuenca Lerma Chapala, surge en el 2003 el Plan de
Gestión Integral de Cuencas para el Estado de Querétaro (GIC), a través del cual la
Delegación de la Semarnat en Querétaro, conjuntamente con el Sector Federal
Ambiental en el Estado, la Delegación de la Secretaria de Agricultura, Ganadería,
Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, la Delegación de la Secretaria de Desarrollo
Social, el Fideicomiso de Riesgo Compartido, la Comisión Nacional para el Desarrollo
de los Pueblos Indígenas, el Instituto Mexicano del Transporte, el Instituto Nacional de
Estadística, Geografía e Informática, así como Dependencias del Gobierno del Estado
tales como la Secretaria de Desarrollo Agropecuario, la Secretaria de Desarrollo
Urbano y Obras Publicas, la Secretaria de Desarrollo Sustentable, la Secretaria de
16 SEMARNAT-UAQ. 2003. Plan de Manejo para la Microcuenca de San Pedro/San Ignacio. Municipio de Huimilpan, Querétaro,p. 92.17 SEMARNAT-UAQ. 2003. Plan de Manejo para la Microcuenca de Bravo. Municipio de Corregidora, Querétaro, p.77.
13
Salud, el Consejo Estatal de Población, la Comisión Estatal de Aguas y el sector
académico representado por el Centro Queretano de Recursos Naturales y las
Facultades de Ingeniería y Biología de la Universidad Autónoma de Querétaro,
proponen el establecimiento de una política ambiental en materia de manejo y
aprovechamiento de los recursos naturales, basado en la sustentabilidad de dichos
recursos, a partir de la planeación jerarquizada por subcuenca, previa integración de
matrices en materia de regulación, fomento e inversión para cada una de ellas,
caracterizando su grado de alteración y determinando su prioridad de intervención18.
El Plan GIC toma como punto de partida la delimitación física de las
Subcuencas establecidas para el caso del Estado de Querétaro por la Conagua,
siendo un total de seis Subcuencas consideradas por dicho Plan como unidades de
planeación, dentro de las que se encuentra la Subcuenca de Querétaro, perteneciente
a su vez, a la Cuenca Lerma-Chapala y en la que se pretende facilitar y contribuir al
cumplimiento del eje rector de la política pública, basada en un enfoque de atención y
manejo integral por Cuenca, armonizando el crecimiento económico y la lucha contra
la pobreza con la protección del medio ambiente.
En este orden, dentro de la mencionada Subcuenca, se encuentran las
microcuencas de “San Pedro” y “Bravo”, a las que el Plan GIC considera como
unidades de intervención, clasificándolas como regiones con poca alteración a muy
poco alteradas, por lo que el patrón que presentan estas dos clases, es hacia la
preservación y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales.
Finalmente, derivado del Programa Nacional de Microcuencas (aún sin
publicarse en el D.O.F.)19 y del Manual de Procedimientos Operativos Internos
utilizado como una guía para la elaboración y validación de Planes Rectores de
Producción y Conservación (PRPC)20, fueron validados por el Consejo Municipal para
el Desarrollo Rural Sustentable de Huimilpan, los PRPC para las microcuencas de
Ceja de Bravo, en 2002 y de San Pedro en 2003, instrumentos que en teoría
presentan de manera directa y explicita los objetivos y las necesidades de los
habitantes de cada microcuenca y asumen los considerandos de proponer opciones
18 SEMARNAT. 2003. Plan de Gestión Integral de Cuencas para el Estado de Querétaro. Delegación Federal en el Estado deQuerétaro, pp. 4 y 42.19 En entrevista con el Ing. Juan Antonio Parra C. (abril de 2005), adscrito a la oficina Estatal del Fideicomiso de RiesgoCompartido (Firco) en Querétaro, menciona que el Programa Nacional de Microcuencas no se ha publicado principalmente por lafalta de consenso nacional en torno a la delimitación exacta de las cuencas, subcuencas y microcuencas del país.20 Instrumento estratégico de planeación, gestión y acción, resultado de un procedimiento metodológico de carácter participativo.
14
de ordenamiento y manejo de los recursos naturales y de desarrollo comunitario,
acordes con la realidad ambiental, social, cultural y económica del entorno.
Por otra parte, dentro de los instrumentos de gestión del agua contemplados y
aplicados por la Conagua, se encuentran los mecanismos de participación social tales
como los Consejos de Cuenca, las Comisiones de Cuenca, los Comités de Cuenca,
los Comités Técnicos de Aguas Subterráneas, el Consejo Consultivo del Agua y los
Consejos del Agua Estatales21.
En este sentido, es menester señalar que el Consejo de Cuenca Lerma
Chapala se instaló el 28 de enero de 1993 y el Comité Técnico de Aguas
Subterráneas (COTAS) para el acuífero de Huimilpan, el 10 de diciembre de 1998.
La gestión22 llevada a cabo hasta nuestros días en la Cuenca Lerma Chapala y
en las microcuencas de San Pedro y Bravo, Mpio. de Huimilpan, Qro., comprende
procesos de carácter administrativo y normativo que involucran a los tres órdenes de
gobierno de la Administración Pública, mediante los cuales se ha pretendido
promover la participación de los académicos y de los habitantes de esta región, con el
fin de buscar soluciones a la problemática social y ambiental derivada de los factores
antropocéntricos que han tenido como resultado la disminución del recurso hídrico y
de su calidad.
En consecuencia, las recientes reformas a la LAN, incorporaron el concepto de
“Gestión Integrada de los Recursos Hídricos”, entendiéndose por tal, al Proceso que
promueve la gestión y desarrollo coordinado del agua, tierra, los recursos
relacionados con estos y el ambiente, con el fin de maximizar el bienestar social y
económico equitativamente sin comprometer la sustentabilidad de los ecosistemas
vitales. Dicha gestión está íntimamente vinculada con el desarrollo sustentable. Para
la aplicación de esta Ley en relación con este concepto se consideran
primordialmente agua y bosque (art. 3º f. XXIX). La LAN también define lo que es la
“Gestión del Agua" y en materia de cuencas hidrográficas, es conceptualizada23 como
el conjunto de actividades, funciones, organización, recursos, instrumentos de
política y sistemas de participación, aplicados en un territorio de cuenca, que
se relacionan cuando menos con los siguientes aspectos:
21 Estadísticas del Agua en México. Edición 2004. Conagua/Semarnat, p. 96.22 En materia de gestión, el autor Jesús Quintana Valtierra en su obra Derecho Ambiental Mexicano , menciona que lainstrumentación de la política y la legislación relativa al medio ambiente, son una tarea que forma parte de la gestión ambiental yque tradicionalmente se conocen tres distintas formas de organización de la gestión ambiental, a saber: centralizada ydescentralizada; sectorización-transectorización; y participación social, p. 65.23 Ver información del Consejo de Cuenca del Valle de México ya que es una definición adoptada por sus integrantes, enhttp://www.ccvm.org.mx/gestion.htm
15
! La medición de las variables del ciclo hidrológico y el conocimiento de sus
características determinantes y consecuencias.
! La explotación, uso, aprovechamiento, manejo y control del agua.
! La prevención y mitigación de desastres naturales asociados a la presencia de
fenómenos hidro-metereológicos.
! La construcción, mantenimiento y operación de las obras hidráulicas y la
administración de los servicios asociados a ellas.
! El mantenimiento, operación y administración de distritos y unidades de riego.
! El control de la calidad del agua y su saneamiento.
! La conservación del agua y del medio acuático.
! La determinación y satisfacción de las necesidades de agua de la población en
cantidad y calidad apropiadas y de las demandas derivadas de los procesos
productivos y de servicios de la economía.
! Las actividades del proceso de planeación hidráulica y su consistencia en el
tiempo (corto, mediano y largo plazos) y en diferentes espacios geográficos
(nacional, regional, estatal y de cuenca hidrológica).
! La legislación y regulación de los usos y aprovechamientos del agua.
! La administración de las aguas superficiales y subterráneas y sus bienes
inherentes.
Como resultado de lo anterior, cabe decir que históricamente se han
desarrollado entre los actores de esta región, determinados procesos de gestión y de
coordinación bien intencionados, sin embargo, no ha sido posible incidir de manera
significativa en el mejoramiento del entorno, toda vez que la falta de seguimiento de
programas, así como del buen entendimiento entre los gobernantes y de éstos con los
gobernados, han repercutido en la falta del conocimiento y aplicación eficaz de las
instituciones jurídicas en cuencas, subcuencas o microcuencas, lo que podría
resolverse a través del surgimiento de una Ley General incluyente en esta materia.
Como una posibilidad de solución a los problemas por los que atraviesa la
Cuenca y las microcuencas objeto de estudio, destaca la importancia de fortalecer y
mejorar el marco jurídico vigente y aplicable en la región, particularmente, el que se
refiere a los procesos de la toma de decisiones y a la exigencia del cumplimiento de
los compromisos asumidos por cada uno de sus actores y usuarios y, en su caso,
aplicar los mecanismos de índole punitivo que correspondan24.
24 Es importante señalar que de las veinticuatro faltas administrativas o infracciones contempladas en el artículo 119 de la Ley deAguas Nacionales (LAN), ninguna concierne a la falta del cumplimiento de los compromisos asumidos a través de losmecanismos de participación social, los cuales forman parte de los instrumentos de gestión del agua.
16
II. REVISIÓN DEL MARCO JURÍDICO AMBIENTAL Y CON APLICACIÓN EN LAS
MICROCUENCAS DE BRAVO Y SAN PEDRO, MPIO. DE HUIMILPAN, QRO.
Afortunadamente entre las nuevas disposiciones contenidas en la Ley
General de Desarrollo Forestal Sustentable y en las modificaciones a la Ley de Aguas
Nacionales, aprobadas por la Cámara de Diputados el 20 de diciembre del 2003,
podemos encontrar alternativas viables para proteger normativamente a las cuencas
hidrográficas de manera concurrente e integral, otorgando mayores atribuciones a los
estados y municipios en esta materia, así como una mayor participación social para
lograr su conservación. Sin embargo, todavía no es suficiente, tal y como le veremos
a continuación.
2.1 Ámbito Federal
2.1.1 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
En este apartado se comentarán preceptos constitucionales aislados que
representan el fundamento jurídico de las disposiciones normativas ambientales y en
microcuencas. La Constitución Mexicana25 está conformada por 136 artículos,
distribuidos en 9 títulos.
Dentro de la sección que corresponde a las garantías individuales,
encontramos cinco artículos que tienen relación directa con el tópico ambiental. En
este caso, existen enunciados que al describir derechos de los gobernados, también
contemplan derechos humanos26, como es el derecho a gozar de un medio ambiente
adecuado para el desarrollo y bienestar de las personas (art. 4º) o el derecho
preferente de los pueblos y comunidades indígenas sobre el uso y aprovechamiento
de los recursos naturales (art. 2º).
La Constitución establece que corresponde al Estado la rectoría del desarrollo
nacional para garantizar que ésta sea integral y sustentable (art. 25) y también alude
a lo que es la planeación democrática del desarrollo nacional, en estricta relación con
la participación y consulta popular (art. 26). Este último precepto fundamenta la
existencia de los programas sectoriales de carácter ambiental, aunque considero
necesario adicionar al contenido de su párrafo tercero, la palabra “sustentable”
inmediatamente después de la palabra “desarrollo”, ya que esto repercutirá en la
25 Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 5 de febrero de 1917.26 El derecho al medio ambiente adecuado forma parte del catálogo de los Derechos Humanos de la Tercera Generación, envirtud de que procede de una concepción de la vida en comunidad y en armonía con la naturaleza a partir de la existencia denecesidades comunes (solidarias) y de una preocupación planetaria. En México, es un derecho subjetivo público ya que elgobernado tiene la potestad de exigir al Estado y a sus autoridades, su respeto y cumplimiento.
17
generación de programas en cada sector orientados a la aplicación de una política
pública nacional de corte ambiental.
De especial trascendencia para los recursos naturales y el medio ambiente,
resulta el contenido del artículo 27 Constitucional, mismo que entre otros aspectos,
sienta las bases del sistema jurídico mexicano en torno al régimen de propiedad de la
tierra, las aguas y los elementos naturales del país, recursos que dicho sea de paso,
se encuentran dentro del perímetro de las cuencas y/o microcuencas de la nación. En
palabras de Gutiérrez Nájera27, el artículo 27 “constituye la columna vertebral del
sistema jurídico de protección al ambiente, toda vez que la mayoría de leyes que
inciden en forma directa en la protección del ambiente son reglamentarios de este
precepto constitucional.”
En el párrafo tercero, puede leerse que la nación tiene el derecho de imponer a
la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como el de
regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales
susceptibles de apropiación […] y que se dictarán las medidas necesarias para […]
establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y
bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regular la fundación,
conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población; para preservar
y restaurar el equilibrio ecológico […]; para el fomento de la silvicultura28 […] y para
evitar la destrucción de los elementos naturales […].
En lo que se refiere a los recursos hídricos, el párrafo quinto del artículo 27
señala:
“Son propiedad de la nación las aguas de los mares territoriales en la extensión y términos
que fije el derecho internacional; las aguas marinas interiores; las de de las aguas y
esteros que se comuniquen permanentemente o intermitentemente con el mar; las de los
lagos interiores de formación natural que estén ligados directamente a corrientes
constantes; las de los ríos y sus afluentes directos e indirectos, desde el punto del cauce
en que se inicien las primeras aguas permanentes, intermitentes o torrenciales, hasta su
desembocadura en el mar, lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional; las de las
corrientes constantes o intermitentes y sus afluentes directos o indirectos, cuando el
cauce de aquéllas en toda su extensión o en parte de ellas, sirva de límite al territorio
nacional o a dos entidades federativas, o cuando pase de una Entidad Federativa a otra o
cruce la línea divisoria de la República; las de los lagos, lagunas o esteros cuyos vasos,
zonas o riberas, estén cruzadas por líneas divisorias de dos o más entidades o entre la
27 Gutiérrez, R. 1998.Op. cit., p. 119.28 Se entiende por silvicultura, al cultivo y explotación racional de los bosques.
18
República y un país vecino; las de los manantiales que broten en las playas, zonas
marítimas, cauces, vasos o riberas de los lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional,
y las que se extraigan de las minas; y los cauces, lechos o riberas de los lagos y
corrientes interiores en la extensión que fije la ley. Las aguas del subsuelo pueden ser
libremente alumbradas mediante obras artificiales y apropiarse por el dueño del terreno;
pero cuando lo exija el interés público o se afecten otros aprovechamientos, el Ejecutivo
Federal podrá reglamentar su extracción y utilización y aún establecer zonas vedadas, al
igual que para las demás aguas de propiedad nacional. Cualesquiera otras aguas no
incluidas en la enumeración anterior, se considerarán como parte integrante de la
propiedad de los terrenos por los que corran o en los que se encuentren sus depósitos,
pero si se localizaren en dos o más predios, el aprovechamiento de esta agua se
considerará de utilidad pública y quedará sujeto a las disposiciones que dicten los
Estados”.
De lo anterior se desprende, entre otros aspectos, que las tierras y aguas-
tanto superficiales como del subsuelo-, son propiedad originariamente de la nación;
que los elementos naturales están jurídicamente protegidos en la Constitución y que
su preservación y cuidado también corresponde, en primera instancia, a la Nación.
A su vez, la fracción XX del citado precepto, establece que:
“El Estado promoverá las condiciones para el desarrollo rural integral, con el propósito de
generar empleo y garantizar a la población campesina el bienestar y su participación e
incorporación en el desarrollo nacional, y fomentará la actividad agropecuaria y forestal
para el óptimo uso de la tierra, con obras de infraestructura, insumos, créditos, servicios de
capacitación y asistencia técnica. Asimismo expedirá la legislación reglamentaria para
planear y organizar la producción agropecuaria, su industrialización y comercialización,
considerándolas de interés público”.
Una Ley General en materia de cuencas y/o microcuencas, deberá encontrar
su fundamento constitucional en el artículo 27, el cual puede ser objeto de una nueva
reforma que incluya al concepto de cuenca en su redacción, de tal manera que exista
independientemente del sustento jurídico hasta hoy reconocido de los elementos
tierra, agua y bosques, un concepto integrador que abarque tanto a los recursos
naturales como al desarrollo económico y social en un área geográfica determinada
por un cauce, que a su vez constituya la unidad básica de gestión y planeación del
desarrollo sustentable. Dicha reforma tendría que darse en el texto del párrafo quinto
del citado precepto o bien, dentro de la mencionada fracción XX.
19
En cuanto al ejercicio legislativo a cargo del Congreso de la Unión, cabe
destacar lo estipulado en las fracciones XVI 4ª y XXIX 2º y letra G, del artículo 73
constitucional; la primer fracción se refiere a la idea de la prevención y control de la
contaminación ambiental, como un concepto ambiental dentro del rubro de salubridad
general, dentro del ámbito de competencia de la Secretaría de Salud29; la segunda en
su numeral 2º, considera la facultad del Congreso para establecer contribuciones
sobre el aprovechamiento y explotación de los recursos naturales comprendidos en
los párrafos cuarto y quinto del artículo 27 y, finalmente, la letra G faculta al Congreso
para expedir leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los
gobiernos de los Estados y de los Municipios, en el ámbito de sus respectivas
competencias, en materia de protección al ambiente y de preservación y restauración
del equilibrio ecológico30.
El art. 115 constitucional, otorga a los municipios las funciones y servicios
públicos de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento, disposición de sus
aguas residuales y limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de
residuos, calles, parques y jardines, entre otras y la facultad de participar en la
formulación de planes de desarrollo regional, en la creación y administración de
zonas de reservas ecológicas y en la elaboración y aplicación de programas de
ordenamiento en esta materia. El precepto en cita, también señala que en lo
conducente y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del art. 27 de
la Constitución, los Municipios expedirán los reglamentos y disposiciones
administrativas que fueren necesarios31. Luego entonces, el Municipio cuenta con
atribuciones constitucionales que inciden directamente en la planeación del desarrollo
integral por subcuenca o microcuenca a través de sus planes de desarrollo regional,
mismos que en un futuro mediato, tendrán que ser elaborados tomando en cuenta los
contenidos de los Planes Rectores de Protección y Conservación y/o de Manejo en
Microcuencas. Además, cuenta con la facultad de adecuar su reglamentación
municipal en la medida de sus necesidades, por lo que existe la posibilidad de crear
instrumentos de política ambiental municipal, con enfoque de Cuenca.
29 Vargas, José. “La Legislación Mexicana en matera ambiental”. Memorias del Primer Encuentro Internacional de DerechoAmbiental. SEMARNAT/INE 2003, p. 592.30 Al respecto el autor Aquilino Vázquez García, señala que la norma programática contenida en el artículo 73 fracción XXIX-G,fue ejercida por el gobierno federal en un doble sentido. Por una parte, el Congreso legisló en materia ambiental; por la otra,estableció reglas para la delegación de algunas facultades en materia ambiental en las entidades federativas, p. 631.31 Diario Oficial de la Federación. 23 de diciembre de 1999.
20
Finalmente, el art. 124 constitucional representa el máximo fundamento para
que los funcionarios de las entidades federativas del país, adopten facultades incluso
en materia ambiental, que no estén estrictamente reservadas por la propia
Constitución a la federación.
2.1.2 Ley de Planeación
Las disposiciones de esta Ley son de orden público e interés social y entre
otros aspectos, tiene por objeto establecer las bases para promover y garantizar la
participación democrática de los diversos grupos sociales así como de los pueblos y
comunidades indígenas, a través de sus representantes y autoridades, en la
elaboración del Plan Nacional de Desarrollo (PND) y los programas sectoriales (art.
1); considera a la igualdad de derechos como uno de sus principios rectores que entre
otros asuntos, garantice un ambiente adecuado para el desarrollo de la población (art.
2); y resalta como componente de la planeación nacional del desarrollo, a la
ordenación racional y sistemática de acciones que en materia de protección al
ambiente y aprovechamiento racional de los recursos naturales, tenga como propósito
la transformación de la realidad del país, de conformidad con las normas, principios y
objetivos que la propia Constitución y esta ley establecen (art. 3)32.
La Ley en comento crea el Sistema Nacional de Planeación Democrática, con
el propósito de tomar en cuenta a todos los sectores de la población en la formulación
del PND y ejecutar su posterior instrumentación, control y evaluación por parte de los
entes públicos, cuya responsabilidad de elaboración recae en la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público (SHCP). A las Dependencias de la Administración Pública
Federal, como son la Semarnat, la Secretaría de Economía (SE), Secretaría de
Desarrollo Social (Sedesol) y Secretaría de Secretaría de Agricultura, Ganadería,
Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (Sagarpa), les corresponde intervenir en las
materias que les competa, observando siempre variables ambientales, económicas,
sociales y culturales que incidan en el desarrollo de sus facultades (arts. 14 f. II y 16 f.
I)33.
Esta Ley, da sustento a la creación de las Comisiones Intersecretariales para la
atención de actividades de la planeación nacional que deban desarrollar
conjuntamente varias Secretarías de Estado. En materia de Cuencas, esta figura
32 Diario Oficial de la Federación. 23 de mayo de 2002.33 Ibidem.
21
jurídica constituye un elemento fundamental para el desarrollo eficiente de las
políticas de manejo integral desde la gestión, la planeación y la eficaz consolidación
de actividades en cada microcuenca, ya que los recursos destinados a determinada
acción por cada Dependencia, obedecerán a un criterio común con este enfoque34.
Los programas contenidos en el PND se dividen en sectoriales, institucionales,
regionales y especiales, y deben ser elaborados de tal forma que entre ellos haya
cohesión, armonía y congruencia, dentro de los lineamientos trazados en el propio
Plan. Una vez aprobado el PND y los programas, se publicarán en el DOF y serán
obligatorios para todas las entidades y dependencias de la Administración Pública
(art. 23 al 32).
La concertación con los particulares se realizará mediante contratos o
convenios de cumplimiento obligatorio para las partes que lo celebren, en los cuales
se establecerán las consecuencias y sanciones que se deriven de su incumplimiento,
a fin de asegurar el interés general y garantizar su ejecución en tiempo y forma (art.
38). Este fundamento, legaliza los compromisos que en determinado momento
pueden y deben seguir desarrollándose en las microcuencas, ya que mediante este
instrumento, las partes acuerdan deberes y consideran sanciones a partir de su
incumplimiento.
En lo relativo a la suscripción de convenios de coordinación, el Ejecutivo
Federal debe proponer a los gobiernos de las entidades federativas que lo suscriban,
la inclusión de una cláusula en la que se prevean medidas que sancionen el
incumplimiento del propio convenio y de los acuerdos que del mismo se deriven35 (art.
44).
Finalmente, la Ley de Planeación prohíbe a los funcionarios de la
Administración Pública Federal que en el ejercicio de sus funciones contravengan los
objetivos y prioridades del PND y de los programas; asimismo, prevé la imposición de
medidas disciplinarias de apercibimiento o amonestación y si la gravedad de la
34 El artículo 21 de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, establece que la Comisión Intersecretarial de Desarrollo RuralSustentable, estará integrada por los titulares de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación,cuyo titular la presidirá; Secretaría de Economía; Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales; Secretaría de Hacienda yCrédito Público; Secretaría de Comunicaciones y Transportes; Secretaría de Salud; Secretaría de Desarrollo Social; Secretaríade la Reforma Agraria; Secretaría de Educación Pública y demás dependencias y entidades que el Ejecutivo Federal considerenecesarias de acuerdo a los temas de que se trate.35 El Acuerdo de Coordinación para la recuperación y sustentabilidad de la Cuenca Lerma Chapala (2004-2012), establece quelas controversias que se susciten entre las partes con motivo de la interpretación o ejecución de alguna de sus cláusulas ocumplimiento del mismo, de los convenios, acuerdos específicos o Anexos de Ejecución que de él se deriven, deberán constarpor escrito y ser conciliadas de común acuerdo; en el caso de subsistir las diferencias, el Acuerdo señala que las partes acudiránpara su solución al Consejo de Cuenca y de persistir las mismas, las partes podrán acudir ante la autoridad competente, p. 16.
22
infracción lo amerita, el titular de la dependencia o entidad podrá suspender o
remover de su cargo al funcionario responsable (art. 42).
2.1.3 Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente
Los antecedentes de esta Ley marco, se encuentran en la Ley Federal para
Prevenir y Controlar la Contaminación Ambiental de 1971 y en la Ley Federal de
Protección al Ambiente de 1982, aunque la Ley vigente desde 1988, ha tenido una
serie de modificaciones durante los años 1996, 2000, 2001, 2003, 2005 y 2006.
La LGEEPA es reglamentaria de las disposiciones de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos que se refieren a la preservación y restauración del
equilibrio ecológico, así como a la protección al ambiente, en el territorio nacional y
las zonas sobre las que la nación ejerce su soberanía y jurisdicción (art. 1º). Entre
otras cosas, regula lo referente a la distribución de competencias; a los instrumentos
de política ambiental (tales como el ordenamiento ecológico del territorio, los
instrumentos económicos, la regulación ambiental de los asentamientos humanos, la
evaluación de impacto ambiental, el régimen de normalización, la autorregulación y la
auditoria ambiental); la Biodiversidad; la prevención y control de la contaminación
atmosférica; los residuos, materiales peligrosos así como el riesgo ambiental; el
derecho a la participación social; el derecho a la información ambiental; las
responsabilidades ambientales, procedimientos administrativos y sanciones; y todo lo
concerniente a lo que es la denuncia popular. Considera a las Cuencas hidrográficas
de manera general, en lo relativo a:
a) La emisión Normas Oficiales Mexicanas que establezcan los requisitos,
especificaciones, condiciones, procedimientos, metas, parámetros y límites
permisibles que deberán observarse en cuencas36,
b) El establecimiento de Áreas Naturales Protegidas que tengan por objeto
proteger poblados, vías de comunicación, instalaciones industriales y
aprovechamientos agrícolas, mediante zonas forestales en montañas donde
se origine el ciclo hidrológico de cuencas37,
36 Aunque la Ley hable genéricamente de la emisión de NOM´s en materia de cuencas, considero que aquéllas se refieren a laafectación de la atmósfera, ya que el art. 111 f. XX faculta a la Semarnat para definir niveles máximos permisibles de emisión decontaminantes a la atmósfera, de tal manera que no se rebasen las capacidades de asimilación de las cuencas atmosféricas.37 El art. 53 de la LGEEPA, estipula que dentro de la categoría de áreas de protección de recursos naturales , se encuentran lasdestinadas a la preservación y protección de las cuencas hidrográficas.
23
c) La consideración de criterios ecológicos para la preservación y
aprovechamiento sustentable del suelo en la ordenación forestal de las
cuencas hidrográficas del territorio nacional,
d) La participación corresponsable en la prevención de la contaminación de
corrientes de agua y de las cuencas, y
e) El tratamiento de las aguas residuales previo a su descarga en cuencas
incluyendo las aguas del subsuelo, de conformidad con las normas oficiales
mexicanas que para tal efecto se expidan.
La LGEEPA contempla dentro de su texto, políticas públicas orientadas a la
protección, conservación, preservación y restauración de los recursos naturales y del
ambiente; considera también un capitulo destinado a la participación social y un Titulo
relativo al procedimiento administrativo de índole ambiental.
Los bienes jurídicos tutelados por la LGEEPA, son: los recursos naturales y el
medio ambiente.
Cabe resaltar lo relacionado con la distribución de competencias entre los tres
órdenes de gobierno, descrita en los artículos 5º, 6º y 8º y en particular, éste último
precepto, dado que otorga atribuciones a los Municipios en materia ambiental a lo
largo de sus dieciséis fracciones, donde destacan la I, VII y X, en virtud de que
vinculan indirectamente al gobierno municipal con asuntos relacionados con la gestión
y manejo de los recursos naturales en Cuencas. En primer lugar corresponde al
Municipio la formulación, conducción y evaluación de la política ambiental municipal,
que como se mencionó líneas arriba, dicha política obedecerá en un futuro mediato, a
una planeación del desarrollo integral por microcuencas; también le corresponde al
Municipio la aplicación de las disposiciones jurídicas en materia de prevención y
control de la contaminación de las aguas que se descarguen en las aguas nacionales
que tengan asignadas, con la participación que conforme a la legislación local en la
materia corresponda a los gobiernos de los estados y, finalmente, el gobierno
municipal tiene la atribución de participar en la atención de los asuntos que afecten el
equilibrio ecológico de dos o más municipios y que generen efectos ambientales en
su circunscripción territorial, supuesto que se perfecciona cuando los procesos
erosivos identificados en determinada microcuenca, rebasan los límites
administrativos de un municipio para extenderse hacia el municipio colindante, o
cuando las zonas boscosas de las partes altas de una microcuenca han sido
24
devastadas por la tala clandestina repercutiendo aguas abajo dentro de la
delimitación municipal de otra administración vecina, por citar sólo dos ejemplos.
2.1.4 Ley de Aguas Nacionales
El enfoque legislativo de la tutela pública respecto a la regulación del agua,
llevó a la creación en la década de 1920 del primer programa para la construcción de
sistemas de irrigación en gran escala, con base en la ley de irrigación de 1926, y dio
lugar a la conformación de la Comisión Nacional de Irrigación (CNI). Es en este
contexto que se concibe el concepto de cuencas de ríos, como unidades de desarrollo
y gestión de los recursos hidráulicos, y se identifica la importancia de establecer
mecanismos para administrar el uso compartido de un mismo cuerpo de agua38.
La Ley de Aguas Nacionales (LAN) de 1992, culminó el proceso de impulsar la
gestión integral de las aguas superficiales y subterráneas, bajo el concepto de
cuencas hidrológicas consideradas como las unidades geográficas básicas para la
planeación, desarrollo y administración del recurso hidráulico. En ella, se
establecieron las bases legales de nuevos arreglos institucionales innovadores, con el
propósito de contar con organismos de participación, coordinación y concertación,
destinados a lograr el aprovechamiento sustentable del agua a nivel de las cuencas
hidrológicas.
En la actualidad y conforme a las recientes modificaciones hechas a la LAN
publicadas en el D.O.F. el 29 de abril del 2004, la autoridad y administración en
materia de aguas nacionales y de sus bienes públicos inherentes corresponde al
Ejecutivo Federal (art. 4º), quien la ejercerá directamente o a través de la Comisión
Nacional del Agua (Conagua); cabe señalar que la Conagua es un órgano público
descentralizado que depende directamente de la Semarnat.
La LAN vigente, tiene por objeto regular la explotación, uso o aprovechamiento
de las aguas nacionales, su distribución y control, así como la preservación de su
cantidad y calidad para lograr su desarrollo integral sustentable.
Los sujetos que intervienen en la aplicación de esta Ley, son la Conagua,
Semarnat, Profepa, Estados, Municipios, Consejos de Cuenca, Organismos de
Cuenca, Comisiones y Comités de Cuenca, Comités Técnicos de Aguas
38 Gaceta Parlamentaria. 2003. Cámara de Diputados, número 1399-I, sábado 20 de diciembre de 2003. México.
25
Subterráneas, colegios de profesionales, grupos académicos, usuarios del agua y
organizaciones de la sociedad.
Entre los Considerandos planteados en el Dictamen de la Comisión de
Recursos Hidráulicos que antecedieron a la reforma antes citada, y con el propósito
de avanzar hacia un modelo de gestión descentralizada y participativa, se plantea la
creación de los “Organismos de Cuenca” como órganos desconcentrados donde
participan los tres niveles de gobierno; la ampliación y fortalecimiento de las
facultades de los actuales Consejos de Cuenca, como órganos mixtos donde
convergen gobierno y sociedad para integrar un verdadero Parlamento del Agua, y su
dotación tanto de capacidades para decidir aspectos sustantivos de la gestión del
agua en cada cuenca, como de los medios necesarios para cumplir con su misión39.
En este orden de ideas, la LAN contempla el establecimiento de los Consejos
de Cuenca, como órganos colegiados de integración mixta, que serán instancia de
coordinación y concertación, apoyo, consulta y asesoría, entre la Conagua,
incluyendo el Organismo de Cuenca que corresponda, y las dependencias y
entidades de los tres órdenes de gobierno y los representantes de usuarios de agua y
de las organizaciones de la sociedad, de la respectiva cuenca hidrológica y región
hidrológica. Cabe señalar que los Consejos de Cuenca no están subordinados a la
Conagua o a los organismos de Cuenca y considerarán la pluralidad de intereses,
demandas y necesidades en la cuenca o cuencas hidrológicas que correspondan (art.
3º frac. XV y 13). Su composición se ilustra en el cuadro siguiente:
ESTRUCTURA ACTUAL DE LOS CONSEJOS DE CUENCA40
39 Ibidem.40 Ver información en www.cna.gob.mx/eCNA/Espaniol/Regionales/Gravamex/Publicaciones/gestion.htm
26
El Consejo de Cuenca Lerma Chapala en la actualidad esta integrado por los
cinco Gobernadores de los Estados que la componen (Jalisco, Guanajuato,
Michoacán, Querétaro y México), así como por un Secretario Técnico, cuyo cargo
recae en el Gerente Regional de la región administrativa No. VIII Lerma-Santiago-
Pacífico de la Conagua y por Vocales Usuarios representantes de los usos siguientes:
Agrícola, Pecuario, Servicios, Industrial, Acuícola y Público-Urbano, dando un total de
doce integrantes quienes cuentan también con un suplente para los casos de
ausencia41. El Consejo se reúne una vez al año por lo menos, pero existe un grupo de
seguimiento y evaluación del Consejo que sesiona más seguido y también grupos
especializados de trabajo que por lo menos sesionan cuatro veces al año. En cada
entidad existe un Comité que se reúne periódicamente por cada uso, para después
sesionar por lo menos una vez al año en Asamblea de Representantes de Usuarios
donde participa el Representante por cada uso de la Cuenca; los representantes son
elegidos cada tres años y sólo una vez se pueden reelegir42.
Para el ejercicio de sus funciones, los Consejos de Cuenca se auxiliarán de las
Comisiones de Cuenca –cuyo ámbito de acción comúnmente es a nivel de subcuenca
o grupo de subcuencas correspondientes a una cuenca hidrológica en particular-, de
los Comités de Cuenca –cuyo ámbito de acción regularmente corresponde a nivel de
microcuenca o grupo de microcuencas de una subcuenca específica- y de los
Comités Técnicos de Aguas del Subsuelo o Subterráneas –que desarrollan sus
actividades en relación con un acuífero o grupo de acuíferos determinados- que sean
necesarios43. Cabe aclarar que ninguno de estos órganos colegiados de integración
mixta, están subordinados ni a la Conagua ni a los Organismos de Cuenca.
En este sentido, la LAN establece que la naturaleza y disposiciones generales
para la creación, integración y funcionamiento de las comisiones de cuenca, comités
de cuenca y comités técnicos de aguas subterráneas, se establecerán en los
reglamentos de la Ley en comento44 (art. 13 Bis 1 último párrafo).
41 El Consejo de Cuenca Lerma-Chapala se rige por las Reglas de Organización y Funcionamiento de los Consejos de Cuencapublicadas por la Conagua, cuya vigencia data del 1º de junio del año 2000, así como por las disposiciones aplicables delReglamento de la Ley de Aguas Nacionales vigente, publicado el 12 de enero de 1994 en el D.O.F.42 Entrevista a la Quim. Ma. de Lourdes Villegas Medina, Subgerente de Programas Rurales y Participación Social en la GerenciaEstatal de la Conagua Querétaro, en su oficina, ubicada en Av. Hidalgo Pte. No. 293 Fracc. Las Campanas, Santiago deQuerétaro, Qro., 15 de junio de 2006 a las 13:00 horas.43 Hasta el 10 de noviembre del 2003, se habían instalado 25 Consejos de Cuenca; 7 Comisiones de Cuenca; 13 Comités deCuenca y 64 Comités Técnicos de Aguas Subterráneas en la República Mexicana.44 El Lic. Sergio Ampudia Mello en “Derecho Ambiental y Ecología”, febrero-marzo 2006, señala que Desde el punto de vistajurídico la inobservancia de la Ley se traduce en la falta de cumplimiento de las previsiones legislativas contempladas en los
27
Los artículos Transitorios Segundo y Tercero del Decreto mediante el cual se
reformó la LAN, establecen que en tanto se expiden los reglamentos derivados de la
presente Ley, quedan vigentes las disposiciones del Reglamento de la LAN, en todo
lo que no contravenga lo dispuesto en esta Ley; y que en un plazo no mayor de doce
meses contados a partir de la entrada en vigor de este Decreto, se expedirán los
Reglamentos referidos en el mismo. Es menester señalar que a la fecha, ninguno de
estos Reglamentos ha sido publicado.
La LAN declara de utilidad pública a la gestión integrada de los recursos
hídricos, superficiales y del subsuelo, a partir de las cuencas hidrológicas en el
territorio nacional, como prioridad y asunto de seguridad nacional (art. 7º frac. I.)
Los bienes jurídicos tutelados por la LAN, son las aguas nacionales ya sean
superficiales o del subsuelo y las cuencas.
Las políticas públicas contempladas en esta Ley tienden a la protección,
conservación, preservación, restauración y al uso eficiente del agua.
En resumen, la LAN por obvias razones representa el cuerpo normativo que
más disposiciones contempla en materia de cuencas, principalmente en lo que se
refiere a la gestión con este enfoque, aunque lo asume desde un punto de vista
meramente hidrológico y en menor medida, lo relaciona con el manejo integral de los
recursos naturales. En lo que respecta a los mecanismos de participación social,
destaca la regionalización y organización da de los diferentes actores mediante los
Consejos, Comisiones y Comités de cuenca y de aguas subterráneas; sin embargo,
sería más adecuado trasladar estas formas de participación a una Ley General de
Cuencas, toda vez que su ámbito de aplicación tendría una amplia visión integral y
sistémica con relación a la interacción del trinomio hombre-naturaleza-economía.
2.1.5 Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable
La Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable (LGDFS), publicada en el
D.O.F. el 25 de febrero del 2003 y vigente a partir del 25 de mayo de ese año,
contempla el manejo integral sustentable de los recursos forestales y de las cuencas,
así como la coadyuvancia en la ordenación y rehabilitación de las cuencas hidrológico
forestales.
artículos transitorios de las reformas, que ordenan la expedición de los diversos reglamentos que provean la organización de losorganismos y de los Consejos de Cuenca… , p. 11.
28
Declara de utilidad pública la conservación, protección y restauración de las
cuencas hidrológico-forestales, otorga atribuciones a los estados para participar en la
elaboración de los programas forestales regionales de largo plazo, de ámbito
interestatal o por cuencas hidrológico-forestales, y establece que la Semarnat con la
participación de la Comisión Nacional Forestal (Conafor), impulsará el manejo integral
de las cuencas hidrológico-forestales.
La Ley en comento tiene por objeto regular y fomentar la conservación,
protección, restauración, producción, ordenación, cultivo, manejo y aprovechamiento
de los ecosistemas forestales del país y sus recursos, así como distribuir las
competencias que en materia forestal correspondan a la Federación, los Estados, el
Distrito Federal y los Municipios, con el fin de propiciar el desarrollo forestal
sustentable.
Los sujetos que intervienen en su aplicación son la Conafor, Semarnat,
Estados, Municipios, Consejo Nacional Forestal, Consejos Regionales y Estatales,
representantes de los prestadores de servicios técnicos forestales, instituciones
académicas y centros de investigación, agrupaciones de propietarios forestales y
empresarios, organizaciones no gubernamentales, organizaciones de carácter social
y privado, ejidos, comunidades indígenas, pequeños propietarios e industriales.
Resulta importante señalar que dentro de las políticas públicas contempladas
en esta Ley, se encuentra el fortalecimiento de las capacidades de decisión, acción y
fomento de las comunidades ante las autoridades y otros agentes productivos, de
manera que puedan ejercer su derecho a proteger, conservar y aprovechar los
ecosistemas forestales, de acuerdo con sus conocimientos, experiencias y
tradiciones45.
En lo relativo al Manejo Forestal Sustentable y Corresponsable, la Ley
establece una nueva figura jurídica: las Unidades de Manejo Forestal, determinadas
por la Conafor en coordinación con las entidades federativas y delimitadas tomando
como base preferentemente a las cuencas, subcuencas y microcuencas hidrológico-
forestales, con el propósito de lograr una ordenación forestal sustentable, una
45 Cabe recordar que la costumbre constituye una fuente formal del orden jurídico mexicano. El Dr. Eduardo García Maynes ensu obra Introducción al estudio del derecho, menciona que el derecho consuetudinario posee dos características: 1º Estáintegrado por un conjunto de reglas sociales derivadas de un uso más o menos largo; y 2º Tales reglas se transforman enderecho positivo cuando los individuos que las practican les reconocen obligatoriedad, cual si se tratase de una ley. Pp. 61 y 62.
29
planeación ordenada de las actividades forestales y el manejo eficiente de los
recursos forestales46.
En cuanto a conservación y restauración se refiere, la Ley señala que la
Federación, escuchando la opinión de los Consejos Forestales Estatales y tomando
en cuenta los requerimientos de recuperación en zonas degradadas y las condiciones
socioeconómicas de los habitantes de las mismas, promoverá la elaboración y
aplicación de programas e instrumentos económicos que se requieran para fomentar
las labores de regeneración de los recursos forestales y las cuencas hídricas. Al
respecto, la Semarnat, escuchando la opinión técnica de dichos Consejos y de la
Conagua, declarará áreas de protección en aquellas franjas, zonas de recarga y
mantos acuíferos, con las ubicaciones y requerimientos pertinentes, para tal efecto, la
Conafor en atención a la solicitud de los interesados coordinará la elaboración de los
estudios técnicos adecuados con la participación de los Gobiernos Estatales,
Municipales y Dependencias o Entidades Públicas, así como de los propietarios y
poseedores, y propondrá a la Semarnat la emisión de la declaratoria respectiva (art.
126 y ss).
Como se puede observar, la planeación para el aprovechamiento y la
conservación de los recursos forestales, hoy en día obedece a una ordenación por
cuencas de tipo hidrológico-forestal, misma que requiere ser compatible con otros
cuerpos normativos y políticas públicas asociadas que también consideran a las
cuencas como unidades de gestión y/o de planeación, por ejemplo: la coordinación
institucional, social y comunal sustentada en la LGDFS pierde su vinculación con la
aplicación de otras leyes, como son la LAN o la LDRS (que a continuación será
analizada), lo que podría ser resuelto mediante el surgimiento de una Ley General de
Cuencas incluyente, que unifique los criterios de aplicación del desarrollo mediante
mecanismos de participación social innovadores, que al mismo tiempo considere a la
cuenca como un sistema natural de oportunidad para sus habitantes.
El bien jurídico tutelado por la LGDFS se encuentra en los recursos forestales,
los recursos hídricos, la biodiversidad de los ecosistemas forestales y las cuencas
hidrológico-forestales.
Finalmente, la LGDFS establece la creación del Fondo Forestal Mexicano
como mecanismo de fomento, instrumento destinado a promover la conservación,
46 A la fecha en el Estado de Querétaro Arteaga, se han constituido tres Unidades de Manejo Forestal, a saber: región Centro,región Lerma Otomi y región Sierra Gorda.
30
incremento, aprovechamiento sustentable y restauración de los recursos forestales y
sus recursos asociados desarrollando los mecanismos de cobro y pago de bienes y
servicios ambientales; dicho Fondo será integrado entre otras acciones, por la
transferencia de recursos de los usuarios de las cuencas hidrológicas (arts. 142 y
143).
2.1.6 Ley de Desarrollo Rural Sustentable
Esta Ley fue publicada en el D.O.F. el 7 de diciembre de 2001; es
reglamentaria de la fracción XX del artículo 27 de la CPEUM y es de observancia
general en toda la República. Sus disposiciones son de orden público y están
dirigidas a: promover el desarrollo rural sustentable del país, propiciar un medio
ambiente adecuado, en los términos del artículo 4º constitucional y garantizar la
rectoría del estado y su papel en la promoción de la equidad, en los términos del
artículo 25 de la Constitución.
Los sujetos que intervienen en su aplicación, son: la Sagarpa, Semarnat,
Consejo Mexicano Distrital, Estatal, y Municipal; ejidos, comunidades y
organizaciones o asociaciones de carácter nacional, estatal, regional, distrital,
municipal o comunitario de productores del medio rural, que se constituyan o estén
constituidas de conformidad con las leyes vigentes y, en general, toda persona física
o moral que, de manera individual o colectiva, realice preponderantemente
actividades en el medio rural.
La LDRS, define al desarrollo rural sustentable como el mejoramiento integral
del bienestar social de la población y de las actividades económicas en el territorio
comprendido fuera de los núcleos considerados urbanos de acuerdo con las
disposiciones aplicables, asegurando la conservación permanente de los recursos
naturales, la biodiversidad y los servicios ambientales de dicho territorio (art. 3º f.
XIV).
Contempla como recursos naturales a todos aquellos bienes naturales
renovables y no renovables susceptibles de aprovechamiento a través de los
procesos productivos rurales y proveedores de servicios ambientales: tierras,
bosques, recursos minerales, agua, comunidades vegetativas y animales y recursos
genéticos; y a los servicios ambientales (sinónimo: beneficios ambientales), como los
beneficios que obtiene la sociedad de los recursos naturales, tales como la provisión y
calidad del agua, la captura de contaminantes, la mitigación del efecto de los
31
fenómenos naturales adversos, el paisaje y la recreación, entre otros. (art. 3º f. XXV y
XXIX).
Con relación a las cuencas y en estricta concordancia con la Ley de Planeación
y el Plan Nacional de Desarrollo (PND), la Ley en comento estipula que se formulará
la programación sectorial de corto, mediano y largo plazo a través de los distritos de
desarrollo rural, mediante los cuales se promoverá la formulación de programas a
nivel municipal y regional o de cuencas, con la participación de las autoridades, los
habitantes y los productores en ellos ubicados.
Establece la integración de Consejos para el Desarrollo Rural Sustentable en
los municipios, en los distritos de desarrollo rural y en las entidades federativas, cuyo
origen se basará en un Convenio celebrado entre la Sagarpa y los Gobiernos de las
entidades federativas; dichos Consejos, fungirán como instancias para la participación
de los productores y demás agentes de la sociedad rural en la definición de
prioridades regionales, la planeación y distribución de los recursos que la federación,
las entidades federativas y los municipios destinen al apoyo de las inversiones
productivas, y para el desarrollo rural sustentable. Los consejos estatales de varias
entidades federativas que coincidan en una región común o cuenca hidrológica,
podrán integrar consejos regionales interestatales en dichos territorios (art. 24).
Los Consejos Municipales47, definirán la necesidad de convergencia de
instrumentos y acciones provenientes de los diversos programas sectoriales, mismos
que se integraran al programa especial concurrente48.
En materia económica, la Ley de mérito establece que el Ejecutivo Federal, con
la participación de los gobiernos de las entidades federativas y de los municipios y los
sectores social y privado del medio rural, tiene el deber de impulsar las actividades
económicas en el ámbito rural mediante la inversión tanto pública como privada para
la ampliación y mejoramiento de la infraestructura hidroagrícola, el mejoramiento de
los recursos naturales en las cuencas hídricas, el almacenaje, la electrificación, la
comunicación y los caminos rurales; la valorización y pago de los servicios
ambientales; y la conservación y mejoramiento de los suelos y demás recursos
naturales, entre otros aspectos (art. 32).
47 Recordemos que en el Estado de Querétaro Arteaga, es en los Consejos Municipales de Desarrollo Rural Sustentable dondeson validados los Planes Rectores de Protección y Conservación en microcuencas.48 El Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable, es aquél que incluye el conjunto de ProgramasSectoriales relacionados con las materias que son motivo de aplicación de la LDRS y debe ser aprobado por el Presidente de laRepública dentro de los seis meses posteriores a la expedición del PND.
32
En materia de Reconversión Productiva Sustentable, la LDRS faculta al
gobierno federal, a través de la Secretaría competente, para suscribir con los
productores, individualmente u organizados, contratos de aprovechamiento
sustentable de tierras definidos regionalmente, con el objeto de propiciar un
aprovechamiento útil y sustentable de las tierras, buscando privilegiar la integración y
la diversificación de las cadenas productivas, generar empleos, revertir el deterioro de
los recursos naturales, producir bienes y servicios ambientales, proteger la
biodiversidad y el paisaje, respetar la cultura, los usos y costumbres de la población,
así como prevenir los desastres naturales.
La LDRS menciona que en las tierras dictaminadas por la Semarnat como
frágiles y preferentemente forestales, de acuerdo con lo establecido en la LGDFS y
demás ordenamientos aplicables, los apoyos para la reconversión productiva deberán
inducir el uso forestal o agroforestal de las tierras o, en su caso, la aplicación de
prácticas de restauración y conservación (arts. 53 y ss).
Cabe destacar que la Ley en cita, obliga al gobierno federal a formular y
mantener actualizada una carta de riesgo en cuencas hídricas, a fin de establecer los
programas de prevención de desastres, que incluyan obras de conservación de suelo,
agua y manejo de avenidas (art. 131). Además, estipula que ese nivel de gobierno en
coordinación con los gobiernos de las entidades federativas y municipales, debe
apoyar de manera prioritaria a los productores de las zonas de reconversión y
especialmente a las ubicadas en las partes altas de las cuencas, a fin de que lleven
a cabo la transformación de sus actividades productivas con base en el optimo uso
del suelo y agua, mediante prácticas agrícolas, ganaderas y forestales, que permitan
asegurar una producción sustentable, así como la reducción de los siniestros, la
perdida de vidas humanas y de bienes por desastres naturales (art. 171).
La LDRS cuenta con un amplio número de disposiciones orientadas a la
gestión y al manejo integrado de las cuencas del país, ya que considera al desarrollo
económico de la población y a los recursos naturales que en ellas co-existen, como
punto de partida para el desarrollo y el mejoramiento de la calidad de vida.
Aunque el espíritu de la Ley en comento va dirigido al desarrollo rural, también
considera mecanismos de participación social y alternativas de protección y de
restauración en cuencas; el problema es que nuevamente nos encontramos ante la
ausencia de su vinculación con las políticas públicas y los instrumentos de
participación contemplados en otras leyes, como son la LAN y la LGDFS; por ejemplo:
33
los Consejos de Desarrollo Rural Sustentable considerados en la LDRS no tienen
relación con los Consejos de Cuenca regulados por la LAN ni con los Consejos
Forestales regulados por la LGDFS; una Ley General de Cuencas entre otros
aspectos, favorece el desarrollo de estos vínculos dentro de sus disposiciones.
Las políticas públicas contempladas en la LDRS están orientadas a la
restauración y conservación de suelos, aguas y cuencas; así como a la planeación y
organización de la producción agropecuaria, su industrialización y su
comercialización.
Finalmente, los bienes jurídicos tutelados por la Ley en comento son: las
tierras, bosques, recursos minerales, agua, comunidades vegetativas y animales y
recursos genéticos49.
2.1.7 Ley Agraria
De conformidad con el artículo 1º de la Ley de mérito, ésta es reglamentaria del
artículo 27 Constitucional en materia Agraria y de observancia general en toda la
República; y fue publicada en el D.O.F. el 26 de febrero de 1992.
Los sujetos que intervienen en su aplicación, son: la Secretaría de la Reforma
Agraria (SRA), la Procuraduría Agraria (PA), el Registro Agrario Nacional (RAN), el
Tribunal Agrario (TA), los ejidatarios, comuneros y pequeños propietarios,
asociaciones rurales de interés colectivo y sociedades mercantiles o civiles o de
cualquier otra naturaleza que no estén prohibidas por la Ley.
De conformidad con lo establecido en el artículo 10, los ejidos operan de
acuerdo con su reglamento interno50, sin más limitaciones en sus actividades que las
que dispone la propia Ley en comento. Dicho reglamento, se inscribirá en el RAN y
deberá contener las bases generales para la organización económica y social del
ejido que se adopten libremente, los requisitos para admitir nuevos ejidatarios, las
reglas para el aprovechamiento de las tierras de uso común, así como las demás
disposiciones que conforme a esta ley deban ser incluidas en el reglamento y las
demás que cada ejido considere pertinentes.
49 El artículo 176 establece una limitación para los núcleos agrarios, los pueblos indígenas y los propietarios, en virtud de que lesotorga la opción de poder realizar solamente acciones que se admitan en los términos de esta Ley, de la LGEEPA, de la LeyGeneral de Vida Silvestre y de toda la normatividad aplicable sobre el uso, extracción, aprovechamiento y apropiación de labiodiversidad y los recursos genéticos.50 En materia ambiental, este instrumento es fundamental para la obtención de determinados permisos o beneficios, por ejemplo,el art. 74 de la LGDFS exige su presentación para autorizar el aprovechamiento de recursos forestales maderables.
34
El enfoque de la gestión y manejo de cuenca, puede establecerse en estos
cuerpos normativos a nivel ejidal, lo que permitiría homologar los criterios de decisión
del núcleo a partir de la interacción de los elementos que se conjugan en las
microcuencas.
Cabe recordar que para efectos de esta Ley las tierras ejidales, por su destino,
se dividen en tierras para el asentamiento humano; tierras de uso común y tierras
parceladas (art. 44) y que ningún ejidatario dentro de un mismo ejido podrá ser titular
de derechos parcelarios sobre una extensión mayor que la equivalente al cinco por
ciento de las tierras ejidales, ni de más superficie que la equivalente a la pequeña
propiedad (art. 47). Al respecto, se considera pequeña propiedad agrícola la
superficie de tierras agrícolas de riego o humedad de primera que no exceda los
siguientes límites o sus equivalentes en otras clases de tierras: I. 100 hectáreas si se
destina a cultivos distintos a los señalados en las fracciones II y III de este artículo; II.
150 hectáreas si se destina al cultivo de algodón; III. 300 hectáreas si se destina al
cultivo de plátano, caña de azúcar, café, henequén, hule, palma, vid, olivo, quina,
vainilla, cacao, agave, nopal o árboles frutales51 (art. 117). Para efectos de la
equivalencia a que se refiere este artículo, se computará una hectárea de riego, por
dos de temporal, por cuatro de agostadero de buena calidad, por ocho de monte o
agostadero en terrenos áridos.
La Ley Agraria (LA) dentro de su texto, no hace referencia a las cuencas,
subcuencas o microcuencas, pero alude en un par de disposiciones al recurso hídrico.
Así, el artículo 52 señala que el uso o aprovechamiento de las aguas ejidales
corresponde a los propios ejidos y a los ejidatarios, según se trate de tierras comunes
o parceladas y el artículo 54, establece la obligación de cubrir las tarifas aplicables
para los núcleos de población ejidal beneficiados con aguas correspondientes a
distritos de riego u otros sistemas de abastecimiento.
En materia de recursos forestales, la LA señala que será nula de pleno derecho
la asignación de parcelas en bosques o selvas tropicales (art. 59) y considera
pequeña propiedad forestal la superficie de tierras forestales de cualquier clase que
no exceda de 800 hectáreas (art. 119); cuando las tierras de una pequeña propiedad
ganadera se conviertan en forestales, ésta seguirá considerándose como pequeña
propiedad, aunque rebase 800 hectáreas (art. 123).
51 La Ley Agraria, establece que se consideran árboles frutales a las plantas perennes de tronco leñoso productoras de frutosútiles al hombre.
35
Los bienes jurídicos tutelados por la Ley en cita, son: tierras, aguas ejidales y
bosques o selvas tropicales.
Finalmente, las políticas públicas contempladas en materia ambiental están
orientadas al fomento del cuidado y conservación de los recursos naturales,
promoviendo su aprovechamiento racional y sostenido para preservar el equilibrio
ecológico.
En esta investigación la LA es analizada por la importancia que revisten sus
disposiciones en cuanto a la propiedad de la tierra y al uso de los recursos naturales
desde el punto de vista agrario, dado que la regularización de la tenencia de la tierra
facilita la gestión y operación de los instrumentos públicos gubernamentales con
aplicación en cuencas, subcuencas y/o microcuencas.
2.1.8 Ley General de Desarrollo Social
Esta Ley fue publicada en el D.O.F. el 20 de enero del 2004 y tiene por objeto
entre otros aspectos, determinar la competencia de los gobiernos municipales, de las
entidades federativas y del Gobierno Federal en materia de desarrollo social, así
como las bases para la concertación de acciones con los sectores social y privado.
Lo sujetos que intervienen son la Sedesol, Semarnat, Sagarpa, estados,
municipios, beneficiarios, Consejo Consultivo, Consejo Nacional de Evaluación,
organismos internacionales y sectores social y privado.
La Ley General de Desarrollo Social (LGDS), tampoco hace referencia al tema
de las cuencas, subcuencas o microcuencas, pero dentro de los principios de la
Política de Desarrollo Social contemplados en ella, podemos encontrar a la
integralidad (articulación y complementariedad de programas y acciones que conjunten
los diferentes beneficios sociales, en el marco de la Política Nacional de Desarrollo) y a la
sustentabilidad (preservación del equilibrio ecológico, protección del ambiente y
aprovechamiento de recursos naturales, para mejorar la calidad de vida y la productividad
de las personas, sin comprometer la satisfacción de las necesidades de las generaciones
futuras)52. También contempla el disfrute a un medio ambiente sano como uno de los
derechos para el desarrollo social en los términos de la CPEUM53 (art. 6º).
Sin embargo, hace falta que la LGDS incluya al enfoque de cuenca dentro de
sus vertientes para la integración de la Política Nacional de Desarrollo Social, ya que
52 Art. 3o frac. IV y VI.53 El derecho a la educación, la salud, la alimentación, la vivienda, el trabajo y la seguridad social y los relativos a la no discriminación,también constituyen derechos para el desarrollo social según la LGDS.
36
en la actualidad, sólo considera al desarrollo desde un punto de vista regional, dando
prioridad a las áreas o regiones con altos índices de pobreza y marginación54.
Cabe destacar que la Ley en comento considera a los municipios como los
principales ejecutores de los programas, recursos y acciones federales de desarrollo
social, con excepción de los casos expresamente asignados, legal o
administrativamente, a una dependencia, entidad u organismo federal, estatal o del
Distrito Federal, independientemente de la formulación, aprobación y aplicación de sus
propios programas de desarrollo social; situación que bien puede retomarse en un texto
normativo denominado Ley General de Cuencas.
En cuanto a los procesos de autogestión económica, la LGDS establece que los
tres órdenes de gobierno deben estimular la organización de personas, familias y grupos
sociales, destinando recursos públicos para promover proyectos productivos; identificar
oportunidades de inversión y brindar capacitación, asistencia técnica y asesoría para la
organización y el diseño de proyectos y apoyo legal para la realización de estas
actividades55.
Esta Ley crea al Sistema Nacional de Desarrollo Social, como un mecanismo
permanente de concurrencia, colaboración, coordinación y concertación de los tres
órdenes de gobierno y de los sectores social y privado, con el objeto de promover la
concurrencia, vinculación y congruencia de los programas, acciones e inversiones de los
gobiernos de los estados y de los municipios, con los objetivos, estrategias y prioridades de
la Política Nacional de Desarrollo Social56.
La Ley de mérito, como Ley General, también distribuye competencias57 y deja
en manos del Gobierno Federal, por conducto de la Sedesol, la promoción de la
participación de los municipios en el diseño y ejecución de los programas de
desarrollo social, con la intervención de los gobiernos de los estados respectivos; a
las entidades federativas les corresponde convenir acciones y programas sociales con
los gobiernos de sus municipios; y a éstos últimos, concertar acciones con los sectores
social y privado en materia de desarrollo social y establecer mecanismos para incluir la
participación social organizada en los programas y acciones de desarrollo social, entre
otros aspectos; esquema que también puede retomarse en la reglamentación por cuencas,
subcuencas y microcuencas.
54 Art. 2955 Art. 3456 Ej.: Los Comités Estatales para la operación y designación de los recursos económicos destinados por diferentesDependencias, para la ejecución del Programa de Empleo Temporal (PET).57 Arts. 43, 44 y 45.
37
Tal y como se mencionó en el numeral 2.1.2 de la presente investigación, la
Ley de Planeación da sustento y fundamenta la creación de las Comisiones
Intersecretariales; al respecto, el tema del Desarrollo Social no es la excepción, ya
que la LGDS contempla la creación de la Comisión Intersecretarial de Desarrollo
Social58, misma que entre otros asuntos, es la encargada de recomendar los
mecanismos para garantizar la correspondencia entre la Política Nacional de Desarrollo
Social, con la de los estados y municipios.
Considera también la figura del Consejo Consultivo (tal y como lo hace la LAN, la
LGDFS y la LDRS) como órgano consultivo de la Sedesol, de participación ciudadana y
conformación plural, con el objeto de analizar y proponer programas y acciones que
inciden en el cumplimiento de la Política Nacional de Desarrollo Social, el cual entre otras
funciones, tiene la de proponer a la Sedesol los temas que por su importancia ameriten ser
sometidos a consulta pública. Dicho Consejo, puede recibir la colaboración de otras
dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, de los gobiernos estatales
y municipales, de organizaciones civiles y de particulares59.
Cabe destacar que la evaluación de la política del desarrollo social, a diferencia
de los demás cuerpos normativos analizados, es obligatoria por mandato de ley en
virtud de que el artículo 74 de la LGDS así lo establece, mismo que a la letra dice:
Para la evaluación de resultados, los programas sociales de manera invariable
deberán incluir los indicadores de resultados, gestión y servicios para medir su
cobertura, calidad e impacto. Las dependencias del Ejecutivo Federal, estatales o
municipales, ejecutoras de los programas a evaluar, proporcionarán toda la
información y las facilidades necesarias para la realización de la evaluación.
Aunque las disposiciones operativas de la LGDS regularmente tienden a ser
aplicadas en un nivel de microcuenca, es conveniente retomar algunos conceptos
previstos en este ordenamiento dentro de una Ley General de Cuencas, como son los
de integralidad, sustentabilidad, distribución de competencias y concurrencia, en
virtud de que éstos últimos vincularían el componente del desarrollo social, al manejo
y gestión integrada de cuencas.
58 El artículo 51 de la Ley General de Desarrollo Social, establece que la Comisión Intersecretarial de Desarrollo Social, estaráintegrada por los titulares de la Secretaría de Desarrollo Social cuyo titular la presidirá; Gobernación; Hacienda y Crédito Público;Educación Pública; Salud; Medio Ambiente y Recursos Naturales; Energía; Economía; Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural,Pesca y Alimentación; Comunicaciones y Transportes; la Función Pública; Trabajo y Previsión Social; Reforma Agraria yTurismo.59Arts. 55, 56 y 60.
38
Los bienes jurídicos tutelados por la Ley de mérito, son: la salud, el medio
ambiente, el trabajo y la educación.
Finalmente, las políticas públicas contempladas en la LGDS dan prioridad a los
programas y obras de infraestructura para agua potable, drenaje, electrificación,
caminos y otras vías de comunicación, saneamiento ambiental y equipamiento
urbano60.
2.2 Estatal
2.2.1 Ley Estatal del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente de
Querétaro
En 1987 se adicionó la fracción XXIX-G al artículo 73 de la CPEUM, mediante
la cual se facultó al Congreso de la Unión para expedir leyes que establecieran la
concurrencia de los tres órdenes de gobierno, en materia de protección al ambiente y
de restauración y preservación al equilibrio ecológico.
A raíz de la reforma al artículo 73 constitucional y con base en las reglas sobre
distribución de competencias incluidas en la LGEEPA, comenzaron a dictarse en las
entidades federativas legislaciones de carácter ambiental61. En este orden de ideas, el
26 de mayo de 1988, se publica la primera Ley del Equilibrio Ecológico y la Protección
al Ambiente del Estado de Querétaro Arteaga (LEEPAEQ).
Esta Ley, ya contemplaba algunos aspectos en materia de cuencas
relacionados principalmente con la prevención y control de la contaminación del agua;
así, el artículo 81 en sus fracciones II y IV, consideraba como criterio de Ley que las
aguas residuales de origen urbano debían recibir tratamiento previo a su descarga en
cuencas y que correspondía a toda la sociedad prevenir la contaminación de éstas
últimas. Por otra parte, el artículo 130 establecía una sanción de tres meses a cinco
años de prisión y multa por el equivalente de 100 a 100,000 días de s.m.g.v. en la
entidad, al que sin autorización de la autoridad competente y en contravención a las
disposiciones legales, reglamentarias y normas técnicas ecológicas aplicables,
descargara, depositara, infiltrara o lo autorizara u ordenara, aguas residuales,
desechos o contaminantes en cuencas, que pudiesen ocasionar graves daños a los
ecosistemas o a la salud pública; y establecía una agravante hasta de tres años más,
cuando se tratare de agua para ser entregada en bloque a centros de población.
60 Art. 19 frac. IX61 González, J. e I. Montelongo. op. cit., p. 36.
39
La Ley en comento, fue modificada en el año 2000 mediante decreto
publicado en el periódico oficial de Querétaro “La Sombra de Arteaga”, derogando los
Títulos, Capítulos y Secciones que la integraban para instituir nuevos Títulos,
Capítulos, Secciones y Apartados; con dicha publicación, se reformaron los artículos
2 al 138 y se adicionaron los artículos 139 al 21062.
Esta Ley tiene por objeto entre otros aspectos, el de fijar las bases para hacer
efectiva la participación corresponsable del Estado, la sociedad y los individuos en la
preservación del equilibrio ecológico y la protección al ambiente, así como garantizar
el derecho de quienes se encuentren en el territorio del Estado, a vivir en un ambiente
propicio para el desarrollo, la salud y el bienestar (art. 2º frac. I y VIII).
Los sujetos que intervienen en su aplicación, son: la Secretaría de Desarrollo
Sustentable63, Autoridades Municipales, Consejos de Participación Ciudadana y
Prestadores de Servicios Ambientales.
Desafortunadamente, las reformas antes mencionadas adelgazaron el tópico
de las cuencas dentro del texto de la Ley y de las tres disposiciones jurídicas que
existían en esta materia, sólo quedó una; en este sentido, la frac. II del artículo 138 a
la letra dice: Para la prevención y control de la contaminación del agua se
considerarán los siguientes criterios: II.-Corresponde a la sociedad y al Gobierno del
Estado prevenir la contaminación de ríos, cuencas, vasos y demás depósitos y
corrientes de agua, incluyendo las aguas del subsuelo;…
Las políticas públicas contempladas se refieren a la promoción de la
preservación y restauración del equilibrio ecológico, la protección del ambiente y el
desarrollo sustentable, así como a la prevención64 de la contaminación a la atmósfera,
agua y suelo, y de las causas que generan el desequilibrio ecológico.
El bien jurídico tutelado por la Ley de mérito es el ambiente, el agua, la
biodiversidad, los recursos forestales y los suelos.
Finalmente, conviene destacar que conforme avanza la gestión y el manejo
integrado de las microcuencas en el Estado de Querétaro, los integrantes de los
Consejos de Participación Ciudadana en la entidad, toman conocimiento de las obras
62 Considerandos de las reformas a la Ley Estatal del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente de Querétaro, modificada ypublicada el 20 de octubre del 2000 en el periódico oficial “La Sombra de Arteaga”.63 Mediante reforma a la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado, publicada en el periódico oficial del Estado "LaSombra de Arteaga" número 15, el 9 de abril de 1999, se erigió la Secretaría de Desarrollo Sustentable.64 La Ley Estatal del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente de Querétaro, define a la prevención como el conjunto dedisposiciones y medidas anticipadas para evitar el deterioro del ambiente (art. 5 frac. XLV).
40
y actividades realizadas por los actores principales con este enfoque, las cuales en
ocasiones son presentadas durante las sesiones de trabajo de los citados Consejos.
2.2.2 Ley de Fomento y Desarrollo Forestal Sustentable del Estado de
Querétaro
Esta Ley, publicada el 22 de diciembre del año 2004 en el periódico oficial del
Gobierno del Estado Libre y Soberano de Querétaro Arteaga, “La Sombra de
Arteaga”, tiene por objeto regular y fomentar la conservación, protección,
restauración, producción, ordenación, cultivo, manejo y aprovechamiento de los
ecosistemas forestales del Estado de Querétaro Arteaga y sus 18 Municipios; así
como distribuir las competencias que en materia forestal les correspondan (art. 1º).
Los sujetos que intervienen en su aplicación, son: la Secretaría de Desarrollo
Agropecuario, la Secretaría de Desarrollo Sustentable, la Secretaría de Planeación y
Finanzas, Autoridades Municipales, la Comisión Nacional Forestal, la Secretaría de
Educación Pública, el Consejo Estatal Forestal, propietarios y poseedores de terrenos
forestales, agrupaciones sociales, privadas y personas físicas relacionadas con los
servicios técnicos forestales.
En materia de cuencas, la Ley en comento declara de utilidad pública, para
efectos de expropiación, a la conservación, protección y restauración de los
ecosistemas forestales y sus elementos, así como de las cuencas hidrológico-
forestales (art. 3º frac. I) y establece como atribución del Estado, la de participar en la
elaboración de los programas forestales regionales de largo plazo de ámbito
interestatal o por cuencas hidrológico-forestales (art. 12 frac. V).
Establece que dentro del Inventario Estatal Forestal y de Suelos, se incluirán
las zonas de conservación, protección, restauración y producción forestal, en relación
con las cuencas hidrológico-forestales, entre otras regiones (art. 31 frac. III).
Asimismo, considera dentro de los instrumentos de la Política Forestal, a la
Ordenación Forestal, cuyo propósito estriba en la identificación, agrupación y
ordenación de los terrenos forestales y preferentemente forestales dentro de las
cuencas, subcuencas y microcuencas hidrológico-forestales65, por sus funciones y
subfunciones biológicas, ambientales, socioeconómicas, recreativas, protectoras y
65 Véase Introducción, num. 1.1.
41
restauradoras, con fines de manejo y con el objeto de propiciar una mejor
administración y contribuir al desarrollo forestal sustentable (art. 34).
La Ley de Fomento y Desarrollo Forestal Sustentable del Estado de Querétaro
(LFDFSEQ), considera a la cuenca como región soporte en la planeación y ejecución
de la política estatal forestal, pero va más allá, toda vez que en franca analogía con la
Ley Federal en la materia, incluye a las subcuencas y a las microcuencas, como
categorías de manejo a partir de su importancia dentro de los procesos ecológicos,
sociales y económicos que en ellas se presentan.
Indudablemente nos encontramos ante una Ley estatal muy avanzada, con una
perspectiva de corto, mediano y largo plazos en lo que concierne al manejo de las
cuencas, subcuencas y microcuencas, la cual toma como punto de partida, la
ordenación del territorio basado en los recursos hídricos y forestales de la entidad.
El bien jurídico tutelado por la Ley de mérito, se encuentra en los recursos
forestales maderables y no maderables, la biodiversidad, los recursos genéticos y las
cuencas hidrológico-forestales.
Por último, las políticas públicas contempladas tienden a regular la protección,
conservación y restauración de los ecosistemas y recursos forestales -estatales y
municipales-, así como la ordenación y el manejo forestal, garantizando la
participación ciudadana que incluya a los pueblos y comunidades indígenas en la
aplicación de la evaluación y seguimiento de la política forestal.
2.3 Municipal
2.3.1 Reglamento de Policía y Gobierno Municipal de Huimilpan, Qro.
El presente Reglamento de Policía y Gobierno Municipal es de interés público y
de observancia general en el territorio de Huimilpan, Qro. (art. 1º)66. Dentro de los
fines del Municipio, se encuentra el de proteger el ambiente dentro de su
circunscripción territorial, contando para ello con atribuciones en materia de
inspección, vigilancia e imposición de sanciones (arts. 4º y 5º).
Contempla como obligación de los habitantes, la de participar con las
autoridades municipales en la protección y mejoramiento del ambiente y aceptar los
cargos para formar parte de los Comités Municipales de Participación Social.
Además, incluye entre sus disposiciones el derecho de petición, así como la acción
66 Publicado en el Periódico Oficial del Estado de Querétaro “La Sombra de Arteaga”, el 22 de octubre de 1999.
42
popular para denunciar los actos provenientes de los particulares que ocasionen
daños al equilibrio ecológico o al ambiente; por otra parte, crea al Consejo Municipal
de Protección al Ambiente como un instrumento de participación ciudadana para la
conservación, protección, mejoramiento y restauración del ambiente en el territorio
municipal.
De conformidad con lo establecido en el artículo 8º, al Municipio de Huimilpan
lo integran entre otras localidades, las siguientes: Delegación de San Pedro, y
poblado del mismo nombre; se conforma de las siguientes subdelegaciones: Nevería,
Pío XII, San Pedrito, San Ignacio y el Sauz; y, Delegación Ceja de Bravo67 y poblado
del mismo nombre, que incluye las siguientes subdelegaciones: Buenavista, La Peña,
El Peral, Huitrón, Las Tepuzas y La Nueva Joya.
El Reglamento en cita, no contempla disposiciones relativas a las cuencas,
subcuencas o microcuencas, pero sí hace referencia al cuidado del ambiente;
establece que es responsabilidad del Municipio implementar las políticas, planes y
programas tendientes a la protección y mejoramiento del ambiente, de conformidad
con lo dispuesto por la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente,
de la Ley Estatal del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, así como de las
disposiciones de carácter municipal que expida el Ayuntamiento (art. 182).
Sin embargo, considero necesario incluir dentro de su contenido, conceptos
tales como cuenca, subcuenca y microcuenca, debido a que la gestión y manejo
integral con este enfoque a nivel municipal, homologaría sus políticas de desarrollo
social, económico y ambiental acordes con la tendencia normativa existente en el
ámbito federal y estatal en esta materia; con ello, surgiría el reconocimiento legal de
instituciones, programas públicos y coordinación municipal en microcuencas, así
como mecanismos de participación social con capacidad de decisión en cada una de
las seis microcuencas que se encuentran en el Municipio de Humilpan, Estado de
Querétaro.
En apego a lo establecido por el artículo 115 constitucional, el Reglamento en
comento enfatiza que es facultad del Municipio, la prestación de los servicios públicos
consistentes en agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus
aguas residuales68. Asimismo, obliga a los propietarios y poseedores de las fincas que
67 El estudio de caso al que me referiré en el Capítulo IV, se llevó a cabo en diferentes localidades pertenecientes a estas dosDelegaciones.68 En el Estado de Querétaro, por Decreto Legislativo de fecha 6 de marzo de 1980, publicado en el Periódico Oficial de Gobiernodel Estado, denominado "La Sombra de Arteaga" el 13 de marzo del propio año, se creó la Comisión Estatal de Aguas como un
43
cuenten con la infraestructura para la prestación de estos servicios, a contratarlos con
la autoridad municipal; en las comunidades en las que no se cuente con el servicio de
saneamiento de aguas residuales, los poseedores o propietarios, tienen la obligación
de construir fosas sépticas para evitar que se contamine el suelo y los mantos
acuíferos (arts. 206, 213 y 214).
Las infracciones al presente Reglamento en teoría deben ser aplicadas por el
Presidente Municipal, quien puede delegar esta función al Juez Calificador. En
materia ambiental, el artículo 365 enumera a través de sus diecisiete fracciones,
supuestos normativos que atentan contra la salud pública o causan daño al ambiente,
dentro de los que se encuentra el vertimiento a la vía pública de aguas residuales y el
derribo, aplicación de podas letales o venenos a cualquier tipo de árbol sin contar con
la autorización correspondiente expedida por la Autoridad Municipal. Las sanciones
contempladas son: amonestación, multa69, clausura, suspensión de evento social o
espectáculo público, cancelación de licencia o revocación de permiso, decomiso o
destrucción de bienes y arresto administrativo hasta por 36 horas (art. 371).
El bien jurídico tutelado por este Reglamento, es el ambiente dentro de la
circunscripción municipal de Huimilpan.
Finalmente, las políticas públicas establecidas en el Reglamento Municipal
tienden a la protección y el mejoramiento del ambiente.
Vale hacer un comentario: a pesar de que en diferentes artículos del
Reglamento de mérito existen diversas y bien intencionadas disposiciones en materia
ambiental, las cuales representan un avance muy significativo de la regulación y del
fortalecimiento del derecho ambiental en este nivel de gobierno, su aplicación en esta
materia es poco eficiente e ineficaz, v. gr. El Consejo Municipal de Protección al
Ambiente, formalmente existe, pero materialmente no opera y el capítulo relativo a las
infracciones por afectaciones al ambiente o a la salud pública, prácticamente es letra
muerta, dada su inaplicabilidad por parte de la autoridad municipal.
Organismo Público Descentralizado, de servicios de Gobierno del Estado, con personalidad jurídica, patrimonio propio yautonomía técnica y orgánica; desde entonces, tiene a su cargo la administración de las aguas en los Municipios del Estado conexcepción de San Juan del Río y de Pinal de Amoles, quienes cuentan con su organismo operador propio.69 El artículo 379 establece multas que van de los 3 a los 60 días de salario mínimo general para la zona económica en que seencuentra ubicado el Municipio de Huimilpan.
44
2.4 Ejidal
2.4.1 Reglamento Interno del Ejido “Los Martínez”, Huimilpan, Qro.
El Reglamento Interno del ejido “Los Martínez”, Municipio de Huimilpan, Qro.70,
quedo inscrito en el Registro Agrario Nacional para su implementación, el 2 de
octubre del año 2000, Folio No. 22RA00000209; consta de 27 fojas donde se
describen los antecedentes del ejido, una introducción, Siete Títulos y cuatro artículos
Transitorios.
El Reglamento regula las actividades socioeconómicas al interior del ejido y
enumera los objetivos siguientes (art. 1º y 9º):
I. Regular el aprovechamiento, conservación y fomento de los recursos naturales;
II. Fomentar y orientar entre los ejidatarios la óptima y racional explotación de sus
recursos a partir de la utilización de mejores técnicas e instrumentos de trabajo, previa
autorización de la autoridad competente, que en su caso se requiera;
III. Promover la comercialización conjunta y la transformación industrial de sus productos
y recursos con el propósito de obtener beneficios adicionales;
IV. Establecer y operar unidades económicas de explotación especializada;
V. Incrementar las fuentes de trabajo para elevar el nivel socioeconómico y cultural de
los integrantes del ejido;
VI. Defender, preservar y fomentar los diversos tipos de fauna silvestre y la existencia de
cuerpos de agua que ayuden a mantener el equilibrio del ecosistema propio del ejido;
VII. Evitar y combatir la depredación ecológica y, de manera especial, los incendios
forestales y la erosión de los suelos; y
VIII. La ejecución de obras sociales y de desarrollo comunitario para el beneficio de los
ejidatarios, avecindados y posesionarios.
Dentro de las obligaciones establecidas para los ejidatarios en el artículo 12, se
encuentra la de participar en las labores de conservación, fomento y protección de los
recursos renovables y no renovables, así como en las plantaciones comerciales o de
otra índole.
En materia de aguas, el Capítulo Único del Título Quinto, Del Uso y
Aprovechamiento de las Aguas del Ejido, establece en el artículo 78 que corresponde
al propio ejido y a los ejidatarios el uso o aprovechamiento de las aguas que se
localizan dentro de sus tierras, atendiendo a lo previsto en la LAN y su Reglamento; y
en el artículo 79 puede leerse que los aguajes comprendidos dentro de las tierras
70 Aprobado mediante acuerdo de Asamblea celebrada en términos de los artículos 23 frac. I, 24 al 27, 30 y 31 de la Ley Agraria,con fecha 3 de julio del año 2000.
45
ejidales que no hayan sido asignados individual o colectivamente, serán de uso
común y su aprovechamiento, conservación y mejoramiento se hará conforme a lo
que determine la Asamblea, o en su defecto, de acuerdo con la costumbre del ejido,
siempre y cuando no se contravenga lo dispuesto en la Ley Agraria o en la
normatividad de la materia71.
Si bien es cierto que el Reglamento en cita no estipula disposiciones relativas a
las cuencas, también lo es que tal y como se menciona líneas arriba, contempla los
cimientos básicos para llevar a cabo un manejo integrado en microcuencas72 ya que
considera el uso sustentable de los recursos naturales (incluyendo su protección), el
desarrollo económico del ejido mediante la comercialización e industrialización de sus
productos, así como la realización de obras o actividades que fomenten el desarrollo
comunitario de los habitantes con el propósito de elevar su calidad de vida.
Una vez revisado y analizado el marco jurídico ambiental y con aplicación en
las microcuencas de Bravo y San Pedro, Mpio. de Huimilpan, Qro., podemos deducir
que todavía la norma jurídica de los tres ámbitos de gobierno en lo que respecta al
enfoque de cuenca, se encuentra dispersa, y que son pocos los ordenamientos que
consideran a ésta última como un bien jurídico tutelado dentro de su texto (Cuadro 1).
En efecto, existen fundamentos y atribuciones federales con aplicación
indirecta en cuencas, subcuencas o microcuencas, como son la formación de las
Comisiones Intersecretariales y la celebración de Convenios contemplados en la LP;
la competencia ambiental Municipal otorgada por la LGEEPA y las políticas de
integralidad, sustentabilidad y evaluación descritas en la LGDS; así como atribuciones
de aplicación directa como son la regulación del agua y la existencia de los Consejos
de Cuenca considerados en la LAN; el impulso al manejo integral y establecimiento
de áreas de protección hidrológico-forestales observado en la LGDFS; y la promoción
de programas en cuencas con atención prioritaria a las partes altas contempladas en
la LDRS. Dentro de la legislación estatal destaca directamente la corresponsabilidad
del Gobierno y de la sociedad para prevenir la contaminación en cuencas e
indirectamente, la participación social a través de los Consejos Ciudadanos
considerados en la LEEPAEQ; así como las categorías de manejo forestal por
cuencas, subcuencas o microcuencas a las que se refiere la LFDFSEQ; finalmente,
cabe señalar que en el orden Municipal y Ejidal, dicho enfoque es prácticamente nulo.
71 Ej. La LGEEPA.72 El ejido Los Martínez cuenta con una superficie total de 4,346-00-00 hectáreas y se encuentra preponderantemente dentro dela microcuenca de Bravo, Mpio. de Huimilpan, Qro.
46
III. MARCO INSTITUCIONAL
3.1 Plan Nacional de Desarrollo
El Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2001-2006, contempla entre otras líneas
estratégicas, el Manejo Integral Sustentable del Agua en Cuencas y Acuíferos, debido
a que considera que los niveles actuales de explotación de las reservas de agua de la
nación no son sustentables y, que de seguir así, se colapsarán en el mediano y largo
plazos.
El PND pretende promover esquemas de planeación y acción participativos en
escenarios a pequeña escala, comunidades y microcuencas, cuyo territorio es el
escenario idóneo para lograr el ordenamiento, manejo y aprovechamiento sustentable
de los recursos naturales y asociados, asegurando un desarrollo rural integral,
permanente y autónomo.
A mayor abundamiento, las líneas estratégicas del PND que norman la acción
de las distintas Dependencias de la Administración Pública, son:
! Incrementar la eficiencia en el uso del agua de los distritos y unidades de riego.
! Realizar acciones constructivas para desarrollar infraestructura básica,
orientadas a concluir proyectos en proceso para incorporar nuevas zonas al
riego.
! Construir infraestructura hidroagrícola nueva.
! Apoyar a las zonas rurales marginadas, con infraestructura hidráulica,
especialmente en la región sur-sureste.
! Fortalecer a las organizaciones de usuarios.
! Ampliación de cobertura y calidad de servicios de agua potable, alcantarillado y
saneamiento.
! Manejo Integral Sustentable del Agua en Cuencas y Acuíferos.
! Promoción del desarrollo técnico, administrativo y financiero del sector
hidráulico.
! Consolidación de la participación de los usuarios y la sociedad organizada en
el manejo del agua y promover la cultura de su buen uso.
! Prevención de los riesgos y atender los efectos de inundaciones y sequías
Recientemente se han reportado una gran cantidad de programas de manejo
de microcuencas, por el Instituto Mexicano de Tecnología del Agua (IMTA), el
Fideicomiso de Riesgo Compartido (Firco) y la Semarnat, entre otras, donde se
47
realizan trabajos de manejo de los recursos naturales y aprovechamiento sustentable,
a nivel de cuenca y se han establecido prácticas y obras de manejo en los sistemas
de producción agropecuaria y forestal73.
3.2 Programa de Medio Ambiente y Recursos Naturales 2001-2006
Derivado del PND, el Programa Nacional de Medio Ambiente y Recursos
Naturales 2001-2006 establece que para lograr el manejo integral de los recursos
naturales en el territorio, se adoptará un enfoque integral de cuencas donde se
tomarán en cuenta las interrelaciones que existan entre agua, aire, suelo, recursos
forestales y los componentes de la diversidad biológica74.
El apartado 4.2 relativo a la integralidad de la nueva política ambiental,
considera que los recursos naturales deben ser manejados en forma conjunta y no
aislada, incorporando las implicaciones sociales y económicas del manejo de los
recursos.
Con relación al tema de la presente investigación, este Programa señala que
las cuencas hidrológicas son aquellas que se derivan de la superficie de captación
pluvial que define los grandes ríos, cuyas unidades normalmente cruzan entidades
políticas y administrativas, por lo que su gestión y administración considera
principalmente lo que ocurre a los recursos hídricos, pero no necesariamente
contempla otros recursos como la biodiversidad y la actividad socio-económica
relacionada directa o indirectamente con los ríos. En este sentido, las unidades
derivadas de criterios ecológicos son las que incluyen un espacio físico donde existe
uno o varios tipos relevantes de diversidad biológica o donde se decide establecer un
área natural específica para protegerla. Estas unidades pueden estar dentro de una o
más unidades políticas, dentro de unidades administrativas y contener total o
parcialmente una o más cuencas hidrológicas75.
Finalmente, cabe destacar que el Programa identifica 13 subcuencas
hidrológicas de prioridad ambiental, dentro de las que se encuentra la del Alto Lerma,
ubicada en la región hidrológica Lerma-Santiago76.
73 Informe de la situación de manejo de cuencas en México, para el Congreso Latinoamericano de Cuencas Hidrográficas del2003. Semarnat. México, p. 11.74 Plan de Gestión Integral….., op. cit., p. 8.75 Numeral 4.2.1. Manejo integral de cuencas, p. 72.76 Desde los años 60, las cuencas de la República Mexicana se encuentran agrupadas en 37 regiones hidrológicas para larealización de estudios hidrológicos y de calidad del agua.
48
3.3 Programa Nacional Hidráulico 2001-2006
El Programa Nacional Hidráulico (PNH) 2001-2006, define a la política
hidráulica en el país para el período 2001-2006 en seis grandes líneas, dentro de las
que se encuentra el logro del manejo integrado y sustentable del agua en cuencas y
acuíferos.
Dentro de los objetivos y metas del Programa, se encuentra el
reestablecimiento del equilibrio hidrológico en las cuencas o acuíferos que ya se
encuentran sobre-explotados por la producción agrícola, así como lograr su manejo
integrado y sustentable.
En lo relativo al manejo integrado de los recursos naturales: agua, bosques,
suelos y biodiversidad, el Programa promueve el análisis integrado de los problemas
y soluciones relacionados con los recursos naturales en el marco del desarrollo
sustentable, buscando sinergias en el manejo de los recursos hidráulicos con el
manejo de bosques, suelos y la biodiversidad, dentro de las que se encuentra el
aprovechamiento sustentable del agua en las cuencas prioritarias: Lago de Chapala y
Frontera Norte.
Vale decir que los actores que participan en la aplicación del Programa para
lograr el manejo integrado y sustentable del agua en cuencas y acuíferos, son los
siguientes:
! Semarnat, Sagarpa, Conafor, Conagua y la Comisión Nacional de Áreas
Naturales Protegidas (Conanp), quienes a través de la interacción directa, o
bien, en el marco de los Consejos de Cuenca existentes en el país, buscan
lograr un manejo integrado, a nivel de cuenca hidrológica, de los recursos
naturales asociados.
! Los usuarios, las autoridades locales y la sociedad civil en la definición de
soluciones y acciones para superar los problemas relacionados con el agua.
! Conafor y Sagarpa: programas de conservación, reforestación y restauración
de suelos en la parte alta de las cuencas.
Este Programa, publicado en el D.O.F. el 13 de febrero del 2002, menciona
que el manejo integrado y sustentable del agua en cuencas y acuíferos impacta de
manera positiva en la preservación, recuperación, control, protección y conservación
de los recursos naturales; en este contexto y con el fin de aplicar las políticas del
agua en el marco de un desarrollo regional, se han establecido 13 regiones
hidrológico-administrativas conformadas por una cuenca o un conjunto de ellas con
49
características hidrológicas similares entre si. En mayo de 1998, fueron publicados en
el D.O.F. los municipios que conforman cada una de las 13 regiones hidrológico-
administrativas y en octubre de 2000, fueron publicados en el D.O.F. algunos ajustes
a la regionalización en comento77.
3.4 Programa Sectorial de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y
Alimentación
La política pública sectorial que propone este Programa, transita ahora de un
enfoque meramente de producción agropecuaria y pesquera a otra de desarrollo rural
integral que considera varias vertientes, dentro de las que destaca la preservación y
mejora del entorno ambiental, propiciando el uso racional de los recursos naturales.
En lo relativo a la Política Sectorial del Desarrollo Rural con un enfoque
territorial, este Programa enfatiza que la ruralidad está definida por un espacio
territorial, convirtiéndose éste último en un espacio de atención que es imprescindible
conocer para mejorar las relaciones intersectoriales, así como la interacción entre el
sector agropecuario y pesquero, y de éstos con otras ramas de la estructura social y
productiva, así como con los recursos naturales y su conservación.
A partir de este enfoque territorial, se propone utilizar a la microcuenca, la
subcuenca y la cuenca, como espacios de atención integral, lo cual dará como
resultado un impacto positivo en el aprovechamiento sustentable de los recursos
naturales y en mejores servicios ambientales, agua y aire limpio a los centros
urbanos.
Finalmente, el Programa promueve la coordinación entre la Sagarpa y las
Dependencias del Ejecutivo que tengan a su cargo acciones que concurran en el
sector rural, como son la producción, el aprovechamiento y el cuidado de los recursos
naturales, entre otros aspectos.
3.5 Programa Nacional Forestal 2001-2006
El Programa Nacional Forestal (PNF)78 considera dentro de su texto, al
aprovechamiento forestal sustentable dentro de las cuencas hidrográficas.
Como prioridades institucionales, en relación con los objetivos señalados en el
Programa Nacional de Medio Ambiente y Recursos Naturales definidas para el
77 Programa Nacional Hidráulico 2001-2006, p. 44.78 Publicado en el D.O.F. el 27 de septiembre del 2002.
50
periodo 2001-2006, se encuentra el logro de consensos en acciones conjuntas con
estados, municipios e instituciones públicas y sociales para crear mercados de
servicios ambientales; mejorar el manejo de cuencas y renovar el federalismo forestal,
de tal forma que se garantice al país agua, suelo y bosques.
Por otra parte, con el propósito de impactar favorablemente en la calidad de
vida de las personas mediante el aprovechando de las oportunidades que nos brinda
el manejo forestal sustentable, las plantaciones comerciales y la restauración de
ecosistemas, este Programa contempla la firme intención (sic) de generar condiciones
para la protección de las cuencas hidrográficas, los suelos y la conservación de la
biodiversidad. En este orden, señala también que el concepto de Visión del sector
forestal al 2025 es la guía para los esfuerzos de la sociedad y el gobierno,
contemplando el rescate de cuencas a través de programas de reforestación y
restauración de suelos con altos niveles de erosión.
3.6 Programa de la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas 2001-2006
Contempla como parte de la Visión 2006, integrar a las Regiones prioritarias
para la conservación a los procesos de planeación regional, de ordenamiento
ecológico y de microcuenca, en un proceso participativo con los habitantes de las
áreas naturales protegidas y sus zonas de influencia.
Además, destaca dentro de sus objetivos estratégicos, el de alcanzar una
gestión ambiental integral basada en cuencas, en concurrencia con otras entidades, a
través de la cual se promuevan sistemas estatales de conservación y/o co-
administración de las Áreas Naturales Protegidas79.
3.7 Programa Nacional de Microcuencas
Como una de las prioridades estratégicas de la Sagarpa a ejecutarse durante
la administración federal 2000-2006, se encuentra la puesta en marcha del Plan
Nacional de Microcuencas (PNM) a través del Fideicomiso de Riesgo Compartido
(FIRCO)80, cuyo objeto es el de realizar acciones simultaneas en todo el país, con el
propósito de rehabilitar, conservar y aprovechar de manera sustentable, integral,
racional y eficiente los recursos naturales y asociados, como premisa básica para
79 Plan de Gestión Integral de …, op. cit., p. 1680 El Decreto que regula al Fideicomiso de Riesgo Compartido (FIRCO) fue publicado en el D.O.F. el 6 de agosto del 2004, cuyoDirector General es nombrado por el titular de la SAGARPA.
51
elevar los niveles de producción y productividad de las actividades económicas
desarrolladas en el medio rural y propiciar el mejoramiento de las condiciones y
calidad de vida de los habitantes de las microcuencas.
La coordinación y participación interinstitucional de los tres órdenes de
gobierno, es un objetivo general del PNM, así como involucrar a las organizaciones
no gubernamentales, para la elaboración y puesta en marcha de los Planes Rectores
de Producción y Conservación (PRPC), y proyectos ejecutivos que de estos mismos
se deriven, proponiendo la elaboración de los PRPC mediante Convenios de
Coordinación firmados con los gobiernos municipales.
El PNM define a los PRPC, como instrumentos de planeación integral,
interinstitucional y multidisciplinario que se elaboran para intervenir técnica y
socialmente en las microcuencas y que deben constituirse instrumentos para planear
el uso integral y manejo ordenado de los recursos agua, suelo, vegetación y otros
relacionados con los agro-ecosistemas y con el mejoramiento de las condiciones y
calidad de vida de los habitantes de estos espacios geográficos delimitados como
microcuencas.
Entre otros asuntos, la importancia de los PRPC radica en la programación y
canalización de recursos económicos, humanos y tecnológicos destinados a
proyectos consensuados con los habitantes de las microcuencas, lo cual en teoría
permite hacer un uso más racional de los presupuestos que se logren obtener y
concurrir, así como concentrar capacidades, esfuerzos y recursos en áreas
específicas, contando con la participación directa, consciente y activa de los
habitantes de las microcuencas seleccionadas. Esto último, es considerado por el
PNM como premisa para lograr un desarrollo rural armónico y sostenido de las
comunidades81.
Desafortunadamente en la actualidad el PNM representa un documento guía,
un abanico de buenas intenciones, toda vez que adolece de reconocimiento jurídico,
esto es, de vigencia, dado que no ha sido publicado en el DOF; como se mencionó
anteriormente, la autoridad a la que le corresponde su aplicación en primera instancia
es la SAGARPA, órgano de gobierno que se apoya de un Manual de Procedimientos
Operativos Internos (MPOI) creado específicamente para la elaboración de los PRPC.
81 En el Municipio de Huimilpan, Querétaro, existen seis PRPC validados en sesiones del Consejo Municipal de Desarrollo RuralSustentable, a saber: San Pedro, San José Tepuzas, San Fandila II, Los Cues, Zorrillo-Granjero y Ceja de Bravo.
52
Luego entonces, se necesita recorrer y agotar el camino procedimental
establecido en el marco regulatorio antes analizado (v. gr. Ley de Planeación) con el
propósito de otorgar al PNM y al MPOI, reconocimiento y validez legal para poderlos
aplicar con mayor eficacia y legalidad, de tal manera que exista un compromiso real y
mayores responsabilidades administrativas para todos los actores y sectores
involucrados en su aplicación.
Otra alternativa viable para poder elevar este reconocimiento, consiste en la
creación de la Ley General de Cuencas que entre otros aspectos (tales como la
distribución de competencias, el ejercicio de los mecanismos de participación social y
la concurrencia pública en esta materia), absorba los contenidos del PNM y del MPOI,
de tal manera que sus particularidades se traduzcan en disposiciones normativas de
índole legal y por lo tanto obligatorias, dejando de ser consideradas como hasta ahora
lo han sido, esto es, como guías programáticas para la elaboración de documentos.
Una vez revisados los Programas Sectoriales, vale la pena comentar que
derivado de su propia ejecución, existen Programas Específicos a cargo de cada
Dependencia vinculados íntimamente con la protección y manejo integrado de las
microcuencas (Anexo 1), cuya aplicación se rige mediante Reglas de Operación que
son publicadas en el D.O.F.
En resumen, algunos de los Programas Sectoriales de la Administración
Pública Federal, tales como el Programa Nacional Forestal 2001-2006, el Programa
Nacional Hidráulico 2001-2006 y el Programa Sectorial de Agricultura, Ganadería,
Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación 2001-2006, consideran como eje rector dentro
de sus disposiciones, a la gestión, manejo integrado y aprovechamiento sustentable
de las cuencas hidrográficas, lo que constituye un valioso soporte nacional para la
implementación y consolidación de la política pública con esta visión, cuyos
propósitos son por demás compatibles al desarrollo sustentable de la nación y por
ende, al mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes de las microcuencas.
En lo que concierne al PNM, huelga decir que sus disposiciones representan un
cimiento sólido que debe ser tomado en cuenta, como punto de referencia, durante la
futura integración de la Ley General de Cuencas.
53
IV. ESTUDIO DE CASO EN MICROCUENCAS. MUNICIPIO DE HUIMILPAN,
QUERÉTARO.
Con el propósito de conocer la manera en que se aplica el marco normativo e
institucional relativo a las microcuencas, se realizó un estudio de caso en el Municipio
de Huimilpan, Estado de Querétaro, México, en donde existe presencia de bosque de
pino y encino, en pequeña propiedad y en bienes ejidales.
4.1 Ubicación geográfica de la zona de estudio.
El estudio de caso se encuentra ubicado en el municipio de Huimilpan, Qro., y
constituye el parteaguas que delimita a las microcuencas San Pedro y Bravo (Figura
1) integrado por cuatro grandes elevaciones: Cerro Capula, 2700 msnm, Cerro Bravo,
2810 msnm, Cerro Grande, 2770 msnm y Cerro Bravo 2720 msnm (Figura 2).
La Microcuenca San Pedro, se ubica geográficamente en la parte sur del
municipio de Huimilpan, en el Estado de Querétaro entre los 20° 32´24´´ y 20° 16´21´´
de latitud norte y 100° 21´53´´ y 100° 15´20´´ longitud oeste, con una superficie de
4,782.88 has. Una parte muy pequeña de la microcuenca se sitúa en el municipio de
Amealco con el que colinda al este junto con la microcuenca del Arroyo Nevería, al
norte se localiza la cabecera municipal de Huimilpan, al Sur el estado de Michoacán y
el municipio de Amealco, y al Oeste colinda con el estado de Guanajuato. La
microcuenca es de tipo exorréica y dentro de ella se encuentran tres localidades: San
Ignacio, San Pedro y San Pedrito y un sin número de viviendas dispersas. Siendo San
Pedro la más grande y de donde toma el nombre. Hacia el sureste se localiza el cerro
Redondo (2840 msnm) y una serie de lomerios correspondientes a la Sierra del
Rincón, que forma parte del eje Neovolcánico. Al sur del poblado de San Pedro, se
ubica el punto más bajo de la microcuenca con una altitud de 2300 msnm. La
microcuenca incluye tres comunidades: San Ignacio con 882 habitantes, San Pedrito
con 650 habitantes y San Pedro con 1368 habitantes82.
La Microcuenca de Bravo, se ubica en la porción sur del estado de Querétaro
Arteaga, en los municipios de Corregidora y Huimilpan, con una superficie de 12 168
– 74 – 50 ha. El municipio de Corregidora se localiza al suroeste del estado, sus
coordenadas extremas se encuentran entre los 20º 22' a 20º 36' de latitud norte y los
100º 23' a 100º 30' de longitud oeste. Como límites políticos tiene hacia el Poniente a
82 SEMARNAT-UAQ, 2003. Plan de Manejo para la Microcuenca de San Pedro/San Ignacio. op. cit., pp. 21 y 22.
54
los municipios de Apaseo El Grande y Apaseo El Alto, en el Sur al municipio de
Jerécuaro, todos pertenecientes al estado de Guanajuato y dentro del estado de
Querétaro, colinda con los municipios de Huimilpan hacia el Oriente y Querétaro en
su porción Norte. El municipio de Huimilpan se localiza al sur de la entidad,
situándose sus coordenadas extremas entre los 20°17’ a 20° 32´ de latitud norte y de
los 100° 11´ a 100° 30´ de longitud oeste, colinda por el Norte con Querétaro y El
Marqués, por el Oriente con Pedro Escobedo y Celaya, Gto.83
La microcuenca de Bravo comprende 21 localidades y un Centro de
Capacitación Integral, con una población total de 7,190 personas. La localidad con
población mayor es Bravo, en el municipio de Corregidora, con 1,233 habitantes. Esta
comunidad se localiza a una distancia aproximada de 25 Km de la cabecera del
estado de Querétaro. Otras localidades importantes en referencia a su número
poblacional, son: en el municipio de Corregidora, Puerta de San Rafael (853
habitantes), Presa de Bravo (597 habitantes) y San Rafael (587 habitantes); en el
municipio de Huimilpan, Ceja de Bravo (917 habitantes) y Huitrón (759 habitantes) 84.
4.2 Delimitación del área forestal que se encuentra en las microcuencas
Mediante el uso de los Sistemas de Información Geográfica, se determinó la
superficie forestal (bosque de encino y pino) que se ubica en el parteaguas de la zona
de estudio; dicha superficie abarca una extensión de 616.436 hectáreas dentro de la
microcuenca de San Pedro y de 2 208.735 hectáreas pertenecientes a la microcuenca
de Bravo, arrojando un gran total de 2 825 hectáreas de superficie forestal
aproximadamente (Figura 3). Como ya se había mencionado, la zona de estudio se
encuentra ubicada dentro de la Cuenca Lerma Chapala, donde existe una
precipitación de 740-800 mm y una infiltración de 85-98 mm85.
De relevante importancia resulta saber que la mayor parte de la superficie
forestal del lugar, constituida principalmente por el bosque de encino, pertenece a los
bienes de uso común del Ejido “Los Martínez” (Figura 4); destaca en virtud de que la
protección de los recursos naturales ubicados en estas microcuencas, depende en
gran medida de las decisiones tomadas y consensadas por los ejidatarios (as) de “Los
Martínez” mediante el legítimo ejercicio de las instituciones jurídicas normadas en
83 UAQ y AQEH 1995 en SEMARNAT-UAQ, 2003. Plan de Manejo para la Microcuenca de Bravo, op. cit., p. 22.84 INEGI 2000 en SEMARNAT-UAQ, 2003. Plan de Manejo para la Microcuenca de Bravo, op. cit., pp. 23 y 35.85 Valdez, I. 2005. “Cuenta Patrimonial del recurso agua en la Cuenca Lerma Chapala (región Queretana)”. Tesis de Maestría.Universidad Autónoma de Querétaro. México, pp. 36 y 55.
55
Ley, como es la Asamblea General del Ejido. Los recursos forestales de la región
pertenecen en menor cantidad a los pequeños propietarios.
Figura 1. Ubicación de la zona de estudio.
56
Figura 2. Ubicación de las elevaciones en el parteaguas.
Figura 3. Superficie forestal perteneciente a las Figura 4. Delimitación Ejido Los Martínez,microcuencas de San Pedro y Bravo, Huimilpan, Huimilpan, Querétaro.Querétaro.
57
Conviene señalar que los ejidatarios de “Los Martínez” comúnmente se refieren
al Cerro Grande y al Cerro Bravo, como Cerro Prieto y Cerro La Ventana,
respectivamente, esto del lado de la microcuenca de Bravo, que es donde se ubica el
ejido; por otra arte, los pequeños propietarios de la microcuenca de San Pedro,
tradicionalmente nombran al Cerro Bravo, como Cerro La Culebra, lo que contrasta
con la nomenclatura oficial dada por el INEGI para estas elevaciones, debido a que tal
y como se mencionó anteriormente, el parteaguas que divide a ambas microcuencas
está conformado por los Cerros Bravo, Grande, Bravo y Capula.
Lo anterior, en lo futuro podría generar problemas de tipo social si tomamos en
cuenta las particularidades de la Teoría de las Titularidades al alimento86,
originalmente planteada por el economista indio Amartya Sen87, quien sostiene que
una de las causas de la hambruna y por extensión, del hambre, estriba en la falta de
acceso a los recursos por parte de las familias pobres; el problema en el presente
estudio de caso se deriva de la denominación de los cerros que se encuentran entre
las microcuencas de Bravo y San Pedro, en virtud de que por un lado, los recursos
existentes en cerro Grande y Bravo, tradicionalmente se encuentran dentro de los
terrenos del Cerro La Culebra o del Cerro Prieto y La Ventana, dependiendo de la
comunidad donde uno se encuentre.
Esta situación de índole social con posibles repercusiones en la producción
local de los alimentos, puede trascender hacia la falta de certeza jurídica sobre los
bienes y recursos naturales que en dichos cerros se encuentran, a partir de las
diferentes denominaciones con las que son conocidos; aunque de ser el caso,
tendríamos que ceñirnos a los límites de propiedad oficiales que se desprenden de la
Carpeta Básica del Ejido “Los Martínez” y de los Títulos de Propiedad de los
Pequeños Propietarios en la región; ésta opción jurídica traería como resultado una
“aparente” solución legal, ya que confrontaría disposiciones de derecho vigente con el
derecho consuetudinario en aquélla zona, con el riesgo de que no se llegue a una
solución del todo satisfactoria entre las partes.
86 Capacidades de las que dispone una familia o persona para acceder al alimento, mediante su producción, su compra o suobtención como donación. Ver información en http://dicc.hegoa.efaber.net/listar/mostrar/216.87 Amartya Sen nació en 1933 en la India. En 1959 realizó su doctorado en la Universidad de Cambridge en el Reino Unido yluego fue profesor en la India, el Reino Unido y los Estados Unidos de América. La Real Academia Sueca de Ciencias en 1998 leentregó el Premio Nobel de Ciencias Económicas por sus contribuciones a la investigación del bienestar económico.
58
4.3 Importancia ambiental del parteaguas
El parteaguas que divide a las microcuencas de Bravo y San Pedro, Municipio
de Humilpan, Querétaro, se encuentra localizado dentro de la Región Hidrológica No.
12 Lerma Santiago y de la región Hidrológico-administrativa No. VIII Lerma-Santiago-
Pacífico, definidas por la Conagua. Cuenta con un nivel de infiltración neta o de
recarga neta potencial de 25-49 metros cúbicos por metro cuadrado por año y con un
volumen medio anual de escurrimiento de 25 metros cúbicos por metro cuadrado por
año88.
La zona no escapa a la situación crítica que existe en nuestro país sobre el
recurso hídrico, donde el 73% del agua disponible está contaminada. De los 188
acuíferos que están siendo explotados, 102 están sobreexplotados, es decir, que la
extracción es mayor a su recarga, lo que significa una merma de las reservas
subterráneas a un ritmo anual de seis kilómetros cúbicos por año89.
En el caso particular, el Acuífero Valle de Huimilpan tiene una extensión de 211
km2, se ubica en la porción suroccidental del estado y abarca parte de los municipios
de Corregidora, Huimilpan y Pedro Escobedo90. La corriente superficial más
importante es el río Pueblito y sus afluentes principales lo constituyen un sin número
de arroyos del tipo intermitente. El río Pueblito nace en la porción sur del estado,
adopta un rumbo SE-NW que modifica al norte al entrar al valle de Querétaro el cual
cambia su nombre por el del Río Querétaro para finalmente aportar al río La Laja, en
el estado de Guanajuato. En la sierra del sur se generan los escurrimientos del río
Huimilpan, que con dirección noroeste cruza el valle de Huimilpan, donde tuerce al
noroeste y cambia de nombre por el del Río Querétaro.
El Río Querétaro por su parte, constituye la corriente superficial más importante
del acuífero Valle de Querétaro, mismo que tiene una extensión de 484 km2 ubicado
en la porción suroccidental del estado, abarcando parte de los municipios de
Querétaro, Corregidora y El Marqués. En él tiene asiento la ciudad capital del estado,
donde se encuentra la mayor parte de la población estatal. El valle de Querétaro nace
en la porción centro occidental del estado, cuyo afluente principal es el río El Pueblito;
adopta un rumbo NE-SW que modifica a E-W al entrar al valle que nos ocupa,
88 Pineda, R. y otros. 2005. Microcuencas y Desarrollo Sustentable: Tres casos en Querétaro. Universidad Autónoma deQuerétaro/ Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales Delegación Querétaro. Querétaro, Qro. México, p. 209.89 Estadísticas del Agua en México.... Op. cit., p. 38.90 Determinación de la disponibilidad de agua en el Acuífero Valle de Huimilpan, Estado de Querétaro. Conagua, México, abril del2000, p. 3.
59
atraviesa la ciudad de Querétaro y cambia el nombre por el Arroyo Magdalena, que
sensiblemente sigue su curso con el mismo rumbo hasta Las Adjuntas, sitio donde
recibe las aportaciones del río El Pueblito antes de cruzar el límite estatal hacia
Guanajuato, para finalmente aportar al río La Laja91.
En las unidades hidrogeológicas denominadas acuífero Valle de Huimilpan y
acuífero Valle de Querétaro, en el estado de Querétaro, no existen volúmenes
disponibles para nuevas concesiones, dado que presentan un déficit del -1.074411 y
del -76.316279 millones de metros cúbicos anuales, respectivamente92.
En razón de lo anterior, resalta la importancia de conservar y proteger el
bosque de encino y de pino que se encuentra en el parteaguas que divide a las
microcuencas objeto de estudio, en virtud de que constituye un ecosistema
significativo de las condiciones de recarga hídrica en el municipio de Huimilpan, con
repercusiones favorables en el Valle de Querétaro, cuyas entradas subterráneas
originadas en el Valle de Huimilpan, hacen que en la ciudad de Querétaro dos de
cada cinco vasos con agua, provengan de éste último acuífero; recordemos que el
70% del agua que se suministra a las ciudades provienen de los acuíferos.
El reto se encuentra en la contribución local para el aumento de la
disponibilidad natural media per capita, ya que en la actualidad dicha disponibilidad en
la región Hidrológico-administrativa No. VIII Lerma-Santiago-Pacífico, es de 1,962
m3/hab/año lo cual es considerado por la Conagua con una disponibilidad muy baja93.
Aunado a lo anterior, en este caso la conservación del bosque de pino - encino
brinda las siguientes ventajas: ayuda a detener los procesos de erosión del suelo;
aumenta la recarga de los mantos freáticos; contribuye a la reposición de los pozos;
garantiza la continuidad del ciclo hidrológico; brinda servicios ambientales como son
la belleza escénica o la captura de carbono; aumenta progresivamente la masa
forestal mediante la revegetación natural; otorga oportunidades recreativas tanto para
los habitantes de la región como para sus visitantes; y puede generar ingresos
económicos para los habitantes de la región con motivo de la afluencia de turistas o
excursionistas.
91 Determinación de la disponibilidad de agua en el Acuífero Valle de Querétaro, Estado de Querétaro. Conagua, México, abrildel 2000, p. 3.92 Acuerdo por el que se dan a conocer los límites de 188 acuíferos de los Estados Unidos Mexicanos, los resultados de losestudios realizados para determinar su disponibilidad media anual de agua y sus planos de localización, publicado en el D.O.F. el31 de enero del 2003.93 Estadísticas del Agua … Op. cit., p. 27
60
4.4 Ejercicio de participación social y pública.
La utilización de técnicas como son los recorridos de campo, la aplicación de
entrevistas, las reuniones con pequeños propietarios y ejidatarios y el intercambio
directo de experiencias locales en las microcuencas, permitieron recopilar información
relacionada con el conocimiento de las leyes ambientales, la presencia institucional, la
relación de hombres y mujeres con el bosque, la socialización de los habitantes en el
tema de la protección, manejo y aprovechamiento sostenible del bosque y los
recursos asociados, la identificación de la problemática ambiental a la que se
enfrentan y las perspectivas de los habitantes en términos económicos, sociales y
ambientales.
4.4.1. Reuniones, talleres y entrevistas con dueños del recurso
A partir de la revisión de gabinete sobre la información obtenida por conducto
del Registro Agrario Nacional (RAN) y por la Dirección de Catastro en el Estado de
Querétaro, se obtuvo un padrón oficial de los dueños o poseedores de la zona de
estudio (cerros Capula, Bravo, La Ventana o La Culebra y Cerro Grande), que
constituyen la parte alta que delimita a las microcuencas de San Pedro y Bravo, Mpio.
de Huimilpan, Qro. En el caso de los pequeños propietarios, sólo aparecen 18
personas registradas en Catastro (9 en cada microcuenca) pero mediante la
comunicación directa con los pobladores del lugar, la cifra asciende a 37 pequeños
propietarios (información extraoficial).
Una vez identificados los agentes sociales, se llevó a cabo 1 taller de
diagnóstico participativo, una plática informal y 2 entrevistas con los pequeños
propietarios del Cerro Capula; también se llevaron a cabo 2 talleres de diagnóstico
con los pequeños propietarios del Cerro Bravo, La Ventana o La Culebra y,
finalmente, se realizaron 3 entrevistas y una reunión informal con los pequeños
propietarios de Cerro Grande (Cuadro 2). La guía de entrevista fue diseñada en una
forma sencilla (Anexo II) para ser aplicada posteriormente a los pequeños
propietarios de la zona; los talleres se llevaron a cabo utilizando las herramientas
participativas propuestas por Geilfus94.
En el Ejido “Los Martínez”, mismo que tiene en posesión la mayor cobertura
forestal de la zona, ubicada dentro del Cerro Bravo o Cerro La Ventana y Cerro
94 Geilfus, F. 1998. “80 herramientas para el desarrollo participativo. Diagnóstico, planificación, monitoreo y evaluación”. IICA-Holanda/Laderas C.A. San Salvador, segunda Edición, p. 62 a 83.
61
Prieto, se realizaron 5 recorridos de campo95 en compañía del Comisariado Ejidal y
dos reuniones con los ejidatarios: una durante la realización de la 1er Convocatoria
para llevar a cabo la Asamblea (Cuadro 3) y la otra mediante la celebración de la
Asamblea General del Ejido (Anexo III).
4.4.2. Resultados
De los resultados obtenidos a partir del estudio exploratorio de carácter
cualitativo, destaca por un lado, la falta de conocimiento de las leyes en la mayoría de
los actores con los que se tuvo contacto y por el otro, una tendencia a la conservación
y restauración de sus recursos naturales.
La frecuencia de la problemática ambiental identificada por los propietarios y
poseedores de los recursos forestales y del agua, es representada mediante la gráfica
siguiente:
También se observó la falta de conocimiento por parte de la mayoría de los
pobladores con los que se tuvo una comunicación directa, sobre el concepto “Cuenca
y/o Microcuenca” así como de la existencia del Consejo de Cuenca Lerma-Chapala.
Del mismo modo, derivado del diagnóstico participativo llevado a cabo en la
zona, se obtuvieron resultados relevantes en cuanto a la identificación de las
necesidades de la población, tal y como lo demuestra la gráfica siguiente:
95 Los recorridos se llevaron a cabo entre el mes de diciembre de 2004 y el mes de abril de 2005, con el propósito de reconocerla zona forestal en compañía del comisariado ejidal; georreferenciar y conocer las zonas que pueden ser sujetas al ProgramaEspecial de Reforestación Aérea de la CONAFOR; y visitar la zona donde el Ejido pretende abrir un camino para llegar al CerroLa Laguna (georreferenciación y transecto).
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
Frecu
en
cia
Problemática AmbientalPlagas y enfermedades
Falta de agua
Pastoreo sin manejo
Deforestación - Tala
Incendios
Extracción de tierra de hoja
Cacería
Turismo
Falta presencia de autoridades
Azolve de la Presa
Erosión
Riesgo de saqueo de minerales
Abandono de tierras
62
Los resultados en el Ejido “Los Martínez” integrado por 209 ejidatarios96, se
obtuvieron gracias a la buena voluntad y disposición del actual Presidente del
Comisariado Ejidal, C. Miguel Reséndiz Lara, así como de la gestión municipal
encabezada por el Director de Desarrollo Agropecuario, Turístico y Forestal, Ing.
Francisco Gerardo Orona Rodríguez.
Durante la etapa del diagnóstico participativo, se identificaron necesidades y
problemáticas muy generales, dado que la asistencia fue muy pobre (sólo acudieron
17 ejidatarios)97, pero surgieron inquietudes que posteriormente fueron externadas
durante la realización de la Asamblea General; en esta última, sin perder de vista el
enfoque de microcuenca, se tomaron los acuerdos siguientes:
1. Solicitar el ingreso al Programa de Pago de Servicios Ambientales 2005.
2. Solicitar el ingreso al Programa Especial de Reforestación Aérea
(Conafor).
3. Solicitar recursos para circulado y construcción de bordos, mediante el
PROCOREF y PET.
4. Nombramiento de 12 ejidatarios para la integración del Comité Ambiental
de Vigilancia Participativa (Anexo IV).
96 Creado mediante acción agraria de Dotación, cuya Resolución Presidencial data del 7 de abril de 1937, publicada en el D.O.F.el 8 de junio de ese mismo año.97 También estuvieron presentes otras autoridades: Ing. Fernando Hernández Ríos de la Comisión Nacional Forestal, Ing. DanielSalvador Morales Hernández, Visitador Agrario de la Procuraduría Agraria e Ing. Francisco G. Orona M., Director de DesarrolloAgropecuario, Turístico y Forestal.
D I A G N Ó S T I C O P A R T I C I P A T I V O
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4%
14%
13%
Reforestar Conservar el bosque Vender propiedadVivero Reparar represas Subir aguaConstruir bordos Acuacultura Plantaciones comercialesInvernadero Plantación con frutales VenadarioServicios Ambientales Hacer brechas cortafuego EcoturismoANP Caminos Reforestación aéreaVigilancia Cercar PotrerosHerbolaria Artesanias
63
5. Continuar los trámites para la apertura de un camino en terrenos de uso
común, una vez realizado el transecto en campo.
La decisión en torno a declarar la zona de bosque de encino como Área
Natural Protegida quedó pendiente, dada la falta de convencimiento en algunos
ejidatarios, por el temor de perder sus tierras de uso común, dejándolas en manos del
orden de gobierno que, en su caso, publicaría el Decreto correspondiente.
En cuanto a la aplicación de la legislación, uno de los ejidatarios de nombre J.
Antonio Pérez Soto (Don Toño) comentó que lo siguiente: ahora con la nueva ley
debemos vivir como en familia. Se necesita gente capaz y organización, se requiere
del apoyo directo estatal y municipal. Estamos dispuestos a capacitarnos, pedimos
una credencial para que nos acrediten. Los ejidatarios deben ser los que tengan voz y
voto. Que las instituciones ayuden a solventar los requisitos. Necesitamos que nos
expliquen los reglamentos, apoyo económico, que nos convenga.
En términos jurídicos, destaca que el desconocimiento de las leyes por parte
de la mayoría de los pequeños propietarios y de los ejidatarios, ha generado un
incipiente problema en el lugar: la ineficacia de la aplicación de la ley, ya sea por
parte de sus destinatarios o de las autoridades encargadas de desarrollar los
mecanismos jurídicos en ellas establecidos.
Esta falta o escasa valoración social de la norma jurídica, no es más que el
efecto de la nula difusión de nuestras leyes aplicables de manera integral en las
microcuencas, cuya causa posible se origina en la poca cultura que existe para hacer
llegar el conocimiento de la ley al campo, por parte de los que ostentan la tarea
pública de hacerlo, esto es, de las autoridades de los tres órdenes de gobierno e
incluso, de las autoridades de los ejidos y comunidades. El problema se agrava
cuando tomamos en cuenta que las leyes en materia de cuencas se encuentran
dispersas, tal y como se ha venido señalando durante el desarrollo de la presente
investigación, lo que dificulta aún más la ejecución de esta asignatura pendiente del
quehacer público en cuanto a la difusión, acatamiento y aplicación eficiente de la ley.
Es muy probable que el escenario cambie cuando la distribución de los
recursos económicos derivados de los Programas Institucionales, sean aplicados de
manera congruente con las necesidades comunes de la población, cuyas inversiones
encuentren su fundamento legal en un ordenamiento integrador, como puede ser la
Ley General de Cuencas.
64
V. ALTERNATIVAS JURÍDICAS DE PROTECCIÓN EN LAS MICROCUENCAS
5.1 Locales
Tomando en consideración los antecedentes del proceso vivido, lo cual
permitió conocer algunas experiencias de proyectos aplicados en la región, el
acercamiento de los habitantes con las políticas ambientales y el impacto de la
presencia institucional, principalmente de la autoridad municipal, se llevaron a cabo
reuniones y entrevistas semiestructuradas con autoridades municipales de la zona.
La autoridad municipal relacionada directamente con la aplicación de las
políticas públicas en materia de medio ambiente y recursos naturales en estas
microcuencas, es el Presidente Municipal de Huimilpan, Estado de Querétaro, a
través de su Dirección de Desarrollo Agropecuario, Turístico y Forestal.
En el Municipio se aplican recursos federales a través de la SEDEA, v. gr. el
Programa Integral de Agricultura Sostenible y Reconversión Productiva (PIASRE),
mediante el cual durante 2004 se realizaron zanjas, terrazas de piedra y tierra,
represas y bordería. El Municipio participa con la parte operativa y ejecutiva. SEDEA
paga al Municipio para el caso de las microcuencas: la mitad la da FIRCO y la otra
mitad la otorga el Municipio, ya que se firmó un Convenio entre estas autoridades;
para el 2005 se destinaron recursos para el seguimiento de los Planes Rectores de
Ceja de Bravo, San Pedro, San Fandila II, Los Cues, El Zorrillo-Granjeno, San José y
La Tepuza-Capula98.
El Municipio también cuenta con un Regidor de Desarrollo Urbano y Ecología,
C. Fermín Maya de Dios, sin embargo, a pesar de tener facultades en materia
ecológica, es mínima su intervención en lo que respecta a la gestión y manejo
integrado de las microcuencas, lo que refleja un distanciamiento en la aplicación
unificada de la normativa ambiental a nivel municipal. A diferencia del C. Regidor, el
Director de Desarrollo Agropecuario, Turístico y Forestal, Ing. Fco. Orona,
regularmente participa en la gestión integrada de las microcuencas: promueve,
articula y ejecuta con la ayuda del personal a su cargo, la realización de obras y
actividades derivadas de los Programas Institucionales; además, impulsa la aplicación
de la normatividad ambiental municipal a través del Reglamento de Policía y Gobierno
Municipal de Huimilpan, Querétaro.
98 E ntrevista al Ing. Gilberto Ortíz Vargas, Técnico del Programa de Fomento a Empresas y Organizaciones Rurales(PROFEMOR), en su oficina, ubicada en la Presidencia Municipal de Huimilpan, 15 de abril de 2005 a las 11:00 horas.
65
Sin embargo, la gestión municipal de Huimilpan en materia de microcuencas
tiene una gran limitante: el reducido periodo de tres años para cada administración.
En ocasiones para llevar a cabo la ejecución, seguimiento y evaluación de las
acciones de desarrollo integral propuestas en los Planes de Manejo y/o PRPC’s, se
requiere de espacios de atención de mediano y largo plazos (como son la formación
de las cortinas rompevientos, la conservación y ampliación de las presas de control
de azolves o la creación y funcionamiento de los Comités de microcuenca), lo que
rebasa el periodo actual de gestión de la administración municipal. Esto nos lleva a
considerar el posible aumento en la duración de los periodos administrativos
municipales por un año más, para quedar en cuatro años, lo que ayudaría a la
consolidación de las metas planteadas en torno al manejo integrado de las
microcuencas.
El estudio del marco jurídico aplicable y el ejercicio de participación pública y
social anteriormente descritos, entre otros aspectos, derivaron en la posible aplicación
de Programas Institucionales considerados como alternativas jurídicas de protección
contemplados en la legislación ambiental vigente (orientada principalmente al recurso
forestal y agua), para dar atención a las necesidades identificadas por los poseedores
y propietarios del bosque de pino - encino localizado en la parte alta de las
microcuencas estudiadas. Dentro de los Programas identificados, destacan los
siguientes:
! Programa de Empleo Temporal (PET)
! Programa para el Rescate de la Cuenca Lerma-Chapala (PLCH)
! Programa de Conservación y Restauración de Ecosistemas Forestales
(PROCOREF)
! Programa de Ordenamiento y Fortalecimiento a la Gestión Silvícola (PROFAS)
! Programa de Pago de Servicios Ambientales Hidrológicos (PSA)
! Programa Especial de Reforestación Aérea (PERA)
! Programa Integral de Agricultura Sostenible y Reconversión Productiva
(PIASRE)
! Programa para el Desarrollo de Plantaciones Forestales Comerciales
(PRODEPLAN)
! Programas relacionados con la Educación Ambiental
66
En cuya aplicación concurre la intervención de diferentes autoridades como
son la CONAFOR, SEMARNAT, PA, SAGARPA, FIRCO, SEDEA y el Municipio de
Huimilpan principalmente; de ahí la importancia de homologar los objetivos de las
políticas públicas en microcuencas que inhiban entre otros aspectos, la duplicidad de
los recursos económicos en esta materia, lo que podría resolverse mediante la
adopción de instrumentos de colaboración incluidos en la Ley General de Cuencas.
Sin embargo, el presente estudio de caso refleja las necesidades propias de un
sector de la población que habita en un área perfectamente delimitada, lo que nos
lleva a proponer un esquema normativo local que considere a los elementos naturales
que se encuentran en las microcuencas como bienes jurídicos tutelados por los
cuerpos legales aplicables, que al mismo tiempo fortalezcan en su contenido, la figura
de la vigilancia comunitaria en la Reglamentación tanto Municipal como Ejidal.
En este orden de ideas, el 12 de mayo de 2005 en el Salón de Cabildos de la
Presidencia Municipal de Huimilpan, se le presentó al H. Ayuntamiento, presidido por
el C. Presidente Municipal, Ing. Antonio Aguilar Landaverde, la propuesta normativa
siguiente con el propósito de consolidar el esquema normativo municipal con enfoque
de cuenca, a través de la modificación del RPGMH sugiriendo:
! El fortalecimiento del Consejo Municipal de Protección al Ambiente, mediante
la inclusión de la figura de los Comités de Microcuenca (art. 183) con carácter
resolutivo y no solamente declarativo.
! La obligada participación en la planeación y conservación de los bienes y
servicios ambientales, así como en la restauración de suelos en microcuencas.
! El establecimiento del esquema de ventanilla única ambiental.
! La creación del Fondo Municipal Ambiental (recursos municipales aplicables en
microcuencas).
! La coadyuvancia con la autoridad Federal y Estatal en la prevención y combate
de ilícitos ambientales en microcuencas (art. 200 y 393).
! Instauración del Procedimiento Administrativo y aplicación efectiva de
sanciones (arts. 365 y 379).
! La categorización de los tipos de Zonas sujetas a Conservación Ecológica y las
de Preservación Ecológica Municipal.
67
En la región también existen otros actores y/o usuarios de los recursos
naturales, tales como Fomento Productivo y Agropecuario, A.C., la Asociación
Ganadera Local; Cooperativa de Pesca de San Pedro y la Unión de Ejidos
“Corregidora, Josefa O. de Domínguez”, que agrupa a 12 ejidos de 13 que existen en
Huimilpan (Huimilpan, Lagunillas, Emiliano Zapata, Santa Teresa, Los Cues, San
Antonio La Galera, La Noria, Apapataro, Carranza, El Granjeno, Vegil-Taponas y Los
Martínez) 99.
Pero lo más importante a juicio de quien escribe este trabajo, se encuentra en
sentar las bases de un cuerpo jurídico que de certeza jurídica e impulse la
satisfacción de las necesidades sociales tanto de los habitantes, como de los
beneficiarios directos de los servicios ambientales que brindan las microcuencas, en
donde los elementos naturales que las integran sean contemplados como bienes
jurídicos tutelados por la Reglamentación Municipal, en estricta correlación con la
legislación ambiental estatal que considere en su texto al enfoque de cuenca.
En el ámbito municipal, recae en el Juez Calificador la facultad de fincar la
responsabilidades de índole administrativo a que haya lugar, por contravenir la norma
reglamentaria de su gobierno, lo que hace indispensable la modificación del RPGMH
con el fin de considerar a los elementos naturales de la microcuenca como entes
susceptibles de tutela jurídica.
Por otra parte, con la creación del Fondo Municipal propuesto, se podrán
destinar recursos económicos prioritarios para la protección, manejo y restauración de
los ecosistemas naturales en microcuencas y sus correspondientes áreas de recarga,
así como a la realización de proyectos y acciones de manejo integrado de
microcuencas que tengan como fin conservar, monitorear y aprovechar
sustentablemente los recursos naturales que en ellas se encuentran. Dichos
proyectos, pueden ser realizados por la propia autoridad municipal, Instituciones o
Universidades, previa firma del Convenio de Colaboración, Coordinación o
Concertación, según corresponda.
5.2 FederalMediante la aplicación de la legislación en materia de cuencas, subcuencas o
microcuencas, se pretende dar solución a las problemáticas planteadas por los
diferentes sectores de la sociedad y a necesidades identificadas a través de la
99 El ejido El Milagro no pertenece a la Unión de Ejidos.
68
ejecución de técnicas de investigación y/o participación social como son los
diagnósticos participativos. Pero cada Dependencia tiene sus propias reglas de
operación para ejecutar los Programas que les competen, lo que en ocasiones
dificulta la gestión para la obtención oportuna de los resultados esperados.
En el caso del Programa Nacional de Microcuencas, el fin último estriba en el
Desarrollo Comunitario, pero se requiere del apoyo a la gestión de las autoridades
para dar solución a las necesidades de la población. A su vez, mediante la generación
de los PRPC elaborados al amparo de este Programa, se proponen opciones de
manejo en microcuencas, tales como la reconversión productiva que ayuda a las
reforestaciones y forestaciones, los proyectos de desarrollo integral agropecuario,
circulado de potreros, corrales de manejo, aguajes y praderas100.
Otro aspecto, específicamente el que se refiere al recurso hídrico, es abordado
por la LAN con la pretensión de contribuir a la formación de una nueva gobernabilidad
de las aguas nacionales, incidiendo en la desconcentración y la descentralización de
su manejo y administración, además de consolidar el involucramiento de los
gobiernos estatales y usuarios en los procesos de toma de decisiones y en la
resolución de los conflictos, a través de la integración y participación activa de la
población a través de los Consejos, de las Comisiones y de los Comités de Cuenca.
En materia forestal, tal y como se describe en la revisión del marco jurídico
ambiental de la presente investigación101, la LGDFS legitima la creación del Consejo
Forestal Nacional y de los Consejos Regionales y Estatales, como órganos de
carácter consultivo, de asesoramiento y de concertación en materias de planeación,
supervisión y evaluación de las políticas y aprovechamiento, conservación y
restauración de los recursos forestales (art. 156 y 157); el enfoque de cuenca
hidrológico-forestal, no implica un criterio formal para las sesiones de los citados
Consejos, por lo que esta Ley sólo se refiere de manera enunciativa a señalar la
vinculación entre estos últimos, con los de Desarrollo Rural Sustentable previstos por
la LDRS sin embargo en la práctica, esto no sucede con frecuencia.
Estos ejemplos demuestran la manera en que es concebida la gestión y
manejo de cuencas desde un marco y un campo de aplicación distinto, pero con fines
similares; es un reflejo de la atención que se da en esta materia tal y como se viene
100 Entrevista al Ing. Juan Antonio Parra Caro, Coordinador de Microcuencas en la Gerencia Estatal del Fideicomiso de RiesgoCompartido-Querétaro, en su oficina, ubicada en la calle Rufino Tamayo No. 51, Col. Pueblo Nuevo, Mpio. Corregidora, Qro., 22de abril de 2005 a las 10:00 horas.101 Ver Revisión del Marco Jurídico, num. 2.1.4
69
desarrollando, esto es, en forma fragmentada pero justificada en algún texto legal que
no necesariamente goza de vigencia o formalidad, aunque tenga el carácter de ser
positivo como es el PNM.
En palabras del Dr. García Maynes, no todo derecho vigente es positivo, ni
todo derecho positivo es vigente. La vigencia es atributo puramente formal, el sello
que el Estado imprime a las reglas jurídicas consuetudinarias, jurisprudenciales o
legislativas sancionadas por él. La positividad es un hecho que estriba en la
observancia de cualquier precepto, vigente o no vigente102; éste, es el caso del PNM103
que no reúne el atributo formal del derecho vigente.
Pero cada microcuenca a nivel nacional tiene sus propias características,
actores, necesidades y normatividad aplicable incluso a nivel local, aspectos tan
variados y diversos que nos llevan a pensar en un esquema normativo nacional con
enfoque de Cuenca, que encuentre su fundamento en el artículo 27 Constitucional.
Ello sugiere de ser necesario, una reforma a dicho precepto que sirva de soporte
jurídico para consolidar la creación de una Ley General de Cuencas que por un lado,
establezca derechos y obligaciones para los tres órdenes de Gobierno, para los
Consejos, Comisiones y Comités de Cuenca y para los usuarios de los bienes y
servicios ambientales que brindan las microcuencas y por el otro, considere a los
elementos naturales que cohabitan en las microcuencas como bienes jurídicos
tutelados104.
Esto nos lleva a recordar las formas de evaluar una variable natural dentro de
nuestro sistema jurídico en torno a la tutela ambiental propuestas por la Dra. Ma. del
Carmen Carmona Lara105, consistentes en lo siguiente:
! Puede asignarla como interés privado haciendo recaer sobre ella un bien a
título jurídico de propiedad privada u otro derecho real, o bien, como
obligaciones derivadas del contrato o de la culpa.
! Puede tutelar a la variable natural asignándola como interés público.
! Puede considerar que esa variable natural posee una dimensión especial que
la hace merecedora de la tutela penal.
102 Introducción al estudio….., op. cit., p. 38.103 Ver Marco Institucional, num. 3.7104 Vale la pena mencionar que el art. 416 del Código Penal Federal, nos da la pauta para considerar a las cuencas como bienessusceptibles de tutela jurídica, toda vez que el tipo penal contemplado se perfecciona cuando ilícitamente el sujeto descarga,deposita o infiltra, lo autoriza u ordena, aguas residuales, líquidos químicos o bioquímicos, desechos o contaminantes en (…)cuencas, que cause un riesgo de daño o dañe a los recursos naturales, a la flora, a la fauna, a la calidad del agua, a losecosistemas o al ambiente.105 Carmona, M. 2000. Derechos en relación con el Medio Ambiente. Cámara de Diputados LVII Legislatura-Universidad NacionalAutónoma de México, p. 21 y 22.
70
Las tres formas coinciden con lo que la doctrina señala como elementos
importantes para evaluar un bien digno de tutela o un interés como legítimo, en tal
sentido, éste debe recibir sanción positiva o negativa a través de uno de los tres
mecanismo siguientes: a) A través del juego de la propiedad, contrato y
responsabilidad civil; b) Mediante las instituciones de responsabilidad administrativa; y
c) A partir de los tipos de responsabilidad criminal.
Tomando lo anterior como marco de referencia, considero que las variables
ambientales de la tutela jurídica en materia de microcuencas, tienen una mayor
relación con el interés público y con los órganos institucionales encargados de la
impartición de la justicia ambiental-administrativa, y en menor grado, con el ámbito del
derecho penal.
La connotación del bien jurídico considerado como el objeto de protección de
las normas de derecho106, trasciende de la protección del individuo a la protección de
la sociedad en materia de cuencas. En este sentido, los bienes susceptibles de tutela
jurídica en las microcuencas se encuentran en los propios elementos naturales que
las integran, dentro de los que destacan los recursos forestales e hídricos, cuya
protección y conservación es declarada de utilidad pública por las leyes sectoriales
que los regulan e incluso, donde los segundos son considerados como un asunto de
prioridad y de seguridad nacional107.
Por ello y considerando a los recursos naturales asociados del bosque y del
agua, como son el suelo, la flora y la fauna terrestre y acuática, una Ley General de
Cuencas estaría obligada a tutelarlos como bienes susceptibles de protección jurídica,
de tal manera que su reconocimiento no sea independiente, sino integral, esto es, que
sean concebidos como elementos que forman parte de un sistema equilibrado de
relaciones bióticas.
Retomando las palabras de la Dra. Carmona Lara, en mi opinión los recursos
naturales de las microcuencas constituyen bienes dignos de tutela jurídica, en virtud
de que existe el interés legítimo108 de los miembros de la comunidad para exigir su
protección, siempre y cuando se actúe conforme a derecho. En este caso, quienes
ostentan el derecho para poderlo ejercer, son los propios habitantes de éstas
regiones en aras del interés público, entendiéndose por tal, al conjunto de
106 Diccionario Jurídico Mexicano. Instituto de Investigaciones Jurídicas. Sexta ed. UNAM, México 1993. P. 338107 Ver Revisión del Marco Jurídico, num. 2.1.4108 Pretensión reconocida por las normas con arreglo a derecho.
71
pretensiones relacionadas con las necesidades colectivas de los miembros de una
comunidad y protegidas mediante la intervención directa y permanente del Estado109.
Una Ley General de Cuencas como alternativa jurídica de protección nacional,
homologaría la generación de normas estatales con enfoque de Cuenca y daría
reconocimiento jurídico al Programa Nacional de Microcuencas (que a la fecha no ha
sido publicado en el Diario Oficial de la Federación) y al Manual de procedimientos
operativos internos para la elaboración de los PRPC en microcuencas, toda vez que
este nuevo ente normativo, los absorbería a ambos en el texto de su cuerpo.
La citada Ley, también abriría la posibilidad de lograr una efectiva resolución de
controversias mediante el manejo de conflictos, donde se cuantifiquen los daños
ocasionados en microcuencas y se deslinde, de ser el caso, la responsabilidad
ambiental de los infractores a la ley, entre otros aspectos.
El espíritu de una Ley General de Cuencas de reciente creación, tendería a la
conciliación y al arbitraje, a la regulación de los programas de desarrollo comunitario y
social de mediano y largo plazos y a la efectiva distribución de competencias entre los
tres órdenes de gobierno en esta materia.
Los elementos naturales que integran a las microcuencas, serían considerados
como bienes jurídicos tutelados dentro de la normativa propuesta, la cual contribuirá
al mejoramiento de las condiciones de vida de cada localidad, desde el punto de vista
social, económico y ambiental, toda vez que también incorporaría instrumentos de
política ambiental basados en el recurso agua, como eje rector de los demás
elementos asociados a las microcuencas y por que no, reconocería nuestro Derecho
Humano al Agua.
VI. DISCUSIÓN
6.1. Municipio Libre
El Municipio de Huimilpan, Estado de Querétaro, está investido de
personalidad jurídica propia; tiene plena capacidad para poseer y administrar todos
los bienes necesarios para ejercer sus funciones, competencia plena en su territorio
para administrar con autonomía los asuntos públicos del municipio; de conformidad
con lo establecido por los artículos 115 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos y 78 y 79 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano
109 Diccionario Jurídico Mexicano... Op. cit., p. 1779
72
de Querétaro Arteaga, dentro del marco de las atribuciones que se le confieren al
Municipio Libre110.
El artículo 115 Constitucional en su fracción II, establece que los
ayuntamientos tienen facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia
municipal que deben expedir las legislaturas de los estados, los reglamentos y
disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas
jurisdicciones111, que organicen la administración pública municipal, regulen las
materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y
aseguren la participación ciudadana y vecinal.
En este sentido, la fracción V del citado precepto otorga una serie de
facultades a los gobiernos municipales, dentro de las que se encuentra su
participación en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y la
elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia; la
formulación de planes de desarrollo regional, en concordancia con los planes
generales y la autorización, control y vigilancia de la utilización del suelo, en el ámbito
de su competencia; destaca también la facultad del municipio para celebrar convenios
cuyo propósito sea la administración y custodia de las zonas federales.
Con base en lo anterior y considerando a la microcuenca como un sistema en
donde interactúan complejas y variadas relaciones ambientales y socioeconómicas,
las cuales inciden directamente en las atribuciones y facultades municipales antes
mencionadas, podemos señalar que es posible modificar el RPGMH con el propósito
de considerar a los elementos de la microcuenca como bienes jurídicamente
protegidos dentro de su texto, siempre y cuando no se trate de cuerpos de agua de
jurisdicción federal.
Ahora bien, si miramos a la microcuenca desde un punto de vista meramente
hidrográfico, esto es, como unidad morfográfica superficial y tratándose de cuerpos de
agua considerados como nacionales, entonces el criterio jurídico cambia. No sería
posible su reconocimiento municipal si no se da mediante la delegación de esa
atribución por conducto del gobierno estatal, previo Convenio de Coordinación
firmado con el gobierno federal (con la participación, en su caso, del gobierno
municipal).
110 Art. 1º del Reglamento de Policía y Gobierno Municipal de Huimilpan, Qro.111 El art. 10 de la LGEEPA hace lo propio pero específicamente en materia ambiental.
73
No hay que perder de vista que el art. 7º frac. XXV de la LAN, declara de
utilidad pública la celebración de Convenios de Coordinación con la Federación, el
Distrito Federal, estados, y a través de éstos, con los municipios y sus respectivas
administraciones públicas, favoreciendo, en el ámbito de su competencia, en forma
sistemática y con medidas específicas, la descentralización de la gestión de los
recursos hídricos en términos de esta Ley.
En el orden municipal, la gestión y manejo integrado de las microcuencas,
requiere de la aplicación de estos mecanismos legales para realizar acciones que
incidan directamente en la solución del paradigma de la gestión en cuencas; por
ejemplo: mediante la firma de Convenios de Coordinación, el Gobierno Federal
acuerda con el Estatal y el Municipal, la elaboración y ejecución de los PRPC para las
micicrocuencas, destinando recursos económicos para llevarlos a cabo; otro ejemplo:
mediante la firma de Convenios de Concertación, los Gobiernos convienen con las
Universidades, la realización de estudios relacionados con la preservación de los
ecosistemas y del hábitat natural en microcuencas o de investigaciones relacionadas
con las condiciones de vida de sus habitantes; en este sentido, mediante la
suscripción de este tipo de Convenios, el Gobierno Municipal puede acordar con los
diferentes sectores de la sociedad, la realización de acciones tendientes al plan de
acción social en favor de la educación ambiental dentro de las microcuencas.
La creación de los Comités de microcuenca no es ajena a la aplicación de
estos instrumentos jurídicos de entendimiento entre los diferentes sectores de la
población, aunque bien vale la pena comenzar a regularlos dentro de la
Reglamentación Municipal, en este caso, ello equivaldría a modificar el RPGMH.
6.2. Alternativas locales de protección.
El art. 3º frac. XXVI de la LGEEPA, señala que protección es el conjunto de
políticas y medidas para mejorar el ambiente y controlar su deterioro. Al respecto y
considerando que una alternativa es entendida como la acción o derecho para
ejecutar alguna cosa o gozar de ella alternando con otra, entonces podemos deducir
que derivado del estudio de caso presentado, existen diferentes opciones de
protección a los recursos naturales y al ambiente en estas microcuencas, de alguna
manera reguladas dentro del marco jurídico vigente en el país.
Las opciones identificadas son agrupadas tomando en cuenta su finalidad, las
cuales tienden al logro de un objetivo en particular de manejo o gestión dentro de las
74
microcuencas, pero que son ejecutadas de manera parcial e independiente. A
continuación se mencionan algunos ejemplos.
Protección: Acciones de inspección y vigilancia (coadyuvancia); integración de
Comités de Vigilancia Ambiental Participativa; prevención, control y combate de
incendios forestales; establecimiento de Áreas Naturales Protegidas (Federales,
Estatales y/o Municipales); reconversión productiva (desarrollo rural sustentable).
Restauración: Reforestaciones (pino, cedro, encino, madroño); realización de obras
de retención y restauración de suelos (presas de ramas, de piedra acomodada y de
gaviones, terrazas, cabeceo de cárcavas).
Manejo Integrado de recursos naturales: Plantaciones comerciales;
establecimiento de árboles frutales (pera, durazno, manzana, nogal, almendra, melón,
sandía, maguey); establecimiento de huertos familiares, hortalizas, herbolaria.
Conservación: Construcción de bordos; establecimiento y rotación de potreros;
creación de cortinas rompe vientos; pago de servicios ambientales.
Aprovechamiento sustentable: Lombricultura; composta; establecimiento de
Unidades de Manejo para el aprovechamiento de la vida silvestre (invernaderos,
viveros, cactáreos, venadarios); granjas Sustentables (aves, porcinos, ganado mayor
y menor).
La realización de tales alternativas es viable en la zona donde se realizó el
estudio de caso, dadas las condiciones naturales de los terrenos, el clima, el tipo de
suelo y la voluntad de sus habitantes; inclusive, la mayoría de estas opciones son
producto del diagnóstico participativo desarrollado en las microcuencas de Bravo y
San Pedro, Municipio de Huimilpan, Querétaro, cuya validación y actualización
corresponderá en su momento al Comité de cada microcuenca.
Este ejercicio nos sugiere la adopción de alternativas integrales, que a
diferencia de las actividades parciales, deben ser consideradas como parte de un
todo, de un sistema de manejo en microcuencas que sea institucionalizado a través
de un sólo cuerpo normativo legalmente soportado que de mayor certeza jurídica a
75
los Planes de Manejo y/o PRPC y a la congruencia de las inversiones públicas; en
otras palabras, dicho cuerpo puede tomar el nombre de Ley General de Cuencas.
6.3. Participación Social
En las microcuencas de Bravo y San Pedro, Municipio de Huimilpan, Qro.,
existe una presencia institucional un tanto aislada entre los tres órdenes de gobierno;
la participación comunitaria tiende a ser ocasional, ya que la gestión de las
autoridades locales funciona de manera reactiva a la oferta y al establecimiento de los
programas institucionales. Es por ello que se requieren promover nuevas estructuras
de participación y coordinación interinstitucional y comunitaria, para lograr que los
Planes de Manejo y/o PRPC en microcuencas tengan un mayor éxito en el futuro.
Especial énfasis recae en el apoyo institucional a los procesos autogestivos de los
habitantes organizados, en donde el marco jurídico se haga valer por todas y cada
una de las partes.
La participación social es considerada universalmente como un requisito sine
qua non de toda la gestión ambiental apropiada112. En este sentido, cabe recordar que
el principio 10 de la Declaración de Río establece:
El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los
ciudadanos interesados, en el nivel que corresponde. En el plano nacional, toda
persona deberá tener acceso adecuado a la información sobre el medio ambiente de
que dispongan las autoridades públicas, incluida la información sobre los materiales y
las actividades que ofrecen peligro en sus comunidades, así como la oportunidad de
participar en los procesos de adopción de decisiones. Los Estados deberán facilitar y
fomentar la sensibilización y la participación del público poniendo la información a
disposición de todos. Deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos
judiciales y administrativos, entre éstos al resarcimiento de daños y los recursos
pertinentes.
A la luz de lo anterior, la gestión y el manejo integrado de cuencas en la
actualidad encuentra sus ámbitos de participación mediante los Consejos de
Cuenca113 y los Consejos de Desarrollo Rural Sustentable 114 en cualquiera de sus
derivaciones, pero ambos mecanismos funcionan desde una óptica distinta y en
ocasiones, sin llegar a interactuar y lograr consensos en torno a una misma unidad
territorial de planeación.
112 Brañes, R. 2004. Manual de Derecho Ambiental Mexicano. Fondo de Cultura Económica. Primera reimpresión. México, p.165.113 Ver Marco Jurídico, num. 2.1.3114 Ver Marco Jurídico, num. 2.1.5
76
Es preciso fortalecer a las organizaciones comunitarias o ciudadanas en torno
a los Comités de Microcuencas y a las Comisiones de Subcuenca, en virtud de que
en el seno de sus sesiones, es en donde los habitantes realmente se erigen como
parte de las alternativas de solución y no como parte de los problemas, que dicho sea
de paso, con frecuencia se suscitan en el manejo integrado de los recursos en
microcuencas.
Pero independientemente de lo anterior, es importante destacar que en
términos jurídicos no hay forma de exigir el cumplimiento de los compromisos
asumidos en estos espacios de participación mixta, donde interviene tanto el sector
social como el sector público, ya que por su propia naturaleza dichos Consejos son de
carácter consultivo (no resolutivo), lo que hace más difícil exigir la validez de los
acuerdos y/o decisiones asumidas en virtud de que éstas últimas carecen de fuerza
vinculatoria. Sin embargo, la fórmula jurídica para poder exigir ese cumplimiento, se
encuentra en la suscripción de Convenios de Coordinación, Colaboración y de
Concertación115, los cuales encuentran su fundamento en el artículo 116
Constitucional, en la Ley de Planeación y en las leyes generales y sectoriales con
aplicación en cuencas, analizadas durante la revisión del marco jurídico de la
presente investigación.
Una Ley General de Cuencas, fortalece estos mecanismos de participación
social otorgando fuerza de ley a las decisiones y “compromisos” acordados,
encontrando así un fundamento legal con sustento que a su vez garantice el
cumplimiento de las obligaciones contraídas.
6.4. Concurrencia
Cuando hablamos de acción de concurrencia, la estamos considerando como
estrategia para la determinación y ejecución de las decisiones institucionales en la
gestión y manejo de los recursos naturales y el medio ambiente, a partir del
establecimiento de un Plan de Manejo y/o PRPC que oriente y dirija las acciones a
seguir, así como la aplicación adecuada de los recursos financieros y materiales
destinados a lograr sus metas aplicadas a una microcuenca, considerada ésta última
como unidad de operación e intervención institucional.
115 La suscripción de los Convenios de concertación también se da en apego a la franca descentralización de la gestión de losrecursos hídricos, contemplada en la fracción XXV del art. 9 de la LAN.
77
La concurrencia para legislar en materia ambiental, encuentra su fundamento
en el art. 73 frac. XXIX-G Constitucional116, mismo que delega a las entidades
federativas y a los municipios, la facultad de aplicar sus propias leyes ambientales,
tomando en cuenta en todo momento las atribuciones conferidas en los artículos 7º y
8º de la LGEEPA.
Un ejemplo de actividad concurrente se encuentra en la elaboración del
ordenamiento ecológico para determinar los usos del suelo de tal forma que se
prevean los impactos al ambiente que pudieran generarse y se lleve a cabo un
crecimiento del territorio respetuoso con el medio ambiente. Otras atribuciones son
ejercidas exclusivamente por las entidades federativas y los municipios por mandato
Constitucional, tales como la regulación del manejo y disposición final de los residuos
sólidos no peligrosos y la prevención y control de la contaminación de las aguas
nacionales que se descarguen en las redes de alcantarillado de los centros de
población. Afortunadamente estas atribuciones se combinan y complementan con las
facultades de la federación, aplicables a una gestión de cuenca en forma integral.
Otro ejemplo de intervención concurrente, estriba en lo relativo al cambio de uso del
suelo, de forestal a urbano, dado que por un lado el solicitante tendrá que obtener
permisos federales en materia de cambio de utilización de terrenos forestales e
impacto ambiental; la autoridad local emitirá el permiso relativo al uso del suelo y la
autoridad municipal emitirá en su caso, las respectivas licencias de construcción117.
En este sentido, la Gestión Integrada de Cuencas, sólo es posible en el marco
de la corresponsabilidad de los gobiernos federal, estatal y municipal, quienes
intervienen de manera concurrente y complementaria en torno a solucionar una
problemática en común, incluyendo como principios rectores a la sustentabilidad
ambiental, al desarrollo económico de la población y a la equidad social118.
En materia de microcuencas, la distribución de competencias se deriva del
marco jurídico ambiental general, pero no encuentra claridad o reglas específicas en
lo que se refiere a su manejo integral, lo que puede resolverse a través del
establecimiento de la Ley General en esta materia.
Un ejemplo de concurrencia en cuencas se da en torno a la prevención y
control de la contaminación del agua, en donde la inspección y vigilancia de los
cauces nacionales corresponde a la federación, como son los ríos que reciben las
116 Ver Marco Jurídico, num. 2.1.1 y 2.2.1117 Plan de Gestión…., op. cit. 36.118 Idem.
78
descargas de las aguas residuales; al gobierno estatal le corresponde vigilar las
condiciones generales de calidad de las aguas residuales a descargar en los sistemas
de alcantarillado y/o cuerpos receptores de propiedad estatal y municipal119, que de
alguna manera derivan en corrientes mayores de agua de competencia federal; y al
gobierno municipal le compete sancionar a quienes permitan que corran hacia los ríos
o arroyos, las corrientes que procedan de cualquier fábrica que utilice o deseche
sustancias nocivas a la salud120.
La concurrencia sólo puede operar de manera satisfactoria cuando interactúan
tres factores esenciales: la honesta participación de las autoridades, el intercambio
dinámico de la información entre éstas y la firme convicción de atender un asunto en
común; elementos sin los cuales la concurrencia simplemente no llegará a felices
términos.
6.5. Ley General de Cuencas
El ámbito de protección de la Ley General de Cuencas se encuentra en las
cuencas, subcuencas y microcuencas, como unidades de gestión, planeación y
ejecución de la política pública en materia de manejo integral de los elementos que la
constituyen.
Esta normativa, tendrá que desarrollarse con base en dos principios
fundamentales de indiscutible aplicación: el principio general de precaución121 y el
derecho humano al medio ambiente adecuado122, que considere el derecho de los
habitantes al aprovechamiento y disfrute del recurso hídrico, así como su deber de
conservarlo y protegerlo.
La perspectiva ecosistémica de las microcuencas es medular para la
consolidación de este marco jurídico que tomará fuerza mediante el ejercicio de las
prácticas institucionales, donde prevalezca la protección, conservación, gestión y
manejo integral de los recursos naturales; se propone la creación de una Comisión
119 Reglamento para el Control de las Descargas de Aguas Residuales a los Sistemas de Alcantarillado de Querétaro, publicadoel 6 de abril de 1996 en el periódico oficial “La Sombra de Arteaga”.120 Artículo 229 fracción V del Reglamento de Gobierno y Cultura Cívica del Municipio de Jalpan de Serra, Querétaro, publicadoel 30 de marzo de 2006 en el periódico oficial “La Sombra de Arteaga”.121 Para proteger el medio ambiente, los Estados de acuerdo a sus capacidades, aplicarán en toda su extensión el enfoqueprecautorio. En donde existan amenazas de daños graves no se usará la falta de certeza científica total como razón parapostponer la adopción de medidas costo-efectivas para prevenir el deterioro medioambiental (Declaración de Río, 1992).122 Derecho Humano de la tercera generación.
79
Intersecretarial de Cuencas presidida por el Ejecutivo Federal y las Secretarías de
Estado con intervención directa en la gestión, planeación y ejecución de acciones en
cuencas, subcuencas y microcuencas; esta Comisión deberá evaluar y dar
seguimiento al desarrollo de los programas institucionales aplicados en cada unidad
territorial, con base en indicadores sociales, ambientales y económicos que la propia
Comisión establezca con fundamento en la Ley General de Cuencas.
La distribución de competencias entre los tres órdenes de gobierno, no escapa
al contenido de la Ley, donde las competencias excluyentes no tendrán cabida, al
contrario, el esquema de concurrencia y complementariedad será contemplado y
aplicado de conformidad con la normativa propuesta. Es evidente que la celebración
de Convenios o Acuerdos de Colaboración, Coordinación y Concertación en la
materia que nos ocupa, será objeto de regulación, tomando como fundamento jurídico
lo establecido en los artículos 11 y 12 LGEEPA.
Un ingrediente más, consiste en el soporte jurídico e integral con enfoque de
cuenca del fortalecimiento de los procesos autogestivos de participación social, que
consoliden las cadenas de producción y comercialización para el desarrollo
económico de las localidades. La protección, restauración y aprovechamiento
sustentable de los recursos naturales, tendrá que obedecer al monto equilibrado de
las inversiones locales y de la distribución equilibrada de los recursos económicos de
origen público.
Otros aspectos a considerar en la Ley General de Cuencas, son: la inspección
y vigilancia en cuencas, subcuencas y microcuencas; la resolución de controversias y
conciliación de intereses; la responsabilidad por daños a los procesos naturales; la
gestión de cuencas transfronterizas; el fomento a la investigación y la educación
ambiental en microcuencas; la supervisión de la actividad gubernamental en la
protección de las microcuencas por parte de los Consejos, Comisiones y Comités de
Cuenca y la capacidad de deliberación y decisión que les corresponda conocer a
éstos, conforme a las disposiciones que la propia Ley establezca, garantizando el
cumplimiento de las obligaciones asumidas.
80
VII. CONCLUSIONES
Los esfuerzos institucionales en la gestión de la Cuenca Lerma Chapala y en
particular de las microcuencas de Bravo y San Pedro, Municipio de Huimilpan, Estado
de Querétaro, han respondido a momentos históricos y políticas públicas de los
Gobiernos Federales en turno, lo que de alguna manera ha derivado en la interacción
coordinada entre el Poder Ejecutivo Federal y los Gobiernos de las cinco entidades
federativas que integran a la Cuenca Lerma Chapala para tratar de contener y revertir
los daños ambientales en esta región del país. El problema es que dichos esfuerzos
todavía distan de ser plenamente satisfactorios para los habitantes y para los
ecosistemas de por lo menos, las dos microcuencas que fueron objeto de nuestro
estudio.
La normativa jurídica con aplicación en cuencas, subcuencas y microcuencas,
se torna hoy en día un tanto dispersa y peor aún, con hallazgos de inaplicabilidad por
la falta de precisión en la regulación de determinados mecanismos estructurales,
como son los Organismos de Cuenca considerados en la LAN, por citar sólo un
ejemplo.
Sin embargo, es posible establecer un esquema normativo, basado en el
enfoque teórico de cuenca, que fije las bases para que se de la vinculación del sector
público y social, con el objeto de proteger, conservar y en su caso, aprovechar los
recursos naturales de las microcuencas, contando con una amplia participación de los
poseedores del recurso. Lo que puede lograrse siempre y cuando la legislación
evolucione de tal manera que logre una visión integral sobre la gestión y manejo de
las cuencas, subcuencas y microcuencas, en estricta correlación con los Programas
Sectoriales de índole federal permeando, a su vez, las esferas de competencia tanto
estatales como municipales.
La realidad concreta de las comunidades, ejidos o habitantes de las
microcuencas, son identificadas principalmente por los gobiernos municipales,
quienes han figurado como la unidad política e inmediata de la gestión administrativa
en diversos ámbitos, dentro de los que se encuentra la planeación y ejecución de lo
que hoy conocemos como manejo integrado de microcuencas, pero que a la fecha y
tomando como ejemplo al estudio de caso presentado, se ha dado sin contar con un
sustento jurídico municipal debido a la falta de reglamentación en esta materia y
mediante prácticas recurrentes derivadas del Programa Nacional de Microcuencas, el
81
cual carece de la formalidad jurídica que ya fue abordada durante el desarrollo de la
investigación.
Desde el punto de vista social, las prácticas y técnicas aplicadas con el
propósito de restaurar, conservar, proteger o aprovechar los recursos naturales en las
microcuencas objeto de nuestro estudio, han obedecido a la oferta de las autoridades
que ostentan los recursos económicos para llevarlas a cabo, y en menor medida, a la
demanda real de la población para mejorar su calidad de vida. En este sentido, el
conocimiento de la Ley y de los Programas Institucionales existentes, es fundamental
en términos de su eficaz aplicación, por lo que urge su difusión entre la población que
habita en las microcuencas para ejecutar las alternativas jurídicas de protección
identificadas, lo que ampliará el mejoramiento natural del entorno y provocará una
mayor participación social con pleno conocimiento de la norma aplicable.
En términos municipales y derivado de la presente investigación, se desprende
que otra alternativa jurídica de protección viable consiste en la modificación del
Reglamento de Policía y Gobierno Municipal de Huimilpan, Qro., orientada a dar
certeza y validez jurídica que a su vez fundamente las acciones de protección en
microcuencas, con especial énfasis en los procesos participativos y en la canalización
de recursos económicos a través de la creación del Fondo Municipal para apoyar la
gestión, planeación y manejo de microcuencas.
Ante la profusa normativa ambiental, en donde la regulación de las cuencas,
subcuencas y microcuencas se encuentra disgregada y dispersa, es procedente
proponer la creación de la Ley General de Cuencas como alternativa jurídica de
protección en cuencas, subcuencas y microcuencas, que regule claramente entre
otros aspectos, el dominio público de las microcuencas, así como las competencias
del Estado para la tutela de los elementos que la componen.
Ello representa la consolidación de la política pública con enfoque de cuenca
en el país, en donde la homologación de criterios redundará, entre otros aspectos, en
el cuidado y la protección de las microcuencas.
Aún cuando las recientes modificaciones a la LAN dan un nuevo impulso a la
operación de los Consejos, Comisiones y Comités de Cuenca, su integración y
alcances está supeditada a la publicación de su o sus reglamentos, lo que por un lado
los mantiene en un compás de espera y por el otro, probablemente no resuelva la
dispersión normativa relacionada con el reparto y diversidad de figuras jurídicas de
consulta social existentes, en torno a la gestión y manejo integrado de las
82
microcuencas. Es difícil creer que los miembros que participan en los Consejos de
integración mixta con incidencia directa en microcuencas, ya sea en materia forestal,
agua, desarrollo rural o desarrollo social, por citar sólo algunos, no intercambien
información elemental para mejorar y llevar a cabo la gestión integrada en estas
regiones, e incluso, sorprende saber que desconocen su existencia entre unos y
otros.
7.1 Recomendaciones
" Impulsar y gestionar ante las autoridades municipales de Huimilpan, Qro.,
la modificación de su Reglamento de Policía y Gobierno, con el propósito
de legitimar jurídicamente el trabajo que se está llevando a cabo y que se
realizará en un futuro dentro de las seis microcuencas que se encuentran
en el Municipio, otorgando así una mayor certeza jurídica.
" Crear el Fondo Municipal Ambiental de Huimilpan, con el propósito de
destinar recursos económicos en actividades de protección, manejo y
restauración de los ecosistemas en microcuencas y sus correspondientes
áreas de recarga; esos recursos también pueden ser canalizados a la
realización de proyectos y acciones de manejo integrado de
microcuencas.
" Considerar a los elementos que componen a la microcuenca como bienes
jurídicos tutelados, susceptibles de protección administrativa en el orden
municipal.
" Impulsar la creación de los Comités de microcuenca mediante la
modificación de la Reglamentación Municipal, a fin de regular su
funcionamiento en el RPGMH.
" Es importante que las autoridades apoyen y en la medida de lo posible,
den seguimiento a las decisiones tomadas mediante acuerdo de
Asamblea del ejido “Los Martínez”, dentro de los que se encuentra la
creación de un Comité Ambiental de Vigilancia Participativa, ya que esto
ayudará a dar una mayor credibilidad en las instituciones públicas.
" Homologar la normativa estatal para que se contemple al enfoque de
cuenca dentro de sus contenidos, mediante los procesos legislativos y
administrativos a que haya lugar en el estado de Querétaro.
83
" Avanzar en la suscripción de Convenios de Coordinación y de
Concertación, orientados a la descentralización de la gestión de los
recursos hídricos, en virtud de que se tienen que realizar ipso iure, lo que
permite abonar el terreno para la asunción de atribuciones y facultades en
esta materia.
" Incluir el enfoque de cuenca desde la definición del propio concepto,
dentro de la Ley General de Desarrollo Social.
" Crear e integrar la Ley General de Cuencas que considere a los
elementos que forman parte de la microcuenca como bienes jurídicos
tutelados y defina los derechos y obligaciones de los tres órdenes de
Gobierno, los Consejos de Cuenca y los usuarios de los bienes y servicios
ambientales que brindan las microcuencas, con el objeto de garantizar el
cumplimiento de las obligaciones contraídas por estos sectores.
" Incluir en el cuerpo de la Ley General de Cuencas, mecanismos
suficientes para la conciliación y el arbitraje entre las partes a fin de
resolver las controversias que se susciten como producto de la gestión y
el manejo integrado de las cuencas, subcuencas y microcuencas.
" Reconocer jurídicamente al Programa Nacional de Microcuencas y al
Manual de procedimientos operativos internos para la elaboración de los
PRPC en microcuencas, a través de su integración en el texto de la Ley
General de Cuencas.
" Regular claramente el dominio público de las microcuencas, así como las
competencias de los tres órdenes de gobierno para la tutela de los
elementos que las componen, a través de la Ley General de Cuencas.
" Establecer dentro de la Ley General de Cuencas, mecanismos de
evaluación obligatoria sobre la aplicación de los programas de desarrollo
integral en microcuencas de mediano y largo plazos.
" Incluir el concepto de cuenca en el párrafo quinto del artículo 27
Constitucional, o en su defecto, en la fracción XX del mismo precepto, de
tal forma que aparezca como un concepto integrador que abarque tanto a
los recursos naturales como al desarrollo económico y social en un área
geográfica determinada, que a su vez constituya la unidad básica de
gestión y planeación del desarrollo sustentable en microcuencas.
84
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SEMARNAT-UAQ. 2003. Plan de Manejo para la Microcuenca de Bravo. Municipio deCorregidora, Querétaro.
87
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http://www.cna.gob.mx/eCNA/Espaniol/Regionales/Gravamex/Publicaciones/gestion.htm
http://dicc.hegoa.efaber.net/listar/mostrar/216.
88
Cuadro 1.Resumen del marco jurídico aplicable en la zona de encinares, microcuencas deBravo y San Pedro, Mpio. de Huimilpan, Qro.
LEY ÁMBITO POLÍTICAS PÚBLICASCONTEMPLADAS
BIEN JURÍDICOTUTELADO
LGEEPA Federal Protección, conservación,preservación y restauración de losrecursos naturales y el ambiente.
Medio ambiente yrecursos naturales
LAN Federal Protección, conservación,preservación, restauración y usoeficiente del agua -asunto deseguridad nacional.
Aguas nacionales,sean superficiales odel subsuelo,cuencas
LGDFS Federal Fortalecer las capacidades dedecisión de las comunidades antelas autoridades y agentesproductivos, de manera quepuedan ejercer su derecho aproteger, conservar y aprovecharlos ecosistemas forestales.
Recursos forestales,hídricos, asociados ycuencas hidrológico-forestales
LDRS Federal Restauración y conservación desuelos y aguas; planeación yorganización de la producciónagropecuaria, su industrializacióny comercialización.
Tierras, bosques,agua, recursosminerales, y recursosgenéticos
LA Federal Cuidado y conservación de losrecursos naturales y suaprovechamiento racional ysostenido.
Tierras, aguasejidales y bosques
LGDS Federal Programas y obras deinfraestructura para agua potable,drenaje, electrificación, caminos yotras vías de comunicación,saneamiento ambiental.
Salud, disfrute de unmedio ambientesano, trabajo,educación
LEEEPA Estatal Preservación y restauración delequilibrio ecológico, la proteccióndel ambiente y el desarrollosustentable.
Ambiente, agua,suelos, biodiversidad,bosques, cuencas
LFDFSEQ Estatal Protección, conservación yrestauración de los ecosistemas yrecursos forestales, ordenación ymanejo forestal, participaciónciudadana que incluya a lospueblos y comunidades indígenas
Recursos forestales ygenéticos,biodiversidad,cuencas hidrológico-forestales.
RPGMH Municipal Protección y mejoramiento delambiente.
El ambiente dentrode su circunscripción
RIEM Ejidal Aprovechamiento, conservación,fomento y protección de losrecursos naturales
Los recursosnaturales
89
Cuadro 2.Concentrado de entrevistas, talleres y pláticas informales realizadas con habitantesde las microcuencas de Bravo y San Pedro, Mpio. de Huimilpan, Qro.
ENTREVISTAS
FECHA NOMBRE SUPERFICIE PROBLEMAS USOS INTERESES24 dic 04 Sr. Facundo
FonsecaSoto(agricultor)
10 has enCapula (SanPedro Norte)
Enfermedades o también por lafalta de agua de lluvia A vecesse llevan pino para navidad
PastoreoLeñaAcampadoNos han apoyado con terrazas,represas y bordos. Gaviones.
Plantar pinos
24 dic 04 S r a M a .GuadalupeMorales
37 has enCapula (SanPedro Norte)
Recibí apoyos del gobierno parahacer represas en su propiedadde bosque y detener la perdidade suelo. Este es un problema,así como el hecho de que lagente viene a sacar leña de laque esta seca, caída y meten alos animales a pastar sin pedirlepermiso.Los turistas no tienen vigilancia yuna vez provocaron un incendioque no podían a pagar.
Visitantes sin permiso.No se puede hacer nada conesa tierra. Hace más de 50años se hacía carbón.
Su principal interés esvender el terreno.Ahora lo que ellaquiere es repartir sutierra entre sus 11hijos.Conservar el bosque.
5 feb 05 CrisantosHdez. Hdez.(comercianteganado)
30 has en Cejade Bravo (cerroEl Ermitaño)
LeñerosRobo de tierraNo hay agua. No llueve.
Pastorea en la parte baja ycuida el bosque.
Plantar más pinos. Senecesita un bordo.
8 mar 05 AntonioEnriqueOrtegaTorres(ingeniero)Pertenece alGrupo de los5 y tiene unaA.C.
50 has en Cejade Bravo (cerroBravo)
No contar con los recursoseconómicos a tiempo.Tuvimos una invasión deejidatarios y se acabaron loshuertos.Erosión.Tala con motosierra.Cacería.El problema es que no noshemos dado cuenta a que alturaestán los apoyos.Le pegan muy duro a la pinguica,A la forestal no la vemos: ni paravigilar ni para saneamiento.
Tengo 4 borditos construidos,desde hace 20 años, 3 ya seazolvaron, pero los vamos a irsubiendo poco a poquito,aunque en realidad no ledamos uso al agua, realmentenada más la queremos paraevitar la erosión.Plantamos de 500 a 600árboles al año.Trajimos planta de durazno yalmendra de Pachuca.Algunos invitados nos hanpedido permiso para practicarciclismo de montaña.
C u i d a m o s e lempedrado del caminoy que no entre genteextraña, reforestamos,cercamos, vigilamoslos incendios, loscaminos sirven debrechas cortafuego,hacemos borditos,tenemos la intenciónde meter pescado,trucha, construí unestanque para 150,000litros de agua y ahívamos a empezar.Poner un vivero, ycultivar árboles denavidad.Hacer un campamentojuvenil. Conservar elbosque.Desarrollar ahí algunosinvernaderos.Se puede metermaguey, melón ysandía.
31 mar05
SergioHerreraMartínez(Juez 5º delo familiar)
13 has en elCerro Bravo(encinar de lacañada)
No hay agua.Cortaban verde para leña ydeforestaron.Hay un problema de abandonode tierras.Suben con escopetas y es sólopor diversión, talan y roban latierra.
Actualmente no le da uso a latierra, pero tiene el problemadel ganado, los de San JoséTepuzas se meten a pastorear,meten caballos, vacas y aveces borregos.
Hacer una casa decampo en mi bosque.Conservar el bosque.Seguir circulando,reforestar, plantaralrededor del circuladomaguey y nopal, yplantar frutales(durazno, manzana,membrillo, pera).Hacer un bordo.Busco pie de cría paravenado. Se puedemeter piñón.
90
TALLERES
RECURSOS EXISTENTES PROBLEMAS USOS INTERESESForestales: encino colorado,encino blanco, pino, pingüica,madroño, cedro y tejocote.
Suelos erosionados.
Incendios provocados porpaseantes y campistas.
Descortezador.Enfermedades causadas porhongos. Sequía (muy fuerteen 1997).
Leña seca para uso doméstico.Autoconsumo de frutales.
Abrir brechas cortafuego.Reforestar. Hacer terrazascon vegetación en laspartes altaspara retener suelo. Recibirapoyos y asesoría paracombatir las plagas y abrircamino de acceso.Herbolaria
Coyotes, ardillas, tejones,conejos, zorrillos, zorras,armadillos, víbora de cascabel,alicantes, tlacoaches,mapaches, gato montés,águilas, halcones, gavilanes,cuervos, paloma huilota.
El coyote come gallinas,borregos y puercos.El tlacoache come frutales,tunas y el aguamiel.
A las vacas se les da tlacoachemolido cuando están enfermas(desganadas), como suplementoalimenticio.
Reserva privada,administrada por lospropietarios paraconservar el bosque y lafauna silvestre.Ingresar al Pago deServicios Ambientales.
Peñas esculturalesPresa San Pedro
Riesgo de saqueo.Los visitantes causanincendios y entran a laspropiedades sin pedirpermiso.
Turismo: tenemos la peña de laventana; una figura afálica (sic) ahíen las peñas del borrego; una configura de víbora; una figura derinoceronte; dos figuras de chango;hay una figura de unicornio; la diosade la luz y la claridad y la de lasoledad; el Dios de la naturaleza oDios hijo; muchos menjires; hayparejas de gigantes; el Dios Tláloc, laDiosa de la Fertilidad, el DiosMercurio, el Dios del Sol y lasestrellas, el Dios Tepozteco, el Diosdel Fuego o Dios Marte, la Diosa delos Misterios o Diosa que representaa la Tierra, la Diosa Neptuno, laDiosa de la Abundancia y el DiosMuerte.Torneo de pesca en la presa.
Ecoturismo: Paseos acaballo.Apertura de caminos.Declaratoria como zona deReserva Natural Privada.
Gordolobo, conaguara y hierbadel zopilote y de la paloma.
Plantas medicinales: HerbolariaArtesanías y elaboración de jabones.
Recibir capacitación sobrenuevas técnicas de uso.
Manantiales Se secaron Reforestar para ayudar aque se restituyan.
!"#$%&'$'!'(!)$*!+(',"-!..!'(!/$,0"!'(!1223456&67(*7(68!Leonel Pérez Ordóñez, Pantaleón Fonseca Soto, Benjamín Jurado Rancel, Manuel Maya Sotelo, Miguel Fonseca Nieto, RubénDuran García, José Reyes Morales, Manuel Duran Nieto, Alfredo Fonseca Soto, José Luis Ordóñez Peñalosa, José Fonseca Sotelo, EstebanFonseca Sotelo y Javier Arreola Pérez.
RECURSOS EXISTENTES PROBLEMAS USOS INTERESESBosque de encino y pinguica.Víboras en el cerro y en tierrasde cultivo.Rebrotaron los manantialescon el agua de lluvia
Erosión acelerada.Aplicación de fertilizantes einsecticidas en parcelas.Los árboles de encinos semueren por plagas.La gente saca sin permisoleña verde y seca, tierra ytroncos verdes parapostes.Los ejidatarios dejan libresa sus animales y se comena los retoños de nuestroterreno.
Antes sacaban leña y hacíancarbón; ahora se usa más el gas.Ya no se usa el carbón. Poca leñapara cocer las tortillas.Leña de los árboles muertos, deahí sacamos un palito para unservicio (madera para necesidadesde la casa).Poquita tierra para el gasto de lacasa (macetas).
Elaborar composta paramejorar el rendimiento de latierra.Cuidar, conservar el bosque,sería bueno recibir un dinerodel bosque.Construir un bordo para teneragua.Turismo: construir cabañas,abrir brechas para visitar.Establecer un vivero consemillas de los árboles delcerro y de los retoños de lasáreas reforestadas.
San Pedrito, Huimilpan, 20 de enero de 2005.56&67(*7(68!Esther Noges Alanís, Salomón Zamora Olvera, Dominga García, Irma Olvera, Abel Olvera Reyes, Agustín Olvera García, EladioSoto Olvera, Leonardo Soto Zamora y José Zamora Nieto
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PLÁTICAS INFORMALES
NOMBRE RECURSOS EXISTENTES PROBLEMAS USOS INTERESESPino, encino y eucalipto,madroño, aile, tepozánverde y blanco) sauce,pinguica y cedro.
Plagas y enfermedadesen el pino (descortezador)y en el encino (hongos).Incendios provocados pordescuido, es gente queviene a acampar ahí,tienen precaución.
El tepozán esbueno pararetener suelo.
Se calmó la plaga coninsecticidas que se aplicaron enel 99 y 2000 por parte deSEMARNATRecoger la leña seca de la partealta; abrir caminos para bajar laleña seca y aprovechar,además sirven como brechascortafuego.Controlar la entrada al cerro,vigilancia, habría una puerta ysólo con autorización de losdueños se puede entrar.
Bosque Estamos luchando paraobtener el PSA. Lamayoría tienen terrenosque no llegan a las 50ha.
Tenemos unaorganización:AsociaciónFomentoProductivo yAgroempresarialde Huimilpan, A.C.
Lo que queremos es invitarlos ala FOPAE, los que no tienensus 50 ha, pues que pudierainteresarles, ser socios yteniendo una superficie yagrandecita, entonces ya pormedio de la organizaciónharíamos la gestión para elPSA.
Cerro CapulaPeñas Esculturales
Peligro de difundir ysaqueo de minerales
Turismo:Pensábamoshacer cabañaspero lo que nosatrancó fue quela escritura no lateníamostodavía.
Centros deenergía.
Si se hiciera el Parque alláarriba no sé si sería beneficiopara el bosque o a lo mejor másincendios, porque ya habiendoun Parque de recreación,cualquiera haría su lumbrita ycuando acuerde ya se fue”. Queno sea un Parque Nacional,sino que fuera un Parque detodos los asociados, con unservicio técnico o asesoría.Capacitación.
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Suelos Erosión Rehabilitaciónde suelos.Hemos hechoalgunasrepresas, conárboles entre losarroyos yterrazas deformaciónsucesiva.
Dar continuidad.
San Pedro, 24 de febrero de 2005.
NOMBRE SUPERFICIE PROBLEMAS USOS INTERESESVicenteReyesMorales(DelegadoMunicipal);PantaleónFonseca Soto(dueño de latienda);AgustínFonsecaSotelo,FranciscoOlvera Soto,EstebanFonsecaSotelo,FilemónFonsecaSotelo, JuanFonsecaSotelo
1 ha
6 ha
2 ha
4 ha
2 ha
2 ha
2 ha
Antes se trabajaba elcampo, ahora no escosteable.Las autoridades nosiempre pueden apoyarcon lo que se pide.Alguna vez la genteandaba bajando niditos.Incendios.
Antes se hacía carbón. Se sacaba lomás grande, ya no lo hacemos porque la forestal no nos deja.Vienen visitantes, sólo a la presa, casino piden permisos para acampar.La leña caída es la que se aprovecha.Vienen los de la SAGARPA, hicieronreforestación.La SEMARNAT viene para lasrepresitas.Hay cercado, 5 mil árboles plantadosSubimos viajes de piedras parareforzar las pressas.
Exig imos reparac ión derepresas, pero no nos oyen.Sí se podría hacer un Vivero.Nos ayudaría mucho unacamioneta para subir agua y nose mueran las plantas.
San Pedro Norte, 19 de enero de 2005.
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Cuadro 3.Diagnóstico participativo. Reunión con ejidatarios de “Los Martínez”. Huimilpan, Qro.Abril 12 del 2005.
RECURSOS EXISTENTES PROBLEMAS USOS INTERESES
Agua, sólo esta laLaguna y es detemporal. Hay aguapotable. Haymanantiales al pie delcerro.
Los concesionarios tienenmás ganado que losejidatarios.
Nosotros estamos muypobres.
Los acasillados, comunerosy avecindados no tienentierra, nos dejaron muy malla tierra.
Coyotes, tlacoaches,víbora de cascabel,conejos, armadillo,codorniz, tzentzontle,jilgueros, halcónvolador (cola roja),jilgueros, zorrillos.
Cacería de aves Eventualmente cazanlas personas.
Se necesita criar en cadauno responsabilidad.
Bosques: encinocolorado, blanco,avellana, pino,charrasquillo, pingüica,madroño blanco y rojo.Bosques
Los avecindados se robanla madera de los pinos;entra por San Pedrito, concamioneta; sacan tierrapara maceta, entran por laSuiza. También por elSalitrillo y Piedras Lizas.Hay incendios, necesitanayuda para apagar elfuego. Los provocanpersonas ajenas al ejido. ElGobierno no sanciona, nopresiona.
Leña muerta, rastras,combustible.
Cuando llueve, losárboles están muybonitos.
Estamos de acuerdo conlos pequeños propietariospara cerrar las puertas, sehan detenido muchasgentes.
Necesitamos federalespara que no se roben lospostes. Un gobierno conmano dura.
Suelo El ganado está libre entodo el ejido (ovino, bovinoy caprino de yunta). Suelomuy erosionado, cuandollueve arrastra muchatierra, abajo del Bravohasta llegar a las Tepuzas.Faltan obras debajo de laLaguna, hay erosión porescurrimiento. El suelo lousan para ganado.Faltan árboles y represas.Las personas que tienenganado, (avecindados,comuneros) tiran lascercas, no cuidan, y novaloran los recursos.
Las faenas las hacenlos ejidatarios.
Que el Gobierno apoye,apoyo del Gobierno Federaly Municipal, estamosdispuestos a aportarfaenas, cercar, división depotreros, circularlos yrotarlos.
Ejidatarios participantes: Ángeles Perales Trejo, Guadalupe Alaniz Ruiz, Diego Orozco Vega, José Orozco Sánchez,Miguel Reséndiz Lara, Silverio Arias Araiza, Antonio Ayala Orozco, Cornelio Díaz Pérez, Fidel Hernández Ayala, Ma. InésAguilar Maya, J. Antonio Pérez Soto, Arcadio Ramírez Díaz, José Camargo Arreola, Francisco Pérez Soto, Ma. EstefaníaPerales y Ma. Del Carmen Hernández Ordoñez.
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A N E X O S
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Anexo I
Listado de programas específicos de la Administración Pública Federal relacionadoscon la Protección y Manejo Integrado de las microcuencas.
! Fideicomisos Instituidos en relación con la Agricultura! Programa de Desarrollo Regional Sustentable! Programa de Manejo Sustentable de Ecosistemas de Montaña! Alianza Contigo / Programa de Desarrollo Rural! Programa de Apoyos Directos al Campo! Programa de Apoyo a las Organizaciones Sociales Agropecuarias y Pesqueras! Programa de Promoción Comercial y Fomento a las Exportaciones de
Productos Agroalimentarios y Pesqueros Mexicanos! Programa de Opciones Productivas! Programa de Conversión Social! Fondo Nacional de apoyo a las Empresas en Solidaridad! Programa de apoyo al Diseño Artesanal! Fondo de Microfinanciamiento a las Mujeres Rurales! Programa para el Desarrollo de los Pueblos y Comunidades Indígenas! Proyectos de Organización Productiva para Mujeres Indígenas! Fondos Regionales Indígenas! Programa de la Mujer en el Sector Agrario! Programa de Fomento de Actividades Productivas para los Jóvenes
Campesinos! Programa de Empleo Temporal! Programa para el Rescate de la Cuenca Lerma-Chapala! Programa de Conservación y Restauración de Ecosistemas Forestales! Programa de Pago de Servicios Ambientales Hidrológicos! Programa Especial de Reforestación Aérea! Programa Integral de Agricultura Sostenible y Reconversión Productiva! Programa para el Desarrollo de Plantaciones Forestales Comerciales! Centro de Educación y Capacitación para el Desarrollo Sustentable! Cruzada Nacional por la Calidad de los Servicios de Salud! Programa Mujer y Salud! Programa de Comunidades Saludables
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Anexo II
Guía de entrevista para pequeños propietarios de la zona de encinares entre lasmicrocuencas San Pedro y Bravo, Huimilpan, Qro.
Nombre:Ocupación:Estudios: Lugar: Fecha:Entrevistador:
1.- ¿Cuánto tiempo hace que vive en este lugar?2.- ¿Cómo era el lugar hace 10 años?3.- ¿Qué recursos forestales hay ahora en la zona?4.- ¿Cuanta superficie de bosque tiene?5.- ¿Qué uso le da a la tierra?6.- ¿Sabe si otras personas aprovechan los recursos forestales de su terreno?7.- ¿Usted Se los permite o lo hacen sin autorización?8.- ¿Tiene algún plan para aprovechar su terreno en el futuro?9.- ¿Su tierra tiene algún otro valor, además del económico?10.- ¿Qué problemas ha tenido en su propiedad con respecto al uso de los
recursos forestales y el agua?
11.- ¿Qué quieren hacer con su bosque?12.- ¿Qué beneficios obtiene del bosque?13.- ¿Le interesa conservar los árboles de su parcela y al mismo tiempo
sacarle provecho?14.- ¿Estaría dispuesto a trabajar en conjunto con sus vecinos y autoridades,
en un proyecto productivo?15.- ¿Qué necesitaría para echar a andar un proyecto para su propiedad
–asesoría técnica o legal, créditos, infraestructura, otros?16.- ¿Ha habido cambios últimamente en las personas de la comunidad y en el
paisaje?17.- ¿Para usted a que se deben estos cambios?18.- ¿Han sido positivos o negativos?
19.- ¿Cómo es su relación con los dueños de terrenos vecinos?20.- ¿Están organizados como pequeños propietarios en la zona?21.- ¿Existe algún líder?22.- ¿Qué autoridades hay? ¿Conoce sus nombres?23.- ¿Recibe apoyo de alguna instancia? ¿De que tipo?24.- ¿Cómo es su relación con el Municipio?25.- ¿Qué leyes o reglamentos relacionados con los recursos naturales
conoce?26.- ¿Qué programas de gobierno se aplican o se han aplicado?27.- ¿En agua es abundante o escasa?28.- ¿Considera que hace falta agua, -para que-?29.- ¿Cuenta con alguna obra relacionada con el agua?30.- ¿Cada cuando llueve en su propiedad?31.- ¿Qué entiende ud. de lo que es una Cuenca o Microcuenca?
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Anexo III
Segunda Convocatoria, realización de la Asamblea General del Ejido “Los Martínez”.
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Anexo IV
Ejidatarios nombrados durante la Asamblea Ejidal realizada el 26 de abril del 2005,para la integración del Comité Ambiental de Vigilancia Participativa.
No. Nombre Comunidad
1. Gpe. Aguilar Maya El Peral
2. Fco. Maya Díaz Salitrillo
3. Venancio Reséndiz Lara Huitrón
4. Marcelo Ibarra Cancino Huitrón
5. Antonio Pérez Soto Buenavista
6. Guadalupe Pérez Soto Buenavista
7. Ambrosio Hernández Ayala Ceja de Bravo
8. Leopoldo Ramírez Hdez. Ceja de Bravo
9. Tomás Soto Terrazas San José Tepuzas
10. Juan Ordoñez Areas San José Tepuzas
11. Guadalupe Vega Centeno Taponas Los Martínez
12. Asencion Vega Ayala Taponas Los Martínez
Nombramiento que contó con la presencia y anuencia de la ProcuraduríaFederal de Protección al Ambiente, Delegación Querétaro.
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Anexo VMemoria Fotográfica
El parteaguas Encinos en pequeña propiedad
Bosque pino, cerro Capula Cerro Capula, Prieto y Ventana desdeel ejido “Los Martínez”
Talleres, pláticas y Asamblea
Plática, San Pedro Nte. Taller en San Pedro 1ª Convocatoria, Asamblea19 ene 05 11 mar 05 Ejidal, 9 abr 05
Pase de lista y Asamblea Ejidal de “Los Martínez”, 26 abr 05
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Recorridos de campo
Pequeños propietarios, Ing. Orona Autoridad Municipal, pequeñoy personal de la Conafor, 2 abr 05 propietario y Don Miguel R., 5 feb 05
Don Ezequiel, Secretario del Personal de la Semarnat, la Sedea Comisariado Ejidal, 5 feb 05 y Don Miguel R., 5 abr 2005
Problemática
Tala Erosión Cacería furtiva
Algunas alternativas
Persuasión Terrazas de piedra acomodada
Traspatios sustentables y Cactáreo (Familia Maya)