UNIVERSIDAD CÁTOLICA SAN ANTONIO DE MURCIA

Descentralización del EstadoAnálisis comparativo del Modelo Italiano y Español

El modelo italiano de descentralización

Giuliano PALAGI, Direttore Generale della Provincia de Pisa

con la collaborazione di Cristina Bendinelli, Silvia Ciammaichella, Annalisa Libertella, Donatella Rughi

Torre Pacheco (Centro de Artes Escénicas), 14 de Julio 2011

Provincia di Pisa

Sintesi della conferenza

1. Il quadro istituzionale e normativo. Dallo Stato accentrato allo

Stato regionale. Il lungo cammino delle Autonomie locali.

Massimo Severo Giannini e il decentramento amministrativo.

2. Il cantiere del federalismo. Definizioni, realizzazioni e

complicazioni.

3. Prospettive di sviluppo dello Stato regionale.

2

I principi costituzionali e lo Stato regionale

1. I timori della regionalizzazione all’Assemblea Costituente e la lenta attuazione del titolo V.

2. La Costituzione vivente, la legge Scelba del 1953 e l’attuazione alle Regioni nel 1970.

3. Le caratteristiche delle Regioni a Statuto ordinario: potestà legislativa, funzioni amministrative e autonomia finanziaria.

3

4

I principi costituzionali e lo Stato regionale (segue)

1. La legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.3 e la Riforma del Titolo V della Costituzione: il rafforzamento/esaltazione dei principi autonomistico, statutario, regolamentare e finanziario.

2. Il valore essenziale dell’art. 114, comma 1, della Costituzione: statualità, sovranità, autonomia.

3. Le 5 Regioni ad autonomia speciale (Friuli-Venezia Giulia, Sardegna, Sicilia, Trentino-Alto Adige/Sϋdtirol e Vallée d’Aoste): verso un ripensamento?

cc

Palazzo della Consulta

Titolo V della Costituzione: articoli 114, 117, 118, 119

Art. 114

La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato.

I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione. Roma è la capitale della Repubblica. La legge dello Stato disciplina il suo ordinamento.

Art. 117

La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali.

Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie:

…..

p) legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane.

Sono materie di legislazione concorrente quelle relative a:

….

-governo del territorio;

-armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario; 5

Art. 117

Nelle materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato.

Spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato.

I Comuni, le Province e le Città metropolitane hanno potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite.

Art. 118

Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza.

I Comuni, le Province e le Città metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze.

La legge statale disciplina forme di coordinamento fra Stato e Regioni nelle materie di cui alle lettere b) e h) del secondo comma dell’articolo 117, e disciplina inoltre forme di intesa e coordinamento nella materia della tutela dei beni culturali.

Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà.

6

Art. 119

I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa.

I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno risorse autonome. Stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario.

Dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio.

La Legge dello Stato istituisce un fondo perequativo senza vincoli di destinazione, per i territori con minore capacità fiscale per abitante.

Le risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti consentono ai Comuni, alle Province, alle Città metropolitane e alle Regioni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite.

Per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l’effettivo esercizio dei diritti della persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni, lo Stato destina risorse aggiuntive ed effettua interventi speciali in favore di determinati Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni.

7

Art. 119

I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno un proprio patrimonio, attribuito secondo i principi generali determinati dalla legge dello Stato. Possono ricorrere all’indebitamento solo per finanziare spese di investimento. E’ esclusa ogni garanzia dello Stato sui prestiti dagli stessi contratti.

8

Le autonomie locali oggi dopo la riforma costituzionale del 2001.

1. La grande riforma delle autonomie locali: dalla legge n. 142/1990 alla legge n. 81/1993.

2. Autonomie locali e sovranità statale. Le connessioni con il processo di integrazione europea.

3. Enti locali e servizi pubblici. Il dibattito sul municipalismo imprenditoriale. La libera concorrenza nei servizi pubblici.

4. Le autonomie locali dopo la riforma del Titolo V della Costituzione.

Firenze

9

Le autonomie locali oggi (segue)

1. Le Province italiane: elementi costitutivi , autonomia, organi, funzioni, controlli.

2. In particolare, l’autonomia finanziaria e organizzativa.

3. Le aree metropolitane.

4. Il dibattito attuale sui costi della politica e sulla semplificazione istituzionale: il caso delle Province e delle unioni di Comuni.

10

11

Le autonomie locali oggi (segue)

1. I Comuni italiani: elementi costitutivi, autonomia, organi, funzioni,

controlli.

2. Il Comune, ente locale a finalità generale. I dati storici e la realtà attuale

3. Gli sviluppi possibili del municipalismo: identità reali e funzioni associate.

Comuniverso: numero dei Comuni e popolazione residente per classi demografiche

 Classi demografiche

Numero ComuniPopolazione residente (Istat

2010)

v.a. % v.a. %

0 - 1.999 3.521 43,51 3.379.515 5,57

2.000 - 4.999 2.162 26,72 6.979.354 11,51

5.000 - 9.999 1.192 14,73 8.458.578 13,95

10.000 - 19.999 701 8,66 9.671.759 15,95

20.000 - 59.999 412 5,09 13.564.660 22,37

60.000 - 249.999 92 1,14 9.455.827 15,60

> 250.000 12 0,15 9.116.749 15,04

 Italia 8.092 100% 60.626.442 100%

 

12

La relazione Giannini e il decentramento amministrativo

1. I principi e i contenuti del "Rapporto sui principali problemi dell’amministrazione dello Stato ¨ del 1979.

2. I quattro obiettivi delle riforme amministrative degli anni 1997/2000: semplificazione amministrativa, distinzione politica/gestione, privatizzazione del lavoro pubblico, misure di accompagnamento al federalismo.

3. Definizione e operatività della ¨devoluzione¨ (in Italia trasferimento di competenze legislative dallo Stato alle regioni). Decentramento delle competenze, più che evoluzione federale. La variabile linguistica.

4. Reclutamento e formazione della dirigenza e del personale pubblico:

http://www.astrid-online.it/Reclutamen/Position-p/Recl-e-form-della-dirig-PAPER-_versi1.pdf

13

Federalismo e regionalismo: ragioni e relazioni

Il tema del federalismo:

1. Alla ricerca di un nuovo equilibrio fra il principio di eguaglianza formale e quello di eguaglianza sostanziale di diritti tra i cittadini e i residenti (L. Vandelli).

2. Eguaglianza, uniformità ed autonomia: tema delle opportunità, più che questione di assetti delle istituzioni.

3. Percorso federale classico: patto tra Stati che cedono alcuni poteri per delegarli ad un ente di governo superiore ( USA, Confederazione elvetica, UE)

4. Percorso italiano inverso: dal governo centrale si cedono poteri (funzioni e risorse) ad unità di governo sub-centrali. Questo avviene a partire da circa 90 anni dall’unità d’Italia.

Altri esempi: Canada e Belgio

5.Ragioni sociali e politiche del federalismo: rischi di secessione. Il federalismo pieno serve a mantenere l’unità. In Italia, prima si è puntato sul decentramento, più di recente si è finalizzato l’obiettivo del federalismo fiscale (può essere un aspetto del federalismo; può avere un significato proprio e può coesistere con situazioni di decentramento, ma non federaliste).

6.In ogni caso, l’interesse primario del federalismo autentico è la libertà (Elazar).

7.Un sistema federale è quello che realizza il grado maggiore di decentramento.

14

8. Le ragioni politiche (in parte comuni con il decentramento, in parte peculiari):

- Esistenza di una società pluralista fondata sullo stato di diritto (comune). Molti enti locali coesistono con lo Stato centrale.

- Il federalismo rafforza il decentramento in quanto alla separazione orizzontale dei poteri (3), aggiunge anche quella verticale (fra diversi livelli di governo). Strumenti.

- Il federalismo è un antidoto contro la tendenza espansiva dei governi centrali (John Callhoun, 1851). Tesi discutibile.

- Federalismo, volano della concorrenza nel sistema di selezione dei politici. Modello dell’albergo e dei clienti, applicato da Schumpeter alla concorrenza fra le imprese.

- Dal decentramento delle funzioni al decentramento politico. Condizione necessaria, ma non sempre sufficiente: con la cooptazione, la classe politica (e la spesa pubblica) aumenta. Se il sistema politico è accentrato (anche in presenza di una qualche forma di decentramento fiscale) si ha un decentramento imperfetto.

15

9. Ragioni economiche del federalismo

a. Valore complementare rispetto alle motivazioni politiche. 2 teoremi.

b. Il decentramento consente di attuare un sistema concorrenziale nell’offerta di beni e servizi pubblici (Tiebout, 1956). Esempio (IPT Firenze/Roma). La concorrenza aumenta l’efficienza e consente l’opzione exit, oltre che la voice.

c. Il decentramento aumenta il benessere, se all’interno di ogni ente locale le preferenze sono omogenee, e i costi dell’offerta sono uguali

per il governo centrale e per quello locale. Esempi degli asili nido e dei trasporti (Oates, 1972)

16

Il quadro normativo (e i relativi problemi) del federalismo fiscale

Legge n. 42 del 5 maggio 2009

“Delega al governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell'art. 119 della Costituzione”

Decreto n. 85 del 2010

Materia: federalismo demaniale

Decreto n. 156 del 2010

Materia: ordinamento transitorio di Roma capitale

Decreto n. 216 del 2010

Materia: fabbisogni standard

Decreto n. 23 del 2011

Materia: federalismo municipale

Decreto n. 68 del 2011

Materia: autonomia di entrata di regioni e province e determinazioni di costi e fabbisogni standard nel settore sanitario

Decreto n. 88 del 2011

Materia: perequazione infrastrutturale e coesione territoriale 17

Schema di decreto. (atto n. 365 del 2011)Materia: meccanismi sanzionatori e premiali relativi a regioni, province e comuni. (Il Consiglio dei Ministri ha approvato e inviato alle Camere la relazione sulla mancata intesa in sede di conversione)Decreto n. 91 del 2011Materia: armonizzazione dei sistemi contabili.

Materia: autonomia di entrata di regioni e province e determinazioni di costi e fabbisogni standard nel settore sanitario

Decreto n. 88 del 2011

Materia: perequazione infrastrutturale e coesione territoriale

Schema di decreto. (atto n. 365 del 2011)

Materia: meccanismi sanzionatori e premiali relativi a regioni, province e comuni. (Il Consiglio dei Ministri ha approvato e inviato alle Camere la relazione sulla mancata intesa in sede di conversione)

Decreto n. 91 del 2011

Materia: armonizzazione dei sistemi contabili.

18

Le prospettive: per l’attuazione del federalismo fiscale

1. Lealtà istituzionale a tutti i livelli

2. Valori delle riforme: unitarietà dei diritti (livelli essenziali delle prestazioni), autonomia (baricentro legislativo in capo alle regioni, amm. vo in capo agli enti locali), coordinamento (nella finanza, nell’esercizio delle funzioni, nei procedimenti decisionali), solidarietà (principio di perequazione).

3. Obbligo di attuazione delle riforme

4. Garanzie di stabilità istituzionale ed economico-finanziaria

5. Legame forte fra autonomia e risorse.

6. Obiettivo (complesso) da raggiungere, più che risultato acquisito

19

1. Federalismo compensativo o federalismo incoerente?

2. I costi dell’attuazione

3. La tendenza fiscale

4. Alla ricerca del costo standard

5. Solidarietà e differenze territoriali

20

Le questioni aperte

6. Federalismo e garanzie del debito pubblico

7. La condivisione effettiva delle riforme

8. La Carta delle Autonomie

9. Responsabilità e autonomia (risorse e funzioni)

21

Il quadro comunitario

1. Interruzione della linea evolutiva UE, pesanti effetti della crisi sulla coesione, minore spirito europeo.

2. Rilevanti vincoli economici e giuridici, da spiegare e ottimizzare.

3. Superare la doppia crisi di fiducia e riprendere la strada dell’integrazione. Esigenza reciproca per autonomie locali e istituzioni europee.

22

Le riforme e le manovre economiche

1. Vincolo annuale alle riforme derivante dalle manovre economiche per rispettare il Patto di stabilità interno. Tagli di trasferimenti, limitazioni dell’autonomia organizzativa si aggiungono alla incompleta autonomia delle relazioni fiscali.

2. Particolare attenzione all’indebitamento locale: regole costituzionali, referendum fiscali locali o maggioranze qualificate per decidere le spese di importo più rilevante;

3. Esigenza di analisi serie e accurate dei benefici e dei costi del decentramento e del federalismo, caso per caso, con particolare attenzione alle specificità culturali e politiche dei diversi paesi.

Eurotower: sede della BCE a Francoforte 23

Considerazioni conclusive: la lezione italiana

1. Buon progetto, difficile attuazione (manca il riferimento al principio fondamentale della variazione delle entrate al crescere della ricchezza prodotta).

2. Passaggi decisivi per una buona attuazione:

- moratoria normativa- determinazione fabbisogni standard- lotta all’evasione e all’elusione fiscale- approvazione Carta delle Autonomie

3. Pre-condizione: leale collaborazione fra tutte le istituzioni.

24

Sitografia

http://www.federalismi.it

http://www.upinet.it

http://www.lavoce.it

http://www.avvisopubblico.it

http://www.regionetoscana.it

http://www.andigel.it

http://www.progetto-rena.it

25

Bibliografia

N. ANDREATTA, Per un’Italia moderna, il Mulino, Bologna 2002;

J. ATTALI, Come finirà? L’ultima chanche del debito pubblico, Fazi Editore, Roma, 2010;

J. ATTALI, Sopravvivere alle crisi. Sette lezioni di vita, Fazi Editore, Roma, 2010;

Semplificare l’Italia. Stato, Regioni, Enti locai, a cura di F. BASSANINI e L. CASTELLI, Passigli Editori, Firenze 2008;

M. Calabresi, Cosa tiene accese le stelle, Mondadori, Milano 2011;

S. CASSESE, La crisi dello Stato, Editori Laterza, Roma-Bari 2002;

26

S. CASSESE, Lo spazio giuridico globale, Editori Laterza, Roma 2003;

S. CASSESE, Il diritto globale, Einaudi, Torino 2009;

P. CRAVERI, De Gasperi, il Mulino – Biblioteca storica, Bologna 2006;

L’analisi della pubblica amministrazione. Teorie, concetti e metodi, 3 volumi, a cura di R. D’AMICO, F. Angeli, Collana di Sociologia, Milano, 2006;

L. EINAUDI, Prediche inutili, Giulio Einaudi Editore, 1959;

La Provincia di Pisa (1865 – 1990), a cura di E. FASANO GUARINI, il Mulino, Bologna 2004;

G. P. Ferraioli, Federico Chabod e la Valle d’Aosta tra Francia eItalia, Aracne, Roma 2010; 27

D. FISICHELLA, Contro il federalismo, Editoriale Pantheon, Roma 2004;

M. S. GIANNINI, Il pubblico potere, il Mulino, Bologna 1986;

Percorsi del federalismo in Italia e non solo, a cura di G. LADU, Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione, Collana Studi e Ricerche, Roma, 2005;

G. MELIS, La burocrazia, il Mulino, Bologna 1998;

A. PACCHIAROTTI, Federalismo amministrativo e riforma costituzionale delle autonomie, Maggioli Editore, 2004;

ANTONIO JOSÉ SANCHEZ SÁEZ, Descentralización y subsidiariedad, Instituto Andaluz de Administración Pública, Sevilla, 2005;

28

J. SARAMAGO, L’ultimo quaderno, Serie Bianca Feltrinelli, Milano 2010;

P. SCOPPOLA, La proposta politica di De Gasperi, Il Mulino, Universale, Paperbacks, Bologna, 1977;

Il federalismo, i Quaderni di Italianieuropei, 2009/1;

F. STADERINI, Diritto degli enti locali, CEDAM, Padova, 2003;

S. VENTURA, Il federalismo, il Mulino, Bologna 2002;

R. WIETHÖLTER, Le formule magiche della scienza giuridica, Laterza, Roma-Bari 19968.

29

Provincia di Pisa 30

Ministero dell’Industria e del Commercio Estero

Ministero per le Politiche Comunitarie

Presidenza del Consiglio

dei Ministri

EGMONT Royal Institute for International Relations

dirgen@provincia.pisa.it g.palagi@tin.it

g.palagi@provpisa.pcertificata.it

http://www.provincia.pisa.it

Provincia di Pisa

31

32