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UNIVERSIDAD AUTONOMA METROPOLITANA
UNIDAD IZTAPALAPA
EL SISTEMA TRIBUTARIO MEXICANO I'
JORG RIVERA CRUZ 4
TESINA QUE PRESENTA PARA OBTENER EL TITULO DE
LICENCIADO EN ECONOMIA
MEXICO, D. F.
VERANO DE 1990
Debido a la crisis en el que se a visto envuelta la economía
nacional, crisis que afecta todas y cada una de las partes que la
componen, surge la necesidad de c'orregir medidas que garanticen el
desarrollo y progreso económico. Dentro de las finanzas del Estado
los cambios han tenido que ser fundamentales tanto del lado de los
ingresos como de los gastos del gobierno.
-1
En el presente documento nos avocarernos a la tarea de estudiar lo
concerniente al punto de los impuestos, más concretamente el
sistema tributario mexicano, debido a la relevante importancia que
ha tomado en los últimos meses.
El primero de enero de 1990 "La Miscelánea Fiscaltt, más comentada
de los últimos años entró en vigor, no obstante las críticas
generalizadas por parte de la sociedad mexicana, pues estas
reformas del Código Fiscal determinan un juego difícil para los
causantes, aumentando el número de éstos, pero reduciendo las tasas
impositivas. De esta forma el 28 de diciembre de 1989 las
autoridades hacendarias dieron a conocer las modificaciones
fiscales que para este año contemplan una profunda reestructuración.
y adecuacidn a algunas disposiciones al Código Fiscal, así como
cambios de carácter técnico que altera plazos, procedimientos y
condiciones de los causantes del fisco.
Sin embargo esta política tributaria es clave de los objetivos que
persigue el gobierno, esto es, incrementar los ingresos del sector
público mas no así los mecanismos que permiten esta modernización
fiscal. Dentro de estos objetivols se encuentran: fortalecer los
ingresos públicos, propiciara. el crecimiento económico,
simplificación de las disposiciones fiscales y cumplimiento de
estas obligaciones.
De esta forma la controversia que ha causado la puesta en marcha
de esta "Miscelánea Fiscal", i.nvita a la elaboración de un
documento que facilite su estudio y comprensión. Tal es la
finalidad del presente.
En particular se analizará el sistema tributario mexicano y su
papel en las finanzas públicas, así como la forma en que incide
las reformas tributarias sobre e1 déficit público durante esta
administración, puesto que la finalidad de estas reformas es
incorporar a aquellas personas físicas y morales que no se
encontraban dentro de la base graciable complementándose éstas con
una reducción generalizada de las, tasas impositivas.
Al respecto es importante señalar que en 1980 la recaudación del
Impuesto sobre la Renta representó el 5.5% del PIB similar al de
Alemania, España o Corea, cayendo éste en 1987 a un 3.9% del PIB,
lo que originó que en ese año SE! iniciara el proceso de reforma
fiscal, que ya para 1989 se aplica al 100%.
ii
En la primera sección se revisan los aspectos conceptuales de l o s
Impuestos, así como los criterios que se utilizan para su
aplicación.
En la segunda parte se hace una breve reseña de la evolución
histórica del sistema tributario desde la época de la Revolución
hasta nuestros días, además se revisan las modificaciones al Código
Fiscal realizadas en diciembre pasado, las cuales conforman la
Wiscelánea Fiscal'l. Posteriormente para terminar esta sección se
analizan las finanzas públicas basándose en datos estadisticos que
permiten la elaboración de gráficas, las cuales ayudan a un mejor
entendimiento de la situación económica, puesto que se hace una
comparación de los últimos años y de igual manera permite hacer
estimaciones para el presente año.
En la tercera sección se realiza un estudio comparativo de la
eficiencia del sistema tributario mexicano, comparándolo con las
tasas impositivas que existen en el resto del mundo, lo cual sirve
de referencia para enmarcar las bajas tasas impositivas que aún
prevalecen en MBxico.
iii
En la última parte de esta sección se ofrece una breve explicación
sobre la evasidn fiscal en MBxic:o y su incidencia econbmica, la
cual ha sido sumamente dañina a la economía.
Para la parte estadística fueron muy valiosos los datos
proporcionados por el Lic. Fernando Azpeitia S., a quien el autor
quiere agradecer sus comentarios y sugerencias en la elaboración
del presente. Así como también al profesor Dr. Leonardo Chapela C. , quien hizo la lectura del manuscrito.
Una deuda especial la tengo con la Srita. Emma Tellez, quien se
encargó del laborioso trabajo de mecanografiado y archivado en la
PC'.
Por último el autor quiere aclarar que cualquier error o
deficiencia en el presente trabajo es responsabilidad exclusiva de
él.
iv
I N D I C E
1.1 Justificación ..........................................l
1.2 Aspectos ...............................................2
2.1 Cambios en el Sistema tributario en México.............S
2.2 Aspectos importantes de las reformas a las
principales Leyes Fiscales ...........................ll
2.2.1 Ley de Ingresos para el ejercicio 1990................13
2.2.2 Impuestos y distribución del ingreso .................. 15 2.3 Ingresos del sctor PUblico... ......................... 16
3.1 El Sistema Impositivo Mexicano y el resto del Mundo...l9
32. Evasión Fiscal. ....................................... 25
CONCLUSIONES... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 8
BIBLIOGRAFIA..... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 2
APENDICE ESTADISTICO .................................. 36
1.1 Justificación.
En la economia de todos los paises, las finanzas públicas son
consideradas como un elemento importante pues sus efectos
repercuten fuertemente en la economía nacional, extendiendo sus
efectos a las esferas de consumo y productivas. Un método para
abordar este tema consiste en seguir paso a paso cada uno de los
instrumentos que constituyen las finanzas públicas. en este trabajo
sólo nos ocuparemos del punto de los impuestos.
Un impuesto es un instrumento de política fiscal para obtener
ingresos y destinarlo a actividades de interés común y social,
basado en el principio de que el Estado es el Único que se preocupa
por el bienestar de la Sociedad.
Los impuestos existen por distintas razones:
bHistóricas: Para los gobiernos, desde la época antigua, su
principal fuente de ingresos han sido los impuestos (los tributos).
De equidad: Por medio de los impuestos se trata de distribuir el
ingreso nacional y evitar la marginalización de ciertas clases
sociales.
Como instrumentos de política fiscal, el gobierno los utiliza para
lograr sus diferentes objetivos, (realización de proyectos,
aumentar sus ingresos, reducir la evasión fiscal, entre otros).
1
Algunos economistas definen al impuesto como aquella contribución
que grava a personas, propiedades o negocios, es decir, como una
obligación contraída por parte de los causantes para ayudar al
financiamiento del Estado . 1
1.2 Aspectos Conceptuales de la Imposición.
Para facilitar la compresión de la lectura en este trabajo: será
necesario hacer un breve repaso sobre las cuestiones conceptuales
de los Impuestos. Es importante la perfecta observancia de ciertos
criterios debido al carácter particular de los impuestos ya que
"La distribución fundamental entre los Impuestos y otras fuentes
de Ingresos Fiscales es el elemento de coacción: el individuo no
puede optar si debe o no pagar los gravamenes sobre la base de l o s
patrones establecidos" . 2
En primer lugar en Charles Allan encontramos los siguientes
criterios usados para la imposición tributaria:
EQUIDAD.- Este se refiere a la justicia en el cobro, esto es, que
sean aceptados por quienes los pagan, pues si existe descontento
Para mayor información vbase El Concise Oxford Dictionarv.
' Jhon Due. Análisis econcimico de los imwestos. Editorial Ateneo 1972, p. 12.
Charles Allan, La teoría de la Tributación. Alianza Universidad, Madrid 1978, p. 11.
:2
puede, en ciertos casos, provocar hasta revoluciones.
Es por ello que, como menciona Johansen, consideraciones de
equidad se enfrentan a menudo a ubna revisión completa del sistema
impositivo 18 . NEUTRALIDAD.- Con este criterio se busca evitar perturbar el
funcionamiento de los mecanismos de mercado, pues cualquier
Impuesto que afecte la actividad económica distorcionará la
coorrelación Costo-Beneficio.
CERTEZA.- Este criterio juzga el valor de diversos Impuestos con
que las autoridades pueden estimar su rendimiento futuro a través
del fisco, pues los rendimientos fiscales casi nunca responden a
sus espectativas.
Por otra parte Adam Smith, en su libro I w L a riqueza de las
Nacionesw1 dedicó un capítulo al estudio de los Impuestos de los
cuales asentó que estaban basados: en cuatro principios:
JUSTICIA.- Ninguna ley podrá hacerse cumplir si va contra la
voluntad del pueblo. Por lo que em ocasiones las leyes impositivas
tropiezan con la idea de que son injustas.
CERTIDUMBRE.- Que incluye ciertos conceptos tales como sujeto,
base, forma de pago, etc., estableciendo que cada individuo esta
obligado a cubrir un gravamen el cual es fijo y no arbitrario.
Leif Johansen, Economía Pública, Editorial Vinces-Vives, Madrid 1970, p. 178.
COMODIDAD.- El cual se refiere a que todo Impuesto debe recaudarse
en la &poca y la forma más propic:ia al contribuyente.
ECONOM1A.- Donde se establece que todo Impuesto debe ser planeado
con el menor costo para un mayor volumen de aprovechamiento.
Sin embargo, parace un poco confusa la distinción entre criterios
y principios, por lo cual creemos necesario citar dos principios
que señala el mismo Johansen . 5
PRINCIPIOS DE LA CAPACIDAD.- El cual establece que la gente debería
pagar sus Impuestos de acuerdo a su capacidad financiera.
A este respecto otra observación relevante se refiere al concepto
de regresividad de los Impuestos. Existen tres categorías:
proporcionales, regresivos y progresivos. Una estructura impositiva
puede contener alguna o las tres. En el caso de Mbxico, los
Impuestos son regresivos, esto es, entre mayores son los ingresos,
menor es la cantidad por Impuestos pagados, no obstante, no existe
rigurosidad en estas Leyes . 6
PRINCIPIO DEL BENEFICIO.- El cual establece que cada individuo
debería pagar Impuestos proporcionalmente a los beneficios que
obtiene de las actividades públic:as, con lo cual mucha gente está
de acuerdo.
Leif Johansen, op. cit. p. 201.
Para mayor información estadística cfr. Roberto Anguiano E. Las finanzas del sector Público en México, Textos Universitarios, UNAM, Mdixico 1977, p. 99.
2.1 Cambios en el sistema tributa.rio en México.
Nuestro pais, al igual que otros, a traves de su historia ha vivido
una metamorfosis en su sistema impositivo.
En 1911 en el regimen maderistis se establece formalmente la
primera Ley del Impuesto sobre la Renta así como los Impuestos por
el uso de energéticos; el petróleo y la electricidad, llamados
Impuestos especiales.
En 1917 y como resultado del movimiento revolucionario se integra
por fin la Constitución vigente l'a cual. contiene un apartado en su
artículo 31 que obliga a l o s ciudadanos mexicanos a contribuir al
Gasto Público. En 1925 con la Administración del General Calles se
creó el Impuesto del 1% para la enseñanza.
En el período de 1934-1940: en la Administración de Cárdenas, en
el artículo 27 de la Constitución de 1917, se estableció el dominio
del subsuelo por la Nación. En 1941 y 1942 se agudizaron los
impuestos por la Segunda Guerra :Mundial. Epoca de crisis mundial
de donde:
- Se estableció un control especifico para contribuyentes menores
a través de cuota fija.
- Aumento de las tarifas a contribuyentes mayores.
5
De 1943 a 1947 el Impuesto sobre la Renta mostró una tendencia la
aumento en cuanto a su participac:i6n de los ingresos del Gobierno
Federal, perfilhdose como el Impuesto más importante dentro de la
estructura fiscal mexicana.
El receso económico de 1948 influyó para que en ese año el Impuesto
sobre la Renta viera menguada su participación relativa, y con el
objeto de corregir el problema (de balanza de pagos el gobierno
mexicano se viera obligado a dev'aluar la moneda, a fin de captar
las utilidades derivadas de este hecho, se creó el Impuesto sobre
Utilidades Excedentes, con lo que se busca una mejor distribución
del ingreso.
A consecuencia de las diversas moldificaciones de que fue objeto el
Impuesto sobre la Renta, en 195:3 se planteó la necesidad de su
reforma. La Ley aprobada por el congreso estableció siete cédulas,
y dio una- protección especial a la agricultura con el objeto de
estimular esta actividad.
De igual forma, nace el Reglamento de la Ley del Impuesto sobre la
Renta así como de Utilidades Excedentes.
b
En 1958 una vez más la Ley del Impuesto sobre la Renta, con el
presidente Miguel Alemán, se reestructura en los renglones de:
- Arrendamiento de inmueble y - Base de deducciones.
ti
De igual manera, en el período de.1 presidente Adolfo López Mateos
en 1963, se le da categoria de ley a nivel federal del 1% adicional
para la ensefianza.
Por otra parte, en el sexenio del presidente López Portillo, en
1978 se realizan los siguientes cambios:
- Se deroga la Ley por la globalización llAcumulación de Impuestos" y se introduce en término de la transferencia fiscal.
- En 1979 se aprueba el cambio radical de la Ley del Impuesto sobre la renta del artículo 99 al 162.
En 1980 se establece la Ley del Impuesto al Valor Agregado.
En 1981 se crea un capítulo especial para las Sociedades
Mercantiles.
En 1982 hay reducción en las tarif,as aplicables a personas físicas.
En 1983 se crea un título especial donde nacen los estímulos
fiscales.
En 1984 se crea un régimen de retención de Impuestos a
profesionistas y arrendatarios. Además se reestructuran recargos
y se adoptan políticas tendientes a combatir la evasión fiscal.
7
Actualmente, con Salinas de Gortari, se crea la "Miscelánea
Fiscal", con las nuevas reformas, debido a que anteriormente la
recaudaci6n era un sistema complicado que propició una asignación
ineficiente de recursos, al darse! un tratamiento diferente a los
distintos sectores de la pob1ació:n.
Es en 1987 cuando se inicia el proceso de reforma fiscal, que
culmina en 1990. Las reformas tributarias para este año,
representan un elemento importante del cambio estructural de la
economía.
Esta "Miscelánea Fiscal'l, tiene los siguientes objetivos:
- Fortalecer los ingresos públicos. - Propiciar el crecimiento económico. - Simplificar las disposiciones fiscales y el cumplimiento de obligaciones.
- Reducir las tasas impositivas. - Ampliar la base de los distintos impuestos. - Mejorar el control y la fiscalización del cumplimiento de obligaciones.
El fortalecimiento de los ingresos, objetivo de la actual
administración, se basa en el cambio hacia un sistema tributario
más equitativo. La estrategia a seguir es la ampliación de la base
con menores tasas. Esta ampliación de la base pretende incorporar
a aquellas personas físicas y morales que no se encontraban en el
padrón y así asegurar una importante recaudación que consolide el
crecimiento económico.
8
Se propone además modificaciones administrativas y tendencias a
simplificar y asegurar el cumplimiento oportuno y adecuado de estas
obligaciones: entre estas medidas se encuentran las siguientes:
- La unificación de la fecha de pago provisional del Impuesto sobre la Renta e Impuesto al Valor Agregado.
- Simplifican el cálculo del 1mpue;sto sobre la Renta de sociedades.
- Establecimiento de un esquema más sencillo de Impuesto sobre la Renta y al Activo Neto para personas físicas con actividades
empresariales.
En congruencia con la modernizac:ión del sistema tributario, se
trata de reducir la tasa del Impuesto sobre la Renta a Sociedades
Mercantiles al 36%. Para las personas físicas, se propuso una
reestructuración de la tarifa, que redujera las tasas marginales
de los diferentes estratos de ingresos, con una tasa máxima del
35%, manteniendose así la progresividad del Impuesto.
De esta forma se incrementarán los ingresos del gobierno al mismo
tiempo que se reduce la carga que gravita sobre el contribuyente.
A continuación se muestra el panorama legal de estas modificaciones
las cuales aparecieron el 28 de diciembre de 1989 en el Diario
Oficial de la Federación:
9
El 28 de diciembre de 1989 el Diario Oficial de la Federación
publicó la Ley que establece, reforma, adiciona y deroga diversas
disposiciones fiscales, la cual contiene las modificaciones a las
Leyes Fiscales Federales, aprobad.as por el Congreso de la Unión y
con vigencia a partir del 1 de enero de 1990.
Este paquete de reformas fiscales, está particularmente dirigido a
lo que las autoridades han venido llamando "Modernización Fiscal1@,
esto es; la incorporación de importantes sectores económicos a las
bases generales de tributacidn para ampliar la base de
contribuyentes y establecer reglas destinadas a facilitar la
fiscalización y combatir más eficientemente la evasión y elusión
fiscal .
Estas son algunas de las principales leyes que se modifican :
La Ley del Impuesto sobre la Renta no es objeto de modificaciones
importantes como las de 1987 y 1989; sin embargo, se reestructuran
las reglas aplicables a las sociedades y asociaciones civiles,
cancelando o reduciendo exenciones a personas físicas. Incorpora
además a contribuyentes sujetos a. bases especiales de tributación
y a contribuyentes menores.
7
~ ~~
Para mayor información, véase el Diario Oficial de la Federación del 28 de diciembre de 1989 en lo que se refiere a las modificaciones al Código Fiscal
1 o
La Ley del Impuesto al Valor Agregado por su parte, sufre
modificaciones menores; sin embargo, es importante observar
facilidades en materia de acredit:amiento y un trato más estricto
para la exención otorgada a importaciones menores.
Además, después de un año de experiencia en la aplicación del
Impuesto al Activo de las Empresas, el ejecutivo propuso
modificaciones tendientes a afinar reglas para el calculo y el pago
de este Impuesto, incorporando estas disposiciones al texto legal.
2.2 Aspectos más importantes de las reformas a las principales
Leyes Fiscales Federales.
- Para el pago de contribuciones y presentación de declaraciones.
Se modificó el artículo 6 del Código Fiscal de la Federación
para establecer que l o s contribuyentes tienen la obligación de
'entregar los Impuestos a más tardar el día 11 de cada mas del
calendario inmediato y posterior al de terminación del período.
- Ejercicios fiscales.
Se reform6 el artículo 11 del Código y se adicionó un artículo
a la Ley General de Sociedades Mercantiles (8-A) , para establecer que l o s ejercicios fiscales de ].as personas morales coincidieran
en el futuro con el año del calendario.
1 3L
Se incorpora al Cddigg el artículo 17-A en el que se establece
que el monto de las contribuciones y de las devoluciones a
cargo del fisco federal deberán actualizarse utilizando un
factor de actualización que se obtiene dividiendo el Indice de
Precios al Consumidor del mes reciente del ejercicio, entre el
Indice de Precios al Consumidor correspondiente al mes antiguo
de dicho período.
- Recargos.
Se reforman artículos del Código Fiscal para establecer que las
contribuciones pagadas extemporáneamente deben ser sujeto de
actualización: además por las contribuciones entregadas
extemporáneamente deberán pagarse recargos en concepto de
indemnización.
- Devoluciones y compensaciones.
El fisco tiene un plazo de tres meses contando a partir de la
fecha que se presentó la solicitud formal ante la autoridad
competente para entregar a l o s c:ontribuyentes las cantidades gue
correspondan.
- Requisitos de documentación comprobatoria.
Se establece que la obligación de cerciorarse que son correctos
l o s datos relativos a nombre, denominación y clave del Registro
Federal de Contribuyentes de quien aparece en l o s comprobantes
de los cuales va a derivar una deducción o acreditamiento.
- Contabilidad.
Diversas disposiciones del Cód.igo introducen la obligación a
contribuyentes que utilizan registros electrónicos de
proporcionar a las autoridades fiscales la información general
sobre su contabilidad y sobre sus clientes y proveedores.
2.2.1 Ley de Ingresos para el ejercicio 1990.
Dentro de la tercera etapa (la primera es la planeación y la
segunda es la utilización de los medios a través de los cuales el
Estado obtendrá sus recursos), que es la que se encargará de la
administración de los recursos, se encuentra la Ley de Ingresos de
la Federación '. la cual debe ser aprobada por la Cámara y referida a l o s ejercicios específicos. A continuación se presenta la Ley de
Ingresos de la Federación aprobada por la Cámara para el ejercicio
Heriberto Moreno, Notas de la Teoría General de la Tributación v de las Finanzas Públicas, Postgrado en Impuestos, Universidad Autónoma de Hidalgo, mimeo, p . 8.
1 :3
de 1990, lo cual se estimó en $ :194l379,866.00 y que aparecen en
sus grandes agregados, tanto en cantidades como en porcentajes del
total.
L E Y DE INGRESOS DE LA FEDERACION APROBADA PARA EL EJERCICIO DE
1990.
CONCEPTO IMPORTE
1.- Impuestos. $ 7 0 ' 6 8 3 , 4 6 7
2 . - Aportación del Seguro Social. 1 1 ' 4 6 5 , 1 5 2
3 . - Contribuciones de mejoras. 12
4 . - Derechos. 2 6 l 3 8 7 , 6 6 0
5 . - Contribuciones ejercidas anteriores. 8 , 695
6 . - Accesorios. 907 , 950
7 . - Productos. 665 , 830
8 . - Aprovechamientos. 2 9 ' 9 2 7 , 5 7 1
9 . - Ingresos derivados de arrendamiento. 1 ' 9 7 2 , 3 9 9
lO.-Otros ingresos. 5 2 ' 3 6 1 , 1 3 0
%
36.37
5 . 8 9
.O6
13 .05
. 6 0
. 4 6
.34
15 .40
1 . 0 1
26.24
T O T A L $ 1 9 4 ' 3 7 9 , 8 6 6 100 %
2.2.2 Impuestos y Distribución del ingreso.
Dentro de los instrumentos que el gobierno utiliza para la
regulación de la economía se encuentran los siguientes ' : - Instrumentos de política fiscal. - Instrumentos de política monetaria.
- Intervención directa a través de órdenes y prohibiciones. - Actividad empresarial propia del gobierno.
9
C U A D R O 1
r
.Leif Johansen, op. cit. p. 73. 15
" .
El cuadro anterior ayuda a explicar cómo a través de los gastos e
ingresos del Gobierno se regula la distribución del ingreso en
México.
Al respecto, como afirma Due, el efecto neto combinado del Ingreso
y Gasto es probable que sea expansionista, excepto el caso en que
los Impuestos tienen severos efeckos sobre los incentivos lo . De esta forma los efectos de la Política Fiscal pueden conducir a una
distribución menos equitativa del ingreso.
2.3 Ingresos del Sector Público.
Para apreciar mejor la importancia de los ingresos del sector
público, se debe recordar que el desarrollo económico requiere de
una infraestructura que genere .las condiciones necesarias para
lograr incrementos en la productividad y el Producto. Para
financiar esta infraestructura es necesaria una mayor participación
del gasto público, pero esto requiere una mayor participación de
los ingresos del sector. Motivos como estos obligan a que se
practiquen sistemas tributarios encaminados a incrementar el
volumen de ingresos, así como reducir el déficit financiero como
porcentaje del PIB, el cual desde 1987 observa una disminución
hasta situarse en 5.9% para 1989. Esto se debe gracias a una
Política Fiscal para absorber mayores ingresos presupuestales,
especialmente tributarios.
lo Jhon Due, op. cit. p. 507.
16
Estas variaciones en el déficit financiero pueden apreciarse
gráficamente. en el cuadro 2.
Esto es, el objetivo es fortalecer el crecimiento económico y
reducir las tasas impositivas, así como reducir también el déficit
del Gobierno Federal que para 198'9 representó el 89.9% del Déficit
Público Total, mostrando una caída de 46.2% con respecto a 1988
como resultado de un incremento en los ingresos del gobierno, los
cuales ascienden a 92,023 miles de millones de pesos, es decir,
12.5 más de lo previsto, como se ,aprecia en las gráficas 1 y 2 del
apendice estadistico.
De esta forma se observan incrementos en los ingresos tributarios
y en los no tributarios ( pagos de servicios como agua,
carreteras, etc. ) . Así, el gobierno deja de depender cada vez menos de l o s ingresos petroleros, los cuales observan una reducción
de su participación en los ingresos totales, lo cual se aprecia
gráficamente. (Para mayor información véase apendice estadistico)
Cabe agregar que el incremento en el ingreso tributario de 1989 se
debió en gran parte a la creación del Impuesto a los Activos de las
Empresas.
Por lo tanto para 1990 el Gobiernlo Federal espera un incremento de
66.49% en l o s ingresos tributarios, así como una reducción en l o s
ingresos petroleros de sólo 17.2,4% para el mismo año en relación
a un 19.7% respecto al año anterior. Lo anterior se puede
1
17
apreciar mejor en la gráfica 3, la cual muestra una estimación para
1990.
Así mismo, los ingresos del gobierno federal por concepto de
impuestos se verán favorecidos por una mayor fiscalización.
Esto es, para 1989 se observa un incremento de un 45% del total de
los ingresos tributarios con respecto a 1988, así como se observa
también una reducción en el Impuesto al Valor Agregado de 29.4% a
28% del total para los mismos años; esto último como resultado de
la reducción del impuesto a los medicamentos y otros bienes de la
canasta básica.
Lo anterior puede apreciarse mejor en las gráficas 4 y 5 que
muestran los datos obtenidos para los períodos de 1988 y 1989
respectivamente.
Continuando con el mismo análisis, en la gráfica 5 se observa una
reducción en los impuestos a la gasolina, así como en otros
productos y servicios.
De esta forma para 1990 se espera un incremento en los ingresos
tributarios de un 46% ante un 45% del total en relación al año
anterior.
La gráfica 6 permite observar así mismo, un incremento a los
impuestos en las exportaciones, esto es, los ingresos por
_” - - -
gravamenes al comercio exterior se incrementan 76.2% en términos
reales con lo que amplian su participación de 13.2% en 1989 a 6.1%
para 1990. Lo anterior parece 110 ser coherente con la actual
política de libre comercio, pues es precisamente en este rubro
donde se practica una reducción en. los aranceles según l o s acuerdos
de libre comercio. Tales acuerdos tienen como finalidad facilitar
el acceso a las importaciones mediante reducciones arancelarias.
Ante esta cuestión la solución que parece más viable es que l o s
impuestos al comercio exterior están observando una tendencia
similar a la de los Impuestos sobre la Renta, esto es: se reduce
el arancel a las mercancías importadas con lo cual se incrementa
el volumen de las importaciones en relación a períodos anteriores
elevándose así la cantidad captada por ese concepto.
3.1 El Sistema Impositivo Mexicano y el resto del Mundo.
Además de ser la principal fuente ‘de ingresos del gobierno federal,
l o s Impuestos son también objeto de críticas y sugerencias. Una
pregunta que se suscita con frecuencia es si la Política Tributaria
ha sido considerada en el proceso de modernización en la actual
administración, pregunta que a su vez origina controversia sobre
el Sistema Tributario y más concretamente si las tasas impositivas
en México son demasiado elevadas. :Para contestar debemos considerar
antes que un Sistema Impositivo tiene como función no solo obtener
recursos para el Gobierno, sino además tener una insidencia
equitativa en cuanto a la distribución del ingreso; y ahora la
pregunta seria: ¿ Realmente son elevados los impuestos en México?
Para responder a esta última, el criterio más apropiado es el de
la comparación con otros paises, donde para evitar mala
interpretación en los datos, delbemos considerar las siguientes
diferencias estructurales:
* Diferencias en estructura productiva y en el grado de apertura de la economía, diferencias en la estructura demográfica, en la
estructura política y diferencias en el tamaño de gobierno.
* Comparando las tasas del Impuesto sobre la Renta con otros paises veremos que los de México son las más baja siendo inferior sólo la
de Estados Unidos y Finlandia sólo en uno o dos puntos, además, en
México el Único Impuesto sobre la Renta es a nivel federal.
* En México la tasa mexicana a la renta de las personas físicas es de 4 0 % , comparándolo con otros paises veremos que no es de las más
pequeñas, pero no es una tasa a1t:a a nivel internacional como se
observa en el siguiente cuadro.
2 o
TASAS MAXIMAS DE ISR: A PERSONAS FISICAS
PAIS 1985
Alemania Occidental Argentina Austria Bélgica Brasil Canadá Chile Dinamarca España Estados Unidos Finlandia Francia Irlanda Italia Japón Luxemburgo México Noruega Panamá Reino Unido Sudcorea Suecia Suiza
56 45 62 21.5 60 34 56 73 66 50 51 65 65 65 70 37 55 40 56 60 70.1 80 11.5
1989
56 35
58 29 27 50 72 56 28 44
56.8 58 50 50
58.8 40
27.5 56 60
63.7 72
11.5
5 0
Fuente: compilación de las guías tributarias, de Price Waterhouse
and Coopers & Lybrand.
Todos los paises gravan algunos bienes con tasas especiales, en
México tienen Impuestos l o s refrescos (15.7%) , la cerveza (21.5%) ,
el alcohol (40%) . Los refrescos son 65.95% más baratos y la cerveza
15.24% más barata. Otro dato es que en México la recaudación neta
por Impuesto a Pemex (5%) , es 3.5% .
2 3.
El problema de la economía subterránea o informal esta siendo
atacada por las autoridades, de tal forma que el año pasado el
número de contribuyentes aumentó en 4.7% , en tanto que el PIB crecia 1.1% .
Otro tema más de discusión es sobre si en Mdxico los Impuestos
son regresivos. Analizando la estructura del Ingreso por Deciles
en la encuesta de Ingresos - Gasto de los hogares, en 1983 tenemos que, para el decil interior la remuneración del trabajo fue del
24.9% del Ingreso total. Con análisis de este tipo se observa que
el Impuesto no solo es progresivo, sino que se vuelve más
progresivo a través de los años mediante las reformas fiscales.
De esta forma, en 1977, l o s Impuestos gravaban el 9.4% del ingreso
del primer decil, y para 1980 era de 17.53 y de 37.15%
respectivamente. Sin embargo falta todavía afinar y fortalecer
algunas disposiciones fiscales.
2 2:
INCIDENCIA FISCAL POR MEDIOS DECILES EN 1977
Medios Impuesto al Otros Imp. Impuestos Total deciles consumo Ind. Directos
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
6.18
6.66
7.13
7.06
7.47
6.81
7.13
7.59
7.39
7.25
7.41
7.52
6.99
7.34
7.07
7.37
7.10
7.88
7.79
6.18
0.82
0.63
0.61
0.51
0.62
0.55
0.64
10.94
10.71
10.84
10.75
13.71
(3.78
O. 85 O. 84 O. 86 O. 96 :L. 07
o. 95 2.68
2.37
3.29
3.54
4.77
5.26
6.48
7.22
6.71
7.65
6.32
11.77
10.74
15.01
12.55
15.59
14.69
17.31
13.74
14.91
26.22
9.37
10.59
11.28
12.34
13.35
13.81
14.95
15.24
15.75
14.41
19.93
18.97
22.78
20.74
23.50
22.92
25.37
22.69
23.65
35.09
Fuente: Gil Díaz, Francisco. Some Lessons how México Tax Reform, en N. Stern y A. Newberry, ed. The Theory of Taxation for Developing Countries. Oxford University Press, 1987.
23
INCIDENCIA FISCAL POR :MEDIOS DECILES EN 1980 Medios Impuesto al Otro Imp. Impuestos Total deciles consumo Indirectos Directos
1 4.27 0.93 2.33 7.53
2 4.33 0.74 3.07 8.14
3 4.76 0.69 3.16 8.61
4 5.16 0.58 4.17 9.91
5 5.70 0.71 4.43 10.84
6 6.48 0.63 5.19 10.60
7 5.36 0.72 5.85 11.93
8 5.73 1.06 4.82 11.61
9 5.47 0.79 4.43 11.69
10 5.56 0.96 6.83 13.35
11 5.63 0.82 9.33 15.78
12 5.92 0.84 12.52 19.28
13 5.15 0.93 12.24 18.32
14 5.90 0.98 15.24 22.12
15 5.51 0.98 14.35 20.84
16 5.84 1.03 16.14 23.01
17 6.07 1.15 17.83 25.06
18 6.61 1.31 17.94 25.86
19 6.85 1.19 17 .a7 25.01
20 6.18 1.17 29.80 37.15
Fuente: Gil Díaz Francisco, Some Lessons how México Tax Reform, en
N. Stern y A. Newberry, ed. The Theory of Taxation for Developing
Coutries. Oxford University Press, 1987.
2 4,
3.2 Evasión Fiscal
\
L a . evasión Fiscal es el efecto por el cual se elude el pago del
Impuesto en México, su práctica es común y por ello debe ser
combatida pues constituye además una violación a la Ley y coloca
a los violadores en una situación de privilegio ante aquellos que
cumplen con lo establecido con la Ley, o que no pueden evadir su
pago, porque como se menciona en otro apartado no está a criterio
de los particulares el si debe o no pagarse un impuesto . 11
Además, si la finalidad de un impuesto es cubrir l o s gastos del
gobierno, quien defrauda al fisco está obtaculizando al Estado.
El fenómeno de la evasión fiscal surge por la compleja estructura
legal de la administración pública; la burocratización y la
extorsión en algunos sectores S O I ~ los principales problemas que
enfrenta el con&ibuyente, tal pareciera ser que va a cobrar y no
a pagar sus contribuciones.
Este año la Secretaría de Haciend.a ha mencionado que se llevarán
hasta las últimas consecuencias las sanciones penales contra
quienes evadan al fisco ya que só:Lo logra que se vea interrumpida
la cadena recaudatoria
'' Vid. Supra p. 3 criterio de certidumbre.
25
La recaudación lograda en 50 casos de querellas presentadas por
evasión fiscal en 1989, fue de 4100 millones. Es por ello que se
pone en marcha la **Operación CazatdoP , que tiene como propósito revisar l o s expedientes de procesos suspendidos por incumplimiento
de órdenes de aprehensión.
En el artículo 115 Bis del Código Fiscal, se menciona que se
perseguirá penalmente a quienes conociendo el origen de algunos
medios económicos (dinero sucio), traten de introducirlo en el
mundo financiero.
A partir de este ejercicio fiscal Recaudación - Fiscalización, el Banco de México informó que alrededor de 800 mil empresas en el
país evaden al fisco, al declarar en **ceros'*, o incluso, con saldo
a favor.
La dirección de AUdltGría Fiscal dio a conocer el pacto que
establece que cuando el padrón de contribuyente sea inferior al
20% , se desconectará el porcent4aje anterior al doble del costo que la Secretaría de Hacienda tenga que erogar para llevar a 20%
de verificación en apoyo a esta actividad del Estado.
La constante lucha por la evasi6n y elusión tributaria es una
acción directa. Anteriormente el i.ntercambio de información fiscal
no tenía importancia, pero con la apertura de la economía, se hace
crucial ya que complementa las operaciones de fiscalización.
2 61
"-
El acuerdo que suscribieran Mdxico - Estados Unidos, para el
intercambio de informaci6n tributaria tiene como objetivos,
facilitar el intercambio de información entre naciones en relación
con la determinación y recaudación de impuestos federales a fin de
prevenir la evasión.
27
C O N C L U S I O N E S
Del examen descriptivo que antecede, es posible extraer un
determinado número de conclusiones, las que deben ser consideradas
más propiamente como puntos a resaltar en este trabajo.
Cabe resaltar que el objetivo de la actual administración es
fortalecer los ingresos públicos.
2 El
i
A s í mismo, las autoridades hacendarias mantienen su posición, al
igual que en el sexenio anterior,, de que w pague más quien tenga
más I' , manteniendo así la progresividad en el pago de impuestos, lo cual resulta inconsistente con la desaparición de los
contribuyentes menores, introduciendo éstos a las categorías de
contribuyentes, lo cual pone de manifiesto una regresividad en el
pago de impuestos.
A este respecto es importante señalar que dentro de las
modificaciones contenidas en la Miscelánea Fiscal de 1990 se
encuentra las modificaciones a la Ley del Impuesto sobre la Renta
aplicables a personas físicas e incluyen 5 cambios fundamentales
y uno de ellos es la desaparici6n de régimen de contribuyentes
menores.
Con la incorporación de alrededor de un millón quinientos mil
causantes menores al régimen general del Impuesto sobre la Renta,
así como la eliminación de las bases especiales de tributación y
una más intensa fiscalización, el Gobierno Federal espera recaudar
35.1 billones de pesos durante 1990, con lo que sus ingresos, sólo
por ese concepto, mostrará un crecimiento del 27.5%. Se busca que
este impuesto recaude el 34%
Es importante resaltar también los impuestos arancelarios que, como
se observó, redujeron su tasa provocando un incremento en el
volumen de las importaciones del país, lo que finalmente se reflejó
29
en el incremento a los impuestos recaudados por concepto de
importaciones.
Otros incrementos que no se detallan en el trabajo son l o s
incrementos en el pago de autopistas, tenencia de autos y alza en
el pago por consumo de agua, (éste! último en el Distrito Federal) , los cuales se encuentran en el rulbro de no tributarios.
Todas estas medidas se llevan a cabo a fin de situar a l o s
impuestos de México a la altura comparable con la tasa de otros
paises. Porque según estudios realizados por Kaldor, en 1970,
demuestran una deficiencia en la recaudación de impuestos en
México. Como más recientemente es; afirmado en el estudio de Gil
Díaz, que se presenta en un apartado de este trabajo.
Sin embargo, como afirma el mismo Subsecretario de Ingresos, la
Secretaría de Hacienda está dispuesta a mejorar el control y
fiscalización del cumplimiento de obligaciones del contribuyente.
Esto es, afirma 61 mismo, %os acercamos a una situación de
normatividad de cumplir con las obligaciones fiscales" , observándose así una tendencia creciente en la recaudación como
producto de una mejora de las obligaciones fiscales y el número de
contribuyentes.
30
La recaudación se alimentó el año pasado principalmente de 4
fuentes:
- Impuesto sobre la Renta - Impuesto al Activo de las Empresas - Impuesto al Valor Agregado) - Impuesto al Comercio Exterior
Ocupando este último el cuarto lugar entre los que generan ingresos
tributarios al Gobierno, esperándose este año una aportación de 5.7
billones de pesos, cifra muy por encima de los 1.8 billones
captados en 1988.
3 1.
B I B L I O G R A F I A
I. LIBROS
1 Allan, Charles. La Teoría de la Tributación. Alianza Editorial
Edición Castellana, Madrid, 197'4.
2 Anguiano, Las Finanzas Públicas del Sector Público en México.
U.N.A.M., Textos Universitarios;, 1968.
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8 Garcia, Iduñate Pascual. Evasión Fiscal de México.
9 Gómez Oliver Arturo. Política Fiscal Y Monetaria de México.
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10 Groves M. Harol. Finanzas Públicas. Editorial Trillas.
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12 Hansen, H. Halvin. Política Fiscal Y Ciclo Económico. F.C.E.,
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15 Jhon , Due. Análisis Económico de los ImDuestos. Editorial Atenco, Buenos Aires 1977.
16 Johansen, Leif. Public Economi- Nurth-Hollend, Amsterdam,
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17 Musgrave, A. Richard y Musgrave B. Peggy. Public Finance In
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19 Ovando Cobos, Blanca Lilia. abmo influye el ImDuesto sobre
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ENEP Aragón'1985.
20 Peacock Alan y G. K. Shaw. aTeoría Económica de la Política
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23 Serra Puche, Jaime. Políticas Fiscales en México. El Colegio de
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27 Urrieta, Millan Rafael, Alaunos ASDeCtOS Fiscales Y
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28 Williams, Alan, Finanzas Públicas y Política PresuDuestaria.
Amorrortu, editores, Buenos Aires, Argentina, 1965.
I1 REVISTAS
1 Comercio Exterior, publicación mensual, editado por Bancotex.
2 CIDE, Cuaderno no. 6 .
3 Decisión.
4 ExDansión.
5 Nafinsa. México en cifras.
6 Mercado de Valores, editado por Nafinsa.
3 4
I11 INFORMES
1 Banco de Mbxico, Indicadores Econ6micos.
2 Banco de Mexico, Informe anual..
3 Banamex, Informe de la situacidn econdmica de México.
4 Proyecto Macroeconómico CIEMEX-WEFA.
IV LEG1S:LACIONES
1 Código Fiscal de la Federacicin. Editorial Porrua Hermanos,
México, 1990.
2 Diario Oficial de la Federaci6n diciembre de 1989 a mayo de
1990.
"
APENDICE ESTADISTICO
INGRESOS DEL GOBIERNO FEDERAL 1 9 8 8
I L 1 l l W L L l l W U
CAP1 TAL (1,Q)
TRIBUTARIOS 7,2
o, 8
GRAFICA 1
INGRESOS DEL GOBIERNO FEDERAL 1 9 8 9
TRIBUTARIOS 66,84 .
GRAFICA 2
,, r '
. . '1 DE CAPITAL
NO TRIBUTARIOS 13 68
PETROLEROS 19,47
TRIBUTAR I OS (EST
. ' 1. ., DE CAPITAL , . o, 07 . . 4 ,
NO TRIBUTARIOS 16,24
PETROLEROS 17,24
GRAFICA 3 FUENTE: ELABORADO CON DATOS PREPARADOS PARA LA LXV JUNTA TRIMESTRAL MARZO'90 "PROYECTO MACROECONOMICO CIEMEX-WEFA"
INGRESOS TRIBUTARIOS 1990*
OTROS IMPUESTOS
IMPORTACION
PRODS, Y SERVS,
GASOLINA
- GRAFICA 6 FUENTE: ELABORADO CON DATOS PREPARADOS PARA LA LXV JUNTA TRIMESTRAL MARZO'90 "PROYECTO MACROECONOMIC0 CIEMEX-WEFA"
* ESTIMADO.