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UNIVERSIDAD COMPLUTENSE DE MADRID
FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y
SOCIOLOGÍA
MÁSTER EN GOBIERNO Y
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
DIRECTIVOS PÚBLICOS EN EL ECUADOR:
HACIA UNA NUEVA REALIDAD
9 de septiembre de 2015
Autor: Abraham Eduardo Bedrán Plaza
Tutor: Dra. Blanca Olías de Lima Gete
CONTENIDO
RESUMEN EJECUTIVO .................................................................................... 5
CAPÍTULO 1 ...................................................................................................... 6
1.- INTRODUCCIÓN .......................................................................................... 6
2.- RESEÑA HISTÓRICA Y NORMATIVA DE LA DIRECCIÓN PÚBLICA EN EL
ECUADOR ......................................................................................................... 9
3.- LA DIRECCIÓN PÚBLICA .......................................................................... 12
3.1.- SU ENTORNO EN LAS ORGANIZACIONES ....................................... 13
3.2.- LAS ORGANIZACIONES Y SU LADO HUMANO ................................. 14
3.3.- LAS ORGANIZACIONES PÚBLICAS Y ORGANIZACIONES PRIVADAS
...................................................................................................................... 15
3.4.- CONCEPTO Y DEFINICIÓN DE DIRECCIÓN ...................................... 18
3.5.- DEFINICIÓN DEL DIRECTIVO PÚBLICO ............................................ 20
3.6.- ROL DEL DIRECTIVO PÚBLICO EN LA SOCIEDAD .......................... 25
3.7.- TEORÍAS SOBRE EL ROL DEL DIRECTIVO PÚBLICO ...................... 26
3.7.2.- KOTTER Y LAS “DEMANDAS PROFESIONALES” DE LA
FUNCIÓN DIRECTIVA .............................................................................. 28
3.7.3.- CHESTER BARNARD Y SU PERSPECTIVA HUMANISTA ........... 29
4.- PERFIL DE DIRECTIVO PÚBLICO ............................................................ 30
4.1.- HERRAMIENTAS PARA UN DIRECTIVO PÚBLICO ........................... 32
4.2.- INTELIGENCIA EJECUTIVA ................................................................ 36
4.3.- AUTORIDAD, GESTIÓN Y LIDERAZGO .............................................. 39
4.4.- LIDERAZGO DEDICADO ..................................................................... 42
4.5.- DIRECCIÓN FUERTE .......................................................................... 44
4.6.- EQUIPOS ............................................................................................. 45
5.- LA FINALIDAD DEL DIRECTIVO PÚBLICO ............................................... 47
CAPÍTULO 2 .................................................................................................... 49
1.- MODELOS DE DIRECCIÓN PÚBLICA ....................................................... 49
1.1.- DIFERENCIAS EN LA LABOR DE DIRECCIÓN PÚBLICO Y PRIVADA
...................................................................................................................... 53
1.2.- DIFERENCIAS ENTRE EL DIRECTIVO PÚBLICO Y EL DIRECTIVO
PRIVADO ...................................................................................................... 55
2.- RELACIÓN ENTRE LA ADMINISTRACIÓN Y LA POLÍTICA EN LA
DIRECCIÓN PÚBLICA ..................................................................................... 56
4.- LA DEPENDENCIA HACIA LA POLÍTICA .................................................. 60
5.- LA RELACIÓN POLÍTICA ENTRE EL DIRECTIVO POLÍTICO Y EL
DIRECTIVO PÚBLICO ..................................................................................... 62
6.- EL MOBBING EN EL ENTORNO DEL DIRECTIVO PÚBLICO ................... 64
CAPÍTULO 3 .................................................................................................... 70
1.- DIRECCIÓN PÚBLICA COMPARADA ........................................................ 70
1.1.- DIRECCIÓN PÚBLICA EN LA UNIÓN EUROPEA. .............................. 70
1.1.1.- ESPAÑA ......................................................................................... 72
1.1.2.- FRANCIA. ....................................................................................... 75
1.1.3.- ITALIA ............................................................................................. 76
1.1.4.- DIRECCIÓN PÚBLICA EN EL ECUADOR. DIAGNÓSTICO .......... 79
1.1.5.- DIRECCIÓN PÚBLICA EN CHILE .................................................. 81
2.- IMPORTANCIA DE UN CAMINO A LA PROFESIONALIZACIÓN DE LA
DIRECCIÓN PÚBLICA EN EL ECUADOR ....................................................... 88
3.- APLICACIÓN DEL MODELO CHILENO DE SISTEMA DE DIRECCIÓN
PÚBLICA. JUSTIFICACIÓN ............................................................................. 92
3.1.- EFECTOS PREVISTOS DE LA INTERVENCIÓN ................................ 93
3.2.- CREACIÓN DEL SISTEMA .................................................................. 97
3.3.- DIVISIÓN DEL NIVEL DE DIRECCIÓN PÚBLICA ................................ 98
3.4.- PROPUESTA DE SISTEMA DE DIRECCIÓN PÚBLICA EN EL
ECUADOR .................................................................................................. 100
3.5.- PLAN DE COMUNICACIÓN ............................................................... 104
3.6.- PLAN DE EVALUACIÓN .................................................................... 105
3.7.- EVALUACIÓN DE LA PROPUESTA .................................................. 105
3.8.- CONCLUSIONES ............................................................................... 107
BIBLIOGRAFÍA: ............................................................................................. 109
AGRADECIMIENTOS
A Yalile Piedad por ser imagen viva del amor más puro que he conocido.
A Juan Manuel y Electra por afrontar el reto de darme la vida.
A Alfonso y Rosa Cristina por tender siempre su mano aún en el silencio.
A Andrea por la sinceridad y el centellante amor que despliega con cada
respiro.
A Blanca, porque rompe las paredes de un aula y enseña con el corazón.
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RESUMEN EJECUTIVO
La República del Ecuador ha sido históricamente un país que ha crecido
empujado por luchas políticas en diversas etapas de su historia. En este devenir
de acontecimientos caudillistas, revolucionarios, institucionales, la
Administración ha sido siempre un brazo ejecutor de las decisiones adoptadas
por diversos y muy diferentes líderes que pretendieron dejar su legado en el país.
La concepción de políticas públicas que permitan un desarrollo a largo plazo,
que faciliten la legitimidad de las instituciones que componen el aparato público
ha sido nula hasta hace muy pocos años, y aún hoy de manera incomprensible,
su implantación ha sido escasa.
Es por esto que vinculando la importancia de que la Administración deje de lado
el matiz partidista a la que se ve obligada a adaptarse, conjuntamente con una
aproximación más sincera y transparente hacia la sociedad para conjugar las
actuales doctrinas de gobierno, planteo que dentro de todo el espectro del
problema, la incorporación de ciudadanos capaces y preparados a las esferas
directivas, ejecutoras de las acciones de gobierno, constituye una necesidad
para garantizar una relación más intrínseca entre sociedad y gobierno.
El presente trabajo abarca un estudio sobre lo que comprende la dirección
pública como eje de la Administración Pública, su fundamento, sus perspectivas,
su función dentro del aparato público. Se recaba información sobre los atributos
y rasgos que debe poseer en su perfil quien ostente cargos de dirección; el efecto
negativo de la “confianza política” como principal argumento al momento de
designarlos, y sus efectos tanto interna como externamente en la institución.
Se propone entonces un cambio radical en el contexto ecuatoriano al momento
de la designación de directivos públicos, y el imperioso deber de prevalecer
criterios que descansen en el mérito antes que en la afinidad.
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CAPÍTULO 1
1.- INTRODUCCIÓN
Con la finalidad de contribuir de una manera práctica a cambiar la realidad
política de mi país, tomo desde España y a través de este máster, instrumentos
necesarios para poder dirigir mis intenciones a impulsar un proceso de
transformación, manifestado en acciones que trabajen sobre una necesidad real
que acucie a la Administración a modernizarse, evitando que el futuro del Estado
sea un apéndice de la voluntad política de turno.
Las instituciones políticas del Estado han quedado para mera cristalización de
intereses políticos. Su legitimidad radica en la reputación de un caudillo, o como
botín de comicios electorales.
Basta con hacer mención que en apenas 37 años de retorno de la democracia al
Ecuador (1978) se han constituido más de 77 partidos o movimientos políticos
de dimensión nacional, jugando a repartir entre ellos el manejo de las
instituciones del Estado. Tal es el caso por ejemplo, del gobierno de Lucio
Gutiérrez Borbúa entre el año 2002 hasta el 2005 en que apenas resultara electo
supo anunciar que regiría en un gobierno de consenso con múltiples partidos y
movimientos políticos o sociales en un país en el corto lapso de seis años hasta
ese entonces, había tenido ya 5 presidentes.
Posteriormente estratagemas políticos caóticos como cambiar las funciones del
Estado, desaprobar y reprochar públicamente los movimientos aliados de su
gobierno, la repartición de ministerios, instituciones, empresas públicas al
antojadizo escollo de momento, hizo que su gobierno feneciera en abril de 2005.
Sucesos como este abundan en los anales de la historia del Ecuador, desde
siempre y aún hoy, aunque básicamente la tendemos a confundir pues ha venido
a nosotros con otros colores, con nuevas vestiduras. Si bien es cierto no
podemos satanizar la política y sus estrategias, pensar que la Administración
Pública merece el mismo trato sería un grave error.
Desde la República que basó su infraestructura en la fuerza del ejército allá por
1830 - 1845 en manos del primer Presidente Juan José Flores con varios
episodios en su amplio mandato en el que siempre detentó el poder pues
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decretaba su figura como Presidente o Jefe Supremo del Ejército a conveniencia;
de la mano de un caudillo sin precedentes como Gabriel García Moreno 1860 –
1875 que para mantener contento a la clase política quiteña creó instituciones
del Estado tan fuertemente arraigadas a la Iglesia que prácticamente
gobernaban de la mano al extremo de firmar un Concordato con el Vaticano; o
de la fuerza revolucionaria costeña anticlerical del “Viejo Luchador” el General
Eloy Alfaro Delgado 1895 – 1912; Velasco Ibarra en sus cinco presidencias con
su conocidísima costumbre de pactar con Dios y con el diablo; Abdalá Bucaram
que sentó en la mesa de un gobierno más populachero que populista a los
dueños del banco más rentable del país, etc.
“La enorme expansión de la actividad prestadora de los poderes públicos da
lugar a una creciente complejidad y diversificación de los procesos de producción
de los servicios” (Echebarria, 1993, págs.. 93y sigs) (citado Longo, 2004, p.200).
Para esto el Estado recurre a la Administración Pública como agente ejecutor de
sus políticas públicas, que según Antonio Núñez Martín (2014) cuenta con
funciones a las que necesariamente debe atender para garantizar su buen
funcionamiento:
Asesoramiento del poder.- Es la encargada de brindar el soporte
necesario para la buena marcha de las acciones emprendidas por la clase
política en el gobierno del Estado.
Regulación y Control.- Desde sí misma debe generar las herramientas y
recursos oportunos para velar por el cumplimiento de normas mínimas
para la prestación de bienes y servicios.
Orden.- Nace con la finalidad de mantener un orden en la vida de todas
las instituciones que la conforman con el fin de ejercer correctamente el
poder.
Estas funciones componen en sí mismas la parte sustantiva de un Derecho a la
Buena Administración Pública, por el que la concepción del ciudadano deja de
ser la de un individuo inferior al que debía de dictársele las directrices y
recomendaciones necesarias para que pueda desarrollarse; para sí ahora tener
una concepción diferente en la que se lo hace fundamental para la existencia del
Estado, y cuyo bienestar es menester del Estado a través de su organización
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para el mantenimiento de un orden y bien común para la sociedad (Rodríguez-
Arana, 2013).
Lo que propone entonces este autor es que la buena Administración Pública es
aquella que busca hacer que los asuntos individuales y colectivos en la sociedad
estén regulados y ordenados de forma que la condición de vida de los
ciudadanos y la sociedad en su conjunto mejore, según criterios objetivos y
medibles en cuanto a la efectividad y eficiencia de las acciones emprendidas
(políticas públicas, programas, leyes, etc.) por lo que este derecho no solo da
cabida a que el Estado se manifieste de manera oportuna y célere a brindar la
ayuda necesaria en la sociedad para su bienestar, sino también en que esté
dotado de los recursos indispensables para ello son los directivos públicos
dotados de liderazgo y capacidad de gestión. Pues de esta situación derivan ya
no solo la ejecución de políticas públicas o de prestación de bienes y servicios,
sino también la atención y cumplimiento de los derechos como el de dirigir
quejas, de acceso a la información, de indemnización, etc.; sobre el cual deberá
desenvolverse el directivo para asegurar tanto el bienestar de las instituciones
como el de la sociedad.
Contar con una clase de Directivos Públicos capaces de responder al entorno
organizacional en el que se encuentren, sabiendo siempre que su deber no será
reportar una ganancia a una empresa, sino generar legitimidad de las
instituciones que presidan, transformándola a su vez en la legitimidad
gubernamental que se espera de los políticos que los escogieron.
Es precisamente de lo que trata este trabajo, analizar qué es un Directivo
Público, de qué depende su labor, qué necesita para llevarla a cabo y cómo
hacer para que estos alcancen los mejores resultado posibles, teniendo como
premisa que esta figura será garantista de una gestión óptima, transparente,
eficaz y eficiente.
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2.- RESEÑA HISTÓRICA Y NORMATIVA DE LA DIRECCIÓN
PÚBLICA EN EL ECUADOR
En el Ecuador, aún hoy, no podemos decir que existe una Dirección Pública
como tal. Pues quienes han ocupado altos cargos en cuanto a dirección de las
instituciones y empresas públicas en el Ecuador han sido quienes gozaron y
gozan de la confianza política del gobierno de turno y han tenido la formación
más diversa, corta o amplísima, adecuada o no, el perfil idóneo o no para ejercer
el poder administrativo desde dichos cargos.
Primer antecedente.- Recapitulando desde 1979, año en que el Ecuador retornó
a la democracia por última vez, la primera norma sobre el servicio público es la
Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa, promulgada en el año 1978 que
estipula lo siguiente:
Art. 1.- Ámbito de esta Ley.- La presente Ley regula lo relacionado con el Servicio Civil
Ecuatoriano, a fin de garantizar la eficiencia de la Administración Pública.
Art. 2.- A quienes corresponde esta Ley.- Para los efectos de la aplicación de esta Ley,
el Servicio Civil ecuatoriano comprende a los ciudadanos ecuatorianos que ejerzan
funciones públicas remuneradas, en dependencias fiscales o en otras instituciones de
Derecho Público y en instituciones de Derecho Privado con finalidad social o pública.
Este régimen no constitucional, no dejó al azar una buena Administración
Pública, sino que instauró para los servidores públicos desde las instituciones
del Estado una Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa que fue base para
los proyectos ulteriores.
En esta norma, como podemos observar en el artículo 1 se busca una
Administración Pública “eficiente”, lo cual para la época era una idea nueva que
distaba diametralmente de las prácticas habituales.
En el artículo 2 vemos que los ciudadanos ecuatorianos ejercen la funciones
públicas tanto en la Administración Pública (dependencias fiscales), empresas
públicas (otras instituciones de Derecho Público) y empresas mixtas
(instituciones de Derecho Privado con finalidad social o pública).
Art. 90.- Servidores excluidos de la Carrera Administrativa.- Exclúyanse de la Carrera
Administrativa:
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b) Los funcionarios que tienen a su cargo la dirección política y administrativa del Estado
o que ejerzan cargos de confianza, los ministros, secretarios generales y subsecretarios
de Estado; el Director Nacional de Personal; el Presidente y el Director Técnico de la
Junta Nacional de Planificación; el Contralor General y el Subcontralor, el Director
Financiero y Administrativo, el Secretario General y los directores regionales de la
Contraloría; los directores generales y directores; los gerentes y subgerentes de las
empresas e instituciones autónomas del Estado; los gobernadores, los intendentes,
subintendentes y comisarios de policía; los jefes y tenientes políticos; los jefes del
servicio de investigación criminal; el personal de la Secretaría General de la
Administración Pública, de la Inspectoría General de la Nación y de la Casa Civil, cuyos
cargos se consideran de relación directa con el jefe de la Función Ejecutiva; los
secretarios privados y los choferes asignados a los funcionarios comprendidos en esta
letra y en el Art. 3 de la presente Ley;.
No hace mención a un directivo público a una figura similar, sino que a los cargos
detallados los excluye del régimen convencional de funcionarios públicos,
manejando con total libertad la integración de los cargos de Dirección en la
Administración Pública, haciendo que cada cargo según el caso sea designado
simplemente mediante un nombramiento sin fijar ningún filtro de acceso a dichos
cargos.
Segundo antecedente.- La misma Ley Orgánica de Servicio Civil y Carrera
Administrativa se reforma en el año 2005, siguiendo la evolución de la norma de
1978, conforme los términos del artículo 92 respecto a la Dirección Pública de la
siguiente manera:
Exclúyese de la Carrera Administrativa a:
b) los funcionarios que tienen a su cargo la dirección política y administrativa del Estado,
los ministros, secretarios generales y subsecretarios de Estado; el Secretario Nacional
Técnico de Recursos Humanos y Remuneraciones, los titulares de los organismos de
control y las segundas autoridades de estos organismos; los secretarios generales, los
coordinadores generales; coordinadores institucionales; intendentes de control; los
asesores; los directores, gerentes y subgerentes que son titulares o segundas
autoridades de las empresas o instituciones del Estado; los gobernadores, los
intendentes, subintendentes y comisarios de policía; los jefes y tenientes políticos, que
son cargos de libre nombramiento y remoción;
En esta ocasión, lo que pretende el legislador es tomar a cargo la Dirección
Pública en la Administración de la misma manera que la Ley precedente de 1978,
sin embargo incorpora todos los “organismos de control”. Incluye además la
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nueva figura de asesores, equiparándolos a los cargos Directivos, siendo parte
junto con ellos del gobierno de las organizaciones del Sector Público. Una vez
más ratifican la “confianza política” para que el arbitrio de la autoridad
nominadora radicada en el representante del Ejecutivo y sus delegados designe
dichos cargos.
Desde el 2008 que entró en vigencia la nueva y última Constitución Política del
Ecuador, ha existido una etapa de grandes cambios en la estructura jurídica del
país; uno de esos cambios radica principalmente en la nueva organización de la
Administración Pública del país, sobre todo en cuanto el acceso al neo “Servicio
Público”.
En lo que corresponde a este trabajo, detallo de la Ley Orgánica de Servicio
Público (LOSEP, 2010) lo siguiente:
Artículo 16.- Nombramiento y posesión.- Para desempeñar un cargo público se requiere
de nombramiento o contrato legalmente expedido por la autoridad nominadora.
Es aquí donde se ve una primera reforma, en la cual como documento
legitimador de la ocupación de un cargo público, se expresa formalmente que el
nombramiento como tal será el instrumento de posesión y ejercicio del mismo.
Este documento en concordancia con el artículo 17, deja entrever una reforma
al respecto, que se plasma en lo siguiente:
Artículo 17.- Clases de nombramiento.- Para el ejercicio de la función pública los
nombramientos podrán ser:
b) Provisionales, aquellos que se expiden para ocupar:
b.4) los comprendidos en el nivel jerárquico superior;
c) de libre nombramiento y remoción;
Ya no se hace un detalle de quiénes son cargos de “confianza” o de “dirección
política y administrativa” sino que se sintetiza la norma para interponer como “de
libre nombramiento y remoción” a quienes ejercerán las funciones de la Dirección
Pública según las leyes antes expuestas.
Se hace referencia en el artículo 85 que quienes ocupen dichos cargos, quedan
excluidos de la carrera de servicio público pues “tienen a su cargo la dirección
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política y administrativa del Estado” interponiendo como único requisito de
legitimación en el cargo este tipo de nombramiento. Excluye todo tipo de
verificación de mérito o de proceso de selección, simplemente basta con el
nombramiento otorgado por la autoridad nominadora respectiva.
El Reglamento de la LOSEP (2010) detalla más aún la figura del “nombramiento”
como tal, exponiéndolo de la siguiente manera:
Art. 17.- Clases de nombramientos.- Los nombramientos extendidos para el ejercicio de
un puesto en la función pública pueden ser:
c) De libre nombramiento y remoción: Los expedidos a favor de personas que van a
ocupar puestos de dirección política, estratégica o administrativa en las instituciones del
Estado;
Como podemos observar de todo lo expuesto, los servidores públicos llamados
a ocupar cargos de Dirección Pública en el Ecuador, tradicionalmente han sido
sujetos supeditados a decisiones políticas con carácter técnico siempre y cuando
haya una voluntad que medie para el efecto. La cualificación, idoneidad,
preparación para cada cargo de Dirección Pública, ha quedado relegada para
basar su figura en la “administración política y administrativa del Estado”
radicalmente sobre la base de la “confianza” política.
Esta normativa desatiende la realidad, se deja fuera de foco las necesidades
institucionales por precautelar el cumplimiento de las políticas y es ahí donde se
enfoca este trabajo. En qué hace falta para que la Dirección Pública sea eficaz y
eficiente, como instrumento para alcanzar instituciones políticas que ofrezcan
una mayor calidad en cuanto a servicio y ejecución de políticas públicas.
3.- LA DIRECCIÓN PÚBLICA
Trataremos el lugar y el entorno en el que se desenvolverá la labor directiva. La
realidad que será el nicho donde deberá exponer y potencializar su capacidad y
emprender el logro de los resultados que todos esperan de él.
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3.1.- SU ENTORNO EN LAS ORGANIZACIONES
El directivo público desempeñará su labor dentro de una organización; pero lo
complicado surge cuando las acciones que este emprenda dentro de ella
repercutan en un sinnúmero de intereses y actores a los que muchas veces el
director tendrá difícil acceso.
Es aquí cuando traigo a colación el aspecto de las organizaciones como sistemas
políticos que plantea Carles Ramió (2002) pues se integra de diversos actores,
intereses, finalidades, objetivos y formas de actuación.
Todas estar aristas tendrán a su vez sus propias implicaciones al momento de
interactuar en la organización, por lo que para que esta pueda gozar de
prevalencia sobre todas ellas, se valdrá del poder que tendrá que ejercer el
directivo.
El poder dentro de una organización pública viene a darse como la fuerza que
toma determinado actor (en este caso debe ser el directivo) para hacer valer su
voluntad sobre la voluntad de los demás. En la intervención de los actores por
alcanzarlo, se deberá hacer prevaler ciertas características de cada uno que lo
haga merecedor del mismo, ya que por más que todos participen en la
organización, para que esta pueda sobrellevarse, necesariamente deberá
prevalecer uno sobre los demás. Estas características se vienen a notar según
las diferentes actividades que realicen los actores – lo que Ramió llama “política
de la organización” (2002) - .
Desde ya el directivo se encuentra enfrentado a un panorama de múltiple luchas
por dominar la organización; y él, llamado a ser el intermediario entre la esfera
política y ciudadana entre la que se debate esta lucha, y posteriormente como si
fuera poco, los muchos grupos que de cada lado se hacen notar.
Entonces, consciente de hacer valer su voluntad por sobre las demás, es cuando
el directivo deberá tomar para sí todas las herramientas del caso que le brinden
el mayor sostenimiento en el uso del poder y la política de la organización
mediante la fuentes del primero. Estas fuentes según Morgan (1990) pueden
enumerarse de la siguiente manera:
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1.- Autoridad formal: Es el poder emanado de un fundamento legal y estatutario,
que en conjunto con la aprobación social constituyen como primera y màs
importante fuente de poder.
2.- Control de recursos: Recursos que por la naturaleza pública de la
organización tienden a ser escasos, pero que el poseer la potestad de decidir
sobre su uso y disposición, se considera fuente de poder.
3.- Facultades legales: Son todos los fundamentos de orden normativo que
comprenden el funcionamiento de la organización, que darán a quien posea el
poder, el sustento jurídico para las acciones que se emprendan haciendo que
sean legítimas.
4.- Control de procesos de decisión e información: Disponer de información de
primera mano y sobre cada acontecimiento de la organización brinda la potestad
de poder controlar las decisiones a tomar. De las decisiones depende el rumbo
de la organización, en consecuencia, de quien tenga acceso a ella y cómo
estructura los procedimientos para tomar las decisiones.
5.- Acceso a los ámbitos organizativos: Radica en la potestad de decidir cómo y
cuándo interactúan los actores en la organización; haciendo pues que uno no
pueda interferir en el otro, lo que puede llevar a conducir y moldear su
comportamiento, siendo así fuente de poder.
6.- Control de tecnología: Entendiendo la tecnología como un recurso que
permite el acceso a ámbitos variados de la organización como informático,
financiero, humano, etc. Quien posea el control sobre ella, tendrá en sus manos
una fuente de poder. (Citado en Ramió (2002) pp. 164-167)
3.2.- LAS ORGANIZACIONES Y SU LADO HUMANO
Los Directivos deben poseer claridad al momento de establecer delante de él a
qué se enfrenta y con qué cuenta para enfrentarlo. Es aquí mismo cuando nace
la necesidad de que se debe tomar conciencia que la Organización no existe por
sí misma y sólo podrá alcanzar su estado puro de realización cuando pueda
incorporar en ella el valor que las personas representan para ella.
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Según Pérez López (1993) (Citado en Núñez, 2012, p.44) estas organizaciones
para ser reales deberán incorporar tres elementos esenciales:
1.- La formulación de resultados a alcanzar;
2.- Que las personas que actúan sean capaces de hacer lo que el sistema
productivo requiere (…)
3.- Que las personas que integran la organización, tengan el deseo de
efectivamente hacer lo que se requiere.
Por tanto el Directivo deberá ser consciente en todo momento que sin importar
el estilo de dirección que quiera implementar y de las circunstancias en que se
encuentre, siempre deberá dar la importancia y atención necesaria e imperativa
al componente humano que sobre la organización reposa.
3.3.- LAS ORGANIZACIONES PÚBLICAS Y ORGANIZACIONES
PRIVADAS
La Organización como tal puede ser estudiada desde diversos puntos de vista,
bajo la lupa de diferentes ciencias y con total validez según el enfoque en que
se la quiera describir. Al respecto la sociología tiende a definirla como el entorno
en el que una persona o grupo de ella interactúa para realizar actividades
coordinadas de manera planificada para la consecución de un fin en común,
haciéndolo mediante la división y asignación del trabajo y las diferentes
funciones que de él emanen a fin del bienestar de la misma. La economía
propone que la organización sólo existe cuando ella deviene de un proceso
previo de planificación creado para alcanzar objetivos y metas previamente
diseñados; esto se podrá desarrollar y llevar a cabo cuando se utilizan los
recursos disponibles y necesarios, traducidos a su vez en diversas acciones,
funciones y deberes asignados para ejecutar lo planificado. El derecho la define
como un grupo social con un fin específico que tiene dentro de sí elementos
personales, reales e ideales.
El enfoque que nos atañe viene ceñido al organizativo según el cual el profesor
Baena (2005) (Citado en Núñez, 2012) identifica a la Administración Pública
como una parte muy específica y diferenciada del espectro que ha definido una
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Organización. Al respecto dice que “las Administraciones Públicas son una
especie del género de las organizaciones pero que tienen una especificidad
formidable porque ejercen el poder público y cumplen una universalidad de
fines”.
Es aquí cuando nos encontramos con una realidad que trae a colación un primer
rasgo diferenciador en ese contexto de organización que le compete a los
Directivos, saber ubicarse en el campo correcto de la Dirección.
Las Organizaciones Privadas tienen una naturaleza generalmente empresarial
cuyo fin es el lucro, es decir acrecentar las ganancias que reporta la entidad
según los intereses consensuados y convenidos de los accionistas, para lo cual
establecen fines limitados que hagan que la organización prospere para que
reporte mayor beneficio económico.
En otro lado, las Organizaciones Públicas tienen razón de ser en la sociedad
misma, son un instrumento de la Administración que busca legitimar su
existencia y la existencia de un Gobierno que rige el Estado, haciendo de esta
forma que sus fines no sean limitados, pues deberán abarcar cuantas
necesidades sean requeridas de ella buscando el beneficio para todo agente que
con ella se involucre.
Esto lo hace pues sobre ella descansa un poder que la misma Administración le
otorga, el poder político.
El ejercer este poder político que emerge de normas desde la propia
Constitución, trae consigo la titularidad de acciones que repercuten en el ámbito
político del Estado. El poder político no se ejerce en las Organizaciones Privadas,
las cuales basarán su poder simplemente para lo que a ellas internamente les
competa según las naturalezas de sus estatutos de creación, y que se verán
proyectadas en sus actividades lícitas y legítimas en el mercado.
En cuanto a sus intereses las Organizaciones Privadas deben responder nada
más que a los propios accionistas que la componen. Por tanto los fines, sus
propósitos deberán ser los que ellos establezcan y en dicho caso la labor de sus
Directivos, enfocada nada más que a aquello. En el caso de las Organizaciones
Públicas la realidad es otra, porque el interés que deben precautelar es el interés
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general. ¿Algo más amplio, difícil y diverso? Al tener que buscar ese interés y su
satisfacción, la Organización Pública deberá concentrar acciones que sirvan
para alcanzar el objetivo. Este tipo de acciones necesarias para alcanzar tan
complicada labor, radica en las que Baena (2005) (Citado en Núñez, 2012)
establece como:
1.- Funciones de asesoramiento. Estas deberán ser no sólo técnicas sino
políticas pues la realidad a la que se enfrentan deberá atender ambos
condicionantes, de lo contrario no cumpliría su finalidad o alcanzaría resultados
que no abarcarían la solución real de los asuntos a ellas controvertidos.
2.- Ejecución de las decisiones: Deberá realizarse mediante la toma de las
mismas a través de los Directivos Públicos que sobre sus manos deberán dar
pie a los trabajos y labores destinados a ejecutar las decisiones tomadas tanto
en el ámbito político como el técnico.
3.- Mantenimiento: Se deberá otorgar los recursos necesarios para el normal
desenvolvimiento de las acciones efectuadas.
Para que estas acciones puedan ser posibles, se necesitará siempre de un
Directivo capaz y que tenga las herramientas suficientes para cumplir una labor
óptima. Su figura es la que se encargará de cubrir todos aquellos espacios que
al espectro político no puede alcanzar, así como los que el aspecto técnico no
puede consolidar. Su papel es determinante, como más adelante detallaré.
Para profundizar en la idea que propone Núñez (2012) sobre la peculiaridad de
las Organizaciones Públicas, Subirats (1990-1991) enumera ciertas
características que poseen dichas instituciones y que le dan su peculiaridad.
1.- Los organismos públicos no escogen su ámbito de actuación, sino que
les viene impuesto estatutariamente.
2.- El entorno de la gestión pública es mucho más complejo que el de
cualquier organización privada, siendo la necesidad de negociación
mucho mayor.
3.- Los organismos públicos son mucho más vulnerables a las presiones
políticas cuya frecuencia, dado su carácter electoral, es considerable.
Esto dificulta la planificación estratégica a medio y largo plazo.
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4.- La determinación de objetivos es más confusa, ambigua y plural que
en el sector privado.
5.- Existen pocas presiones internas en el sector público que conduzcan
a una mayor eficiencia.
6.- el grado de visibilidad y control del sector público es mucho mayor que
el del sector privado, estando sometido a una mayor presión por la
transparencia.
7.- Las Administraciones Públicas están obligadas a actuar respetando los
principios de equidad, con la constante presencia del control jurisdiccional
sobre sus actuaciones, lo que conduce a una mayor centralización.
8.- La gestión de recursos humanos está mucho más condicionada en el
sector público que en el privado, tanto en la selección como en la
promoción y exclusión del personal (Núñez, 2012, pp.48-49).
3.4.- CONCEPTO Y DEFINICIÓN DE DIRECCIÓN
Para Ana María Castillo Clavero e Isabel Abad Guerrero, dirigir es “un proceso
formado por diversas actividades que tienen por objeto garantizar la integración
y armonización de los esfuerzos individuales, asegurando que todos converjan
hacia los objetivos comunes” (2013, p. 22).
Según Harlod Koontz “dirigir es influir en los individuos para que contribuyan a
favor del comportamiento de las metas organizacionales y grupales. Incluye el
liderazgo y la comunicación” (Citado en Hernández y Pulido, 2011, p.215).
Para David Hampton, “dirección es llevar a cabo actividades mediante las cuales
el administrador establece el carácter y tono de su organización, valores, estilo,
liderazgo, comunicación y motivación” (Citado en Hernández y Pulido, 2011,
p.215).
Este proceso de dirigir tiene siempre una finalidad. Sin un fin deseado, sin una
meta sería imposible que se pueda seguir un camino, por lo cual se
desconfiguraría la naturaleza de la misma. Esta meta, este fin puede ser
19
cuantificable o no. De esta forma en la experiencia y en la doctrina, encontramos
distintos grados de Dirección que pueden ser aplicados según la naturaleza del
ente que se va a dirigir. En nuestro caso, al enmarcar el tema como de Dirección
Pública, cabe recalcar que nos enfocaremos solamente en la Dirección de
Organizaciones.
En consecuencia, la Dirección puede a su vez clasificarse en Alta Dirección,
Dirección Intermedia y Dirección Operativa.
La Alta Dirección se sitúa en lo alto de la jerarquía del mando de la
Organización, asentándose en figuras como los Gerentes Generales,
Presidentes, etc. Que son a su vez los más altos responsables de la toma
de decisiones para el cumplimiento de objetivos.
La Dirección Intermedia se ubica en la mitad de la Organización y reposa
sobre quienes deben velar por el cumplimiento de las funciones
organizativas, como por ejemplo: jefes de departamentos, directores de
área, etc. A
La Dirección Operativa está en la base de la Organización, encargándose
de velar por la asignación de tareas y de procesos de generación de
bienes y servicios (Hernández y Pulido, 2011).
En cuanto a los fines de la Organización, que deberá perseguir para reafirmar la
la existencia de un proceso de Dirección, nos encontramos que su génesis surge
a partir de la Visión y Misión que tenga la misma. De esta manera podemos fijar
los demás objetivos que paso a paso deberá cumplimentar para el éxito de su
actividad.
En cuanto a la Visión y la Misión, nos encontramos con que la primera será el
planteamiento de un escenario a futuro en el que podamos idealizar a la
institución y sus características que consideramos más importantes a resaltar.
Representa en otras palabras lo que debería ser. Es una proyección, una
representación imaginaria, ideal de la institución de manera tal en que ha
conseguido resultados que se traspolan a situaciones ulteriores que justifican las
decisiones adoptadas desde un principio. La segunda la entendemos como la
20
búsqueda para responder a las preguntas ¿qué soy? ¿De dónde vengo? ¿Por
qué estoy aquí? Es un planteamiento en el cual la institución mira
introspectivamente para poder tener una cosmovisión del momento en el que se
encuentra y el futuro a dónde pretende llegar sin descuidar los factores del
pasado que fueron condicionantes de su vida. ¿Qué queremos que sea esta
institución?
Estos dos elementos constituyen hacia dónde quiere ir la Organización, y para
medir y cuantificar paso a paso qué tan bien se está realizando el camino, existen
los llamados Propósitos Estratégicos que representan la línea de acción a tomar
para alcanzar los objetivos de la empresa o institución y para ello necesita de un
compromiso de doble vía en el que la institución pone de manifiesto lo que debe
hacerse para alcanzar los resultados a futuro y cumplir con la misión y visión ya
fijas, poniendo los recursos necesarios para cumplir las acciones ya
consensuadas o impuestas; y, de otro lado, los stakeholders que deberán cumplir
sus roles para la cristalización de esas acciones en resultados.
La dirección implica todo un proceso que no se produce por sí mismo, sino que
debe ser realizada por alguien capaz y que cuente con las herramientas y
conocimientos necesarios para que el resultado sea exitoso. Es aquí donde
descansa nuestro tema, sobre la figura del Director, que en nuestro caso será el
Directivo Público.
3.5.- DEFINICIÓN DEL DIRECTIVO PÚBLICO
Tal como afirma Blanca Olías de Lima en la obra “La Nueva Gestión Pública”, el
gobierno no es el indicado para saber con exactitud lo que es importante y mejor
o peor valorado para los ciudadanos; es por eso que debe existir un engranaje
entre él y la sociedad que esté próximo a ella y tenga de mejor fuente todo el
conocimiento sobre sus preferencias y expectativas. Este engranaje es lo que
hoy por hoy llamamos directivo público, que debe gozar de libertad para que
mediante su capacidad sean capaces de establecer “<<cómo>> ser eficientes y
alcanzar resultados como para definir <<qué>> es lo que el público prefiere”
(Olías de Lima, et al. 2001; p. 26).
21
Toda respuesta para hacer frente a los problemas a los que la sociedad y la
Administración se enfrenta, deberá atender a tres criterios básicos para su acción
y funcionamiento, estos son: el criterio político, puesto que ante quienes ejercen
el mandato popular en el gobierno deberá rendir cuentas de la ejecución de
políticas públicas y el funcionamiento de la Administración; la Administración, a
la que deberá regirse para que sus acciones sean siempre en el marco de la
actividad institucional; la Sociedad, que en su conjunto será el primer beneficiario
o perjudicado de sus decisiones.
En referencia a lo que Warren Bennis (citado de Thomas, Miles y Fisk, 2007) de
la Universidad de Southern California, dándole un calificativo a la labor del
Director General, como muy compleja, siendo más dura que nunca, pues:
El trabajo el más complejo. Los grupos de interés tienen más peso, hay
cambios increíbles, tecnologías perjudiciales, globalización, puntos de
inflexión que ni siquiera nadie había imaginado hace diez años, y sobre
todo, velocidad. No sólo hay que tener un estómago y un sistema nervioso
a prueba de bomba sino también una mente capaz de absorber diez
puntos de vista y conectarlos. (Thomas, Miles y Fisk, 2007, p.15-16).
En resumidas cuentas, no se puede esperar tanto de nadie, como de un
Directivo, sea este el director general de una empresa privada, como un directivo
público de alguna institución del Estado. Imitando a Atlas, debe sobre sus
hombros estar dispuesto a cargar con responsabilidades que le exigen ser
carismático, modesto, humilde, sagaz, audaz, respetuoso, discreto; todo esto
mientras debe saber relacionarse con su entorno, los sectores sociales, los
medios de comunicación, ser un negociador hábil, saber prestar atención a las
demandas que a él lleguen, administrar recursos muchas veces limitados e
insuficientes para atender prioridades que sobrepasan su capacidad, pero
justamente ahí, utilizar su inteligencia emocional y actitudinal para superar esas
adversidad.
Es muy común y normal observar que la aspiración de toda persona al ingresar
a determinado puesto de trabajo, será triunfar. Lograr alcanzar el éxito y
superarse a sí mismo, desafiando sus propios límites, derribando las barreras y
obstáculos que se interpongan en su camino.
22
Un Director Público, por su área de acción, debe ser consciente que su éxito
personal al interior de la institución en la cual ejerza su labor, dependerá de
factores ajenos a la actividad corriente del sector privado donde crear valor y
maximizarlo a favor de los accionistas o inversores de la empresa será su meta
final. En la Administración se debe de desprender en la mayoría de los casos de
la pretensión de maximizar el valor, sino más bien poner énfasis en aumentar la
legitimidad de la institución que preside. Tarea por demás difícil, que incluso
podemos decir que dependerá de la “suerte” que tenga al dirigir, que muchas
veces pasará por circunstancias apremiantes o favorables, tanto de índole
económica, social, político, etc. Por ejemplo, no sería lo mismo dirigir una
institución de investigación y educación superior contando con recursos
excedentes de reservas petroleras – lo cual permitirá disponer de mayores y
mejores estipendios económicos transformados en becas de investigación y
educación – que cuando se atraviese por etapas de depresión económica que
disminuya los ingresos (esto incluso, siendo ajeno a la decisión de un gobierno,
pues atiende a disminución del precio del petróleo a nivel internacional).
Los intentos de definir lo que es la figura del Directivo Público han sido
innumerables, muchas veces llamando la atención en acentuar sobre un rasgo
de los mismos que pueda ser detectado en sus actuaciones, el desarrollo de su
concepto como tal en el papel que juega y el rol que desempeña al mando de las
instituciones de la Administración Pública. Como tal, según señala Núñez Martin
(2012) hay una tendencia de prevalencia de definiciones jurídicas sobre lo que
es un Directivo Público, pero que en términos de la materia de la Administración
tienen a ser poco operativos.
Menciona a su vez una carencia en la literatura y la doctrina del área y
especializada, que se pone de manifiesto según palabras de Mintzberg (1994)
se resume la idea de la siguiente manera:
“Tom Peters nos dice que los buenos directivos son hombres de acción,
Michael Porter sugiere que son pensadores. No bastante con eso,
Abraham Zaleznick y Warren Bennis consideran que los buenos directivos
son líderes. Aún más, durante buena parte del siglo XX, los clásicos –
23
Favoy y Urwick entre otros- mantienen que los directivos son
esencialmente controladores. Es una peculiaridad de la literatura sobre
dirección que sus más conocidos autores destaquen solo un aspecto
particular del trabajo del directivo, excluyendo los demás. Todos juntos
quizás los cubrieran todos pero, aún así, esta perspectiva no ofrecería una
imagen completa del trabajo de dirección” (Citado en Núñez, 2012, p.30).
Tomando como referencia lo expuesto por Núñez (2012), definir lo que es un
Directivo Público no debe ser sujeto a ligerezas de simplemente tratar de esgrimir
oraciones que abarquen la naturaleza de sus actividades, la legitimidad de su
acción, su función para la sociedad, etc. Sino más bien, esgrimir una definición
operativa como lo define Oszlak (2001) (Citado en Núñez, 2012) que nos permita
tener en cuenta lo que es un directivo y a raíz de eso, definir el directivo público
según dos dimensiones: el entorno en el que se desenvuelve y la naturaleza de
sus labores. En otras palabras, desarrollar la definición sobre el contexto que
rodea al directivo público, situándolo en medio de una Organización que lo cobija
y hace que este deba interactuar con la sociedad, y a su vez, sobre las funciones
que debe realizar que son muy diferentes al ámbito tradicional o empresarial del
Directivo, pero que deberá articular con pericia y claridad al momento de ejercer
su labor profesional.
Según Rafael Manzana el directivo constituye un empleado del más alto nivel de
irresponsabilidad, caracterizado por su competencia y experiencia profesional en
tareas de gestión y dirección. Se trata de una instancia de mediación intermedia
entre la política y la función pública profesional (Manzana, 2013, p. 70)
Según Luis Maeso Seco (2011), en su obra “El personal Directivo Público en
España” el directivo público no consolida una sola definición de su figura en el
campo de la Administración, por lo que se hace obligatorio recurrir a los campos
doctrinarios y jurídicos para esbozar lo que es dicha figura en el panorama actual
en la Administración Pública.
Según este autor, que a su vez sigue de cerca a Jiménez Asensio y Gómez Rivas
(citado en Maeso, 2011), la figura del directivo público podrá entenderse desde
dos puntos de vista, uno orgánico y otro funcional. Desde el punto de vista
orgánico entonces se entiende como directivo público a aquel que ocupa un
24
cargo directivo en una organización de la Administración, dotándole por tanto de
dicha calidad la mima institución, haciendo en consecuencia que su carácter
venga de la propia Administración. Este punto de vista trae una ventaja y una
desventaja, pues por un lado hace más fácil la comprensión de su figura al
incorporarla a la institución, y por otro lado excluya a cualquier otra persona que
sin ser directivo, ejerza funciones directivas en la Administración. Desde el punto
de vista funcional, son las funciones que le atribuye el cargo las que determinan
su carácter de directivo público, logrando por un lado que sea una figura
inclusiva, pero pudiendo llegar a incluir aún a personas que no son propiamente
parte de la organización.
Según la Ley 4/2010, de 10 de marzo de Empleo Público de Castilla-La Mancha,
hace referencia en su artículo sobre el directivo profesional y la actividad directiva
en los siguientes términos:
a) Directivo profesional.- Es aquel que “(…) bajo la dependencia de los
órganos que se determinen reglamentariamente por la respectiva
Administración, asume, con un alto nivel de autonomía, la gerencia
profesional de programas o políticas públicas y la responsabilidad del
cumplimiento de sus objetivos (…)” (citado en Maeso, 2011, pp.86-87).
b) Actividad directiva.- Es aquella que “(…) incluye la dirección,
coordinación, evaluación y mejora de los servicios, recursos o programas
presupuestarios asignados, así como la rendición periódica de cuentas
(…)” (citado en Maeso, 2011, p.87).
c) Al respecto además, el Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La
Mancha ha definido en dos sentencias de 2010 (1004/2010 de 8 de
febrero y la 163/2010 de 7 de mayo) lo que es un directivo público como:
“(…) aquel profesional con capacidad de liderazgo que posee la
formación y las habilidades necesarias para hacer que funcione
adecuadamente el complicado engranaje administrativo, bajo la
dirección del correspondiente gobierno de turno, y cuya gestión ha
de quedar sometida a criterios de eficacia y eficiencia,
responsabilidad y control de resultados en función de los objetivos
previamente marcados” (citado en Maeso, 2011, p. 92).
25
Para el autor de esta obra, el directivo público finalmente puede definirse como
“el personal al servicio de una Administración Pública que ocupa un puesto de
vértice intermedio en su seno, desde el que se ejerce una específica función (la
directiva) y que, en su virtud, queda sometido a un singular régimen jurídico
(profesional) en lo que concierne a su designación, ejercicio y cese en aquel
puesto. (Maeso, 2011, p.99)
3.6.- ROL DEL DIRECTIVO PÚBLICO EN LA SOCIEDAD
El mecanismo que emplea el Gobierno es la Administración, la cual está
integrada por un conjunto de organizaciones públicas y mixtas que servirán para
dirigir y coordinar todas las acciones que el Gobierno plantea. Pero es
justamente aquí en el contexto de dichas organizaciones donde existe una figura
encargada de hacer que todo funcione, es decir que su rol será el de la:
“(…) coordinación de acciones, así como la asunción de las tareas
relacionadas con la definición de los objetivos derivados del propósito
común, y la comunicación de los mismos, de manera que las acciones se
realicen de acuerdo con el criterio del sistema productivo. La posición del
directivo en las organizaciones se sitúa en una posición intermedia entre
la alta dirección y el conjunto de personas a las que se podría denominar
técnicos” (Núñez, 2012, p.61).
Uno de sus roles es fungir como agente legitimador de la Administración Pública,
no sólo como elementos inherentes al andamiaje institucional o como cónclaves
del normal funcionamiento esperado de estas organizaciones; además de llevar
a cabo los procesos que buscarán resultados que reflejen la satisfacción de la
sociedad con el sistema según Rafael Bañón (1997) en su libro “La Nueva
Administración Pública”. Es por esto que al reconocer esta realidad nos
encontramos ante una dicotomía que pone en la misma mesa la necesidad de
legitimación entre la Administración con base en el poder político electo, y del
poder político electo en una buena Administración Eficaz y Eficiente. Ante esta
tarea difícil de armonizar tan similares y opuestas necesidades a la vez, es donde
la figura del Directivo Público toma valor.
26
En el camino hacia la Legitimidad que deberá buscar el Directivo Público deberá
estar consciente en todo momento que esta se alcanzará siempre que observe
dos aspectos fundamentales: uno sobre “(…) el comportamiento de la
administración a un sistema de valores (…)” (Bañón, 1997, p.60), pues la
imagen, la buena reputación, el buen nombre, la percepción de la Administración
dependerá de los valores que tenga la sociedad, y es velando por el
cumplimiento de estos que el directivo público debe actuar; por otro lado buscar
el rendimiento, pues ese apego a un sistema de valores va de la mano con un
marco de resultados obtenidos sobre la elaboración de políticas públicas y su
buen desempeño.
3.7.- TEORÍAS SOBRE EL ROL DEL DIRECTIVO PÚBLICO
Para empezar a determinar el rol del directivo y cómo este ha de afrontarlo
estudiaremos las siguientes Teorías sobre los Roles del Directivo Público:
3.7.1.- MINTZBERG Y SU MODELO DE LOS ROLES DIRECTIVOS
Fuera de toda consideración teórica y elucubración de realidades supuestas
sobre la labor del directivo, la tendencia actual y que hasta el momento se erige
con éxito, es la de entender que el Directivo no realiza una labor bajo un mapa u
hoja de ruta, actuando al orden preestablecido de un libreto. Todo lo contrario, la
responsabilidad que asume un directivo y la naturaleza de su cargo hacen que
su desenvolvimiento sea más rápido, intuitivo, ágil y contundente posible,
permitiendo que sus acciones vayan más allá de lo requerido, caso contrario
realizaría labores mediocres y poco rentables para su posición en la
organización.
En este sentido Henry Mintzberg (citado en Núñez, 2012) hace un trabajo de
investigación alejado de los libros y más enfocado hacia la práctica, analizando
en la realidad y bajo casos reales el verdadero sentido y labor de los directivos.
“Lejos de un trabajo ordenado, enfocado y lineal, el trabajo diario de los gerentes
eficientes implicaba un manejo de las situaciones caóticas, imprevisibles y
desordenadas, donde no resulta sencillo distinguir lo trivial de lo esencial. En
realidad, el trabajo de un gerente implica adoptar diferentes roles en diferentes
27
situaciones, para aportar cierto grado de orden al caos que reina por naturaleza
en las organizaciones humanas” (Citado en Núñez, 2012, pp. 66-67).
Para Mintzberg (Citado en Núñez, 2012), el directivo debe cumplir nueve roles
que tienen que ver con dos procesos directivos: la recogida y transmisión de
información y tomar decisiones.
Recogida y transmisión de información:
1. Monitor: debe buscar permanentemente información dentro y
fuera de la organización que le ofrezca elementos necesarios
para el desenvolvimiento de las actividades institucionales.
2. Difusor: debe ser capaz de transmitir la información que se
requiera dentro de la organización, incluso de tal forma que
pueda ser asimilada y comprendida por todos, permitiendo que
existan canales de flujo de la misma entre todos los
componentes de ella.
3. Portavoz: debe poder transmitir la información requerida fuera
de la sociedad, siendo capaz además de proyectar con dichos
mensajes, una imagen que sea acorde a la de la institución para
afectar lo menos posible su impacto en la sociedad.
Toma de decisiones:
1. Representante: Es la cabeza de la organización, por tanto su
actuar y su comportamiento debe ser acorde con la imagen
institucional. Debe emparejar su imagen personal para el efecto.
2. Líder: Ejercer un comportamiento adecuado para influir en las
personas dentro y fuera de la organización.
3. Gestor: Resolver cualquier situación conflictiva o indicio de ella
que afecte a la organización o a quienes son parte de ella.
4. Empresario: No importa si la naturaleza de la organización es
pública o privada, siempre se necesitará que sea capaz y hábil
para desenvolverse en su entorno.
5. Negociador: Hábil para defender la posición de la organización,
haciendo que siempre obtenga el mayor provecho posible ante
cualquier circunstancia.
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6. Asignador de recursos: Saber organizar y asignar los recursos
con los que cuenta para atender las prioridades de la
organización (Citado en Núñez, 2012, pp. 67-68).
Sobre Mintzberg (1975) recalco y cito la idea que mayor fuerza ha tenido para
mí en este trabajo: “ningún trabajo es tan vital para nuestra sociedad como lo es
el del directivo. Es el directivo quien determina si nuestras instituciones sociales
nos sirven adecuadamente o si se están despilfarrando nuestro talento o
nuestros recursos” (citado en Núñez, 2012, p.67).
3.7.2.- KOTTER Y LAS “DEMANDAS PROFESIONALES” DE LA FUNCIÓN
DIRECTIVA
Para Kotter (citado en Núñez, 2012) la realidad del directivo en cuanto a su
entorno organizativo y cómo actuar frente al mercado o la sociedad, se encuentra
en un desfase. Lo que sucede hoy por hoy es más frenético, desorganizado y
reactivo que antes; por ende lo que es necesario es cambiar la metodología de
formación profesional de directivos para hacer de su perfil, algo más práctico
basado en la realidad y lo empírico.
Por tanto, para Kotter el trabajo de un directivo que pretenda ser exitoso, deberá
fundamentarse en:
1.- Agenda settings: saber manejar una agenda de actividades.
2.- Networking: desarrollar una red de relaciones de cooperación con
personas necesarias para poder manejar mejor su agenda.
El abanico de actividades a desarrollarse por un directivo debe ser:
Establecer objetivos, políticas y estratégicas a pesar de la
incertidumbre.
Alcanzar un delicado equilibrio en la asignación de recursos
escasos entre los diferentes negocios y funciones.
Mantener la visión y el control sobre un amplio y complejo conjunto
de actividades para asegurar que los problemas no escapen del
control.
Obtener la información, la cooperación y la ayuda de los superiores
para hacer el trabajo.
29
Lograr el apoyo de un equipo directivo, otros departamentos y
divisiones o grupos externos importantes (citado en Núñez, 2012,
p.69).
3.- Motivar, coordinar y controlar un amplio grupo de subordinados.
3.7.3.- CHESTER BARNARD Y SU PERSPECTIVA HUMANISTA
Lo que pretende Barnard (citado en Núñez, 2012) es que los directivos se
despeguen un poco de esa idea totalmente envuelta en la organización como tal,
para que den paso a un aspecto relevante de la misma, es decir, las personas.
Se propone que el directivo tiene que cumplir con tres funciones:
1.- Definir el propósito: Saber qué y cómo hacer las cosas no es suficiente. Hace
falta además la capacidad de saber para qué y porqué hacer las cosas, saber
responder a estas preguntas que siendo socializadas por los miembros de la
organización, claramente expuestas y comprendidas por todos, podrán permitir
al directivo tener mayor libertad en su actuación, pues una vez aceptado por
todos esta definición del propósito, sabremos cuáles serán las finalidades a
perseguir y hacia las que debemos actuar.
2.- Comunicación de objetivos: No solamente saber qué decir, cómo, cuándo,
dónde comunicar, sino que siendo consciente de la actividad que realiza, el
directivo tiene que ser capaz también de poder incorporar en sus mensajes
valores y una carga emotiva que permita mayor involucramiento del personal a
su cargo en las actividades a ejecutar.
3.- Motivación: Toda labor que desee emprender el directivo, dependerá por la
magnitud de la misma de ser ejecutada muchas veces en colaboración y
coordinación con otras personas subordinadas a él. Estas personas, debemos
aclarar, dedican mucha parte de su vida a la organización, pues de ella depende
su trabajo, su familia, sus pensamientos y sus aspiraciones. Saber motivar,
encontrar y conectar con la carga emotiva de estas personas, hará que las
actividades y órdenes formuladas, se traduzcan en mejores resultados. Esto
evidentemente repercutirá en los actores externos con los que deba interactuar
la organización.
30
4.- PERFIL DE DIRECTIVO PÚBLICO
Tomando como principal fuente la empresa privada, y su constante desarrollo e
innovación para generar resultados de creación de valor en el mercado, las
instituciones públicas a cargo de sus directivos pueden apoyarse en las
siguientes herramientas para ejercer sus cargos y promover la creación de
legitimidad en términos de eficacia, eficiencia y reducción de costos, en
consonancia con los postulados de la Nueva Gestión Pública.
La realidad hoy por hoy como dice Beltrán Villalva (2000) se trata de analizar en
términos cuantificables y comprobables, cómo esas acciones han cumplido sus
objetivos, pues para él “para la legitimidad política es esencial la eficacia de la
acción pública, lo que confiere la mayor importancia a los resultados o logros de
dicha acción” (Beltrán, 2000, p.59). Es decir, que la legitimidad de un gobierno
radica en la misma legitimidad que tienen las organizaciones del sector público
para poder responder a las demandas sociales y satisfacer las necesidades que
a ellas se imponen.
A su vez, la eficiencia es la cuantificación del coste de recursos utilizados para
la satisfacción de dichas necesidades y demandas, las que en un contexto de
crisis global, sumada la poca disponibilidad de recursos y el papel cada vez más
importante de la economía en el sector privado en un mundo globalizado; hacen
primar el buen funcionamiento de la Administración según la manera de
utilización de los recursos.
Es por esto que la figura del directivo público será la encargada de llevar a cabo
la gestión institucional que garantice que la organización pueda ser sujeta a
mediciones de rendimiento y productividad, buscando siempre la optimización
de recursos y cumplimiento de metas que le retribuyan en términos políticos, la
legitimidad de su cargo como de la institución.
La mejor manera según Beltrán Villalva (2000) de verificar la eficacia y la
eficiencia es a través del “policy analysis” que será la encargada de “examinar
las consecuencias de las medidas adoptadas, compararlas con lo previsto, y
evaluar sus costos” (Beltrán, 2000, p.66).
Basándonos en Thomas, Miles y Fisk, (2007) algunos de los perfiles que debe
cumplir un Directivo Público son:
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• Director: Pasa de ser el actor protagonista a ser el director de cine. Es
decir que sobre él recae la responsabilidad de dar dirección y sobre él se
fundamente el proceso de decisiones de la institución. (Thomas, Miles y Fisk,
2007).
• Imagen: la rendición de cuentas y la transparencia son fenómenos que
exigen que la figura del director debe ser conocida. La institución toma el rostro
de quien la dirige, y es su perfil el que inevitable y directa o indirectamente tomará
los rasgos que de este sobresalgan. Ahora es necesarísimo saber quién dirige,
porque sobre él deberá posar la opinión pública. (Thomas, Miles y Fisk, 2007).
• Pensador: Deberá ser el responsable de crear, tutelar y potencializar los
activos intangibles de la institución. Deberá cuidar la reputación de la misma y lo
que ella genere en la sociedad. (Thomas, Miles y Fisk, 2007).
• Conector: Será el vínculo entre todas las partes que conforman la
institución. Tanto el personal de carrera administrativa que integra la institución,
con los cargos de libre nombramiento y remoción, los cargos ocasionales que
lleguen a ella. Será él el puente que permita que todas esas piezas se articulen
para lograr el buen funcionamiento de la institución a la interna para obtener
mejores resultados con el mundo exterior. (Thomas, Miles y Fisk, 2007).
• Mediador: Será el encargado de controlar las circunstancias de alarma
social que se presenten fuera del entorno de la institución a las que deba atender
por la naturaleza o mandato que de la Ley le obliguen, y saber escuchar y
priorizar las demandas que a él le corresponda tratar.
• Ejemplo: Debe ser él quien con su diario accionar cree los lineamientos
que hagan que en la institución se replique el comportamiento de sus integrantes
y subalternos. (Thomas, Miles y Fisk, 2007).
• Damocles: Tal como en la leyenda griega, será responsable de sus actos
y de los que los demás miembros de la institución realicen. Será siempre vigilante
y pendiente de toda actividad que deberá siempre atender todas las aristas que
de su ámbito de acción se esperen.
• Salomón: Deberá priorizar el gasto de su institución, no sólo cumpliendo
a cabalidad lo asignado por función presupuestaria del gobierno, sino también
32
dando prioridad sobre la marcha a las metas que se presenten, tanto las
diseñadas como las urgentes.
• Crítico: Deberá tomar para uso de la institución, la responsabilidad de
garantizar procesos de evaluación y control emanados de la Ley y todo aquel
que pueda contribuir con su rendimiento.
• Ave de Paso: Estará consciente y siempre dispuesto a llevar con
regularidad y orden su gestión, para que en el momento de dejar el cargo, alterar
en lo menos posible la marcha de la institución, ofreciendo las garantías
necesarias para el efecto.
• Descubridor: Una vez que ostente el cargo y lo ejerza, deberá sobre la
marcha identificar aquello que le permita tener resultados positivos y aquello que
se lo impida, para así deshacerse de lo que interfiera en su labor, incluso cuando
de su esfera interior deba emanarse dicho cambio.
4.1.- HERRAMIENTAS PARA UN DIRECTIVO PÚBLICO
Según Thomas, Miles y Fisk (2007), podemos enumerar las siguientes
herramientas para desarrollar un perfil de Directivo:
a) Conocerse a sí mismo.- No nos referimos a que dediquemos tiempo y
esfuerzo para buscar paz interior o el camino hacia la salvación, sino saber
quiénes somos y cómo somos, estar conscientes de nuestra forma de ser que
ha sido creada y ha atendido a factores como la educación, la cultura, el entorno,
las experiencias. Una vez que hayamos tomado plena conciencia de esto,
podremos dedicar nuestra atención a aquellos puntos débiles que trabajándolos
y mejorando sobre ellos, propiciarán un mejor desempeño en nuestras labores
directivas (Thomas, Miles y Fisk, 2007).
b) Saber escuchar.- Hacerlo sin que ello signifique exponer nuestra imagen
y reputación al escarnio público de quien nos rodea, sino como instrumento para
obtener de los demás aquellas percepciones que escapan a nuestros ojos, para
según eso mantener un equilibrio de nuestra realidad con la de la institución.
(Thomas, Miles y Fisk, 2007).
33
c) Coaching.- Contar con una persona que teniendo capacidades probas y
comprobadas, sea el encargado de hacer observaciones pertinentes para tomar
correctivos necesarios y justificados en nuestras labores diarias. No consulte a
cualquiera, pues muchas veces expondría la respuesta a factores subjetivos y
percepciones sesgadas sobre su personalidad y no sobre la materia cuestionada
(Thomas, Miles y Fisk, 2007).
d) Saber definir un problema.- Es muy común encontrarnos con problemas
complicados o complejos, más aún en las instituciones públicas. Se requiere de
una respuesta rápida pero efectiva, lo suficientemente acertada para su
ejecución.
Sin embargo esta respuesta dependerá sobre todo de cuál sea la pregunta a
contestar. Pregunta que muchas veces no está clara o bien formulada y es aquí
donde aparece el Directivo para tomar él mismo la pauta en la toma de
decisiones que empezará por definir el problema con claridad. Para esto existen
pasos que podemos seguir:
1. Es muy importante hacerse una pregunta clara, que una vez formulada su
respuesta de origen a acciones concretas que ofrezca solución.
2. Tener conocimiento claro del problema, pues sólo cuando esté bien
definido, podremos estructurar una correcta respuesta.
3. Distinguir los elementos más importantes del problema, estableciendo
prioridades.
4. Desarrollar opciones de respuesta al problema.
5. Estar consciente del grado de libertad que tenemos para abordar el
problema.
6. Formular hipótesis para la acción.
7. Diseñar una respuesta que invite claramente a lo que hay que hacer.
8. La respuesta debe tener una lógica clara y simple.
9. Crear una descripción actual de la situación y del panorama a futuro según
nuestra respuesta (Thomas, Miles y Fisk, 2007).
34
e) Generar un cambio adecuado.- En el campo de las instituciones públicas,
es muy difícil poder generar procesos de cambio que no sean compatibles con
la finalidad de las mismas, pues previamente fueron establecidas a través de una
norma, y es a raíz de ella donde siempre tendrá su norte. No podemos
arriesgarnos como en el sector privado a emprender procesos de reconversión
industrial, pero sí saber identificar elementos institucionales que de ser
cambiados, darían un impulso nuevo a la institución que mejorará la perspectiva
y desarrollo a futuro (Thomas, Miles y Fisk, 2007).
f) Dividir su tiempo y multiplicarlo.- Debe tener claro todos los actores con lo
que se desenvolverá en sus funciones, haciendo y dejando perfectamente
delimitado el tiempo que podrá recibir cada uno, cuándo y cómo otorgarlo.
Para esto hay que tener presente que muchas veces las actividades que
desempeñamos vienen impuestas por procesos o circunstancia inherentes a la
institución, por lo que diseñar una agenda y organizarla bajo reglas claras, será
fundamental (Thomas, Miles y Fisk, 2007).
g) Motivación.- Es muy importante que el Directivo Público sepa identificar
su rol en la institución y tome conciencia de su importancia en la misma,
empatando sus fortalezas emocionales para constantemente ejercer motivación
en su cargo, lo cual se multiplicará en el ejercicio de sus funciones. Un claro
ejemplo según Jaume Llopis y Joan Enric Ricart (2007) es el de Peter Betzel,
quien a cargo de la dirección de IKEA ha resumido en una sola idea lo que él
considera importante para motivarse constantemente en su rol: “NO es
importante que puedas hacer lo que quieras, si no que ames lo que haces”
(Citado en Llopis, Ricart, 2007, p. 30). Es decir que encontrando su posición en
la organización, tome gusto por lo que hace (Llopis y Ricart, 2013).
h) Confianza.- Francisco Román Riechmann al mando de Vodafone deja
claro que en su rico y amplio curriculum, empresas en las que trabajó como
AirTouch, HP y Microsoft, le dieron la oportunidad de basar su gestión en la
confianza. Esta confianza sirve para otorgar libertad y respeto en las decisiones
a tomar, de la mano con un sentido de cooperación que permite conseguir
grandes resultados (Llopis y Ricart, 2013).
35
i) Entereza.- Dirigir en tiempos de crisis es lo usual en las instituciones
públicas. Múltiples y diversos hechos ajenos a la voluntad de la institución van
asomando a diario. Esto pondría en tensión a quien dirige la organización,
haciendo que tienda a cometer errores en la toma de decisiones y en la dirección.
La entereza es el argumento por el cual, antes estas circunstancias, se debe de
mantener siempre el mismo estilo de dirección amparada en los mismos valores.
El cambiar los valores sería un error puesto que no se está enfrentando un nuevo
norte, sino vicisitudes que superar. . (Llopis y Ricart, 2013)
j) Planificar.- Saber establecer una correcta planificación acorde a
resultados esperados, tiempo requerido, recursos limitados y situaciones de
emergencia. Debe establecer una agenda que le permita cuantificar a
determinados plazos, cortos, medianos y largos, el resultado de sus acciones y
del equipo que dirige (Thomas, Miles y Fisk, 2007).
k) Delegar.- José María Pujol Artigas al mando de FICOSA, hace hincapié
en que para ejercer una dirección adecuada de la institución, es necesario
delegar, pero con dos componentes que hace más fácil la delegación. Libertad y
responsabilidad son las herramientas necesarias para poder influir a través de la
delegación de funciones, los valores y principios de la misión y visión institucional
que se interiorizará por los agentes receptores de la delegación. Esto jamás
obstará a que la responsabilidad siempre recaerá sobre él, y es por esto que es
muy importante saber hacerlo, tal como se indicó en párrafos anteriores (Llopis
y Ricart, 2013).
l) Asociar y engranar.- Debe tomar los elementos que le proporcionan la
misión, la visión, los valores institucionales, para establecer objetivos
estratégicos que puedan compaginarse con el rol de cada empleado y así
orientar la toma de decisiones (Llopis y Ricart, 2013).
m) Desafiante pero respetuoso.- Debe tomar riesgos, hacerse notar en las
situaciones difíciles con el apoyo de su equipo de trabajo y de cada uno de los
trabajadores a su cargo. Para esto el buen trato diario en sus diligencias deber
primar en su gestión (Llopis y Ricart, 2013).
36
n) Decidir sobre lo incómodo.- Una institución pública traerá consigo
múltiples demandas con la misma legitimidad la una que la otra. Deberá saber
escuchar todas, ponerlas en la misma mesa de negociación, medir y determinar
bien las demandas para así otorgar las prioridades en función del poder, la
oportunidad y los recursos que posean los demandantes (Llopis y Ricart, 2013).
o) Adaptarse.- Es común que habiendo ganado la confianza para ejercer un
cargo de dirección pública, la buena gestión y resultados positivos traiga consigo
más confianza y mayores oportunidades de ejercer como Directivo Público en
otras instituciones de la Administración. Es por eso que el directivo deberá
adaptar su rol a cada una de ellas donde pueda situarse, sabiendo delimitar bien
cómo será su proceder (Llopis y Ricart, 2013).
p) Conocer al ciudadano.- Tomar partido en las acciones mínimas de la
institución, y saber observar los alcances macro de ella. Involucrarse con el
ciudadano, conocerlo, generar vínculos de confianza e inmediación, hará que el
directivo reafirme su liderazgo (Llopis y Ricart, 2013)
q) Solidez.- Tomar decisiones lleva consigo decisiones incómodas. Hacerlo
siempre con sus propios y personales principios, arriesgarse bajo sus creencias
y ser honesto consigo mismo; sabiendo siempre armonizarlos con los principios
institucionales (Llopis y Ricart, 2013).
r) Coherente.- Una institución pública siempre tenderá a buscar una mayor
cohesión social satisfaciendo necesidades de la sociedad mediante la provisión
de bienes y servicios. Estos bienes y servicios al final son para las personas, los
ciudadanos, las empresas, y todo aquel que por Ley tenga derecho a ellos.
Focalizar esta premisa a la interna de la institución, haciendo que las personas
sean el centro de la organización promoviendo la conformación de equipos de
trabajo, afrontar los retos con dinamismo, ser exigente en la consecución de
resultados, hacen parte de su perfil (Llopis y Ricart, 2013).
4.2.- INTELIGENCIA EJECUTIVA
Según Justin Menkes (2006), mucho se ha hablado sobre las cualidades de un
gerente, en nuestro caso un Directivo Público. Sus fortalezas y debilidades,
37
caminos a tomar para poder explotar y potencializar su trabajo. Pero hay algo
que ha surgido a raíz de su obra, que es algo que lo diferenciará de los demás.
La Inteligencia Ejecutiva.
Según Menkes (2006), la inteligencia ejecutiva es:
En su forma más simple un conjunto peculiar de aptitudes que un individuo debe
ser capaz de demostrar en tres contextos fundamentales de trabajo: la ejecución
de las tareas, el trabajo con y a través de otras personas, la evaluación de uno
mismo y la adaptación de la propia conducta (Menkes, 2006, p. 32).
Es decir que una persona que ejerza un cargo de dirección, en su trabajo se verá
en la necesidad de alcanzar metas y resultados, para los cuales deberá colaborar
con otras personas que trabajan para el mismo fin; haciendo una buena labor de
colaboración, obteniendo resultados, evaluando el proceso que lo llevó a
determinado sitio, y detectando elementos a mejorar y corregir. En estas tres
actividades se pone de manifiesto la inteligencia ejecutiva de un directivo; labor
que no es aislada, sino un conjunto de aptitudes articuladas entre sí para ejercer
el trabajo y tomar decisiones.
Esta inteligencia de tomar decisiones inesperadas, lejanas de proceso
académicos sofisticados de aulas de clases ajenas a la realidad de lo que es una
organización encuentra sustento según Michael Scriven en la capacidad de tener
pensamiento crítico; definiéndolo como “la interpretación y evaluación hábil y
activa de las observaciones, comunicaciones, información y argumentación
como una guía para el pensamiento y la acción” (Citado en Menkes, 2006, p. 60).
Es decir, cómo un directivo es capaz de recibir, recopilar, almacenar y procesar
información para así identificar las vías o estrategias más idóneas para alcanzar
un resultado deseado. ¿De qué depende lograr un mejor pensamiento crítico?
No hay fórmula que valga, es simplemente potestad de cada directivo hacerse
con los medios suficientes para reunir la información que considere necesaria y
tomar así una respuesta a una situación en concreto.
38
HABILIDADES PERSONALES QUE DETERMINAN LA INTELIGENCIA
EJECUTIVA
Líderes sobre la tarea Líderes sobre las
personas
Líderes sobre sí
mismos
Definen apropiadamente
un problema y
diferencian los objetivos
esenciales de los
asuntos menos
pertinentes.
Reconocen las
conclusiones que
pueden y no pueden
sacar de un intercambio
particular.
Buscan y alientan la
retroalimentación que
puede revelar un error
de juicio y hacen los
ajustes apropiados.
Prevén los probables
obstáculos para
alcanzar los objetivos, e
identifican los medios
apropiados para
superarlos.
Reconocen los
probables planes y
motivaciones implícitas
de los individuos y
grupos que están
comprometidos en una
situación.
Demuestran una
capacidad para
reconocer los prejuicios
o limitaciones propias, y
usan este conocimiento
para mejorar sus ideas y
planes de acción.
Examinan críticamente
la exactitud de las
suposiciones implícitas.
Prevén las probables
reacciones emocionales
de los individuos a las
acciones o
comunicaciones.
Admiten cuándo los
errores serios en las
ideas o acciones propias
requieren un
reconocimiento público
del .error y un cambio
radical de dirección.
Expresan los aspectos
positivos y negativos de
las sugerencias o
argumentos planteados
por los otros.
Identifican con precisión
las inquietudes y
perspectivas que son
centrales para un
conflicto.
Expresan
apropiadamente los
errores esenciales en
los argumentos de los
otros, y defienden su
posición reiteradamente.
Reconocen qué se sabe
acerca de un tema y qué
Consideran
apropiadamente los
Reconocen cuándo es
apropiado resistirse a
39
más se necesita saber, y
cómo obtener la
información pertinente y
precisa.
probables efectos y
consecuencias
involuntarias que
resultan de seguir un
curso de acción
particular
las objeciones de los
oros y seguir
comprometidos con un
curso de acción
razonable.
Usan múltiples
perspectivas para
identificar las probables
consecuencias
involuntarias de los
diferentes planes de
acción.
Reconocen y equilibran
las diferentes
necesidades de todas
las partes directamente
interesadas.
Fuente: Menkes, J. (2006). Inteligencia Ejecutiva. Las cualidades que realmente diferencian a
los mejores directivos. Barcelona. Ediciones Urano S.A. p. 70.
4.3.- AUTORIDAD, GESTIÓN Y LIDERAZGO
Son dos las características que más allá de ser rasgos comunes en un Director
Público, se deben considerar como piedras angulares, las bases de su
comportamiento y los ingredientes para su triunfo personal dentro de la
institución.
Tomando los conceptos de Thomas, Miles y Fisk (2007) definimos Gestión y
Liderazgo de las siguientes maneras:
• “Gestión: consiste en la toma racional de decisiones. El resultado de la
gestión son las decisiones, el resultado de una buena gestión son las decisiones
adecuadas.” (Thomas, Miles y Fisk, 2007, p.51).
• “Liderazgo: consiste en conseguir el compromiso colectivo de obtener una
rentabilidad elevada. El resultado del liderazgo es la acción; el resultado de un
buen liderazgo es un buen resultado empresarial.” (Thomas, Miles y Fisk, 2007,
p.51).
40
Pues bien, de esta manera entendemos que un directivo debe requerir estas dos
características en el desarrollo de sus funciones, ya que en caso de gestionar
adecuadamente pero sin liderazgo, por muy decisiones acertadas que tome,
quienes deberán ejecutarla, no lo hará; en caso de ejercer un liderazgo
apabullante, pero sin una gestión adecuada, solo podrá dictar directrices que
comanden el camino al fracaso.
En este sentido es muy común que el cargo de Directivos Públicos sea tomado
por personas que lejos de tener un sentido de responsabilidad sus deberes,
llegan a ocupar dichos cargos muy convencidos de su capacidad política. Esta
capacidad ha sido fundamental para alcanzar dicho nombramiento, en ciertos
casos indispensable. Pero en la realidad a la que se enfrenta, se ve atado por un
comportamiento sesgado bien hacia la única vía de gestionar o a la alterna de
liderar; el resultado, desastroso. Directores muy simpáticos, queridos,
estimados, que llegan incluso a compenetrarse en el espíritu de la organización
y su cultura, pero que en el campo práctico, el resultado de su cargo deja un
saldo negativo. Así mismo, directivos que tienen una capacidad sobresaliente
para tomar decisiones, pero su liderazgo en la organización es tan paupérrimo
que la cadena de mando se rompe en el primer eslabón y los resultados son
igual de desastrosos que en el primer caso.
Para tomar buenas decisiones el Directivo deberá tener en cuenta tres aspectos:
1. Una decisión siempre debe reflejar la capacidad de la organización. No
hacerlo condenaría inexorablemente al fracaso la decisión tomada. Para esto
deberá considerar con minuciosidad el equipo que conforma con él la institución,
pues en muchos casos la decisión deberá ejecutarse fuera de su acción directa.
2. Una decisión debe ser ágil y célere. El análisis previo a tomarlas debe ser
rápido y concienzudo, pero no en exceso. Es preferible tomar acciones de
manera que puedan ejecutarse en el menor tiempo posible, a que por considerar
y reconsiderarlas en exceso, al momento de tomarlas ya sea en vano.
3. Una decisión debe involucrar. Para que la decisión sea eficaz, tendrá que
hacer un análisis sobre quiénes dependerá su ejecución, para así transmitirles
la suficiente seguridad y confianza para obtener los resultados deseados.
41
El liderazgo puede también discutirse en un Directivo, pero siempre y cuando se
tome muy en cuenta que su liderazgo no se limita a la organización, y no sólo
debe replicarse y contagiar a los trabajadores de la misma. Su liderazgo debe
emanarse e impregnarse también con todo su entorno circundante, es decir, con
los actores sociales, privados, medios de comunicación, agentes interesados en
la actividad de la institución que tiene a su cargo.
Para lograrlo será un constructor de puentes para hacer de las decisiones,
acciones, gracias a la confianza. Sobre esta empresa podemos enumerar entre
muchas acciones, el poner al alcance todos los involucrados la misión y la visión
de la organización, cómo se espera que las decisiones que se tomen mejoren la
situación actual; convencerles del cambio; hacerlos parte de la ejecución y éxito
de la organización, así como también del fracaso, con vistas a aprender de los
errores y mejorar desde ellos, etc.
Para poder ejercer de la mejor manera la Gestión y el Liderazgo dentro de la
institución, creo necesario interponer las siguientes consideraciones:
• Conocimiento de la institución: Siendo plenamente sabido y aceptado que
ejerciendo una labor de Directivo Público, quien ocupe dicho cargo debe su
posicionamiento en el mismo a factores de índole político, es necesario e
imprescindible que este nuevo Director Público tenga siempre claro y presente
que su permanencia en dicho status dependerá de factores políticos a los que
no puede desatender. No puede pretender plantear sus propios lineamientos
ajenos a la voluntad política de los poderes que lo llevaron a donde está. Su labor
debe ser compaginada tanto por el carácter político como por el administrativo
de la institución.
• Conocimiento de la realidad social: Teniendo a su cargo la institución, es
importante saber diferenciar que no es lo mismo ejercer la jefatura de una
organización de índole social a una de carácter económico, o deportivo. Estas
diferentes circunstancias serán determinantes al momento del desarrollo
institucional.
42
• Emprender acciones: Una vez conocida la institución como la realidad
social a la que se enfrentará, deberá el Director Público tomar todos los
elementos necesarios existentes en la organización para poder estructurar un
plan FODA, para según eso explotar las fortalezas y aprovechar las
oportunidades presentes, y las debilidades y amenazas para sin descuidarlas,
robustecer todo aquello que pueda beneficiar su labor.
4.4.- LIDERAZGO DEDICADO
Todos en algún momento de nuestras vidas llegamos a estar frente a
oportunidades que nos permiten dirigir algo, sea este algo una empresa, una
institución pública, un pequeño negocio, un aula de clases universitaria, un aula
de escuela o colegio, una simple misión temporal o una cruzada desafiante.
Winston Churchill que tuvo que liderar un país envuelto en una guerra que
cambió la historia del mundo, aun cuando todo estaba en su contra ante un Eje
Roma-Tokio-Berlín con vorágine de triunfo. Pudo sustentar su victoria en una
gran dosis de liderazgo.
Es clarísimo que no todos los seres humanos en la historia hemos de sobresalir
a las mismas esferas, pero lo que sí está claro es que a todos nos tocará afrontar
situaciones similares en menor o mayor medida. ¿Podemos ser como Churchill?
Frecuentemente la respuesta será negativa, pero no es motivo para
desalentarnos. El liderazgo es muy importante, es vital, pero aunque no se
cuente con ciertas características de dicho rasgo, es menester de quien deba
ocupar un lugar como Directivo Público, tendrá que saber lo que debe hacer.
Una función que el liderazgo apaña, es el de conseguir seguidores. Seguidores
comprendidos como aquellas personas que se someterán al liderazgo impuesto
para hacer lo que emane de él, ya así conseguir los resultados esperados para
la institución.
Para conseguir que nos sigan, debemos entonces tener claro que hace falta,
según Thomas, Miles y Fisk (2007), que alcanzar un modelo de Alto Rendimiento
dividido en liderarse a sí mismo, liderar a los empleados, liderar a la sociedad y
liderar a los políticos.
43
• Liderarse a sí mismo: Tener muy claro quién eres. Desempeñar un cargo
de Directivo Público abarca una complejidad enorme tal como hemos analizado.
Esto impide que imaginarse a uno mismo diferente a quién es; esto en realidad
es un absurdo. Sólo sabiendo quiénes somos en realidad, se nos hará mucho
más sencillo liderar la institución. Esta seguridad se proyectará en la
organización, que basada en una clara y concisa comunicación con los demás,
será suficiente para realizar un buen trabajo (Thomas, Miles y Fisk, 2007).
• Liderar a los empleados: Para poder influir en una persona, primero hay
que saber quién es. Para saber quién es, debemos saber qué piensa. Es así que
crear líneas de comunicación directa y fiable de lo que piensan nuestros
subordinados será importante para que sobre ellos se figure una imagen de
liderazgo. Hay que tener mucho cuidado en este aspecto, pues tampoco puede
el Directivo dedicar en exceso tiempo y esfuerzo por estar pendiente de cada
problema de sus empleados; pero sí crear accesos directos y ágiles que
garanticen una buena relación laboral para mantenerse informado no sólo de su
estado de ánimo, sino de sus propias perspectivas y de información que pueda
realimentar la institución. Esto no quiere decir que el Directivo pase a ser tal cual
como un empleado más de la organización. Nunca. A pesar de que se tome a
mal estas líneas, el Director debe tomar contacto sin dejar que sea considerado
uno más de los miembros de la organización, esto generaría un efecto adverso
que es la pérdida de respeto y obediencia necesaria para ejecutar las órdenes.
Liderar con el ejemplo es una labor muy importante además, que debe ser
tendiente a acortar brechas entre el trato de la institución para sus directivos y
hacia sus empleados. Esto en breves palabras se define como el poder de
empatar los valores institucionales en su totalidad, yendo desde el vértice
superior hacia las bases de la jerarquía laboral (Thomas, Miles y Fisk, 2007).
• Liderar a la sociedad: Es muchas veces la más difícil, agobiante y
exhaustiva labor a las que debe enfrentarse un Directivo Público. Su labor se
orienta siempre a la sociedad, pero no es una sola, no se dirige a él al unísono,
ni en el mismo momento ni bajo las mismas circunstancias. Tanto ciudadanos
comunes y corrientes, como organizaciones sociales, la empresa privada,
empresas mixtas, otras instituciones públicas, etc. Todos ellos son la Sociedad
en su conjunto, que por obligación y no por elección, deberán acudir a la
44
Administración, no sólo para demandar algo, sino para ratificar que el mero
hecho de dirigirse a ellas es un motivo más para tener claro que el Estado como
tal y el Gobierno tienen una razón de ser. Comprender las demandas, dar su
espacio a cada uno de los actores involucrados en la labor institucional, saber
establecer mecanismos de recolección de datos que beneficien la relación
interdependiente entre ellos (manuales de atención al ciudadano, carta de
derechos, etc.) darse a notar ante ellos y comprender de primera mano sus
inquietudes, hacen posible ejercer liderazgo (Thomas, Miles y Fisk, 2007).
• Liderar a los políticos: Suena utópico. Considero que “liderar” como tal
indica el término sólo serviría a efectos de continuar el hilo conductor del
presente trabajo. Lidiar con los políticos es más acorde con las circunstancias
reales. Debe el Directivo Público, saber hacer compatible sus intereses
institucionales con los políticos que los llevaron a ocupar el cargo; ejercer con
profesionalismo sus labores en la organización, siempre procurando un rédito
político que de la mano con la legitimidad sustenten su trabajo; debe discrepar
cuando lo considere necesario en cuanto a temas administrativos, pero jamás en
cuanto a temas controversiales de liderazgo o gestión pública en contra de sus
superiores, pues de hacerlo perdería respaldo para continuar en el cargo y lo
perdería; debe regirse bajo principios éticos institucionales y hacer respetar y
cumplir las leyes, sin contravenir con ello el espíritu de la existencia de la
institución. Este último punto lo recalco pues es común que en las agendas
políticas, la labor institucional de ciertas organizaciones vaya en momentos
críticos contra intereses de sectores sociales, tal es el caso de una dirección de
urbanismo que tenga que encargarse de demoler un asentamiento irregular de
personas. Es aquí cuando el dilema surge y es necesario aplicar este tipo de
liderazgo para liberar la tensión de intereses y prevalecer su gestión como
Directivo (Thomas, Miles y Fisk, 2007).
4.5.- DIRECCIÓN FUERTE
El ocupar una institución pública no es tarea fácil como ya he mencionado,
esperar que el liderazgo y la gestión de una sola persona sea suficiente por muy
capacitado y predispuesto que esté, es ingenuo. El tamaño y las dimensiones de
45
las instituciones públicas muchas veces exceden las habilidades del Directivo
Público. Lidiar con agentes internos que son propensos a entrar en conflictos por
predominio de poder, solventado muchas veces por la naturaleza burocrática
difícil de extirpar, la búsqueda de reconocimiento interno y externo de sus
labores, las pugnas por obtener la promoción de sus ascensos laborales, hacen
del fuerza laboral de las instituciones públicas, un problema que es muy difícil de
resolver cuando haciendo uso de lo que llama Blanca Olías de Lima Gete (2006)
en su obra “La Nueva Gestión Pública”, vetos decisorios y paralizantes, se
interponen en los fines de la organización llevándola a fracasar en sus planes.
Es aquí cuando el Directivo Público tiene que ejercer una “Dirección Fuerte”
(Thomas, Miles y Fisk, 2007) entendiéndola como la herramienta por la cual
ejercerá el control sobre todo el proceso de decisión en la organización, sin tener
que tomar él mismo todas las decisiones. Según estos autores, para esto deberá
hacer uso de las siguientes acciones:
1. Crear un equipo de trabajo que sea capaz de tomar decisiones y en el que
pueda confiar plenamente.
2. Definir claramente el proceso de decisión para que no haya contratiempo
en la toma de decisiones y alcanzar así los resultados esperados sin dilaciones.
3. Crear canales de información fluidos que lo mantengan informado de la
toma de decisión de parte de sus delegados.
4. Exponer y delimitar la delegación de funciones claramente, dejando claro
las atribuciones y responsabilidades de cada decisor.
5. Dejar para sí las decisiones más importantes para la institución, contando
siempre con el asesoramiento necesario de los equipos delegados.
4.6.- EQUIPOS
Si bien es cierto, tenemos claro ya que hay que delegar, y para hacerlo hay que
saber a quién o quiénes se delega, por lo cual es importante crear equipos de
trabajo capaces y solventes, debemos analizar ahora porqué un equipo de
trabajo y cómo constituirlo.
46
¿Por qué un equipo de trabajo? ¿No sería preferible tomar todas las decisiones
por sí mismos y llevarnos todo el crédito maximizando nuestra imagen de
Directivo excelente y capaz? Pues sí, es cierto. También es cierto que ese es un
criterio egoísta y absurdo. Como Directivo Público estamos al mando de una
institución pública, cuya labor es gigantesca, esperar ser único, multifacético y
omnipotente, sería caer en un error fatal no solo para el Directivo sino también
para la organización. Cuando se le preguntó a Bill Gates sobre su éxito
empresarial en Microsoft, él respondió “el secreto es saber rodearse de personas
que son mejores que tú”. Frase lacónica pero cabal. Yo resumo el secreto de la
siguiente manera: Haga que todos trabajen por usted, pero sea usted quien se
lleve todos los honores.
Cuenta la Historia que Thomas Alva Edisson quien es considerado el inventor
más importante en la vida de los Estados Unidos, amasó una fortuna y patentó
para sí inventos que cambiaron el mundo, sin los cuales el “hoy” que vivimos
sería tan diferente como vivir de repente y sin aviso en el siglo XVIII. Premios
que llevan su nombre en su honor, galardones, galas, cenas, actos simbólicos,
réditos que superaron su imagen terrena y trajeron de vuelta desde el éter su
nombre para aún hoy ser sinónimo de innovación e inventiva que inspira a
muchos. Sin embargo lo que primó en Edisson no fue su perfil de inventor, sino
de empresario, contratando muchas veces a grandes científicos que
desarrollaron inventos que acrecentaron su fama, elevando su nombre y éxito.
Uno de esos, Nikola Tesla.
En el equipo deberá formarse a personas con un alto grado de capacitación que
complemente la labor del Directivo, deberá ofrecerle diversidad de
conocimientos de los que no disponga o no disponga suficientemente.
Deberá existir personas con plenas capacidades para poder reemplazarle, no
solo momentáneamente, sino como posible sucesor. Es más reconocido que una
persona sepa determinar correctamente la línea de sucesión, pues es una
manera de ratificar lo acertado de toda su gestión.
Equilibrar capacidades con debilidades; buscar la capacidad de obtener
resultaos; de compromiso con los fines institucionales y con su propio liderazgo;
la capacidad de aceptar que está en un grupo de trabajo y buscar el éxito como
47
tal. Esto hace que se genere un sistema de dependencia en doble vía, por el cual
tanto el Directivo como su equipo de trabajo vincularán sus esfuerzos y
obtendrán resultados mediante el desarrollo de las habilidades y capacidades de
todos en pro de su rendimiento.
5.- LA FINALIDAD DEL DIRECTIVO PÚBLICO
En el papel de un Director General de una empresa privada, es muy sencillo
visualizar el éxito para su labor. Al final del túnel, la luz siempre será generar
mayor la mayor ganancia posible en el mayor plazo posible (Thomas, Miles y
Fisk, 2012). Para alcanzarlo el Director deberá fijar muy bien cómo conseguir los
fines deseados, y fijarse para él mismo y la organización a la que dirija, el
concepto de lo que en términos comprensibles y tangibles deberá ser. De esta
manera sus colaboradores y todos quienes formen parte de la compañía,
trabajarán para conseguir un solo objetivo.
Este trabajo voltea la mirada y se dirige a analizar qué sucede con las
instituciones públicas. ¿Cuáles deben ser los fines del directivo de una institución
pública? Y cómo alcanzarlo, sobre qué se fundamenta dicha definición y las
herramientas con las que contará para lograrlo.
La Administración debe satisfacer las demandas de la sociedad, que surgen
según ya hemos tratado, por un sinnúmero de motivos que van desde la
globalización hasta las necesidades más básicas para garantizar la subsistencia
de quienes la integran. Estas demandas nacen de dos fuentes: La Constitución
y la Ley, y el poder político.
Definir dentro de un Gobierno lo que deberá atenderse y lo que no, se hace en
gran medida al marco Constitucional y normativo que reconoce y garantiza los
derechos y consagra los deberes tanto de la sociedad como mandante y de
quienes ejerzan el rol de mandatarios. El poder político será el impuesto al cargo
de los mandatarios electos por designación popular que en uso de sus facultades
y competencias, formularán las medidas y políticas necesarias para el
cumplimiento de planes de gobiernos y promesas políticas hechas en un
contexto democrático.
48
Todo esto entonces traerá consigo dos logros, dos razones para un solo éxito, el
éxito de la Administración. Estos logros son, principalmente la Legitimidad de la
Administración, y el reconocimiento político de los gobiernos.
Para Lipset la estabilidad de cualquier democracia depende, entre otros
factores, de la eficacia y la legitimidad de su sistema político. (…) la
eficacia significa verdadera actuación, el grado en que el sistema
satisface las funciones básicas de gobierno tales como las consideran
la mayoría de la población y grupos tan poderosos dentro de ella como
son las altas finanzas o las fuerzas armadas. La legitimidad implica la
capacidad del sistema para engendrar y mantener la creencia de que las
instituciones políticas existentes son las más apropiadas para la sociedad
(Citado en Bañón y Carrillo, 1997, p.55).
El reconocimiento político de los gobiernos será el resultado positivo o negativo
de la sociedad que según los resultados alcanzados por la Administración en su
labor como agente satisfactor de las necesidades que a ella sean dirigidas, se
reflejará en el grado de satisfacción y aceptación electoral cuando los procesos
democráticos electorales sean celebrados. Es decir, el gobierno se verá
supeditado a la aceptación o rechazo según el voto de sus electores en los
comicios electorales.
Una vez que se designe a la persona que ocupará el cargo de Directivo Público,
deberá ser consciente que tiene un factor en su contra. El tiempo que tenga para
el ejercicio de sus funciones es fundamentalmente corto, la estabilidad que le
genere el cargo que ocupa dependerá del plazo de mandato que posea la
autoridad nominadora y los planes o proyectos a su cargo muchas veces no
serán compatibles a los mismos, haciendo de su trabajo un doble sacrificio pues
deberá obtener resultados palpables en el menor lapso posible para ratificar la
creación de Legitimidad y reconocimiento político esperado. Es en este sentido
que sobre él se erige la necesidad de que posea elementos de dirección que lo
harán capaz de ratificar los motivos por los que fue escogido para el cargo.
Desde influir su carisma dentro de la institución, acomodar sus métodos de
trabajo con los lineamientos de trabajo impuestos previamente, conformar un
equipo de trabajo de confianza y alcanzar las metas esperadas; todo esto va de
la mano con un perfil adecuado que más adelante propongo.
49
CAPÍTULO 2
1.- MODELOS DE DIRECCIÓN PÚBLICA
Según Rafael Jiménez Asencio, se puede clasificar la función directiva en el
sector público en tres diferentes modelos: corporativo, de politización, gerencial
o profesional.
• Según el modelo Corporativo, se trata de que la Administración Pública
en su esfera directiva se maneje de forma cerrada, atendiendo a que solamente
quienes sean provenientes de la propia carrera administrativa, serán capaces de
ingresar a ocupar cargos directivos en la Administración. Este modelo se puede
considerar según Jiménez Asencio 41 como un modelo de “cantera” por el cual
no se permite el ingreso a la función directiva de personas provenientes del
sector privado, sino que los propios funcionarios de carrera, una vez que han
pasado por una serie de actividades funcionariales, y una vez adquirida la
experiencia necesaria además de los requisitos de ley, podrán acceder a ocupar
dichos cargos.
Los funcionarios pasan a formar parte de la carrera administrativa, y una vez
ingresados a la misma desarrollarán su actividad profesional en un área muchas
veces limitada respecto del espectro de la función pública.
Como ventaja de este mecanismo, podemos mencionar que la función directiva
se encuentra íntimamente ligada a la Administración, por lo que quien ocupe
dichos cargos tendrá la suficiente capacidad para conocer los límites y
oportunidades que tenga a su disposición; se sentirá más familiarizado y podrá
desenvolverse más libremente en la institución; le otorga a los funcionarios de
carrera una posibilidad real de superación personal y profesional,
constituyéndose como un incentivo en sí mismo.
Como desventaja del modelo encontramos que la garantía de estabilidad en la
carrera administrativa puede generar que los cargos se vuelvan indefinidos en el
tiempo impidiendo la alternancia; se daría el caso de que la Administración
afiance su poder en un sistema burocrático que tienda a abusar de sus
potestades; podría entorpecer las actividades políticas del gobierno; los
50
funcionarios antes de ocupar cargos directivos, no son sometidos a evaluaciones
de desempeño, más que las establecidas por ley; el liderazgo no tiene un papel
protagónico; se tiende a un aislamiento de la sociedad desembocado a un
elitismo de la dirección pública.
• El modelo de Politización o Politizado, es radicalmente opuesto al
Corporativo, puesto que apelando al añejo “spoils system” basa su
funcionamiento en que cualquier persona sin importar la relación que pueda
haber o no con la Administración y la carrera administrativa, puede ingresar a
ocupar los cargos directivos. Esta práctica presente una ventaja y desventaja al
mismo tiempo, que es la “confianza política” como instrumento de selección,
designación y cese en funciones de los directivos; pues por un lado permite una
flexibilidad total al momento de seleccionar y designar los cargos, pero el abuso
de dicho mecanismo termina por incorporar a la dirección pública a personas sin
ningún tipo de cualificación para tales fines, perjudicando a la institución.
• El modelo gerencial o profesional es la reacción ante los dos modelos ya
expuestos, que presentan marcadas diferencias y desventajas para una correcta
Administración Pública. Este modelo devenido de la corriente de la Nueva
Gestión Pública, reconoce un principio por el cual da por sentado que en la
Administración la función directiva tiene su propio peso; es decir, que posee
elementos necesarios para que pueda ser considerada como una pieza clave en
el sistema Administrativo, y como tal debe reconocerse su espacio, dotándole a
quien ostente un cargo de dicha naturaleza, de herramientas y un tratamiento
jurídico diferente.
Características del modelo gerencial o profesional:
a) Profesionalización: Según Jiménez Asencio 48, la función de dirigir es
“una actividad de naturaleza profesional, siempre que se entienda la función de
dirigir como algo distinto y distante de las actividades profesionales típicas de la
administración pública”. Lo que quiere decir con esto, es que para que la
dirección pública prospere, deberá confiarse su funcionamiento a personas con
perfiles profesionales acorde a las necesidades del cargo. Estas necesidades
deberán ser además permanentemente sometidas a evaluaciones que las
51
mantengan actualizadas y que a su vez puedan ser sometidas a procesos no
formales de selección de personas.
b) Delegación de funciones: El directivo ya provisto de limitaciones que
vienen por la misma naturaleza del cargo, deberá sin embargo contar con una
ventaja en cuanto a su desenvolvimiento, fundamentada en la libertad para
manejar recursos financieros, humanos, tecnológicos y políticos. No solamente
debe incorporarse los elementos inherentes al sector privado, sino que al añadir
los recursos políticos estaríamos haciendo que este directivo esté siempre
vinculado a la realidad externa de la organización, y por tanto siempre en
contacto con actores externos a la entidad.
c) Obligaciones y responsabilidades: Una vez que ha obtenido para sí la
delegación de funciones que le den la suficiente libertad para desenvolverse,
deberá al mismo tiempo verse comprometido con la organización y con quien lo
delegó al cargo – la mayoría de las veces, un cuadro político – mediante el
establecimiento de las obligaciones y responsabilidades que tiene para al final
de su gestión ofrecer los resultados obtenidos. Esto a su vez funciona como un
marco de referencia para la evaluación del desempeño y resultados del directivo.
d) Sistema de premiso y castigo: Lo que hace este sistema es brindar
incentivos a los directivos que han cumplido con sus obligaciones y
responsabilidades además de ofrecer óptimos resultados, haciendo que se
genere en ellos la capacidad de generar más allá de lo esperado; además de
penalizar en caso de bajo rendimiento de los mismos. Este sistema ofrece una
visión más palpable de la realidad ya que no puede esperarse que se retribuya
de la misma manera a todos los directivos públicos, sino basándose en las
responsabilidades que le acompañan. Deberá además estar perfectamente
delimitado conjuntamente con las obligaciones, responsabilidades y funciones.
e) Temporalidad: Se refiere al tiempo que deberá permanecer en el cargo un
directivo con el fin de evitar que por un lado el cargo sea vitalicio, afectando
totalmente la premisa gerencialista del modelo, y por otro lado desfasando la
temporalidad del cargo con la de los cargos políticos para así garantizar la
alternancia e independencia de la Administración lo máximo posible.
52
f) Cese de funciones: En este punto se ataca al modelo de Politización, ya
que desaparece el libre cese de funciones sin ningún justificativo ni requisito en
cuanto a tiempo o consideraciones particulares de la decisión, cambiándolo por
un sistema de cese fundamentado en la medición de desempeño y resultado. No
deberá desvirtuarse la pérdida de confianza como justificativo para el cese de
funciones, sino que deberá ser confirmada con otros elementos como los ya
explicados.
g) Sistema de selección: El mecanismo para elegir y designar a los directivos
públicos pasa a cumplir con principios de publicidad, transparencia e igualdad de
oportunidades, ya que genera un vínculo de confianza entre la clase política que
deberá designar al directivo y la sociedad.
h) Interés: La sociedad en general tendrá en el directivo público un elemento
de decisión y dirección importante para su vida, por lo que pondrá mayor énfasis
e importancia en ellos no solo para su selección, designación o cese en
funciones, sino también para el desarrollo de sus funciones. Hace de la sociedad
un aliado estratégico para el directivo.
Como fortaleza encontramos que se puede considerar como un sistema fuerte,
de características abierta y competitiva que inexorablemente hará que se tienda
a seleccionar a los mejores cuadros postulados; prima no solo la capacidad y las
habilidades directivas, sino que en la selección habrá una relevante atención al
ámbito de la experiencia profesional en términos de dirección; se cambia la
mentalidad del viejo burócrata a cargo de una institución pesada y gigante, por
el agente gerencial que busca el dinamismos y la generación de soluciones
dentro de la Administración a través de un comportamiento basado en un marco
establecido de responsabilidades, funciones y obligaciones.
Como desventaja en cambio, al ser sostenida en la ocupación de un cargo
directivo, resta movilidad al momento de cumplir los ciclos de trabajo, haciendo
que para que ese conocimiento obtenido en la experiencia de la Administración
se replique en otras organizaciones, quede limitado; genera tensiones internas
por cuanto puede muchas veces ocupar el cargo directivo un agente externo;
ofrece constantes confrontaciones entre los valores y ética pública con la
privada.
53
1.1.- DIFERENCIAS EN LA LABOR DE DIRECCIÓN PÚBLICO Y
PRIVADA
Dentro de las diferencias que existen entre ambos mundos de la dirección,
podemos enunciar:
a) Menor libertad de acción.- Al estar supeditado a un ordenamiento jurídico, el
directivo público tiene que obedecer a condicionantes que no tiene que cumplir
necesariamente un directivo privado. Por ejemplo, las cargas burocráticas, la
homogeneidad de desempeño por resultados que se exige a todas las
organizaciones del sector público aunque tienen diferentes campos de acción,
marcos jurídicos rígidos e impuestos desde fuera del seno de la organización,
etc.
b) Recursos limitados.- El directivo público cuenta con recursos que son limitados
y que le impedirá tener facilidades de acción y maniobras de diversas índoles –
entre esas la financiera – sin embargo está obligado a un estándar de gestión
que muchas veces es ajeno a los resultados que se le exigen con los recursos
que se le asignan. En el caso del directivo privado, este tendrá un mayor campo
de maniobra y gestión, ya que de su pericia en conseguir fondos y de la confianza
que le otorguen los accionistas, podrá efectuar su trabajo.
c) Duración en el cargo.- En el Ecuador, un directivo público cuenta con una
permanencia en su cargo siempre y cuando esta atienda a las razones políticas
que mantengan en el poder a los políticos que los han escogido, haciendo en
consecuencia que muchas veces se vean en la durísima situación de tener que
sacar adelante proyectos y efectuar labores que ellos no han diseñado ni
aprobado. Frecuentemente esto genera la mala ejecución de políticas o
programas públicos, e incluso la paralización de ciertas actividades
institucionales, generando afectación a los beneficiarios de las mismas.
d) Utilidad.- El directivo público debe generar una doble utilidad que le obliga a
tener que pensar y actuar de manera espontánea y reactiva. Debe ante las
crecientes necesidades que lo superan, reportar un beneficio que se traduce en
legitimidad para la organización que dirige y a su vez en aumentar la cohesión
social que de ella dependa; pero a su vez debe reportar un beneficio político a
quien lo posesionó en el cargo. Muchas veces ambas necesidades de generar
54
esta utilidad de dos caras, resultan ser contrapuestas, generando la dificultosa e
incómoda situación de actuar contradictoriamente. El directivo privado en cambio
debe nada más traducir la utilidad en términos económicos favorables para los
accionistas, alcanzando las metas que ante él se presenten con antelación.
e) Público.- El directivo público debe interactuar con una infinidad de actores
internos y externos que van variando en el tiempo de manera indeterminada, lo
que lo obligará a atender mayores exigencias. El directivo privado tendrá un
público objetivo al cual debe dirigirse por ser del ámbito de su labor privada. Aún
más, el directivo público jamás podrá negarse a atender a determinado actor,
sino priorizar sobre la mesa las acciones para las necesidades más urgentes, el
directivo público podrá según sus intereses suprimir, modificar o incorporar un
público objetivo.
f) Valores.- El directivo público debe atender valores consagrados en la
Constitución y en las Leyes, y según cómo recen ellos, actuar. El directivo
privado fija sus propios valores y actúa acorde a ellos.
g) Leyes.- El directivo público al encontrarse inmerso en el sector público, puede
y debe hacer solamente lo que las leyes le permitan. El directo privado puede
hacer todo aquello sobre lo que las leyes no dicten una determinada conducta.
h) Opinión Pública.- El directivo público se ve siempre ligado a la obligación de
mostrarse al público y comparecer ante él siempre que se lo requiera, sus
acciones son vigiladas todo el tiempo ya que maneja recursos públicos y sus
actividades sometidas al escarnio público. El directivo privado a pesar de que
debe actuar conforme el respeto a la Ley, puede permanecer en el anonimato
sin ningún problema y efectuar sus labores con mayor libertad.
i) Incentivos.- El directivo público generalmente no tiene otra motivación o
incentivo para generar procesos de innovación y desarrollo que no sea la propia
voluntad, dificultando la facilidad de implantación de estos emprendimientos en
la organización y su impacto en la sociedad. El directivo privado goza de un
sistema de beneficios e incentivos mucho mayor ya que generar esta innovación
y desarrollo se reportará en ganancias que afectarán positivamente su trabajo y
rendimiento.
55
1.2.- DIFERENCIAS ENTRE EL DIRECTIVO PÚBLICO Y EL
DIRECTIVO PRIVADO
Se ha escrito mucho sobre las posibles diferencias que existen entre el Directivo
Público y el Privado. Tanto se ha escrito que no existe un consenso, pues hay
quienes apoyan sus investigaciones en el campo empírico y otros en el teórico;
sin embargo a pesar de enfocarse en cada uno de ellos y trabajar a profundidad,
seguimos a la espera de una sola tendencia doctrinaria que diferencia
perfectamente o determine puntalmente las similitudes, existentes entre ambos
estilos de dirección.
Según Joan Subirats (1990–1991) (Citado en Núñez, 2014) la Administración
Pública goza de ciertas características que la hacen única:
1.- Entorno complejo: Deriva en la necesidad de hacer negociaciones mucho
mejores y mayores al tener que actuar con un entorno no solo más complejo,
sino más versátil y variable.
2.- Poca asimilación: Si bien la Administración trabaja desde sí misma con la
premisa de satisfacer las necesidades de la sociedad, generalmente lo hace con
poco énfasis en trabajar con mayores niveles de eficiencia. Sin embargo, poco a
poco la velocidad y la facilidad de acceso a la información, hace que los
ciudadanos estén atentos a otras administraciones públicas diferentes a las de
su territorio, generando una percepción de insatisfacción sobre lo realizado; esto
a la larga obligará a cambiar dicha característica.
3.- Valores prefijados: El accionar de la Administración viene ligado a una escala
de valores, atribuciones, responsabilidades y deberes establecidos con
anterioridad a su funcionamiento y que muchas veces no van en consonancia
con la realidad que vive la organización.
4.- Recursos limitados: Los recursos humanos, financieros y tecnológicos
resultan limitados en comparación con los recursos políticos que cada vez se
diversifican más y exigen más de ella.
5.- Pluralidad de objetivos: Es muy común que cada vez más exista una
diversidad de objetivos que impidan que la Administración se enfoque en trabajar
por uno solo.
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6.- Papel mediático: Su actividad siempre va a estar sometida al escrutinio
público, haciendo que en consecuencia sea más vulnerable al escarnio de la
sociedad.
7.- Transparencia: Sus actividades no pueden ser realizadas con sigilo o secreto,
sino más bien publicitadas incluso desde la etapa previa a su concepción.
Sin embargo existe efectivamente un punto que determina exactamente dónde
nace un factor diferenciador común a todas las Administraciones: la relación
política y administrativa que será la que marque el terreno donde se estipularán
las reglas del juego para el trabajo de cada directivo público, sus
responsabilidades y obligaciones.
2.- RELACIÓN ENTRE LA ADMINISTRACIÓN Y LA POLÍTICA EN
LA DIRECCIÓN PÚBLICA
La Administración Pública al ser la cara visible del gobierno en el contacto diario
con la ciudadanía y la sociedad en general, tiene como principal gestor de ese
intercambio de experiencias a los directivos públicos. Directivos públicos que
deben llegar a ocupar dichos cargos según el contexto jurídico y legislativo que
ampara la provisión de dichos puestos.
En teoría, esta provisión debería estar marcada claramente por dos principios: la
meritocracia y la confianza política.
La meritocracia la entendemos como el poder que se le ha dado a la
Administración para hacer prevalecer la selección de sus miembros mediante
procedimientos que hagan prevalecer los mejores perfiles para desempeñar un
cargo determinado; para esto deberá tomarse en consideración todos aquellos
elementos que el cargo exige y premiar en consecuencia a aquellas personas
que ostenten en mayor grado lo exigido.
La Relación de Confianza: El rol de los directivos en la Administración es por
tanto una especie de rol político según el cual él será el encargado de negociar
los intereses y participar en la toma de decisiones. Por esta razón la politización
de dichos cargos resulta obvia – pero no sana – por parte de la clase política
57
pues descuidar este aspecto sería perder el control sobre la Administración y
perjudiciar los intereses políticos amparados en el mandato electoral (Lippi y
Moriti, 2008).
La confianza permite la regulación a su vez de los vínculos entre políticos y
directivos, haciendo que su trato y trabajo sea fluido (Lippi y Moriti, 2008).
Ahora bien, esta confianza política en la vida real se sale del contexto esperado
de ella. En la práctica quienes ocupan dichos cargos basados en la confianza
política, son generalmente militantes del partido político en el poder; o sin más
miramientos, conocidos, amigos o referidos a los políticos que deben designar
personas para cargos directivos.
Para Beltrán Villalva (2000) una de las dificultades más grandes que existen
dentro de la Administración para que puedan cumplir sus objetivos como
instrumentos de la acción pública, es que los gobiernos han “politizado la
administración” pues “en el sentido de ser colonizada por un partido o coalición
que ha ganado las elecciones, ya como botín del vencedor, ya para garantizar
su afinidad ideológica con el partido gobernante” (Beltrán, 2000, p.97), pues
como decía Robert Michels en su obra “Los Partidos Políticos”, la estructuración
de los partidos, movimientos, o cualquier tipo de organización que se
desenvuelva en la vida política de un país de manera activa, puede acceder en
un momento al poder; utilizando a sus militantes como primer recurso para
ocupar puestos públicos tanto estratégicos como no estratégicos.
Sin embargo los partidos políticos al tratar de congeniar su estructura con la
Administración, se encuentran con dos desventajas: su estructura y sus bases.
Al hablar de estructura me refiero a que generalmente la manera en que se
organiza irá orientada siempre a ganar una contienda electoral, haciendo que su
funcionamiento se agote en el momento de lograr su objetivo, y de ahí juega una
especie de metamorfosis al ganar el poder, ya que forzadamente tratará que el
Estado y su Administración se adapte a sus necesidades, aun cuando debería
suceder lo contrario.
Por otro lado nos encontramos frente el problema de sus bases. En el contexto
actual en el que la selectividad de los miembros, adherentes y figuras del partido
pasan por el único filtro de “cuantos más, mejor” hace que el añejo criterio de
58
exclusividad que buscaba notables para ocupar los cargos directivos de los
partidos, haya cambiado. Así pues, en consecuencia, quienes ingresan o pueden
ingresar a las filas y a los puestos de liderazgo en los partidos, vienen muchas
veces de los más diversos orígenes, trayendo consigo una amalgama de
necesidades, intereses, capacidades e intenciones.
Al conjugarse estas dos falencias, podemos resumir en la definición de un
problema puntual: Quienes ocupan cargos directivos fuertes dentro de los
partidos políticos lo hacen en razón de su poder dentro del mismo, y por ende
son los más opcionados para ocupar cargos directivos en la Administración
Pública en compensación por su valía para su organización política. Caso
contrario, sería muy riesgoso para el partido, resentir a sus líderes dejando
latente la posibilidad de un debilitamiento interno que ponga en duda su
supervivencia en el tablero electoral. Un condicionante a incluir en este aspecto
es el hecho que estos cargos ofrecen a los partidos un ingreso fijo extra del que
por Ley puede corresponderles, y es el cobro de cuotas económicas de parte de
los miembros que ocupen cargos directivos, tanto en especie como en metálico,
permitiéndoles tener además de lo usual, un recurso extra que los pone en
ventaja sobre sus inmediatos competidores, aumentando así su poder en el
entorno político.
Es por tanto que al existir una carencia de formación y selección de directivos
públicos idóneos para el cargo, se fomenta una política encaminada a encontrar
en los cargos de dirección pública la recompensa al esfuerzo partidista y
electoral, que encontramos en países como el Ecuador, una gran contradicción
en la que funcionarios de carrera capacitados y con amplia formación
profesional, directivos privados con vocación de servicio debidamente
cualificados, personas con el perfil idóneo, se quedan de lado en la selección de
directivos públicos ya no solo por los factores de méritos o de confianza política,
sino porque no son militantes del partido que gobierna.
Tomando las palabras de Carles Ramió (2012) en su libro “La extraña pareja”:
“el problema no es que existan puestos de libre designación sino que el
problema es que quizá hay un exceso (y abuso) de los mismos y, sobre
todo, el problema es que es un espacio que no está regulado y que
59
depende en exclusiva del criterio y capacidad de los políticos que se
encargan de hacer estos nombramientos ya que son totalmente
discrecionales” (Ramió, 2012, p.71).
Este fenómeno se repliega en efectos negativos dentro de la Administración,
ocasionando por un lado que los cargos se vuelvan meros botines políticos
generando así una relación clientelar por alcanzarlos. Para que este clientelismo
pueda ser “exitoso” se incurre en la no aplicación de principios de igualdad de
oportunidades (ya que sólo podrán tener acceso a dicho cargo quienes sean
preferidos por las autoridades nominadoras, excluyendo por tanto a la sociedad
como conjunto) y el principio de transparencia (pues el proceso y cómo se elige
no será de conocimiento público). Otro efecto negativo es que quienes son parte
de la carrera administrativa, conscientes de las limitaciones que tienen por
delante, y de la frustración a la que se enfrentan constantemente haga que se
vean obligados a buscar un atajo en el camino a un desarrollo profesional que
los lleve a cargos directivos, este atajo tiene que ver con el involucramiento hacia
la clase política (más allá de los partidos o ideologías) que pocas veces tiene
efectos positivos en el funcionario, más bien logrando una constante lucha
interna por acceder a dirigir las organizaciones en las que se labora.
3.- LA DINÁMICA DE LA DIRECCIÓN PÚBLICA
Una vez conocida la realidad en cuanto a cómo se accede a la Dirección Pública
en el Ecuador, podemos decir que sabemos dónde empieza el camino de
quienes quieren acceder a estos cargos y a qué realidad se enfrentan. ¿Pero
qué viene después? Ya centrados en la realidad y en el cómo se desenvuelve la
Administración, considero importante remarcar un efecto negativo de la libertad
y amplísima discrecionalidad en cómo se gestiona la designación de personas a
estos cargos, particularmente con el cese de funciones.
Lamentablemente este avatar hace que la permanencia en los cargos sea
realmente efímera, logrando con ello que en tiempos impredecibles se deba de
cesar en sus puestos a cientos y cientos de cargos directivos, sin justificación
alguna en la mayoría de las veces, y haciendo que la evaluación de su
desempeño sea una complicada tarea.
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No se hace ningún miramiento – generalmente - a cómo se ha desenvuelto tal o
cual directivo, los resultados obtenidos y cómo ha gestionado y liderado la
institución. Se decapita la autoridad de la organización, reemplazando la
jerarquía que existe por otro cargo en tiempos fugaces, cayendo en el error de
no atesorar los conocimientos obtenidos previamente en la vida institucional,
condenando a repetir errores o evadir aciertos por parte de quienes ocupan
flamantemente los cargos vacantes (Ramió, 2012).
Efectivamente la asunción de una nueva figura a nivel político, traerá consigo
consecuencias pues este nuevo personaje traerá un estilo nuevo y propio de
trabajo, un liderazgo diferente; pero este carácter novedoso no debe ser
condicionante obligatorio para el cese de directivos públicos, aunque en caso de
persistir la necesidad de cesar a determinados cargos, debería ser debidamente
justificado, calificando previamente las capacidades profesionales y técnicas, los
resultados alcanzados, su grado de imparcialidad política y el grao de
involucramiento institucional.
4.- LA DEPENDENCIA HACIA LA POLÍTICA
La libre designación de esos puestos hace que entre otras cosas, quienes son
directivos públicos tengan una estrecha relación a los cargos políticos que les
han seleccionado. En el Ecuador es también menester resaltar que las
atribuciones de los directivos públicos descansan en los llamados “Estatutos
Orgánicos Funcionales” que son la base jurídica sobre la que funciona la
institución, y en la que se establecen entre otras cosas, los deberes,
responsabilidades, funciones y objetivos de la institución que liderará este
directivo; habida cuenta de esto podremos establecer que según lo expuesto
muchas veces no hay mucha relación entre la formación de esta persona con la
labor que deberá desarrollar, existiendo una gran incompatibilidad entre esas
dos realidades.
El azar entonces forma parte importante del futuro de las instituciones públicas,
pero más allá de la suerte es preocupante un hecho que prima en la función
pública: aunque haya todos los elementos para sospechar un óptimo rendimiento
del directivo en la institución, su relación hacia la clase política es tan fuerte que
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lo lleva a una seria dependencia en la toma de decisiones según la voluntad de
la autoridad que lo nominó (Ramió, 2012).
Esta toma de decisiones abarca los puntos operativos como institucionales,
desde las directrices más básicas para el normal funcionamiento de la
organización, hasta los procesos más desarrollados de la entidad; mas sin
embargo, todo queda supeditado a la aprobación en jerarquía vertical de tales
acciones con tal de asegurar el interés principal de este directivo –aunque
egoísta – de mantenerse en el cargo el mayor tiempo posible.
Esta dependencia entonces genera dos efectos: uno interno en la organización
que hará que su actividad se ralentice pues no habrá celeridad en la toma de
decisiones, formando una especie de cuello de botella; otro en el político que se
verá sobrecargado de decisiones y espera de él en el cargo).
Al existir permanentes cambios de manera inestable e indefinida, hace que el
directivo público se encuentre en un estado de angustia y de incertidumbre. A
pesar que la naturaleza de su cargo es principalmente la confianza política, su
gestión en el cargo tiene efectos en el resto de los trabajadores de la institución
y la institución misma; por lo que al depender siempre de decisiones ajenas a él
que afectarán su estabilidad laboral y profesional, hace que dentro de la
institución surjan problemas hacia y desde la autoridad, pues su capacidad de
liderar se verá notablemente lesionada en cada cambio de autoridad por la que
él depende.
Estos cambios en caso de producir el cese en funciones de un directivo vienen
acompañados de la sorpresa y autoritarismo, ya que el directivo es cesado en
funciones en un solo acto, sin posibilidad de expresar nada ante este acto,
generando en él frustración y la pérdida de conocimiento que lleva consigo
después del tiempo que ha liderado la institución. En mi opinión el cese a manera
discrecional de cargos de libre designación, que en el caso del Ecuador son
todos los cargos de nivel jerárquico superior (directivos, secretarios,
subsecretarios, etc.) debería ser regulado aunque sea de manera mínima pero
formal, para garantizar que la decisión lleva consigo una motivación que pueda
beneficiar a la institución como tal y no solamente a un interés particular ajeno a
ella y a sus fines naturales dentro de la Administración Pública.
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Otra característica además de estos cargos de libre designación, se asienta en
que la bulimia que sufre la Administración Pública contribuye a que el funcionario
de carrera que es parte de ella y se ha formado con valores institucionales de
servicio público, se vea frustrado ante la imposibilidad de liderar el campo de la
profesión que ha elegido. Tanto como la medicina, como la abogacía, como el
fútbol, tanto como cualquier profesión, el servicio público tiene en la vocación el
factor que hace que su esencia que son los funcionarios públicos, se mantengan
firmes en ella y doten de pasión y entusiasmo su trabajo.
Las condiciones de beneficios y estabilidad en el puesto de trabajo es lo que
hace atractiva a la Administración Pública en el Ecuador, los sueldos como en la
mayoría de las Administraciones Públicas son simbólicamente representativos,
sopesados principalmente por el honor de servir al país y a los ciudadanos de
manera desinteresada.
A esto sumemos que el funcionario público de carrera y realmente involucrado
en la Administración, pasará en el cargo el resto de su vida profesional, en la
organización dedicará más tiempo que el que dedica en su hogar, en sus
actividades personales, en todo. El lugar de trabajo se vuelve para él un nicho
de oportunidades que a diferencia el sector privado en el cual el régimen de
incentivos y beneficios es ilimitado, en el sector público no lo es así. Por tanto
sus sueños, aspiraciones y la voluntad de seguir creciendo y mejorando como
profesional encuentra coto en que para poder liderar la organización que
eventualmente conocerá mejor que muchos aspectos o áreas de su profesión,
dependerán de la voluntad de un cuadro político efímero en el tiempo al cual
quizás nunca conocerá más que por los medios de comunicación.
Entonces, este efecto que produce la política en la libre designación de cargos
directivos públicos por razones de “confianza política”, trayendo consigo
inevitablemente un factor desalentador en la formación de funcionarios públicos,
y en la desmotivación y falta de valores y una cultura institucional fuerte.
5.- LA RELACIÓN POLÍTICA ENTRE EL DIRECTIVO POLÍTICO Y
EL DIRECTIVO PÚBLICO
Para Andrea Lippi y Massimo Moriti (2008) en el libro Gestión y Administración
Pública, la Administración se encuentra con una autoridad repartida hacia dos
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extremos que aparentemente son iguales, pero en la práctica son radicalmente
distintos. Estos extremos son los “<<especialistas de los órganos ejecutivos>>
que toman sus decisiones a base a una acción política y basan su autoridad en
la legitimidad que les da un mandato electoral” (Lippi y Moriti, 2008, pp.185-186);
por otro lado están los “especialistas de la dirección” que son los directivos
públicos como tal, que basan sus decisiones en cambio según procesos
técnicos-administrativos (profesionales) y su legitimidad radica en las
competencias, responsabilidades y deberes que le otorga el cargo que
desempeña (Lippi y Moriti, 2008).
Como bien hemos señalado el Directivo Político ha llegado a ser tal o bien porque
ganó una elección para ejercer una dignidad por un tiempo determinado
(presidente, alcalde, prefecto) o bien porque ha sido parte de un partido o
movimiento político que ha acompañado a quien ha sido electo. Este rasgo muy
particular lo ha hecho merecedor de ejercer en consecuencia dicho cargo,
dándole a continuación, la responsabilidad y el deber de velar por distintas
labores públicas, entre esa la Administración.
Cuando este Directivo Político llega a la Administración, se encuentra ante
organizaciones que llevan mucho más tiempo que ellos en el Estado. Son
instituciones creadas con una finalidad pública que tiene razón de ser desde
antes que estos directivos políticos iniciaran su labor política, y aunque en
ocasiones sean creadas dentro del mismo período en el cual ellos fungen como
tal, su finalidad no será medible en el tiempo de la misma forma que la naturaleza
de sus cargos, pues en el caso de los directivos políticos obedecerá a tiempos
preestablecidos en el contexto electoral y democrático, y en el de la
Administración a necesidades y demandas sociales.
Ahora bien, este directivo político se enfrenta ante un complejo aparataje
administrativo que deberá manejar con una capacidad limitada, por lo que
encontrará soporte y un brazo ejecutor de la mano de los directivos públicos.
Esta relación que nace entonces es ambigua, pues por un lado tenemos al
directivo político que es quien lleva la batuta en la dirección global de la
Administración, y el directivo público será el llamado a cumplir con las directrices
impuestas. Es aquí donde nace el primer desfase en esta relación, pues el
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directivo público es quien tiene el conocimiento técnico y la pericia para llevar
adelante la Administración; esto claro en caso de que este mismo directivo tenga
la experiencia, capacidad y carisma necesario, lo cual muchas veces está
ausente pues en lugar de seleccionar a un directivo público con formación en la
Administración o con dichas características debidamente probadas, vuelve a
surgir la abusada “confianza política” que desechará estas buenas prácticas.
Para generar entonces que esto ocurra de manera tal que afecte a la
Administración, y evitar así el riesgo de caer en el pernicioso vicio de subyugar
la Administración a directivos políticos que no tienen capacidad alguna para
ejercer su rol, lo que formulo es que un sistema de confianza política bien
conjugado con un sistema de selección previo de perfiles capacitados para la
dirección pública, basado en principios de igualdad de oportunidades y de
transparencia, con un amparo justificativo al ejercicio de sus funciones y al cese
de las mismas, propiciará a que exista una clase de directivos públicos capaces
de articular las necesidades institucionales con las oportunidades políticas que
existan.
Con esto se evita de cierta manera caer en el capricho o en el interés político
que va muchas veces en conflicto con el interés institucional, dando un carácter
más profesional a las instituciones, haciéndolas más sólidas y eficientes.
6.- EL MOBBING EN EL ENTORNO DEL DIRECTIVO PÚBLICO
Dentro de la lectura que me ha correspondido estudiar para efectuar el presente
trabajo he encontrado diversos enfoques sobre lo que debe ser la dirección
pública. Tendencias a la profesionalización de la misma, defensores de la
confianza política en la naturaleza de dichos cargos, el rol de las organizaciones,
el perfil del directivo y sus variados rasgos, etc. Mas sin embargo no he
encontrado nada sobre el impacto que tiene la confianza política en la
designación de cargos de dirección pública, y cómo la alta rotación de personal
en dichos puestos afecta el entorno de la institución en su sentido más valioso:
el sentido humano de la misma, es decir, el entorno de los trabajadores de las
instituciones públicas, quienes de primera mano sentirán el impacto de estar al
vaivén de directivos que amparados en la libertad y potestades que les reviste
por su cargo, podrán influir en ellos profundamente, pudiendo tener efectos
65
positivos o negativos más allá de los resultados esperados de la aplicación y
ejecución de políticas públicas y de los resultados que de su labor institucional
deriven.
La organización al ser de carácter público tendrá para ella un marco de acción
que viene impuesto por ley, debiendo salvaguardar principios constitucionales
que le brindan poca maniobrabilidad para ejecutar sus labores, estando siempre
atada a la super vigilancia tanto del Estado como de la sociedad. El directivo
público entra entonces en el tablero, siendo el funcionario más capacitado para
llevar a buen puerto a la institución, haciendo esto bajo principios de eficacia y
eficiencia.
Esto exige no solo habilidades gerenciales y actitudes y aptitudes de corte
gerencial que hagan de él un baluarte institucional con luz propia, sino además
de un gran manejo de los recursos humanos con los que dispone. Estos recursos
humanos vienen incorporados a la institución por una serie de aspectos de índole
jurídico, tal es el caso de los funcionarios públicos de carrera administrativa,
como los que llegan por servicios ocasionales y que deberán ser piezas de
recambio según las circunstancias.
Según la LOSEP (2010), estos funcionarios por servicios ocasionales serán
contratados bajo condición de no exceder su contrato más allá de dos años en
la misma institución, y la finalización del contrato además del cumplimiento del
tiempo, se ve inducida también por la cláusula del cese de los mismos por
voluntad de cualquiera de las dos partes sin que medie motivación alguna más
que el cese del contrato.
Ante esto tendremos dos aspectos a considerar: primero, que los funcionarios
de carrera formarán parte de la organización por mandato de la ley,
imposibilitando su salida salvo casos puntuales y mediante un proceso
administrativo de por medio que lleva condiciones y tiempos prefijados; y
segundo, funcionarios de servicios ocasionales que básicamente se mueven en
razón de la confianza política.
El directivo entonces tiene por delante un panorama en el que tiene la libertad
de ejercer sus funciones atado a un funcionariado de carrera administrativa casi
66
inamovible, y con un grupo de servidores públicos que puede mover según su
voluntad.
Es aquí donde considero, podemos empezar a analizar el mobbing en el sector
público, y cómo afecta a las entidades, y el rol principal que protagoniza la libre
designación de directivos sin mayor miramientos, y el director público como tal.
Para Juan Lorenzo de Membiela El Acoso Laboral: incidencia en el sector público
19, la definición de Heinz Leymann en el ámbito laboral del Mobbing como “el
ataque o agresión que varias personas proyectan sobre otro individuo con la
finalidad de alinearlo dentro la organización productiva”; trae a colación también
las definiciones de otros investigadores como Marie-France Hirigoyen (2001)
quien lo define como “(…) toda conducta abusiva (ademán, palabra,
comportamiento, actitud…) que atenta, por su frecuencia o sistematización,
contra la dignidad o la integridad psíquica o física de un trabajador, poniendo en
peligro su puesto de trabajo o degradando el ambiente laboral” (citado en
Lorenzo, 2007, p.19). Por otro lado, Morán Astorga (2002) lo define como “el
maltrato persistente, deliberado y sistemático de varios miembros de una
organización hacia un individuo con el objetivo de aniquilarlo psicológica y
socialmente y de que abandone la organización” (citado en Lorenzo, 2007, p.19).
La definición de la Comisión Europea de 1995 como “(…) incidentes de abuso
hacia una persona, con amenazas o asalto en circunstancias relacionadas con
su trabajo que implican un desafío implícito o explícito a su seguridad, bienestar
o salud” (citado en Lorenzo, 2007, p.20). El Comité Asesor en Seguridad, Higiene
y Protección de Salud de la Comisión Europea en noviembre de 2001 habla más
detalladamente sobre lo que podemos entender por Mobbing, incluso
catalogándolo como violencia en el lugar de trabajo, y como una “forma de
comportamiento negativo entre dos o más personas, caracterizado por su
agresividad, generalmente repetitivo, muchas veces inesperado, que tiene
efectos dañinos sobre la seguridad, salud y bienestar del empleado en el lugar
de trabajo” (citado en Lorenzo, 2007, pp.20-21).
Entonces y hasta cierto punto recapitulando, según el II Informe Randstad
(2004). “El acoso moral” elaborado en Madrid por el Instituto de Estudios
67
Laborales ESADE-Randstad en el año 2004, hace referencia a existen
elementos comunes a este tipo de acoso:
Son comportamientos no deseados por quien los recibe.
Son comportamientos sin reciprocidad, normalmente porque el
destinatario no está en condiciones de responder o simplemente porque
no quiere responder de la misma manera.
Son comportamientos que tienen o pretenden tener un efecto devastador
sobre la víctima, es decir, no son comportamientos inocentes. (citado en
Lorenzo, 2007, p.21).
Respecto del tipo de Mobbing que puede provenir desde un directivo público y
su situación especial al ocupar la mayor jerarquía en la organización, podemos
enumerar las siguientes según el “metaagrupamiento” porpuesto por Hoel,
Rayner y Cooper (citado en Lorenzo, 2007, pp.21-22) en su obra “Workplace
bullying” de 1999:
a) Amenazas al funcionario público:
1.- Asignar trabajos sin utilidad
2.- Asignar trabajos por debajo de su capacidad
3.- Desvalorizar su función en el lugar de trabajo, quitándole el crédito por
lo realizado y entregándoselo a otro compañero de trabajo.
4.- Evaluar su trabajo y rendimiento de forma inequitativa y con sevicia.
5.- Sobrecargar de responsabilidades y deberes.
6.- Amenaza continua de aplicación de sanciones sin justificación alguna.
7.- Someterlo al escarnio público tanto por sus acciones como ajenas.
8.- Forzar a ejercer trabajos que van en contra de la Ley.
9.- Aislarlo del espacio profesional de sus colegas.
10.- Hostigar hasta causar serias cargas de estrés.
11.- Dejar sin trabajo alguno para hacer, quitándole su protagonismo
dentro de la institución (Lorenzo, 2007).
b) Requisitos para que estos comportamientos se configuren como acoso moral:
1.- Que no responden a una causa específica fácilmente reconocible por el
acosado y que por lo tanto le generan incertidumbre.
68
2.- Que se apartan claramente de lo que se entiende por conducta aceptada
como razonable.
3.- Que sean hostiles e intimidatorios.
4.- Que buscan causar daño moral y que por lo tanto responden a un plan.
5.- Que sean repetitivos, que pueden ser de baja intensidad pero que tienen
efectos acumulativos en períodos de tiempo cercanos.
6.- Que no sean deseados por quien los recibe y que le supongan una afrenta.
7.- Que no haya reciprocidad (Lorenzo, 2007, p.22).
El Mobbing en el sector público, podemos entenderlo como las acciones de
violencia que se generan en las instituciones públicas, que se manifiestan en
comportamientos agresivos, acoso, humillación o traumas, en las que incurren
tanto los directivos como los empleados públicos por igual.
Para que exista Mobbing en el sector público, debe concurrir la existencia de
poder ejercido mediante la autoridad. Este poder encuentra su nicho en cargos
de dirección, pues en ellos en donde radicará la autoridad para inflingirlo en la
institución. Al no existir un marco jurídico que regule el proceso para designar a
estos directivos, a no ser que se base exclusivamente en el ámbito de la
confianza política, y no exista ninguna consideración respecto a cómo se llega a
dichos cargos ni tampoco a su duración o cese, lo que ocurre es que dentro de
la institución el funcionario que no ocupa dicho puesto, estará siempre en
constante movimiento por alcanzarlo. Este movimiento como ya he mencionado
se basa principalmente en el coqueteo con la clase política que domina la
Administración, perjudicando el normal desenvolvimiento en sus labores, ya que
hará predominar este interés por sobre su rol como funcionario público (algo no
descabellado pues va de la mano con la necesidad de superarse personal y
profesionalmente).
Entonces el mobbing en el sector público ocurre en dos dimensiones: desde el
directivo hacia el resto de funcionarios, y entre los funcionarios entre sí.
Desde el directivo: Acontece pues para ejercer el mayor beneficio posible de su
cargo en el desenvolvimiento de sus funciones, el directivo público formula su
69
liderazgo y autoridad dentro de un ente previamente constituido al que tendrá
que adaptarse en una relación de doble vía (tanto él hacia ellos, como ellos hacia
él) generando que muchas veces pueda por meras apreciaciones o intereses
individuales, acoplar la estructura humana de la entidad a su estilo de liderazgo,
teniendo que de por medio acomodar dichas estructuras mediante relevos de
cargos, discriminación de índole laboral, segregación del ambiente de trabajo,
atribución de labores no cotidianas al cargo, despidos de funcionarios
ocasionales, etc. Estas prácticas al ser efectuadas incesantemente y sin ningún
tipo de regulación, afectan el normal desenvolvimiento de la Administración
ocasionando estrés a sus trabajadores y presionándolos a modificar su forma de
laborar no a las necesidades de la institución sino a las del directivo.
Entre los funcionarios entre sí: Al no tener mayor posibilidad de acceder a los
cargos directivos, el funcionario tiende por su normal comportamiento como ser
humano, a tratar de acceder a ellos por medios no convencionales buscando un
protagonismo que le genere respeto y poder dentro de su entorno ante sus
compañeros. Este respeto y poder muchas veces suele ir acompañado de
prácticas acosadoras ante sus semejantes que considere competencia para sus
aspiraciones –siempre existirán – y de generar poder político interno pues
creando subgrupos de funcionarios dentro de la organización, le garantizarán a
él un respaldo político para plantear sus necesidades ente las autoridades
políticas de turno.
Según Einarsen y Raknes (1997):
“estas acciones, no deseadas por las víctimas, son realizadas de manera
deliberada o intencional, causando humillación, ofensa y estrés tanto en
las víctimas como en las personas que lo presencian; asimismo,
interfieren en el rendimiento laboral y generan un ambiente negativo en el
trabajo” (citado en Uribe, 2011, p.55).
70
CAPÍTULO 3
1.- DIRECCIÓN PÚBLICA COMPARADA
En esta parte del trabajo analizaremos cómo se constituye la dirección pública
en diferentes países; tomaremos como referencia lo acontecido en Europa y en
Chile con un breve análisis del caso ecuatoriano.
1.1.- DIRECCIÓN PÚBLICA EN LA UNIÓN EUROPEA.
Dentro de los considerandos del Informe de la Comisión para el estudio y
preparación del Estatuto Básico del Empleado Público en España al tenor de lo
siguiente:
Uno de los ejes de las reformas administrativas características de nuestro
tiempo pasa por la consolidación e institucionalización del directivo público
profesional, que es la persona que posee la capacidad de liderazgo, la
formación específica y las habilidades necesarias para hacer funcionar
adecuadamente, bajo las instrucciones políticas del Gobierno
correspondiente, la compleja maquinaria administrativa (citado en
Sánchez et al., 2007, p.11).
Para este capítulo se debe tener claros los siguientes conceptos según Ramón
Parada y Jesús Fuentetaja (2014) en su obra “Derecho de la Función Pública”,
la Libre Designación es la figura de orden jurídico que se utiliza para mediante
convocatoria pública, cubrir los puestos vacantes que requieran
fundamentalmente un grado de confianza y responsabilidad que atenderán a las
consideraciones discrecionales de quienes sean los encargados de seleccionar
a dichos cargos.
Estos puestos a ocupar serán establecidos como tales por la autoridad
competente, y según aquello además se fijarán los requisitos y capacidades
idóneas para el mismo.
Constitucionalidad
La Libre Designación ha sido muy criticada por tener tintes que atentan a
principios como la igualdad de oportunidades, el mérito y capacidad, la
objetividad e imparcialidad. Al respecto hay que poner en consideración que la
71
Administración depende no solo de los funcionarios de carrera que en ella estén
integrados, sino también de un cuerpo político que ocupa el gobierno y del cual
deberá desprenderse la formulación y ejecución de políticas públicas. Ahora
bien, para que esta finalidad pueda ser llevada a cabo, dependerá no solo de los
mejores funcionarios posibles en la carrera del servicio civil, sino además de
directivos capaces que posean la confianza de quienes los designen. Es así, que
este tipo de prácticas no soslaya los principios ya mencionados, sino que
siempre y cuando se respeten los requisitos mínimos que hagan del directivo un
perfil acorde a la naturaleza de su cargo, se garantiza no solo la igualdad de
oportunidades, el mérito y capacidad, la objetividad e imparcialidad; sino también
el correcto funcionamiento de la Administración en armonía con la política
(Parada y Fuentetaja, 2014).
Para la Jurisprudencia Española este tipo de procedimientos tiene ciertas
características importantes de resaltar:
1.- Es excepcional, pues no es común a toda la carrera administrativa para la
cual efectivamente sí existe un tipo de concurso de mérito.
2.- Su aplicación dependerá de las características del cargo a ocupar.
3.- Los cargos a ocupar pueden ser perfectamente diferenciados en la
Administración en general (Parada y Fuentetaja, 2014).
Nombramiento
El nombramiento podemos decir, es el acto por el cual se solemniza la posesión
de una persona en un cargo directivo. Es el documento por el cual el directivo
entrará en vigencia de su cargo y podrá ejercer las acciones que sean de la
naturaleza del mismo.
Este tipo de actos antiguamente se consideraban meros documentos de
formalización escrita para la constancia de la designación de un nuevo directivo
30 de septiembre de 2009; de 19 de octubre de 2009 y de 3 de diciembre de
2012; hace que se deba considerar incorporado al nombramiento los criterios y
motivaciones que por un lado demuestren que la persona cumple con
72
consideraciones de mérito y capacidad, y por otro que su designación hace caso
al interés general para quien ocupe dicho cargo.
El Cese
El cese de funciones de un directivo público obedece al mismo argumento para
su nombramiento, es decir, la confianza. La finalización en las funciones de su
cargo dependerá entonces de la pérdida de confianza que exista hacia el
directivo desde la autoridad nominadora.
En el sistema español bajo lo que reza en el Estatuto Básico del Empleado
Público de 2007, se ordena que en caso de cese de funciones de cargos de libre
designación con convocatoria pública “(…) podrán ser cesados
discrecionalmente, debiéndoseles asignar un puesto de trabajo conforme al
sistema de carrera profesional de cada Administración Pública, y con las
garantías de dicho sistema” (Parada y Fuentetaja, 2014, p.268). Esto se hace
con la finalidad de evitar cualquier tipo de perjuicio a la Administración por la
vacancia en dichos cargos
Analicemos pues qué sucede en cada uno de los países mencionados
previamente:
1.1.1.- ESPAÑA
Según Rafael Jiménez Asensio (1996) España ha sido un país en el que ha
primado la designación de Directivos Públicos con el criterio de la “confianza
política”. La provisión, el nombramiento, el ejercicio, los resultados, el cese y todo
fenómeno que pudiese ocurrir en la cotidianidad del cargo de un Directivo
Público, será siempre condicionado a la “confianza política” por la cual haya sido
nombrado. Sin embargo este ejercicio de la Administración era común y
socialmente aceptado.
No es sino hasta que en la década de los ochenta, por la crisis económica global
y la influencia en el mundo de la Administración Pública Inglesa, que la teoría de
la “Nueva Gestión Pública” toma fuerza, teniendo como estandarte los principios
de eficacia y eficiencia en la Administración. Dicha teoría toma fuerza en España
y dentro de sus postulados se consagraba el cambio de paradigma de pasar de
73
una figura de Directivo burocrático fuertemente afianzado a un modelo
gerencialista en el que su labor debía ser más dinámica.
Sin embargo, tal como apunta el mismo Jiménez Asensio (1996) no fue sino
hasta 1997 mediante la Ley 6 de Organización y Funcionamiento de la
Administración General del Estado, que se habla ya de manera definitiva de la
figura de “órganos directivos y de personal directivo”. Sin embargo esta reforma
poco o nada hizo para cambiar la percepción de un directivo público y cómo
debía de ejercer su cargo, sino que más bien se reservó ciertos cargos directivos
de la Administración para cuerpos de élite de la función pública al interponer
como único requisito para el acceso a dichos cargos, una titulación superior. Se
estableció además que debía acreditarse experiencia y competencia para el
cargo, pero no se dijo jamás cómo acreditarla y cómo medirla.
La situación en las Comunidades Autónomas no ha variado en mucho, pues
sigue existiendo el libre nombramiento y remoción de los cargos directivos
basados nada más que en el factor político de las decisiones respectivas,
dejando como legado lo que Jiménez Asensio (1996) considera tres modelos de
función directiva local en el tiempo:
Modelo Gerencial de Barcelona (1998): diferencia los órganos de
gobierno municipal de la administración ejecutiva municipal. En la
segunda clasificación engloba el personal de dirección pública, tales como
gerentes municipales, sectoriales, de distrito, etc. Todos ellos reciben del
alcalde las competencias y funciones delegadas. Esto hace que su
designación sea totalmente basada en criterios de confianza política.
Sistema de Alta Administración en municipios de gran población (2003):
Basándose en la gran dimensión de ciertos municipios que pudieran crear
dentro de ellos instancias de dirección pública abundante, se creó la
posibilidad de que estos se dividiesen en dos partes: órganos superiores
(Alcalde y Junta de Gobierno) y órganos directivos (Coordinadores
Generales y Directores Generales, etc.). Para que estos órganos
directivos funcionasen, podían recibir adicionalmente por delegación, las
competencias que los órganos superiores consideren necesarias. Para
que pudiera alguien ser parte de estos órganos directivos, debía ser
74
funcionario público de un nivel superior. Es decir, se sigue con el mismo
sistema de designación y remoción por criterios de confianza política pues
el único requisito para que se designe a alguien en el cargo es la titulación
superior.
Municipio de Madrid (2006): Toma como base el sistema previo de
municipios de gran población, pero incorpora dos cambios importantes en
su funcionamiento. Primero, no define qué puestos serán ocupados por
directivos públicos, sino que otorga a la Junta de Gobierno la facultad de
crear dichos cargos según las necesidades devenidas del Reglamento
Orgánico; y Segundo, define las funciones del personal directivo,
haciendo una clara diferenciación de las funciones políticas. Además no
interpone la necesidad de que quien sea directivo público necesariamente
deba ser un funcionario de la Administración, dando paso un sistema
mixto en el que quien entre a dichos cargos pueda ser de dentro o fuera
de la carrera administrativa (Jiménez, 1996).
Antes del Estatuto Básico del Empleado Público, la Ley de Agencias estatales
para la mejora de los servicios públicos (28/2006) ya contemplaba características
inherentes a la Dirección Pública en la siguiente manera:
a) Para que un cargo sea de nivel directivo, tiene que el Estatuto de la
Agencia determinarlo y definirlo como tal. Esto a su vez deberá considerar
los criterios de especial responsabilidad, competencia técnica y relevancia
de las tareas.
b) Para su selección se deberá necesariamente celebrar un procedimiento
que bajo principios de publicidad, garantizará que primen criterios de
méritos y capacidad para ocupar el cargo. Estos cargos directivos a su
vez son presentados por el Director de la Agencia y aprobados por el
Consejo Rector. Podrá además presentarse una terna (opcional) ante el
Director de la Agencia, de parte de un órgano especializado de selección.
c) Su labor deberá ser realizada al amparo de criterios de eficacia, eficiencia,
legalidad, responsabilidad de gestión y, resultados y rendimiento.
d) No se menciona nada respecto al cese de sus funciones, dejando pie a la
remoción basada en razones políticas Jiménez Asensio, 1996).
75
1.1.2.- FRANCIA.
Según el Dr. Gérard Marcou (2007), la Función Pública Directiva persé no existe
en Francia. Lo que existe es la llamada “alta función pública” y los “cargos
funcionales” que sirve para designar a aquellos cargos de alta jerarquía a los que
se accede sin necesidad de pertenecer a la carrera directiva (Sánchez et al.,
2007).
Según la Administración Pública francesa los cargos de dirección se encuentran
en una categoría conocida como “cargos superiores” (emplois supérieurs). Esta
figura nace en el derecho francés en el año de 1946, según el que se pretendía
hacer que se halle un punto medio entre la necesidad de dotar funcionarios
altamente capacitados para afrontar las responsabilidades administrativas de los
cargos, y la necesidad del Gobierno de ejecutar sus políticas acorde a sus
legítimos intereses.
En el año de 1984 en la Ley del 11 de enero se establece que estos cargos
superiores tienen característica discrecional; es decir que vienen a establecerse
según las decisiones de determinado Gobierno.
Actualmente la LOLF (1984) da lugar a una nueva consideración de tipo
management al momento de definir lo que debe hacer y cómo debe actuar un
directivo público.
En este caso la LOLF (1984) habla de dos funciones importantes, la de
“responsable del programa” y la de “responsable de presupuesto operacional del
programa”. Es consecuencia de la nueva ejecución presupuestaria del Estado,
pues desde el año 2006 se fija la asignación de recursos a “misiones”. Cuando
se debate y aprueba una “misión”, el Ministro del ramo es el encargado de
designar responsables de dichos programas, tanto para su ejecución como tal,
así como la de su presupuesto. Es entonces que vemos que dichos responsables
serán designados por un criterio de confianza política, ya que en vista de la
dificultad y responsabilidad que sobre él descansa, gozará de una amplia
discrecionalidad y movilidad para ejecutar su labor y cumplir con los resultados
esperados. Para determinar su eficiencia y resultados no existe un criterio
uniforme de cómo constatarlos, salvo la propia satisfacción interpuesta ante él
76
de parte del Ministro, o ciertas “cartas de compromiso” que fijan metas medibles
en el tiempo.
a) Selección: Para que una persona pueda ser seleccionada como directivo
público, será necesario que pase por un concurso de mérito y oposición
llamado concours a través del ENA desde 1945, siendo esta institución de
selección y formación. De igual manera puede accederse mediante el
“tour extérieur” por el cual cada gobierno desde la época de la Tercera
República, tiene la potestad de incorporar personal de dirección pública
según ciertas condiciones. Por ejemplo, para acceso al grado de
Consejero de Estado en uno de cada tres procedimientos, o en uno de
cada cuatro para el grado de “maitre des requetés” no obstante cumplir
con requisitos mínimos de capacidad para ejercer las funciones del cargo.
b) Nombramiento: A pesar de que existe la posibilidad de libre elección y
cese de funciones de los directivos públicos, debe para poder acceder a
dicho cargo, recibirse un nombramiento, con el efecto de formalizar el
goce de los derechos y deberes que denota el puesto. Este nombramiento
se otorga desde diferentes figuras, como el Presidente, el Consejo de
Ministros, etc. Siempre y cuando se considere lo que dice la Ley.
c) Movilidad: Cuando se entra mediante el ENA a participar en la selección
de cargos de dirección pública, se hace especial referencia a la movilidad
de los cargos de dirección, pudiendo pasar a ocupar experiencias
profesionales distintas, pero acrecentando su valor como ejecutivos
formados en el calor de la Administración Pública, dándole un valor
agregado a su perfil, haciéndolos incluso muy apetecidos en el sector
privado, dando como resultado una gran legitimación de la Alta Función
Pública en la sociedad francesa.
1.1.3.- ITALIA
En la investigación de los doctores Stefano Battini y Benedetto Cimino (citado en
Sánchez et al., 2007) se hace referencia a dos sentencias de la Corte
Constitucional italiana, que aunque el Derecho trate de obrar de buena fe, va
cortando sin consideración la Administración como una ciencia de utilidad,
77
tratando de mejorar la sociedad desde su lente. Más sin embargo resumo lo que
dichas sentencias dicen:
“La inestabilidad de la función pública directiva (es) difícilmente
compatible con un sistema adecuado de garantías para el directivo, que
sea idóneo para asegurar un imparcial, eficaz y eficiente desarrollo de la
acción administrativa” (103/2007) y que “el dirigente no puede estar en
condiciones de precariedad que permitan el cese sin la garantía de un
procedimiento justo” (104/2007) (citado en Sánchez et al., 2007, p.55).
La Constitución italiana establece que la administración deberá formularse de
manera tan perfecta que no se caiga la balanza ni para el lado de la política ni
para el de la excesiva burocracia.
Son dos premisas que el Derecho establece, por un lado la burocracia no toma
decisiones que puedan afectar a la sociedad, es decir, que no ejerce su poder
de manera que pueda repercutir directamente en la sociedad de manera
autónoma, sino que relega esa potestad a los altos cuerpos políticos, como los
Ministros, por ejemplo, que son diseñadores de las políticas pública a ejecutar.
Por otro lado se concibe al funcionario público como un servidor totalmente
dispuesto a colaborar con la sociedad, haciendo de ella su exclusiva finalidad,
impidiendo o tratando de impedir en ciertos casos, que este participe en partidos
políticos.
Estas premisas van en contra de dos consideraciones relevantes: primero, que
ata a la Administración a ejercer cualquier tipo de iniciativa, haciendo que quede
como un semoviente de las pretensiones políticas de turno, haciendo que su
operatividad se enmarque en medición de resultados con carácter político aun
evitando dicho carácter en su diario vivir. Segundo, descarta la necesidad de una
relación sincera y pública con la política.
Es por esto que la experiencia Italiana partir de los años noventa se dieron
reformas en dos sentidos importantes:
a) Se le otorga al directivo público, una serie de competencias propias
sustraídas de la espera política, dándole una apariencia más
78
emprendedora y de movilidad, basada en criterios de discrecionalidad
para el ejercicio del cargo.
b) Privatización del empleo público, haciendo que la contratación de él
mismo se base en principios de Derecho Privado y no público, para darle
así la maniobrabilidad y libertad para que alcance los resultados que de
él se esperan.
Para la designación de estos directivos públicos, según Battini y Cimino (citado
en Sánchez, 2012), la experiencia italiana decidió tomar como modelo el spoils
system estadounidense, haciendo que en la Administración del Estado haya tres
niveles directivos:
1.- Niveles elevados nombrados por decreto del Presidente de la República:
Secretario General.
2.- Niveles intermedios, nombrados mediante Decreto del Jefe de Gobierno.
3.- Nivel de dirección base, que se les da la dirección de cargos directivos no
generales, nombrados mediante el directivo general superior (citado en Sánchez,
2007).
En cuanto al cese de sus funciones, la Administración Italiana supone dos tipos
de condiciones para que ello suceda. En el primer caso, hablaríamos de un spoils
system en tu totalidad, pues la condición de su salida dependerá del cambio
automático de gobierno; en un segundo caso se trataría de un spoils system
parcial, ya que cada cargo tendrá un lapso para la vigencia de sus funciones y
una vez vencido, fenecerá automáticamente.
Por un lado la Corte Constitucional, según expresan Battini y Cimino (citado en
Sánchez, 2007), trató el asunto en el año 2002 (auto 11/2002) determinando que
la confianza política es un principio que queda perfectamente articulado con una
buena Administración, ya que contribuye a la cohesión del sistema, haciendo
que se cumpla el principio de buen funcionamiento de la Administración.
Posteriormente va más a fondo en el tema, y a pesar de reconocer su
importancia para la Administración, reconoce además que hay tres valores
institucionales que son: la imparcialidad, pues le impone un grado de injerencia
política a la ocupación del cargo haciendo que la persona en él se deba ya no
79
solo a la administración; la eficiencia y buen funcionamiento, pues en el caso de
no garantizar una estabilidad mínima en el cargo, no podrá la persona
desenvolverse de manera idónea, afectando de esa manera su gestión en la
organización que dirija; el de procedimiento justo, pues al no mediar justificación
alguna del cese de sus funciones se alega que lo mantiene en indefensión.
Sin embargo, para el nombramiento de los directivos al final de cuentas, lo único
que importa es la designación basada en la confianza política, la cual guardando
ciertas apariencias en lo que respecta a exigir requisitos para ocupar
determinados cargos que no terminen siendo una burla a la sociedad, no cumple
con condiciones de transparencia y de igualdad, cayendo en la práctica de
“llamar a un conocido” que pueda hacerse cargo de la vacante, generando
prácticas oscuras y clientelares al momento de la selección de candidatos.
1.1.4.- DIRECCIÓN PÚBLICA EN EL ECUADOR. DIAGNÓSTICO
En el Ecuador, tal como detallamos en el primer capítulo de este trabajo, ha
imperado una tradición de designar los cargos directivos en la Administración
mediante la figura, principio y hasta “dogma” de la confianza política. Esta
relación entre la Administración Pública y el Gobierno se ha vuelto más que nada
clientelar, no solo de los intereses de quienes pretenden ocupar el cargo, o de
quienes buscan candidatos para el mismo fin, sino de los partidos políticos que
una vez que han ganado elecciones, perciben la Administración Pública como
un recurso más para entregar a su partido. Esto ha hecho que los puestos
directivos sean considerados por tanto, como puestos de “nombramiento de libre
remoción”.
“Libre nombramiento y remoción” que para garantizar que estos cargos queden
excluidos ante el sistema de retribución y responsabilidad administrativa, han
sido adicionalmente considerados de “nivel jerárquico superior”.
Dentro de la Ley Orgánica de Servicio Público, se establece en el artículo 51 que
el Ministerio de Relaciones Laborales (Trabajo) será el encargado de tutelar
todas las directrices y procesos de fijación de sueldos y asuntos inherentes a los
Recursos Humanos.
80
Esta norma encuentra asidero cuando de cada organización de la Administración
ecuatoriana, se establece su nacimiento y funcionamiento mediante un Estatuto
Orgánico Funcional que se establece mediante el Decreto de creación de dicha
entidad. En esta se establecen funciones, atribuciones, derechos y deberes de
todos los actores involucrados con la organización en materia especial no
contemplada en la normativa ya vigente. Es así que al momento de designar en
ella los cargos de “nivel jerárquico superior” (directivos) deberá emitir desde la
Unidad de Talento Humano (encargada de fijar la estructura de recursos
humanos institucional) un Proyecto de Manual de Descripción, Valoración y
Clasificación de Puestos Institucional, acorde con la norma técnica del
Subsistema de Clasificación de Puestos del Servicio Civil, donde se establecen
a su vez los diferentes criterios, políticas, normas o instrumentos necesarios para
el análisis, descripción, valoración, clasificación y estructura de puestos para las
entidades, instituciones, organismos y empresas del Estado; dirigido al Ministerio
de Relaciones Laborales para su aprobación.
Una vez constatado los requisitos establecidos para un cargo de “nivel jerárquico
superior” que siempre será diferente y flexible según cada entidad, e incluso
repetitivo de la Ley para evitar contratiempos, se aprueban los Proyectos, dando
paso a la existencia de estos cargos directivos. Aun así, se ha mantenido la nula
reglamentación de condicionantes de acceso y cese de funciones de estos
cargos; relegando tan solo la formalidad de la emisión de un “nombramiento de
libre remoción” como instrumento de legitimación en el cargo.
Para finalizar, casi anecdótico resulta, que en el Ecuador, dentro del Instituto
Nacional de la Meritocracia que es un organismo encargado de realizar todo el
campo relacionado al acceso a la Administración Pública – adscrito a la
Secretaría Nacional de la Administración Pública – existe un programa llamado
“Ejecutivos de Excelencia” en el que se promociona que en caso de que alguna
entidad del Sector Público posea una vacante en cualquier cargo directivo, esta
podría solicitar un postulante para dicha vacante ante este programa. Si eso
pasare, se el Instituto recurre a una base de datos en la cual cualquier
ecuatoriano puede presentar su hoja de vida (sin establecer criterios mínimos de
selección, formación, experiencia, etc.) para una eventual postulación formal. En
caso que esta necesidad persista, pasará a un proceso de preselección, para
81
finalmente ser puesto a consideración de la entidad que efectuó el requerimiento
inicial. En resumidas cuentas, una pantomima.
1.1.5.- DIRECCIÓN PÚBLICA EN CHILE
Chile es el país que ha trabajado y logrado un gran avance en cuanto a buscar
y conseguir una Administración con personal capacitado para ejercer la alta
dirección pública.
Esto se debe en gran parte – a como ya hemos mencionado antes – a una
tradición histórica y cultural que le ha dado madurez al momento de tomar
iniciativa mediante un acuerdo político – administrativo el año 2003 con el fin de
empezar un proceso de reforma y modernización de la Administración.
Esta reforma empieza mediante la creación del Servicio Civil, como ente
autónomo, con personalidad jurídica y presupuestos propios, que se vincula con
la Presidencia de la República a través del Ministerio de Hacienda, cuya misión
institucional radica en "fortalecer la función pública y contribuir a la
modernización del Estado, a través de la implementación de políticas de gestión
y desarrollo de personas y altos directivos, para promover un mejor empleo
público y un Estado al servicio de los ciudadanos" (Servicio Civil).
A su vez, tiene establecidos ciertos roles, de los que para este trabajo se
destacan:
- Implementar y administrar el Sistema de Alta Dirección Pública.
- Promover reformas en gestión de personas para mejorar la función
pública.
- Monitorear el cumplimiento de instrucciones emanadas del Presidente/a
de la República en ámbitos de la Gestión de Personas y del Sistema de
Alta Dirección Pública.
Y promulga como objetivos estratégicos:
Contribuir al proceso de modernización del Estado, a través de la gestión
de personas y la profesionalización de la dirección pública.
Fortalecer el Sistema de Alta Dirección Pública, dotando al Estado de un
cuerpo de directivos idóneos y competentes, implementando estrategias
82
para su desarrollo, que les permita mejorar la gestión pública, a nivel
central, regional y municipal.
Para poder cumplir con estos objetivos, se plante dentro del Servicio Civil un
Sistema de Alta Dirección Pública, por el que se ejecutará toda la política de
Estado tendiente a implementar la selección transparente y ágil de personal
idóneo para ocupar cargos directivos en la Administración con sujeción a la Ley.
Este sistema empezó a funcionar el año 2003, dando como en doce años de
gestión, resultados altamente satisfactorios, por los que se ha visto
considerablemente aumentado el número de postulaciones a los concursos
públicos, que son el medio de acceso a la Dirección Pública.
Es un sistema que al interponer un concurso de méritos y oposición, hace que la
publicidad y celeridad sean principios que benefician tanto a la Administración,
como a la igualdad de los ciudadanos en el acceso a la Administración.
Quien rige este Sistema de Alta Dirección Pública es el Consejo de Alta Dirección
Pública, que a su vez tiene a la interna un sistema de contrapeso que propicia
que todas las funciones del Poder del Estado se vean representadas. Así pues,
se integrará por 5 consejeros, cuatro de ellos delegados por el Presidente de la
República con ratificación del Senado, y un quinto miembro designado por el
Presidente de la República, en la figura del Director Nacional del Servicio Civil.
Este sistema reduce enormemente el grado de discrecionalidad de selección de
cargos directivos pues ampara en un proceso de selección el mecanismo para
efectuar las designaciones. Establece también que cada cargo durará un lapso
de 3 años, renovables hasta por dos ocasiones. Esto hace que efectivamente
sea un sistema con característica de spoils system, reconociendo además que
los cargos tendrán gran influencia de la confianza política en ellos, pudiendo ser
cesados en funciones bajo dicho argumento.
Se establece para el desarrollo de los cargos, convenios de desempeño y
evaluación, que logran a su vez fijar una hoja de ruta de las labores a emprender
con una base de lineamiento y resultados a esperar con fines evaluativos de los
directivos.
83
El sistema de Alta Dirección Pública ha promulgado los siguientes atributos al
perfil de un Directivo Público en Chile, que son:
VISIÓN ESTRATÉGICA
Capacidad para detectar y comprender las señales sociales, económicas,
tecnológicas, culturales, de política pública y políticas del entorno local y global
e incorporarlas de manera coherente a la estrategia institucional.
GESTIÓN Y LOGRO
Capacidad para orientarse al logro de los objetivos, seleccionando y formando
personas, delegando, generando directrices, planificando, diseñando,
analizando información, movilizando recursos organizacionales, controlando la
gestión, sopesando riesgos e integrando las actividades de manera de lograr la
eficacia, eficiencia y calidad en el cumplimiento de la misión y funciones de la
organización.
RELACIÓN CON EL ENTORNO Y ARTICULACIÓN DE REDES
Capacidad para identificar a los actores involucrados (stakeholders) y generar
las alianzas estratégicas necesarias para agregar valor a su gestión y/o para
lograr nuevos resultados interinstitucionales, así como gestionar las variables y
relaciones del entorno que le proporcionan legitimidad en sus funciones.
Capacidad para comunicar oportuna y efectivamente lo necesario para facilitar
su gestión institucional y afrontar, de ser necesario, situaciones críticas.
MANEJO DE CRISIS Y CONTINGENCIAS
Capacidad para identificar y administrar situaciones de presión, contingencia y
conflictos y, al mismo tiempo, crear soluciones estratégicas, oportunas y
adecuadas al marco institucional público.
84
LIDERAZGO
Capacidad para generar compromiso de los funcionarios/as y el respaldo de las
autoridades superiores para el logro de los desafíos de la Institución. Capacidad
para asegurar una adecuada conducción de personas, desarrollar el talento,
lograr y mantener un clima organizacional armónico y desafiante.
INNOVACIÓN Y FLEXIBILIDAD
Capacidad para transformar en oportunidades las limitaciones y complejidades
del contexto e incorporar en los planes, procedimientos y metodologías, nuevas
prácticas tomando riesgos calculados que permitan generar soluciones,
promover procesos de cambio e incrementar resultados.
CONOCIMIENTOS TÉCNICOS
Poseer los conocimientos y/o experiencias específicas, que se requieran para el
ejercicio de la función.
(Servicio Civil de Chile)
CONVENIOS DE DESEMPEÑO
Este tipo de Convenios cumple con una doble función en el campo de la
Dirección Pública chilena, pues por un lado marca de manera orientativa y según
su contenido, la hoja de ruta a seguir por parte de los directivos en sus
actividades; por otro, se encarga de fijar los elementos necesarios para realizar
la evaluación del desempeño y rendimiento de los directivos en sus funciones.
Estos Convenios deben también ceñirse a los principios constitucionales y
legales del caso según la organización donde se vayan a hacer efectivos, para
que de esta forma puedan tener un claro apego a la realidad de las mismas, tanto
por sus fines institucionales, sus recursos formales y los objetivos perseguidos
por la naturaleza de sus actividades y las políticas públicas emprendidas o a
emprender.
85
Si bien es cierto que deben ser realizados directamente por la autoridad
nominadora del caso, la Dirección Nacional de Servicio Civil será la encargada
de brindar la asesoría pertinente y velar por la armonía del contenido del mismo.
CAPACITACIÓN
La Alta Dirección Pública chilena será la encargada además de fijar los
procedimientos necesarios para asegurar la actualización y continua formación
profesional y técnica de los directivos públicos, haciendo de esta manera que se
armonice los procesos de actualización y desarrollo que permitan un uniforme
desempeño de los directivos en sus actividades organizacionales. Esto se
traduce necesariamente en un desempeño homogéneo acorde a las
innovaciones o modificaciones que se produzcan en el aparato público,
originadas desde otras esferas de acción, como puede ser una reforma
legislativa a una Ley de Contratación Pública, o una reforma a un proceso
administrativo de aduanas, etc.
Se compone este tema también en la elaboración de un Manual de Inducción a
la Dirección Pública, que será entregado a cada directivo al momento de entrar
en ejercicio de sus funciones, en el que se comprenden aspectos tales como:
Estado y Gobierno en cuanto a su funcionamiento y marco normativo, el marco
normativo de la función pública, gestión de personas en el Estado y en el Servicio
Civil, y la administración financiera del Estado e instrumentos de mejoramiento
de gestión.
SELECCIÓN
Como ya se ha mencionado, en el caso chileno quien se encarga de realizar los
procesos técnicos de selección son consultoras de recursos humanos
especializadas en la búsqueda de talentos directivos. Estas consultoras no son
elegidas al azar, sino que son previamente calificadas por el sistema de Alta
Dirección Pública, haciendo además que puedan ser susceptibles de competir
para ofrecer los mejores estándares e innovaciones del campo de recursos
humanos que beneficie y haga más fiable y goce de mayor calidad la selección
de directivos.
86
RENDICIÓN DE CUENTAS
Siendo parte de un organismo público, el sistema de Alta Dirección Pública
deberá bimensual y anualmente ofrecer un informe de desempeño de su gestión,
así como lo referente a los resultados de las evaluaciones y todo acontecimiento
que tenga que ver con el desempeño de los directivos. En este caso se
comprenden aspectos estadísticos como número de nombramientos, procesos
de selección emprendidos, casos de cese de funciones, montos asignados a
retribuciones ordinarias y extraordinarias, etc.
El proceso se configura de la siguiente manera:
87
Fuente: Servicio Civil. Santiago de Chile. Recuperado el día 8 de Julio del 2015 de: http://www.serviciocivil.gob.cl/node/5
88
2.- IMPORTANCIA DE UN CAMINO A LA
PROFESIONALIZACIÓN DE LA DIRECCIÓN PÚBLICA EN EL
ECUADOR
Para la implementación de un camino para una dirección pública profesional en
el Ecuador, empezaremos describiendo las posibles amenazas, oportunidades,
retos y riesgos posibles. Estos son:
Amenazas:
La propuesta de mejora, consistente en la creación de un sistema de
Dirección Pública, traería consigo la oposición de grupos políticos
enquistados en altas esferas de poder, pues perderían lo que actualmente
se consideran “cuotas políticas” por su acceso a determinados puestos
jerárquicos que los facultan como autoridades nominadoras.
Esta oposición iría aunada por lo que podemos considerar como “grupos
de élite” compuesto por individuos de diversas características que al verse
obligados a someterse a un proceso de selección, encontrarán en esta
medida, una afrenta a sus intereses particulares.
Dentro de estos “grupos de élite” encontramos generalmente personas
ajenas al movimiento político en cuanto a la militancia y su labor dentro
de la facción política, pues en gran cantidad obedece su afinidad y
aportación al partido por factores intelectuales, familiares, económicos,
etc.
Actualmente la caída en el precio del petróleo – principal ingreso al Estado
ecuatoriano – ha ocasionado un recorte al gasto público, lo cual impediría
concretar el factor de incentivos e incremento de sueldos a la par con el
sector privado. Aún así pudiese concretarse, sería un sistema retributivo
poco atractivo.
La LOSEP fue creada hace poco tiempo, y actualmente el Presidente de
la República, posee un carácter y estilo de liderazgo de tintes autoritarios,
por lo que suponer un cambio en cuanto al estilo gerencialista, sería ir en
contra del discurso contradictorio que ha manejado de austeridad
mezclado con el derroche de recursos económicos en actividades
proselitistas. Esta medida pudiera considerarse poco favorable en cuanto
89
al costo político en un panorama nada alentador de cara a las elecciones
de 2017, dando paso a una herramienta de ataque por parte de la
oposición en la palestra electoral.
Oportunidades
El apoyo del Servicio Público al ver una oportunidad de crecimiento
profesional y personal, pues finalmente podría acceder a un cargo
directivo en función de sus méritos y capacidades.
Eliminación de un sistema de spoils system, que beneficiaría a la
estabilidad en cargos directivos, repercutiéndose en la calidad de las
políticas públicas.
Generar un vínculo de confianza por parte de la ciudadanía hacia la
Administración al tener mayor conocimiento de cómo se dirige esta.
Evitar la utilización de puestos directivos de la Administración como
botines políticos y la inestabilidad que esta genera.
Reducción del acoso laboral generado por el constante cambio de
dirección en las organizaciones públicas.
Mayor autonomía y agilidad en la gestión de las políticas públicas y en las
actividades cotidianas de la Administración.
Generar un mayor nivel de Autonomía y Desconcentración en el Aparato
Público.
Propiciar una retroalimentación directa y más efectiva y eficiente desde la
percepción ciudadana.
Obtener mejores estándares de evaluación y calidad de la gestión de las
organizaciones públicas.
Posicionar en los cargos directivos públicos a los mejores perfiles
profesionales para cada caso, siendo una oportunidad de empleo y
aprovechamiento del conocimiento obtenido en el programa de Talento
Humano de la Secretaría Nacional de Ciencia y Tecnología de becas para
ecuatorianos en las mejores universidades del mundo.
90
Mayor control y acceso a una rendición de cuentas basada en hechos
contrastables y fiables, ya no como mero discurso político, tal como se ha
utilizado hasta ahora.
Propiciar el desarrollo de la Administración Pública en el Ecuador, terreno
casi inexplorado hasta la actualidad.
Retos
Promover la idea de una dirección pública de calidad mediante el debate
en la sociedad a través de medios de comunicación de todo tipo, y la
intervención y desarrollo del mismo con el soporte de Universidades
Nacionales y Extranjeras aptas para el efecto.
Concientizar a la sociedad sobre la responsabilidad que implicaría la
aplicación de este sistema de dirección pública.
Concretar un primer pacto político, que empezando por la misma
organización, dé pie a crear mayor credibilidad en la sociedad hacia una
clase política más madura; lo que a futuro generará mayor interés en
cimentar otros pactos que comprometan el bienestar del país.
Alejar el debate clásico y populista sobre “izquierda” y “derecha”, dando
paso a un debate para una mejor Administración Pública, opacando al fin
el largo historial caudillista en el Ecuador.
Riesgos
La utilización de la propuesta como un mensaje político desde una
tendencia política en contra de las demás, haciendo que se desnaturalice
su intención; por esto he desarrollado en el trabajo la necesidad de que
se cree mediante un conceso político escrito y comprometido con los
sectores representativos de la sociedad.
La ejecución incompleta o sesgada de la propuesta por intereses creados
de quienes sean designados a la consolidación del mismo; para esto
propongo que desde el sector universitario y mediante observadores
internacionales del mismo perfil se desarrolle la propuesta.
La no asignación inmediata de recursos que pueda hacer efectivo el
programa.
91
Una falsa autonomía y desconcentración que imposibiliten el ejercicio de
las funciones de los directivos públicos.
Tradicionalmente en el Ecuador, la visión de la política ha sido vinculada
estrechamente a la Administración. Concebir a la política como fuente de
legitimidad de la Administración Pública es sinónimo de una buena
administración, pues la confianza política en la libertad para el manejo de la
Administración se supone como garantía del buen funcionamiento del gobierno.
El libre y buen funcionamiento de la Administración por ende se viene a confundir
con la fortaleza del gobierno, quien investido por el poder popular ratificado en
las urnas, se funde con el aparato público para emprender sus acciones y planes
políticos propuestos en su plan de gobierno.
Es aquí cuando se produce una aberrante manipulación del sistema, pues como
cita Manuel Villoria en “(…) la aceptación carismática y por tradición del poder,
unida a la baja especialización de la actividad pública (…)” (Jiménez, Villoria y
Palomar, 2009, p.69) “(…) el concepto de servicio al Estado se confunde con el
servicio a la persona del rey. Así, por ejemplo, en la España de los Austrias, los
funcionarios no están al servicio del Estado, sino al servicio del soberano”
(Jiménez, Villoria y Palomar, 2009, p.69). Esta realidad contrastada
fehacientemente con la cada vez mayor abrogación de funciones de los
gobiernos que hoy por hoy son cada vez mayores prestadores de servicios
públicos, hace que se “incremente la dimensión empresarial de una buena parte
de su actuación” (Longo, 2004, p.200).
Es pues que al no tener una función Directiva Profesional, sino basada en
criterios de confianza política como único y exclusivo sistema de ingreso,
desempeño y cese de funciones en la Administración, lo único que se logrará es
un infradesarrollo aparto público como consecuencia de un spoils system
instaurado. El buscar una Administración como indica Woodrow Wilson (1978)
“aplicación sistemática y detallada de la ley, el medio de convertir lo
políticamente democrático en administrativamente viable” (citado en Jiménez,
Villoria y Palomar, 2009, p.71), será entonces la finalidad de establecer un
sistema de Dirección Pública que permita a quienes ocupen dichos cargos, gozar
de estabilidad en el ejercicio de sus funciones con la finalidad de dotar de eficacia
92
y eficiencia a las políticas públicas, garantizándoles profesionales altamente
capacitados para ejecutarlas (Villoria, 2008) .
Cuando en Ecuador alcancemos este avance en la Administración del Estado,
lograremos evitar que “(…) quienes ocupan los puestos fundamentales de tales
órganos las utilizan en su provecho personal, sin ninguna preocupación por el
bien colectivo (…)” (Villoria, 2009, citado en Jiménez, Villoria y Palomar, 2009,
p. 93) haciendo que estas organizaciones:
(…) cumplan los fines para los que fueron creadas y donde sus dirigentes
respetan y promueven la ejecución de la misión de las mismas, la
socialización interna y la lógica de lo apropiado, convergiendo el interés
común y la ética administrativa (…) (Villoria, 2009, citado en Jiménez,
Villoria y Palomar 2009, p.94).
Pues como bien dice Francisco Longo “la incorporación de managers, portadores
de los valores y saberes propios de la racionalidad económica, les permitirá
orientar la Administración hacia la producción de mejoras de eficiencia” (2004,
p.201).
3.- APLICACIÓN DEL MODELO CHILENO DE SISTEMA DE
DIRECCIÓN PÚBLICA. JUSTIFICACIÓN
Ecuador ha sido un país que ha gozado de una inestabilidad política en su
historia de manera tan vibrante que pensar en aplicar un sistema de Dirección
Pública Anglosajón o Europeo, sería un intento feroz e implacable de
modernización que muy probablemente terminará por ocasionar cambios no tan
favorables para el Estado.
La realidad hoy por hoy, en un régimen altamente presidencialista que a raíz de
una nueva Constitución Política concebida y manipulada al son del interés del
partido en el poder, dio pie a una reciente reforman en cuanto al servicio público
en la Administración; supondría una aspiración utópica el cese de la confianza
política como determinante en el funcionamiento de la Dirección Pública. Sin
embargo, solo por citar tres casos: Jacobo Bucaram Pulley, Pedro Delgado y
93
Juan Andrés González; son los motivos por el cual me decidí a sembrar la
inquietud en este trabajo del porqué es necesario posar la mirada en otra
dirección que se aparte de lo tradicionalmente aceptado en el Ecuador.
En por esto que considero oportuno, para gestionar un punto medio entre la
postura altamente parcializada y desgraciadamente aceptada de “spoils system”
imperante en el país y la profesionalización de la Dirección Pública; el modelo
chileno de Dirección Pública se presenta como el más conveniente a ser
considerado como paradigma para una nueva concepción en este campo del
aparato público.
3.1.- EFECTOS PREVISTOS DE LA INTERVENCIÓN
Una vez se ejecute la intervención, podremos en dicho caso tener un panorama
en el que encontraremos los siguientes resultados a la intervención:
Beneficios
Incremento en el nivel de capacitación y preparación profesional en los
actuales y futuros servidores públicos.
Estabilidad en la permanencia de cargos directivos.
Confianza desde la sociedad hacia la Administración.
Mayor calidad en la toma de decisiones en la Administración Pública.
Mejor calidad de ambiente laboral en las organizaciones públicas.
Retroalimentación de profesionales capacitados entre el sector público y
privado.
Incremento en niveles de eficacia y eficiencia en la Administración y mayor
legitimidad de las mismas.
Inmediación en la relación ciudadanía – administración.
Florecimiento de las ramas de la Ciencia de la Administración Pública.
Incremento de evaluación del desempeño de las organizaciones públicas.
Control y Rendición de Cuentas de las funciones ejercidas en los cargos
directivos públicos.
Riesgos
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Inestabilidad en la relación política entre el gobierno y los directivos
públicos.
Abuso de la discrecionalidad en el cese de funciones de los directivos.
Ejercicio desproporcionado y mal intencionado de vetos paralizantes y
decisorios en la Administración.
Eliminación de la propuesta en el caso de un cambio de régimen político
inesperado a corto o mediano plazo.
Utilización política del programa y de sus resultados.
Resistencias
Negativa del partido político en el gobierno en la actualidad.
Negativa de la Asamblea Nacional a reformar la LOSEP y su Reglamento.
Negativa del Régimen actual por considerarlo una mala jugada política.
Efectos Secundarios no deseados
Utilización de parámetros exagerados al momento de los procesos de
selección y la estipulación de requisitos para los cargos.
Demora en la solicitud o ejecución de trámites inherentes a la designación
de cargos.
La falta de profesionales capacitados para ciertas áreas de dirección
pública según diversas ramas del conocimiento.
Lo que buscamos entonces es la aplicación de un modelo profesional de
dirección pública como un tipo ideal, que es respuesta ante el modelo “político”
predominante en el Ecuador. Según Rafael Jiménez Asencio, este tipo de
modelo tiene como característica fundamental “(…) la identificación de una
función directiva en el sector público como función dotada de una serie de rasgos
profesionales que la singularizan frente a la actividad estrictamente política y
frente a la tradicional tarea de la burocracia profesional” (Jiménez, 2009, citado
en Jiménez, Villoria y Palomar, 2009, p.28).
95
Por este modelo buscamos, según lo que estipula Rafael Jiménez Asencio que
la Dirección Pública goce de los siguientes elementos:
a) Profesionalización.- Dirigir es una actividad profesional, y por tanto quien
la ejerza deberá poseer competencias específicas para la naturaleza del
cargo a desempeñar.
El ámbito de la profesionalización deberá ir necesariamente acompañado
de publicidad, según la cual quien pretenda acceder a determinado puesto
directivo, necesariamente deberá acreditar estar en goce de aptitudes
idóneas (Jiménez, 2009).
b) Atribución de funciones.- El dirigir lleva consigo una carga lo
suficientemente elevada de discrecionalidad para que al momento de
emprender sus atribuciones, pueda llevar a cabo las metas impuestas.
Para esto deberá poseer de la suficiente libertad y potestad para formular
y ejecutar las medidas necesarias para el éxito de su gestión. Con esto
se busca evitar la excesiva interferencia de la clase política en la actividad
directiva, siendo un desacelerador de la misma (Jiménez, 2009).
Como menciona Francisco Longo “no existe ejercicio de la dirección sin
la capacidad para realizar opciones y tomar decisiones” (2004, p.211).
c) Marco de responsabilidades.- Lo que se busca es que mediante un
contrato, se fije claramente las responsabilidades de los directivos, con el
fin de hacer medible y cuantificable el desempeño del mismo. Siendo así
se puede hablar entonces de un sistema de rendición de cuentas y de
medición del desempeño y gestión de manera más apropiada. Esta
medición no debe ser pensada como una solución final a los rendimientos
de los directivos, sino por el contrario, como medio de diálogo entre el
organismo de control y la organización responsabilizada (Jiménez, 2009).
Se deberá combinar la información sobre resultados, apreciación del
desempeño de la organización, valoración de los comportamientos,
análisis de datos que ayuden a entender el contexto por el cual se ha
producido ese rendimiento (Longo, 2004).
96
d) Sistema de incentivos.- Es un sistema de beneficios y castigos atribuidos
proporcionalmente al cumplimiento o no del marco de responsabilidades.
Esto permitirá una diferenciación equilibrada entre distintos tipos de
directivos, ya que no todos por el mero hecho de ostentar un cargo de
dirección tienen el mismo grado de responsabilidades, o entorno en el
cual administrar (Jiménez, 2009).
e) Temporalidad.- Se trata de dotar de un mínimo razonable en el tiempo
para que el directivo pueda ejercer su cargo, haciendo factible su labor
para ser sujeta una evaluación en el tiempo, permitiendo tener un
adecuado conocimiento de su labor y gestión. Se busca evitar la gran
inestabilidad inherente a estos cargos, la cual dificulta la vida institucional
de las organizaciones públicas (Jiménez, 2009).
f) Cese no discrecional.- Busca no dejar al arbitrio el cese de las funciones
del directivo por parte de un superior perteneciente a la clase política que
ocupa el gobierno de turno. Este cese de funciones se deberá sujetar bajo
criterios de cumplimento del plazo para ocupar el cargo al que fue
designado, o según los resultados obtenidos en la gestión (Jiménez,
2009).
En conclusión, lo que buscamos con este modelo es hacerlo lo más gerencial
posible, para que acorde a lo que dice Manuel Villoria (2009) (citado en
Jiménez, Villoria y Palomar) en La Función Directiva Profesional en España
este modelo sea:
Resultado del desarrollo de ideas y valores de eficacia y eficiencia en
el sector público.
Tenga cierta influencia del sector privado y por tanto tenga ciertas
características de él en los puestos directivos.
Reclutamiento de directivos públicos con experiencia tanto del sector
público como del privado.
Acceso a la función directiva mediante mecanismos que promuevan el
mérito, transparencia y libertad de oportunidades.
97
Los directivos tendrán atribuciones autónomas para dirigir las
organizaciones, mediante los contratos, acuerdos de gestión y marco
de responsabilidades.
Asegurar un sistema de premios y sanciones que incentiven los
valores de eficacia y eficiencia en la administración.
Temporalidad suficiente para la correcta ejecución de políticas
públicas.
Sistema de cese vinculado mayormente a criterios de rendimiento y/o
desempeño.
3.2.- CREACIÓN DEL SISTEMA
Como ya hemos mencionado, actualmente hay una relación íntima entre la
política y la Administración. De la primera depende el funcionar de la otra,
haciendo que la clase de directivos públicos responda a criterios de confianza
política eminentemente. En ese sentido es necesario que el primer cambio
devenido de la situación que hoy por hoy se vive para pasar a un nuevo
paradigma basado en un modelo gerencial de la dirección pública; debe
buscarse un cambio en el trato que la clase política da hacia la Administración.
Este cambio se basa en una madurez a la que es necesaria llegar para ser claros
y conscientes que este nuevo modelo ayudará a modernizar el aparto público, a
generar y potencializar los valores de eficacia y eficiencia, a atacar el clientelismo
político que se suscita cada cambio de gobierno, a atacar la corrupción que
impera en las organizaciones cuando la ejecución de las políticas públicas y la
gestión de las entidades públicas no dependen de factores cuantificables y
técnicos que permitan traducir la identidad política de la democracia en una
realidad administrativa comprobable.
Entonces lo que propugnamos es que el cambio se dé en dos fases: una primera
fase que tiene que ver con un acuerdo político al que se llegue por consenso y
unanimidad, que permita gozar de estabilidad a las resoluciones que de ella se
emanen, haciendo posible que exista una dirección pública encaminada a la
gerencia.
Según Manuel Villoria (2008):
98
“los partidos políticos y los candidatos presidenciales, a través de un
mediador de la sociedad civil, negociarán y firmarán un <<pacto por la
igualdad y el mérito>>, en el que se comprometen en el programa
electoral, si ganan la selecciones, a aprobar e implantar medidas de mérito
y profesionalización (…) de acuerdo a un cronograma pactado” (p.133).
Para evitar que en caso de resultar un partido ganador de los comicios
respectivos, desemboque en la falta de cumplimiento del acuerdo, deberá este
ser sometido a sanciones según la Ley Orgánica de Elecciones. En esta fase del
proceso deberá participar además todos los sectores sociales posibles, dando
relevante importancia a los vinculados con el sector académico y gerencial. Lo
que se busca cambiar aquí es lo que Francisco Longo llama a “(…) <<la
metafísica de la confianza>>, legitimadora de visiones colonizadoras de la
gerencia pública por clases políticas” (Longo, 2004, p.234)
En una segunda fase, deberá llevarse la voluntad manifiesta en dicho pacto, la
creación por Ley de los respectivos mecanismos previamente establecidos en el
documento solemnizado ante la Asamblea Nacional, para que trabajada en una
Comisión Legislativa pertinente, se dé paso al íter de creación de la norma que
dará lugar a este nuevo enfoque de dirección pública.
3.3.- DIVISIÓN DEL NIVEL DE DIRECCIÓN PÚBLICA
Uno de los contratiempos más relevantes que debe de enfrentar una propuesta
sólida para profesionalizar la Dirección Pública, radica en la argucia de que la
“confianza política” es requisito sine qua non para la existencia de un buen
gobierno. Se pretende hacer creer que las cosas siguen su camino porque así
ha sido siempre y un cambio de paradigma implicaría ingobernabilidad, atraso
en la gestión pública, etc.
Esta percepción no es del todo errónea, pues existen cargos directivos que no
pueden ser catalogados de igual manera, pues la finalidad de muchos de ellos
son diametralmente distintas.
En el Ecuador no existe diferenciación alguna en cuanto a la Dirección de la
Administración Pública, pues lo que cada cargo de rango directivo ejercerá,
99
vendrá interpuestos según el Orgánico Funcional de la organización, agrupando
por ende a todos los puestos en el mismo saco.
Para Francisco Longo “la política y la gerencia pública son esferas llamadas a
coexistir en la dirección de las organizaciones públicas” (Longo, 2004, p.224),
mas sin embargo debe diferenciarse bien si un puesto directivo es a priori político
o administrativo.
Francisco Longo (2004) ofrece cuatro factores para dilucidar dicha dicotomía:
a) La materia.- Es el contenido al cual deberá atender el directivo. Si la
materia exige un alto grado de lealtad y sensibilidad política, y es de
relevancia para el proyecto político del gobierno, entonces deberá
entenderse como político; en cambio si no merece mayor atención de ese
tipo, será mayormente administrativo.
b) El rol.- Es el desenvolvimiento que el directivo tendrá en su cargo. Si este
desempeño está muy ligado a la parte política del gobierno será
mayormente administrativo; si no se desempeña en un panorama político
sino más bien administrativo, lo contrario. Por ejemplo, un rol político sería
el equivalente a un directivo de la Asociación de Municipalidades del
Ecuador, uno administrativo un directivo zonal de la Subsecretaría de
Pesca y Acuacultura.
c) El producto.- Cuando el producto (outcome) dependerá exclusivamente
de la vigencia y ejecución de políticas de determinado gobierno, será
mayormente político; de otra forma cuanto más susceptible de
estandarización sea el producto, y su existencia no dependa de un ciclo
político, será mayormente administrativo.
d) El sistema de gestión.- Radica en las características de las políticas a
ejecutar, de cómo hacerlo, de cómo gestionarlas. Es decir, de cómo el
directivo deberá gestionar la organización para lograr sus objetivos.
Para Manuel Villoria (2009) (citado en Jiménez, Villoria y Palomar, 2009) en
cambio, la función Directiva merece ser dividida según el campo de las funciones
100
a ejercer. Para él el círculo de dirección político-administrativa viene a ser el
ambiente donde se desenvolverán los directivos públicos.
Para Villoria (2009) (citado en Jiménez, Villoria y Palomar) estos directivos
públicos se hayan estrechamente ligados a la ejecución de políticas públicas, por
lo que deberán necesariamente de contar con herramientas que le permitan
afrontar los retos políticos, administrativos y técnicos que se le presentarán.
Estas herramientas vienen de la mano con una correcta e idónea formación
profesional que hará más fiable la delegación de atribuciones a este tipo de
funcionario para el desarrollo institucional. Conjuntamente deberá poseer un
olfato político lo necesariamente agudo como para poder atender los efectos
sociales e inminentes de la realidad política nacional, que estarán siempre a la
orden del día.
Entonces, una vez definida y clara la diferenciación entre cargos directivos
públicos políticos y administrativos, deberemos entonces tener claro que el
presente trabajo recaerá sobre los segundos.
3.4.- PROPUESTA DE SISTEMA DE DIRECCIÓN PÚBLICA EN EL
ECUADOR
Crear mediante un Reglamento a la LOSEP (2010) que regule la Dirección
Pública en el Ecuador, tanto para su definición, selección de funcionarios,
funcionamiento, fines y objetivos. Para esto regirá como autoridad una
Subsecretaría de Dirección Pública, adscrita a la Secretaría de la Administración
Pública directamente a la con la visión de ser un organismo de excelencia,
transparencia, igualdad y publicidad de sus acciones para la búsqueda de los
mejores perfiles aptos para ocupar cargos directivos en la Administración Pública
del Ecuador, bajo criterios de pensamiento estratégico, liderazgo, compromiso
con la ejecución de políticas públicas, valores compatibles con la Administración,
probidad y experiencia en el campo de la Administración. En dicha Ley además
se deberá contemplar cómo se dividirá la Dirección Pública en el Ecuador entre
cargos de exclusiva confianza política por la naturaleza política de sus funciones,
y los directivos administrativos por la naturaleza administrativa de los mismos.
101
Su función principal radicará en asesorar al Presidente de la República o a
quienes han sido delegados por él para la selección de personal que ocupe los
cargos públicos de carácter mayormente administrativo. En este camino deberá
cuidar la no discriminación, imparcialidad, plena transparencia de los procesos
de selección, celeridad y confidencialidad (Lavanderos y Silva, 2008).
La Subsecretaría de Dirección Pública será gobernado por un Consejo de
Dirección Pública, el cual estará compuesto por: Un delegado del Presidente de
la República, un delegado del Consejo Ciudadano de Participación y Control
Social, un delegado del Consejo de Educación Superior especializado en
Administración Pública, un delegado del Ministerio del Trabajo, un delegado de
la Asamblea Nacional. Todos estos miembros deberán ser ratificados por
mayoría simple en la Asamblea Nacional, y elegidos alternadamente por duplas
cada tres años. De estos miembros el delegado por el Presidente de la República
ejercerá la Presidencia y tendrá voto dirimente.
Para la provisión de perfiles a estos puestos directivos, será necesario que la
Subsecretaría de Dirección Pública realice concursos públicos según las
previsiones de publicidad de Ley, empleando criterios de competencia
profesional, capacidad directiva y probidad. Estos concursos deberán ser
convocados por mandato de la Ley o previa petición expresa del Presidente de
la República o quien haya sido delegado para el efecto. (Lavanderos y Silva,
2008).
Para ejecutar estos procesos, será necesario que los concursos públicos de la
siguiente manera:
PRIMERA FASE
1.- Una vez motivada la necesidad de seleccionar un perfil para ocupar la
vacante o designación para determinado directivo público, la Subsecretaría
deberá en el plazo máximo de 72 horas, realizar la convocatoria mediante prensa
– al menos escrita y radial – a nivel nacional.
La motivación deberá ir acompañada de la definición del perfil requerido para la
selección, y de la partida presupuestaria aprobada para la asignación del cargo.
102
2.- En esta convocatoria se dejará claro cuál o cuáles son las vacantes
disponibles para ser concursadas, los requisitos que debe cumplir el postulante,
los plazos en los cuales deberá remitirlos, el lugar o vía determinada para el
efecto.
3.- Se aplica un primer filtro, por el cual en un lapso no mayor a 5 días hábiles
posteriores a la fecha límite de la recepción de las postulaciones, se depurará la
lista de postulantes que hayan completado correctamente los requisitos.
4.- Paralelamente al punto 1 de este proceso, se deberá haber seleccionado
mediante el Sistema Nacional de Contratación Pública una empresa proveedora
de servicios de selección de personal. Esta empresa deberá recibir la lista
depurada de candidatos seleccionados para la segunda fase del proceso.
SEGUNDA FASE
1.- La empresa contratada para la selección de personal en este proceso, deberá
proveer un servicio de selección según los requerimientos establecidos en las
bases del concurso público, elaborada por quien realizó el requerimiento. Los
requisitos para el perfil a seleccionar deberán ser preferentemente elaborados
por la Unidad de Talento Humano de la entidad solicitante.
2.- Se aplica un segundo filtro, pues la empresa deberá entregar una lista con la
cualificación de todos los candidatos. En esta cualificación se deberá hacer un
análisis tanto curricular, de desempeño directivo, psicolaboral y de antecedentes
laborales del candidato.
3.- De esta lista, la Subsecretaría de Dirección Pública deberá elaborar una
segunda nómina depurada, de la cual se seleccionará los perfiles más óptimos
para el cargo.
4.- La Subsecretaría de Dirección Pública deberá tener una entrevista con cada
uno de los perfiles incluidos en la nómina remitida a ellos, y con un máximo de
tres candidatos, remitir la nómina de la cual la autoridad competente deberá
nombrar.
4.- Al cierre del proceso se deberá atender personalmente a los postulantes que
lo requieran, así como devolver la documentación a cada uno de los solicitantes,
103
garantizando un principio de inmediación con ellos que garantice la confianza en
el proceso.
Para el nombramiento de un Directivo Público según esta propuesta, deberá
tenerse en cuenta lo siguiente:
a) Dedicación Exclusiva.- El Directivo Público deberá dedicarse
exclusivamente a su cargo, exceptuando el ejercicio de la cátedra
universitaria.
b) Duración del nombramiento.- El Directivo Público será nombrado por un
lapso de tres años, renovables hasta dos veces por el mismo tiempo
según lo establecido en el convenio de desempeño suscrito. Sin embargo,
deberá tenerse en consideración que esta duración puede fenecer
también por falta de “confianza política” de la autoridad nominadora,
siendo debidamente fundamenta para el efecto.
c) Indemnización.- Cuando el cese de sus funciones se deba por cesación
del cargo debido a solicitud expresa de la autoridad nominadora
competente, y esta no sea derivada de su responsabilidad civil, penal,
administrativa o del convenio de desempeño. Cuando el cese se produzca
por el cese del período de nombramiento y no haya sido renovado.
d) Firma de Convenios de Desempeño.- El convenio de desempeño es la
herramienta que servirá como marco de acción para la implementación de
esta reforma, además de medición y evaluación del desempeño de
quienes ocupen la Dirección Pública. Se firmará entre el directivo y la
autoridad nominadora competente, fijándose en él las metas y objetivos
para lo cual ha sido nombrado.
e) Remuneración, incentivos y sanciones.- Se deberá fijar una remuneración
acorde a las necesidades y exigencias que requiera el cargo a
desempeñar. Es importante tomar en consideración una reforma a la
escala laboral de estos puestos, para así hacer atractivos los cargos
atrayendo a profesionales de todos los ramos relativos a la Administración
en todas sus formas, y así hacer atractiva y sostenible la postulación por
parte de la sociedad en general. Se deberá fijar además un régimen de
104
incentivos y sanciones en base a los objetivos y metas fijados en los
convenios de desempeño (Lavanderos y Silva, 2008).
3.5.- PLAN DE COMUNICACIÓN
Una vez creadas las redes de comunicación y debate de la problemática y la
propuesta, mediante la discusión y recolección de propuestas y observaciones
con el sector Universitario del Ecuador (Plazo de seis meses, acompañados con
propaganda y difusión del trabajo) la propuesta será presentada ante la
Secretaría Nacional de la Administración Pública, competente y facultada para
conocer este tema. El aporte de las Universidades del país, interesadas en
participar de una propuesta de modernización de la Administración, dará
solvencia y respaldo para el debate con la Secretaría; la que a su vez deberá
recoger el documento para su pronunciamiento.
Paralelamente se brindará una rueda de prensa en la cual se hará público lo
actuado. Este plan a su vez podrá verse acogido por sectores políticos
interesados en la propuesta como una consigna de reproche e instigación al
gobierno, lo que en este caso nos beneficia para generar un debate sobre el
tema.
En caso de no ser aceptada la propuesta o de ser olvidada, siempre habrá un
eco de parte de sectores opositores al gobierno que en vista de la cercanía de
las elecciones, podrá implementarlo en el debate nacional.
De ser aceptada, se entraría en un nuevo debate y ejecución del mismo, con el
cual se dará paso a la intervención de una asesoría internacional para el mismo.
(un año)
Una vez concretada y formalizada una propuesta de consenso, se pasará a la
búsqueda de un pacto político escrito tal como fue formulado, y así se daría pie
a su conocimiento por la Asamblea Nacional para las reformas legislativas
pertinentes (un año, máximo dos) y finalmente su ejecución.
105
3.6.- PLAN DE EVALUACIÓN
La evaluación del programa deberá ser llevada a cabo mediante una licitación
pública según la Ley para contratación pública vigente en el Ecuador. Se
preferirá además la participación de veedores internacionales según diferentes
sectores vinculados al tema: instituciones públicas extranjeras como el INAP,
organismos colegiados como el CLAD, universidades del ramo representadas
por facultades como la de Ciencias Políticas y Sociología de la UCM.
El plan de evaluación deberá ser fijado en el consenso debatido y aprobado en
la Secretaría Nacional de la Administración Pública; y se llevará a cabo no solo
sobre los resultados del programa sino desde la concepción del mismo; es decir,
una evaluación EX ANTE Y EX POST.
Así mismo esta evaluación deberá contener una metaevaluación de los sistemas
de evaluación creados para verificar el desempeño de los directivos públicos, y
sobre la gestión de los miembros de la Subdirección ya citada.
3.7.- EVALUACIÓN DE LA PROPUESTA
Para que la propuesta tenga éxito necesitaremos más allá de todos los esfuerzos
posibles y de la madurez política ideal en el Ecuador, de un sistema de
retroalimentación que nos permita corregir los errores posibles de manera
efectiva. Como toda reforma, implica que su aplicación puede ser susceptible de
errores; a su vez estos errores deberán enmendarse para asegurar la vida de la
propuesta, ofreciendo elementos de aprendizaje y conocimiento.
Este mecanismo será realizado mediante la evaluación del programa en dos
fases: una fase dedicada al programa persé y otra a la labor de los directivos. De
esta forma podremos conocer la viabilidad del mismo tanto por la estructura y
funcionamiento del programa como por el ejercicio en funciones de los directivos.
Evaluación a la propuesta: Evaluación con enfoque de utilización, y utilización de
las normas del Joint Committee, para que conforme a criterios de flexibilidad
metodológica y sensibilidad política, se pueda hacer una evaluación de
resultados de la propuesta encaminada a mejorarla.
Evaluación a los directivos: Según lo que manda el artículo 20 del Estatuto
Básico del Empleado Público de España, la evaluación de desempeño será un
106
procedimiento con el cual se busca medir y valorar las labores ejercidas tanto en
la conducta profesional como en el rendimiento y logro de resultados obtenidos.
Según María del Carmen de Guerrero Manso, el evaluar la labor de los directivos
permitirá obtener cuatro beneficios: primero, la toma de decisiones
administrativas en relación a la labor de los directivos (ascentos, incentivos,
promociones, etc.); segundo, una retroalimentación de lo que este ha realizado,
permitiendo a la administración maximizar aciertos y corregir errores; tercero,
allanar el campo para brindar la capacitación adecuada en los aspectos más
urgentes en la formación de los directivos y funcionarios que de él dependan
para mejorar la labor organizacional; y, cuarto, comprobar el acierto en el
proceso de selección de los directivos públicos. (Guerrero, citado en Bermejo et
al., 2011)
La evaluación deberá comprender tres elementos indispensables: el contenido,
el momento y el procedimiento. (Guerrero, citado en Bermejo et al., 2011)
El contenido: Se realizará según las actividades que ha realizado el
directivo inspirado en los principios de colaboración, transparencia y de
responsabilidad administrativa. En este punto será necesario que el
directivo sea evaluado según el objeto de su acuerdo de desempeño, para
así verificar el logro de resultados y las condiciones a las que se vio sujeto
a desenvolverse en el cargo.
El momento: Deberá realizarse anualmente, salvo razón fundamentada
en contrario para fijar otro tipo de periodicidad.
El procedimiento: No podrá realizarse según mecanismos propios del
sector privado ya que la actividad es muchas veces radicalmente distinta
con el sector público que nos compete. En este sentido lo importante será
que obedezca a criterios de objetividad e imparcialidad.
Deberá necesariamente incorporarse en los acuerdos de desempeño, los cuales
velarán por un sistema de evaluación acorde a las necesidades de la labor a
evaluar y del ramo en el que se desenvuelvan los directivos. Esta deberá ser
previamente analizada y aprobada por el órgano creado para la búsqueda y
selección de perfiles.
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3.8.- CONCLUSIONES
A manera de conclusión, tal como observó Francisco Longo (2013) en su
intervención en el CLAD de Uruguay, lo que buscamos con esta nueva
concepción del Directivo Público es:
Énfasis en la profesionalidad gerencial de la Administración Pública:
Buscar personas capaces, aptas e idóneas que sean puntos de apoyo
para la Administración, buscando generar propuestas y soluciones a las
necesidades urgentes del ámbito público, capaces de administrar
correctamente los recursos que se le asignen – muchas veces limitados
– y ejecutar las políticas públicas, generando un margen de resultados
positivo.
Luchar contra la corrupción: Sesgando la aplicación del criterio de
“confianza política”, dejándolo solamente para cargos exclusivamente
políticos, estamos logrando que la función directiva deje de ser el título a
las transacciones clientelares políticas, cambiando su imagen por una
percepción profesional y transparente, beneficiando así una mejor
percepción de la ciudadanía ante la función pública.
Una mejor administración: Teniendo en cuenta que estos cargos serán los
encargados de vincular la política con la sociedad a través de la aplicación
de las políticas públicas realizadas por el aparato público; siendo
profesionales altamente capacitados, inevitablemente obtendremos
resultados más fiables y positivos.
Madurez Política: Se establecerá un precedente positivo para la madurez
de la clase política en el Ecuador, siendo un referente de consenso político
en beneficio de la Administración.
Institucionalidad: Como lo menciona Longo, el contar con un
organismo calificado para buscar una mejor Dirección Pública más
profesional y gerencial, trae consigo: “a) identificar y describir con
precisión las posiciones directivas y los perfiles de competencias
asociados; b) contratar en el mercado los mejores servicios
disponibles en el campo del reclutamiento y la selección; c)
gestionar con eficiencia y agilidad los procesos de cobertura de
vacantes; y d) relacionarse con los diferentes servicios del Estado,
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con los candidatos y con la comunidad de directivos públicos, y
manejar los problemas jurídicos, políticos e interpersonales que
derivan de esas relaciones” (Longo, 2013, p.2)
Verdadera Meritocracia: Un sistema que incentive el mérito como criterio
de selección de personal en la Administración Pública, al contrario de ser
una opción como se ha venido manejando hasta ahora.
Vinculación con la Sociedad: Permitiendo que la sociedad se integre y
pueda ser parte no solo como participante, sino como observadora y
veedora de procesos de públicos de selección de Directivos Públicos,
generando una relación de confianza entre ambas.
Sistema de Evaluación: Se comprenderá también que al existir un
enfoque contractualista por el cual el Directivo se desempeñará en base
a los objetivos y metas suscritos en los convenios de desempeño, se
podrá evaluar mejor, objetiva y más rápidamente su gestión en el cargo,
haciendo que haya un vínculo a la estabilidad en el cargo ya no en
términos de ciclos políticos sino de resultados.
Estandarización de criterios de selección: Si bien es cierto cada autoridad
nominadora interpondrá sus criterios para la búsqueda de candidatos, la
vinculación público-privada en el proceso de reclutamiento, hará que los
criterios de calificación y selección de cargos sea uniforme en base a
aspectos técnicos en el área de la Administración y Recursos Humanos,
trayendo consigo y a mediano plazo una especie de “clase” de
administradores públicos que puedan dejar consigo un bagaje de
conocimientos necesarios para retroalimentar a la Administración.
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