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UNIVERSIDADE TUIUTI DO PARANÁ
ANDRÉ LUIZ OLIVEIRA DO NASCIMENTO
O FUNCIONAMENTO DO CONSELHO MUNICIPAL DE SAÚDE DE
ALMIRANTE TAMANDARÉ-PR NA GESTÃO 2008/2012
CURITIBA
2014
ANDRÉ LUIZ OLIVEIRA DO NASCIMENTO
O FUNCIONAMENTO DO CONSELHO MUNICIPAL DE SAÚDE DE
ALMIRANTE TAMANDARÉ-PR NA GESTÃO 2008/2012
Projeto de pesquisa apresentado ao Curso de Direito da Faculdade de Ciências Jurídicas da Universidade Tuiuti do Paraná, como requisito para elaboração da Monografia da Conclusão de Curso. Orientação: Prof.º André Peixoto de Souza
CURITIBA
2014
TERMO DE APROVAÇÃO
André Luiz Oliveira do Nascimento
FUNCIONAMENTO DO CONSELHO MUNICIPAL DE SAÚDE DE ALMIRANTE
TAMANDARÉ 2008/2012
Este Trabalho de Conclusão de Curso foi julgado e aprovado para obtenção do título
de Bacharel no Curso de Direito da Universidade Tuiuti do Paraná.
Curitiba, ____de________de 2014.
Bacharelado em Direito
Universidade Tuiuti do Paraná
Orientador: Prof. André Peixoto de Souza
Faculdade de Ciências Jurídicas
Universidade Tuiuti do Paraná
Prof.____________________________________
Faculdade de Ciências Jurídicas
Universidade Tuiuti do Paraná
Prof.____________________________________
Faculdade de Ciências Jurídicas
Universidade Tuiuti do Paraná
Prof. Doutor Eduardo de Oliveira Leite
Coordenador do Núcleo de Monografias
Universidade Tuiuti do Paraná
AGRADECIMENTOS
Aos meus pais, Geraldo e Nair que deram todo apoio durante o tempo que
estive na faculdade, ensinando ter responsabilidade, caráter, humildade,
honestidade e amor; qualidades que contribuíram para realização da minha
formação moral e profissional. Ofereço-lhes o mérito da minha vitória.
Aos meus sogros, que sempre incentivaram na conquista deste sonho que
estava tão distante.
Aos meus filhos Matheus e Davi do Nascimento razão da minha vida, por
compreender a ausência e doar o carinho e amor que me alimentou durante esses
cinco anos de muito esforço.
A minha esposa Daniela P. do Nascimento que compreendeu e aceitou minha
ausência, e nunca deixou de acreditar no meu sucesso e incentivar a minha
caminhada.
Aos meus irmãos, Adriana, Andressa, Andreia e Adriano pelo carinho e pelo
incentivo no decorrer da minha jornada.
A minha turma, por tantas alegrias proporcionadas e amizades conquistadas.
Em especial aos meus amigos Bruno, Alexandre e Daniel por me incentivar a
nunca desistir diante das dificuldades enfrentadas durante esses cinco anos.
Ao meu orientador, André Peixoto de Souza pela compreensão e apoio e
encaminhamentos na elaboração deste trabalho. Meus eternos agradecimentos.
Ao Dr.º Márcio Soares Berclaz, Promotor de Justiça do Ministério Público do
Município de Almirante Tamandaré, pelo apoio e confiança que depositou em meu
trabalho.
Aos Conselheiros de Saúde do Município de Almirante Tamandaré-PR, pela
sua colaboração e informações que viabilizaram para que este trabalho fosse
realizado, e aos moradores que também contribuíram para essa pesquisa.
Meus sinceros agradecimentos ao Dr.º Paulo Henrique Teixeira, que me
incentivou a fazer o curso de direito, acreditando que eu tinha capacidade para essa
grande conquista na minha vida.
Fica o meu agradecimento de todo o meu coração ao meu grande amigo
Leandro Inácio Leite, que sempre me incentivou com as suas palavras dizendo que
eu era capaz de passar por qualquer barreira e alcançar os meus sonhos.
Fica o meu agradecimento em especial a todos que aqui não foram
relacionados, mas que de alguma forma contribuíram para a realização deste sonho.
Obrigado a todos!
A DEUS, o Senhor da minha vida, obrigado por tu me guiares no decorrer
desta longa jornada, estando comigo em todos os momentos e me proporcionando
força interior para vencer e superar todos os obstáculos durante essa jornada de
cinco anos, que começou em junho de 2009 e terminou em maio de 2014. A Ti
Senhor, que me deste o dom da vida e permitiste que mais uma etapa da minha vida
fosse concluída com muito sucesso.
DEDICO AO SENHOR DE TODO MEU CORAÇÃO.
RESUMO
O presente trabalho tem como tema central o funcionamento do Conselho Municipal
de Saúde do município de Almirante Tamandaré-PR. Através de pressupostos
teóricos, observações e entrevistas busca elucidar as relações do Conselho para
com a comunidade e se esta participa de reuniões e de decisões importantes
referentes a ações que possam ser tomadas para melhorar a saúde do município.
Os principais objetivos da pesquisa foram conhecer o funcionamento do Conselho
bem como avaliar sua contribuição para o município de Almirante Tamandaré-PR. A
pesquisa apoiou-se na descrição de entrevistas realizadas com conselheiros da
gestão em questão e com a população do município, para que fosse possível
conhecer a realidade vivida na saúde do município e perceber se existe
comprometimento dos conselheiros para com a sociedade e se esta participa de
alguma forma. A partir dos dados empíricos observou-se primeiramente a
importância do trabalho do Conselho Municipal de Saúde, bem como a importância
da efetiva participação da sociedade.
Palavras chave: conselho - conselheiros - participação - sociedade –
funcionamento.
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO........................................................................ ............... 08
2 HISTÓRICO DE CRIAÇÃO DO CONSELHO NACIONAL DE SAÚDE.... 10
2.1 A REFORMA DO SISTEMA NACIONAL DE SAÚDE BRASILEIRO E O
E O NOVO CONSELHO DE SAÚDE........................................................... 12
3 DEMOCRATIZAÇÃO DAS POLITÍCAS MUNICIPAIS DE SAÚDE............. 16
3.1 FATORES QUE FACILITAM E DEFICULTAM A DEMOCRATIZAÇÃO
DO PROCESSO DOS CMS................................................................... 19
4 FUNCIONAMENTO DO CONSELHO MUNICIPAL DE SAÚDE DE
ALMIRANTE TAMANDARÉ-PR ............................................................ 21
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS.......................................................................... 30
REFERÊNCIAS..................................................................................................... 31
APÊNDICES
SIGLAS
AIS- Ações Integradas de Saúde
SUDS- Sistemas Unificados e Descentralizados de Saúde
SUS- Sistema único de Saúde
SMS- Secretaria Municipal de Saúde
CMS- Conselho Municipal de Saúde
8 1 INTRODUÇÃO
A presente pesquisa tem como objetivo levantar dados e documentos
comprobatórios da representatividade da sociedade junto ao Conselho Municipal de
Saúde de Almirante Tamandaré-PR. A Constituição cidadã como é conhecida na
história brasileira, vem trazendo possibilidades de efetivo controle e participação
social junto ao Conselho de Saúde, trazendo ao povo na condição de co-gestor
participação no cenário político. Uma construção muito nova ainda, que tem longo
caminho a percorrer pela frente e que ainda precisa ser aprimorado pela prática
junto à sociedade civil.
A sociedade conquistou o direito de participar do controle social na saúde,
resultado da grande mobilização, e esta, está assegurada na Constituição Federal
de 1988, tendo sido regulamentada pela lei n° 8.142, de 28 de Novembro de 1990 e
pela lei orgânica da saúde 8.080, de 19 de Setembro de 1990. A participação da
comunidade na área de saúde foi uma grande conquista do povo brasileiro depois
de muita luta e negociação, conduzida pelo Movimento da Reforma Sanitária.
Com o surgimento de novos ideais democráticos e com a participação direta
da população surgem os conselhos gestores que encontram grandes barreiras e
sofrendo grandes limitações em especial de ordem financeira, a qual a
representativa dentre outras que afetam a efetivação da participação popular junto à
administração pública.
Aos conselhos gestores cabe a difícil e árdua tarefa de driblar e lidar com os
problemas que surgem durante a sua atuação para dar ao processo de democracia
participativa os efeitos a que se propõem e esperam.
Muitas vezes, é o caso do Conselho Municipal de Saúde, estimular e cativar
de forma positiva essa participação social da comunidade, tanto que o SUS-Sistema
Único de Saúde, exige para a transferência de recursos financeiros entre outras
condições a comprovação do funcionamento do Conselho Municipal de Saúde.
Esse trabalho traça esse perfil e a forma de participação social e a sua
efetivação junto ao Conselho Municipal de Saúde do Município de Almirante
Tamandaré-PR.
O trabalho em pauta tem como objetivo demonstrar a importância da
participação da comunidade no Conselho de Saúde do Município de Almirante
Tamandaré-PR, e se ela realmente está presente nesse processo novo e passível
9 de melhoria, que tende a ser aprimorado com o tempo e a participação da
comunidade exerce um papel de fiscalização em seu funcionamento e o exercício
democrático por parte dos Conselhos sociais.
Os resultados serão importantes para a análise de como a sociedade de
Almirante Tamandaré está reagindo a essa participação que apesar de nova é uma
realidade trazida e que deve a cada dia ser mais incorporada e eficiente em suas
atuações aos serviços da gestão administrativa do Município.
O projeto em questão contou com a elaboração de pressupostos que
pretendem nortear o trabalho de pesquisa no momento da coleta de dados. Sua
elaboração centra-se nos seguintes direcionamentos: O Conselho Municipal de
Saúde Almirante Tamandaré tem se mostrado efetivo no cumprimento da sua função
de controle social? Há suporte orçamentário adequado para que o Conselho
Municipal cumpra com as suas funções? Qual o grau de conhecimento e a
percepção da importância da função que possuem os conselheiros municipais de
saúde de Almirante Tamandaré no período? Quais as principais resoluções ou
deliberações do colegiado que modificaram a saúde pública local? Quais as
principais dificuldades ou entraves para o adequado cumprimento da função de
controle da política pública de saúde?
Determinando-se pela problemática, de que a população do Município de
Almirante Tamandaré, não possui conhecimento sobre o funcionamento do
Conselho Municipal de Saúde e muitos nem sabem quais as formas de atuação e
tampouco tem contato com os conselheiros eleitos. Tendo em vista que essas
pessoas, quando buscam informações diante dos conselheiros; percebe-se que eles
também não têm conhecimento e informações adequadas para orientar o povo. Os
conselheiros eleitos assumem o cargo sem preparo ou treinamento e não possuem
local próprio e adequado, onde deveriam ter sua sede, facilitando o acesso da
comunidade quando forem solicitados. A partir deste pressuposto o projeto de
pesquisa em questão, buscará elucidar a questão através de pesquisa qualitativa
junto à comunidade e levantamento de dados.
Far-se-á uso de material bibliográfico e doutrinário referente ao tema, e
pesquisa qualitativa junto à comunidade, que exerce a função de fiscalizadora do
Conselho Municipal de Saúde, e a efetividade dos membros do Conselho Municipal
no cumprimento de suas deliberações.
10 2 HISTÓRICO DE CRIAÇÃO DO CONSELHO NACIONAL DE SAÚDE
Este trabalho visa compreender o funcionamento dos conselhos de saúde,
percebendo sua importância para população, bem como a participação da mesma.
Para isso serão utilizados diferentes autores que tratam do assunto e ajudarão a
esclarecer como se realizam as atividades dos conselhos de saúde.
Em seu parágrafo 2º, a Lei 8.142/90 define:
[...] O Conselho de Saúde, em caráter permanente e deliberativo, órgão colegiado composto por representantes do governo, prestadores de serviço, profissionais de saúde e usuários, atua na formulação de estratégias e no controle da execução da política de saúde na instância correspondente, inclusive nos aspectos econômicos e financeiros, cujas decisões serão homologadas pelo chefe do poder legalmente constituído em cada esfera de governo.
O Conselho Nacional de Saúde foi criado em 1937, com a reorganização
administrativa do Ministério da Educação e da Saúde Pública. Neste período era um
órgão de cooperação, que tinha como função principal assistir ao Ministro da Saúde.
Após a separação das áreas de saúde e educação em 1953, em dois
ministérios distintos, o Conselho confirmou sua permanência no novo ministério.
Permaneceu com a função de assistir ao Ministro da Saúde nas determinações das
bases gerais dos programas de proteção à saúde.
Segundo Brasil, 1954, art. 2º:
[...] eram 17 os membros do Conselho. Desses 14 eram indicados bpelo ministro e designados pelo presidente da República, oito deles "dentre pessoas de notória capacidade em assuntos relativos à saúde" e seis escolhidos dentre os titulares dos principais cargos de chefia do ministério. Eram membros natos o diretor-geral do Departamento Nacional de Saúde, o diretor-geral do Departamento Nacional da Criança e o ministro da Saúde, que presidia o Conselho.
Durante o mesmo período, em 1959, a composição deste fórum foi
modificada. O número de conselheiros aumentou para 24. Eram oito pessoas de
notório saber na área, seis titulares a cargos proeminentes e dez membros natos: o
Ministro da Saúde, que presidia o Conselho. Os dez membros natos, bem como os
seis servidores do Ministério da Saúde eram médicos.
Na década seguinte houveram novas modificações na composição do
Conselho, mas a sua função permanecia de assistir ao Ministro da Saúde. A partir
de 1960, ex-ministros da saúde também passaram a ser membros natos, e o chefe
de gabinete do Ministério da Saúde tornou-se o secretário geral do fórum.
11
Em 1962, o Conselho passou a ter 26 membros e continuava sendo presidido
pelo ministro da Saúde. A composição do Conselho nesta época mostra que suas
atividades se tornaram mais complexas e que a concepção de saúde dos dirigentes
do Ministério da Saúde se ampliara. Foram incluídos neste período conselheiros que
não tratavam de assuntos exclusivamente médicos sugere que os gestores de então
concebiam os problemas de saúde como decorrentes das condições de
saneamento, do modo como eram produzidos e distribuídos os alimentos e da
maneira como eram formados os profissionais de saúde.
Após o golpe militar de 1964, houve mudanças na composição do Conselho.
Houve uma reversão a uma concepção mais restrita de saúde e como lidar com os
problemas sanitários. Em 1964 e 1965 foram realizadas alterações na legislação,
que confirmaram a função consultiva do fórum, reduziram o número de membros
para 14 membros. O Conselho tornou-se menor, mas com predominância da
categoria médica e houve o fortalecimento da presença militar, em consonância com
o que ocorria em diversas esferas da vida pública militar do país.
Houve nova alteração em 1970 na composição do Conselho, embora
estivesse com as funções inalteradas, expressava as mudanças ocorridas, dando
mais atenção à saúde durante a década de 1970, em pleno regime militar. O
Conselho foi ampliado de 14 para 16 membros e o ministro da Saúde permaneceu
na presidência.
A política de saúde dos governos militares estava dividida em dois setores: o
de saúde pública e o previdenciário. O sistema previdenciário detinha grande parte
dos recursos financeiros e durante toda essa década, era o responsável pela
contratação de prestadores de serviços hospitalares e de apoio diagnóstico e
terapêutico.
Com a crise econômica e os custos crescentes da provisão de atendimento à
saúde, no final da década de 1970, fortaleceram a ideia, entre gestores da área de
saúde e fora dela que seria necessário haver uma reorganização no sistema de
saúde, integrando novamente os dois setores e descentralizando o processo
decisório e a provisão de serviços, do nível federal para os níveis subnacionais de
governo.
Por este motivo percebeu-se a necessidade da criação do Sistema Nacional
de Saúde, em 1975 visando à integração dos subsetores. Em 1976, o Conselho foi
novamente modificado no esforço de programar o novo sistema. O Conselho passou
12 a funcionar como órgão colegiado integrante da estrutura básica do Ministério da
Saúde, suas competências foram pouco alteradas, entretanto sua composição e
forma de funcionamento foram modificadas significativamente. A predominância era
do Ministério da Saúde, com o ministro da Saúde presidindo o fórum, mas passaram
a integrar o Conselho representantes de outros ministérios. A nova composição
incluía 23 conselheiros. Neste período a estrutura de apoio administrativo muito se
assemelha a atual, com as Câmaras Técnicas com funções semelhantes às atuais
Comissões Permanentes e a coordenação geral da Secretaria Executiva.
A criação do Sistema Nacional de Saúde integrado não teve sucesso, mas a
iniciativa antecipou o processo de reforma que ocorreu nos anos 80. No início da
década de 1980, projetos e programas governamentais constituíram comissões e
comitês nos quais deveria haver representação da sociedade civil. Como
característica marcante da reforma no sistema de saúde brasileiro, foi à criação de
mecanismos participatórios.
2.1 A REFORMA DO SISTEMA NACIONAL DE SAÚDE BRASILEIRO E O NOVO
CONSELHO DE SAÚDE
Na década de 1980, houveram dois programas federais e a 8ª Conferência
Nacional de Saúde, juntamente com as provisões legais e administrativas, do início
dos anos 90, podem ser considerados como as fundações sobre as quais o SUS foi
erigido.
Os programas foram as Ações Integradas de Saúde (AIS) e os Sistemas
Unificados e Descentralizados de Saúde (SUDS). A conferência foi a primeira a
contar com ampla participação de representantes da sociedade civil, enquanto as
provisões legais e administrativas foram a Constituição Federal, as leis
complementares n.8.080/90 e 8.142/90 e as normas operacionais básicas do
Ministério da Saúde.
O Programa das Ais, de 1984, fazia parte da estratégia do regime militar de
reduzir gastos da previdência social com saúde, que vinham crescendo desde os
anos 70. O objetivo principal era melhorar os serviços oferecidos nos três níveis da
administração pública, para conter a demanda crescente por cuidados
especializados e hospitalares, financiados pela previdência. Quando o primeiro
governo civil passou a assumir a Presidência da República, em 1985, o Programa
13 passou a ser uma das principais políticas da área da saúde. Aos poucos, entidades
da sociedade civil, tais como associações comunitárias, clubes de mães e
sindicatos, que antes eram excluídos do processo de decisão política da área,
passaram a ver no nesses fóruns uma oportunidade de participar e influenciar a
tomada de decisões.
O SUDS foi criado em 1987, por iniciativa dos dirigentes da área da saúde do
governo federal que defendiam reforma no Sistema. Como estratégia principal esse
programa visou universalizar o acesso aos serviços de saúde previdenciários, e
passou a racionalizar custos e o uso de recursos, unificando a gestão dos serviços
de saúde pública e previdenciários, ao mesmo tempo que racionalizava custos e o
uso de recursos, unificando a gestão dos serviços de saúde pública e
previdenciários nos níveis estadual e municipal da administração pública. O
Programa integrava os subsetores de saúde pública e previdenciários de atenção à
saúde, extinguindo desta forma o envolvimento direto da previdência social na
provisão e compra de serviços.
O movimento sanitário considerava toda essa questão da saúde como uma
questão de princípio que a sociedade civil tivesse controle sobre o sistema de
saúde. [...] Um dos principais marcos da atuação do movimento sanitário foi a
realização da 8 ª Conferência Nacional de Saúde em 1986.(Teixeira, 1989)
O tema central tratou dos seguintes aspectos: I- Saúde como direito inerente
a personalidade e à cidadania; II- Reformulação do Sistema Nacional de Saúde, III -
Financiamento setorial.
Segundo Côrtes,1995:
A Conferência reuniu cerca de quatro mil pessoas, sendo que mil participaram como delegados representando instituições públicas e privadas da área da saúde, as principais universidades do país, as maiores centrais sindicais, uniões de estudantes, sindicatos de trabalhadores rurais e urbanos, associações de profissionais da área da saúde, associações comunitárias, partidos políticos e as principais igrejas cristãs.
O relatório final da Conferência continha os princípios normativos sobre a
reforma do sistema de saúde por eles defendidos. De início houveram algumas
divergências quanto ao modelo de sistema, enquanto alguns participantes
defendiam um sistema estatizado ' tipo cubano' outros participantes preconizavam
um sistema misto público-privado, chamado de 'tipo italiano-inglês'. Por fim o texto
14 aprovado ao final continha conceitos e princípios sobre os quais havia relativo
consenso.
Como a saúde dependeria de ações políticas em diversas áreas, a
Conferência propôs a criação de um orçamento social que financiaria a seguridade
social a ser implantada. Houve proposta de estatização imediata, mas foi recusada e
houve consenso quanto à necessidade de fortalecer e expandir o setor público. A
Saúde passou a ser considerada como um direito do Estado e teria a obrigação de
garantir.
Foi a partir disso que surgiu a proposta de reformulação do sistema de saúde
e a criação do SUS organizado conforme as seguintes diretrizes: descentralização e
fortalecimento do papel dos municípios, integralidade da atenção, regionalização e
hierarquização dos serviços, universalização da cobertura e equidade de acesso aos
serviços e participação da população. A Conferência criou ainda a Comissão
Nacional da Reforma Sanitária, que viria a ser a precursora do novo Conselho
Nacional de Saúde.
O Conselho Nacional de Saúde foi reformulado em 1987 tanto em suas
funções como em sua composição. Pela primeira vez desde sua criação, teve como
função administrativa principal a de "deliberação coletiva de segundo grau" no
âmbito do Ministério da Saúde. Passou a ser um órgão ministerial de deliberação
superior o que indica que os idealizadores da mudança propunham um novo papel
ao Conselho na área da saúde. Houve uma diversificação dos integrantes, mas no
entanto o Conselho não participou ativamente do intenso debate sobre a reforma no
sistema de saúde brasileiro. Até sua reformulação em 1990, continuou atuando
como um conselho de notáveis.
O Conselho Nacional de Saúde existia desde o tempo de Getúlio Vargas e era um Conselho de honoráveis, um Conselho, na época [da Reforma Sanitária] (...) dirigido por um ex-senador da República. (...) até fazia parte o Doutor Zerbini, faziam partes nomes, porque ele era um Conselho Consultivo de médicos honoráveis da Sociedade Médica Brasileira do ministro, eventualmente, se o utilizava para consultar sobre assuntos da área da saúde. (W.J., entrevista 20/9/2006).
A proposta final dessa Comissão, o relatório final da 8ª Conferência e a
própria implantação do SUDS fixaram uma agenda de propostas a serem incluídas
na Constituição Brasileira de 1988. Essa articulação de forças políticas e sociais
15 defendeu e teve sucesso em estabelecer no texto constitucional a criação de um
Sistema Único de Saúde (SUS) que, adotava as diretrizes defendidas por ela.
Segundo a Constituição de 1988, em seu art. 198:
As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de acordo com as seguintes diretrizes: I- descentralização, com direção única em cada esfera de governo; II- atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem prejuízo dos serviços assistenciais; III- participação da comunidade.
O sistema era único, desaparecendo a divisão entre subsetores de saúde
pública e previdenciária, e tinha gestão descentralizada, com participação da
comunidade. As premissas básicas do direito à saúde no Brasil estão elencadas nos
artigos 196 a 200, da Carta Magna. Mais especificamente, o artigo 196, prevê que:
Art. 196. A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação.
A lei n. 8.142, em dezembro de 1990, criou conselhos de saúde nos níveis
municipal, estadual e federal. Os novos fóruns eram permanentes, deliberativos,
responsáveis pela "formulação de estratégias e controle da execução da política de
saúde na instância correspondente, inclusive nos aspectos econômicos e
financeiros".
Assim, de acordo com os dispositivos supracitados, se evidência a
imperatividade da normativa constitucional e infraconstitucional, determinado o
acesso universal dos cidadãos aos serviços de saúde oferecidos pelo Estado. Por
sua vez, José Afonso da Silva ratifica a universalidade do direito à saúde e o
entendimento de sua plena e imediata aplicabilidade:
A norma do art. 196 é perfeita, porque estabelece explicitamente uma relação jurídica constitucional em que, de um lado, se acham o direito que ela confere pela cláusula “a saúde é direito de todos”, assim como os sujeitos desse direito, expressos pelo signo “todos”, que é signo de universalização, mas com destinação precisa aos brasileiros e estrangeiros residentes- aliás, a norma reforça esse sentido ao prever o acesso universal e igualitário às ações e serviços de saúde e, outro lado, a obrigação correspondente aqui a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, que podem cumprir o dever diretamente ou por via de entidade da Administração indireta.(...) Finalmente, para que não se tenha o direito
16
conhecido como programático apenas, a norma aperfeiçoa o direito, consignando-lhe garantia. É isso que está previsto: “a saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido(...)” o direito é garantido por aquelas políticas indicadas, que hão de ser estabelecidas, sob pena de omissão inconstitucional.(SILVA, 2006. P. 768).
Ainda, em complemento, destaca a relação entre o dever do Estado e
descumprimento da norma:
[...] a norma institui um dever correlato de um sujeito determinado: o Estado que, por isso, tem a obrigação de satisfazer aquele direito. Se esta não é satisfeita, não se trata de programaticidade, mas de desrespeito ao direito, de descumprimento da norma. (SILVA, 2003. p.150)
Quando o novo Conselho Nacional de Saúde foi criado em agosto de 1990, e
o antigo praticamente não existia mais, antes mesmo da promulgação da lei n.
8.142. O Conselho continuou integrando a estrutura básica do Ministério da Saúde,
mas passou a ter caráter deliberativo. A partir de então não houve mais alterações
importantes, nas disposições legais sobre suas competências.
3 DEMOCRATIZAÇÃO DAS POLÍTICAS MUNICIPAIS DE SAÚDE NO BRASIL
A Lei Orgânica da Saúde (8.080/90) determina que a gestão, as ações e os
serviços do SUS sigam certos princípios estruturantes e estejam de acordo com as
diretrizes previstas pela Constituição Federal para a política de saúde. Em ambos os
casos, busca-se a participação da sociedade. Esta mesma lei define conselhos e
conferências de saúde como instâncias mandatórias que, em níveis nacional,
estadual e municipal, institucionalizam a participação.
Pode-se dizer que a origem dos conselhos de saúde está ligada à atuação da
sociedade organizada, na luta contra a ditadura militar. A atuação da sociedade
organizada e a radicalização das práticas políticas de oposição à ditadura militar
imprimiram, ainda nos anos setenta, novos rumos à participação: o foco passou a
ser o "povo", entendido como parcela da população excluída ou subalternizada no
acesso a bens e serviços, a superação dos problemas locais foi contextualizada na
superação dos problemas nacionais; a atuação extrapolou os serviços de saúde,
espalhando-se para a sociedade como um todo e os objetivos passaram a ser o
acesso universal e gratuito aos serviços de saúde.
Isto indica a ascensão da "participação popular", deixa de se referir apenas ao
povo para levar em conta a diversidade de interesses e projetos existentes na
17 sociedade, reconhecendo o Estado como centro de articulação e embate político
entre os diferentes interesses que disputam espaço e poder. Não significa, porém,
que ela tenha se consolidado como predominante, posto que a "participação
popular" também se manteve influente na sociedade organizada.
Além disso, a postura de que a sociedade deve participar diretamente da
execução das políticas, essência da participação comunitária, foi retomada pela
reforma gerencial do estado promovida pela União entre 1994-2002.
Para que a atuação dos CMS tenha sucesso, há a necessidade de
reconhecimento e legitimação, seja pelos atores políticos que têm assento no
conselho ou pelas instituições políticas que participam do processo decisório das
políticas municipais de saúde. Tal relacionamento está estruturado em uma
peculiaridade: as Secretarias Municipais de Saúde (SMS), que representam o poder
executivo, além de serem os únicos atores cujas prerrogativas e obrigações legais
exigem a participação em todas as etapas do processo decisório, são também
responsáveis por proverem condições adequadas ao funcionamento dos CMS,
principalmente infraestrutura, recursos humanos e financeiros, o que indica uma
concentração de poder similar à que Abrucio, 1998 classifica como:
"ultrapresidencialismo" [...] [quando] o poder executivo [...] é o principal agente em todas as etapas do processo de governo, relegando a assembleia legislativa a um plano secundário.[...] os mecanismos de controle do poder público [são] pouco efetivos, tornando o sistema político um presidencialismo.
Embora Abrucio, refira-se ao processo decisório estadual, considera-se aqui
que tal realidade reproduz-se no nível municipal já que os municípios brasileiros
vivenciaram processos democráticos mais restritos que os da União e das unidades
da federação. Basta lembrar que, em diferentes momentos históricos e situações
políticas, prefeitos eram nomeados por interventores estaduais, governadores e até
pelo presidente da República.
Embora não haja definição o que é e como se efetiva este caráter
deliberativo, a lei 8.142/90 estabelece e define que cabe ao poder executivo
homologar, em até trinta dias, as deliberações dos CMS. Para a prática corrente de
conselheiros, sanitaristas e até de acadêmicos, deliberação é a decisão tomada pelo
plenário do CMS, geralmente por votação, acerca das políticas de saúde, indicando
que, neste aspecto, as propostas da "participação popular" prevalecem sobre as da
"participação social".
18
Do ponto de vista dos demais atores políticos envolvidos no processo
decisório, essa prática tende a ser encarada como um problema: numa instituição
cuja metade dos conselheiros é representante de um mesmo segmento, há
possibilidades concretas de que estes, sozinhos ou com baixo custo de transação,
possam se articular para fazer valer seus interesses - sobretudo os de veto -,
independentemente dos interesses de outros segmentos representados.
Dependendo do regimento interno de cada CMS, pode ocorrer que a maioria dos
conselheiros presentes em uma reunião, a despeito de quantos sejam, esteja
autorizada a aprovar uma deliberação sobre a política de saúde. Há outro agravante:
como não há uma definição jurídica para o caráter deliberativo dos CMS, também
não há regras que responsabilizem os CMS pelos resultados e impactos de suas
deliberações.
Como a lei 8.142 define que para receberem os recursos do Fundo Nacional
de Saúde, municípios, estados e Distrito Federal devem criar e manter funcionando
seus respectivos conselhos, os custos da supressão dos CMS tornam-se proibitivos,
o que garante o avanço. Ao inverso, o fato de haver normas que atribuem às SMS o
provimento das condições de autonomia dos CMS, mas não estipulam sanções para
o seu descumprimento, reduz consideravelmente os custos de reações que
mitiguem ou neguem a estes estruturas, equipamento, equipe e orçamento. Além
disso, há poderosos argumentos de austeridade fiscal e monetária que também
funcionam como redutores dos custos destas reações.
A redução da autonomia dos CMS reflete-se em sua organização, no que se
referem a instâncias internas (mesa diretora, secretaria executiva e comissões
permanentes), que necessitam de local para funcionar, funcionários para
sistematizar seus trabalhos e organizar documentos, recursos para custear seus
gastos cotidianos. Como estas são importantes para o bom funcionamento dos
conselhos, cabendo-lhes tarefas estratégicas como a apreciação inicial e a triagem
de assuntos que serão debatidos em plenário, a elaboração de pareceres técnicos e
a tomada de decisões administrativas e normativas, sua inexistência afeta a
qualidade da participação dos conselheiros no processo decisório. Essa é ainda
mais prejudicada nos CMS em que a SMS, além de não viabilizar as condições de
autonomia, exerce a presidência, cargo que lhe permite concentrar e controlar o
poder de agenda, a pauta de discussão e, portanto, o rumo das reuniões e decisões.
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Desta maneira, há uma forte elevação dos custos da participação, o que
demanda dos conselheiros investimentos pessoais (dedicação, tempo e dinheiro)
que supram lacunas institucionais. Os impactos negativos são mais sentidos pelos
representantes dos usuários do SUS. Diferentemente dos demais conselheiros que,
via de regra, participam do conselho como parte de suas atividades profissionais
remuneradas, estes são, majoritariamente, militantes de entidades cuja missão
institucional não esteja ligada diretamente ao setor da saúde.
É importante explicar que os CMS, órgãos do executivo municipal, têm a
responsabilidade legal de tornarem acessíveis uma série de informações que são de
"interesse público". Como as informações aqui trabalhadas enquadram-se neste
contexto, considera-se que sua divulgação, além de não gerar maleficência, traz
benefícios à sociedade, que passa a ter acesso a dados que, embora públicos, são
pouco trabalhados.
3.1 FATORES QUE FACILITAM E DIFICULTAM A EFETIVA DEMOCRATIZAÇÃO
DO PROCESSO DOS CONSELHOS MUNICIPAIS DE SAÚDE
Os CMS são uma realidade no arcabouço institucional brasileiro: em
dezessete anos, foram criados em 5.564 municípios, arregimentando um contingente
de cerca de 72.000 conselheiros titulares. Dos conselheiros, aproximadamente
36.000 representam os usuários do SUS, tendo sido indicados por quase 28.000
entidades da sociedade civil.
Os números demonstram o avanço da inclusividade no setor saúde em nível
municipal. Reforçando-os e atribuindo-lhes novas qualidades, o desempenho
positivo das variáveis da dimensão "acesso" indica que os CMS também abrem
espaços para a participação da população não-organizada e para que conselheiros
de todos os segmentos cheguem à presidência.
Isoladamente, este cenário é positivo, pois insere um número cada vez maior
e mais diversificado de interesses no processo decisório das políticas municipais de
saúde. Entretanto, gestores ultrapresidencialistas tendem a compreender o avanço
da inclusividade como ampliação do poder de veto conferido aos usuários, o que
gera reações que procuram impedir que tal temor se concretize. O resultado destes
conflitos está diretamente ligado a como as regras institucionais lidam com tais
reações.
20
O mau desempenho dos CMS nas dimensões "autonomia" e "organização",
tônica nacional, indica que as regras existentes não têm sido suficientes para elevar
os custos das reações à institucionalização dos CMS. Indica, também, que a
ampliação de oportunidades de participação da população como estratégia para a
ampliação da base social de apoio aos CMS também não tem sido efetiva para
barrar as reações dos gestores.
Desta maneira, os CMS tendem a se tornar dependentes dos interesses
políticos que dirigem o poder Executivo, ficando impedidos de, por exemplo,
contratarem auditorias, pesquisas e consultorias que lhes agreguem capacidade e
saber técnico; de consolidarem agendas com outros conselhos e instituições; e de
estabelecerem relação diária com a população.
Este é o cerne dos problemas que inviabilizam uma efetiva democratização
do processo decisório das políticas municipais de saúde: as regras que regulam as
relações institucionais no processo decisório da política municipal de saúde
permitem que os CMS avancem no caminho da inclusividade, mas favorecem
reações contrárias dos que consideram o incremento da participação social um
problema, o que lhes tolhe o caminho da liberalização. Por isto, os CMS não são, per
si, suficientes para construir um setor de saúde de características poliárquicas.
Não são porque o "sucesso" que se cobra dos CMS não depende
exclusivamente deles, pois suas atribuições não podem ser exercidas isoladamente:
a participação no processo decisório da saúde municipal só se concretiza por meio
da interação de atores que têm interesses nos problemas públicos sobre os quais
atuam aquelas políticas (SMS, Poder Legislativo municipal, Poder Judiciário,
Ministério Público, agentes ligados aos interesses privados e de mercado). Se estes
atores não legitimam os CMS, dificilmente haverá sucesso.
Isto confirma que a articulação entre os diferentes atores e instituições
envolvidos no processo decisório é o elemento capaz de encaminhar a política
municipal de saúde para a democratização.
O aperfeiçoamento das regras institucionais e do processo deliberativo tem
potencial para reduzir as tensões em torno da preocupação do Executivo com o não
cumprimento de seus interesses, por um lado, e encarecer os custos das reações
negativas dos gestores do setor, por outro. Exemplos: elevação dos custos da
supressão da autonomia dos CMS; definição da abrangência das deliberações, isto
é, das questões passíveis de deliberação; negação da possibilidade de que
21 conselheiros apenas vetem propostas de outros conselheiros; responsabilização dos
CMS por suas deliberações; obrigatoriedade dos gestores encaminharem ao CMS o
orçamento público e as ações, programas e políticas de saúde em sua etapa de
formulação, evitando que conselheiros apreciem projetos praticamente fechados,
com parcas possibilidades de mudança e comprometidos com determinados
interesses.
Desta maneira, as deliberações dos CMS, porque surgidas de debates que
levam em consideração o conjunto de posições existentes e não a tentativa de uma
posição sobrepujar as demais seriam mais representativas do conjunto de atores
envolvidos, tornando-se realmente um interesse dos CMS.
4 FUNCIONAMENTO DO CONSELHO MUNICIPAL DE SAÚDE DE ALMIRANTE
TAMANDARÉ-PR NA GESTÃO 2008-2012
Almirante Tamandaré é um município do estado do Paraná. Sua população
estimada em 2010 era de 103.245 habitantes. O Município de Almirante Tamandaré,
como muitos outros da região dos campos de Curitiba, teve seu começo nas
“entradas” das primeiras bandeiras organizadas por portugueses, paulistas e
vicentistas, com o objetivo de procurar ouro e escravizar silvícolas, que desde os
primeiros tempos vinham sendo os únicos donos da terra. Em 1875, o povoado foi
elevado à Freguesia com a denominação de Pacatuba, e sob a invocação de
Sant’Ana.
Em 1888 teve sua sede transferida para a povoação de Cercado e a sua
invocação passou a ser a de Nossa Senhora da Conceição. Em 1889, foi elevada à
categoria de Vila, com a denominação de Villa da Conceição do Cercado e, em
1890, tomou o nome de Villa Tamandaré. Em 1938, foi extinto como município sendo
o seu território, na condição de distrito, anexado ao do Município de Curitiba. Em
1943, o Distrito de Tamandaré passou a denominar-se Timoneira, ficando
incorporado ao território do Município de Colombo.
Em 1947, voltou a figurar como município autônomo, com o nome de
Timoneira, desmembrado do município de Colombo. Em 1956, passou a denominar-
se Almirante Tamandaré. A denominação do município foi uma homenagem ao
vulto do Império, Almirante Joaquim Marques Lisboa, o Marquês de Tamandaré.
22
A partir de então o município passou a atuar de fato com secretarias e
estrutura de município. Vamos destacar a Secretaria Municipal de Saúde que possui
as seguintes competências: promover o levantamento dos problemas de saúde da
população do Município, a fim de identificar as causas e combater as doenças com
eficácia; executar medidas relativas à promoção social, com vistas à integração
comunitária; administrar as unidades de saúde existentes no Município, promovendo
atendimento de pessoas doentes e das que necessitam de socorro médico imediato;
promover junto à população local campanhas preventivas de educação sanitária;
promover a vacinação em massa da população local em campanhas específicas ou
em casos de surtos endêmicos; promover as atividades de vigilância de saúde no
Município, aplicando e fazendo aplicar a legislação correspondente; coordenar o
serviço odontológico nas unidades de saúde do município.
O primeiro estatuto do município para o efetivo funcionamento do conselho
municipal de saúde, está previsto na Lei nº 109 de 30 de maio de 1991. Segue a
seguir a constituição e atribuições do conselho municipal de saúde da época de sua
fundação.
Art. 1º - Fica o Poder executivo autorizado a constituir a Conferência Municipal de
Saúde e o Conselho Municipal de Saúde, órgãos colegiados de caráter deliberativo,
de que trata a Lei Orgânica do Município de Almirante Tamandaré.
Art. 2º - A Conferência Municipal de Saúde, instância superior, será convocada pelo
Prefeito Municipal a cada 02 (dois) anos, com ampla participação da comunidade
organizada e terá as seguintes atribuições:
I - Avaliar a situação da Saúde no Município;
II - Fixar as diretrizes gerais da Política Municipal de Saúde.
Art. 3º - Ao Conselho Municipal de Saúde, instância básica deliberativa da gestão
local do Sistema Único de Saúde no Município de Almirante Tamandaré, compete:
I - Acompanhar, avaliar e fiscalizar os serviços de saúde prestados à população
pelos órgãos e entidades públicas e privadas integrantes do SUS no âmbito do
Município;
II - Formular as estratégias e controlar a execução da Política Municipal de Saúde;
III - Definir as prioridades da Saúde;
IV - Enunciar as diretrizes de elaboração do Plano Municipal de Saúde;
V - Definir critérios de qualidade para o funcionamento dos serviços oferecidos pelos
Órgãos e Entidades integrantes do SUS no Município;
23 VI - Acompanhar a programação e a gestão financeira e orçamentária, através do
Fundo Municipal de Saúde;
VII - Emitir parecer quanto à localização de unidades prestadoras de serviços de
saúde, públicas ou privadas, participantes do SUS no âmbito do Município;
VIII - Definir as prioridades para a celebração de contratos entre o setor público e
entidades privadas de prestação de serviços de saúde, na definição da rede
complementar do SUS, conforme disposto nos parágrafos 1º e 2º do artigo 199 da
Constituição.
CAPÍTULO II
DA COMPOSIÇÃO DO CONSELHO MUNICIPAL DE SAÚDE
Art. 4º - O Conselho Municipal de Saúde será composto, paritariamente, por
membros da Administração Pública e por órgãos representativos dos prestadores de
serviços, dos profissionais de saúde e dos usuários, nomeados pelo chefe do Poder
Executivo para mandato de 02 (dois) anos.
Art. 5º - Os colegiados constituídos por esta Lei, serão presididos pelo titular da
Secretaria Municipal de Saúde ou órgão equivalente, encarregado de prestar
serviços do SUS no âmbito de Almirante Tamandaré.
Art. 6º - O Conselho Municipal de Saúde terá a seguinte composição:
I - 02 (dois) representantes do Executivo Municipal;
II - 04 (quatro) representantes do Departamento Municipal de Saúde;
III - 01 (um) representante de Associações de Sindicatos Patronais;
IV - 01 (um) representante dos prestadores privados contratados pelo SUS;
V - 01 (um) representante de Sindicato de Trabalhadores;
VI - 07 (sete) representantes de Associações de Moradores;
VII - 02 (dois) representantes do Poder Legislativo Municipal.
CAPÍTULO III
DA ESTRUTURA BÁSICA DA CONFERÊNCIA E DO CONSELHO MUNICIPAL DE
SAÚDE
Art. 7º - A Conferência e o Conselho Municipal de Saúde poderão requisitar
servidores públicos municipais para a formação de apoio administrativo no
desenvolvimento de suas atividades.
Art. 8º - Os colegiados de que trata a presente Lei, em Assembleia Geral, aprovarão
os respectivos regimentos.
CAPÍTULO IV
24 DO FUNDO MUNICIPAL DE SAÚDE
Art. 9º - Fica instituído o Fundo Municipal de Saúde que tem por objetivo criar
condições financeiras e de gerência dos recursos destinados ao desenvolvimento
das ações de Saúde e Bem Estar Social, executadas e coordenadas pelo
Departamento Municipal de Saúde e Bem Estar Social, que compreende:
I - O atendimento à Saúde universalizado e integral;
II - A Vigilância Sanitária;
III - A Vigilância Epidemiológica e ações de saúde de interesse individual e coletivo
correspondentes;
IV - A promoção e a Assistência Social.
Art. 10 - O Fundo Municipal de Saúde será composto dos seguintes recursos
financeiros:
I - As transferências oriundas do orçamento de Seguridade Social, como decorrência
do que dispõe o artigo 30, VIII, da Constituição da República;
II - O produto de convênios firmados com outras entidades financiadoras;
III - Os recursos do FESSAM, o qual passa a integrar o Fundo Municipal de Saúde;
IV - Doações em espécie feitas diretamente para este Fundo.
Parágrafo Único - As receitas descritas neste artigo serão depositadas
obrigatoriamente em conta especial sob a denominação do Fundo Municipal de
Saúde, a ser aberta e mantida em estabelecimento oficial de crédito e movimentada
pelo Chefe do Executivo Municipal, em conjunto com o Diretor do Departamento de
Saúde e Bem Estar Social. Das prestações de contas, sejam fornecidos
trimestralmente relatório e balancete financeiro. Os membros que integrarem a
comissão não serão remunerados. .
A presente pesquisa buscou analisar qual a contribuição do conselho
municipal de saúde do município, bem como a participação da população no
trabalho desenvolvido pelo mesmo. Para embasamento do tema, foram realizadas
pesquisa de campo, com os conselheiros da gestão em questão, com o secretário
de saúde da gestão 2008 à 2012 e também com a população. Vejamos a seguir um
pouco de como era o funcionamento do conselho na época, descrita pelos
conselheiros. Não serão citados nomes, em alguns casos faremos uso das iniciais
dos nomes dos entrevistados, para não expor os mesmos.
Desde o início do conselho municipal de saúde, não foram percebidas muitas
mudanças, o mesmo ainda não possui sede própria e muito menos equipamentos
25 para que desempenhe seu papel adequadamente. Apesar dos relatos dos
entrevistados que corroboram para a afirmação de que os fundos são recebidos
regularmente, o município ainda não possui estrutura para o funcionamento do
conselho e muito menos para atender a população que porventura necessite de
auxílio e não atua como fiscalizador da saúde.
Os conselheiros eleitos eram escolhidos pelo prefeito, segundo palavras do
secretário de saúde da época, eram cartas marcadas e não tinham liberdade para
trabalhar a favor da comunidade, eram previstos somente interesses do prefeito e
por este motivo eram escolhidos a dedo. Não recebiam treinamento para exercer a
função e a grande maioria nem sabia ao certo qual era sua função. Todos os
entrevistados acreditavam que faltou conhecimento específico para entender os
assuntos discutidos. Seguem algumas das respostas dadas a esta questão.
[...] não sabia ao certo como funciona o serviço de saúde, adquiri através das reuniões mesmo. O dia-a-dia nos ensina muito. Acredito que agente nunca se sente preparada, porque surgem problemas todos os dias. (B. S. entrevista 11/03/2014)
[...] me sinto muito pouco preparado, é difícil ter experiência num âmbito tão grande. E a gente não recebe treinamento adequado e nem tem como trabalhar direito. (R. A. entrevista 20/01/2014)
Como está previsto em lei que os municípios devem ter conselhos
municipais, por este motivo existia, mas a maioria que atuava nos conselhos possuía
interesses políticos e por isso estava no cargo. Com embasamento na Lei nº
1578/2011, em seu artigo 5º devem compor o conselho municipal de saúde:
[...] O Conselho Municipal de Saúde terá a seguinte composição: I- de forma paritária e quadripartite, escolhidos por voto direto dos delegados de cada segmento na Conferência Municipal de Saúde, as representações no Conselho serão assim distribuídas:*6(seis) representantes de entidades de usuários do Sistema Único de Saúde; * 2 (dois) representantes dos trabalhadores de Saúde do Município; * 2 (dois) representantes de prestadores de serviço do Sistema Único de Saúde do Município; * 2 (dois) representantes do Poder Executivo, indicados pelo Prefeito Municipal; II - a representação paritária de que trata este artigo, será realizada de forma direta junto aos delegados representantes dos segmentos, que participarão da Conferência Municipal de Saúde; III - Para cada membro titular representado no Conselho corresponderá um suplente, eleito na mesma Conferência Municipal de Saúde. IV - Um mesmo segmento poderá ocupar no máximo duas vagas no Conselho Municipal de Saúde; V- a presidência do Conselho Municipal de Saúde será ocupada por conselheiro eleito pela plenária do Conselho na reunião de instalação e posse para um mandato de 2 (dois) anos, permitida uma recondução por igual período.
26
As pautas das reuniões sempre estavam previamente preparadas, e os
conselheiros somente tinham que aprovar o que já continha na mesma, era decidido
o que o seria necessário comprar e de onde seria retirado o dinheiro, por exemplo,
eles assinavam sem questionar. As reuniões ocorriam uma vez por mês, isso
quando havia quórum, tendo ou não pauta e a cada noventa dias eram feitas
prestações de contas na Câmara de vereadores. Segundo Lei nº 1578/2011:
[...] O Conselho Municipal de Saúde funcionará segundo o que disciplina o seu regimento interno que deverá ser elaborado, aprovado em plenário e homologado por decreto do Prefeito Municipal, e deverá observar as seguintes normas gerais: I - o órgão de deliberação máxima será a Plenária do Conselho; II - a Plenária do Conselho reunir-se-á ordinariamente uma vez por mês e extraordinariamente quando convocada pelo Presidente ou pela maioria simples de seus membros; III - o Conselho Municipal de Saúde reunir-se-á extraordinariamente para tratar de matérias especiais ou urgentes, quando houver: a) convocação formal da Mesa Diretora; b) convocação formal de metade, mais um de seus membros titulares. IV - cada membro do Conselho terá direito a um único voto na Plenária do Conselho; V – as Plenárias do Conselho serão instaladas com a presença da maioria simples dos membros que deliberarão pela maioria dos votos presentes; VI - as decisões do Conselho Municipal de Saúde serão consubstanciadas em resolução, moção ou recomendação; VII- a Mesa Diretora do Conselho poderá deliberar "ad referendum" da Plenária do Conselho.
O Conselho Municipal de Saúde terá funções deliberativas, normativas,
fiscalizadoras e consultivas, objetivando basicamente o estabelecimento,
acompanhamento, controle e avaliação da política municipal de saúde, de acordo
com a Lei Orgânica do Município e a Constituição Federal, a saber:
I - Atuar na formulação e no controle da execução da Política Municipal de Saúde,
inclusive nos seus aspectos econômicos e financeiros, e nas estratégias para sua
aplicação aos setores públicos e privados; II - Deliberar sobre os modelos de
atenção a saúde da população e de gestão do Sistema Único de Saúde;
III - Estabelecer diretrizes a serem observadas na elaboração de planos de saúde do
Sistema Único de Saúde, no âmbito municipal, em função dos princípios que o
regem e de acordo com as características epidemiológicas, das organizações dos
serviços em cada instância administrativa e em consonância com as diretrizes
emanadas da Conferência Municipal de Saúde; IV - definir e controlar as prioridades
para a elaboração de contratos entre o setor público e entidades privadas de
prestação de serviços de saúde; V - Propor prioridades, métodos e estratégias para
a formação e educação continuada dos recursos humanos do Sistema Único de
27 Saúde; VI - Aprovar a proposta setorial da saúde no Orçamento Municipal; VII -
Criar, coordenar e supervisionar comissões intersetoriais e outras que julgar
necessárias, inclusive grupos de trabalho, integrados pelas secretarias e órgãos
competentes e por entidades representativas da sociedade civil; VIII - Deliberar
sobre propostas de normas básicas municipais para operacionalização do Sistema
Único de Saúde; IX - Estabelecer diretrizes gerais e aprovar parâmetros municipais
quanto à política de recursos humanos para a saúde; X - Definir diretrizes e fiscalizar
a movimentação e aplicação dos recursos financeiros do Sistema Único de Saúde,
no âmbito municipal, oriundos das transferências do orçamento da União e da
Seguridade Social, do orçamento estadual, 15% do orçamento municipal, como
decorrência do que dispõe o artigo 30, VII, da Constituição Federal e a Emenda
Constitucional Nº 29/2000; XI - Aprovar a organização e as normas de
funcionamento das Conferências Municipais de Saúde, reunidas ordinariamente a
cada 2 (dois) anos, e convocá-las, extraordinariamente, na forma prevista pelos §§
1º e 5º, do Art. 1º, da Lei nº 8.142/90; XII - Aprovar os critérios e o repasse de
recursos do Fundo Municipal de Saúde para a Secretaria Municipal de Saúde e para
outras instituições, e o respectivo cronograma, bem como acompanhar sua
execução; XIII - Incrementar e aperfeiçoar o relacionamento sistemático com os
poderes constituídos, Ministério Público, Câmara de Vereadores e mídia, bem como
com setores relevantes não representados no Conselho; XIV - Articular-se com
outros conselhos setoriais com o propósito de cooperação mútua e de
estabelecimento de estratégias comuns para o fortalecimento do sistema de
participação e Controle Social; XV - Acompanhar o processo de desenvolvimento e
incorporação científica e tecnológica na área da saúde, visando à observação de
padrões éticos compatíveis com o desenvolvimento sociocultural do Município; XVI -
Cooperar na melhoria da qualidade da formação dos trabalhadores da saúde; XVII -
Divulgar suas ações através dos diversos mecanismos de comunicação social; XVIII
- Manifestar-se sobre todos os assuntos de sua competência.
A comunidade do município não participava, por mais que fossem
convidados, a divulgação sempre era feita pelo jornal que circulava no município,
não atendia as proporções do município e mesmo assim aqueles que tinham acesso
a informação a presença era praticamente nula.
Em treze anos houve uma única pré conferência sobre saúde, onde houve
uma grande participação, com muitas reivindicações, mas acabou em vias de fato,
28 depois disso nunca mais aconteceu, o que demonstra uma comunidade
desinteressada e acomodada com o que tem, não busca melhoria nenhuma e nem
cobra a efetivação dos conselheiros. A Lei nº 1578/2011 em seu artigo 10º prevê
que:
[...] O Conselho Municipal de Saúde convocará, a cada dois anos, uma Conferência Municipal de Saúde para avaliar a política municipal de saúde, propor diretrizes de ação para o Sistema Único de Saúde e efetuar a eleição dos representantes do Conselho.
Percebe-se no entanto que a comunidade não participa e não busca seus
interesses, o conselho não divulga suas atividades e nem cumpre com suas
obrigações, porque sabe que não haverão retaliações. Segue um trecho de outra
entrevista com conselheiro que descreve exatamente esta situação:
[...] mas sabemos onde é, e o que, que não está funcionando(...)a fiscalização do conselho é falha em não cobrar a Secretaria Municipal de Saúde na melhoria dos postos de saúde dos bairros(...)isso é tão visível que muitos não tem atendimento médico, por isso que o 24hrs sempre está cheio(...)quando tem apresentação de contas na Câmara do Vereadores, nunca é questionada pelos conselheiros, vereadores e a comunidade os gastos, isso quando participam e quando entende do assunto, quero dizer eles não estudam, para fazer a lição de casa, por isso que é desse jeito.(E.S. entrevista 11/11/2013)
Agora vejamos o que pensa a comunidade a respeito do conselho municipal
de saúde e de sua contribuição para o município. Analisando os relatos dos
conselheiros da gestão em questão, percebe-se que a comunidade não se
manifestava e na verdade pode-se constatar que a maioria dos entrevistados nem
sabia o que era conselho de saúde e qual sua finalidade. Vejamos a seguir:
[...] nem sabia que existia conselho de saúde(...) nunca fiquei sabendo de reuniões(...) e nunca participei porque não tive acesso a informação de que tinha (A.M. representante do Clube de Mães Fênix, entrevista 14/02/2014).
No entanto, o que se percebe muitas vezes, na prática, são manifestações de
interesse individual deste ou daquele grupo, em detrimento dos interesses coletivos.
É preciso se construir uma nova cultura de compromisso coletivo nos espaços de
gestão colegiada, visando a produção de sujeitos com capacidade de análise e de
intervenção em defesa dos interesses da sociedade. Segundo Carvalho (1997):
[...] os Conselhos de Saúde devem representar e defender os interesses da sociedade, cumprindo a função de indutores de responsabilidade
29
governamental, entendida como a qualidade dos governos de estar à altura da confiança e das expectativas dos cidadãos.
Diante dessas proposições são necessários esforços para possibilitar que
seja cumprido o direito da sociedade de participar, opinar e garantir que seus direitos
sejam respeitados por uma minoria que visa somente seus interesses. Não pode-se
somente dizer que a população é desinteressada, é preciso garantir que mesmo
desinformada de seus direitos essa tenha como garantia o que dispõe a Lei nº
1578/2011 em seu artigo 11º :
O Conselho Municipal de Saúde observará, no exercício de suas atribuições, as seguintes diretrizes básicas e prioritárias: I - a saúde é direito de todos e dever do Estado, garantida mediante políticas sociais e econômicas que visem a promoção da saúde, redução do risco de doenças e de outros agravos, e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção, recuperação e reabilitação. II - integralidade de serviços de saúde, buscando promoção da saúde em toda a rede municipal, diminuindo as taxas de mortalidade infantil e aumentando a expectativa de vida.
Para possibilitar que a sociedade realmente veja o conselho de saúde em
funcionamento, faz-se necessário que haja uma inovação política institucional e
cultural, para que este processo se consolide.
Foram realizadas entrevistas em uma entidade não governamental
denominada Espaço Esperança de Almirante Tamandaré PR, na qual todos que
participam são oriundos de famílias carentes. Percebeu-se que nenhuma das
pessoas participantes da organização tem conhecimento sobre o que é Conselho
Municipal de Saúde e suas funções. Por este motivo tornou-se comum ver as
pessoas da comunidade necessitando de auxílio médico e sanitário, já que a
comunidade está construída em uma área invadida, mas o povo não sabe onde
buscar seus direitos e nem onde reivindicar. Analisando o contexto no qual estas
pessoas estão inseridas percebe-se que a função social dos conselheiros não tem
sido exercida devidamente, tanto que a sociedade nem conhece o trabalho
desempenhado pelos mesmos.
Engana-se quem imagina que a desinformação está presente somente nas
partes mais carentes do município. Em entrevista realizada no comércio local, um
cabeleireiro descreve desta forma o seu conhecimento.
[...] Moro aqui há 41 anos, e nunca ouvi falar em conselho municipal de saúde, nem sequer vi anúncios e convites para que alguém pudesse participar dessas reuniões. Nunca vi anúncio dessas conferências de saúde que dizem que acontece. (A. C. representante do comércio, entrevista 11/02/2014).
30
A primeira reunião do Conselho Municipal de Saúde de Almirante Tamandaré
PR, ocorreu em 17 de março de 1993, na Secretaria Municipal de Saúde, a reunião
foi iniciada com a apresentação do conselho aos presentes, porém a posse somente
ocorreu na reunião seguinte com a presença do prefeito. Nesta ocasião foram
colocadas em linhas gerais os objetivos e a essência do conselho e de seus
membros. Os assuntos tratados nesta primeira reunião foram relacionados a postos
de saúde, vigilância sanitária e ao abastecimento de água da Sanepar e não ficou
decidido sobre nenhum dos temas abordados.
Foram reforçados na mesma reunião o papel de cada conselheiro nas suas
comunidades e a importância de que pessoas que não pertençam ao Conselho
participem e deem opiniões.
31 5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Neste trabalho, procuramos analisar o Funcionamento do Conselho Municipal
de Saúde de Almirante Tamandaré PR na gestão 2008-2012, como sendo um dos
princípios fundamentais e direito dos cidadãos. Partindo do princípio de como
funcionam o sistema de saúde brasileiro, e respectivamente seus Conselhos de
Saúde, procurando avaliar como se praticam esses princípios no CMS de Almirante
Tamandaré PR. O poder de influência do Controle Social sobre a política de saúde é
muito grande, uma vez que nada pode ser decidido sem a avaliação e aprovação do
respectivo Conselho de Saúde. Porém, a atenção que a sociedade e os gestores da
saúde têm dado a este mecanismo de democratização da administração pública
ainda deixa a desejar.
Ocorre que nem sempre o posicionamento dos Conselhos tem sido
respeitado ou, muitas vezes, estes não se encontram suficientemente fortalecidos
para emitir um parecer qualificado no momento de estabelecer as prioridades na
política de saúde. Esta negligência à participação da sociedade é apenas um
exemplo do que os diversos estudos apontaram. Os Conselhos não são colocados
em relação de igualdade com a gestão, mas são vistos como órgãos subordinados e
apenas uma instância burocrática a mais na aprovação de recursos e ações. Ou
seja, os Conselhos são órgãos meramente institucionais, que visam a captação de
recursos, cujos integrantes, são indivíduos na maioria das vezes desqualificados
para o cargo que exercem e que visam interesses políticos.
Os problemas da implementação dos Conselhos de Saúde pelo país têm se
mostrado como grandes empecilhos, já que a participação da população não é
efetiva. Fala-se muito que os conselheiros precisam compreender melhor os
aspectos burocráticos e políticos da gestão da saúde, mas o movimento inverso
também deve ocorrer, uma vez que a maioria dos responsáveis por coordenar o
funcionamento do SUS não são usuários dele.
Sobre a capacitação e acompanhamento das dificuldades enfrentadas pelos
conselheiros, é necessário que exista alguém formalmente responsável por este
trabalho, visando minimizar os percalços por meio de um monitoramento constante
do desenvolvimento e do desempenho dos membros do colegiado, coordenando
atividades para superá-los.
32
Ainda no sentido de promover o fortalecimento de uma estrutura de
Participação Social autônoma e atuante, é necessário garantir recursos, físicos e
humanos, a fim de dar suporte às ações relacionadas à atuação dos conselheiros de
forma integral e comprometidas com o avanço na área da saúde.
É uma oportunidade para que os representantes da população participem
deste importante movimento de mudança e para que os futuros profissionais passem
a respeitar e considerar o Controle Social em sua rotina de trabalho.
As entrevistas mostraram que, infelizmente a população ainda desconhece o
Conselho Municipal de Saúde, bem como suas obrigações, mas não se pode culpar
somente aos conselheiros. A população também possui sua parcela de culpa, é
desinteressada, não busca seus interesses e ao invés de ser participante em seus
ideais, somente faz questionamentos, mas nunca buscam as respostas, os porquês
das situações. Os conselheiros em sua maioria são previamente escolhidos pelos
administradores do município, não possuem conhecimento sobre a função que irão
exercer e buscam ideias políticos. No entanto, conforme foi relatado pelos
Conselheiros, a sociedade não se apropria do direito de participar e não sabe
reivindicar por seus direitos. Há desconhecimento, falta de vontade e descrédito com
relação a esta questão em Almirante Tamandaré PR.
Vale ressaltar que para que haja uma gestão democrática do conselho
municipal de saúde, faz-se necessário que todas as partes envolvidas compreendam
que trata-se de um trabalho conjunto, visando benefícios para todos. Faz-se
necessário investir em canais de comunicação e de trocas de experiências entre
as pessoas que se envolvem no Controle Social. Encontros de Conselheiros e fóruns
periódicos, nos quais esforços estejam concentrados para captar informações e
possibilitar a criação de uma rede social entre os envolvidos pode ser uma maneira
bastante rica de promover o fortalecimento da Participação Social na saúde, tecendo
conexões entre Conferências, Conselhos e fóruns de saúde que consolidem o
envolvimento ativo da sociedade civil no processo de promoção, prevenção e
recuperação de sua saúde.
Analisando todos os dados recolhidos durante o processo de pesquisa e
através do embasamento teórico sobre funcionamento de Conselhos Municipais de
Saúde espalhados pelo Brasil, pode-se dizer que o CMS de Almirante Tamandaré
PR, não funciona de forma eficaz e não desempenha seu papel junto à comunidade.
E neste sentido, vale ressaltar que esta não é uma questão somente de participação
33 da sociedade e sim de comprometimento dos conselheiros envolvidos, que até onde
conseguiu-se analisar visam seus próprios interesses e as deliberações já estão
previamente definidas por representantes políticos. Ou seja, o CMS existe porque
precisa existir para que o município receba verbas para a área da saúde, mas toda
verba destinada nenhum conselheiro soube relatar o seu verdadeiro destino.
Estamos tratando de um conselho em funcionamento a cerca de dezessete anos e
que não possui nem sede própria, como irá atender a população?
A consciência de que é necessário estar atento aos direitos oferecidos pelo
Estado precisa estar presente na vivência de cada cidadão, para que situações
como esta relatadas referente ao funcionamento do CMS de Almirante Tamandaré
PR, não sejam constantes em nossa sociedade.
34
REFERÊNCIAS
Abrucio F.L. O ultrapresidencialismo estadual. In: Andrade R.C, organizadores.
Processo de governo no Município e no Estado. São Paulo: EDUSP; 1998.
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Arquivos GPPS/UFRGS.
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APÊNDICE
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FORMULÁRIO PARA CONSELHEIROS O FUNCIONAMENTO DO CONSELHO MUNICIPAL DE SAÚDE DE ALMIRANTE TAMANDARÉ-PR NA GESTÃO 2008/2012 Nº_______ Nome:______________________________________________________________ 1. O que é o Conselho Municipal de Saúde? ___________________________________________________________________ ___________________________________________________________________ ___________________________________________________________________ 2. Quais são suas obrigações no município? ___________________________________________________________________ ___________________________________________________________________ ___________________________________________________________________ 3. Como ocorre a escolha dos Conselheiros Municipais de Saúde do Município de Almirante Tamandaré-PR ? ___________________________________________________________________ ___________________________________________________________________ ___________________________________________________________________ 4. Qual era a frequência e local das reuniões do Conselho? ___________________________________________________________________ ___________________________________________________________________ ___________________________________________________________________ 5. Houve contribuição da população durante a gestão do Conselho Municipal de Saúde (2008-2012)? ___________________________________________________________________ ___________________________________________________________________ ___________________________________________________________________ 6. Geralmente todos Conselheiros comparecem às reuniões? ( ) Sim ( ) Não Quais são os motivos do não comparecimento? ____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ 7. O Conselho Municipal de Saúde tem Regimento Interno? ( ) Sim ( ) Não
38 8. O Conselho mantém contato com as diferentes associações e Organizações não governamentais dos bairros para identificar os problemas de saúde da população do município? ( ) Sim ( ) Não 9. O Conselho participou da elaboração do Plano Municipal de Saúde? ( ) Sim ( ) Não 10. Como o Conselho divulga suas atividades e agenda de trabalho? __________________________________________________________________ __________________________________________________________________ __________________________________________________________________ 11. A secretaria de saúde de Almirante Tamandaré-Pr, dentro do seu orçamento, garante recursos financeiros que possam viabilizar os trabalhos do Conselho? ( ) Sim ( ) Não ______________________________________________________________________________________________________________________________________
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FORMULÁRIO PARA POPULAÇÃO O FUNCIONAMENTO DO CONSELHO MUNICIPAL DE SAÚDE DE ALMIRANTE TAMANDARÉ-PR NA GESTÃO 2008/2012 Nº_______ Nome:_____________________________________________________________ 1. Você conhece ou já ouviu falar do Conselho Municipal de Saúde? ___________________________________________________________________ ___________________________________________________________________ ___________________________________________________________________ 2. Você sabe quais são as obrigações dos conselheiros de saúde no município? ___________________________________________________________________ ___________________________________________________________________ ___________________________________________________________________ 3. Você sabe como ocorre a escolha dos Conselheiros Municipais de Saúde do Município de Almirante Tamandaré-PR ? ___________________________________________________________________ ___________________________________________________________________ ___________________________________________________________________ 4. Você já participou de alguma reunião do Conselho Municipal de Saúde? ___________________________________________________________________ ___________________________________________________________________ ___________________________________________________________________ 5. Houve contribuição dos Conselheiros na melhoria durante a gestão do Conselho Municipal de Saúde (2008-2012)? ___________________________________________________________________ ___________________________________________________________________ ___________________________________________________________________ 6. Geralmente todos Conselheiros comparecem às reuniões? ( ) Sim ( ) Não Quais são os motivos do não comparecimento? ____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ 7. O Conselho mantém contato com as diferentes associações e Organizações não governamentais dos bairros para identificar os problemas de saúde da população do município?
40 ( ) Sim ( ) Não 8. Os Conselheiros participam da elaboração do Plano Municipal de Saúde? ( ) Sim ( ) Não 9. O Conselho divulga suas atividades e agenda de trabalho? ___________________________________________________________________ ___________________________________________________________________ ___________________________________________________________________ ______________________________________________________________________________________________________________________________________