UNE 24.11.2011

UTFORDRINGER FOR DEPARTEMENTENE – SETT

NEDENFRA

Innlegg på Forvaltningskonferansen 2011 – 22.11.11

Ved direktør Terje Sjeggestad, Utlendingsnemnda (UNE)

Innledning

La meg først få takke for invitasjonen til å snakke til en så eksklusiv

forsamling. Jeg må innrømme at jeg var noe nølende til å takke ja,

fordi jeg ble klar over at jeg ville bli den eneste representant for ytre

etater som skal innlede om noe så viktig som våre overordnedes –

departementenes – utfordringer i årene som kommer.

Derfor er det viktig for meg å understreke at jeg ikke har fått i oppdrag

å snakke om hva etatsledere generelt oppfatter som de sentrale

utfordringer og veivalg for departementene, men å gi uttrykk for egne

synspunkter på noen av de forhold jeg er blitt opptatt av i relasjonen

mellom departement og ytre etat.

Som bakteppe kan det være naturlig først kort å presentere min

forvaltningsmessige og ledelsesmessige bakgrunn, idet den muligens

kan gi en delforklaring av hvorfor jeg velger å snakke om det jeg gjør

i det følgende.

Mitt forvaltningsmessige arbeid startet som bl.a. byråsjef i

Justisdepartementet/Fengselsstyret og fortsatte i

UNE 24.11.2011

Utlendingsdirektoratet, der jeg var med i toppledergruppa som fikk

ansvar for å etablere direktoratet i 1988. Som ekspedisjonssjef fikk jeg

ytterligere departementserfaring siste halvdel av nittitallet, herunder

tett kontakt med seks justisministre fra forskjellige partier og

regjeringer, før ferden gikk videre til det uavhengige, domstolliknende

klageorganet Utlendingsnemnda, et rolle- og styringsmessig

komplekst forvaltningsorgan med innpå 400 ansatte, deriblant innpå

300 jurister i et ellers tverrfaglig miljø, i tillegg til at 300 lekfolk er

med på å avgjøre vanskelige saker.

En fare ved å peke på departementsutfordringer, basert på egne

erfaringer, er at man lett vil kunne bli oppfattet som ensidig kritisk og

at tilhørere vil kunne begynne å tenke på hvilket departement eller

hvilken statsråd er det han sikter til nå, i stedet for å se det som noen

erfaringsbaserte spørsmål til mulig ettertanke hos aktører i

departementene og tilliggende herligheter. La meg derfor alt

innledningsvis fastslå med ettertrykk: Mine erfaringer tilsier at vi i

Norge gjennomgående er begunstiget med gode, engasjerte, redelige

og dyktige politikere og et veldig profesjonelt og faglig sterkt

embetsverk med gode holdninger. ”Byråkrat” er en hedersbetegnelse,

sa vår statsminister. Det har jeg alltid vært enig i og gitt uttrykk for –

med utgangspunkt i at byråkratiets varemerke blant annet er faglig

styrke, ordentlighet, ryddighet, forutsigbarhet, åpenhet, rettssikkerhet

og lojalitet – til statsråden selvsagt, men også til hele vårt

demokratiske system, til og med når det stormer politisk.

UNE 24.11.2011

Den kanskje aller viktigste utfordringen, slik jeg ser det, er å få hele

det politiske og administrative systemet – politisk ledelse,

departementenes embetsverk og de ytre etater – til å trekke i samme

retning. Det forutsetter bl.a. at mål og prioriteringer er klare i alle

ledd, fra statsråden – eller ofte statsrådene - til etatslederen, at rollene

er avklart og oppfattes likt, at det er klare kommunikasjonslinjer og

åpenhet begge veier og at fagligheten settes i høysetet, også utad.

Lykkes vi her, lykkes vi i større grad med noe grunnleggende: Å

skape og opprettholde gjensidig tillit og trygghet mellom det politiske

og administrative nivå, mellom departement og ytre etat og, ikke

minst: i den enkelte virksomhet i ytre etat.

Når temaet er departementenes utfordringer, ville nok mange i dag

velge å fokusere på for eksempel IT-utviklingen, medieutviklingen,

internasjonaliseringen, de senere års endringer i departementene, eller

andre viktige spørsmål som fortjener oppmerksomhet. Men jeg vil for

egen del fokusere på stikkordene faglighet, uavhengighet, roller,

samhandling, åpenhet og trygghet. Hvorfor? Jo, fordi jeg altså tror

dette er noe av det fundamentale, fordi vi kan bli enda bedre her, og

fordi det ville bety at departementene – og vi andre – vil bli bedre i

stand til å møte enhver ekstern eller intern utfordring.

Faglighet, roller og uavhengighet

Jeg vil først hevde at omforent satsing på – og synliggjøring av –

fagligheten på alle nivåer gir godt grunnlag for gjensidig tillit mellom

det politiske og de byråkratiske nivåer, og derved for en faktabasert

UNE 24.11.2011

politikkutvikling. Det er naturlig for meg å starte med noen

synspunkter på forholdet mellom politikk og fag.

Ofte stilles spørsmålet: Bør det være politisk styring eller

faglighet/rettsliggjøring – som om dette nødvendigvis er motpoler.

Men svaret bør være begge deler: Politisk styring og

faglighet/rettsliggjøring. Bare på forskjellig nivå. Et eksempel fra

utlendingsfeltet: Utflaggingen av klagekompetanse i asyl- og andre

utlendingssaker for elleve år siden skulle føre til at mange tusen

enkeltsaker forsvant ut av departementet, noe som skulle gi økt

rettssikkerhet og tillit, knyttet til enkeltsakene, og derved bedre rom

for at man i departementet kunne konsentrere seg om politikk- og

regelverksutvikling. Flere politikere og andre samfunnsaktører mente

etter noen år at man gjennom nyordningen med et uavhengig

klageorgan hadde gitt fra seg mye av den politiske styringsmuligheten

på et viktig politikkområde. Men slik jeg så det, og fortsatt ser det, var

det ikke det at asylsakene og de andre klagesakene ikke lenger ble

avgjort av departementet som gjorde at den politiske styringen

eventuelt var blitt svekket. Riktignok hadde man utvilsomt gitt fra seg

muligheten for å styre utfallet av den enkelte sak innenfor reglenes

rammer, noe som bl.a. var direkte begrunnet med at man ville unngå

politisk forskjellsbehandling. Men muligheten til politisk å styre de

store trekk og rammene for avgjørelsen av den enkelte sak var beholdt

og etter mitt skjønn betydelig styrket – som et utgangspunkt. Når det

likevel ikke ble sånn, hang det sammen med at departementet ikke

UNE 24.11.2011

tidlig nok tok på alvor at det å ha en faglig sterk ytre etat ikke

innebærer at departementet selv kan renonsere på kravene til

fagkompetanse. Ofte snakker man om at departementet kan nøye seg

med å ha ”bestillerkompetanse”. Men slik kompetanse løsrevet fra

solid fagkompetanse gir ikke grunnlag for nødvendig faglig

fortolkning, faglig analyse og faglig godt begrunnede råd til politisk

ledelse om politikk- og regelverksutvikling på det aktuelle felt.

Like viktig som faglig kompetanse i departementet er gode rutiner for

løpende tilsig av informasjon fra ytre etat om den faglige

virksomheten der ute – gjennom kunnskap om – og bevisste

prioriteringer av - hvilken informasjon som er den sentrale for videre

analyser. Også på dette punkt sviktet det etter min mening i de første

UNE-leveårene. I dag er dette bedret, og den faglige tyngden i

departementet er en helt annen. Det gir bedre grunnlag for politisk

styring, f.eks gjennom innsnevring eller presisering av skjønnsrommet

– også på et felt med politisk uavhengig avgjørelse av den enkelte sak.

En grunn til at jeg velger å fokusere på forholdet mellom faglighet og

politikk er at jeg tror disse spørsmålene potensielt har interesse,

relevans og betydning langt utover utlendingsfeltet. En ennå ikke

ferdigstilt DIFI-rapport peker på at selve hovedutgangspunktet for

norsk forvaltning, nemlig at regjeringen og departementene har full

styringsrett overfor underliggende organer, i praksis ikke lenger er

hovedregelen, i hvert fall om vi måler det ut fra antall statlige

UNE 24.11.2011

virksomheter som hhv følger, og ikke følger, hovedmodellen.

Utviklingen de siste tiår har ført til at bare drøyt en tredjedel av

virksomhetene i dag følger denne. De resterende organene er formelt

og/eller reelt gitt faglig uavhengighet i en eller annen form og

utstrekning, riktignok ofte slik at den faglige uavhengigheten er uklart

avgrenset og mer eller mindre kjent og omforent blant politikere og

byråkrater. Dette gir grunn til å mene at forholdet mellom politisk

styring og uavhengig faglighet utgjør en særlig utfordring for

departementene, som bør gjøres til gjenstand for økt politisk og

administrativ oppmerksomhet og bevisstgjøring og bevisste politiske

valg. For eksempel burde det tas til overveielse å lage en egen veileder

til bruk for alle departementer og deres ytre etater når man vurderer

hvilken grad av faglig uavhengighet ulike organer bør ha. Fortsatt vil

det selvsagt kunne være ulike svar for ulike organer, men en

”sjekkliste” eller ”huskeliste” fra FAD ville kunne bidra til at valgene

av styringsforhold og grad av uavhengighet blir mer bevisste og at

konsekvensene av de valg som foretas er avklart på forhånd.

Faglighet versus politikk kan bli satt på spissen på utlendingsfeltet.

Politisk kan det iblant være fristende å tilsløre for eksempel roller og

styringsforhold heller enn å bidra til klargjøring og faktabasert

offentlig debatt. Det er etter mitt syn både faglig og politisk uheldig

når politikere utad later som om de bestemmer, selv om de ut fra

gjeldende styringsforhold ikke gjør det – slik det på vårt felt for

eksempel har skjedd med spørsmål om hvorvidt man bør stanse eller

UNE 24.11.2011

ikke stanse utsending av bestemte asylsøkergrupper. Det er heller ikke

optimalt for forståelsen av det faglig-politiske system når politikere i

etterkant av UNEs beslutning om stans eller ikke stans, velger å

protestere offentlig, uten samtidig å initiere endrede styringsforhold. I

andre tilfelle kritiseres enkeltavgjørelser slik at man feilaktig får

inntrykk av politisk ønske om en endret praksis, til tross for at

avgjørelsene er i tråd med en praksis som har vært kjent, springer ut

av politisk vedtatte regler og som det gjennom mange år ikke har vært

ønske om å endre. Jeg må for ordens skyld ile til og si at jeg fra den

senere tid ikke har eklatante eksempler på det siste. Men mitt poeng er

at departementene – både på det politiske og administrative nivå – og

både etatsinternt og utad - bør være tro mot både vedtatte roller og

styringsforhold og den fagligheten som er grunnlag for all politikk.

Også på annet vis kan fagligheten iblant oppleves som politisk

vanskelig: For ei tid tilbake presenterte regjeringen en

tolvpunktspakke med innstramminger på utlendingsfeltet. Et sentralt

poeng var signaleffekten av selve kunngjøringen av innstrammingene;

at færre skulle ønske seg til Norge. Det var derfor på sett og vis

forståelig om man politisk kunne føle det som frustrerende at UNE

dagen etter kunngjøringen på spørsmål fra Dagsrevyen uttalte at

kunngjøringen ikke umiddelbart ville føre til noen innstramming av

praksis, da UNE bare kan styres gjennom lov/forskrift og at slike

endringer vil ta tid. Den politisk ønskede signaleffekten ble derved

redusert gjennom en faglig basert uttalelse. Like fullt må det kunne

UNE 24.11.2011

hevdes at det politisk- administrative system – og selve demokratiet –

på sikt er tjent med at framstillinger av det som er faglig korrekt

framføres og trumfer det politisk opportune, selv om det måtte føles

politisk ubekvemt der og da. Det vil formentlig i det lange løp styrke

både fagligheten i det politisk-administrative systemet og kunnskapen

om og respekten for dette i befolkningen.

Dag Solumsmoen har pekt på at vi i løpet av det siste tiåret har sett at

det i departementene brukes stadig mer ressurser på politisk arbeid,

spesielt politikkformidling, noe som blant annet henger sammen med

den døgnkontinuerlige mediemessige oppmerksomheten og behovet

for raske politiske svar. Det er grunn til å tro at dette kan føre til

mindre fokus på departementenes egne faglige analysearbeid, at

redusert kapasitet til dette medfører mer bestilling av eksterne faglige

analyser, svekkelse av fagmiljøet og i verste fall større problemer med

å rekruttere og beholde fagfolk, noe som samlet vil gi dårligere

grunnlag for løpende politikk- og regelverksutvikling. Mer fokus på

politikk/politikkformidling er forståelig og kanskje et uttrykk for

høynet status for det politiske. Men dette bør ikke gå på bekostning av

fagkunnskapen - ryggraden i ethvert departement.

Fra min tid i departementet fram til årtusenskiftet husker jeg den

krevende balansegangen i situasjoner der oppgaven var å formidle

faglighet og faglige konsekvenser av ulike politiske valg til politisk

ledelse, men hvor statsråden i en gitt politisk/mediemessig setting

UNE 24.11.2011

kunne ha mer eller mindre akutt behov for en bestemt løsning og

embetsverkets støtte til denne – og slett ikke noe følt behov for faglige

motforestillinger. Her settes embetsverkets faglige integritet på prøve.

Men den gang kunne man søke trygghet i den tradisjonsrike

embetsmannsforpliktelsen til gjennom faglig integritet å si tydelig fra

om selv upopulære motforestillinger. Er det fortsatt sånn – når

utviklingen synes å gå markant i retning av et mer utvisket skille

mellom departementets faglige og politiske nivå? Eller er det økt fare

for at embetsverket lar seg bruke som faglig alibi for lite faglig

funderte politiske veivalg og derved bidrar til å svekke tilliten til

embetsverkets rolleutøvelse?

Samordning, prioritering og evaluering

På utlendingsfeltet kan det synes som om man iblant har prøvd å

organisere seg bort fra problemene med samordning, ved å tenke nye

eller gjenbrukte tanker om hva som hører sammen med hva.

Hva gjør man når man tenker at innvandring henger sammen med

integrering? Jo, man flytter innvandringsfeltet fra Justisdepartementet

til Kommunaldepartementet. Hva gjør man så når man kommer på at

innvandringsfeltet i stor grad henger sammen med arbeidslivets

behov? Jo, man flytter det til Arbeids- og inkluderingsdepartementet.

Men så er det jo politiet som håndterer uttransportering av asylsøkere

UNE 24.11.2011

og grenseoverskridende kriminalitet. Vel, da bør det over til

Justisdepartementet, det vil si der det startet ti år tidligere.

Uansett hva som organiseres sammen med hva, henger det alltid

sammen med noe annet. Jeg er redd for at det kan være en tendens til

iblant å vise handlekraft ved å velge omorganiseringens vei der det

som virkelig trengs er et politisk og byråkratisk trykk på, og vilje til,

samhandling og sammenhengende prioriteringer. Og vilje til i alle

ledd å prioritere det overordnede framfor å hegne om eget revir. Dette

viser seg vanskelig nok i ett og samme departement, der ulike

virksomhetsområder som må samarbeide for å nå statsrådens mål har

forskjellige kulturer som ikke lar seg forene uten svært tydelige

meldinger fra politisk og byråkratisk toppnivå.

Summen av det et fagdepartement finner ut at en virksomhet i ytre etat

skal gjøre, og det andre departementer initierer på tvers, ender gjerne i

et villnis av prioriteringer.

For vår del finnes det nå et utkast til tildelingsbrev for neste år, og det

inneholder følgende begreper: Overordnet mål, hovedmålsetting,

delmål, obligatoriske målsettinger, ambisjonsnivå, hovedprioritering,

prioritering, resultatindikator, styringsparameter, rapporteringskrav,

andre forutsetninger og krav, og fellesføringer besluttet av

Regjeringen.

UNE 24.11.2011

Hva er da viktigere enn hva? Kan det defineres? Eller betyr det at alt

som ligger inn under alle begrepene er prioritert? Og i så fall,

prioritert foran hva? Det er nok noen i ytre etater som kunne ønske seg

at departementene ble flinkere til å prioritere færre ting og kanskje

foreta en standardisering og klargjøring av prioriteringsbegrepene, i

erkjennelse av at hvis alt er prioritert, da er i realiteten ingenting

prioritert.

I en moderne forvaltning er endringsvillighet en selvfølge. Men er det

noe som er egnet til å undergrave utviklingsarbeid i ytre etater er det

departementale endringsinitiativ der man åpenbart er mer opptatt av å

gjøre ”noe” enn av hva som gjøres – hvor det mest handler om å stilne

kritikeres røst og vise politisk handlekraft. Man skal lete lenge etter

noe som gir mindre respekt ute i ytre etater enn tilfeldige, dårlig

begrunnede endringer uten sammenheng mellom mål og metoder. Vel

kan det hende at vanetenkende byråkrater stritter for sterkt imot

endringer, men vi må også passe oss for å havne i den andre grøfta,

nemlig å initiere ny endring før man har oppsummert erfaringen med

den forrige.

Jeg savner iblant en åpnere og mer nysgjerrig holdning, hvor man er

flinkere til å nyttiggjøre seg positive og negative erfaringer. Man bør

oftere konkludere i klartekst med at noe var vellykket, og så sette ord

på hvorfor det var vellykket, slik at det kanskje kan ha

overføringsverdi til andre temaer og virksomheter. På samme måte bør

UNE 24.11.2011

man oftere konkludere i klartekst med at noe var mislykket, og så sette

ord på hvorfor, slik at feil ikke unødig gjentas verken der de skjedde

eller andre steder.

Og når man evaluerer noe, hvorfor gjør man det? Jeg er kritisk til

evalueringer og gjennomganger som bare settes i gang for å få ro, men

hvor det så viser seg, når rapporten kommer, at ikke engang

oppdragsgiver var særlig interessert, og i hvert fall ikke dersom

rapporten ikke tilsier endring som viser den nevnte handlekraft. Jeg

håper man vil kunne få utviklet en samlet statlig kunnskapspool, der

departementer og ytre etater kan lære av hverandre - og setter i den

forbindelse mitt håp til et ferskt og framtidsrettet initiativ fra

Direktoratet for økonomistyring, som for få uker siden presenterte

evalueringsportalen.no.

Kommunikasjonsutfordringen: Faglighet og åpenhet

Hvilke utfordringer departementene ser for seg selv på

kommunikasjonssiden, avhenger selvfølgelig veldig av hvilke mål de

har for kommunikasjonen. Disse målene har enkelte ganger en

betenkelig tendens til også å påvirke hvordan departementene ønsker

at ytre etater skal kommunisere.

Hovedspørsmålet er om man slutter helhjertet opp om honnørordene i

den statlige kommunikasjonspolitikken, om åpenhet, korrekt og klar

UNE 24.11.2011

informasjon, invitasjon til medvirkning osv, det vil si en masse gode

tanker som kan stå i fare for å bli floskler fra en festtale. For

alternativet er at kommunikasjonens formål er å gjøre politikken og

politikerne populære, at den oftere søker å legge lokk på kritikk

framfor å stimulere til debatt, og oftere søker å skjule enn å vise fram

medaljenes baksider.

Jeg er ikke glad for tendensen til å bygge filtre mellom fagfolk og

media. Den store økningen i antallet kommunikasjonseksperter er ikke

betenkelig i seg selv, for fagfolk trenger hjelp i møtet med media når

redaksjonene blir flere, tempoet blir høyere og konkurransen om å

være først og mest oppsiktsvekkende frister journalister til å være for

kjappe og frekke. Men kommunikasjonsekspertene bør brukes til å

skolere fagfolkene, ikke til å gjemme dem bort på kontorene sine!

Et ærlig ønske om åpenhet innebærer nødvendigvis et ønske om å

formidle, ikke bare de setningene som passer i salgsbrosjyrer, men

også svar på de spørsmål journalister, organisasjoner og publikum for

øvrig lurer på, - eller ville lurt på dersom de ble fortalt nok til å tenke

ut sine spørsmål. Jeg ønsker meg trygge fagfolk – inklusive

ekspedisjonssjefer og andre ledere i departementene – som tør og får

lov til å uttale seg om ting de kan.

Men da kan man ikke tenke at ”alt er politikk”, som er en

embetsmannsfølelse Solumsmoen merket seg i intervjuundersøkelsen.

UNE 24.11.2011

Da må man tåle åpenhet om hvordan virkeligheten faktisk er, tåle at

noen liker og andre misliker det man får høre, tåle at noen viser

forståelse og andre ikke, tåle at noen applauderer mens andre roper fy!

Hvis fagfolkene – forutsatt nødvendig kunnskap om temaet - får lov

til, og blir oppfordret til, å formidle uten å måtte tenke så mye på

popularitet, da kan fagfolk kan være trygge. For de fleste kan sitt fag

og vet hva de snakker om. La kommunikasjonsekspertene hjelpe dem

å formulere budskap og snakke tydelig, klart og enkelt - ikke for at

budskapet alltid skal være populært, men for at det faglige budskapet

skal bli forstått og ikke misforstått.

Dette gjelder definitivt oss i ytre etater! Departementsledelsene bør

være glade for at virksomhetene der ute er faglige og tydelige!

Heldigvis har jeg ofte opplevd at politikere og departementer

undertrykker sin første ryggmargsrefleks til å be oss ”ligge lavt, helt

stille og vente til det går over”. Vi kan fortelle dem om et faglig

budskap vi tenker å formidle, som de straks begynner å tenke på om er

populært eller ikke, hvem som vil like det eller mislike det og om

tidspunktet passer. Noen ganger kommer de da på tanken om at dette

vil de helst ikke at man sier eller skriver. Men når det kommer til

stykke, har jeg erfaring for at de godtar åpenhet om faglige spørsmål

fra oss som sitter der ute. Dessverre har jeg grunn til å tro at enkelte

andre ytre etater har dårligere erfaringer enn UNE har. Jeg tillater meg

å tvile på at det alene skyldes ulik grad av faglig uavhengighet.

UNE 24.11.2011

Fagfolks formidling av hvordan ting er blir oftest oppfattet som

troverdig. Å bygge på dette ved å åpne for flere faglige uttalelser både

fra embetsverket og de ytre etater vil over tid tjene det politiske

system og gi det høyere troverdighet – selv om – eller nettopp fordi -

også ulike faglige syn viser kompleksiteten i fag/politikkområdet.

Politikk og fag på lag!

Jeg må ikke her tolkes til å mene at departementene skal holde

fingrene av fatet når det gjelder hvordan ytre etater kommuniserer. For

et par år siden oppdaget vi at UNE og NAV hadde vidt forskjellig

kommunikasjonspraksis – forskjeller det var vanskelig å se saklige

begrunnelser for. Etter massiv feilinformasjon fra en klager, klagerens

støttespillere og media gikk UNE ut og korrigerte i det offentlige rom.

Vi var nøkterne i formen, men fakta talte for seg, og stemningen

snudde totalt. Da engasjerte NAV seg ved at

kommunikasjonsdirektøren deres skrev et innlegg i Aftenposten under

overskriften ”Skammelig, UNE”. Poenget hans var knyttet til

maktforhold og størrelse, det vil si at han mente vi burde latt være å ta

til motmæle selv om vi hadde rett i sak. Etterfølgende kontakt mellom

NAV og UNE viste at kommunikasjonsstrategiene i de to

virksomhetene var vidt forskjellige. NAVs strategi var ikke å

kommentere enkeltsaker i media, selv om klientens eller medias

framstilling av saken var gal og klienten hadde fritatt NAV for

taushetsplikt. UNE legger på sin side vekt på i slike tilfelle å bidra til

UNE 24.11.2011

kunnskapsbasert offentlig debatt og kunnskapsbaserte politiske valg

ved å gå ut med retting av ”medievirkeligheten”. Det er et paradoks at

den etablerte statlige kommunikasjonspolitikken ikke medfører større

ensartethet i kommunikasjonspraksis, og det bør nok ansvarlige

departementer se nærmere på.

Alle departementer og alle ytre etater opplever et økende antall

innsynsbegjæringer. Hvordan skal vi møte det? Skal vi ha mer

muntlighet og uformell kontakt for å hindre at det er noe å søke om

innsyn i? Trenger vi nye bestemmelser for å kunne avslå? Må vi

ansette stadig flere til å håndtere den økende arbeidsmengden alle

innsynsbegjæringene gir oss?

Nei, på dette spørsmålet velger jeg heller å gi et litt naivt og idealistisk

svar. Jeg tror vi bør bli mye flinkere til å publisere og legge ut mest

mulig før noen spør. Gjerne med linker rett fra postjournalene og inn i

dokumentene. Det er fascinerende hvor avmystifiserende ny åpenhet

kan være, det merket vi for eksempel godt i utlendingsforvaltningen

da vi begynte å legge ut landinformasjon som tidligere var unntatt

offentlighet, og endog unntatt partsoffentlighet.

Trygge politikere og trygge embetsmenn

UNE 24.11.2011

En statsråd sa følgende i sitt første møte med hele det øverste

embetsverket: ”Før noe annet: Merk dere, og husk: Jeg lukter enhver

antydning til Sir Humphrey-tendenser på kilometers avstand!” Jeg er

noe usikker på om alle de tilstedeværende oppfattet uttalelsen som

tillitskapende og trygghetsfremmende.

Tillit og trygghet er helt avgjørende for at departementene og de ytre

etater skal kunne tackle utfordringene vi står overfor. Gjensidig

forståelse og trygghet er avgjørende for at etatsledere tør å:

- si hva de mener

- gjøre det de bør, og

- delta i den offentlige faglige debatten

Hvordan kan det skapes tillit og trygghet fra topp til bunn i

departementet og fra statsråden ned til saksbehandleren i et direktorat?

En nødvendighet er avklarte spilleregler i departementet (mellom

politisk ledelse og embetsverket) og mellom departementet og ytre

etat – basert på omforente verdier.

Dernest er det viktig å synliggjøre aksept og respekt for ulike roller og

styringsforhold – og å synliggjøre verdien av faglighet/kompetanse.

Og av at et kreativt embetsverk er ønskelig og at det på veien er lov å

feile.

UNE 24.11.2011

Statsrådens/departementets personallederansvar for ytre etatsledere

tilsier etiske refleksjoner om grenselandet mellom politiker-

/etatsstyringsrollen og personallederrollen. Satt på spissen: Er det

legitimt å ”ofre etatslederen” når det motsatte kan ”bringe statsråden i

forlegenhet”? Eller kan også en etatsleder regne med rakryggethet når

det virkelig gjelder? Jeg har selv kjent på følelsen av at etatslederen

nok må regne med å stå helt alene når stormen kulminerer. Vi bør ikke

undervurdere den effekt utøvelse av personalledelse på dette nivået

kan ha på tillit og trygghet i hele systemet. Og slik jeg ser det burde

det være fullt mulig å utvise lojalitet både overfor en statsråd og en

etatsleder, selv når interessene måtte være ulike.

Selv om jeg synes jeg alt hører motforestillingene synes jeg man

burde bedre mulighetene for at statsråder kan fungere som ledere – ut

fra statlige ledelsesprinsipper. I dag er det vel slik at lederutvikling er

noe for alle andre ledere enn departementenes toppledere.

Det har stor betydning at politikere og embetsfolk i departementene

overfor etatsledere og ytre etater mener det man sier og sier det man

mener – på godt og vondt – og unngår at de der ute bare ad omveier

får høre. Det er verd å tenke på at det ikke bare er internt i

departementet at ledelsen og lederne har et personalansvar som må tas

alvorlig. Det gjelder også nedover til ytre etat. Her er det nok et

forbedringspotensiale av mulig betydning for resultatoppnåelsen. I den

sammenhengen vil jeg gjerne slå et slag for systematisk

UNE 24.11.2011

opplæring/bevisstgjøring i alle departementer og ytre etater på verdier,

yrkesetikk – og roller. Jeg har selv vært i ulike etater og snakket om

slike spørsmål, som jeg tror mange byråkrater er svært opptatt av.

Jeg forventer at gjensidig tillit og trygghet mellom departementene og

ytre etater bare blir enda viktigere enn før, blant annet fordi ett av de

ordene jeg innledningsvis nevnte blant byråkratiets hedersbetegnelser,

kan bli vannet ut i det moderne ytringssamfunnet. Ordet er ”lojalitet”.

Offentlige kritiske ytringer fra byråkrater har tradisjonelt sittet langt

inne, og dermed har de vært relativt sjeldne og antakelig vel

gjennomtenkte. Men i den moderne medievirkeligheten med

nettdebatter, facebook og twitter er det blitt mye lettere å trykke på

send-knapper etter å ha skrevet spontane og mindre gjennomtenkte

ytringer. De etiske retningslinjene knyttet til statsansattes ytringsfrihet

gir dessuten mye friere rammer for å ytre seg enn hva mange er klar

over, for ikke å si benytter seg av.

I et slikt ytringssamfunn tror jeg nok fortsatt man skal kunne holde på

en automatisk lojalitet internt i departementene, for der er den så

rotfestet i kulturen at den vil være svært robust. Men lojalitet fra de

mange ansatte i ytre etater er ikke noe man automatisk skal ta for gitt,

men noe man gjør seg fortjent til. Dårlig eller tilfeldig styring og

utdeling av skyld når noe går galt kommer til å bli en stadig farligere

risikosport for statsråder og departementer, for uten lojalitet ovenfra

og ned, vil lojaliteten nedenfra og opp også bli dårligere, og det er da

veien til send-knappene antakelig vil kunne bli kortere.

UNE 24.11.2011

En annen utfordring i et stadig mer gjennomsiktlig ytringssamfunn er

å bli flinkere til å forklare at man ikke alltid kan få i både pose, sekk,

bag og koffert. Når det gjelder oss i UNE, er man i en sånn situasjon

akkurat nå. Det er nylig levert en offentlig utredning hvor oppdraget

var å definere hvordan framtidas klageinstans bør se ut, dersom man

best mulig skal balansere de fire hensynene rettssikkerhet, tillit,

effektivitet og politisk styring.

Både utrederne og politikerne kan da bli fristet til å late som det finnes

sesam-sesam-løsninger, hvor alt kan ivaretas bedre uten at noen

endringer går ut over noe annet. Jeg slutter aldri å forundre meg over

at departementene ikke sier tydeligere på forskudd hva som er

skyggesider og ulemper ved endringer man foreslår. Hvorfor ikke si

rett ut at noen endringer man foreslår av hensyn til rettssikkerheten

kan gå ut over effektiviteten, og omvendt. Eller når det gjelder

forholdet mellom tillit og politisk styring: at sterkere politisk styring

vil gjøre tilliten til klageinstansen mer direkte avhengig av hvem som

har eller ikke har tillit til den til enhver tid sittende regjering.

Avslutning

Jeg har valgt å fokusere mye på områder der departementene

gjennomgående synes sterke i dag: nemlig på faglighet og

rollebevissthet. Men det er altså likevel ingen grunn til å hvile på

laurbærene. For det er fortsatt grunnleggende viktig å videreutvikle

UNE 24.11.2011

departementene – og ytre etater – også på disse tidløse

problemstillingene – der fagligheten er kjernen og hvor det avgjørende

for graden av vellykkede politiske og faglige resultater er de

menneskelige faktorer knyttet til verdier, etikk, kommunikasjon og

trygghet.

Jeg vil avslutte med et innslag fra medievirkeligheten:

Foil: Statsråd Bjarne Håkon Hanssen og undertegnede i Finn Graffs

strek

Er dette betegnende for forholdet mellom politikk, faglighet og

uavhengighet – mellom politikere og et faglig uavhengig embetsverk?

Jeg vil ikke håpe at det er grunnlag for å svare ja!

Avsluttende sang om politikk, fag og uavhengighet ( Melodi: ”Du

skal ikkje sova bort sumarnatti”)