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UNIVERSIDAD DE CHILE FACULTAD DE CIENCIAS FISICAS Y MATEMATICAS DEPARTAMENTO DE INGENIERIA INDUSTRIAL
IMPACTO DE LA CRISIS SOBRE LAS FINANZAS INTERGUBERNAMENTALES, ROL DE LAS TRANSFERENCIAS
CASO: BOLIVIA
TESIS PARA OPTAR AL GRADO DE
MAGÍSTER EN GESTIÓN Y POLÍTICAS PÚBLICAS
KAREN IVONNE MARTÍNEZ OÑA
PROFESOR GUIA:
JUAN CARLOS LERDA GANDIA
MIEMBROS DE LA COMISIÓN:
JUAN PABLO JIMÉNEZ MARTÍNEZ ANDREA PODESTÁ ERICE
SANTIAGO, CHILE Diciembre, 2009
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TABLA DE CONTENIDO
RESUMEN....................................................................................................................... 6
1. INTRODUCCIÓN ........................................................................................................ 7
2. ANTECEDENTES ...................................................................................................... 10
3. OBJETIVOS ............................................................................................................... 16
3.1 Objetivo General ....................................................................................................... 16
3.2 Objetivos Específicos ................................................................................................ 16
4. JUSTIFICACIÓN ....................................................................................................... 16
5. ALCANCE ................................................................................................................. 17
5.1. ALCANCE TEÓRICO ............................................................................................. 17
5.2. ALCANCE TEMÁTICO .......................................................................................... 17
5.4. ALCANCE TEMPORAL ......................................................................................... 17
6. DISEÑO METODOLÓGICO ...................................................................................... 18
7. MARCO TEÓRICO .................................................................................................... 21
7.1 DESCENTRALIZACIÓN ......................................................................................... 21
7.2 ESQUEMAS CLASIFICATORIOS DE TRANSFERENCIAS Y SUS
CARACTERISTICAS ................................................................................................. 24
8.ANÁLISIS DEL SISTEMA DE TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES . 29
8.1 ANÁLISIS DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN SEGÚN NORMATIVA
VIGENTE ................................................................................................................... 29
8.2 DESCRIPCIÓN DE LOS INGRESOS IMPOSITIVOS DEL ESTADO
BOLIVIANO .............................................................................................................. 33
8.3 DESCRIPCIÓN Y ANÁLISIS DE LAS TRANSFERENCIAS FISCALES A LOS
MUNICIPIOS ............................................................................................................. 35
8.4 ANÁLISIS DE DESEQUILIBRIOS HORIZONTALES EN LOS GOBIERNOS
MUNICIPALES .......................................................................................................... 42
9. ANÁLISIS DE IMPACTO DE LA CRISIS EN LAS TRANSFERENCIAS
DEL GOBIERNO CENTRAL A LOS MUNICIPIOS ....................................................... 46
9.1 METODOLOGÍA DE CÁLCULO DE PRECIOS DE EXPORTACIÓN DE GAS
NATURAL ................................................................................................................. 46
9.1.1 CÁLCULO DE PRECIOS DE EXPORTACIÓN............................................... 47
3
9.1.2 RELACIÓN ENTRE PRECIO INTERNACIONAL DEL PETRÓLEO,
COTIZACIONES DE LOS FUEL OIL Y DIESEL OIL Y PRECIOS DE
EXPORTACIÓN DE GAS NATURAL..................................................................... 50
9.2 ANÁLISIS DE ESCENARIOS .................................................................................. 51
9.2.1 SUPUESTOS FORMULADOS ........................................................................ 51
9.2.2 ECUACIONES FORMULADAS A PARTIR DE LOS SUPUESTOS ................ 54
9.2.3 RESULTADOS OBTENIDOS ......................................................................... 54
9.3 ANÁLISIS DE LA GESTIÓN MUNICIPAL .............................................................. 58
10. LINEAMIENTOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS......................................................... 67
10.1 ESTUDIO DE CAMPO ........................................................................................... 68
10.2 POLÍTICAS PÚBLICAS ......................................................................................... 72
10.2.1 MAYOR PRODUCTIVIDAD DEL GASTO PÚBLICO .................................. 73
10.2.2 RESGUARDO DE LA EQUIDAD ................................................................. 74
10.2.3 FOMENTO A LA ECONOMÍA LOCAL ........................................................ 75
10.2.4 TRANSPARENCIA DEL GASTO PÚBLICO ................................................ 76
10.2.5 FORTALECIMIENTO DE LA INSTITUCIONALIDAD DEMOCRÁTICA .... 77
10.2.6 FONDO DE ESTABILIZACIÓN ................................................................... 77
10.2.7 PACTO FISCAL............................................................................................ 79
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES................................................................. 81
BIBLIOGRAFÍA ............................................................................................................ 84
ANEXO ......................................................................................................................... 88
INDICE DE CUADROS
Cuadro Nº1: Organización Administrativa........................................................................ 11
Cuadro Nº 2: Bolivia- División territorial ......................................................................... 12
Cuadro Nº 3: Lista de actores entrevistados ...................................................................... 19
Cuadro Nº 4: Matriz de origen y destino de diversos tipos de traspasos .............................. 22
Cuadro Nº 5: Esquema de dimensiones y modalidades de la descentralización ................... 23
Cuadro Nº6: Tipificación de las transferencias en Bolivia ................................................. 27
Cuadro Nº7: Localización del conjunto de ingresos del Estado por beneficiario .................... 35
Cuadro Nº 8: Precios de venta de gas natural hacia Argentina – Contrato ENARSA ........... 49
Cuadro Nº 9: Variación en saldos fiscales municipales por categoría municipal.................. 64
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Cuadro Nº 10: Variación en saldos fiscales municipales por departamento ......................... 64
Cuadro Nº 11: Techos presupuestarios 2010 ..................................................................... 66
Cuadro Nº 12: Techos presupuestarios para municipios (En Bolivianos) ............................ 66
INDICE DE GRÁFICOS
Gráfico Nº 1 : Ritmo de evolución del Producto Interno Bruto en Bolivia .......................... 13
Gráfico Nº 2 : Transferencias de recursos de origen Nacional a Municipios........................ 15
Gráfico Nº3 : Evolución de la recaudación impositiva en Bolivia ......................................... 33
Gráfico Nº 4 : Nivel de recaudación por tipo de impuesto en Bolivia .................................... 34
Gráfico Nº 5 : Composición de la recaudación de impuestos municipales .............................. 34
Gráfico Nº 6 : Evolución de las transferencias del gobierno central a los municipios .............. 37
Gráfico Nº 7 : Evolución de las transferencias municipales por departamento ........................ 38
Gráfico Nº 8 : Ingresos Totales Municipales (2008) .......................................................... 39
Gráfico Nº9 : Comparativo de inversión pública municipal (1994-2007, 2008) ................... 40
Gráfico Nº 10 : Distribución de transferencias del gobierno central a los municipios .......... 43
Gráfico Nº 11 : Precio de venta en Rios Grande-Contrato GSA ......................................... 48
Gráfico Nº 12 : Precios diarios del WTI, de los fuel oils y diesel oil................................... 50
Gráfico Nº 13 : Precios de Exportación de gas natural a Brasil y Argentina y WTI ............. 51
Gráfico Nº 14 : Porcentaje de Recursos gastados efectivamente......................................... 59
Gráfico Nº 15 : Gráfico comparativo entre lo presupuestado y lo ejecutado ........................ 60
Gráfico Nº 16 : Porcentaje de Ejecución con respecto a lo presupuestado ........................... 61
Gráfico Nº 17 : Saldos en Cuentas Fiscales por Institución (En % del total)....................... 62
Gráfico Nº 18 : Evolución de la acumulación de saldos en cuentas fiscales ........................ 63
Gráfico Nº 19 : Distribución porcentual de los saldos en cuentas municipales .................... 65
INDICE DE ESQUEMAS
Esquema Nº1: Tipología de transferencias ........................................................................ 25
Esquema Nº2: Normativa vigente que rige el proceso de descentralización política y fiscal a
nivel municipal............................................................................................................ 30
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GLOSARIO FAM : Federación de Asociaciones Municipales
ICM : Impuesto complementario a la Minería ICE : Impuesto al consumo especifico
IDH : Impuesto Directo a los Hidrocarburos
IERI : Impuesto especial a la regulación impositiva IEHD : Impuesto especial a los Hidrocarburos y sus derivados IMTIVA : Impuesto municipal a las transferencias de inmuebles y vehículos
automotores IPBI : Impuesto a la Propiedad de bienes inmuebles
IPVA : Impuesto a la propiedad de vehículos automotores
ISAE : Impuesto a las salidas aéreas al exterior IT : Impuesto a las Transacciones
ITF : Impuesto a las transacciones financieras
ITGB : Impuesto a la transmisión gratuita de bienes
IUE : Impuesto a las Utilidades de las Empresas
IVA : Impuesto al Valor Agregado RC-IVA : Impuesto al Régimen complementario al IVA
LPP : Ley de Participación Popular
LDA : Ley de Descentralización Administrativa
TGN : Tesoro General de la Nación
PODEMOS : Poder democrático y social
MAS : Movimiento al Socialismo, Partido Político
UN : Unidad Nacional, Partido Político
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RESUMEN El estudio analiza el efecto de la crisis financiera internacional, desatada el año 2008, sobre las finanzas municipales en Bolivia. Más específicamente – y en el contexto del proceso de descentralización fiscal que viene implementándose en el país desde 1994 – el trabajo estima el posible impacto de aquélla sobre el régimen de transferencias fiscales del gobierno central a los municipios durante los años 2009 y 2010. Para tal fin , se desarrolla un análisis cuantitativo de las transferencias por concepto del Impuesto Directo a los Hidrocarburos, la coparticipación tributaria y la ley de Diálogo 2000. Ello se lleva a cabo proyectando cada una de estas variables, para el referido bienio, con base en tres escenarios alternativos. Los resultados empíricos del ejercicio demuestran que la crisis tendrá un claro efecto negativo en las transferencias intergubernamentales hacia los municipios, lo que – consecuentemente – afectará, el nivel de ingresos disponibles y la capacidad de las autoridades locales para paliar los efectos adversos de aquélla. Por otra parte, la investigación identificó que el negativo impacto de la crisis sobre los ingresos municipales, corre en paralelo con bajos niveles de ejecución presupuestaria en dicho nivel de gobierno. Con el objetivo de evaluar posibles nuevos lineamientos de políticas públicas referidas al subsistema de relaciones fiscales intergubernamentales, se entrevistaron actores claves en la formulación e implementación de la política económica, y en especial, de la política fiscal en diferentes niveles de gobierno, poderes del Estado (Poder Ejecutivo y Legislativo), así como de organismos internacionales. A partir de ello, se formularon recomendaciones de políticas vinculadas al ámbito municipal (focalizadas al logro de una mayor equidad y productividad en el uso de los recursos públicos, así como a l fomento de la economía local a través de planes de desarrollo integral municipal), y del gobierno central (enfocadas a criterios de transparencia del gasto público, al fortalecimiento de la institucionalidad democrática, y a un pacto fiscal como política de Estado). También se contempla la creación de un fondo de estabilización con recursos generados por los hidrocarburos, con el propósito de implementar políticas anticíclicas dirigidas a disminuir la volatilidad de los ingresos fiscales de ambos niveles de gobierno. El trabajo pone de relieve la vulnerabilidad de las finanzas municipales ante una crisis externa y al mismo tiempo ilustra la importancia de una adecuada gestión presupuestaria. Se requiere entonces, no sólo, contar con un buen diseño de políticas a nivel central y municipal, sino también construir nuevas capacidades de gestión y coordinación pública. Ello permitirá estar mejor preparados para enfrentar futuras crisis fiscales, y lo que es tal vez más importante, hará posible superar limitaciones en el funcionamiento de los gobiernos municipales.
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1. INTRODUCCIÓN Este estudio de caso analiza las finanzas públicas en Bolivia, con el propósito de establecer el
posible impacto de la actual crisis internacional sobre las finanzas municipales. El presente análisis tiene lugar en el contexto de un proceso de descentralización fiscal, político y administrativo, poniendo atención en el efecto de dicha crisis sobre el sistema de transferencias desde el gobierno central a los gobiernos locales. Para tal fin, se desarrolla un análisis cuantitativo de las transferencias por concepto del
Impuesto Directo a los Hidrocarburos, la coparticipación tributaria y la ley de Diá logo 2000. Ello se lleva a cabo proyectando cada una de estas variables, para el bienio 2009-2010, con base en tres escenarios alternativos. Los resultados empíricos del ejercicio demuestran que la crisis tendrá un claro efecto negativo en las transferencias intergubernamentales hacia los municipios, lo que – consecuentemente – afectará, el nivel de ingresos disponibles y la
capacidad de las autoridades locales para paliar los impactos adversos de aquélla. Por otra parte, la investigación identificó que el negativo efecto de la crisis sobre los ingresos municipales, corre en paralelo con bajos niveles de ejecución presupuestaria en dicho nivel de gobierno. Desde el punto de vista analítico, el principal material utilizado es la literatura sobre
descentralización, transferencias intergubernamentales y lineamientos de políticas públicas destinados a lograr satisfactorios grados de desarrollo a nivel municipal. Si bien, el interés del estudio va más allá del examen de coyunturas específicas, la profundidad de la crisis internacional en curso y los desequilibrios macroeconómicos que ella provoca, hace recomendable poner especial atención en la evaluación de las restricciones y las
nuevas demandas que la política pública a nivel nacional y municipal deberán enfrentar. La crisis económica mundial desencadenada el tercer trimestre del 2008 se ha convertido en un asunto de principal preocupación para los gobiernos de todos los países de América Latina. Inicialmente expresada bajo la forma de una generalizada contracción del crédito interbancario y comercial en las economías del norte, dicha crisis se ha trasladado
rápidamente a la esfera real del resto de la economía global, básicamente a través de los canales financieros del comercio internacional. Según las estimaciones de la CEPAL (2009), el comportamiento del comercio en América Latina y el Caribe experimentará una caída del 9% en el volumen de las exportaciones y del 17% en las importaciones el 2009, impactando fuertemente sobre las economías de la región, vía cantidades (debido a una reducción de la
demanda por nuestras exportaciones) y/o vía precios (por una caída en el nivel medio de los precios de las materias primas exportadas).
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En ese sentido, el impacto de la crisis en las economías latinoamericanas y sus finanzas públicas ha restringido la capacidad de respuesta de los diferentes niveles de gobierno, puesto
que por un lado, los ingresos fiscales disminuyeron (como producto del menor nivel de actividad y de la caída de los precios internacionales de los productos básicos), y por el otro, el empeoramiento de los resultados fiscales se da en el marco de una importante restricción del financiamiento externo (lo que claramente impactará en la posibilidad de aplicar políticas fiscales anticíclicas (Jiménez y Fanelli, 2009)).
Un hecho importante de recalcar, en materia de cuentas públicas y política fiscal, es que el panorama que América Latina actualmente enfrenta es más favorable que el observado en crisis anteriores. Sin embargo, no debe perderse de vista que gran parte de la mejora de la situación fiscal en los últimos años es atribuible al sostenido aumento de los precios de los productos básicos de exportación correspondientes a la explotación de recursos naturales entre
2002 y la primera mitad del 2008 (CEPAL, 2008). Al respecto, Jiménez y Tromben (2006) ubican a Bolivia dentro del grupo de países especializados en la exportación de recursos naturales no renovables (hidrocarburos para el caso de Bolivia), que – al igual que México y Colombia – alcanza entre un 20 y 35% de la participación media de tales recursos en sus exportaciones totales.
Sin embargo, ese hecho trae consigo una elevada volatilidad vinculada a la baja diversificación de las estructuras de los ingresos fiscales de los países de América Latina. Tal es el caso de Bolivia que muestra una alta dependencia hacia los recursos naturales (explotación de gas natural y minerales), generando una economía más inestable cuyo financiamiento se vuelve extremadamente vulnerable al ciclo de los precios del petróleo y
gas, y a sus volúmenes de producción y reservas. Esto último, impone importantes desafíos para el gobierno central y los gobiernos municipales de Bolivia , más aún cuando se sabe que el país se encuentra en pleno proceso de implementación de políticas de descentralización1 política, fiscal y administrativa.
A su vez, es importante no perder de vista la aparente contradicción que representa la promoción de políticas descentralizadoras al interior del gobierno general en sociedades como
1En el presente trabajo se hace referencia a la descentralización como proceso de traspaso - de atribuciones, potestades, capacidades, responsabilidades, funciones, actividades, derechos y/u obligaciones - al interior del Gobierno General desde el nivel central al ámbito municipal, que puede adoptar modalidades tales como, devolución, delegación y/o desconcentración.
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la boliviana y otras en América Latina, que tienen como uno de sus rasgos distintivos una creciente tendencia a la concentración (ej. distribución del ingresos y la riqueza, de la localización geográfica de la población, de la producción y comercialización en un número
cada vez menor de firmas, etc.). Dado que, esta última tendencia viene generalmente acompañada de persistentes niveles de pobreza e indigencia, y en vista de que el análisis Musgraviano recomienda que la función de distribución del Estado sea asignada al nivel del gobierno central, la mencionada tendencia a la descentralización del gobierno general no parece constituir una estrategia promisoria para atender satisfactoriamente los mencionados problemas sociales.
A continuación, el estudio de caso presenta antecedentes vinculados a los contextos: histórico, político-administrativo y económico-fiscal, así como los objetivos del caso, la justificación y los alcances; seguidos posteriormente por el marco teórico y metodológico, continuando con el análisis del sistema de transferencias intergubernamentales en Bolivia a nivel municipal, a
través del estudio del proceso de descentralización fiscal y política según normativa vigente, y la exploración de los ingresos fiscales del Estado boliviano. Posteriormente , se presenta un análisis cuantitativo sobre la base de tres escenarios, que captan el posible impacto de la crisis en las transferencias fiscales del gobierno central a los municipios, a partir de la proyección para los años 2009 y 2010 de estos datos.
La tercera sección, cuenta con entrevistas a expertos en la formulación e implementación de la política fiscal, quienes a través de sus opiniones, ayudaron a identificar variables claves en el diseño de propuestas de lineamientos de políticas públicas referidas al subsistema de relaciones fiscales intergubernamentales que permitan paliar los efectos de la crisis y generar desarrollo nacional y local.
Finalmente, la última sección ofrece conclusiones y recomendaciones a este estudio.
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2. ANTECEDENTES
A continuación, se presenta una breve descripción histórico-legal, político-administrativa y económico-fiscal, con el propósito de contextualizar y definir lineamientos generales bajo los cuales se fundamentará el presente trabajo.
Contexto histórico-legal La liberalización política el año 1982 dio espacio para el surgimiento de presiones descentralizadoras, impulsadas por los Comités Cívicos como un mecanismo eficaz para romper el costoso e ineficiente centralismo observado en esa época en Bolivia, que impedía acelerar los procesos de desarrollo regional.
El año 1985, fue promulgada la Ley Orgánica de Municipalidades, a través de la cual se dio inicio al proceso de implementación de la descentralización política. Dicha ley determinaba que los municipios tenían solamente jurisdicción urbana dejando de lado las áreas rurales, que además concentraban gran porcentaje de la pobreza del país. La referida ley pasó a denominarse Ley de Municipalidades en 1999, en la cual se asignan a los municipios nuevas funciones, que posteriormente fueron fortalecidas financieramente con la Ley del Diálogo 20002.
En la década de los 90, se promulgó la Ley de Participación Popular (LPP) y la Ley de Descentralización Administrativa (LDA), en los años 1994 y 1995, respectivamente. Dichos instrumentos impulsaron la implementación de la descentralización fiscal y administrativa, creando 327 municipios, y promoviendo la transferencia del gobierno central hacia los municipios, de importantes recursos fiscales en base al número de habitantes para inversiones
locales destinadas a educación, salud e infraestructura vial. El referido proceso de descentralización fue reforzado por la Constitución Política del Estado aprobada en enero del presente año, la que estipula -en lo relacionado a los ingresos por explotación de los Hidrocarburos-, que los departamentos productores de hidrocarburos percibirán una regalía del 11% (expresada en moneda nacional) de su producción
departamental fiscalizada de hidrocarburos, de igual forma los departamentos no productores y el Tesoro General del Estado obtendrán una participación en los porcentajes que serán fijados mediante una ley especial (dicha Ley, aún está en proceso de elaboración y discusión).
2 Los ingresos de la Ley del Diálogo 2000, corresponden a recursos que el Estado Boliviano dejó de pagar por efecto del alivio de la deuda externa, los cuales ahora constituyen recursos especiales para la reducción de la pobreza y forman parte del Fondo Solidario Municipal.
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Contexto político- administrativo La constitución política del año 1967 determina que, la República Plurinacional de Bolivia, es un
Estado Unitario. Sin embargo, la reforma de 1994 a la Constitución y la Ley de Participación Popular del mismo año, permitieron hacer una división político-administrativa del país, en 9 departamentos, 120 provincias, 327 municipios y 1384 cantones. El Cuadro Nº 1, resume la organización administrativa, de cada nivel de gobierno y permite
intender el funcionamiento administrativo de los munic ipios.
Cuadro Nº1
Organización Administrativa NIVEL DE
GOBIERNO EJECUTIVO LEGISLATIVO
9 Departamentos
Autoridad: Prefecto. Término: 5 años con derecho a reelección. Designación: Funcionario designado a través del voto popular del departamento.
Autoridad: Concejo Departamental - ente fiscalizador y de consulta. Término: Dos años con derecho a reelección. Designación: Designados por los 2/3 de los concejales municipales presentes de cada una de las provincias del departamento correspondiente.
120 Provincias
Autoridad: Sub-Prefecto. Elección: Designado por el prefecto.
Autoridad: Concejo Provincial de Participación Popular (Preside el Sub-Prefecto).
327 Secciones de Provincias- Municipios
Autoridad: Alcalde. Término: Cuatro años. Designación: Elegido directamente por voto popular.
Autoridad: Concejo Municipal, con capacidad legislativa en el marco de la Constitución Política del Estado Término: Periodo de cinco años, Designación: Los concejales son elegidos en votación universal, directa y secreta.
1.386 Cantones
Corregidores: Nombrados por el Prefecto.
Corregidores son representantes del Prefecto y tendrán a su cargo la administración de los cantones.
Fuente: Political Database of the Americas (2006). Georgetown University. http://pdba.georgetown.edu/Decen/Bolivia/bolivia.html
El cuadro Nº 2 da cuenta de la división de cada departamento en provincias. Allí se observa que el departamento de La Paz, es el que cuenta con el mayor número de provincias, al igual
que de municipios. En el otro extremo de la distribución se sitúan Tarija y Pando que tienen la menor cantidad de provincias y municipios del país. Se resalta la distinción de municipios por categorías, debido a que las transferencias se realizan en función de la densidad poblacional, siendo los departamentos pertenecientes al eje central (La Paz, Cochabamba y Santa Cruz), los que tienen mayor cantidad de municipios con
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una densidad poblacional alta, asumiendo por tanto que las transferencias en términos de recursos se concentrarán en estos departamentos.
Por otro lado, departamentos como Pando, Tarija y Beni, concentran en su territorio una densidad de población muy baja. Además de presentar índices de pobreza elevados, dichos departamentos dependen en gran medida de los recursos transferidos por el gobierno central, lo cual genera disparidades regionales tal como se verá más adelante.
Cuadro Nº 2
Bolivia- División territorial
Departamentos Provincias Municipios Categoría A
Categoría B
Categoría C
Categoría D
CHUQUISACA 10 28 5 15 7 1 LA PAZ 20 80 17 44 15 4 COCHABAMBA 16 45 7 17 17 4 ORURO 16 35 20 11 3 1 POTOSI 16 38 9 13 15 1 TARIJA 6 11 - 4 5 2 SANTA CRUZ 15 56 8 24 22 2 BENI 8 19 4 9 4 2 PANDO 5 15 14 - 1 - Total 112 327 84 137 89 17 Categoría A: Municipios cuya población llega hasta los 5.000 habitantes Categoría B: Población comprendida entre 5.000 y 15.000 habitantes Categoría C: Población comprendida entre 15.000 y 50.000 habitantes Categoría D: Población que supera los 50.000 habitantes Fuente: Elaboración propia en base a datos de la FAM
Contexto económico-fiscal general En el ámbito económico, la evolución del PIB a nivel nacional en términos porcentuales (Gráfico Nº1) muestra ciclos fuertemente marcados por los acontecimientos surgidos a nivel global. Esto se da, por la relación que como país se tiene con el mundo principalmente a
través del canal comercial de los commodities, donde el impacto de las crisis3 económicas originadas en otros países causaron y causan un efecto dominó en todas las economías, y Bolivia no es una excepción. A su vez los auges económicos vividos a nivel global trajeron al país importantes repuntes en términos de crecimiento. La CEPAL (Balance Preliminar, 2008) señala que durante el primer semestre del año 2008, el
PIB de Bolivia registró un incremento del 6,5% con respecto al año 2007. A su vez, dicho organismo considera que el crecimiento del PIB se basó básicamente en el gasto del consumo
3 Crisis de deuda – 1983, Crisis Mexicana – 1994, Crisis Asiática -1995, Crisis Rusa 1998, Crisis Brasilera 1999, Crisis argentina 2001, Crisis Financiera 2008.
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final de los hogares y la formación bruta de capital fijo, que crecieron un 5,5% y un 9,5% respectivamente (Estudio Económico, 2009).
Por otro lado, según estimaciones de la CEPAL (2009) el crecimiento de la economía boliviana en el año 2009 se aproximará a 2,5% siendo unos de los pocos países de la región que crecerá más de 2 puntos porcentuales, después de la crisis. Para el año el 2010 el crecimiento de la economía boliviana rondará un 3,5%, enfrentando similar situación a los países de la región.
Como consecuencia de lo anterior, dicho organismo prevé que la marcada desaceleración del crecimiento regional en 2009 provocará efectos negativos en la distribución del ingreso y los niveles de pobreza, ya que, se estima un incremento del desempleo y de la informalidad, una reducción del ingreso medio de los trabajadores sobre todo en el mercado informal, y una menor disponibilidad de recursos debido a la caída de las remesas provenientes del exterior
(Jiménez y Podestá, 2009).
Gráfico Nº 1 Ritmo de evolución del Producto Interno Bruto en Bolivia
1989-2010(p) A precios constantes
Fuente: Elaboración Propia en base a datos de la CEPAL
Por otra parte, Jiménez y Tromben (2006) resaltan tres características importantes cuando se procura describir la política fiscal de Bolivia y de gran parte de los países de América Latina y
el Caribe. Una de ellas, se refiere a los problemas de solvencia, que se vinculan con la dificultad que tienen los gobiernos de la región, para financiar en forma sostenible la provisión de los bienes y servicios que ofrecen sus sectores públicos. Otra, es la elevada volatilidad, expresada a través de la baja diversificación de las estructuras de los ingresos fiscales de los países de la región. Donde, países como Bolivia muestran una alta dependencia
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hacia los recursos naturales (explotación de gas natural y minerales), generando una economía inestable, cuyo financiamiento se vuelve extremadamente vulnerable al ciclo de los precios del petróleo y gas y a sus volúmenes de producción y reservas.
Por último, los autores señalan como tercera característica de la política fiscal, al comportamiento procíclico, en el sentido de que se ha demostrado empíricamente que el gasto público se incrementa en períodos de auge y cae en los de recesión (Jiménez y Tromben, 2006).
Por otro lado, caracterizando las finanzas internas de Bolivia según los ingresos generados por el gobierno central a través de impuestos, regalías y otros recursos. El nivel de recaudación impositiva a partir del año 1990 hasta el 2008 presentó una tendencia positiva ascendente, con un claro repunte a partir del año 2005 debido al inicio de la recaudación del Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH), evento altamente beneficioso para los municipios, por el aumento de los
recursos transferidos.
Al respecto, datos del Servicio Nacional de Impuestos Internos para el año 2008 señalan, que el IDH y el IVA generaron el 53,25% del total de la recaudación impositiva, dejando el 46,75% restante, a la recaudación de impuestos tales como IUE, IT, IEHD, ICE, ITF, entre otros.
En ese sentido, las transferencias de los recursos del IDH a los municipios cobran cada vez mayor importancia, ya que, a diciembre del 2008 se transfirieron recursos que sobrepasan los 5 puntos del PIB (más de Bs.6.000 millones). Sin embargo, y en referencia a la distribución, los recursos del IDH causan una elevada dependencia, en el sentido, de que se convierten en parte vital del presupuesto anual de los municipios, donde en algún caso, éstos recursos representan hasta el 97% de las transferencias totales, tales son los casos de los municipios
pertenecientes a los departamentos de Pando, Beni y Oruro. Profundizando un poco más, los recursos nacionales destinados a transferencias municipales tuvieron un incremento de casi un 50% en los últimos 12 años (Gráfico Nº2), datos del Ministerio de Hacienda dan cuenta que el año 1996 las transferencias fiscales del gobierno central a los municipios por concepto de coparticipación representaban el 15% del total de los
ingresos fiscales nacionales, el año 2000 al incorporarse a las transferencias los recursos de la “Ley del Diálogo 2000”, el nivel en términos de ingresos para los gobiernos municipales aumentó claramente a partir del año siguiente, y con el inicio de la recaudación del IDH el año 2005, las transferencias totales recibidas a nivel municipal experimentaron un crecimiento superior al 30% a partir del año 2006.
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Gráfico Nº 2 Transferencias de recursos de origen Nacional a Municipios
(En % de ingresos totales nacionales)
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Ministerio de Hacienda.
Dado, que la crisis financiera mundial iniciada el tercer trimestre del 2008, tuvo un impacto en Bolivia a través del canal comercial (caída del precio de los hidrocarburos), y uno de los efectos se ve reflejado en las transferencias fiscales a los municipios, (como se verá más
adelante), cabe preguntar ¿Qué puede hacer el gobierno central y los gobiernos municipales en términos de políticas públicas que permitan mitigar los efectos de la crisis?.
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3. OBJETIVOS
3.1 Objetivo General Estimar el impacto de la crisis financiera internacional sobre las transferencias del gobierno central a los gobiernos municipales en Bolivia , con el fin de definir lineamientos de políticas públicas que permitan mitigar los efectos de la crisis sobre las finanzas de los gobiernos municipales y generar desarrollo.
3.2 Objetivos Específicos
• Analizar el sistema de transferencias intergubernamentales en Bolivia.
• Analizar escenarios de la variación del precio de los hidrocarburos y determinar sus efectos sobre el potencial de transferencias del gobierno central hacia los municipios.
• Analizar y proponer lineamientos de políticas públicas alternativas que mitiguen los efectos de la crisis sobre las transferencias del gobierno central hacia los municipios y generen desarrollo.
4. JUSTIFICACIÓN La crisis financiera global del año 2008, confronta a los países de la región con desafíos de cuya resolución depende su desarrollo o atraso futuro. Por otra parte, de las respuestas dadas por las economías nacionales, dependen variables críticas tales como, el ritmo de acumulación de capital y de progreso técnico, la composición del comercio exterior, la tasa de crecimiento del PIB real, el nivel de empleo urbano, la distribución del ingreso y de la riqueza, los
equilibrios macroeconómicos, entre otros. Dado que el principal canal de comunicación de la presente crisis sobre la economía de Bolivia es de carácter comercial (vía precio y cantidad exportada de gas natural), esto, afectará de manera negativa la recaudación de los ingresos del gobierno central -por la
disminución esperada en la recaudación del impuesto de hidrocarburos (IDH)- lo que causará un efecto negativo en las transferencias del gobierno central a los gobiernos municipales. Esto último, impone importantes desafíos para el gobierno central y los gobiernos municipales de Bolivia, se requiere entonces, no sólo, contar con un buen diseño de políticas a nivel central y municipal, sino también, de construir nuevas capacidades de gestión y
coordinación pública. Ello permitirá estar preparados para enfrentar futuras crisis fiscales, y lo que es tal vez más importante, hará posible superar limitaciones en el funcionamiento de los gobiernos municipales.
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5. ALCANCE El estudio de caso concentrará su discusión y desarrollo bajo los siguientes parámetros:
5.1. ALCANCE TEÓRICO La investigación contempla el abordaje teórico de esta problemática desde la perspectiva de la teoría clásica del federalismo fiscal planteada por Oates y Musgrave, complementado por nuevos aportes de la teoría de la descentralización fiscal y las transferencias
intergubernamentales.
5.2. ALCANCE TEMÁTICO La investigación pertenece al área de conocimiento de las finanzas públicas específicamente a
las transferencias intergubernamentales. La modalidad corresponde a la de un estudio de caso de carácter investigativo desde una perspectiva cuantitativa.
5.3. ALCANCE GEOGRÁFICO
El estudio cubre el ámbito nacional de Bolivia donde se consideran a los gobiernos locales (municipios) como actores principales.
5.4. ALCANCE TEMPORAL
La investigación se realiza el año 2009 utilizando información correspondiente al periodo 1996 – 2008. Los datos correspondientes a dicho periodo sirven de base para efectuar proyecciones (coparticipación tributaria, ley del diálogo 2000, IDH) los años 2009 y 2010.
18
6. DISEÑO METODOLÓGICO Esta sección está dividida en tres subsecciones principales y en ella se presentan las técnicas o
metodologías aplicadas en el estudio. La primera sección del estudio de caso es más descriptiva, abarca la investigación de la documentación legal del proceso de descentralización, la caracterización de los ingresos fiscales del Estado boliviano junto con el análisis de las transferencias fiscales a los municipios en base a información primaria. Con esto se pretende analizar a nivel global el
sistema de transferencias intergubernamentales en Bolivia. La segunda sección, presenta el análisis de series de tiempo con las que se busca observar el comportamiento de las transferencias intergubernamentales en Bolivia en el periodo 1996-2008, a partir de lo cual se efectúa su proyección a los años 2009 y 2010 de las transferencias
del gobierno central a los municipios. En ese sentido, se desarrollan tres escenarios, cada uno de los cuales se desagrega en tres grupos organizados según el origen de las transferencias (es decir: coparticipación tributaria, recursos de la Ley del Diálogo 2000 y recursos provenientes del IDH). Cada escenario se basa en tres supuestos, que se desarrollan a continuación.
Escenario (1). Para el caso de la proyección de ingresos por coparticipación tributaria, se toman en cuenta la proyección oficial de la tasa de crecimiento realizada por la CEPAL para el año 2009. Además, se considera el promedio de la elasticidad de los ingresos tributarios respecto del PIB para América Latina, ajustado por la desaceleración que sufrirá (según proyecciones) la economía boliviana el 2009 respecto al 2008, a causa de la crisis financiera
internacional. Para el año 2010 se toman en cuenta proyecciones oficiales del Ministerio de Hacienda (techo presupuestario 2010, para municipios), respecto a la variación de este recurso respecto al año anterior. Para proyectar los recursos transferidos al año 2009, por concepto de la Ley de Diálogo 2000, se toma en cuenta el promedio de la variación de los ingresos de los dos últimos años (2007-
2008). Para el año 2010 se toman proyecciones oficiales del Ministerio de Hacienda (techo presupuestario 2010, para municipios). Finalmente, para proyectar los recursos transferidos por concepto del impuesto directo a los hidrocarburos, se considera la proyección del precio de los hidrocarburos realizada por el
Ministerio de Hacienda para el año 2009, y para el año 2010 la proyección se basa en el techo presupuestario para ese mismo año.
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El Escenario (2). Para el caso de la proyección de ingresos por coparticipación tributaria para los años 2009-2010, toma en cuenta la proyección oficial de la tasa de crecimiento realizada
por la CEPAL. Además, se considera el promedio de la elasticidad de los ingresos tributarios respecto del PIB para América Latina, ajustado por la desaceleración que sufrirá (según proyecciones) la economía boliviana en el 2009 respecto al 2008, a causa de la crisis financiera internacional. Así también, para proyectar los recursos transferidos, por concepto de la Ley de Diá logo 2000
para los años 2009-2010, se toma en cuenta el promedio de la variación de los ingresos de los dos últimos años (2007-2008). Para la proyección de los recursos transferidos por concepto del IDH, se considera la proyección del precio internacional del petróleo realizadas por el FMI para los años 2009-
2010. El Escenario (3). Proyecta los ingresos de coparticipación tributaria, los provenientes de la Ley del Diálogo 2000, y los recursos del IDH, realizando un promedio simple entre las variaciones de los dos escenarios anteriores.
Finalmente, en la tercera sección tomando en cuenta los escenarios anteriormente planteados y los posibles efectos de la crisis sobre los ingresos por transferencias a los municipios, se presentan los resultados de distintas entrevistas estructuradas aplicadas a altos funcionarios públicos del gobierno de Bolivia, políticos, y expertos internacionales, tal como muestra el siguiente cuadro.
Cuadro Nº 3 Lista de actores entrevistados
1
Los que toman decisiones
Presidente del Banco Central 2 Viceministro de Tesorería (Ministerio de Hacienda) 3 Jefe de Descentralización y autonomías-Bolivia (Viceministerio de
descentralización) 4 Coordinador de la Federación de Asociaciones Municipales 5 Directora Producción de Hidrocarburos-Ministerio de
Hidrocarburos 6
Expertos Juan Pablo Jiménez (CEPAL)
7 Oscar Cetrángolo (CEPAL-Argentina) 8 Giorgio Brosio (Profesor Universidad de Torino) 9
Municipio y petrolera Jefe encargado del área de finanzas (Gobierno Municipal de La Paz)
10 Representante de YPFB (Miembro del Directorio) 11
Políticos Diputado por el MAS La Paz
12 Diputado por PODEMOS La Paz 13 Diputado por PODEMOS Santa Cruz
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Dichas entrevistas tienen como propósito fundamental, obtener información relevante de especialistas bolivianos de distintos ámbitos, relacionados con el foco del estudio de caso. Entre ellas destaca el Ministerio de Hacienda (por ser el ente rector en la administración de
los recursos del gobierno central), el Viceministerio de Descentralización (porque el estudio funda sus bases en la descentralización económica y política de Bolivia), e l Ministerio de Hidrocarburos y Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (puesto que uno de los principales ingresos del estado, proviene actualmente de los hidrocarburos los que están siendo o han sido muy afectados por la crisis); los Municipios (por ser el foco de estudio) y la Federación de Asociaciones Municipales (por ser el organismo representante de todos los
municipios de Bolivia). A su vez es importante tomar en cuenta autoridades pertenecientes al Congreso Nacional puesto que darán una mirada política a esta problemática. También, se entrevistó al Presidente del Banco Central de Bolivia, pues un funcionario en tan alto cargo tiene información y perspectivas muy valiosas para entender el panorama en que
está planteado el trabajo. En ese sentido, lo que se busca con las entrevistas es identificar: (1) cuáles son las variables económicas más importantes sobre las que el gobierno en curso está trabajando para minimizar los efectos de la crisis; (2) si bajo las proyecciones realizadas por el Ministerio de Hacienda respecto a los ingresos por la explotación de recursos hidrocarburíferos, el gobierno
tiene definidas ya algunas políticas que ayuden a paliar de algún modo los efectos de la actual crisis internacional sobre las finanzas municipales. Así mismo, (3) si a partir de las entrevistas fuera posible establecer que a nivel de gobierno central no se viene trabajando en la formulación e implementación de políticas que minimicen el impacto de la crisis, es de esperar que cada persona entrevistada tenga su criterio y punto de
vista sobre el curso de acción que le parezca más adecuado adoptar. En tal caso es de mucho interés saber qué política aplicaría cada uno, cuáles serían las variables económicas más importantes y a qué sector (salud, educación, infraestructura) beneficiarían más (¿a quién?) y ¿por qué?, esto con el objeto de identificar la percepción de altos funcionarios públicos acerca de las prioridades que se tienen en materia de políticas públicas para minimizar los efectos de la crisis a nivel municipal.
En ese entendido, las entrevistas harán posible reunir un bagaje de variables y políticas relevantes desde una perspectiva de gobierno las que posteriormente se pretende contrastar con las opiniones de expertos internacionales (CEPAL y universidades), para sacar conclusiones y proponer recomendaciones de política en el estudio de caso.
21
7. MARCO TEÓRICO
7.1 DESCENTRALIZACIÓN Dado que el estudio centra su atención en la formulación e implementación de políticas públicas4 que permitan paliar los efectos de la crisis sobre las finanzas de los gobiernos municipales y visto que en la actualidad Bolivia se encuentra en pleno proceso de descentralización fiscal y política, corresponde abordar teóricamente el concepto de la
descentralización, con el fin de contextualizar la discusión y análisis del tema. En primer lugar, cabe observar que la descentralización acompañada de normas constitucionales y legales que redefinen la estructura del Estado –en cuanto a la asignación de recursos y competencias a los distintos niveles de gobierno –, promueve un resurgimiento y
fortalecimiento del papel de los gobiernos subnacionales a nivel de sus funciones, como proveedores de servicios básicos, ejecutores de gasto público y como recaudadores de sus propios ingresos. Es un proceso que durante la década pasada y lo que va de la actual ha dado lugar a cambios sustanciales en los esquemas de relaciones intergubernamentales en los países de América Latina.
Los bien conocidos argumentos que vinculan descentralización y eficiencia han sido extendidos en otras direcciones, como bien ilustra el siguiente pasaje: “la descentralización fomenta la eficacia al permitir una estrecha correspondencia entre los servicios públicos y las preferencias individuales, promoviendo la responsabilidad y la equidad mediante una vinculación clara de los beneficios de los servicios y sus costos. Esta es la justificación para el establecimiento de gobiernos provinciales y locales sensibles a los deseos de sus ciudadanos,
y no simplemente instrumentos del gobierno central” (Banco mundial, 1988 p. 182 y 183 & Banco Mundial (1993), p. 12 y 13, en Cetrángolo, Goldsmiths & Jiménez, 2009). Sin embargo (y a pesar de todas las virtudes que se le acreditan), no es frecuente encontrar una especificación aceptable, clara o transparente de lo que específicamente se entiende por descentralización.
El presente trabajo, alude al proceso de traspaso de competencias, derechos, atribuciones, potestades, responsabilidades, tareas y/o de recursos desde la administración nacional o central, hacia las administraciones municipales. Ello quiere decir que para propósitos de este
estudio de caso estaremos concentrados en la celda 11a (y en particular en los traspasos de
4 Política Pública es todo aquello que los gobiernos deciden hacer o dejar de hacer (Dye, Thomas. 1992)
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tipo vertical entre el nivel de gobierno y los gobiernos munic ipales) de la siguiente matriz de posibilidades (Cuadro Nº 4):
Cuadro Nº 4 Matriz de origen y destino de diversos tipos de traspasos5
Desde / Hacia Sector Público Sector Privado Sector Público Traspasos
verticales u horizontales (de carácter funcional y/o territorial)
- Privatizaciones - Liberalización comercial y cambiaria (ej.
Eliminación de cuotas de importación y de cuotas para la compra de divisas)
- Sistema de Pensiones (substitución del modelo de reparto por modelo de capitalización individual)
- Desregulación de mercados - Asociaciones público-privadas - Elecciones populares de alcaldes - Elecciones directas de alcaldes
Sector Privado Nacionalizaciones Fusiones, adquisiciones y absorciones de empresas y otras formas de integración o desintegración vertical u horizontal.
Fuente: Apuntes Descentralización y Finanzas Públicas, Lerda, 2009.
Como es sabido, la deseabilidad de tal tipo de traspasos, se ve fortalecida cuando : (i) mayor sea la heterogeneidad de las preferencias de los ciudadanos según jurisdicciones, (ii) menores sean las externalidades interjurisdiccionales y el gobierno central puede diseñar programas de transferencias hacia los gobiernos locales para corregirlas, (iii) no existe suficientes economías de escala como para justificar la provisión de un servicio público por parte del gobierno central, (iv) mayor sea el grado de competencia interjurisdiccional que exista entre
ellos. En razón a lo anterior, las normas de Oates (2006) sobre la asignación de responsabilidades y/o atribuciones basadas en las funciones del Estado definidas por Musgrave (1959) (estabilización, asignación y distribución) ayudarán a distinguir a que niveles de gobierno se deben asignar cada una de estas.
A este respecto, ambos autores señalan que las funciones de distribución y estabilización, deberían recibir una manejo centralizado por parte del gobierno nacional, quedando la función de asignación de recursos para la provisión de bienes públicos a cargo de los gobiernos subnacionales.
5 son variados los atributos que se puede traspasar, entre ellos destacan, atribuciones, responsabilidades, activos, derechos, actividades, entre otros.
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Este razonamiento se puede resumir en el “teorema de la descentralización”, de Oates en los siguientes términos: “Para un bien público –cuyo consumo está definido para subconjuntos geográficos del total de la población y cuyos costes de provisión de cada nivel de output del bien en cada jurisdicción son los mismos para el gobierno central o los respectivos gobiernos locales- será siempre más eficiente (o al menos tan eficiente) que los gobiernos locales provean los niveles de output
Pareto-eficientes a sus respectivas jurisdicciones, que la provisión por el gobierno central de cualquier nivel prefijado y uniforme de output para todas las jurisdicciones” (Oates, 1972: 59, en González). Se considera adicionalmente que dicho teorema, parte del supuesto de que las preferencias de los distintos municipios o localidades son heterogéneas y que una provisión homogénea de los
bienes públicos, por el nivel central, resultará en asignaciones que puedan ser mejoradas en el sentido de Pareto si es que cada gobierno local provee un nivel diferenciado de bienes públicos a sus respectivos habitantes. Aunque esto último es posible en razón de que cada gobierno subnacional tiene mayor información al respecto de las preferencias de la población dentro de su jurisdicción, lo señalado no será tan claro si es que se presentan economías de
escala considerables en la producción de los bienes públicos, ya que de esa manera la provisión central será más conveniente. Se distinguen tres modalidades de descentralización, correspondientes al tipo de traspaso que se venga a materia lizar, lo que puede expresarse en términos del modelo agente-principal, presentado en la siguiente matriz (Cuadro Nº 5).
Cuadro Nº 5
Esquema de dimensiones y modalidades de la descentralización Modalidades Dimensiones
DESCENTRALIZACIÓN Modelo Agente-Principal
DEVOLUCIÓN DELEGACIÓN DESCONCENTRACIÓN (funcional-territorial)
1. Político
2. Económico
3. Fiscal
4. Etc…
Situación en la que no sólo la ejecución sino también la capacidad de decisión de lo que se hace, ha pasado a manos de los gobiernos locales.
Situación en la que actúan los gobiernos locales como agentes del gobierno central, como la ejecución de ciertas funciones en su nombre.
Dispersión de responsabilidades dentro de un gobierno central a las oficinas regionales o locales de las unidades administrativas.
Fuente: Apuntes Descentralización y Finanzas Públicas, Lerda. 2009 & Bird & Vaillancourt.1998
A su vez, cabe recalcar la importancia del modelo, “agente principal”, en la relación entre los distintos niveles de gobierno (caso Bolivia). En este, el nivel central asume el rol de
24
“principal”, manteniendo una amplia intervención y/o control sobre las decisiones de programas, proyectos, políticas, etc. realizados por los gobiernos subnacionales (agentes). Así también, en dicho modelo adquieren singular importancia el uso de las transferencias
intergubernamentales como instrumento para promover la orientación del gasto hacia determinados sectores y la ejecución efectiva del gasto público. Según lo mencionado anteriormente, este trabajo se concentra en el estudio de la descentralización bajo la dimensión fiscal, a través de las transferencias de impuestos del
gobierno central a niveles subnacionales (celda 11a del cuadro Nº4), donde lo ideal sería que
las transferencias fiscales actúen bajo la modalidad de devolución, pero en el caso estudiado (Bolivia) las transferencias actúa bajo la modalidad de delegación. Así se tiene por ejemplo, que si bien los gobiernos municipales cuentan con impuestos propios, el establecimiento de bases imponibles corresponde exclusivamente al gobierno central. Un gran porcentaje del gasto local no resulta de decisiones autónomas, porque gran parte de éste se financia con recursos provenientes de transferencias con destino específico del gobierno central.
7.2 ESQUEMAS CLASIFICATORIOS DE TRANSFERENCIAS Y SUS CARACTERISTICAS Las transferencias fiscales intergubernamentales según Shah (2004) , financian cerca del 60% de los gastos subnacionales en países en desarrollo y economías en transición y cerca de la tercera parte de los gastos en países pertenecientes a la OCDE. Pero más allá de los gastos que las transferencias financian, éstas crean incentivos y mecanismos de accountability, así como un efecto en la administración fiscal, eficiencia y equidad en la provisión de servicio público
en pro de generar valor público a los ciudadanos. Las transferencias gubernamentales en ese entendido, dominan el escenario de la descentralización y en la mayoría de los casos, los gobiernos nacionales transfieren ingresos a los dos niveles de gobierno inferiores: intermedios y locales. A su vez en algunos casos los gobiernos intermedios transfieren ingresos a los gobiernos locales.
En el caso de Bolivia las transferencias del gobierno central a los municipios, se constituyen en la mayor fuente de financiamiento, de estos últimos. En general las transferencias se pueden clasificar según el siguiente esquema:
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Esquema Nº1 Tipología de transferencias
Fuente: Apuntes Descentralización y Finanzas Públicas, Lerda. 2009 A su vez, Prud'homme y Shah (2004) distinguen tres dimensiones de transferencias. A continuación se presentan algunas ventajas y desventajas, de cada una de ellas.
(i) Específicas y generales
Las generales no son relacionadas a ningún gasto en particular, mientras que las específicas tienen obligado el uso de los recursos para ciertos fines decididos por el gobierno central. Estas siempre son posturas extremas. Ni las generales son absolutamente libres, ni las específicas lo son a nivel tan minucioso. La distinción no es dicotómica, sino de más o menos.
Específicas Generales Frecuentemente son preferidas por gobiernos centrales por que les permite perseguir sus propios objetivos (esto es los objetivos de las políticas públicas nacionales).
Preferidas por los gobiernos subnacionales porque les da más libertad de acción.
Si el gobierno central asume que los gobiernos subnacionales no hacen buen uso del recurso, es mejor aplicar transferencias específicas.
Si existe mucha heterogeneidad intergubernamental y se atribuye un mejor rol a los gobiernos locales, es mejor aplicar transferencias generales.
Se puede argumentar que el gobierno central tiene que asegurar la provisión de ciertos bienes y los gobiernos locales por falta de eficiencia de gestión no pueden hacerlo.
Son más difíciles de administrar Son más fáciles de administrar. Procesos y monitoreo más complejo
Transferencias
Con destino específico Sin destino específico
Mandatorias Discrecionarias
Non-Matching
Discrecionarias
Matching o sujetas a contribución compartida
Mandatorias
Matching Non-Matching
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(i) Discrecionales y automáticas
Discrecionales Automáticas Se deciden caso por caso por el gobierno central de acuerdo a “necesidades”
Son transferencias manejadas por fórmula
Criterios más implícitos que explícitos Son mejores las automáticas, excepto para casos de emergencias
Son impredecibles y no permiten la planeación Son predecibles
Inducen al lobby y negociación para ganar mayor parte más que a su correcta ejecución
Son proporcionales según criterio
Son más difíciles de administrar Son más fáciles de administrar En los últimos años según los autores según los casos analizados, se ha tendido a pasar de las discrecionales a las automáticas.
(ii) Limitadas e ilimitadas
Limitadas (fijadas) Ilimitadas (open ended)
Se transfiere el total del monto máximo definido por el gobierno central
Son definidas primero por cada gobierno subnacional, sobre la base de necesidades. La suma de estás produce el total del monto transferido.
Los gobiernos centrales, las prefieren porque les da certezas desde el inicio de cuál es el volumen de recursos propios comprometidos (a transferir).
A los gobiernos centrales no les gustan porque generan incertidumbre en el proceso de creación del presupuesto porque no se sabe el monto
A los gobiernos subancionales les gustan porque pueden saber cuánto les tocará en función de su comportamiento. Son consideradas una herramienta más poderosa porque pueden orientar su gasto
Por otra parte, a nivel de América Latina, Cetrángolo, Goldschmith y Jiménez (2009), presentan una posible clasificación de los sistemas de transferencias, que responden a diferentes
modalidades según sea el objetivo buscado. Dado ese marco, los autores identifican que Bolivia presenta la siguiente clasificación de transferencias:
• Reparto entre la Nación y diferentes niveles de gobierno subnacional: Transferencias, establecidas por la Constitución, provienen de los impuestos sobre la renta y productos
industrializados, llegando tanto a prefecturas como a Municipios; en Bolivia, se presenta a través de la coparticipación de impuestos.
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• Sistemas que incluyen recursos provenientes de recursos naturales: En Bolivia se distribuye lo recaudado por el Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH) a las prefecturas,
municipios y universidades.
• Reparto que incorpora destinos diferentes a los gobiernos subnacionales: Como producto
de la disputa entre jurisdicciones estatales por eludir la restricción presupuestaria, en algunos casos ciertas instituciones logran obtener asignaciones específicas de una porción de lo recaudado. Bolivia, entra dentro este esquema, puesto que, además de coparticipar los
ingresos con los municipios y prefecturas, también lo hace con las universidades que son autónomas y se financian parcialmente con estos recursos.
• Reparto de fondos que no provienen de la recaudación tributaria: Se trata de casos muy excepcionales. A modo de ejemplo, atendiendo a sus problemas de sostenibilidad fiscal,
situación social y desarrollo económico relativo, Bolivia fue beneficiaria de dos acuerdos de reducción de deuda con el FMI. Si bien se trata de una condonación de deuda destinada a ayudar a solucionar el problema fiscal y financiero del país, en algunos casos se decidió tomar el alivio como transferencia de fondos adicionales que fueron destinados a incrementar el gasto social en manos de los municipios (recursos HIPCII).
Curcio, Cetrángolo y Jiménez (2009) advierten, que los sistemas tributarios de los gobiernos centrales son los principales proveedores de fondos para las transferencias, replicando el carácter procíclico que tienen éstos en Latino América. Por otro lado, son pocos los sistemas de transferencias que están de acuerdo con la evolución de los costos de los servicios a proveer. A su vez, llama la atención la gran cantidad de sistemas de transferencias con asignación específica, lo que marca la importancia de los gobiernos centrales en el financiamiento sectorial.
Después de mencionar distintas clasificaciones de transferencias según tres distintos autores, a continuación se trata de hacer una tipificación para el caso de Bolivia, por origen de los fondos, mecanismo de transferencia, tipo de asignación y destino.
Cuadro Nº6 Tipificación de las transferencias en Bolivia
Concepto Discrecionario (D)
o automático (A) Distribución por
sectores Matching Quien recibe
Coparticipación tributaria
A Educación, salud e infraestructura No
Municipios, prefecturas.
Recursos del HIPCII A Educación, salud No Municipios.
Impuesto Directo a los Hidrocarburos
A 30% renta dignidad No Prefecturas, Municipios,
Universidades. Fuente: Elaboración propia
28
Tal como muestra el cuadro anterior, las transferencias en Bolivia se caracterizan por ser transferencias con un destino específico destinado principalmente a los sectores de educación, salud e infraestructura. Ninguna de las transferencias aludidas está sujeta a contribución compartida, es decir son Non-Matching y además se caracterizan por ser transferencias automáticas.
29
8. ANÁLISIS DEL SISTEMA DE TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES
8.1 ANÁLISIS DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN SEGÚN NORMATIVA VIGENTE La descentralización política y fiscal en Bolivia , se enmarca en un conjunto de normas que organizan las competencias y potestades del gobierno central y los gobiernos municipales. Ellas son, principalmente, la Nueva Constitución Política del Estado aprobada en enero del
año 2009, en la que se contempla la incorporación de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, dicha ley (aún en proceso de elaboración) pretende regular el procedimiento para la elaboración de estatutos autonómicos y cartas orgánicas, la transferencia y delegación competencial, el régimen económico financiero y la coordinación entre el nivel central y las entidades territoriales descentralizadas y autónomas.
La Ley Nº 696 Orgánica Municipal de 1985, fue el primer vestigio de la descentralización en Bolivia. Dicha Ley posteriormente, pasó a denominarse Ley Nº 2028 de Municipalidades en 1999, con la que se asignó a los municipios nuevas funciones para luego fortalecerlos financieramente con la Ley del Diálogo 2000.
Posteriormente se aprobaron las leyes Nº 1551 de Participación Popular de 1994 y Nº 1654 de Descentralización Administrativa de 1995. Estas normas significaron el redimensionamiento del Estado tomando en cuenta criterios territoriales en la distribución del poder y los recursos fiscales a favor de estos territorios. Así también, el año 2005 se promulgó la Ley Nº 3058 de Hidrocarburos y el Decreto Supremo
Nº 28421, mediante el cual se establece la forma de distribución y competencias entre los distintos niveles de gobiernos en lo que respecta al IDH, el año 2007 el Decreto Supremo Nº 29322 reemplaza el Nº 28421, este último estipula una nueva asignación del IDH, a favor de los municipios. A continuación, se presenta a manera de contextualización un esquema. El que pretende dar a
conocer los puntos más importantes de cada una de las leyes mencionadas, relacionados a los municipios, así como las funciones que bajo normativa vigente deben de cumplir, además de identificar la forma de distribución de los recursos, específicamente de los hidrocarburos.
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Esquema Nº 2 Normativa vigente que rige el proceso de descentralización política y fiscal a nivel
municipal Fuente: Elaboración propia en base a Ley Nº 1551 y Nº 2028
Micro riego y saneamiento básico
Cultura y deportes
Ley de Participación Popular Nº 1551
(Año-1994)
Ley de Municipalidades Nº 2028
(Año 1999)
Coparticipación de las recaudaciones del gobierno central – 25% del total
Universidades 5%
Municipios 20%
Recaudación y gasto de los impuestos (recursos propios) pasan a ser exclusivamente de dominio municipal
Construir, equipar y mantener la infraestructura
Funciones de los municipios
Vías urbanas y caminos vecinales
Salud
Educación
Proceso de Descentralización Política y fiscal según normativa vigente -- Municipios
Distribución en función del número de habitantes de la jurisdicción municipal
31
Fuente: Elaboración propia en base a Ley Nº 2235
Ley del Diálogo 2000 Nº 2235-Recursos HIPCII
(Año 2001)
Recursos que el Estado dejó de pagar por efecto del alivio de la deuda externa, los cuales se constituyen en recursos especiales para la reducción de la pobreza
Fondo Solidario Municipal
Educación
Salud
$us. 5.000.000 para el año 2000; $us. 27.000.000 anuales en los próximos quince (15) años.
Obras en infraestructura
productiva y social
Servicios de salud pública
Servicios de educación escolar
pública
Recursos de Transferencias
Automática
20%
10%
70%
30%
Distribuido entre todas las municipalidades del país en proporción a la población
recalculada de cada municipio, dividida entre el
total de poblaciones de todos los municipios del país.
Distribuida entre todas las municipalidades en proporción a la población recalculada de
cada municipio, dividida entre el total de la población recalculada en todos los
municipios del departamento.
Dividido en 9 partes iguales para c/depto.
32
Fuente: Elaboración propia en base a Ley Nº 3058 y Ds. 29322
El Estado retiene el 50% del valor de la producción de gas y del petróleo.
Regalías
Distribución del IDH
DS. Nº 29322 (2007)
Regalía Departamental
Regalía Nacional Compensatoria
Participación del 6% de la Producción Nacional Fiscalizada en favor del Tesoro General de la Nación (TGN).
Ley de Hidrocarburos Nº 3058
(Año 2005)
Municipios
Universidades públicas del
departamento
Prefecturas
11% de la Producción Departamental Fiscalizada de Hidrocarburos, en beneficio del Departamento donde se origina la producción.
1% de la Producción Nacional Fiscalizada de los Hidrocarburos, para Beni (2/3) y Pando (1/3)
8,62%
24,79%
66,99%
30%
RENTA DIGNIDAD
33
8.2 DESCRIPCIÓN DE LOS INGRESOS IMPOSITIVOS DEL ESTADO BOLIVIANO El análisis de esta sección, se concentra en los ingresos generados por el gobierno central por
concepto de impuestos, regalías y otros recursos importantes. En particular, se enfocará en los ingresos impositivos debido a que su recaudación representa un mayor porcentaje dentro de los ingresos totales.
En relación al nivel de recaudación de impuestos del gobierno central durante el periodo 1996-2008 (Gráfico Nº 3), se puede identificar dos periodos, el primero, en el que por casi 10 años el
nivel de recaudación de mantuvo casi constante alrededor de 15 puntos del PIB. En el segundo, se advierte una clara tendencia positiva ascendente desde el año 2004 con un claro repunte a partir del año 2005, año en que se dio inicio a la recaudación del Impuesto Directo a los Hidrocarburos–IDH (evento altamente beneficioso por el aumento significativo de las transferencias a los municipios), alcanzando, el año 2008 a recaudar 25 puntos del PIB .
Gráfico Nº3
Evolución de la recaudación impositiva en Bolivia (En porcentaje del PIB)
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Ministerio de Hacienda
Es interesante notar, que los últimos 4 años con la introducción del IDH, la recaudación impositiva dio un salto significativo de casi 10 puntos del PIB, si bien, este hecho es importante, al mismo tiempo genera elevados niveles de inestabilidad vinculados a la
volatilidad de los precios internacionales del petróleo. El Gráfico Nº4, indica la importancia en términos de recaudación de cada uno de los impuestos nacionales. Son el IVA y el IDH los que generaron para el año 2008, más del 50% de toda la recaudación impositiva. Siendo el IDH, el que representa más de 5 puntos del PIB.
34
Gráfico Nº 4 Nivel de recaudación por tipo de impuesto en Bolivia
Año 2008 (En porcentaje del PIB)
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Servicio de Impuestos Nacionales
En relación a los ingresos propios municipales, son 4, los impuestos más importantes y son los impuestos a la propiedad de bienes inmuebles y vehículos automotores los que generaron el año 2005 alrededor del 80% del total de recaudación municipal (Ver Gráfico siguiente).
Gráfico Nº 5 Composición de la recaudación de impuestos municipales
(En Porcentaje – 2005)
ITGB : Impuesto a la transmisión gratuita de bienes IPBI : Impuesto a la Propiedad de bienes inmuebles IPVA : Impuesto a la propiedad de vehículos automotores IMTIVA : Impuesto municipal a las transferencias de inmuebles y vehículos automotores
Fuente: Elaboración Propia en base a datos del Viceministerio de Descentralización
Lo anterior, pone en relieve la baja capacidad recaudatoria de los municipios, así como, la
enorme dependencia hacia dos de sus impuestos (IPBI-IPVA, los que generan el 80% de sus recursos propios).
35
Al respecto, datos del Viceministerio de Descentralización, señalan que cerca del 80% de los impuestos municipales son generados por menos del 50% de la población, el año 1999 por cada peso boliviano generado por el conjunto de impuestos municipales se generaban Bs.17 por el
resto de impuestos, esta brecha creció para el año 2005 hasta alcanzar a Bs.19 generados por el resto de impuestos. Lo señalado anteriormente, es preocupante por la elevada dependencia de los municipios al gobierno central en términos de recursos, y por la deficiente gestión local, lo que constituye un freno importante al desarrollo y crecimiento municipal.
8.3 DESCRIPCIÓN Y ANÁLISIS DE LAS TRANSFERENCIAS FISCALES A LOS MUNICIPIOS El gobierno central transfiere parte de sus ingresos tributarios a los municipios mediante
transferencias, con base a criterios que se ilustran en el Cuadro Nº 7, el que muestra la localización del conjunto de ingresos tributarios del Estado por beneficiario. Para ello se hace uso de dos conceptos de apoyo: i) dominio tributario (D) (Ingreso que sólo tiene un beneficiario), ii) coparticipación tributaria (C) (Ingreso que tiene más de un beneficiario).
Cuadro Nº7
Localización del conjunto de ingresos del Estado por beneficiario BENEFICIARIOS POR NIVEL
DE ADM IMPUESTOS
REGALIAS OTROS
INGRESOS FOREST
AL ICM
RH
PH
PM GAC
T
IVA
IT
ICE
RC-IVA
IUE
ISAE
IEHD
ITF
ITGB
IPBI
IPVA
IMTIVA
IERI ICM
IDH
PA PD RM
NACIONAL C C C C C C C D C C C C C C C C PREFECTURAL C C D C C C D C
MUNICIPAL C C C C C C C D D D C C C C C C C D
IVA : Impuesto al Valor Agregado IT : Impuesto a las Transacciones ICE : Impuesto al consumo especifico RC-IVA : Impuesto al Régimen complementario al IVA IUE : Impuesto a las Utilidades de las Empresas ISAE : Impuesto a las salidas aéreas al exterior IEHD : Impuesto especial a los Hidrocarburos y sus derivados ITF : Impuesto a las transacciones financieras ITGB : Impuesto a la transmisión gratuita de bienes IPBI : Impuesto a la Propiedad de bienes inmuebles IPVA : Impuesto a la propiedad de vehículos automotores IMTIVA : Impuesto municipal a las transferencias de inmuebles y vehículos automotores IERI : Impuesto especial a la regulación impositiva ICM : Impuesto complementario a la Minería IDH : Impuesto Directo a los Hidrocarburos
Fuente: Elaboración propia, en base a información del Viceministerio de Descentralización-Cartilla “Finanzas Públicas Municipales”
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El cuadro anterior muestra que de los 15 tipos de impuestos, 9 son impuestos coparticipables entre los niveles de gobierno y las universidades, es decir se destinan mediante transferencias a las prefecturas, municipios y/o universidades.
Siendo el IVA e IDH los impuestos más importantes por el nivel de recaudación y por su importancia en las transferencias a los municipios, tal como se comento anteriormente. Por otra parte, los gobiernos municipales cuentan con tres importantes ingresos, por concepto de transferencias fiscales: i) coparticipación tributaria, ii) recursos del alivio de la deuda HIPC II,
iii) Impuesto directo a los hidrocarburos (IDH). A continuación se explica de manera sucinta en qué consiste cada uno de los ingresos mencionados anteriormente que forman parte de las transferencias del gobierno central a los municipios.
La coparticipación tributaria municipal, entendida como el conjunto de impuestos que conforman una bolsa común de recursos y se transfieren a los municipios de acuerdo al criterio de densidad poblacional de cada municipio, está conformada por los impuestos detallados en el Cuadro Nº7. Los recursos de HIPC II, son el conjunto de ingresos que el Estado boliviano estaba obligado a pagar por concepto de la deuda externa y como producto de la condonación, estos recursos son destinados a los municipios del país y se distribuyen de acuerdo a la “Ley del Diálogo 2000” que establece tres objetivos de destino: i) infraestructura productiva y social, destinando para tal
fin el 70% de los recursos, ii) educación (básica y superior), un 20% y iii) salud, un 10% de los recursos. A su vez existen dos formas de distribución, i) una distribución de acuerdo a los grados de pobreza6 de cada municipio para el caso de la infraestructura productiva y social, y ii) una división por igual a cada departamento con una posterior distribución a los municipios por pobreza para el caso de educación y salud.
El impuesto directo a los hidrocarburos (IDH), son los recursos provenientes del cobro que se realiza a las empresas que explotan hidrocarburos en el país, el origen de este ingreso consiste en la alícuota cobrada por el valor de la producción de hidrocarburos. Se distribuye de acuerdo al
6 Según la “Ley del diálogo 2000” entiéndase por pobreza a las necesidades básicas insatisfechas de la población, que consiste en diagnosticar los inadecuados materiales de la vivienda, espacios de vivienda, servicios de agua y saneamiento, utilización de combustibles no adecuados, bajos niveles de educación y una manifestación de una inadecuada atención en salud. La pobreza se clasifica en 5 categorías, siendo la primera el menor grado de pobreza y el último el grado de pobreza más alto: i) Necesidades básicas insatisfechas, ii) umbral de la pobreza, iii) pobreza moderada, iv) pobreza marginal, v) pobreza indigente.
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DS. Nº 29322, mediante el cuál, el 66,99% de estos recursos les corresponde a los municipios, 24,79% a las prefecturas de departamento y el 8,22% restante a las universidades. Adicionalmente estos recursos financian el pago de la Renta Universal de Vejez y los Gastos
Funerales. El Gráfico Nº6, indica la evolución a lo largo de 13 años de las transferencias fiscales municipales por concepto de coparticipación tributaria, HIPC II e IDH. Las transferencias por coparticipación, constituyen los ingresos más importantes para los municipios, puesto que representan más del 50% de las transferencias totales, a su vez a partir del año 2005 las
transferencias por concepto del IDH tienen un aumento significativo, alcanzando el año 2008, 2 puntos porcentuales del PIB, aumentando el nivel de las transferencias totales en casi un 50% .
Gráfico Nº 6 Evolución de las transferencias del gobierno central a los municipios
Por concepto (En porcentaje del PIB)
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Ministerio de Hacienda
Datos del Ministerio de Hacienda, señalan que después de la promulgación de la Ley de Participación Popular hasta el año 2008, se han transferido al conjunto de los municipios por concepto de coparticipación tributaria, más de 20.000 millones de bolivianos, logrando un
incremento de recursos transferidos para este último año, de más de 4 veces el valor de los transferencias de 1996, alcanzando 2,9 puntos del PIB (3.618 millones de bolivianos). Similar situación se observa con la evolución de los recursos transferidos por concepto de la Ley del Diálogo 2000 y del IDH, incrementándose las transferencias de este último recursos en más
de 8 veces en tres años (2005-2008), alcanzándose a transferir el año 2008, 1,9 puntos del PIB (2.304 millones de bolivianos).
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A continuación, el Gráfico Nº7 muestra la evolución de las transferencias municipales por departamento. En él, se puede notar que los municipios pertenecientes a los departamentos del
eje central (La Paz, Cochabamba y Santa Cruz), son los que recibieron más recursos por concepto de transferencias el año 2006. Esto se debe principalmente a la forma de distribución basada en el número de habitantes por municipio, datos del INE señalan que el año 2006, los tres departamentos mencionados concentraban el 70,5% de la población total.
Así también, muestra que en todos los casos las transferencias aumentaron, siguiendo una
tendencia creciente, pero son los años 2006 y 2007 en los que las transferencias aumentaron en casi un 50%, este incremento se debe a los recursos provenientes del IDH.
Gráfico Nº 7
Evolución de las transferencias municipales por departamento En moneda corriente (Millones de Bolivianos)
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Ministerio de Hacienda
Por otra parte, y según lo mostrado en el Gráfico Nº8, todos los municipios dependen en más del 50% de los recursos transferidos por el gobierno central.
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Gráfico Nº 8 Ingresos Totales Municipales (2008)
En porcentaje del PIB
FUENTE: Elaboración Propia en base a datos de la FAM y el Ministerio de Hacienda
Son los municipios pertenecientes a los departamentos de Pando, Potosí y Beni, que además de ser los más pobres de Bolivia, presentan una alta dependencia de recursos transferidos, que alcanzan en promedio para el caso de Pando a más del 96% del total de los recursos, 88% para
Potosí y 85% para el caso de Beni. Esta situación es preocupante, por la elevada dependencia y vinculación del desarrollo municipal con las transferencias. En consecuencia, cabe antic ipar que el impacto de la crisis en los municipios pertenecientes a estos departamentos deberá ser aún más fuerte en los municipios más pobres del área rural.
En ese sentido cabe preguntarse, en qué medida el aumento de las transferencias en términos de recursos en los últimos años, favoreció al fortalecimiento de la gestión municipal para satisfacer las demandas locales. Como se explicó anteriormente, con la ley Nº 1551, el gobierno central realizó el traspaso a
los municipios, de la administración, mantención y renovación de la infraestructura física7 en,
7 Se transfiere a título gratuito en favor de los Gobiernos Municipales el derecho de propiedad sobre los bienes muebles e inmuebles afectados a la infraestructura física de los servicios públicos de salud, educación, cultura, deportes, caminos vecinales y microriego, consistentes en: a) Hospitales de segundo y tercer nivel, hospitales de distrito, centros de salud de área y puestos sanitarios dependientes de la Secretaria correspondiente del Ministerio de Desarrollo Humano. b) Establecimientos educativos públicos de los ciclos inicial, primario y secundario. c) Campos deportivos para las prácticas masivas y canchas polifuncionales deportivas, con excepción de las instalaciones ligadas a la práctica deportiva nacional e internacional. d) Infraestructura de microriego y de caminos vecinales de propiedad estatal.
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educación, salud, deportes, caminos vecinales y microriego, lo que produjo un aumento considerable en los niveles de inversión municipal, a continuación se dan a conocer algunas cifras, basadas en información oficial.
Datos del Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo, señalan que la ejecución presupuestaria de los 327 municipios entre los años 2000 y 2006 contribuyó con el 46 % (3.180 millones de dólares) del total de la inversión hecha por el Estado boliviano, el gobierno central lo hizo con el 36 % y las prefecturas con 17%.
El Gráfico Nº 9, muestra la comparación de la composición de la inversión pública entre el periodo 1994-2007 y el año 2008. Se puede observar que el año 2008 hubo una inversión superior en educación en relación al promedio de los años 1994 y 2007, así también se identifica un aumento de la inversión en servicios municipales en 8%, por otra parte hubo un disminución en la inversión destinada a saneamiento básico, infraestructura en caminos y
electrificación y turismo en 7% y 5% respectivamente. Las disminuciones en inversión registradas el año 2008, puede deberse en gran medida a la concentración de recursos hacia los programas sociales implementados por el gobierno desde el 2007, tal como se explicará más adelante.
Gráfico Nº9
Comparativo de inversión pública municipal (1994-2007, 2008) Promedio de Inversión Pública Municipal Inversión Pública Municipal
(1994-2007) (2008)
Fuente: Elaboración propia, en base a información del VIPFE y la FAM
e) Casas de cultura, bibliotecas, museos y otros dependientes del Gobierno Nacional con excepción de aquellas instituciones consideradas como Patrimonio Nacional y aquellas que sean de propiedad de las universidades de cada jurisdicción departamental.
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La Federación de Asociaciones Municipales de Bolivia (FAM), señala que las transferencias recibidas por los gobiernos municipales por concepto de coparticipación tributaria, ley del diálogo 2000, y recursos del Impuesto Directo a Hidrocarburos (IDH), incentivaron el
aumento de la inversión de los 327 municipios, quienes en promedio invirtieron el año 2007, 77$us por habitante en diferentes servicios y obras, a diferencia de lo que pasaba en 1994, cuando la inversión por habitante era alrededor de 18$us. Así también, informes del Ministerio de Educación señalan que, los gobiernos municipales en los últimos 10 años construyeron alrededor de mil escuelas, del total de esta infraestructura, el
70% se edificó en el área rural. En relación a la asistencia social, entre los años 2005 y 2007 los gobiernos municipales masificaron la provisión del desayuno escolar a estudiantes de colegios fiscales. La cobertura a nivel municipal pasó de 64% el año 2005 a 85% el año 2007 (es decir 297 municipios de los
327 ofrecían hasta el 2007 la provisión de desayuno escolar), así también los recursos utilizados para este fin se duplicaron, alcanzando 0,2 puntos del PIB el 2007, siendo beneficiados 40% de los niños que viven en el área rural. A su vez, toda la inversión en infraestructura educativa, de salud y servicio social se ve reforzada por el bajo gasto corriente de los municipios, entre los años 1994 y 2007, de los
7.252 millones de dólares de ingresos municipales, el 16% de estos recursos se consignó a gastos de funcionamiento como pago de servicios básicos y salarios (hecho reforzado por la ley Nº22968 de gastos municipales), destinándose el 84% restante a inversión. El 2007 se destaca por presentar en promedio a nivel municipal, gastos de funcionamiento que alcanzan el 11% del total de los recursos municipales.
Cabe añadir , que el año 2007 el gobierno implementó importantes programas sociales tales como, el seguro de salud para el adulto mayor, el seguro universal materno infantil (SUMI), la renta dignidad, el bono Juancito P into entre los más importantes, para los que se destinó más
8 La Ley Nº 2296 establece como porcentaje máximo para gasto de funcionamiento hasta el 25%, de los ingresos totales, pudiendo utilizar solo los recursos específicos de las municipalidades y las transferencias de Coparticipación Tributaria. Este financiamiento no está definido por proporcionalidad, es decir la municipalidad puede financiar indistintamente, imputando a las dos fuentes o a una sola inclusive. La Municipalidad para efectuar el cálculo del gasto de funcionamiento, no debe considerar lo siguiente: 1. Los saldos de Caja y Bancos. 2. Los recursos provenientes de donaciones externas, créditos externos e internos, venta de activos fijos y otras transferencias de capital diferentes a los recursos de la Cuenta Especial Diálogo 2000 (HIPC II). 3. Los recursos provenientes del Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH). Ley Nº2296 de gastos municipales, Art. 3 http://www.sigma.gov.bo/PDF_ppto/fpr2005_ley2296.pdf
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de 2 puntos del PIB (2.463 millones de bolivianos), el 50% de tales recursos provinieron de los gobiernos municipales, 40% del TGN y 10% de las prefecturas.
Si bien, hubo un aumento de la inversión municipal los últimos años, reflejada en infraestructura en educación y otros servicios municipales, la inversión en desarrollo humano fue importante. Los años 2007 y 2008 un gran porcentaje de los recursos transferidos fueron destinados a programas sociales implementados por el gobierno central. Esto sin duda trajo consigo, un mejoramiento de la calidad de vida de los ciudadanos a nivel municipal y por tanto nacional.
Sin embargo, no deja de ser preocupante la elevada dependencia de la inversión a las transferencias, las que a su vez dependen en casi un 50% de los ingresos del IDH (altamente volátiles al precio internacional del petróleo).
8.4 ANÁLISIS DE DESEQUILIBRIOS HORIZONTALES EN LOS GOBIERNOS MUNICIPALES Resulta notorio, el nivel tan pronunciado que alcanzan las desigualdades en el desarrollo de los municipios, son los casos de ingresos percápita municipal, gastos, entre otros, los que generan desequilibrios que inciden en el nivel y calidad de vida de la población, puesto que
los bienes y servicios que recibe un habitante del gobierno municipal de La Paz, no son los mismos que los que recibe un habitante del municipio de Jesús de Machaca. Los desequilibrios horizontales se incrementan si se compara entre municipios rurales y urbanos, municipios capitales de departamento del eje central con los municipios restantes. Los municipios capitales de departamento - debido a que concentran mayor densidad
comparativa de población y actividad económica - cuentan con un potencial de recaudación fiscal percápita mucho mayor que el promedio, mientras que las municipalidades rurales (aquellas con una significativa menor concentración de población y actividad económica), tienen una capacidad de ingresos fiscales percápita inferior al promedio, lo que es tanto inequitativo como ineficiente. Datos de la FAM, indican que en promedio los ingresos propios municipales per capita alcanzan aproximadamente los 25$us, siendo que - como era
de esperar - los municipios capitales de departamento de La Paz, Santa Cruz, Cochabamba, Oruro, Tarija, Trinidad y Cobija, son los que superan este promedio. Por el contrario, los municipios de Potosí y El Alto más los 317 municipios restantes, tienen ingresos en promedio inferiores a 25$us per cápita.
43
Por otro lado, los desequilibrios entre municipios pueden observarse también en ámbitos como el gasto de capital,– según la Federación de Asociaciones Municipales (FAM) – los municipios de El Alto, Potosí, Tarija y Cobija destinan más del 80% a gastos de capital.
En términos de gasto de capital percápita, también existe una disparidad elevada entre municipios. Datos de la gestión 2007 del Ministerio de Hacienda, revelan que el gasto por persona anual de los municipios de Cobija, Tarija y La Paz se encuentra por encima del promedio (90$us percápita), mientras que los 324 municipios restantes tienen un gasto de capital per cápita inferior.
Gráfico Nº 10 Distribución de transferencias del gobierno central a los municipios
Por departamento, Millones de Bolivianos 2007-2008 (Techo Presupuestario)
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Ministerio de Hacienda
Por otro lado, el Gráfico Nº10 da cuenta de un desequilibrio financiero en la distribución de los recursos, generando tal como muestra, brechas significativas entre los ingresos per cápita de los departamentos, siendo Pando el departamento que más recursos per cápita recibe por concepto de transferencias, es al mismo tiempo como se señaló anteriormente el departamento más pobre y el que más depende de los recursos transferidos.
Otra de las razones por las que la asignación de mayores recursos a los municipios más pobres no ha generado desarrollo, es la diferencia existente en el costo de los bienes y servicios entre departamentos, los que encarecen la gestión pública en el país. En sintonía con lo anterior y para ejemplificar el caso, los gobiernos municipales tienen diferentes costos en lo que respecta a la provisión de desayuno escolar, debido a la
insuficiente producción local de alimentos, gastos de transporte y/o distribución, entre otros
44
motivos. Estas variables determinan que los costos por ración de desayuno escolar de los municipios más alejados de las capitales de departamento sean más elevados que el de las ciudades. A modo de comparación, pueden citarse los casos de los municipios de San Lorenzo
(Tarija) o Pazña (Oruro) donde la ración de desayuno escolar ronda los Bs. 2, mientras que en los municipios de Sopachuy (Chuquisaca), La Paz, Achacachi (La Paz), la ración de desayuno cuesta Bs.1. Los desequilibrios horizontales se reflejan también a nivel de desarrollo humano, tales son los casos del sector de salud, donde hospitales de primer, segundo y hasta tercer nivel presentan
disparidades, así por ejemplo, para los hospitales de primer nivel del departamento de La Paz existen más de 2500 habitantes por cada centro médico, mientras que en Pando hay 57 centros para cerca de 70.000 personas (equivale a casi la mitad del caso anterior). Para los casos de centros médicos de segundo y tercer nivel, más allá de presentar disparidades entre sí, éstos solo se ubican en capitales de departamento. Lo último atiende a consideraciones de
economías de escala en la localización de tales centros médicos, ya que la distribución espacial de la población se concentra en dicho tipo de jurisdicción. Debido a ello, los ciudadanos de municipios pequeños tienen escasa posibilidad de encontrar centros especializados, teniendo por lo tanto una calidad de vida de nivel inferior al resto de la población.
El caso de educación, no deja de ser tan alarmante como el de salud, informes del ministerio de educación revelan, que las mayores tasas de abandono escolar, tanto en el sector urbano como rural, se registra en aquellos departamentos con menor población, como el caso de Pando, Oruro, Potosí y Beni. El polo opuesto viene dado por el caso del departamento de La Paz, el que presenta el menor porcentaje de deserción escolar en el país.
Al igual que el caso de los centros de salud, los departamentos con mayor población no cuentan con personal suficiente para atender el servicio de educación. En el caso de la infraestructura educativa, si bien hubo inversión en el área rural, la cantidad de alumnos por local educativo es mínimo, por lo que dicha inversión no está bien sustentada y se ha dejado de lado la gestión de captación de ítems de maestros, lo cual debiera ser la prioridad.
En ese entendido, y después de analizar algunas de las disparidades más evidentes entre municipios se concluye que los municipios más pequeños, pertenecientes a áreas rurales y concentrados principalmente en la zona del altiplano, son aquellos que necesitan más presencia del Estado, a través de la implementación del políticas públicas que generen desarrollo, y sean potencialmente más redistributivas disminuyendo así las disparidades y
brindando una mejor calidad de vida a la población que así lo requiere.
45
Por lo que, la búsqueda de la "equidad horizontal" se hace apremiante, y esta puede lograrse mediante las transferencias fiscales, las que tiendan a buscar la mayor equiparación posible de la capacidad fiscal entre los diferentes municipios, compensando a aquellos municipios con
menor capacidad de ingreso, mediante mayores transferencias, con vistas a igualar su capacidad de ingreso percápita con el promedio nacional, asegurándose al mismo tiempo la ejecución de estos recursos y su buen uso, mediante controles y evaluaciones permanentes. El siguiente apartado tiene por objeto medir el impacto de la crisis, a través del análisis del precio de los commodities (especialmente del petróleo) y de la caída de la tasa de crecimiento
del PIB, etc., sobre las transferencias del gobierno central a los municipios, tratando de identificar aquellos departamentos más afectados.
46
9. ANÁLISIS DE IMPACTO DE LA CRISIS EN LAS TRANSFERENCIAS DEL GOBIERNO CENTRAL A LOS MUNICIPIOS
Para realizar la proyección de la serie de datos (1996-2008) los años 2009 y 2010, y con esto llevar a cabo el análisis de impacto de diversos escenarios de la variación del precio de los hidrocarburos y determinar efectos sobre el nivel potencial de transferencias del gobierno central hacia los municipios, se hizo uso de varios supuestos, que son detallados en este apartado.
Un paso previo para este análisis es conocer cómo el gobierno boliviano fija el precio de exportación del gas natural a Brasil y Argentina.
9.1 METODOLOGÍA DE CÁLCULO DE PRECIOS DE EXPORTACIÓN DE GAS NATURAL9
El gas natural es un energético que en la última década ha adquirido una importancia creciente en el mundo debido principalmente al incremento en la demanda por energías denominadas limpias, las abundantes reservas de gas descubiertas, la expansión de las redes de distribución y el avance de la tecnología.
Así, entre 1990 y 2001, según datos proporcionados por la Unidad de Análisis de Políticas Sociales y Económicas –UDAPE (Garrón, 2004) la demanda en Centro y Sud-América se incrementó en 80% pasando de 2 TCF en 1990 a 3,6 TCF en 2001. Los mayores consumidores de la región son Argentina (1,17 TCF), seguido de Venezuela (0,96 TCF), Trinidad y Tobago (0,35 TCF) y Brasil (0,33 TCF). Los mayores exportadores son Argentina,
Bolivia, Venezuela y Trinidad y Tobago. De acuerdo a las estimaciones realizadas por la Energy Information Administration (EIA) del gobierno de los Estados Unidos de Norte América, se espera que la demanda anual por gas natural en el mundo pase de 84 TCF, que se demandan actualmente, a 162 TCF el año 2020. En este sentido, en los siguientes 20 años la demanda en Norte América se incrementaría
anualmente en 2,1%, los países Europeos en 3%, los asiáticos en 1,9% y los países en desarrollo en 5,3%. Asimismo, las mayores importaciones para abastecer estas demandas serían de Estados Unidos de América con un incremento anual de 5,9% y de los países en desarrollo (especialmente América del Sur) con un crecimiento anual de 7,4%.
9 Información proporcionada por el Ministerio de Hacienda – Bolivia, año 2009
47
Dado este contexto, Bolivia se constituye en un país estratégico por su alto nivel de reservas gasíferas aún no comprometidas y su situación geográfica dentro de América del Sur. Además la creciente demanda mundial por este energético, especialmente de Norteamérica, podría
constituirse en una fuente importante de ingresos del Estado Boliviano, que permitiría un avance en el desarrollo y crecimiento de la economía. Fueron dos los contratos de compra-venta que firmó Bolivia, el primero, e l año 1996 con Petróleo Brasileiro S.A. (PETROBRAS S.A.), iniciándose la exportación de gas natural a partir de julio de 1999, una vez concluída la construcción del gasoducto Bolivia-Brasil. Y el
segundo, el año 2006 con la Empresa Nacional Argentina S.A. (ENARSA), dando inicio a la exportanción el 1 de enero del 2007. Ambos contratos tienen una duración de 20 años.
9.1.1 CÁLCULO DE PRECIOS DE EXPORTACIÓN
Exportación al Brasil: El precio de exportación al Brasil se fija cada tres meses y está vinculado a la cotización de tres fuel oils, de acuerdo a la siguiente fórmula: Donde: PG : Precio del Gas (US$/MMBTU) P(i) : Precio base (US$/MMBTU)
Para la Cantidad Diaria Contractual Base (QDCB) el P(i) varía de 0,95 a 1,06 y para la Cantidad Diaria Contractual Adicional (QDCA) es 1.20 para todo el periodo de vigencia
del Contrato. FO1 : Fuel Oil de 3,5% de azufre, referido bajo el título de Cargoes FOB Med Basis Italy
(US$/TM). FO2 : Fuel Oil Nº6 de 1% de azufre, referido bajo el título U.S. Gulf Coast Waterborne
(US$/bbl). FO3 : Fuel Oil de 1% de azufre, referido bajo el título Cargoes FOB NWE (US$/TM).
FO1, FO2 y FO3 son promedios aritméticos de cada día del trimestre inmediatamente anterior al trimestre correspondiente a la aplicación de PG. De acuerdo a lo establecido en el Contrato, a partir del segundo trimestre de entrega y recepción del gas y para cada trimestre posterior, el precio del Gas (PG) será reajustado
aplicándose la siguiente fórmula:
++=
000 3325,0
2225,0
1150,0*
FOFO
FOFO
FOFOPPG i
48
Donde: Pt : Precio del Gas para el trimestre pertinente (US$/MMBTU) PG : Precio del Gas calculado de acuerdo a la fórmula (US$/MMBTU)
Pt-1 : Precio del Gas correspondiente al trimestre inmediatamente anterior (US$/MMBTU) Bajo esta metodología de cálculo, los precios efectivos en el periodo enero 2002 – junio 2009 tal como muestra el gráfico siguiente registraron su nivel más alto el año 2008, alcanzando a 6,65$US/MMBTU.
Sin embargo, debido a la crisis finaciera internacional hasta junio de 2009, el precio en promedio rondó los 5 $US/MMBTU, teniendo una variación negativa de 24%, hecho que sin duda tuvo un impacto negativo en los ingresos del Estado boliviano, que a su vez repercutió en las transferencias a los municipios como se verá mas adelante.
Gráfico Nº 11 Precio de venta en Rios Grande-Contrato GSA
($us/MMBTU)
Fuente: Ministerio de Hacienda. Elaboración Propia
Como se establece en el Contrato, existen precios diferenciados para la Cantidad Diaria Contractual Base (QDCB) y para la Cantidad Diaria Contractual Adicional (QDCA). El precio de referencia final se deriva de ponderar dichos precios por los volúmenes entregados. Por lo tanto, si bien los precios se ajustan de forma trimestral, en el gráfico de precios mostrado anteriormente, el precio no necesariamente se mantiene constante dentro de un
mismo trimestre. Exportación a la Argentina: La fórmula de fijación de precios en el contrato de exportación de gas natural a Argentina es similar a la estipulada en el contrato GSA, salvo que se añade a
15,05,0 −+= tt PPGP
49
la canasta de tres fuel oils, el precio internacional de diesel oil, de acuerdo a la siguiente fórmula:
Donde: PG : Precio del Gas (US$/MMBTU) P : Precio base igual a 4,0588 US$/MMBTU
FO1, FO2 y FO3 son los mismos del Contrato GSA. DO : LS Diesel referido bajo el título U.S. Gulf Coast Waterborne en (UScents/USgalón) FO1i, FO2i, FO3i y DOi son promedios aritméticos de cada día del semestre inmediatamente anterior al trimestre correspondiente a la aplicación de PG. Los precios efectivos en el periodo enero 2002 – junio 2009 muestran que a partir de enero
2007 (cuando se activa el actual Contrato), los precios experimentaron un incremento importante que se sostuvo hasta abril del presente año cuando experimenta una disminución aproximada del 40% con relación al precio del trimestre anterior:
Cuadro Nº 8 Precios de venta de gas natural hacia Argentina – Contrato ENARSA
(US$/MMBTU) MES 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
ENERO 1.02 0.60 0.60 2.09 3.32 5.00 6.98 7.84FEBRERO 1.00 0.60 0.60 2.04 3.35 5.00 6.98 7.84MARZO 1.03 0.60 0.60 2.06 3.37 5.00 6.98 7.84ABRIL 0.90 0.60 0.60 2.24 3.58 4.56 7.80 4.59MAYO 0.90 0.60 1.59 2.22 3.63 4.56 7.80 4.59JUNIO 0.90 0.60 1.59 2.21 3.64 4.56 7.80 4.59JULIO 0.90 0.60 1.59 2.66 4.51 5.08 9.03AGOSTO 0.90 0.60 1.59 2.70 5.00 5.08 9.03SEPTIEMBRE 0.90 0.60 1.59 2.72 5.00 5.08 9.03OCTUBRE 0.90 0.60 1.59 3.19 5.00 6.01 10.35NOVIEMBRE 0.60 0.60 1.59 3.19 5.00 6.01 10.35DICIEMBRE 0.60 0.60 1.59 3.17 5.00 6.01 10.35PROMEDIO 0.88 0.60 1.26 2.54 4.20 5.16 8.54
Fuente: Ministerio de Hacienda
+++=
0000
20,033
20,022
40,011
20,0*DODO
FOFO
FOFO
FOFO
PPG iiii
50
9.1.2 RELACIÓN ENTRE PRECIO INTERNACIONAL DEL PETRÓLEO, COTIZACIONES DE LOS FUEL OIL Y DIESEL OIL Y PRECIOS DE EXPORTACIÓN DE GAS NATURAL
Las cotizaciones de los fuels oils y del diesel oil están altamente correlacionadas con el precio internacional del petróleo, como muestra el gráfico siguiente:
Gráfico Nº 12
Precios diarios del WTI, de los fuel oils y diesel oil fórmula de exportación de gas natural (al 13 de abril del 2009)
0
20
40
60
80
100
120
140
160
ene 02
, 2008
feb 02
, 2008
mar 02, 2
008
abr 02
, 2008
may 02,
2008
jun 02
, 2008
jul 02,
2008
ago 02
, 2008
sep 02
, 2008
oct 02
, 2008
nov 0
2, 2008
dic 02
, 2008
ene 02
, 2009
feb 02
, 2009
mar 02, 2
009
abr 02
, 2009
WTI
y F
2 : U
S$/b
bl y
Die
sel :
USc
/USG
alón
0
100
200
300
400
500
600
700
800
900
US$
/ton
WTI (eje izq.) F2 (eje izq.) F1 (eje der.) F3 (eje der.) Diesel (eje izq.)
Fuente: Ministerio de Hacienda
Cuanbo de analiza la relación entre los precios de exportación al Brasil y Argentina y el
precio WTI en el periodo enero 2002 – junio 2009, se encuentra que los precios de exportación a Brasil y Argentina también están altamente correlacionados con el precio internacional del petróleo crudo WTI.
51
Gráfico Nº 13 Precios de Exportación de gas natural a Brasil y Argentina y WTI
(US$/MMBTU y US$/bbl)
0
2
4
6
8
10
12
ene-0
2ab
r-02
jul-02
oct-02
ene-03
abr-0
3jul-0
3oct
-03ene
-04ab
r-04
jul-04
oct-04
ene-0
5abr
-05 jul-05
oct-05
ene-0
6abr
-06 jul-06
oct-06
ene-0
7ab
r-07
jul-07
oct-0
7
ene-0
8ab
r-08
jul-08
oct-0
8
ene-0
9ab
r-09
US
$/M
MB
TU
0
20
40
60
80
100
120
140
160
US
$/b
bl
Brasil (eje izq.) Argentina (eje izq.) WTI (eje der.)
Fuente: Ministerio de Hacienda
Ambas correlaciones, permiten concluir que ante variaciones del precio internacional del petróleo, tanto los precios de exportación de gas natural a Brasil y Argentina, como los fuel
oil y el diesel oil, considerados para la determinación de los precios de exportación, varían de manera similar al primero. Esta evidencia permite formular un supuesto importante para la proyección de las transferencias: ante una variación del precio del petróleo, el precio del gas natural variará en la misma dirección y proporción.
A continuación se detallan los supuestos utilizados en la proyección de las transferencias, lo que permitirá realizar un análisis del efecto de la crisis bajo tres escenarios.
9. 2 ANÁLISIS DE ESCENARIOS
9.2.1 SUPUESTOS FORMULADOS
Para analizar el impacto de la crisis en las transferencias intergubernamentales, se procede a proyectar la serie de tiempo (1996-2008) de los recursos transferidos del gobierno central a los municipios para los años 2009 y 2010. En ese sentido, se desarrollan tres escenarios, que
se desagregan en tres grupos según el origen de las transferencias (coparticipación tributaria,
52
recursos de la Ley del Diálogo 2000 y recursos provenientes del IDH). Cada escenario se basa en los siguientes supuestos.
Dado que se cuenta con datos efectivos hasta septiembre de 2009, se proyecta solo el último trimestre de este año, en base a los supuestos planteados a continuación. Supuesto (1): La proyección para el año 2009 de ingresos por coparticipación tributaria, toma en cuenta proyecciones oficiales de CEPAL para el año 2009 de la tasa de crecimiento. Además se considera, el promedio de la elasticidad de los ingresos tributarios respecto del PIB para América Latina, datos que fueron ajustados por la desaceleración que sufrirá la economía boliviana el 2009 con respecto al año anterior a causa de la crisis financiera internacional. - Proyecciones de Variables Económicas
Proyecciones 2009 2010 Inflación 5,610 6,8 Crecimiento Real11 2,5 3,5 Tipo de Cambio12 7,07 7,07
- Elasticidad de los ingresos tributarios respecto del PIB = 1,113 Supuesto (2): La proyección para el año 2009 de los recursos por concepto de la Ley de Diálogo 2000, considera el promedio de la variación de los ingresos de los dos últimos años (2007-2008), es decir, se estima que este ítem variará negativamente un 15%, esto debido a que la variación de estos recursos a lo largo del tiempo fue más o menos uniforme. Este supuesto es utilizado también en el escenario (2) el año 2010, para la proyección de los recursos transferidos por este concepto. Supuesto (3): La proyección de los recursos transferidos por concepto del impuesto directo a los hidrocarburos, toma en cuenta tres casos:
1. Proyecciones del precio de los hidrocarburos realizadas por el Ministerio de Hacienda para el año 2009 y según techos presupuestarios para el año 2010, tal como se explica en el supuesto 4.
10 Inflación promedio estimada según datos oficiales y Consensus Forescasts 11 Fuente: CEPAL (2009) 12 Tipo de cambio promedio estimado según datos efectivos hasta octubre 2009 y de octubre – diciembre según Consensus Forescasts 13 Supuesto utilizado por CEPAL en base al promedio de elasticidades de los países Latinoamericanos
53
2. Proyecciones del precio internacional del petróleo realizadas por el FMI para los años 2009-2010. - Precio del petróleo
Variación de Precios estimados por Ministerio de Hacienda Bolivia 2009 2010
Petróleo -53,0% -
Gas -53,0% -
Variación de Precios estimados por FMI14 2009 2010
Petróleo -36,6% 24,3%
Gas -36,6% 24,3%
3. Promedio de las proyecciones de los dos casos anteriores, variación negativa del
45,6% para el año 2009 y de -5% para el año 2010.
Supuesto (4): La proyección del año 2010 del escenario (1), de los recursos transferidos a los municipios - por concepto de coparticipación tributaria, recursos HIPCII e IDH -, toma en
cuenta, datos de proyecciones oficiales del gobierno de Bolivia (techos presupuestarios). Dichas proyecciones son las siguientes: coparticipación tributaria presenta una variación negativa de 17% en relación al año anterior, para el caso de los recursos HIPCII una variación positiva de 46% y para el IDH la variación es de -34,6%. Supuesto (5): La proyección del año 2010 del escenario (3), de los recursos transferidos a los
municipios - por concepto de coparticipación tributaria y recursos HIPCII -, toma en cuenta, el promedio de variaciones del los dos escenarios anteriores, que representa para el caso de coparticipación tributaria, una variación negativamente de 3% en relación al año anterior, y para el caso de los recursos HIPCII una variación positiva de 15%. Supuesto (6): La variación del precio del Gas Natural será igual a la variación del precio
internacional del petróleo, debido a la alta correlación observada entre ambos precios, por lo que se asume un comportamiento similar a través del tiempo.
14 Perspectivas de la economía mundial, sustentar la recuperación (octubre, 2009)
54
9.2.2 ECUACIONES FORMULADAS A PARTIR DE LOS SUPUESTOS
( ) ( )επ qCTCT ++= 1*1*20082009
CT : Recursos de la coparticipación tributaria en términos nominales p : Tasa de inflación e : Elasticidad de los ingresos tributarios reales respecto del PIB q : Tasa de variación real del PIB
( )15,01*20082009 −= LDLD
LD : Recursos de la cuenta especial del Diálogo 2000.
( )pgIDHIDH ∆+= 1*20082009
IDH : Recursos del Impuesto Directo a los Hidrocarburos
pg∆ : Variación del precio del gas natural
9.2.3 RESULTADOS OBTENIDOS - Escenario 1 El escenario 1, proyecta para el año 2009 una variación negativa de las transferencias de 0,7 puntos del PIB, considerando los recursos destinados a la Renta dignidad15. Sin embargo, estos recursos se constituyen en transferencias condicionadas que pasan directamente al fondo de renta universal de vejez y son administrados por el gobierno central, por tanto son recursos con los que los gobiernos municipales no cuentan efectivamente, en ese sentido no se tomarán en cuenta. Por lo que, según las proyecciones las transferencias del
15 La Ley Nº 3791, tiene por objeto establecer la Renta Universal de Vejez (Renta Dignidad), dentro del régimen de Seguridad Social no Contributivo. Esta renta es otorgada:
a) A todos los bolivianos residentes en el país mayores de 60 (sesenta) años, que no perciban una renta del Sistema de Seguridad Social de Largo Plazo o una remuneración contemplada en el Presupuesto General de la Nación.
b) A los bolivianos que perciban una renta del Sistema de Seguridad Social de Largo Plazo percibirán únicamente el 75% del monto de la Renta Universal de Vejez.
c) A los titulares y los derecho habientes a los Gastos Funerales. Las prestaciones de la Renta Universal de Vejez y los Gastos Funerales se financian con: a) El 30% de todos los recursos percibidos del Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH), de las Prefecturas, Municipios, Fondo Indígena y Tesoro General de la Nación. b) Los dividendos de las Empresas Públicas Capitalizadas en la proporción accionaria que corresponde a los bolivianos. Los recursos generados por las fuentes de financiamiento señaladas, deben ser depositados en la cuenta del Fondo de Renta Universal de Vejez.
55
gobierno central a los municipios el año 2009 con respecto al año 2008, caerán 0,73 puntos del PIB. En el año 2010, dadas las proyecciones del Ministerio de Hacienda en base a los techos presupuestarios, las transferencias decrecerán 1,2 puntos del PIB, respecto al año 2009, el Ministerio atribuye esta caída a que el precio internacional del petróleo continuará descendiendo (según proyecciones oficiales el precio del petróleo variará de 73,5 a 61,5, anticipando una variación negativa del 16%).
TRANSFERENCIAS DE RECURSOS DE ORIGEN NACIONAL A MUNICIPIOS POR CONCEPTO En millones de bolivianos corrientes CONCEPTO 2008 2009 2010 COPARTICIPACION TRIBUTARIA 3596,3 3225,6 2677,3 1. Cuenta principal (liquido) 3227,3 2894,4 2402,4 2. Comisiones bancarias 9,3 8,6 7,2 3.SUMI (Seguro Universal Materno Infantil 358,7 321,7 267,0 4. Comisiones bancarias 1,0 0,9 0,7 LEY DEL DIÁLOGO 2000 215,6 299,0 436,5 1. Salud 21,6 29,9 43,7 2. Comisiones bancarias 0,0 0,0 0,0 3.Educación 43,2 59,8 87,3 4. Comisiones bancarias 0,1 0,1 0,1 5. Infraestructura 150,4 209,0 305,1 6. Comisiones bancarias 0,2 0,2 0,3 IMPUESTO DIRECTO A LOS HIDROCARBUROS 2926,1 2850,1 1863,6 1. Coparticipación 1314,1 1247,5 815,7 2. Comisiones bancarias 0,1 0,1 0,1 3. Compensación y nivelación 989,3 887,2 580,1 4. Comisiones bancarias 0,0 0,02 0,02 5. Renta Dignidad 622,6 715,3 467,7 TOTAL 6738,0 6374,7 4977,3 TOTAL sin renta dignidad 6115,4 5659,5 4509,7 TOTAL (En porcentaje del PIB) 5.58% 4.88% 3.45% TOTAL sin renta dignidad (En porcentaje del PIB) 5.07% 4.33% 3.12% Variación con renta dignidad -5% -22% Variación sin renta dignidad -7% -20% Variación en porcentaje del PIB con renta dignidad -0,7% -1.4% Variación en porcentaje del PIB sin renta dignidad -0,7% -1.2%
- Escenario 2 En el escenario 2, donde se contemplan proyecciones del precio del petróleo del FMI y estimaciones de crecimiento para la economía boliviana de la CEPAL, las transferencias proyectadas para el año 2009 (del gobierno central a los municipios), caerán 0,6 puntos del PIB.
El año 2010, presenta una recuperación respecto al año anterior, que se refleja en un aumento de 0,2 puntos del PIB.
56
TRANSFERENCIAS DE RECURSOS DE ORIGEN NACIONAL A MUNICIPIOS POR CONCEPTO A precios corrientes CONCEPTO 2008 2009 2010 COPARTICIPACION TRIBUTARIA 3596,27 3225,61 3569,13 1. Cuenta principal (liquido) 3227,35 2894,40 3202,65 2. Comisiones bancarias 9,30 8,65 9,56 3.SUMI (Seguro Universal Materno Infantil 358,65 321,66 355,91 4. Comisiones bancarias 0,98 0,90 0,99 LEY DEL DIÁLOGO 2000 215,56 298,99 254,14 1. Salud 21,62 29,90 25,41 2. Comisiones bancarias 0,03 0,03 0,03 3.Educación 43,23 59,78 50,81 4. Comisiones bancarias 0,06 0,06 0,06 5. Infraestructura 150,40 208,99 177,64 6. Comisiones bancarias 0,21 0,23 0,19 IMPUESTO DIRECTO A LOS HIDROCARBUROS 2926,14 2990,81 3717,57 1. Coparticipación 1314,13 1308,02 1625,86 2. Comisiones bancarias 0,09 0,11 0,14 3.Compensación y nivelación 989,31 932,26 1158,79 4. Comisiones bancarias 0,02 0,03 0,03 5. Renta Dignidad 622,60 750,40 932,74 TOTAL 6737,97 6515,41 7540,85 TOTAL sin renta dignidad 6115,37 5765,01 6608,11 TOTAL (En porcentaje del PIB) 5.58% 4.99% 5.22% TOTAL sin renta dignidad (En porcentaje del PIB) 5.07% 4.41% 4.58% Variación con renta dignidad -3% 16% Variación sin renta dignidad -6% 15% Variación en porcentaje del PIB con renta dignidad -0,6% 0,2% Variación en porcentaje del PIB sin renta dignidad -0,7% 0,2%
- Escenario 3: En el escenario tres, las proyecciones se realizan en base al promedio de los dos escenarios
anteriores, con lo que se pretende atenuar los extremos presentados anteriormente. En ese sentido los resultados indican que las transferencias del gobierno central a los municipios el año 2009 sufrirán una caída de 0,7 puntos del PIB. En el año 2010, si bien el efecto de la crisis es menor, aún se proyecta un impacto negativo,
reflejado en los resultados que indican que las transferencias variarán negativamente 0,5 puntos del PIB.
57
TRANSFERENCIAS DE RECURSOS DE ORIGEN NACIONAL A MUNICIPIOS POR CONCEPTO A precios corrientes CONCEPTO 2008 2009 2010 COPARTICIPACION TRIBUTARIA 3596,27 3225,6 3128,8 1. Cuenta principal (liquido) 3227,35 2894,4 2807,6 2. Comisiones bancarias 9,30 8,6 8,4 3.SUMI (Seguro Universal Materno Infantil 358,65 321,7 312,0 4. Comisiones bancarias 0,98 0,9 0,9 LEY DEL DIÁLOGO 2000 215,56 299,0 343,8 1. Salud 21,62 29,9 25,4 2. Comisiones bancarias 0,03 0,0 0,0 3.Educación 43,23 59,8 50,8 4. Comisiones bancarias 0,06 0,1 0,1 5. Infraestructura 150,40 209,0 177,6 6. Comisiones bancarias 0,21 0,2 0,2 IMPUESTO DIRECTO A LOS HIDROCARBUROS 2926,14 2920,5 2769,8 1. Coparticipación 1314,13 1277,7 1211,8 2. Comisiones bancarias 0,09 0,1 0,1 3.Compensación y nivelación 989,31 909,8 862,8 4. Comisiones bancarias 0,02 0,0 0,0 5. Renta Dignidad 622,60 732,8 695,0 TOTAL 6737,97 6445,1 6242,5 TOTAL sin renta dignidad 6115,37 5712,2 5547,5 TOTAL (En porcentaje del PIB) 5.58% 4.93% 4.32% TOTAL sin renta dignidad (En porcentaje del PIB) 5.07% 4.37% 3.84% Variación con renta dignidad -4% -3% Variación sin renta dignidad -7% -3% Variación en porcentaje del PIB con renta dignidad -0,6% -0,6% Variación en porcentaje del PIB sin renta dignidad -0,7% -0,5%
Realizando un análisis comparativo de los 3 escenarios propuestos con anterioridad, se llega a
la conclusión que la crisis desatada el año 2008 no es transitoria, y aún el año 2010 se notará su impacto, previendo un proceso de recuperación lento al igual que en la mayoría de los países. El efecto de la crisis, en términos de disminución de transferencias del gobierno central a los municipios, es más intenso el año 2009 bajo los tres escenarios, alcanzando en promedio una variación negativa de 0,7 puntos del PIB.
Las proyecciones para el año 2010, difieren para los tres escenarios. Por un lado, el gobierno de Bolivia a través del Ministerio de Hacienda proyectó una disminución de los recursos transferidos que alcanza a 20%, bajo esta información la proyección el año 2010 indica que las transferencias caerán cerca de 1,2 puntos del PIB. Por otro lado, los resultados del escenario 2 que considera las proyecciones del FMI (del precio del petróleo) y de la CEPAL respecto del crecimiento del PIB, tienen una visión más optimista en comparación a los
resultados anteriores, puesto que se prevé una recuperación de las transferencias que alcanza a 0,2 puntos del PIB. No obstante, la recuperación proyectada (para el escenario 2) de las transferencias para el 2010 no sería suficiente para alcanzar los niveles (en términos del PIB) registrados el año 2008.
58
Por otro lado las proyecciones del escenario 3, indican que las transferencias que recibirán los municipios en año el 2010 caerán en 0,5 puntos del PIB, en relación al año anterior.
Como se puede identificar el último escenario, trata de atenuar las tendencias extremas de los escenarios anteriores, y si bien las condiciones de la economía nunca permanecen estables por el dinamismo en el que se opera, se tiende a creer que es el escenario tres el más acertado respecto a lo que puede ocurrir en el futuro. Sin embargo, no se descartan los resultados de los otros dos escenarios propuestos.
A su vez, cabe recalcar que el impacto será mayor sobre los municipios más pobres, en el sentido que una disminución de recursos en un 7% (en promedio en términos nominales), afecta en mayor proporción a los municipios que más dependen de los recursos transferidos (como los casos de municipios pertenecientes a los departamentos de Pando, Potosí y Beni).
9.3. ANÁLISIS DE LA GESTIÓN MUNICIPAL Desde las primeras contribuciones de Pressman & Widawsky (1973, en Merry & Thoenig) ha
quedado establecido que la implementación de las políticas públicas puede alterar de manera sensible, lo que haya resultado del proceso de formulación y diseño. Así es que la gestión adquiere una importancia decisiva en los resultados de las políticas públicas. Un aspecto central de la gestión es la capacidad de ejecución presupuestaria, motivo por el que esta sección está dedicada a examinar dicha materia.
Dado ese contexto, se analiza la ejecución presupuestaria de los municipios. Realizando una analogía entre los recursos gastados efectivamente por los municipios en función de los ingresos disponibles, y las épocas de crisis internacionales (Crisis Brasilera 1999, Crisis argentina 2001, Crisis Financiera 2008), se concluye que los municipios gastaron más en estos años, tal como lo muestra el gráfico siguiente. Lo que pone de manifiesto una aparente
correlación entre estas variables.
59
Gráfico Nº 14 Porcentaje de Recursos gastados efectivamente
por los municipios en función de los ingresos disponibles
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Ministerio de Hacienda
Sin embargo, lo anterior no es el único factor influyente en la ejecución de recursos de los municipios. Por ello a continuación se analizan datos vinculados a ejecución presupuestaria a nivel municipal, al igual que saldos en las cuentas fiscales, esto con el objetivo de evaluar la gestión municipal.
En el año 2008, tal como lo muestra el Gráfico Nº15, se evidencia una baja ejecución de gastos con respecto a lo presupuestado en los 327 municipios. Esto puede sentar un precedente para concluir y concordar con lo manifestado por diferentes autoridades públicas en Bolivia (Presidente del Banco Central, Viceministro de Tesoro y Crédito Público y Director de Política Tributaria) respecto a que la crisis no ha tenido hasta la fecha un impacto muy fuerte a nivel municipal, puesto que la reducción de las transferencias en 7% en términos
nominales se encuentra dentro del rango de los ingresos no ejecutados por los gobiernos municipales. En ese sentido, puede ser que el impacto de la crisis en los municipios sea percibido a mayor escala los años 2010 y 2011, sólo en caso de que las condiciones económicas internacionales se agraven.
60
Gráfico Nº 15 Gráfico comparativo entre lo presupuestado y lo ejecutado
2008, Municipios por departamento (En porcentaje del PIB)
0,0%
0,2%0,4%0,6%0,8%
1,0%1,2%1,4%1,6%
1,8%2,0%
La Pa
z
Santa
Cruz
Cochab
amba Ta
rijaPo
tosí
Chuquis
aca Beni
Oruro
Pando
Presupuestado Ejecutado
Fuente: Elaboración Propia en base a datos del Ministerio de Hacienda
Datos de la Federación de Asociaciones Municipales (FAM, 2008), indican que los gobiernos municipales ejecutaron el 72,3% de la inversión pública proyectada en el Presupuesto General
de la Nación (PGN) 2008.
Es decir, los 327 gobiernos municipales ejecutaron el 84,3% de sus ingresos totales el 2008, tanto por concepto de transferencias (Coparticipación Tributaria, HIPC II e IDH), por
ingresos propios (Impuestos a inmuebles, vehículos, tasas, patentes y otros), así como otros ingresos (préstamos, donaciones y otros). En ese sentido el año 2008, tal como lo muestra el Gráfico Nº17, los municipios de los departamentos de Santa Cruz y Beni, son los que tuvieron una mayor ejecución presupuestaria , que alcanzó a 95,5% y 90,1%, respectivamente. En contraste, los municipios
de los departamentos de Potosí, Chuquisaca y Pando fueron los que menos recursos ejecutaron, alcanzando a 65,8%, 71,5% y 71,7%, respectivamente. Cabe destacar, que de los Bs.7.524 millones ejecutados por los 327 gobiernos municipales, solo el 12% (Bs.888 millones) fue utilizado para gastos corrientes relacionados al mantenimiento de personal, pago de servicios y compra de materiales necesarios para el
funcionamiento administrativo de las alcaldías, el 88% de recursos restantes fue destinado a inversión.
61
Gráfico Nº 16 Porcentaje de Ejecución con respecto a lo presupuestado
Al 31 de enero del 2009
80,8%86,9%
95,5% 89,1%
65,8%71,5%
90,1%
77,0%
71,7%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
120%
La Pa
z
Santa
Cruz
Cocha
bamba Ta
rijaPo
tosí
Chuqu
isaca Be
niOrur
oPa
ndo
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Ministerio de Hacienda
Cabe mencionar, que el Presupuesto General de la Nación (PGN) para el año 2009 planteó, entre otras cosas, la reversión al Estado de los fondos que las instituciones del sector público
mantengan en caja y bancos, es decir, que no se hayan ejecutado ni desembolsado. El proyecto de ley del PGN 2009, instruye en su artículo 14: “Se autoriza al Ministerio de Hacienda realizar la reversión automática de aquellos saldos en caja y bancos, con fuente de financiamiento del Tesoro General de la Nación (TGN), cuando los mismos no hayan sido ejecutados ni devengados al cierre de una gestión fiscal (31 de diciembre de cada año)”. El
documento añade que “para el efecto se creará una cuenta especial para que estos recursos sean reasignados en prioridades gubernamentales”. Hasta el momento, cuando alguna entidad del sector público no ejecutaba todos los recursos asignados, éstos eran consignados en el presupuesto de la siguiente gestión. Sin embargo, y por las últimas disposiciones, el Poder Ejecutivo pretende que se alcance la máxima eficiencia
en el uso de los recursos, agilizando la inversión pública de las alcaldías y prefecturas.
Al respecto, el economista Julio Linares (La Prensa, noviembre-2008) aclaró, que un factor
influyente en la baja ejecución de recursos, es el retraso en la aprobación de los presupuestos reformulados de cada gestión y los procesos burocráticos. Así también, el proceso de aprobación de cualquier proyecto es demasiado lento y burocrático, en general, demora entre dos y tres meses, con lo cual las entidades en muchos casos deben postergar las obras hasta una siguiente gestión.
62
Por lo que, la medida implementada por el gobierno central afectará principalmente a los municipios rurales y a las prefecturas con menor capacidad administrativa y no así a las alcaldías de ciudades capitales o a prefecturas grandes, como las de Santa Cruz, La Paz o
Cochabamba.
Gráfico Nº 17
Saldos en Cuentas Fiscales por Institución (En % del total)
Fuente: FAM
Por otro lado, y en referencia al saldo en cuentas fiscales por institución pública, como se observa en el Gráfico N°17, los saldos correspondientes a la totalidad de entidades públicas el año 2008 ascienden a Bs.10.577 millones. De este monto, Bs.3.228 millones corresponde a saldos de los gobiernos municipales (31%), igualando los saldos del gobierno central, las prefecturas por su parte tienen disponibles Bs.2.883 millones (27%) y las universidades
Bs.883 millones (8%). Así también, durante el periodo 2007-2009 (a agosto de cada año), los saldos en caja y bancos crecieron significativamente, esto se debe principalmente al aumento considerable de los recursos provenientes del IDH y de las elevadas recaudaciones impositivas gracias al crecimiento de la economía boliviana, no hay que dejar de mencionar que el crecimiento de
estos saldos también se relacionan a la deficiente capacidad de gestión, que se ve reflejado en el bajo nivel de ejecución presupuestario. Considerando que, los ingresos de los gobiernos municipales crecieron significativamente a partir del año 2005 con la incorporación del IDH, los saldos en caja y bancos también tuvieron un incremento significativo, tal como se puede apreciar en el gráfico siguiente, este
hecho pone en cuestionamiento la capacidad de gestión de todos los niveles de gobierno, que en todos los casos los saldos en caja y bancos aumentaron en más del 50%. El gráfico Nº 18 muestra la evolución de la acumulación de los saldos en cuentas fiscales de los distintos
63
niveles de gobierno y otras entidades públicas. Los municipios casi duplican sus cuentas fiscales de agosto del 2007 a agosto del 200916.
Gráfico Nº 18
Evolución de la acumulación de saldos en cue ntas fiscales A nivel de Instituciones Públicas
(En millones de bolivianos)
Fuente: FAM
Es necesario no caer en generalizaciones a la hora de realizar análisis de los saldos en cuentas
fiscales municipales, debido a las evidentes diferencias entre los municipios, las que van desde el tamaño tanto territorial como poblacional, hasta diferencias vinculadas a características de clima, tierra, lengua, etc. En ese sentido, se realiza un primer nivel de análisis por categoría municipal, tomando en cuenta las diferencias en la cantidad de población entre municipios. En el Cuadro N°9, se observa que en la presente gestión los municipios aumentaron el saldo en cuentas fiscales en más de 40%. Identificándose diferencias entre cada categoría
municipal. Los municipios más pequeños (categoría A) son aquellos que tuvieron el mayor incremento (del 57%) de los saldos en las cuentas fiscales, los municipios con categoría C, tuvieron un incremento de 50%. Por otra parte, los municipios más grandes (categoría D) fueron aquellos que incrementaron sus saldos en las cuentas fiscales en menor proporción, el aumento se tradujo en un 36% de agosto del 2008 a agosto del 2009. 16 Esta comparación es hecha a agosto de cada año, por contar con información preliminar el año 2009, cabe recalcar que los saldos en caja y bancos a diciembre de cada año (2007-2008) son menores, para cada nivel de gobierno.
64
Cuadro Nº 9 Variación en saldos fiscales municipales por categoría municipal
2008-2009 en Millones de bolivianos
Categoría Municipal
Saldos en cuentas fiscales Comp.
% 2008
Comp. %
2009
Nº de Mun. por
categoría
Prom. saldo por
Mun. (2009)
Pobl.** 2009 por categoría
Saldo per cápita por categoría
2009 2008 2009 Variación A 72,18 113,87 58% 3% 4% 84 1,36 263.491 432,16 B 362,77 537,33 48% 17% 17% 137 3,92 1.469.833 365,57
C 563,12 848,74 51% 26% 28% 89 9,54 2.701.718 314,15 D 1154,31 1572,21 36% 54% 51% 17 92,48 5.792.244 271,43
Total 2152,37 3072,15 43% 100% 100% 327 9,39 10.227.286 345,83 Datos preliminares a agosto de cada año ** Proyección del INE
Fuente: FAM, en base a información proporcionada por el Ministerio de Hacienda Así también, se observan las diferencias en saldos de cuentas fiscales entre categorías municipales, en términos per cápita se puede ver que los municipios más grandes son los que menos recursos tienen en sus cuentas (Bs. 271 por habitante). Al contrario los municipios más pequeños son aquellos que tienen una mayor cantidad de recursos per cápita en sus cuentas (Bs.432, casi el doble que en el caso anterior).
De esta manera, se evidencia una posible mayor capacidad de ejecución de recursos de los municipios más grandes, ya que no solo son los municipios con menos saldos por habitante sino también son los municipios que aumentaron en menor proporción el saldo en sus cuentas fiscales.
Cuadro Nº 10 Variación en saldos fiscales municipales por departamento
2008-2009* en Millones de Bs.
Departamento Saldo en cuentas fiscales Composición
% 2008 Composición
% 2009 2008 2009 Variación
La Paz 451,9 616,44 36,4% 21% 20.1% Cochabamba 417,0 661,55 58,6% 19% 21.5% Santa Cruz 385,0 450,19 16,9% 18% 14.7% Tarija 258,5 362,95 40,4% 12% 11.8%
Potosí 246,0 367,8 49,5% 11% 12.0% Chuquisaca 179,4 273,22 52,3% 8% 8.9% Oruro 139,1 230,35 65,6% 6% 7.5%
Beni 50,4 63,73 26,5% 2% 2.1% Pando 24,9 45,92 84,3% 1% 1.5% Total 2152,4 3072,15 42,7% 100% 100.0% * Información preliminar a agosto Fuente: FAM
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En el Cuadro N°10, se observa la situación de los saldos en cuentas fiscales de los gobiernos municipales por departamento. Los municipios del departamento de Santa Cruz son los que aumentaron sus saldos en cuentas fiscales en menor proporción (17%), seguidos de los
municipios pertenecientes a Beni (26%) y La Paz (36%). Por otro lado, los municipios que tuvieron un aumento superior en los saldos de las cuentas fiscales, son los municipios pertenecientes a los departamentos de Pando (84%), Oruro (66%) y Cochabamba (59%). Después de analizar los saldos en cuentas fiscales, cabe destacar que de la totalidad de los recursos municipales en cuentas fiscales a agosto del 2009, alrededor del 69% no es de libre
disponibilidad, debido a que los recursos ya están comprometidos o sólo pueden ser destinados a ciertos rubros de inversión normados por Ley, como el gasto destinado al SUMI17. Los recursos municipales en cuentas fiscales que se pueden considerar de libre disponibilidad son aquellos que se encuentran en la cuenta única municipal, lo que significa poco más del 30% del total de los referidos recursos, lo que se traduce en que los municipios
tienen para disposición inmediata, un poco más de Bs.950 Millones.
Gráfico Nº 19
Distribución porcentual de los saldos en cuentas municipales
Fuente: FAM
17 Ley Nº 2426 del Seguro Universal Materno Infantil (SUMI), cuyo propósito es el de disminuir de manera sostenible la morbimortalidad materna e infantil. El financiamiento del SUMI tiene 3 fuentes: a) Del Tesoro General de la Nación para los recursos humanos del sector público y con sus recursos propios para el sector
de la Seguridad Social de corto plazo o establecimientos adheridos bajo convenio. b) Impuestos nacionales de Coparticipación Tributaria Municipal para pago por prestaciones otorgadas, de acuerdo a la
siguiente gradualidad: 7% el 2003, 8% el 2004, y a partir del 2005 adelante el 10%, del 100%. c) Fondo Solidario Nacional cuyos recursos provienen de la Cuenta Especial del Diálogo Nacional 2000 (Recursos HIPC II
de alivio a la deuda externa), en la misma gradualidad anterior. Se otorga a demanda, cuando los recursos de Coparticipación Tributaria Municipal son insuficientes para cancelar a los establecimientos de salud. Con estos recursos se eliminan el pago intermunicipal y entre establecimientos. (Ley Nº 2426, 2002).
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Por otro lado, el mes de septiembre del presente año (2009) , el gobierno central con la finalidad de que las entidades públicas puedan elaborar la programación de sus recursos, dio a conocer los techos presupuestarios correspondientes a cada entidad, debiendo ser tomados en
cuenta para la siguiente gestión fiscal (2010). El siguiente cuadro muestra los techos presupuestarios para la gestión 2010 del total de municipios agrupados por departamento, es así que los municipios deberán recibir un total de Bs. 5,908 millones como transferencias del TGN, monto al que se le debe descontar lo correspondiente a la Renta Dignidad, ya que dicho bono no es administrado directamente por
los gobiernos municipales. Así queda un total disponible de Bs. 5,376 millones para inversión y gasto municipal.
Cuadro Nº 11 Techos presupuestarios 2010
(En Millones de Bolivianos) Por departamento
Departamento Cop. Trib IDH
HIPC II Total
Renta Dignidad
IDH Disponible
Total Disponible Comp.
La Paz 942,1 350,5 127,2 1.419,9 57,2 293,3 1.362,7 25,3% Santa Cruz 813,6 315,3 69,4 1.198,3 57,2 258,1 1.141,1 21,2%
Cochabamba 583,6 252,2 71,0 906,8 57,2 195,0 849,6 15,8% Potosí 284,2 190,7 61,2 536,1 57,2 133,5 478,9 8,9% Chuquisaca 213,1 190,7 41,5 445,3 57,2 133,5 388,1 7,2% Tarija 156,8 247,2 25,0 429,0 74,1 173,0 354,8 6,6%
Oruro 157,2 190,7 31,4 379,3 57,2 133,5 322,1 6,0% Beni 145,3 190,7 31,9 367,9 57,2 133,5 310,7 5,8% Pando 21,1 190,7 13,9 225,6 57,2 133,5 168,4 3,1%
Total 3.317,0 2.118,6 472,5 5.908,1 531,7 1.586,8 5.376,4 100% Fuente: Ministerio de Hacienda
Al realizar una comparación del techo presupuestario 2010 con respecto a la gestión pasada,
se puede observar que hay una caída de 22% (Bs.1,664 millones).
Cuadro Nº 12 Techos presupuestarios para municipios (En Bolivianos)
Recurso 2009 2010 Diferencia Variación
Coparticipación Tributaria 4.008.236.675 3.317.009.173 -691.227.502 -17,2%
IDH 3.240.184.154 2.118.588.526 -1.121.595.628 -34,6%
HIPC II 323.686.800 472.500.000 148.813.200 46,0%
Total 7.572.107.629 5.908.097.699 -1.664.009.930 -22,0% Fuente: Ministerio de Hacienda
Analizando cada una de las fuentes de recursos, son los recursos por IDH los que presentan para el techo presupuestario 2010 una variación negativa del 34,6% respecto al 2009. La
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FAM señala, que los motivos que el gobierno central tiene para bajar los techos presupuestarios el año 2010 con respecto al 2009, se deben principalmente a proyecciones presentadas por el Ministerio de Hacienda, donde se prevé que el precio del barril de petróleo
caerá de 73,5 a USD 61, 5, lo que sumada la reducción en la demanda de exportaciones del gas, el gobierno prevé una caída del 16% en regalías hidrocarburíferas e IDH. Esta reducción contradice las proyecciones presentadas por el Ministerio de Hacienda a mediados del año 2009, en la que se preveía que el IDH para el año 2010, presentaría una aparente recuperación del 36% respecto al año anterior.
Por otro lado, la caída del 17% en el techo presupuestario 2010 de los recursos de coparticipación tributaria, se debe a que la recaudación en efectivo sufre una baja significativa debido al efecto de la crisis financiera internacional y a la situación de la economía. Por último está la Cuenta Especial del Diálogo 2000 – HIPC II, que representan un 8.8% del total de los recursos y que para el presupuesto 2010 presenta una variación positiva del 46%
respecto del año anterior, esto porque son recursos independientes a la crisis. En conclusión, si bien se registra una baja ejecución de recursos a nivel municipal, su existencia depende de varios factores, tales como una ineficiente gestión municipal, retraso en la aprobación de presupuestos y el inusitado aumento de transferencias a los municipios los últimos años provocado por el aumento en los ingresos por concepto de hidrocarburos.
Así también, se observa que los gobiernos municipales en promedio, aumentaron el saldo de sus cuentas fiscales, lo que permite pensar que aún falta mejorar la gestión a nivel municipal, pero también a nivel de gobierno central. El siguiente acápite intentará proponer lineamientos de políticas públicas enmarcadas
básicamente en dos tópicos, uno referido a la crisis y el otro al desarrollo municipal, a través de una mejor gestión de este nivel de gobierno.
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10. LINEAMIENTOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS
10.1 ESTUDIO DE CAMPO El objeto de este apartado pretende, a través de opiniones de expertos bolivianos e internacionales referentes a la crisis financiera y su impacto en los municipios, identificar variables claves sobre las que se pueda proponer políticas públicas que minimicen el impacto de la crisis y permitan generar mayor desarrollo a los municipios.
Las opiniones aquí presentadas fueron recogidas mediante entrevistas personales realizadas en el mes de julio (a actores bolivianos) y septiembre (a expertos internacionales) del 2009, con base a un cuestionario que se presenta en el Anexo 1. Es así que, todos los entrevistados concuerdan que el efecto de la reciente crisis financiera
internacional en Bolivia fue mínimo, esto debido a que se trata de una economía pequeña poco insertada en el mercado financiero global. Al respecto, el Sr. Gabriel Loza (Presidente del Banco Central de Bolivia) señaló que “no existieron efectos financieros, pues el sistema financiero en Bolivia es poco insertado internacionalmente, tiene muy bajos pasivos externos y el sistema bancario no hizo inversiones en derivados financieros. Las reservas internacionales se mantuvieron estables y la balanza comercial si bien disminuyó, aún es
superavitaria . En todo caso el mayor efecto de la crisis fue sobre la exportaciones”. Por su parte el Lic. Edwin Rojas (Viceministro de Tesorería y Crédito Público) dice que “los efectos de la crisis en Bolivia se mitigan por ser una economía poco globalizada, poco vinculada al ámbito financiero internacional”.
El Diputado Javier Zabaleta (Bancada del Movimiento al Socialismo - MAS) concuerda con las opiniones anteriores, agregando que el “impacto de la crisis fue fundamentalmente en las exportaciones, por el tema de la devaluación de la moneda y la falta de demanda en algunos países, un impacto directo en la cotidianidad de las personas no es tan evidente por ser una economía pequeña”.
En lo relacionado al impacto de la crisis a nivel municipal, los entrevistados tuvieron las siguientes reflexiones al respecto, Marcelo Montenegro, Director de Política Tributaria comentó que “los recursos del IDH que reciben los municipios, disminuirán con respecto al año pasado, sin embargo sus ingresos continúan siendo superiores si los comparamos con respecto a años anteriores, el tema del HIPC II, no fue afectado por la crisis, y la
coparticipación de ciertos tributos puede que hayan sido afectados. Con respecto a los
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municipios grandes, los impuestos a los inmuebles y los automotores pueden ser los más afectados, sin embargo el impacto puede que se vea más en los municipios pequeños”…
…“Por otro lado, las transferencias que reciben los municipios sobrepasan su capacidad de ejecución, en particular resulta claro que varios municipios tienen una capacidad de ejecución baja. En ese sentido cabe preguntar: ¿realmente necesitan más dinero? En términos de necesidad siempre hacen falta ingresos, sin embargo tienen muy pocas capacidades de gestión”.
El jefe de presupuesto de la Alcaldía Municipal de La Paz dijo que “la crisis financiera, tiene su efecto retardado en las finanzas municipales y nacionales, la recesión económica produce atraso en el pago de impuestos, afectando los ingresos fiscales”. Por otro lado, el coordinador general de la Federación de Asociaciones Municipales (FAM),
reflexionó sobre “el hueco financiero de Bs.425 Millones, ocasionado por el DS. 29528, que defiere el pago de la petrolera por un periodo de 3 meses. Esto quiere decir que el gobierno no traspasó los recursos de IDH los meses de abril, mayo y junio. Los casos de los municipios de Pando, Beni, Tarija y Oruro son los más preocupantes, porque sus recursos totales depende en más del 80% de los recursos transferidos, lo cual afectó bastante su planificación y gobernabilidad”.
Como se puede advertir , los entrevistados concordaron que el impacto de la crisis en los gobiernos municipales fue mínimo, y son otros factores los que afectan la planificación y la gobernabilidad, tales como, el retraso del traspaso de los recursos provenientes del IDH, la poca capacidad de ejecución de recursos y la alta dependencia hacia los recursos transferidos, entre otros.
Dado este contexto, algunos expertos sugirieron las siguientes políticas públicas, como medida para paliar el impacto de la crisis generando a su vez desarrollo municipal. Marcelo Montenegro sugiere:
- Hacer una redistribución interna a nivel subnacional, según las necesidades regionales y locales.
- En el marco de las autonomías, y de la actual Constitución Política del Estado, la estrategia es avanzar hacia la descentralización fiscal, ir viendo qué capacidades y competencias serán dadas a los municipios, en función de parámetros y capacidades que efectivamente
puedan ejecutar. - Se requiere un pacto fiscal.
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- Formar un fondo de estabilización de los recursos provenientes de los hidrocarburos.
Así también, el Jefe de presupuesto de la Alcaldía de La Paz, propone en el marco de las políticas públicas, lo siguiente: - Impulsar el turismo. - Ver alternativas de generación de ingresos desde el punto de vista de creación de empleo,
mejorar los talleres artesanales, impulsar la exportación de estos bienes, formalizando esta actividad e incentivando el desarrollo y la inserción a los mercados de las PYMES o MyPIMES.
- Disminuir los gastos corrientes - Mayor fiscalización por el lado de recursos.
- Evitar la caducidad de adeudos impositivos. - Mejorar las tecnologías de información y sistematización de la base de datos. - Considerar la importancia económica de cada región en la distribución de los recursos por
hidrocarburos, La Paz es muy importante, por la cercanía a los puertos del Pacifico. - La Paz debe incursionar en la región oriental del departamento; el norte de La Paz, es una
zona en la que se puede impulsar el desarrollo productivo en el área agropecuaria. - Medir el monto óptimo que se debería invertir, porque la inversión de hoy es gasto corriente
de mañana. Por su parte, el coordinador general de la FAM, sugiere:
- Crear un Fondo de compensación para los municipios más afectados por la crisis, formado
con los excedentes de los impuestos a los hidrocarburos y con una administración mixta. - Respetar y fortalecer la autonomía plena municipal ganada en 15 años, ya que aún sus
presupuestos deben ser aprobados por el gobierno central.
- Instalar un gran consenso que promueva la nivelación de los desequilibrios, en base a la priorización de proyectos de desarrollo.
Por otro lado, tal como actores gubernamentales bolivianos, tienen una opinión que por lo general tienden hacia un mismo objetivo como se pudo observar anteriormente, es necesario
conocer la opinión de políticos , quienes son los que en representación del pueblo aprueban o derogan leyes. En ese sentido, los políticos entrevistados tienen diferentes líneas y pertenecen a partidos diferentes, por lo cual se podrá apreciar un cierto sesgo en sus propuestas. En sintonía con lo anterior, el diputado por el Movimiento al Socialismo (MAS) Javier Zabaleta, propuso lo siguiente:
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- Priorizar políticas según regiones, de exportaciones, pequeña industria, construcción, minería, agroindustria y con sistemas de medición, pues ese es un problema, que no permite
identificar cuántos y cuáles índices se han mejorado. - Uno de los problemas candentes es el comercio informal porque desalienta la producción
interna, y degenera en una exclusión social. Se recomienda implementar políticas de reconversión de todos los sectores informales y de la pequeña industria manufacturera con el objetivo de que entren al ciclo económico y productivo del país.
- Apoyar al sector productivo y al sector exportador; dar seguridad jurídica.
El diputado por la bancada de PODEMOS, José Fernando Messmer, propuso por su parte: - Fortalecer a las instituciones. - Seleccionar recursos humanos por mérito.
- Promover Políticas públicas de mediano y largo plazo. - Capacitación. - Mayor institucionalidad, gobiernos locales que minimicen los niveles de corrupción, manejo transparente de recursos. Tal como se mencionó anteriormente, las dos opiniones presentadas, siguen dos líneas de
acción diferente, la primera se enfoca principalmente en políticas de mercado, y la segunda identifica como temas importantes los aspectos de gobernabilidad e institucionalidad, dado que los entrevistados pertenecen a diferentes bancadas de partidos políticos, era de esperar que el del partido opositor señale, la administración y gestión gubernamental como aspectos importantes a ser evaluados.
Ambos puntos de vista son muy importantes, ya que dan cuenta de las falencias que tiene el Estado Boliviano, y que requieren de intervención inmediata. Por otro lado, y en lo referente a proposición de políticas públicas que minimicen el impacto de la crisis, se obtuvo la opinión de Juan Pablo Jiménez, Giorgio Brosio y Oscar Cetrángolo,
destacados expertos internacionales que actualmente trabajan y/o investigan el tema de la crisis, la finanzas subnacionales, el rol de las transferencias y temas de descentralización, entre otros. Sus opiniones se correlacionaron significativamente, y a manera de resumen en el marco de políticas públicas que minimicen los efectos de la crisis y generen desarrollo, propusieron lo siguiente:
- Programa de transferencias condicionadas para atender a los que menos tienen; eso
permitiría sostener la demanda, lo cual tiene un beneficio económico importante.
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- Aumento en el gasto de inversión. - El gobierno central tendrá que jugar un rol de compensación si no quiere tener un impacto
importante en salud y educación. - Mecanismos de coordinación presupuestaria y de transparencia , son fundamentales. - En términos de provisión de los bienes y servicios públicos, no hay que hacer que los
distintos tipos de gobiernos se superpongan, hay que generar coordinación de las políticas, haciendo que los sectores públicos funcionen como un conjunto.
- El pacto fiscal es una manera de llevar adelante una coordinación, y debería ser la conclusión de una gama de trabajos.
- Proteger lo que la región ha alcanzado, como ser el hecho de mejorar los niveles de gastos de inversión pública, mejorar los indicadores fiscales, macroeconómicos, etc.
- Atención a políticas anti cíclicas de manera de sostener la demanda, políticas
compensatorias a los más vulnerables a través de transferencias condicionadas, mejora de atención de salud básica y educación básica.
- Políticas de mejora de capital humano. A manera de resumen, todos los entrevistados opinaron que el impacto de la crisis a nivel
municipal el año 2009 fue mínimo, debido a las características económicas de Bolivia, un país pequeño, poco insertado en el mundo global. Pero más allá de advertir los efectos de la crisis en la economía -principalmente en las transferencias del gobierno central a los municipios-, los entrevistados vislumbraron problemas estructurales tanto a nivel central como municipal, para lo cual, propusieron una
serie de lineamientos de políticas públicas. Dichas políticas se enmarcan en tres ámbitos potenciales: gobernabilidad e instituciones; políticas de Estado y políticas municipales. Las que, si bien están enfocadas a minimizar los efectos de la crisis, abarcan temas coyunturales orientados a generar desarrollo y crecimiento económico sea a nivel central como municipal.
En ese entendido, sobre la base de las políticas propuestas por los expertos entrevistados, a continuación se definen ciertos lineamientos de políticas públicas.
10.2 POLÍTICAS PÚBLICAS Este apartado pretende proponer una serie de lineamientos de políticas públicas, sobre la base de la opinión de expertos -nacionales e internacionales- y la coyuntura actual en la que vive Bolivia, debido a la crisis financiera internacional y las características sociopolíticas.
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La diversidad municipal en Bolivia es una realidad sumamente interesante, cuyo análisis constituye un desafío para quienes incursionan y se interesan en el estudio de este nivel de gobierno; el cual se vuelve un escenario privilegiado para la articulación de iniciativas
dirigidas a promover, diseñar y construir las bases para el desarrollo económico, lo que a su vez, permita reducir las disparidades intra e intermunicipales, logrando un desarrollo social más equilibrado a nivel país. En ese entendido se propone que las políticas públicas a implementar estén enmarcadas en los siguientes criterios :
- Políticas públicas cuyos objetivos sean por un lado minimizar los efectos de la crisis y por otro, generar crecimiento y desarrollo a nivel municipal.
• Mayor productividad del gasto público
• Resguardo de la Equidad • Fomento a la economía local
- Políticas públicas enfocadas al gobierno central con el fin de reforzar las anteriores
• Transparencia del gasto público
• Fortalecimiento de la institucionalidad democrática
• Fondo de estabilización
• Pacto Fiscal
10.2.1 MAYOR PRODUCTIVIDAD DEL GASTO PÚBLICO La intervención del Estado debe orientarse a focalizar sus acciones en aquellos sectores de la población cuyos indicadores de desarrollo humano los ubican en un rango de alta vulnerabilidad. El gasto en educación, por su impacto de mediano plazo, juega un rol clave a
la hora de generar externalidades positivas en términos de inclusión social y participación en la actividad económica. La mejora de infraestructura básica de servicios también opera como una articulador para emprendimientos público-privados que generan oportunidades de empleo. Por el lado de la salud, será decisivo orientar los esfuerzos en acciones de prevención antes que atención.
La correcta otorgación de incentivos al acceso y la provisión en las áreas de educación y salud, y en la provisión de los servicios básicos, son fundamentales para preservar el acceso de la mano de obra a oportunidades sostenibles y reales de empleo.
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A lo largo del análisis se identificó la baja ejecución presupuestaria a nivel municipal, en ese entendido tan importante al menos como elegir los conceptos adecuados de gasto en cada
momento es atender al modo en qué y cómo se ejecuta dicho gasto. La calidad del gasto a partir de consideraciones sobre la eficiencia y la eficacia son fundamentales a la hora de evaluar el impacto de las intervenciones públicas. En ese sentido se recomienda que el nivel municipal siga las siguientes líneas de acción: consolidar criterios de eficiencia en la administración municipal, a través de la transparencia,
y coordinación entre niveles de gobierno. La introducción de corresponsabilidad en las organizaciones públicas, la flexibilización de los procesos administrativos o la introducción de mecanismos de cuasimercado, son prácticas que se están impulsando en las Administraciones desarrolladas con el fin de mejorar la eficiencia
en la gestión (Gonzales y Salinas, 2005). El ejercicio de estas prácticas se verá potenciado con la actuación de los gestores públicos a través de la transparencia, sometida a criterios de evaluación pública que puede servir de base para establecer incentivos que incrementen la productividad.
10.2.2 RESGUARDO DE LA EQUIDAD El filósofo político norteamericano –y mayor exponente mundial del ‘liberalismo igualitario’—, Ronald Dworkin (2000), ha considerado a la equidad como ‘la virtud soberana’, íntimamente ligada con el respeto a la dignidad de todas las personas. La equidad representa el fundamento último de la democracia, que se traduce en que la mayoría deba formar parte en la toma de decisiones que afecten al conjunto de la colectividad.
Desde otra perspectiva, la equidad está vinculada al carácter esencialmente cooperativo entre niveles de gobierno, en el ámbito político, social y económico. En ese sentido, es fundamental detenernos y dar una mirada a la situación de Bolivia , en el marco de un proceso mundial de modernización y globalización.
El problema de la discriminación y exclusión en Bolivia, país multicultural, multilingüe y multiétnico, es un problema estructural, que deviene de siglos. En ese sentido, es el Gobierno General, es el que tiene un rol importante a través del gasto social como fuente de distribución de ingresos. Dirigido especialmente a la inversión en
capital humano, salud e infraestructura.
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Tal como lo recomendaban los expertos internacionales entrevistados, es necesario implementar políticas públicas compensatorias pero focalizadas, a los más vulnerables a través de transferencias condicionadas, que mejoren la calidad de atención en salud básica,
media y superior y educación básica, media y superior. Enfocadas a reducir las brechas intra e inter niveles de gobierno.
10.2.3 FOMENTO A LA ECONOMÍA LOCAL Una de las labores más fuertes de los municipios debe ser velar por el fomento de la economía
local. Para ello se propone, la elaboración de planes de desarrollo integral municipal a corto, mediano y largo plazo, en el que se prioricen las necesidades de la población en cuanto a infraestructura y servicios públicos, y en el que se le dé un papel protagónico al desarrollo económico local. En este sentido, los municipios deberán asumir el rol de facilitadores y promotores de este plan.
A corto plazo, se aconseja enfocarse en satisfacer las necesidades en cuanto a servicios públicos: agua potable, drenajes, plantas de tratamiento, carreteras, educación, remodelación de escuelas y salud. Para ello, los municipios aportarían el material (recursos) y soporte técnico, y la comunidad aportaría su mano de obra, este proceso genera un real involucramiento de la población, generando mejores resultados de cambio.
A mediano plazo: la generación de fuentes de trabajo, mejoramiento de los ingresos municipales, y sobretodo la modernización de la gestión municipal, son los aspectos esenciales. A largo plazo se propone la implementación de un programa intermunicipal que permita darle
mantenimiento a todas las carreteras de interconexión municipal. Además de buscar la activación económica de los sectores potenciales de cada municipio atrayendo la inversión. Los municipios no deben ser entes prestadores de servicios, sino que, deben velar por el bienestar común. Por lo que una de las labores más fuertes de las municipalidades debe ser la de generar ingresos, y velar por el fomento de la economía local. En la medida que la
población tiene trabajo, responde mejor a sus responsabilidades con el municipio (impuestos). Asimismo, los municipios deben ser gestores del desarrollo en conjunto con la comunidad. En este sentido, la gestión municipal debe facilitar procesos de capacitación en sectores clave en los que se puedan desempeñar de la mejor manera (estos pueden ser agricultura, turismo,
entre otros). Para ello se podrían establecer alianzas inter municipales, que permitan un desarrollo conjunto.
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Además, es función del gobierno entablar contactos con instituciones de financiamiento, promoviendo así la empresarialidad. Dando inicio a municipios facilitadores de procesos.
Otro aspecto relevante de la gestión municipal, es la de preservar la identidad cultural indígena del municipio, lo cual también se percibe como un elemento que se debe promocionar con el fin de atraer al turismo. Los actores locales cuentan con una visión conjunta de desarrollo de su municipio. Por lo que
es necesario que las comunidades se apropien del plan de desarrollo integral de su Municipio involucrándose en su implementación (autogestión). La transparencia en la gestión municipal es fundamental, por generar confianza y participación en la comunidad. Esto se puede lograr a través de un proceso de rendición de
cuentas y de auditoría social permanente, lo cual incremente las posibilidades de sostenibilidad de los procesos iniciados.
10.2.4 TRANSPARENCIA DEL GASTO PÚBLICO Para conocer la magnitud real del gasto público, su distribución y sus efectos distributivos, se
deberían tomar en cuenta aspectos relacionados a la transparencia de éste, enmarcados en los siguientes criterios. La gobernabilidad es un aspecto clave en el desarrollo de un país, en ese sentido es que se debe promover una activa participación de quienes tienen a su cargo administrar recursos públicos, por lo mismo es importante la promoción de coordinación entre los niveles de
gobierno. La distribución de los recursos es otro de los factores esenciales, que a través de la coordinación permitirán reducir las brechas de desigualdad intra e inter niveles de gobierno, permitiendo además, determinar la correspondencia con la jerarquización del gasto y poder valorar su eficiencia.
Así también la transparencia del gasto público, se vincula a la evaluación de políticas y programas, donde uno no puede reasignar recursos sin conocer los impactos registrados de los programas, o sin calcular los impactos esperados de una política nueva. La evaluación de resultados lleva a crear una base informativa sobre los impactos de los programas públicos, a
fin de medir su rentabilidad social.
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El desarrollo de la evaluación de políticas es aún un tema poco desarrollado en Bolivia. En ese sentido se sugiere incorporar indicadores de desempeño y de gestión, que permitan un constante feedback a la administración pública buscando un eficiente y eficaz uso de los
recursos públicos, a favor de la ciudadanía. La relevancia pública de lo recomendado anteriormente, es una tarea incuestionable que el Estado a través de todos sus niveles de gobierno, debe de aplicar a corto plazo, con el fin de mejorar el control y maximizar así la acción pública.
10.2.5 FORTALECIMIENTO DE LA INSTITUCIONALIDAD DEMOCRÁTICA En línea con lo recomendado por el diputado Messmer, es necesario lograr una institucionalidad democrática que de seguridad jurídica y certeza al país.
A partir de la aprobación del nuevo texto constituyente, un pacto social fundamental llevado a cabo a principios de este año, sentaron las bases de nuevas reglas regulando aspectos esenciales y afirmando las bases sobre las cuales se edifica todo el andamiaje institucional. Definiendo las libertades y derechos de los ciudadanos, la forma de gobierno, sus órganos esenciales, las instituciones fundamentales que conforman el aparato público y sus atribuciones esenciales. Cumplir esto, respetar la Constitución y los procesos que de ella se
derivan es la clave de la seguridad jurídica. Sin embargo a pesar del pacto social expresado en la aprobación de la nueva Constitución Política del Estado, actualmente existe una fuerte debilidad institucional generada por la falta de coordinación y elevada heterogeneidad a nivel político, social y económico entre regiones del país (región oriental y occidental).
En ese sentido, se recomienda una mayor coordinación entre los stakeholders como ser: ejecutivo, gobiernos subnacionales, entidades públicas autónomas, congreso, sociedad civil, que permita regular el funcionamiento del Estado como un todo, teniendo como objetivo último y principal el hecho de añadir valor público a los bienes y servicios que el ciudadano adquiere y/o consume.
10.2.6 FONDO DE ESTABILIZACIÓN Los ingresos extraordinarios que está percibiendo el país por la exportación de hidrocarburos, inducen a pensar en el posible y el mejor uso de los mismos, para prevenir o minimizar
posibles impactos de crisis económicas futuras y sus consecuencias para el resto de la
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economía, dicho instrumento contribuirá a ser prudentes con los ingresos percibidos de los recursos no renovables, en especial la exportación de gas natural.
La idea básica detrás de la creación de un Fondo de Estabilización es sencilla: ahorrar en los buenos tiempos para utilizar lo ahorrado en los malos tiempos (Rigobon 2006, en Capra & Evia, 2007). La experiencia acerca del diseño de fondos de estabilización en diversos países, pueden darnos algunas líneas de acción tales como:
1. Definición del nivel objetivo de los ingresos relevantes para el fondo. 2. Definir la regla que permitirá extraer/depositar la rentas del fondo. Usualmente se establece una banda de precios dentro de la cual el fondo queda intacto, si el precio actual resulta menor
que el límite inferior de la banda, el fondo eroga recursos, mientras que si el precio es mayor que el límite superior, el fondo recibe recursos. 3. Dado que se ha definido el mecanismo anterior, lo que resta es especificar cómo serán gastados los recursos que salgan del fondo, esto es, si irán a financiar subsidios al desempleo, inversión social, inversión en infraestructura para la creación de empleos de emergencia, etc.
El caso del fondo de estabilización económico y social chileno, es un ejemplo de un fondo de estabilización exitoso, que contempla el traspaso - de recursos provenientes de la explotación del cobre - a un fondo ligado a la regla de balance estructural. Los objetivos de este fondo son la estabilidad económica y la política contra cíclica, lo cual permite disponer de recursos en años con déficit efectivos, con lo cual se logra mayor estabilidad de la política social, ya que
el gasto social no queda sujeto a las fluctuaciones del precio del cobre, teniendo mayor independencia respecto de los mercados internacionales. En ese sentido y en virtud al aumento de los ingresos fiscales generado por la recaudación del IDH, se hace necesario el análisis de cómo mantener el gasto asociado a estos nuevos ingresos.
Dado que el precio del gas natural se encuentra directamente asociado al comportamiento del precio del barril de petróleo (específicamente al Fuel Oil con distinto contenido de sulfuro), el mecanismo aplicado para suavizar el gasto debe considerar mecanismos de protección contra riesgos de caída en los precios del petróleo. Asimismo, debe considerarse la posibilidad de
cambios en los volúmenes de exportación debido al ciclo económico, a pesar de que los mismos sean pactados en contratos de largo plazo.
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Así mismo la creación de este fondo de estabilización, debiera ser una prioridad a ser discutida en el marco del pacto fiscal que ya ha sido iniciado.
En conclusión, los lineamientos de política propuestos con anterioridad, abarcan temas generales con el fin de establecer algunos elementos clave para promover el crecimiento y desarrollo económico a nivel nacional, tratando de evitar o minimizar impactos de futuras crisis, puesto que la vivida actualmente, si bien no tuvo un impacto superior a nivel municipal, pudo haber deteriorado aún más, la estructura económica de Bolivia.
10.2.7 PACTO FISCAL El pacto fiscal busca sobre todo garantizar la unidad nacional en base al consenso de políticas públicas que generen desarrollo a nivel nacional, tratando de eliminar o por lo menos
minimizar los desequilibrios financieros, económicos y sociales en Bolivia. Dicho pacto fiscal debe enmarcarse en criterios de equidad, uso eficiente de los recursos, acceso a bienes y servicios para todos, buscando equidad horizontal a través de una compensación regional y sectorial.
Este proceso ya tuvo su inicio este año, a partir de un análisis propuesto por la Federación de Asociaciones Municipales (FAM-Bolivia). El Gobierno, las prefecturas y los municipios anunciaron su predisposición de avanzar en la construcción de un “pacto fiscal” sobre la base de la discusión y uso eficiente de los ingresos provenientes del IDH. Por su parte, la propuesta gubernamental incluye la necesidad de otorgar una compensación a
las regiones que no perciben regalías por hidrocarburos, por otra parte la FAM propone un “pacto fiscal” a partir de un cambio en la estructura de la administración estatal que permita que los recursos del país sean utilizados eficientemente a niveles nacional, departamental y municipal, con la posibilidad de generar indicadores de impacto en el desarrollo. En ese sentido, y dado que ya existe una concordancia entre los actores, la propuesta del pacto
fiscal debe ser concebida como un fin en sí mismo para generar desarrollo y no como un medio. Los lineamientos de políticas planteados anteriormente, tratan de establecer criterios clave a la hora de formular políticas públicas, consideran elementos de coyuntura actual que requieren
de un constante trabajo, evaluación y coordinación entre los distintos niveles de gobierno. Además permiten por un lado minimizar los efectos de la actual crisis financiera, y estar
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eventualmente mejor preparados ante crisis que puedan darse en un futuro, por otro lado, intentan promover crecimiento y desarrollo interniveles de gobierno, a través de medidas que necesitan ser evaluadas con anticipación y seriedad por parte de los participantes en este
proceso (gobierno, prefecturas, municipios, políticos, y ciudadanía), estos lineamientos se encuentran estipulados sobre la base de aspectos centrales de gestión pública que incluye la gobernabilidad, transparencia, evaluación, mejoramiento continuo del uso de recursos a través del accountability, etc.
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CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES La actual crisis mundial encuentra a Bolivia en una favorable posición financiera, con altos
niveles de reservas internacionales netas, crecientes niveles de depósitos del público en el sistema financiero, baja dependencia del financiamiento externo y un moderado crecimiento del crédito privado. Sin embargo, el sector externo de la economía boliviana no es inmune a choques adversos en los precios de sus principales bienes de exportación. El efecto de cambios en la demanda
externa y en los precios internacionales de productos primarios, como el gas natural y los minerales, impacta decisivamente en el balance externo. La elevada dependencia fiscal de los ingresos provenientes de la explotación de recursos naturales (gas natural y minerales), configura el escenario característico de la enfermedad holandesa en una economía que en el largo plazo, ante la alta vulnerabilidad de su sector externo podría tornarse en una economía
inestable, dado que el financiamiento de sus gastos se encuentra fuertemente vinculado al desempeño de los precios del petróleo y del gas natural. El análisis del sistema de transferencias intergubernamentales en Bolivia muestra que a partir del año 2005, los recursos del IDH se constituyen en una fuente importante de ingresos para los municipios. En efecto desde ese año, se observa un incremento cercano al 50% de los
recursos transferidos que genera un aumento considerable de la inversión municipal en infraestructura educativa, de salud y servicio social. Sin embargo, la dependencia de los municipios respecto a estos recursos, provoca una elevada volatilidad de los ingresos municipales, que obedece a la evolución de los ciclos de precios de los hidrocarburos comercializados en el exterior.
Así también, el elevado desequilibrio horizontal intermunicipal genera mayores desigualdades, ampliando la brecha (económica, de desarrollo, crecimiento, etc.) entre las regiones. Son los municipios pertenecientes a áreas rurales los más afectados por esta situación (en comparación con los municipios capitales de departamentos), por que al mismo tiempo, son estos municipios los que tienen una mayor dependencia de los recursos
transferidos. Lo último se ve acentuado por deficiencias de la gestión municipal en la prestación de servicios de salud, educación e infraestructura. Una redefinición en la política de transferencias fiscales podría lograr una mayor "equidad horizontal", en base a una equiparación de la capacidad fiscal entre los diferentes municipios,
compensando aquellos con menor capacidad de ingreso, asegurándose al mismo tiempo mediante un control y evaluación permanente, la ejecución de estos recursos y su buen uso.
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El análisis del impacto de la crisis financiera internacional en los 3 escenarios considerados , indica que la crisis tendrá un efecto, sobre el potencial de transferencias del gobierno central
hacia los municipios, entre los años 2009 y 2010. Considerando los escenarios analizados, en promedio, el efecto el año 2009 alcanzaría a 0,7 puntos del PIB. El año 2010 presenta un panorama diferente, según estimaciones del Ministerio de Hacienda (en base a los techos presupuestarios 2010) la caída de las transferencias alcanzará a 1,2 puntos del PIB en comparación al año anterior. Otro es el caso que presenta el escenario 2
que toma en cuenta proyecciones del precio del petróleo hechas por el FMI, organismo que prevé una aparente recuperación de la economía, con lo cual las transferencias aumentarán 0,2 puntos del PIB en relación al año 2009. El escenario 3 por su parte, estima un promedio de los dos escenarios anteriores, en él se prevé que las transferencias caerán 0,5 puntos del PIB.
Por otro lado, el efecto de la crisis es mayor en los municipios más pobres pertenecientes al área rural como consecuencia que sus ingresos totales están constituidos en más del 80% por las transferencias. Este es típicamente el caso de los municipios pertenecientes a los departamentos de Pando, Potosí y Beni. Si bien en los últimos tres años, los ingresos municipales – especialmente los provenientes de
transferencias – gozaron de la bonanza económica mundial, este aumento inusitado de los recursos viene acompañado por la baja capacidad de gestión municipal. De esta forma al impacto negativo provocado por la crisis, le acompaña una experiencia de baja ejecución de recursos que en promedio es del orden del 70% de los mismos, que afecta sin duda el desarrollo local. Para superar estas limitaciones y minimizar el impacto de tales falencias es fundamental el accionar del gobierno central de modo de asegurar una adecuada coordinación
entre diferentes niveles de gobierno. Ante los efectos negativos de la crisis sobre las transferencias y los problemas relacionados con la ejecución presupuestaria municipal, se sugieren una serie de lineamientos de políticas públicas referidas al subsistema de relaciones fiscales intergubernamentales, sobre la base de las opiniones de expertos obtenidas a través de entrevistas. Los cambios sugeridos están
vinculados, por un lado, al ámbito municipal y se focalizan a resguardar la equidad y lograr una mayor productividad en el uso de los recursos públicos, además de fomentar la economía local a través de planes de desarrollo integral municipal. Por otro lado, se sugieren políticas vinculadas a la toma de decisiones del nivel central, resaltando los criterios de transparencia del gasto público, el fortalecimiento de la institucionalidad democrática, y un pacto fiscal
como política de Estado. También se contempla la creación de un fondo de estabilización con
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recursos generados por los hidrocarburos, a modo de implementar políticas anticíclicas dirigidas a disminuir la volatilidad de los ingresos fiscales de ambos niveles de gobierno.
En línea con lo anterior, los temas de planificación y coordinación, gobernabilidad munic ipal a través de mayor institucionalidad y transparencia, gestión municipal acompañada por una mayor fiscalización y disminución de la elevada dependencia hacia los recursos transferidos, cobran gran importancia a la hora de mejorar el diseño y la implementación de las políticas públicas referidas al área fiscal y a las relaciones intergubernamentales ya sea a nivel municipal como central.
En ese sentido, los gobiernos municipales pueden medir su rendimiento en base a su capacidad para resolver los problemas públicos y conducir a la sociedad hacia niveles de mayor bienestar y desarrollo. Sin embargo, las brechas intermunicipales surgidas por la asignación de recursos y la gestión municipal, limitan la capacidad de resolver con éxito
problemas sobre los que existe una fuerte demanda de acción pública. Si bien en los últimos años, los gobiernos municipales en Bolivia han experimentado un gran avance, es indudable que la gestión local aún requiere cambios de orden cuantitativo y cualitativo, que se logren de manera consensuada entre todos los actores, generando mayor equidad a nivel regional y municipal y permit iendo estar mejor preparados para próximas
crisis. Por otra parte, en el intento por generar mayor transparencia, se hace necesario perfeccionar la información publicada en las páginas web de todos los organismos públicos. El papel que vienen desempeñando los gobiernos municipales es cada vez más notable, por lo
que es necesario que ejerzan más influencia como actores relevantes de la transición democrática, del fortalecimiento del desarrollo y el bienestar social. Para ello es importante que amplíen su ámbito de gestión, transformen el conjunto de herramientas de intervención en los lugares tradicionales de política pública local, y construyan nuevos espacios de acción pública en ámbitos que aún no son de su competencia. En este proceso los gobiernos locales se ven obligados a innovar en materia de gestión, a generar consensos y a vigorizar el capital
social local.
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ANEXO
ANEXO Nº 1: PAUTA DE ENTREVISTA
IMPACTO DE LA CRISIS SOBRE LAS FINANZAS INTERGUBERNAMENTALES, ROL DE LAS TRANSFERENCIAS - CASO: BOLIVIA
TEMAS Preguntas
CRISIS • ¿Cómo impactó o cree usted que impactará la crisis financiera mundial
en Bolivia? • ¿Cuáles son las principales variables económicas afectadas? • ¿Cómo impactó o cree usted que impactara la crisis financiera mundial
a los municipios? • El ministerio de hacienda a principios de este año proyectó el impacto
de la crisis sobre los ingresos tomando en cuenta como precio base del petróleo 70 $us el barril en su peor escenario, dadas las circunstancias actuales y tomando en cuenta que el precio del petróleo tuvo precios inferiores a 40$us ¿en qué medida cree usted que afectó ese hecho a los ingresos del Estado?
• ¿Cuál será el impacto de ese hecho en los municipios? • ¿Qué sectores se verán más afectadas, la salud, educación,
infraestructura, otras? ¿Por qué? • ¿Cuáles son las prioridades del gobierno frente a la crisis, en términos
de educación, salud, otros? • Es una prioridad para el gobierno el desarrollo a nivel nacional. ¿cómo
incentivará a los municipios para que logren este fin? • ¿Cuáles son los programas que lanzó el gobierno para palear la crisis?
TRANSFERENCIAS
• ¿Cree usted que los recursos transferidos a los municipios están bien asignados?
• ¿Qué opina del nuevo decreto supremo en el que se incrementa el monto de recursos provenientes de los hidrocarburos a los municipios?
• ¿Cree que estos montos transferidos son suficientes para palear los efectos de la crisis?
MUNICIPIOS • ¿Según usted las funciones delegadas a los municipios son suficientes?
¿Por qué? • ¿En términos generales cómo ve usted el desempeño y desarrollo de los
municipios? • ¿Cuáles son las diferencias entre los municipios rurales y los urbanos?
¿En qué se expresan esas diferencias? • ¿Qué cree usted que deberían hacer los municipios para generar mayor
crecimiento y desarrollo? • ¿Cuál cree usted que es la principal razón del bajo desarrollo municipal
rural?
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• ¿Se tiene pensado implementar estrategias de Estado relacionadas al desarrollo municipal?
POLITICAS PÚBLICAS
• ¿Qué políticas recomendaría usted que se deberían aplicar para palear la crisis a nivel municipal?
• ¿Cree que las políticas redistributivas son una solución? • ¿Cree que dotándoles de mayores ingresos, pero manteniendo sus
funciones se revertirá la situación? • ¿Las autonomías son una solución? ¿Por qué? • Como las autonomías son un hecho, con la aprobación del nuevo texto
constituyente ¿cómo enfrentará el gobierno las desigualdades económicas entre regiones?
• ¿Hay alguno referido a desarrollo municipal?
HIDROCARBUROS
• ¿Cuál cree que será la evolución de los ingresos por hidrocarburos los dos siguientes años?
• Por lo general las políticas sociales del gobierno está en función de lo que pase con la recaudación de los hidrocarburos ¿no se podría más bien pensar en políticas anti cíclicas que podrían desvincularnos de alguna manera de lo que pase con los hidrocarburos y hacernos menos dependientes a este recurso?