VALTIONEUVOSTON HALLINTOYKSIKKÖ 2015 –HANKE

hankepäällikkö Sami Kivivasara 16.6.2014

Luonnos hallituksen esitykseksi valtioneuvostosta annetun lain 2 §:n, arkistolain 1 §:n, valtion talousarviolain 7 a §:n ja ulkoasiainhallintolain muuttamiseksi

YLEISPERUSTELUT

1 Johdanto

Esityksessä ehdotetaan lisättäväksi valtioneuvostosta annettuun lakiin säännös val-tioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteisistä hallinto- ja palvelutehtävistä. Ehdotetun lain muutoksen mukaan näistä tehtävistä vastaisi valtioneuvoston kanslia.

Valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteiset hallinto- ja palvelutehtävät muodos-taisivat uuden tehtäväkokonaisuuden valtioneuvostoon. Tehtävien tarkoituksena on tukea ministeriöiden toimialan tehtävien hoitamista. Tehtävissä on kyse lähinnä val-tioneuvoston ja sen ministeriöiden sisäisen hallinnon hoitamisesta. Yhteiset hallinto- ja palvelutehtävät ovat tehtäviä, jotka voidaan järjestää yhteisellä ja yhtenäisellä ta-valla kaikkiin ministeriöihin. Tällaisten tehtävien hoitaminen yhden ministeriön toi-mesta lisää toiminnan tehokkuutta ja edistää yhteneväisten menettelytapojen kehit-tämistä.

Esityksen tavoitteena on vahvistaa valtioneuvoston toimintaa siten, että sellaiset teh-tävät ja toiminnot, joilla yhteisellä tavalla tuetaan kaikkien ministeriöiden tehtävien hoitamista, hoidettaisiin jatkossa keskitetymmin ja yhteisillä toimintamalleilla ja pro-sesseilla. Esityksessä tarkoitetuilla valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteisillä hallinto- ja palvelutehtävillä parannetaan mahdollisuuksia sovittaa yhteen asioiden valmistelua ja käsittelyä valtioneuvostossa.

Esityksen johdosta on tarkoitus säätää valtioneuvoston ohjesäännössä ja valtioneu-voston asetuksessa valtioneuvoston kansliasta niistä tehtävistä, jotka lain voimaan tullessa olisivat esityksessä tarkoitettuja yhteisiä hallinto- ja palvelutehtäviä.

Yhteisiä hallinto- ja palvelutehtäviä koskevan säännöksen lisäksi valtioneuvostosta annettua lakia ehdotetaan täydennettäväksi säännöksellä, jonka mukaan ministeriön olisi huolehdittava toimintansa yhteensovittamisesta yhteisten hallinto- ja palveluteh-tävien hoitamisessa annettuun ohjaukseen.

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi valtion talousarviolakia lisäämällä siihen sään-nös määrärahojen siirrosta ministeriöiden välillä. Ehdotuksen mukaan määrärahoja voitaisiin siirtää toisen ministeriön käytettäväksi sen toiminnasta aiheutuviin menoi-hin, jos se on tarpeen valtioneuvoston toiminnan uudelleen kohdentamiseksi tai mi-nisteriöiden sisäisen hallinnon ja ehdotetun valtioneuvostosta annetun lain mukaisten valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteisten hallinto- ja palvelutehtävien järjestä-misen vuoksi.

Lisäksi ehdotetaan muutettavaksi ulkoasiainhallinnosta annetun lain tehtäväkiertoa koskevia säännöksiä sen vuoksi, että valtioneuvoston kansliaan siirtyviä ja koottavia

2

tehtäviä hoitaa tällä hetkellä ulkoasiainhallinnon yleisvirassa olevia henkilöitä eikä näitä virkoja tai niihin liittyviä resursseja siirretä tehtävien siirtyessä. Lain muutok-sen tarkoituksena on varmistaa, että valtioneuvoston kanslia kykenee riittävin resurs-sein hoitamaan yhteisiä hallinto- ja palvelutehtäviä. Yhteisten hallinto- ja palveluteh-tävien hoitaminen valtioneuvoston kansliassa olisi osa ulkoasiainhallinnon tehtävä-kiertoa.

Esitys liittyy valtion vuoden 2015 talousarvioesitykseen ja on tarkoitettu käsiteltä-väksi sen yhteydessä. Lait ovat tarkoitettu tulevan voimaan 1 päivänä maaliskuuta 2015.

2 Nykytila

2.1 Lainsäädäntö

Laki valtioneuvostosta

Ensimmäinen laki valtioneuvostosta (78/1922) on annettu vuonna 1922. Lain alkupe-räinen nimike oli laki valtioneuvoston ministeriöiden lukumäärästä ja yleisestä toi-mialasta. Samassa yhteydessä annettiin myös laki asian ratkaisemisesta valtioneuvos-tossa ja sen ministeriöissä (79/1922). Nimike muutettiin vuoden 1994 alusta voimaan tulleella lailla (1120/1993), jolloin myös kumottiin laki asiain ratkaisemisesta valtio-neuvostossa ja sen ministeriöissä (79/1922). Tuolloin uudistettiin valtioneuvoston yleisistunnon ja ministeriöiden välistä toimivallan jakoa koskevat säännökset samoin kuin säännökset ratkaisuvallan järjestämisestä ministeriöissä (HE 184/1992 vp). Uu-distuksen seurauksena suuri osa aikaisemmin yleisistunnossa ratkaistuja asioita siir-tyi ministeriöissä ratkaistaviksi.

Seuraavat merkittävät muutokset valtioneuvostolakiin tehtiin vuonna 1995 annetulla lailla (977/1995), jolloin pyrittiin joustavoittamaan valtioneuvoston organisaatiota ja parantamaan sen toimintaedellytyksiä siten, että ministeriöiden nimistä ja toimialois-ta voitaisiin säätää asetuksella (HE 306/1994 vp). Vuoden 1993 valtioneuvostolakia on muutettu muun muassa vuoden 2000 perustuslain voimaantuloon liittyvällä lailla (145/2000) ja lailla (540/2000), joka koski valtioneuvoston EU-sihteeristön siirtoa ulkoasiainministeriöstä valtioneuvoston kansliaan.

Voimassaoleva laki valtioneuvostosta (175/2003) on annettu vuonna 2003. Laki an-nettiin uutena lakina ja sillä kumottiin laki 78/1922. Voimassaolevaan lakiin on koot-tu keskeiset säännökset valtioneuvoston organisaatiosta ja toimialajaosta, asioiden ratkaisemisesta ja päätöksentekojärjestyksestä valtioneuvoston yleisistunnossa ja mi-nisteriöissä. Lain antamisen yhteydessä uudistettiin kokonaisuudessaan myös valtio-neuvoston ohjesääntö.

Vuoden 2003 uudistuksen tavoitteena oli sitä koskevan hallituksen esityksen mukaan (HE 270/2002 vp) selkeyttää valtioneuvostoa koskevaa lainsäädäntöä ja korjata sil-loin voimassaolevan laintasoisen sääntelyn aukkokohdat. Lähtökohtana oli, että val-tioneuvostoa koskevat keskeiset organisaatiosäännökset sekä valtioneuvoston yleisis-tunnon ja ministeriön välisen samoin kuin ministeriön sisäisen ratkaisuvallan perus-teet ilmenevät selkeästi valtioneuvostolaista. Samoin tavoitteena oli, että lain tasolla säädettäisiin keskeiset kohdat päätöksentekomenettelystä valtioneuvostossa.

3

Vuoden 2003 uudistuksen tavoitteena oli lisäksi sovittaa yhteen toisaalta mahdolli-suus valtioneuvoston organisaation ja toiminnan joustavaan - ensisijaisesti valtioneu-voston sisäisin päätöksin tapahtuvaan - kehittämiseen ja toisaalta perustuslakiuudis-tuksen yhteydessä korostuneeseen oikeusvaltioperiaatteesta viime kädessä johdetta-vaan vaatimukseen, jonka mukaan julkisen vallan käyttämisen tulee lähtökohtaisesti perustua eduskuntalain tasoiseen sääntelyyn.

Vuoden 2003 uudistuksen ministeriöitä koskeva keskeinen muutos oli, että uudistuk-sen jälkeen ministeriöt on lueteltu valtioneuvostosta annettavassa laissa. Uudistusta koskevassa hallituksen esityksessä on todettu, että ministeriöiden nimeäminen lain tasolla on välttämätöntä esimerkiksi säädettäessä ministeriön asetuksenantovaltuu-desta tai sellaisesta muusta ministeriön tehtävästä, jossa käytetään julkista valtaa. Hallituksen esityksessä on myös todettu, että vuoden 1995 uudistuksen pyrkimys joustavaan asetuksentasoiseen ministeriösääntelyyn ei ole käytännössä toteutunut, sillä ministeriöiden perustaminen ja lakkauttaminen sekä toimivaltasiirrot ministeri-öiden välillä edellyttävät lain muutoksia.

Voimassa olevan valtioneuvostosta annetun lain 1 luvussa säädetään valtioneuvoston organisaatiosta ja toimialajaosta. Valtioneuvostolain 1 §:ssä säädetään valtioneuvos-ton organisaatiosta. Säännöksessä on mainittu valtioneuvostoon kuuluvat ministeriöt, ja lisäksi siinä säädetään valtioneuvoston yhteydessä olevasta oikeuskanslerinviras-tosta.

Valtioneuvostolain 2 §:ssä säädetään ministeriöiden toimialaa ja asioiden jakoa nii-den välillä koskevasta asetuksenantovaltuudesta sekä ministeriöiden välisestä yhteis-työstä. Pykälän 1 momentin mukaan ministeriöiden toimialasta ja asioiden jaosta nii-den kesken säädetään lailla tai valtioneuvoston asetuksella. Pykälän 2 momentin mu-kaan ministeriöt toimivat tarpeen mukaan yhteistyössä asioiden valmistelussa. Yh-teistyön järjestämisestä vastaa säännöksen mukaan se ministeriö, jonka toimialaan asia pääosaltaan kuuluu.

Valtioneuvostolain 2 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 270/2002 vp) on to-dettu, että informatiivisuuden ja selkeyden vuoksi säännöksessä mainittaisiin lailla säätämisen mahdollisuus nimenomaisesti, sillä erityislainsäädäntöön sisältyy tehtävä-säännöksiä, joissa mainitaan toimivaltainen ministeriö. Kyse on tällöin esimerkiksi ministeriön asetuksenantovaltuudesta tai sellaisesta ministeriön tehtävästä, jossa käy-tetään julkista valtaa. Hallituksen esityksessä on todettu lisäksi, että eduskunnalla on edelleen mahdollisuus järjestää ministeriöiden toimialoja lain tasolla myös muissakin tilanteissa. On myös selvää, että kokonaan uuden ministeriön perustaminen edellyt-täisi käytännössä laintasoista sääntelyä.

Hyväksyessään vuoden 1995 uudistuksen valtioneuvoston organisaation joustavoit-tamisesta (HE 306/1994 vp) eduskunta hyväksyi lausuman (EK 14/1995 vp) siitä, et-tä sellaiset toimialamuutokset, jotka koskevat tietylle ministeriölle laissa säädettyä tehtävää, saatetaan voimaan asianomaisia lakeja muuttamalla sekä huolehtien hallin-non selkeästä järjestämisestä ja muutosten tiedottamisesta kansalaisille. Hyväksyes-sään uuden perustuslain eduskunta edellytti lausumassaan (EV 262/1998 vp), että hallitus omaksuu sellaisen lainvalmistelukäytännön, jossa lakiesityksissä osoitetaan ministeriön toimivaltaisuus mainitsemalla ministeriö nimeltä eikä epäselvällä käsit-

4

teellä "asianomainen ministeriö". Eduskunta edellytti myös, että lakien nykyiset tä-män käsitteen varaan rakentuvat kohdat on tarkennettava sopivissa yhteyksissä.

Vuoden 2003 uudistusta koskevassa hallituksen esityksessä on todettu tarkoituksena, että laintasoisten tehtäväsäännösten ohella ministeriöiden toimialoista säädettäisiin edelleenkin keskitetysti valtioneuvoston ohjesäännössä. Nämä säännökset olisivat kuitenkin luonteeltaan nykyistä yleispiirteisemmät ja kuvaisivat ministeriöiden toi-mialoja lähinnä yleisellä tasolla. Näin vältyttäisiin pitkiltä ja yksityiskohtaisilta mi-nisteriöiden tehtäväluetteloilta valtioneuvoston ohjesäännössä ja tiheältä ohjesäännön tarkistustarpeelta. Lakiehdotuksen 7 §:n nojalla valtioneuvoston asetuksina annetta-vissa ministeriöasetuksissa kuvattaisiin toimialat täsmällisemmin. Ministeriöasetuk-siin siirtyvässä sääntelyssä on kuitenkin edelleen tärkeää säilyttää yhteen sovitetut ja selkeät toimivallan määritykset ministeriöiden välillä.

Valtioneuvostolain 2 §:ään lisättiin vuonna 2012 annetulla lailla (88/2012) uusi 2 momentti. Lakimuutosta koskevassa hallituksen esityksessä (137/2011) yhteistyötä koskevan säännöksen lisäämistä on perusteltu sillä, että säännöksessä ilmaistaisiin jo nykyisin valtioneuvostossa noudatettava periaate, jonka mukaan ministeriöiden tulee toimia yhteistyössä valmisteltaessa hallinnonalojen rajat ylittäviä poikkihallinnollisia asioita. Säännöksellä asetettiin hallituksen esityksen mukaan perusta kehittää minis-teriöiden yhteistyötä yhteisten tavoitteiden toteuttamiseksi.

Yhteistyön tarvetta on hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa kuvattu siten, että se olisi tarpeen erityisesti laajakantoisissa ja useamman ministeriön toimi-alaan ja tehtäviin vaikuttavissa asioissa. Yhteistyöhön voi sisältyä yhteensovittamis-ta, avustamista ja muuta valmistelua. Hallituksen esityksen mukaan 2 §:n 2 momentti on ministeriöiden välistä yhteistyötä koskeva yleissäännös. Säännöksellä ei ole vai-kutusta niihin jo olemassa oleviin säännöksiin, joilla säädetään vastuu valmistelusta ja yhteensovittamisesta tietylle ministeriölle. Lisätyn 2 momentin säännöksen rinnal-le on jäänyt edelleen muut yhteensovittamista koskevat valtioneuvostolain erityis-säännökset kuten 3 §:ssä säädetty Euroopan unionissa päätettävien asioiden valmiste-lun ja käsittelyn yhteensovittamista koskeva säännös sekä lain 8 ja 9 §:n säännökset toimialajaosta kansainvälissä asioissa ja Euroopan unionissa päätettävissä asioissa.

Valtioneuvostolain 15 §:ssä säädetään asioiden ratkaisemisesta ministeriöissä. Pykä-län 1 momentin mukaan ministeri ratkaisee toimialaansa kuuluvat asiat sekä johtaa ministeriön toimintaa työnjaon mukaisesti. Säännöksen yksityiskohtaisissa peruste-luissa (HE 270/2002) on todettu, että ministeriössä päätettävän asian ratkaisee minis-teriön päällikkönä toimiva ministeri tai ministeri, joka käsittelee ministeriön toimi-alaan kuuluvia asioita valtioneuvoston päättämän ministereiden työnjaon mukaisesti. Kukin ministeri johtaa tehtäväjaon mukaisesti itsenäisesti ministeriön toimintaa omalla toimialallaan. Kukin ministeri käsittelee toimialaansa kuuluvat kansainväliset asiat sekä virkanimitys- ja henkilöstöasiat työnjaon mukaisesti. Samoin kukin minis-teri johtaa taloussuunnittelua ja talousarvioiden ja muiden yhteisten asioiden valmis-telua toimialallaan.

Valtioneuvoston ohjesääntö

Perustuslain 68 §:n 3 momentin mukaan ministeriöiden toimialasta ja asioiden jaosta niiden kesken sekä valtioneuvoston muusta järjestysmuodosta säädetään lailla tai val-

5

tioneuvoston antamalla asetuksella. Valtioneuvostolain lisäksi valtioneuvostosta on annettu yleisiä säännöksiä valtioneuvoston asetuksena annetussa valtioneuvoston oh-jesäännössä (262/2003). Valtioneuvostolaissa on perussäännökset ministeriöiden toimialasta ja tehtävien jaosta niiden välillä sekä ministeriöiden organisaatioista. Val-tioneuvoston ohjesäännössä säädetään keskitetysti yleisellä tasolla ministeriöiden toimialoista, jotka tarkentuvat tehtävätasolle ministeriöitä koskevissa valtioneuvoston asetuksissa.

Ministeriöistä ja niiden toimialoista säädetään valtioneuvoston ohjesäännön 3 luvus-sa. Ohjesäännön 10 §:n 1 momentti sisältää yleissäännöksen siitä, millä perusteella määrittyy toimivaltainen ministeriö. Pykälän 1 momentin mukaan asiat jakautuvat ministeriöiden toimialoille niin kuin tässä luvussa säädetään. Asian käsittelee se mi-nisteriö, jonka toimialaan se pääosaltaan kuuluu (toimivaltainen ministeriö). Pykälän 2 ja 3 momentit sisältävät informatiiviset viittaukset valtioneuvostolain säännöksiin. Pykälän 2 momentin mukaan valtiosopimusten ja muiden kansainvälisten velvoittei-den jaosta ministeriöiden kesken säädetään valtioneuvostosta annetun lain 8 §:ssä ja Euroopan unionissa päätettävien asioiden jaosta lain 9 §:ssä. Pykälän 3 momentin mukaan ministeriöiden välisestä yhteistyöstä säädetään valtioneuvostosta annetun lain 2 §:ssä. Pysyviä yhteistyöelimiä ovat kansliapäällikkö- ja valmiuspäällikköko-kous.

Valtioneuvoston ohjesäännön 11 §:ssä säädetään kaikille ministeriöille kuuluvista tehtävistä. Pykälän 1 momentin mukaan ministeriö käsittelee oman toimialansa toi-minta- ja taloussuunnitteluasiat, tulosohjausasiat, lainvalmisteluasiat, tietoyhteiskun-ta-asiat, hallintoasiat, tietojärjestelmäasiat, tutkimusta, kehittämistä ja seurantaa kos-kevat asiat, kansainväliset asiat sekä toimialansa hallinnassa olevan valtion varalli-suuden omistaja-asiat samoin kuin muut sellaiset asiat, joiden on katsottava kuuluvan toimialan tehtävien hoitamiseen. Pykälän tarkoituksena on luetella kaikille ministeri-öille kuuluvat tehtävät, jotta niitä ei tarvitsisi toistaa kunkin ministeriön tehtävissä.

Valtioneuvoston ohjesäännön 12 §:n mukaan valtioneuvoston kanslian toimialaan kuuluvat pääministerin avustaminen valtioneuvoston yleisessä johtamisessa sekä hal-lituksen ja eduskunnan työn yhteensovittamisessa; Euroopan unionissa päätettävien asioiden valmistelun ja käsittelyn yhteensovittaminen sekä Euroopan unionin kehit-tämisen kannalta keskeiset horisontaaliset ja institutionaaliset asiat; valtioneuvoston viestintä ja valtionhallinnon viestinnän yhteensovittaminen; valtioneuvoston yleisten toimintaedellytysten ja palvelujen järjestäminen ja valtionyhtiöiden ja valtion osak-kuusyhtiöiden yleinen omistajapolitiikka.

Valtioneuvoston ohjesäännön 17 §:n mukaan valtiovarainministeriön toimialaan kuu-luu muun muassa valtion taloudenhoito, valtionhallinnon työnantaja-, henkilöstö- ja työmarkkinapolitiikka, henkilöstön oikeudellinen asema ja muut palvelussuhteen eh-dot, valtionhallinnon rakenteiden, ohjausjärjestelmien ja toiminnan kehittäminen se-kä valtioneuvoston yhteinen tietohallinto.

Edellä mainitut tietyn ministeriöiden toimialaan määritellyt tehtävät ovat sellaisia, jotka ulottuvat yhteisinä tehtävinä toimialat ylittävästi ja käytännössä myös kaikkien ministeriöiden toimintaan. Pääasiassa ministeriöiden toimialaan kuuluvat tehtävät ovat kuitenkin selkeästi kunkin ministeriön hallinnonalaan kuuluvia tehtäviä.

6

Valtioneuvoston ohjesäännön 45 §:ssä säädetään ministeriön kansliapäällikön tehtä-vistä. Pykälän mukaan kansliapäällikön tehtävänä on johtaa, kehittää ja valvoa minis-teriön ja sen hallinnonalan toimintaa ja siinä tarkoituksessa muun muassa johtaa ja kehittää ministeriön henkilöstöhallintoa ja muuta sisäistä hallintoa sekä huolehtia ministeriön ja sen hallinnonalan yleisestä turvallisuudesta.

Valtioneuvoston asetukset ministeriöistä

Ministeriöiden valtioneuvoston ohjesäännön mukaisiin toimialoihin kuuluvista tehtä-vistä säädetään ministeriökohtaisesti valtioneuvoston asetuksilla. Asetukset on annet-tu saman valtioneuvostolain 7 §:n 2 momentin mukaisen valtuussäännöksen nojalla kuin valtioneuvoston ohjesääntö. Vuoden 2003 valtioneuvoston ohjesääntöä annetta-essa tarkoituksena on ollut, että ministeriöstä annettavilla valtioneuvoston asetuksilla annettaisiin ohjesäännön yhteisiä säännöksiä tarkentavia sekä täydentäviä säännök-siä.

Ministeriöitä koskevat asetukset ovat siltä osin rakenteellisesti yhtenäisiä, että niissä luetellaan ministeriöiden tehtävät valtioneuvoston ohjesäännön toimialajakoa koske-via säännöksiä tarkentavasti. Tehtäväsäännökset ovat luettelomaisia tehtäväsäännök-siä eikä niissä määritellä sitä, millä tavalla ministeriö kyseistä tehtäväänsä hoitaa.

Ministeriöitä koskevat tehtäväsäännökset noudattavat valtioneuvoston ohjesäännön mukaista toimialajaottelua. Näin ollen toimialat ylittävät tehtäväkokonaisuudet ja kaikkiin ministeriöihin yhteisesti ulottuvat tehtävät ovat vastaavia kuin valtioneuvos-ton ohjesäännössä on yleisellä tasolla määritelty.

Ulkoasianhallintolaki

Valtioneuvostosta annetussa laissa säädetään valtioneuvoston organisaatiosta ja toi-mialajaosta. Ministeriöiden tehtävistä, organisaatiosta, virkojen kelpoisuusvaatimuk-sista ja virkoihin nimittämisestä säädetään pääsääntöisesti ministeriöistä annetuissa valtioneuvoston asetuksissa. Ulkoasiainministeriö on ainoa ministeriö, josta on eri-tyissäännöksiä lain tasolla. Ulkoasiainhallintolaissa säädetään Suomen ulkoasiainhal-linnon organisaatiosta, edustustojen tehtävistä ja toiminnasta sekä ulkoasiainhallin-nossa toimivien virkamiesten ja muun henkilöstön asemasta. Ulkoasiainhallinnosta on säädetty lailla, koska laki sisältää säännökset ulkomaanedustuksesta ja ulkoasi-ainhallinnon virkamiesten asemasta. Ulkoasiainhallinnosta annetun lain virkamiehiä koskevien virkamiesten oikeuksia ja velvollisuuksia koskevien säännösten keskeise-nä tarkoituksena on säätää ulkoasiainhallinnon yhtenäisvirkajärjestelmästä ja ulko-asiainhallinnon virkamiesten oikeusturvasta.

Ulkoasiainhallintolaissa on erityissäännökset koskien ulkoasiainhallinnon virkamies-ten liikkuvuutta. Lain 17 §:n 1 momentin mukaan ulkoasiainneuvos, lähetystöneu-vos, ulkoasiainsihteeri, hallinnollinen ulkoasiainsihteeri, avustaja ja hallinnollinen avustaja ovat määrättäessä velvollisia virassaan siirtymään toiseen tehtävään ja toi-seen virkapaikkaan ulkoasiainhallinnon organisaatiossa. Pykälän 2 momentin mu-kaan muu yleisvirassa oleva virkamies (yleisvirkamies) on määrättäessä velvollinen virassaan siirtymään edustustosta ulkoasiainministeriöön ja ulkoasiainministeriössä tehtävästä toiseen. Pykälän 3 momentin mukaan muissa kuin 1 ja 2 momentissa tar-koitetuissa tapauksissa yleisvirkamies voidaan virassaan määrätä tehtävään ja siirtää

7

toiseen virkapaikkaan ulkoasiainhallinnon organisaatiossa, jos virkamies tähän suos-tuu. Lain 18 §:n 1 momentin mukaan erityisvirassa oleva virkamies (erityisvirka-mies) voidaan virassaan määrätä tehtävään ja siirtää määräajaksi ulkoasiainministeri-östä edustustoon, jos virkamies tähän suostuu. Määräaikaa voidaan virkamiehen suostumuksella jatkaa. Pykälän 2 momentin mukaan erityisvirkamies voidaan siirtää edustustosta ulkoasiainministeriöön 1 momentissa tarkoitetusta määräajasta riippu-matta, jos virkamies tähän suostuu tai jos tähän on painavia syitä. Pykälän 3 momen-tin mukaan edustustosta ulkoasiainministeriöön 1 ja 2 momentissa tarkoitetuissa ta-pauksissa siirtyvä erityisvirkamies on määrättäessä velvollinen siirtymään virkaansa vastaavaan tehtävään.

Valtion talousarviolainsäädäntö

Valtion talousarviolain (423/1988) 7 a §:ssä säädetään määrärahan siirtämisestä toi-sen viraston käytettäväksi. Viraston tai laitoksen toimintaan tarkoitettuja määrärahoja voidaan henkilöstövoimavarojen uudelleen kohdentamiseksi siirtää toisen viraston käytettäväksi sen toiminnasta aiheutuviin vastaaviin menoihin siten kuin asetuksella tarkemmin säädetään. Määrärahan siirtämisestä saman ministeriön hallinnonalaan kuuluvan viraston käytettäväksi päättää asianomainen ministeriö ja siirtämisestä toi-sen ministeriön hallinnonalaan kuuluvan viraston käytettäväksi valtiovarainministe-riön esittelystä valtioneuvosto. Valtion talousarviolain 7 b §:ssä säädetään voimava-rojen siirtämisestä ministeriöiden toimialajaon muuttuessa.

Valtion talousarvioasetuksen (1243/1992) 1b §:ssä säädetään talousarvioehdotusten sisällöstä. Pykälän 2 momentin mukaan talousarvioehdotusten tulee sisältää: 1) ehdo-tukset talousarvioesityksen selvitysosiin otettaviksi valtioneuvoston asettamiksi ta-voitteiksi valtion toiminnan ja rahoituksen yhteiskunnallisen vaikuttavuuden kehityk-selle asianomaisen ministeriön toimialalla; 2) ministeriön alustavat tulostavoitteet valtion toiminnan ja rahoituksen yhteiskunnallisen vaikuttavuuden kehitykselle toi-mialallaan; 3) ministeriön alustavat tulostavoitteet hallinnonalan merkittävimpien vi-rastojen ja laitosten toiminnallisen tuloksellisuuden tärkeimmille seikoille. Pykälän 4 momentin mukaan ehdotukset valtiontalouden kehyksiksi perusteluineen ja talousar-vioehdotukset perusteluineen on laadittava valtioneuvoston ja valtiovarainministeri-ön asettamien määräaikojen ja muiden määräysten mukaisesti.

Valtion talousarvioasetuksen 10 §:ssä säädetään ministeriöiden sekä virastojen ja lai-tosten toiminta- ja taloussuunnittelusta. Pykälän 1 momentin mukaan ministeriöillä sekä virastoilla ja laitoksilla on oltava valtion talouden suunnittelua varten monivuo-tinen toiminta- ja taloussuunnitelma. Suunnitelman laatimisen lähtökohtana ovat suunnittelukautta koskevat valtioneuvoston hyväksymät valtion taloutta ja toiminta-politiikkaa koskevat linjaukset. Pykälän 2 momentin mukaan ministeriön toiminta- ja taloussuunnitelman tulee sisältää ministeriön toimialan tärkeimmät suunnitelmat ja niitä koskevat tulostavoitteet tunnuslukuineen sekä arviot suunnittelukauden määrä-rahatarpeista ja tuloarvioista. Pykälän 3 momentin mukaan valtioneuvosto ja valtio-varainministeriö voivat antaa toiminta- ja taloussuunnittelun sisältöä ja menettelyä koskevia määräyksiä. Ministeriöt voivat antaa hallinnonalallaan toiminnan ja talou-den suunnittelua koskevia tarkempia määräyksiä.

8

Valtion talousarvioasetuksen 15 §:n mukaan valtioneuvosto antaa tarvittaessa 11 §:ssä tarkoitettuja tulostavoitteita koskevia tarkempia määräyksiä ja valtiovarainmi-nisteriö tarkempia määräyksiä tilijaottelun laadinnasta.

Ehdotetun valtioneuvostosta annetun lain mukaisen muutoksen johdosta on tarkoitus, että valtioneuvoston kanslian tehtävänä olisi ohjata, yhteensovittaa ja kehittää valtio-neuvoston ja sen ministeriöiden yhteistä toiminta- ja taloussuunnittelua ja taloushal-lintoa. Tämä toimivalta täydentäisi ministeriöitä koskien edellä mainittuja valtion ta-lousarvioasetukseen sisältyviä yleisiä ohjaus- ja määräyksenantovaltuuksia. Yhteis-työssä valtiovarainministeriön kanssa olisi tarkoitus varmistaa koko valtionhallintoa koskevan ohjauksen ja ministeriöitä koskevan ohjauksen yhteensopivuus. Tarvittaes-sa valtioneuvoston kanslian ohjaustoimivallasta säädetään valtion talousarvioasetuk-sen säännöksiä muuttamalla.

Valtion talousarviolain 24 e §:n mukaan valtiovarainministeriössä on valtion talou-den ja toiminnan ohjaus- ja raportointijärjestelmän laadun ja tilivelvollisuuden var-mistamista ja kehittämistä varten valtiovarain controller -toiminto ja siinä valtioneu-voston controller sekä tämän apuna ja sijaisena valtioneuvoston apulaiscontroller, jotka valtioneuvosto nimittää. [Jatkovalmistelussa on tarkoitus selvittää tämän toiminnon siirtämistä valtiovarain-ministeriöstä valtioneuvoston kansliaan]

Valtion talousarviolain 12 a §:n mukaan kirjanpitoyksiköitä ovat tasavallan presiden-tin kanslia ja ministeriöt sekä toiminnallisesti ja taloudellisesti tarkoituksenmukaise-na kokonaisuutena virastot, laitokset ja muut toimielimet. Lain perustelujen mukaan toiminnallisesti tarkoituksenmukaista olisi, että kirjanpitoyksiköt muodostettaisiin olemassa olevan virasto- ja laitosorganisaation mukaisesti. Ehdotetulla muutoksella ei ole vaikutusta ministeriöihin kirjanpitoyksikköinä.

Informaatio-oikeudellinen sääntely

Viranomaisen julkisuudesta annetun lain (621/1999, julkisuuslaki) 4 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan viranomaisilla tarkoitetaan valtion hallintoviranomaisia sekä muita valtion virastoja ja laitoksia. Säännöksen yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 30/1998 vp) on todettu, että valtion hallintoviranomaisia ovat ne valtion toimieli-met, jotka on asetettu hoitamaan hallintotehtäviä. Niitä ovat valtion keskushallin-toviranomaiset eli valtioneuvosto ja ministeriöt sekä muut valtioneuvoston alai-suuteen kuuluvat hallintoviranomaiset, joiden alueellinen toimivalta on yleinen.

Julkisuuslaissa säädetään oikeudesta saada tieto viranomaisten julkisista asiakir-joista sekä viranomaisessa toimivan vaitiolovelvollisuudesta, asiakirjojen salas-sapidosta ja muista tietojen saantia koskevista yleisten ja yksityisten etujen suo-jaamiseksi välttämättömistä rajoituksista samoin kuin viranomaisten velvoll i-suuksista julkisuuslain tarkoituksen toteuttamiseksi. Julkisuuslain 4 luvussa on säännökset tiedon antamisesta asiakirjasta ja 18 §:ssä säädetään hyvästä tiedon-hallintatavasta. Julkisuuslain nojalla on annettu valtioneuvoston asetus tietotur-vallisuudesta valtionhallinnossa (681/2010).

Arkistolaki (831/1994) koskee sen 1 §:n soveltamisalasäännöksen 1 kohdan mukaan arkistonmuodostajina valtion virastoja, laitoksia, tuomioistuimia ja muita lainkäyttö-

9

elimiä sekä muita valtion viranomaisia. Säännöksen yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 187/1993 vp) on määritelty viranomainen vastaavasti kuin myöhemmin annetus-sa laissa viranomaisten toiminnan julkisuudesta. Perustelujen mukaan valtioviran-omaisina tarkoitetaan valtioneuvostoa, ministeriöitä, keskusvirastoja, muita val-tioneuvoston alaisuuteen kuuluvia hallintoviranomaisia, joiden alueellinen toi-mivalta on yleinen, lääninhallituksia sekä piirihallinto- ja paikallisviranomaisia. Pykälän 3 momentin mukaan tasavallan presidentin arkistoista säädetään erikseen.

Ulkoasiainhallintoa ei koske arkistolain 14 §:n velvollisuus siirtää arkistonmuodosta-jien pysyvästi säilytettävät asiakirjat kansallisarkistoon, maakunta-arkistoon tai muu-hun arkistoon siten kuin arkistolaitos erikseen määrää.

Arkistolain 3 luvussa on säännökset arkistotoimesta ja sen järjestämisestä. Arkisto-lain 8 §:ssä on säädetty arkistonmuodostajan velvollisuudeksi määrätä, miten sen ar-kistotoimen suunnittelu, vastuu ja käytännön hoito järjestetään. Lisäksi arkistonmuo-dostajan on säännöksen mukaan määrättävä tehtävien hoidon tuloksena kertyvien asiakirjojen säilytysajat ja tavat sekä ylläpidettävä niistä arkistonmuodostussuunni-telmaa.

Laissa sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa (13/2003) säädetään viran-omaisten ja näiden asiakkaiden oikeuksista, velvollisuuksista ja vastuista sähköisessä asioinnissa. Tätä lakia sovelletaan hallintoasian, tuomioistuinasian, syyteasian ja ulosottoasian sähköiseen vireillepanoon, käsittelyyn ja päätöksen tiedoksiantoon, jollei muualla laissa toisin säädetä. Lakia sovelletaan soveltuvin osin myös muussa viranomaistoiminnassa. Laissa on muun muassa säännökset sähköisten asiointipalve-lujen järjestämisestä, viranomaisen saavutettavuuden turvaamisesta ja viranomaisen yhteistiedoista ilmoittamisesta.

Julkisen hallinnon tietohallinnon ohjauksesta annetussa laissa (634/2011, tietohallin-tolaki) säädetään eräiden julkisen hallinnon viranomaisten velvollisuuksista niiden hoitaessa tietohallintotehtäviä. Tietohallintolain 4 §:n 1 momentin mukaan valtiova-rainministeriön tehtävänä on tietohallintolain mukainen julkisen hallinnon viran-omaisten tietohallinnon yleinen ohjaus. Lain 4 §:n 3 momentin mukaan kunkin mi-nisteriön tehtävänä on ohjata toimialansa tietohallinnon ja tietohallintohankkeiden kehittämistä ottaen huomioon tässä laissa säädetyt tarkoitukset ja velvoitteet. Tieto-hallintolain 8 §:ssä säädetään eräistä ministeriön velvoitteista tietohallinnon ohjauk-sessa. Pykälän 1 momentin mukaan ministeriön on huolehdittava, että sen toimialalle laaditaan ja ylläpidetään sen toimialan tietojärjestelmien yhteentoimivuuden kuvauk-set ja määritykset. Ministeriön asetuksella voidaan säätää toimialan tietojärjestelmien yhteentoimivuuden kuvausten ja määritysten sisällöstä.

Hallintolaki

Hallintolaissa säädetään hyvän hallinnon perusteista sekä hallintoasiassa noudatetta-vasta menettelystä. Lain tarkoituksena on toteuttaa ja edistää hyvää hallintoa sekä oi-keusturvaa hallintoasioissa. Lain tarkoituksena on myös edistää hallinnon palvelujen laatua ja tuloksellisuutta. Hallintolakia sovelletaan sen 2 §:n 2 momentin mukaan valtion viranomaisissa, kunnallisissa viranomaisissa ja itsenäisissä julkisoikeudelli-sissa laitoksissa sekä eduskunnan virastoissa ja tasavallan presidentin kansliassa (vi-ranomainen).

10

Hallintolain mukaisella viranomaiskäsitteellä tarkoitetaan julkisia tehtäviä hoitavaa valtion tai muun julkisyhteisön toimielintä, jolla on lain mukaan itsenäistä toimi- ja päätösvaltaa. Valtion hallintoviranomaisia ovat vakiintuneen oikeudellisen jaottelun mukaan valtioneuvosto ministeriöineen ja niiden alaiset viranomaiset.

Esitetyn lain muutoksen mukaisilla valtioneuvoston yhteisten hallinto- ja palveluteh-tävien ja sen, että niitä hoidetaan keskitetysti yhdessä ministeriössä, tavoitteena on edistää hyvää hallintoa valtioneuvostossa ja ministeriöissä. Esitettyjen muutoksen tarkoituksena ei ole muuttaa hallintolain mukaisia viranomaisten vastuita. Kunkin ministeriön vastuulla on jatkossakin toimialaan kuuluvien tehtävien hoitamisessa huolehtia hyvän hallinnon toteutumisesta ja noudattaa toimialan hallintoasioissa hal-lintolain mukaisia menettelyjä. Yhteisen asiakirjahallinnon kirjaamo- ja siihen liitty-vien asiakaspalvelujen tehtävänä on palvella ministeriöitä esimerkiksi siten, että mi-nisteriölle saapunut asia tulee vireille, kun se on saapunut yhteiseen kirjaamoon. Täl-lä ei ole kuitenkaan vaikutusta hallintolain 4 luvun säännöksiin liittyviin vastuisiin ja velvollisuuksiin.

Valmiuslaki Valmiuslain 12 §:ssä säädetyn varautumisvelvollisuuden mukaan valtioneuvoston, valtion hallintoviranomaisten, valtion itsenäisten julkisoikeudellisten laitosten, mui-den valtion viranomaisten ja valtion liikelaitosten sekä kuntien, kuntayhtymien ja muiden kuntien yhteenliittymien tulee valmiussuunnitelmin ja poikkeusoloissa tapah-tuvan toiminnan etukäteisvalmisteluin sekä muilla toimenpiteillä varmistaa tehtävi-ensä mahdollisimman hyvä hoitaminen myös poikkeusoloissa.

Valmiuslain 13 §:ssä säädetään varautumisen johtamisesta, valvonnasta ja yh-teensovittamisesta. Pykälän mukaan varautumista johtaa ja valvoo valtioneuvos-to sekä kukin ministeriö toimialallaan. Kukin ministeriö yhteensovittaa varautu-mista omalla toimialallaan. Varautumisen yhteensovittamisesta valtioneuvostos-sa säädetään erikseen.

Valmiuslain 15 luvussa hallinnon järjestämisestä poikkeusoloissa on eräitä säännök-siä, joiden mukaiset tehtävät ja toimivaltuudet liittyvät myös yhteen koottaviin val-tioneuvoston yhteisiin hallinto- palvelutehtäviin. Valmiuslain 105 §:n mukaan val-tiovarainministeriö voi määrätä poikkeusoloissa valtion tietohallinnon, tiedonkäsitte-lyn, sähköisten palveluiden, tietoliikenteen ja tietoturvallisuuden järjestämisestä. Säännöksen mukaan valtiovarainministeriön ohjaus ei koske kuitenkaan puolustus-voimien, rajavartiolaitoksen, poliisin, pelastusviranomaisten ja hätäkeskusten toi-minnallisia tietojärjestelmiä. Valmiuslain 106 §:ssä säädetään hallintoviranomaisten viestinnästä poikkeusoloissa. Säännöksen mukaan väestön tiedonsaannin turvaami-seksi ja viranomaisten viestinnän yhteensovittamiseksi poikkeusoloissa valtionhal-linnon viestinnän välitön johto kuuluu valtioneuvoston kanslialle. Valtioneuvoston asetuksella voidaan tarvittaessa perustaa Valtion viestintäkeskus. Valtioneuvoston kanslia ja Valtion viestintäkeskus voivat antaa viestinnän sisältöä koskevia määräyk-siä valtionhallinnon viranomaisille. Edellä 3 §:n 1 ja 2 kohdassa tarkoitetuissa poik-keusoloissa valtioneuvoston kanslia ja Valtion viestintäkeskus voivat velvoittaa val-tioneuvoston alaisen viranomaisen tai kunnallisen viranomaisen omassa viestinnäs-sään julkaisemaan tietynsisältöisen viestin tai kieltää tietynsisältöisen viestin julkai-semisen.

11

Ehdotetuilla muutoksilla ei ole vaikutusta valmiuslain säännöksiin.

Valtion virkamieslain mukainen kansalaisuusedellytys

Valtion virkamieslain (750/1994) 7 §:n mukaan seuraaviin virkoihin voidaan nimit-tää vain Suomen kansalainen: 1) oikeuskanslerin ja apulaisoikeuskanslerin virka sekä oikeuskanslerinviraston kansliapäällikön ja esittelijäneuvoksen, osastopäällikkönä virka; 2) valtiosihteerin, valtiosihteerin kansliapäällikkönä, kansliapäällikön, osasto-päällikön ja toimistopäällikön virka sekä sitä vastaava tai ylempi virka; 3) ulkoasi-ainhallinnon virka; 4) tuomarin virka; 5) viraston päällikön virka, ei kuitenkaan yli-opiston rehtorin virka; 6) aluehallintoviraston pelastustoimen ja varautumisen tehtä-viä hoitavan vastuualueen päällikön virka; 7) virka, johon kuuluu syyttäjän tai ulos-ottomiehen tehtäviä; 8) poliisilaissa (872/2011) tarkoitettu poliisimiehen virka; 9) virka, johon nimitetty kuuluu vankilan johtokuntaan; 10) puolustusministeriön ja puolustusvoimien sekä rajavartiolaitoksen virka; 11) suojelupoliisin muu kuin polii-simiehen virka; 12) tullilaitoksen virka, johon kuuluu oikeus pidättämiseen ja tullilai-toksen virka, johon kuuluu Suomen alueellisen koskemattomuuden valvontaan ja turvaamiseen osallistuminen tai tullilaitoksen toimialaan kuuluvia rikostutkinta- ja valvontatehtäviä; 13) Liikenteen turvallisuusviraston ja Liikenneviraston pääjohtaji-en välittöminä alaisina toimivien johtajien virat. Pykälän 2 § momentin mukaan, mitä 1 momentissa säädetään, sovelletaan myös nimitettäessä virkamies 9 §:n 1 momentin nojalla määräaikaiseen virkasuhteeseen hoitamaan 1 momentissa tarkoitettuun vir-kaan kuuluvia tehtäviä.

Ehdotetun lain muutoksen johdosta siirtyy tehtäviä valtioneuvoston kansliaan sellai-sista ministeriöistä, kuten puolustusministeriöstä ja ulkoasiainministeriöstä, joiden virkoja koskee Suomen kansalaisuusedellytys. Kansalaisuuteen perustuvat julkishal-linnon palvelussuhteita koskevat rajoitukset ovat poikkeuksia perustuslain mukaiseen syrjintäkieltoon ja vapaan liikkuvuuden Eurooppa-oikeudellisen sääntelyyn. Hyväk-syttävä poikkeusperuste voi olla tehtävään liittyvä julkisen vallan käyttö tai jos on kyse tehtävästä, jonka tarkoituksena on turvata valtion tai muiden julkisyhteisöjen yleiset edut. Näiden perusteiden perusteella on pystyttävä osoittamaan poikkeuspe-rusteen edellytyksenä niissä olevilta henkilöiltä erityistä solidaarisuussuhdetta valti-oon. Tällaisten poikkeusten asettamisen mahdollisuutta on tulkittava suppeasti eikä poikkeuksia saa ulottaa laajemmaksi kuin on ehdottoman välttämätöntä niiden etujen turvaamiseksi, joita poikkeuksella voidaan suojella.

Ministeriöiden sisäisen hallinnon tehtäviin, joita ehdotetun lain muutoksen perusteel-la siirretään valtioneuvoston kansliaan, liittyy vain vähäisesti julkisen vallan käyttöä. Siirtyvissä tehtävissä on sellaisia tehtäviä, joissa voi olla valtion turvallisuuden kan-nalta suojeltavia etuja, kuten salassa pidettävien tietojen käsittely osana yhteisiä kir-jaamopalveluja sekä turvallisuuteen ja virastopalveluihin liittyvät tehtävät. Näitä teh-täviä hoidetaan jatkossa myös puolustusministeriölle ja ulkoasiainhallinnolle valtio-neuvoston kanslian toimesta.

Valtion virkamieslain Suomen kansalaisuutta koskevaa edellytystä ei ole tarpeen laa-jentaa koskemaan valtioneuvoston kanslian henkilökuntaa. Suomen kansalaisuutta ei voida siirtyvissä tehtävissä pitää sellaisena edellytyksenä, jonka säätämisellä voitai-siin siinä määrin turvata esimerkiksi salassa pidettävien tietojen suojaa, että edelly-tyksen säätämistä voitaisiin pitää oikeutettuna ja suhteellisena niihin yksilön oikeuk-

12

sien rajoituksiin nähden, jota kansalaisuusedellytys merkitsisi. Koska siirrettävissä tehtävissä käytetään vain vähäisessä määrin julkista valtaa, ei tehtäviin liity myös-kään erityistä solidaarisuussuhdetta. Ottaen myös huomioon, että valtioneuvoston kansliaan koottaviin tehtäviin liittyy vastaavia turvallisuusintressejä myös muissa ministeriöissä kuin puolustus- ja ulkoasiainministeriössä jo nykyisellään, ei kansalai-suusedellytyksen laajentamista tässä yhteydessä voida pitää perusteltuna. Kansalai-suusedellytyksen säätämistä ei voida pitää oikeudellisesti mahdollisena toteuttaa Eu-roopan Unionin toiminnasta tehtyyn sopimukseen (C 83/47) sisältyvien työntekijöi-den vapaata liikkuvuutta, sijoittautumisoikeutta ja palvelujen tarjoamisen vapautta koskevien säännösten sekä niiden soveltamista ja tulkintaa koskevan EU tuomiois-tuimen ratkaisukäytännön johdosta sekä ottaen myös huomioon kansallisessa lain-säädännössä olevat yhdenvertaista kohtelua ja syrjintää koskevat säännökset.

Tarkoituksena on, että valtioneuvoston kansliaan koottavissa tehtävissä huolehditaan muun muassa turvallisuustoimintoihin ja salassa pidettävien tietojen käsittelyyn osal-listuvan henkilöstön luotettavuudesta ja nuhteettomuudesta tarvittavin turvallisuus-selvityksin. Lisäksi riskienhallinnalla, laadukkailla ja hyvin suunnitelluilla toiminta-malleilla ja menettelyillä, esimerkiksi käyttö- ja kulkuoikeuksien hallinnalla, ja niihin liittyvällä sisäisellä valvonnalla kyetään pitämään huolta luotettavuudesta.

2.2 Nykytilan arviointi

Toiminnan nykytila

Hallinto- ja palvelutehtävien toiminta- ja toteutusmallit poikkeavat ministeriöittäin. Osassa ministeriöitä hallinnolliset tehtävät on pääosin keskitetty hallinto-osastoon tai muuhun toimintayksikköön, osassa niitä hoidetaan varsin laajasti hajautettuna eri osastoille. Toteutetuilla malleilla on pyritty parhaalla mahdollisella tavalla vastaa-maan oman ministeriön tarpeisiin. Nykyiset ministeriöissä toteutetut hallinto- ja pal-velutehtävien toimintamallit on luotu tukemaan ensisijaisesti ministeriökohtaista ja sen hallinnonalaan kohdistuvaa toimintaa. Tämä on johtunut siitä, että valtioneuvos-ton tehtäväjaon vuoksi painopisteenä on ollut ministeriöissä erillään tapahtuva toimi-alakohtainen toiminta. Valtioneuvoston toiminnan kehittämisessä on viime vuosina suuntauksena ollut hallinnonalan ohjaukseen ja johtamiseen (ns. konsernipolitiikka) liittyvien tehtävien ja niihin liittyvien toimintojen kehittäminen ja yhtenäistäminen. Ministeriötasolla hallinto- ja palvelutehtävät on varsin yleisesti keskitetty samaan or-ganisaatioon ja yhden hallintojohdon alle riippumatta toimialan tehtävien jaosta ja organisoinnista ministeriöiden työjärjestyksissä eri osastoille. Ministeriöiden varsi-naiseen toimialaan kuuluvia tehtäviä hoitavilla osastoilla tai toimintayksiköissä ei tyypillisesti ole kuin välittömästi ministeriön ydintehtäviin kuuluvien tehtävien hoi-tamista tukevia tukiresursseja.

Oman ministeriön ja toimialan toiminnan hyvä tuntemus koetaan vahvuutena hallin-to- ja palvelutehtävien tehtävien hoitamisessa, henkilöstösuunnittelussa ja ylipäätän-sä hallintotoiminnan hoitamisessa ja kehittämisessä. Lisäksi hallintopalveluiden mi-nisteriökohtaisella tuottamisella katsotaan pystyttävän vastaamaan nopeasti ministe-riön toiminnasta aiheutuviin haasteisiin ja nykyisen toimintamallin katsotaan takaa-van hallintohenkilöstön tavoitettavuuden.

13

Nykyisin painopiste on kuitenkin ollut ministeriön omassa toiminnassa eikä syvempi yhteistyö ministeriöiden välillä ole ollut kovin laajaa etenkään käytännön hallinto- ja palvelutoiminnassa. Nykytilanteen haasteena pidetään muun muassa 12 ministeriön samankaltaisia tehtäviä koskevien ohjeistusten erilaisuutta, mikä on johtanut käytän-nön toimintatapojen eroavaisuuksiin. Toimintapolitiikkojen eroavaisuuksien ohella seurauksena on tästä arvioitu aiheutuvan valtioneuvoston kokonaisuuden näkökul-masta tehottomuutta sekä päällekkäisen ja moninkertaisen työn tekemistä. Tietyiltä osin nämä toimintojen eroavaisuudet ja päällekkäisyydet ovat aiheuttaneet haasteita prosessien yhteiselle ja yhtenäiselle johtamiselle ja kehittämiselle. Lisäksi tämän on arvioitu johtaneen nykyisin sinänsä rajallisten resurssien epätarkoituksenmukaiseen käyttöön. Nykyiset toimintatavat eivät parhaalla mahdollisella tavalla edistä resurssi-en ja henkilöstön osaamisen joustavaa siirtymistä ministeriöstä toiseen, sillä toimin-tamallien eroavaisuus edellyttää aina perehtymistä ministeriökohtaisiin toimintamal-leihin.

Vaikka nykytilanteen vahvuudeksi on koettu oman ministeriön toiminnan hyvä tun-temus, niin haasteeksi on koettu myös hallinto- ja palvelutoiminnan tason määrälli-nen ja laadullinen vaihtelu ministeriöittäin. Joihinkin hallinto- ja palvelutehtäviin osoitettu henkilöresurssi on useissa ministeriöissä varsin ohut ja sitä kautta toimin-nallisesti haavoittuva. Vähäiset useisiin tehtäviin hajaantuneet henkilöresurssit johta-vat myös siihen, ettei organisaatioon pääse muodostumaan toiminnan kehittämisen kannalta suotuisaa laajempaa toiminta-aluekohtaista osaamista. Vahvemmat resurssit mahdollistavat vertailla laajemmin omaa toimintaa muualla toteutettuihin malleihin ja kehittää toimintoja laaja-alaisesti sekä samalla vastata operatiivisesta toiminnasta.

Nykyisin saman hallintohenkilöstön pitää tietyissä tapauksissa kyetä hallitsemaan toimintaa sääntelevä laaja-alainen säädöspohja ja toiminta-alue sekä yleishallinnon että hallinnon erityisosaamisen alalta. Hallinnon erityisosaamista ei välttämättä pys-tytä tuottamaan nykyisin ministeriöiden omalla henkilöstöllä, sillä niukat henkilöstö-resurssit eivät mahdollista pitkälle menevää erikoistumista. Tällöin erityisosaamista joudutaan ostamaan ulkopuolisilta palveluntuottajilta. Toisaalta vaadittavaa erityis-osaamista voisi olla toisessa ministeriöstä, mutta sitä ei voida hyödyntää, koska osaava henkilöstö ei ole irrotettavissa toisen ministeriön tarpeisiin. Ministeriöillä ei myöskään välttämättä ole tietoa toisessa ministeriössä olevista erityisosaamisista.

Nykyisessä toimintamallissa haasteena on ministeriöiden välisen laaja-alaisen hallin-totoiminnan kehittämisen vähäisyys pitäen sisällään myös kehittämisen tiiviisti edel-lyttämän nykyaikaisen informaatioteknologian hyödyntämisen. Nykyisessä tilantees-sa ministeriöiden välillä on sinänsä ollut tarkasteltavasta kokonaisuudesta riippuen eritasoista yhteistyötä mutta todellinen syvällisempi yhteistyö on puuttunut. Yhdessä toiminnan tasolla tekeminen ei ole pääsääntö eikä valtioneuvostotasoista sisäisen hal-lintotoiminnan strategista kehittämistä ja palveluiden hankintaa juurikaan toteuteta. Tämä on johtanut prosessien toteutuksen eriytymiseen ja ministeriökohtaisiin ratkai-sumalleihin, vaikka koko valtioneuvostotasoinen toteutus olisi useinkin tehokkaampi malli. Käytännössä ministeriöt ovat toteuttaneet ministeriökohtaisia ratkaisuja laa-jemman ministeriöiden välisen yhteistyön jäädessä enemmän yleisemmälle tasolle. Tämä on johtanut erilaisiin ratkaisuihin, jotka eivät välttämättä ole keskenään yh-teensopivia.

14

Nykytilanteen ongelmana voidaan nähdä myös tietyt osaamiseen liittyvät tosiasialli-set haasteet. Nykyinen toimintaympäristö, jossa toiminnan kehittäminen perustuu en-tistä laajemmin informaatioteknologian hyödyntämiseen asettaa aivan uudentyyppi-siä vaatimuksia myös toimintojen johtamiselle ja etenkin niiden pitkäaikaiselle kehit-tämiselle yhdessä yhteistyökumppaneiden kanssa. Tätä tulevaisuuteen liittyvää kes-keistä toimintatapaa nykyinen, ministeriössä erillään, rajallisilla resursseilla toteutet-tava malli ei tue parhaalla mahdollisella tavalla. Sinänsä on ymmärrettävääkin, että ministeriökohtainen osaaminen vaihtelee riippuen tarkasteltavasta toiminnasta. Haas-teena on ollut myös, että muiden ministeriöiden hyviä toimintamalleja ja -ratkaisuja ei ole osattu tai pystytty hyödyntämään. Tavoitteena on koota yhteen osaaminen ja hyödyntämään sitä olennaisesti nykyistä laajemmin.

Nykytilanteessa ministeriöille ei ole kehittynyt valtioneuvostotasoista toimintakult-tuuria eikä valtioneuvostosta ei hahmotu yhtenäistä työnantajakuvaa.

Laki valtioneuvostosta

Voimassa olevassa valtioneuvostolaissa säädetään valtioneuvoston organisaatiosta, ministeriöiden toimialasta, ministeriöiden välisestä yhteistyöstä ja ministeriöiden or-ganisaatiosta. Laissa ei ole nimenomaisia säännöksiä valtioneuvoston yhteisistä teh-tävistä. Valtioneuvostoa koskevan lainsäädäntökokonaisuuden yhtenä lähtökohtana on ollut, että valtioneuvostolle kuuluvat tehtävät jaetaan säännöksissä toimivaltaisille ministeriöille kattavasti. Valtioneuvostolain 2 §:n 2 momentissa on ainoastaan sään-nös siitä, että ministeriöiden on toimittava tarpeen mukaan yhteistyössä asioiden valmistelussa, millä tarkoitetaan käytännössä sitä, että ministeriöiden tulee toimia yh-teistyössä valmisteltaessa hallinnonalojen rajat ylittäviä poikkihallinnollisia asioita. Tällöinkin asian käsittely kuuluu pääosaltaan jonkin ministeriön toimialaan.

Valtioneuvostoa koskevan lainsäädäntökokonaisuuden yhtenäisyyden ja selkeyden vuoksi on perusteltua säätää valtioneuvoston yhteisten hallinto- ja palvelutehtävien hoitamisen yleisistä perusteista ja toimivallasta lailla. Tällä tavalla lain tasolla erotel-taisiin koko valtioneuvostolle yhteisiksi asioiksi katsottavat tehtävät ministeriöiden muista varsinaiseen toimialueeseen kuuluvista asioista. Lain tasolla olevat valtioneu-voston yhteisiä asioita koskevat säännökset mahdollistaisivat myös tähän säännösra-kenteeseen perustuvan tarkemman ministeriöiden toimialueita ja yhteisiä tehtäviä ja toimintoja koskevan tehtäväjaon määrittämisen. Ministeriöiden toimialajaon ylittävä tehtävärakenne olisi selkeästi laissa säädetty ja sen mukaisesti tehtäviä koskevat säännökset olisi mahdollista lainsäädäntöteknisesti erottaa myös asetustasoisessa sääntelyssä.

Valtioneuvoston ohjesäännön 11 §:ssä on säännös kaikille ministeriöille kuuluvista tehtävistä. Säännöksen tarkoituksena on luetella kaikille ministeriöille kuuluvat teh-tävät, jotta niitä ei tarvitsisi toistaa ministeriön tehtävissä. Kyseessä oleva säännös si-sältää joitain sellaisia tehtäviä, jotka jatkossa olisi tarkoitus hoitaa valtioneuvoston kansliassa yhteisenä hallinto- ja palvelutehtävänä kaikkien ministeriöiden puolesta.

Voimassa olevissa ministeriöitä koskevissa valtioneuvoston asetuksissa, kuten val-tioneuvoston kansliasta ja valtiovarainministeriöstä annetuissa valtioneuvoston ase-tuksissa, on joitain tehtäväsäännöksiä, jotka osoittavat kyseisten ministeriöiden toi-mialueelle sellaisia tehtäviä, jotka ovat luonteeltaan kaikille ministeriöille yhteisiä

15

ennen muuta valtioneuvoston ja sen ministeriöiden sisäisiä tarpeita palvelevia tehtä-viä. Tällaiset valtioneuvoston sisäisen hallinnon järjestämiseksi tarpeelliset tehtävät on kuitenkin toimivallan määrittelemiseksi ollut tarpeen säätää jonkin ministeriön tehtäviksi.

Kuten valtioneuvostolain 2 §:n yksityiskohtaisista perusteluista (HE 270/2002 vp) ilmenee, eduskunnalla olisi asetuksenantovaltuudesta riippumatta mahdollisuus jär-jestää ministeriöiden toimialoja lain tasolla myös muissakin kuin niissä tilanteissa, joissa lailla säätäminen olisi esimerkiksi julkisen vallan käyttöä koskevan tehtävän vuoksi välttämätöntä. Hallituksen esityksessä on myös todettu, että kokonaan uuden ministeriön perustaminen edellyttäisi käytännössä laintasoista sääntelyä. Vaikkei val-tioneuvoston yhteisten hallinto- ja palvelutehtävien kokoamisen yhteydessä muodol-lisesti perusteta uutta ministeriötä, voidaan muutos ministeriöiden toimintarakenteen kannalta nähdä siinä määrin merkittävänä muutoksena, että sen perusteista on syytä säätää lailla.

Valtion talousarviolaki

Voimassaolevien määrärahojen siirtämistä koskevat valtion talousarviolain 7a ja 7 b §:ien säännösten käyttötilanteet ovat rajalliset. Valtioneuvoston toiminnassa on sisäi-sen hallinnon järjestämisen joustavuuden vuoksi, toimialat ylittävien kehittämis- ja selvittämishankkeiden yhteydessä ja toimintaympäristön ennakoimattomien muutos-ten yhteydessä tullut käytännössä esiin tarpeita, joita ei nykyisten säännösten puit-teissa ole aina kyetty tekemään valtioneuvoston sisällä tai riittävän nopeasti lisätalo-usarviomenettelyssä. Erityisesti valtioneuvoston ja sen ministeriöiden sisäisen hal-linnon järjestämiseen liittyvät määrärahan siirtotarpeet eivät ole valtioneuvostolle kuuluvien asioiden hoitamisen kannalta niin välittömiä ja merkittäviä, että niitä kos-kevien muutosten tekemiseen olisi aina tarpeen saada eduskunnan päätös. Tämän vuoksi esitykseen sisältyy ehdotus valtion talousarviolain 7 a §:n muuttamiseksi.

Informaatio-oikeudellinen sääntely

Edellä mainittu informaatio-oikeudellinen sääntely liittyy niihin asiakirjahallintoa ja tietohallintoa koskeviin tehtäviin, jotka ovat valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteisinä tehtävinä tarkoitus koota valtioneuvoston kansliaan. Yhteisiin hallinto- ja palvelutehtäviin on tarkoitus kuulua yhteinen asiakirjahallinto- ja tietohallinto sekä niihin liittyvä hyvän tiedonhallinnan ja yhteentoimivuuden ohjaus, kehittäminen ja yhteensovittaminen sekä arkistonmuodostajan tehtäviä. Näihin asiakokonaisuuksiin kuuluvista viranomaisten vastuista säädetään yleislainsäädännössä. Sääntelyn lähtö-kohtana on viranomaisen erillisyyden periaate. Toimivaltuuksien yleisten perusteiden selkeyden vuoksi ja valtioneuvoston ja sen ministeriöiden tehtäväjaon määrittämisen vuoksi on perusteltua lain tasolla säätää valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteis-ten hallinto - ja palvelutehtävien ja niihin liittyvän ohjauksen suhteesta informaatio-oikeudellisen sääntelyn mukaisiin viranomaiskohtaisiin velvoitteisiin.

2.3 Kansainvälinen vertailu

[Täydentyy jatkovalmistelussa.]

16

3 Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset

3.1 Tavoitteet

Esityksen tavoitteena on vahvistaa valtioneuvostoon toimintaa siten, että sellaiset tehtävät ja toiminnot, joilla yhteisellä tavalla tuetaan kaikkien ministeriöiden tehtävi-en hoitamista, hoidettaisiin jatkossa keskitetymmin ja yhteisillä toimintamalleilla ja prosesseilla. Esityksessä tarkoitetuilla valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteisil-lä hallinto- ja palvelutehtävillä parannetaan mahdollisuuksia sovittaa yhteen asioiden valmistelua ja käsittelyä valtioneuvostossa. Uudistuksessa on tärkeää, että jatkossa valtioneuvoston yhteiset voimavarat ja sisäinen hallinto- ja palvelutoiminta tukevat ydintoimintaa mahdollisimman tehokkaasti ja tuloksellisesti. Valtioneuvoston toi-minnan kehittäminen on asteittainen uudistustyö. Uudistuskokonaisuuteen kuuluu valtioneuvoston hallinto- ja palvelutoimintojen- ja tehtävien kokoamisen lisäksi kes-keisesti muun muassa toimintatapojen ja toimintakulttuurin uudistaminen sekä stra-tegisten ydinprosessien, kuten hallitusohjelman seuranta-, kehys- ja talousarvio- sekä lainsäädäntöprosessin yhtenäistäminen. Tavoiteltujen vaikutusten saavuttaminen edellyttää olennaisia muutoksia nykyisiin yhteisten hallinto- ja palvelutoimintojen toimintaprosesseihin ja toimintamalleihin.

Valtioneuvoston hallinto- ja palvelutoimintojen kokoamisella pyritään purkamaan tarpeettomasti erilaiset toimintatavat ministeriöiden välillä ja yhdenmukaistamaan toiminnan prosessit. Tavoitteena on saavuttaa parempi toimintavarmuus ja palvelujen tasalaatuisuus. Voimavarojen kokoamisella parannetaan mahdollisuuksia ylläpitää toiminnan tasoa ja joiltain osin parantaa toimintaa voimavarojen tarkoituksenmukai-sella kohdentamisella. Esityksen tavoitteena on myös lisätä henkilöstön sisäistä liik-kuvuutta valtioneuvoston sisällä, mahdollistaa henkilöstön osaamisen laajempi hyö-dyntäminen ja hallinto- ja palvelutehtäviä tekevien henkilöiden osaamisen laajenta-minen.

Valtioneuvoston yhteisten hallinto- ja palvelutehtävien kokoamisen tavoitteina ovat henkilöstön laaja-alaisen osaamisen hyödyntämisen lisääminen, tehokkuuden ja tuot-tavuuden paraneminen, yhtenäisten toimintatapojen ja prosessien lisääminen sekä toimintavarmuuden lisääminen. Valtioneuvoston hallinto- ja palvelutehtävien ko-koamisella edistetään yhtenäisen toimintakulttuurin muodostumista valtioneuvostos-sa.

Henkilöresurssien ja toiminnan keskittämisellä voidaan nykyistä paremmin mahdol-listaa erikoistuminen hallinnon erityisosaamisiin ja samalla parantaa toiminnan laatu-tasoa myös niiden ministeriöiden kohdalla, joissa nykyresurssit eivät ole riittävät.

3.2 Toteuttamisvaihtoehdot

Valtioneuvoston yhtenäistä toimintakulttuuria ja toimintatapoja voitaisiin kehittää jatkamalla nykyisellä tehtäväjaolla ja ministeriöiden välisillä yhteistyörakenteilla. Vaikka eri toiminta-alueille on muodostunut yhteistyöryhmiä tai epävirallisia yhteis-työverkostoja, ei syvempi yhteistyö ministeriöiden välillä ole ollut kovin laajaa eten-kään käytännön hallinto- ja palvelutoiminnassa tai niiden hoitamiseen sidottujen re-surssien käytössä. Yhteistyöverkostoilla tai ministeriöiden välisellä yhdensuuntaisel-la tavoitteiden asettamisella ei kyetä saavuttamaan riittävästi pitkäjänteistä ja kaikkia

17

ministeriöitä yhtäläisesti sitovaa yhteisten hallinto- ja palvelutoimintojen kehittämis-tä ja yhteisiä toimintatapoja. Ministeriöiden tarkoitukseltaan pääasiassa samankaltai-set hallinto- ja palvelutoiminnot ja niiden yhteinen kehittäminen jäävät väistämättä toissijaiseen asemaan ministeriöiden toimialakohtaiseen toimintaan ja kehittämisen nähden.

Organisoinnin näkökulmasta vaihtoehtona voisi olla perustaa valtioneuvostokokonai-suuteen ministeriöitä palveleva erillinen organisaatio, joka olisi ministeriöihin näh-den erillinen viranomainen. Perustuslain 68 §:n yksityiskohtaisten perustelujen mu-kaan ministeriön toimialan tulee olla yhteiskunnallisesti merkittävä sekä hallinnolli-sesti ja taloudellisesti tarkoituksenmukainen. Näitä seikkoja ei tule arvioida vain val-tioneuvoston tai ministeriön sisäisistä toiminnallisista ja organisatorisista tarpeista ja lähtökohdista lukien, vaan tarkastelunäkökulman tulee olla tätä laajempi ottaen huo-mioon myös toiminnan ulkoinen vaikuttavuus. Tästä laajemmasta tarkastelunäkö-kulmasta johtuen valtioneuvoston hallinto- ja palvelutoiminnot eivät muodosta sel-laista itsenäistä kokonaisuutta, joka täyttäisi edellä mainitussa säännöksessä tarkoite-tun yhteiskunnallisen merkittävyyden vaatimuksen. Tämän johdosta valtioneuvoston hallinto- ja palvelutoimintojen keskittäminen on perusteltua organisoida siten, että nämä toiminnot kootaan osaksi jotakin olemassa olevaa ministeriötä.

Ministeriöiden hallinnon ja sisäisten palvelutehtävien toiminta- ja toteutusmallit poikkeavat ministeriöittäin siinä, minkä verran tukitehtäviä hoidetaan valtiohallinnon sisäisissä palvelukeskuksissa tai minkä verran niitä on ulkoistettu yksityisille palve-lutoimittajille. Sisäisten hallintotehtävien keskittämisen eräänlaisena vaihtoehtona voitaisiin nähdä, että tukitoimintoja ulkoistettaisiin nykyistä enemmän palvelukes-kuksille tai yritysten hoidettavaksi esimerkiksi kilpailuttamalla niitä ministeriöiden kesken yhdessä. Valtioneuvoston hallintoyksikön perustamisen tavoitteena ei ole läh-tökohtaisesti muuttaa nykyistä ulkoistamisen määrää, vaan tehtävien hoitamisen yh-tenäistämisessä haetaan laadun ja tehokkuuden kannalta tarkoituksenmukaisimpia ratkaisuja. Toimintojen yhtenäistämisessä pyritään siihen, että eri ministeriöissä käy-tössä olevat parhaat käytännöt myös ulkoistetuissa palveluhankinnoissa voidaan ottaa laajempaan käyttöön. Toisaalta joltain osin voi olla mahdollista ja myös tarkoituk-senmukaista, että nykyisin ulkoistettuja tehtäväalueita hoidetaan laajemmin itse. Näin voi olla kyse esimerkiksi siinä tapauksessa, että kyseistä tehtäväaluetta on jos-sain ministeriössä nyt hoidettu tehokkaasti ja laadukkaasti itse ja tehtävien kokoami-sen myötä tämän toimintamallin piiriin voidaan ottaa kaikkien ministeriöiden palve-lut, jolloin yksittäisistä ministeriökohtaisista palveluhankinnoista voidaan luopua.

3.3 Keskeiset ehdotukset

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi valtioneuvostosta annettua lakia lisäämällä sii-hen uusi 2 §:n 3 momentti. Ehdotuksen mukaan valtioneuvoston ja sen ministeriöi-den yhteisistä hallinto- ja palvelutehtävistä vastaisi valtioneuvoston kanslia. Ehdote-tulla säännöksellä määritettäisiin asioiden jakoa ministeriöiden välillä. Säätämällä valtioneuvoston yhteisten hallinto- ja palvelutehtävien vastuu valtioneuvoston kans-lialle rajattaisiin ministeriöiden vastuuta hallinto- ja palvelutehtävien hoitamisessa. Jatkossa kaikissa ministeriöissä ei erikseen hoidettaisi sellaisia hallinto- ja palvelu-tehtäviä, jotka eivät ole ministeriön toimialan tehtäviin sidonnaisia, vaan kaikilla mi-nisteriöillä samankaltaisina hoidettavat, valtioneuvoston yhteisiksi katsottavat tehtä-vät hoidettaisiin valtioneuvoston kansliassa.

18

Esitetyn muutoksen johdosta muutettaisiin valtioneuvoston asetuksena annettua val-tioneuvoston ohjesääntöä siten, että valtioneuvoston kanslian toimialaa koskevassa säännöksessä säädettäisiin tehtäväkokonaisuuksista, jotka ovat edellä mainitussa val-tioneuvostosta annetun lain 2 § 3 momentissa tarkoitettuja tehtäviä. Myös valtioneu-voston kansliasta annettua valtioneuvoston asetusta ja eräitä muita ministeriöitä kos-kevia valtioneuvoston asetuksia olisi muutettava tarkoitettua tehtäväjaon muutosta täsmentävällä tavalla.

Esityksessä ehdotetaan lisättäväksi valtioneuvostosta annetun lain 2 §:n uusi 4 mo-mentti. Ehdotettu säännös määrittäisi ministeriöiden toimialan asioiden ja yleisten vi-ranomaisvastuiden sekä yhteisten hallinto- ja palvelutehtävien välistä suhdetta. Ehdo-tetun säännöksen mukaan ministeriön olisi huolehdittava toimialansa asioiden yh-teensovittamisesta yhteisten hallinto- ja palvelutehtävien hoitamisessa annettuun oh-jaukseen. Yhteensovittamisvastuu koskisi ehdotetun säännöksen mukaan lisäksi eri-tyisesti informaatio-oikeudelliseen sääntelyyn liittyviä viranomaisvastuita.

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi siitä, että valtioneuvosto ja ministeriöt olisivat yksi arkistonmuodostaja.

Esityksessä ehdotetaan, että valtioneuvoston yleisistunnolla olisi oikeus päättää mi-nisteriöiden toimintamäärärahojen siirrosta ministeriöiden välillä. Määrärahoja voi-taisiin ehdotuksen mukaan siirtää toisen ministeriön käytettäväksi sen toiminnasta aiheutuviin menoihin, jos se on tarpeen valtioneuvoston toiminnan uudelleen koh-dentamiseksi tai ministeriöiden sisäisen hallinnon ja valtioneuvostosta annetun lain 2 §:n 3 §:ssä tarkoitettujen tehtävien järjestämisen vuoksi. Tällä mahdollistettaisiin val-tioneuvoston toiminnassa tarvittava joustavuus sellaisissa rajoissa, jotka varmistavat eduskunnan budjettivaltaan kuuluvien määrärahapäätösten tekemisen vain eduskun-nassa. Ehdotetulla säännöksellä edistetään ja varmistetaan myös sisäisen hallinnon tehokasta johtamista ja tilanteeseen sopivaa resursointia ministeriöiden tarpeiden mukaisesti.

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi ulkoasiainhallinnosta annettua lakia. Muutok-sella tehtäisiin mahdolliseksi ulkoasiainhallinnon virkamiesten sijoittuminen valtio-neuvoston kansliaan valtioneuvostosta annetun lain muutosehdotuksessa tarkoitettui-hin tehtäviin. Muutoksella varmistettaisiin siirtyvien tehtävien riittävä resursointi teh-tävien siirtyessä ulkoasiainministeriöistä valtioneuvoston kansliaan. Ulkoasiainmi-nisteriön siirtyviä tehtäviä hoitavat erityisvirkamiehet siirtyisivät valtioneuvoston kansliaan tehtävien siirtyessä, mutta yleisvirkamiehet jäisivät ulkoasianhallinnon vir-koihin. Työskennellessään valtioneuvoston kanslian tehtävissä ulkoasiainhallinnon virkamiehet olisivat ulkoasiainhallinnon virassa.

4 Esityksen vaikutukset

4.1 Taloudelliset vaikutukset

Valtioneuvoston hallintoyksikkö muodostettaisiin kokoamalla valtioneuvoston yh-teisten hallinto- ja palvelutehtävien hoitamiseen tarvittavat määrärahat eri ministeri-öistä valtioneuvoston kansliaan. Muista ministeriöistä siirtyviä tehtäviä vastaava määrä toimintamenomäärärahoja siirrettäisiin valtioneuvoston kansliaan.

19

Valtioneuvoston kanslian vastuulle tuleviin tehtäviin tarvittavat taloudelliset voima-varat ja henkilöstöresurssit koottaisiin ministeriöistä siirtyviä tehtäviä vastaavasti. Joltain osin hallinto- ja palvelutehtävien kokoamisen yhteydessä muodostettaisiin myös uusia tehtävävastuita, joihin tarvittavat resurssit varmistettaisiin kohdentamalla nykyisiä voimavaroja uudelleen. Voimavarojen kokoamisessa huolehdittaisiin sekä koottavien toimintojen että ministeriöihin jäävien toimintojen toimintakyvystä

Arvion mukaan siirtyvien määrärahojen kokonaismääräraha olisi noin 127 miljoonaa euroa. Arvio tehtävien perusteella siirtyvistä palkkakuluista on noin 23 miljoonaa eu-roa. Palkkakustannusten lisäksi siirretään henkilösidonnaisia menoja. Näitä ovat muun muassa koulutus- ja matkustusmenot. Lisäksi siirrettäisiin henkilösidonnaisia keskitettyjä menoja ja siirtyviin tehtäviin liittyvät ostopalvelumenot. Koottavia toi-mintoja ja tehtäviä vastaavat muut taloudelliset vaikutukset liittyvät muun muassa tietojärjestelmien ylläpito- ja kehittämiskustannuksiin sekä toimitiloihin ja turvalli-suuteen liittyviin kustannuksiin. Toimitilojen vuokrakustannukset ovat yksi merkit-tävin siirtyvä kustannuserä.

Valtioneuvoston yhteisten hallinto- ja palvelutehtävien kokoamisella on merkittävää tuottavuuspotentiaalia pitemmällä aikavälillä. Kokoaminen mahdollistaa nykyistä pa-remmin toiminnan tehokkuuden, laadun ja vaikuttavuuden kehittämisen koko valtio-neuvoston toiminnan tasolla tarkasteltuna.

[Edellä kuvatut taloudelliset vaikutukset on kirjattu tässä vaiheessa karkealla tasolla toimintojen kokoamista koskevan valmistelun perusteella. Taloudellisten vaikutusten arviointia täsmennetään jatkovalmistelussa.]

4.2 Vaikutukset viranomaisten toimintaan

Ehdotuksen mukaan valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteisistä hallinto- ja pal-velutehtävistä vastaisi valtioneuvoston kanslia. Vastuu valtioneuvoston yhteisistä hallinto- ja palvelutehtävistä tarkoittaisi yleisellä tasolla sitä, että valtioneuvoston kanslian tehtävänä olisi jatkossa johtaa, sovittaa yhteen ja kehittää valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteisiä hallinto- ja palvelutoimintoja sekä tuottaa yhteisiä hallin-topalveluja. Tässä tehtävässään valtioneuvoston kanslia kehittäisi myös valtioneu-voston yhteistä toimintakulttuuria.

Koottavat toiminnot ja tehtävät

Ehdotettuun valtioneuvostolain muutoksen liittyen on valmisteltu toiminnallista muutosta, jonka tarkoituksena on koota valtioneuvoston kansliaan seuraavia tehtävä-kokonaisuuksia.

Valtioneuvoston kansliaan koottaisiin ministeriöistä henkilöstöhallintoon ja henkilös-tön kehittämiseen liittyvien valtioneuvostotason yhteisten linjausten ja menettelyta-pojen valmistelu ja ohjaus. Valtioneuvoston kanslia valmistelisi yhteistyössä valtio-varainministeriön kanssa henkilöstösuunnittelun valtioneuvostotason yhteiset strate-giset linjaukset. Valtioneuvoston kanslia määrittelisi valtioneuvoston ja sen ministe-riöiden yhteisten henkilöstösuunnittelun toimintatapoja ja menetelmiä sekä yhteisiä henkilöstöpoliittisia linjauksia. Valtioneuvoston kanslia tuottaisi valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteisen henkilöstöraportoinnin.

20

Valtioneuvoston kanslia vastaisi valtioneuvoston ja sen ministeriöiden osaamisen kehittämisen strategisista linjauksista niiltä osin kuin osaamisen kehittäminen on riippumatonta ministeriöiden hallinnonalaosaamisesta. Valtioneuvoston kanslia ke-hittäisi osaamisen arvioinnin ja kehittämisen malleja, menetelmiä ja välineitä. Lisäksi valtioneuvoston kanslia huolehtisi yhteisen koulutuksen järjestämisestä sekä kehittäi-si yhteistä toimintakulttuuria.

Valtioneuvoston kanslialle tulisi tehtäväksi kehittää valtioneuvoston ja sen ministeri-öiden rekrytointiprosesseja koskevia yhteisiä linjauksia ja menettelytapoja. Yhteisil-lä menettelytavoilla yhtenäistettäisiin valtioneuvoston rekrytointiprosesseja, lisättäi-siin henkilöstön liikkuvuutta ja kehitettäisiin yhtenäistä työnantajakuvaa. Valtioneu-voston yleisistunnon nimityksien valmistelua ja esittelyä ei kuitenkaan tässä vaihees-sa koota.

Valtioneuvoston kanslialla olisi jatkossa tehtävänä yhdessä valtiovarainministeriön kanssa ohjata, kehittää ja yhteensovittaa ministeriöiden yhteistä toiminnan ja talou-den suunnittelua sekä taloushallinnon ja kirjanpidon tehtävien hoitamista. Tavoittee-na on yhdenmukaistaa ministeriöiden toimintatapoja ja käytäntöjä näissä tehtävissä. Valtiovarainministeriöllä olisi jatkossakin yleistoimivalta näiden asioiden yhdenmu-kaistamisesta koko valtionhallinnossa. Ministeriöt vastaisivat jatkossakin ministeriön omasta taloushallinnosta ja toiminnan talouden suunnittelusta sekä hallinnonalansa toiminnan ja talouden suunnittelun ohjauksesta.

Valtioneuvoston kansliaan koottaisiin valtioneuvoston yhteinen tietohallinto mukaan lukien yhteiset tietojärjestelmät ja perustietotekniikka. Valtioneuvoston kanslia vas-taisi jatkossa valtioneuvoston yhteisen tietohallinnon johtamisesta ja kehittämisestä. Valtioneuvoston kanslia ohjaisi valtioneuvoston ja sen ministeriöiden tietohallinnon yhteentoimivuutta. Valtioneuvoston kanslia määrittelisi yhteisten tietojärjestelmien sekä perustietotekniikan toiminnalliset tarpeet yhteen sovittaen ministeriökohtaisia erityistarpeita ja hankkisi palvelut pääasiassa Valtion tieto- ja viestintätekniikkakes-kus Valtorilta. Ministeriöt vastaisivat jatkossa hallinnonalan tietohallinnon ohjauk-sesta sekä ministeriön toimialasidonnaisten palvelujen järjestämisestä. Valtiovarain-ministeriön tehtäviin julkisen hallinnon tietohallinnon ohjauksessa muutoksella ei olisi vaikutusta.

Valtioneuvoston kansliaan kootaan tiedonhallinnan, asiakirjahallinnon ja arkiston-muodostuksen kokonaisuuteen liittyviä tehtäviä ja toimintoja ministeriöistä. Koko-naisuus kattaa valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteiseen asiakirjahallintoon liittyvän hyvän tiedonhallintatavan ja arkistonmuodostuksen ohjauksen, kehittämisen ja yhteensovittamisen. Valtioneuvoston kanslia hoitaisi yhteiseen asiakirjahallintoon liittyviä yhteisiä kirjaamopalveluja. Valtioneuvoston kanslia huolehtisi myös muista yhteisistä tietopalveluista, kuten kirjastoista. Näihin toimintoihin liittyen valtioneu-voston kanslian tehtävänä olisi jatkossa myös hallita valtioneuvoston hanketietoja. Valtioneuvoston kansliaan koottaisiin myös EU-tiedonhallinnan asiakirjahallinto ja kansainvälisten aineistojen tiedonhallintaa. Valtioneuvoston kanslia vastaisi edellä mainittujen toimintojen asiakaspalvelusta.

Valtioneuvoston yhteisiin hallinto- ja palvelutehtäviin kuuluisivat valtioneuvoston yhteisen intranetin ja internetin julkaisujärjestelmien kehittäminen ja ylläpito. Val-tioneuvoston kanslian johdolla julkaisujärjestelmää kehitettäisiin yhteistyössä minis-

21

teriöiden kanssa. Valtioneuvoston kanslia vastaisi yhteisen intranetin sisällöstä ja si-sällön suunnittelusta yhteistyössä ministeriöiden kanssa sekä ministeriöiden verkko-viestintävastaavien yhteistyöstä ja verkkoviestintäosaamisen kehittämisestä. Ministe-riöt vastaisivat jatkossakin muusta omasta sisäisestä viestinnästään ja ulkoisesta vies-tinnästä. Ministeriöiden julkaisusarjoissa ilmestyvien julkaisujen tuottamiseen liitty-vät tehtävät siirrettäisiin valtioneuvoston kanslialle. Valtioneuvoston kanslialle siir-tyisi myös vastuu ministeriöiden painatus-, monistus- ja tulostuspalveluista sekä vas-tuu valtioneuvoston visuaalisesta ilmeestä ja valtioneuvoston yhteisistä aineistopan-keista. Ministeriöt vastaavat jatkossakin omista visuaalisista ilmeistään ja julkaisujen sisällöstä.

Valtioneuvoston kansliaan koottaisiin ministeriöissä hoidettu kääntäminen, käännös-ten tarkastaminen, tulkkauspalvelut, terminologinen työ ja kieliteknologia-asioihin liittyvät tehtävät. Valtioneuvoston kansliassa oleva valtioneuvoston käännöstoimisto on jo nykyäänkin hoitanut merkittävältä osin näitä toimintoja.

Valtioneuvoston kansliaan koottaisiin ministeriöiden toimitila-asioihin liittyvät teh-tävät. Tilahallintoon kuuluen valtioneuvoston kanslia vastaisi kaikista ministeriöiden toimitilajärjestelyistä, vuokrasopimuksista sekä tilojen käytön suunnittelusta ja pe-ruskorjauksista. Vastuuseen kuuluisi myös tiloihin liittyvän irtaimiston ja siivouksen järjestäminen. Valtioneuvoston kanslia vastaisi kokoustiloista, turvahuoneista ja eri-tyistilojen suunnittelusta. Ulkoasiainhallinnon ulkomaantoimintoihin liittyvät toimiti-la-asiat jäävät ulkoasiainhallinnon hoidettavaksi.

Ministeriöiden virastopalvelutehtävät kootaan valtioneuvoston kansliaan. Valtioneu-voston kanslia hoitaa jo tällä hetkellä valtioneuvoston edustustiloihin, valtiollisiin ti-laisuuksiin ja ministereiden kuljetuksiin liittyviä virastopalvelu- ja kuljetuspalvelu-tehtäviä. Jatkossa myös muut ministeriöiden virastopalvelutehtävät, kuten henkilö- ja kuljetuspalvelut, postin jakaminen, asiakaspalvelut ja tukipalvelut eri tilaisuuksissa on valtioneuvoston kanslian tehtävä. Ulkoasiainhallinnon ulkomaantoimintoihin liit-tyvät logistiikkatoiminnot ja hankintapalvelut jäävät ulkoasiainhallinnon vastuulle.

Valtioneuvoston kansliaan koottavia turvallisuuskokonaisuuteen kuuluvia tehtäviä ovat valtioneuvoston ja sen jäsenten turvallisuusjärjestelyt, ministeriöiden turvalli-suusjärjestelmien hankinnat, valtioneuvoston ministeriökiinteistöjen turvallisuushan-kinnat, kiinteistöjen turvallisuusvalvontaan liittyvät tehtävät ja valtioneuvoston yh-teinen tietoturvallisuus. Ulkoasiainhallinnon ulkomaantoimintojen turvallisuuteen liittyvät tukipalvelut ulkomaan edustustoille jäävät ulkoasiainhallinnon hoidettavaksi

Valtioneuvoston yhteiseen varautumiseen liittyviä tehtäviä kootaan nykyistä katta-vammin valtioneuvoston kansliaan. Yhteinen varautuminen kattaa ministeriöiden yh-teisen valmiussuunnittelun, valtioneuvoston yhteisen häiriötilanteisiin ja poikkeus-oloihin varautumisen ja valtioneuvoston tilannekuvatoiminnan. Ministeriöiden vas-tuulla säilyy ministeriön ja sen hallinnonalan varautuminen.

Valtioneuvoston kansliaan koottaisiin myös valtioneuvoston hankintatoimeen ja matkahallintoon liittyviä tehtäviä. Valtioneuvoston kanslian vastuulle tulevaan val-tioneuvoston yhteisen hankintatoimen johtamiseen sisältyy hankintatoimea koskevi-en toimintatapojen ja menetelmien kehittäminen sekä ohjaus. Lisäksi perustettaisiin valtioneuvoston hankintatoimen asiantuntija- ja tukitoiminto, joka vastaisi hankintoi-

22

hin liittyvien kaupallis-juridisten asiantuntijapalveluiden tuottamisesta osana ministe-riöiden hankintaprosessia. Matkahallinnossa koottaisiin valtioneuvoston yhteisen matkahallinnon johtaminen, ohjaaminen ja kehittäminen, mikä sisältäisi toimintata-pojen ja menetelmien kehittämistä ja ohjausta, muun muassa valtioneuvostotasoisen yhteisen matkustusohjeen avulla.

Tehtävien jako ministeriön ja valtioneuvoston hallintoyksikön välillä

Koottavat tehtävät ovat sellaisia tehtäviä, joilla tuetaan ministeriöiden toimialaan kuuluvien tehtävien hoitamista. Näitä tehtäviä hoidetaan tällä hetkellä kaikissa minis-teriöissä ja vastaavasti niihin liittyvä vastuu on asianomaisella ministeriöllä. Kokoa-misen yhteydessä valtioneuvoston kansliaan siirtyy pääosin myös tehtävien hoitami-sen vastuu kokonaisuudessaan. Osassa tehtävistä kuitenkin siirtyvän tehtäväkokonai-suuden toiminnallista vastuuta säilyy myös ministeriöillä. Tietyt tehtävät ovat kehit-tämis- ja yhteensovittamistehtäviä, joissa toiminnallinen vastuu säilyy ministeriöillä. Tehtävien jakautuminen on tarkoitus yleisellä tasolla säätää muuttamalla valtioneu-voston ohjesääntöä. Valtioneuvoston kanslian vastuista koottavissa tehtävissä säädet-täisiin tarkemmin valtioneuvoston kansliasta annetussa valtioneuvoston asetuksessa. Viranomaisvastuiden riittävän tarkan määrittelyn vuoksi tehtävät on määriteltävä riit-tävän tarkasti erityisesti sellaisten tehtäväkokonaisuuksien hoitamisessa, joissa vas-tuuta on sekä kaikilla ministeriöllä että valtioneuvoston kanslialla. Erityisen tärkeää tämä on sellaisissa tehtävissä, joihin mahdollisesti liittyy julkisen vallan käyttöä.

Valtioneuvoston sisäisen työjaon lähtökohdista on säädetty perustuslaissa. Perustus-lain 65 §:n mukaan valtioneuvostolle kuuluvat perustuslaissa erikseen säädetyt tehtä-vät sekä ne muut hallitus- ja hallintoasiat, jotka on säädetty valtioneuvoston tai mi-nisteriön päätettäväksi tai joita ei ole osoitettu tasavallan presidentin taikka muun vi-ranomaisen toimivaltaan. Valtioneuvosto jakautuu valtioneuvostosta annetun lain 1 §:n mukaan 12 ministeriöön. Perustuslain 68 §:n 1 momentin mukaan kukin ministe-riö vastaa toimialallaan valtioneuvostolle kuuluvien asioiden valmistelusta ja hallin-non asianmukaisesta järjestämisestä. Pykälän 3 momentissa todetaan, että ministeri-öiden toimialasta ja asioiden jaosta niiden kesken sekä valtioneuvoston muusta jär-jestysmuodosta säädetään lailla tai valtioneuvoston antamalla asetuksella. Perustus-laissa annetaan siten valtuus määritellä valtioneuvostolle kuuluvien tehtävien jako ministeriöiden kesken sekä se, miten asioiden käsittely on järjestetty valtioneuvos-tossa, joko lailla tai valtioneuvoston asetuksella. Valtioneuvoston sisäisestä työnjaos-ta ja toiminnan järjestämisestä voidaan näin ollen säätää lailla tai valtioneuvoston asetuksella myös siten, että jonkin ministeriön vastuulle annetaan tietyn tehtäväko-konaisuuden hoitaminen kaikkien ministeriöiden puolesta. Ehdotettu arkistolain 1 §:n muutos yhdessä valtioneuvoston kanslialle osoitettavien yhteisen asiakirjahallinnon ja arkistonmuodostajan tehtävien kanssa merkitsee tiettyjen yleisten viranomaisteh-tävien uudenlaista tehtäväjakoa valtioneuvoston sisällä. Esityksen tarkoituksena ei ole kuitenkaan muilta osin muuttaa sellaisten viranomaisvastuiden määrittymistä, jotka muun yleis- tai erityislainsäädännön nojalla kuuluvat ministeriöille sen toimi-alan tehtäviin liittyen.

Ehdotetuilla muutoksilla vaikutetaan ministeriöille kuuluvien hallintoasioiden hoita-miseen. Muutoksilla ei kuitenkaan poisteta ministeriöiden varsinaiselta toimialueelta sen hallinnonalaan kuuluvia tehtäviä tai siirretä niitä toisen ministeriön hoidettavaksi. Muutoksella on kuitenkin vaikutusta siihen, miten valtioneuvostossa huolehditaan

23

sellaisista hallinto- ja palvelutehtävistä, joita käytännössä kaikilla ministeriöillä on toimialaan kuuluvien tehtävien hoitamisen tukena.

Kokoamisen hyödyt

Tehtävien kokoamisen hyödyt vaihtelevat jonkin verran toiminta-alueittain. Koko-naisuutena tarkastellen hyödyiksi on valmistelussa arvioitu seuraavia asioita. Nykyi-sin 12 ministeriössä hajautetusti hoidettujen samanlaisten tehtävien päällekkäisyyksiä voidaan poistaa ja riippuvuutta yksittäisistä tekijöistä voidaan vähentää. Toimintaa voidaan toteuttaa nykyistä hajautettua tapaa yhtenäisemmillä prosesseilla ja tietojär-jestelmillä. Ministeriöiden hyvät käytännöt ja menettelytavat, jotka ovat tarkoituk-senmukaisia myös valtioneuvoston yhteisten tehtävien hoitamisen kannalta, saadaan laajemmin kaikkien ministeriöiden käyttöön. Valtioneuvoston henkilöstöresursseja ja henkilöstön osaamista voidaan hyödyntää paremmin ja joustavammin lisäämällä liikkuvuutta ja mahdollistamalla henkilöstölle laajemmat osaamisen kehittämisen mahdollisuudet. Ministeriöiden henkilöstöpoliittiset käytännöt ja menettelytavat ovat yhdenmukaisempia ja henkilöstöpolitiikan ja henkilöstön kehittäminen on kokonais-valtaisempaa ja vaikuttavampaa. Kootuissa tehtäväkokonaisuuksissa valtioneuvosto on vahvempi palvelujen hankkija ja julkisten hankintojen kokonaistaloudellisuutta on mahdollisuutta suuremman volyymin avulla parantaa.

Kokoamisen riskit

Yhteisten hallinto- ja palvelutoimintojen ja -tehtävien kokoamisessa on tunnistettu seuraavia riskejä, jotka voivat muutoksen huonolla hallinnalla muuttua uuden toimin-tamallin käyttöönoton haitoiksi. Ministeriöt ovat voineet toteuttaa sisäisiä hallinto- ja palvelutehtäviään ottaen huomioon omia ministeriökohtaisia erityistarpeitaan. Tämä on johtanut siihen, että toiminnan taso ja tapa hoitaa vaihtelee ministeriöittäin, osin merkittävästikin. Toimintoja kokoaminen yhteen ja yhtenäiset toimintamallit voivat heikentää joltain osin toiminnan laatua tai ainakin heikentää mahdollisuuksia ottaa huomioon yksittäisiä erityistarpeita. Tavoitteena on kuitenkin, että jatkossa toimin-nan kokonaisuuden laatutasoa voidaan korottaa. Toimintojen yhtenäistämisessäkin pyritään huomioimaan riittävällä tavalla ministeriöiden erityistarpeet. Kootusti hoi-detut hallinto- ja palvelutehtävät eivät ole jatkossakaan kaikille aivan samat. Mikäli yhtenäistämistä ei kyetä tekemään hallitusti ja samalla pitämään huolta siitä, että toiminnan kehittämisessä otetaan huomioon ministeriöiden eriävät tarpeet, voi toi-minnan ja palvelujen taso kokonaisuutenakin arvioiden ministeriöiden näkökulmasta heiketä.

Yhteisten hallinto- ja palvelutehtävien kokoaminen yhteen on merkittävä toiminnal-linen muutos valtioneuvoston ja ministeriöiden toiminnallisessa rakenteessa. Tehtä-vien jako ministeriöiden ja yhteisiä tehtäviä hoitavan valtioneuvoston kanslian välillä pyritään tekemään riittävän selkeäksi, jotta tehtävien hoitamiseen ei synny päällek-käisyyksiä. Päällekkäisyyksiin voi johtaa myös se, että ministeriöissä koetaan palve-lujen saatavuuden tai laadun varmistamisen vuoksi tarpeen muodostaa niin sanottua varjo-organisointia tehtävien hoitamiseksi. Tämän ehkäisemiseksi työnjako ja toi-mintaprosessit on määriteltävä selkeästi ja riittävän tarkasti ja toisaalta valtioneuvos-ton kanslian on kyettävä takamaan riittävä yhteisten hallinto- ja palvelutehtävien pal-velukyky. Toiminnan on oltava myös riittävän joustavaa, jotta se pystyy vastaamaan ministeriöiden tarpeisiin tarvittaessa myös tilannekohtaisesti.

24

Hallinto- ja palvelutehtävien hoitaminen siirtyy muutoksen vuoksi organisatorisesti etäämmälle ministeriöiden toimialaan kuuluvista tehtävistä. Läheisyyden tuomia hyötyjä ministeriön toimialan tehtävien hoitamiseen voidaan menettää, mikäli toi-mintamallit esimerkiksi toimeksiantojen vastaanottamisessa eivät ole riittävän jous-tavia. Toisaalta toiminnan kehittämiseen on luotava sellaisia menettelytapoja, jotka tukevat ja mahdollistavat sen, että ministeriöt pystyvät vaikuttamaan siihen, mitä tar-peita kehittämisessä otetaan huomioon. Niissä tehtävissä, joissa hallinto- ja palvelu-tehtäviä hoitavien läheisyys jokapäiväisten tehtävien hoitamisessa on tärkeää, näitä tehtäviä hoitavat henkilöt ovat fyysisesti sijoitettuna ministeriöiden käytössä oleviin tiloihin.

4.3 Vaikutukset yritysten toimintaan

Valtioneuvoston hallintoyksikön perustamisella ja yhteisten hallinto- ja palvelutehtä-vien kokoamisella voidaan saavuttaa parempaa taloudellisuutta muun muassa nykyis-tä kokonaistaloudellisemmilla hankinnoilla. Tehtävien kokoaminen kokoaa yhteen myös ministeriöiden hankintoja. Valtioneuvoston hallintoyksikkö on julkisen hankin-tojen tekijänä suurempi yksikkö kuin yksittäinen ministeriö. Enimmillään tämä mer-kitsee joillain toiminta-alueilla 12 ministeriön hankintojen kokoamista yhteen. Muu-tos ei kuitenkaan ole siinä määrin merkittävä, että sillä olisi vaikutusta laajemmassa mittakaavassa markkinoiden toimintaan.

Valtioneuvoston hallintoyksikön tekemät hankinnat vastuulleen kuuluvissa tehtävissä eivät ole yhteishankintoja, joten valtioneuvoston hallintoyksikön perustaminen ei muuta Hansel Oy:n asemaa yhteishankintayksikkönä. Jatkossa Hansel Oy:n tekemien puitejärjestelyjen asiakkaana on kuitenkin 12 ministeriön sijaan valtioneuvosto yhte-nä kokonaisuutena niiltä osin kuin puitejärjestelyssä hankittava tavara- ja tai palvelu-hankinta liittyy valtioneuvoston yhteisten hallinto- ja palvelutehtävien hoitamiseen. Tehtävien yhteen kokoamisen voidaan nähdä olevan hyödyksi sekä valtioneuvostolle ja sen ministeriöille että Hansel Oy:lle. Ministeriöillä on yhdessä parempi mahdolli-suus saada tarpeensa ja hankintojen sisältöä koskevat vaatimuksensa osaksi Hanselin puitejärjestelyjä ja samalla Hansel pystyy keskittämään resurssejaan ja osaamistaan, kun yhteistyötahona ministeriöihin päin on vain yksi toimija.

Toimitila-asioissa keskeinen sidosyksikkö ja yhteistyötaho valtioneuvoston yhteisten hallinto- ja palvelutehtävien hoitamisessa on Senaatti-kiinteistöt. Valtioneuvoston kanslia toimii jatkossa kaikkien ministeriöiden puolesta toimitila-asioissa Senaatti-kiinteistöjen sopimuskumppanina ja vastaa siitä, että ministeriöiden toiminnalliset tarpeet on huomioitu Senaatti-kiinteistöiltä vuokrattavissa toimitiloissa ja niihin liit-tyvissä palveluissa.

Valtioneuvoston kanslia huolehtisi jatkossa yhteisen koulutuksen järjestämisestä sekä kehittäisi yhteistä toimintakulttuuria. Tässä toiminnassa läheisenä yhteistyötahona on HAUS kehittämiskeskus Oy.

4.4 Henkilöstövaikutukset

Valtioneuvostossa työskentelee noin 4900 henkilöä, joista hallintotehtäviä hoitaa noin 1000 henkilöä. Ehdotetun lain voimaan tullessa koottavia valtioneuvoston yh-teisiä hallinto- ja palvelutehtäviä hoitaa noin 500 henkilöä. Näistä henkilöistä noin

25

120 on tällä hetkellä valtioneuvoston kanslian palveluksessa, johon tehtävät on tar-koitus koota. Tehtävien kokoamisen välittömät henkilöstövaikutukset kohdistuvat noin 10 prosenttiin valtioneuvoston koko henkilöstöstä.

Välittömien vaikutusten lisäksi tehtävien kokoaminen aiheuttaa tehtävämuutoksia myös kaikissa niissä ministeriöissä, joista tehtäviä siirretään. Ottaen huomioon nämä tehtävämuutokset kohdistuvat muutokset jollain tavalla arviolta yhteensä noin 1000 ministeriöissä sisäisiä hallintotehtäviä hoitavaan henkilöön.

Esitykseen sisältyy ehdotus ulkoasiainhallintolain muuttamiseksi. Yleisvirkamiehiä koskevan ulkoasiainhallintolain 17 §:n muutoksen tarkoituksena on varmistaa, että valtioneuvoston kanslia kykenee riittävin resurssein hoitamaan sen tehtäväksi siirty-viä yhteisiä hallinto- ja palvelutehtäviä. Valtioneuvoston kansliaan siirtyviä ja koot-tavia tehtäviä hoitaa tällä hetkellä ulkoasiainhallinnon yleisvirassa olevia henkilöitä 30–40, joka on muutama prosentti noin 1200 ulkoasiainhallinnon yleisvirkamiehestä. Yleisvirassa olevat henkilöt eivät siirry tehtävien siirtyessä, vaan vastaava määrä yleisvirassa olevia henkilöitä hoitaisi tehtäviä osana ulkoasiainhallinnon tehtäväkier-toa määräaikaisesti valtioneuvoston kansliassa. Yleisvirkamiesten virka säilyisi ulko-asiainhallinnossa ja tarkoitus on, että tehtäväkierto koskisi niitä, joiden tehtävänku-vaan ja tehtäväkiertoon muutoinkin ulkoasiainhallinnossa kuuluu hallinto- ja palvelu-tehtävien hoitaminen. Valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteiset hallinto- ja pal-velutehtävät olisivat yksi tehtäväkiertoon kuuluva tehtäväkokonaisuus.

Yhteen koottavissa virastopalveluissa, tietohallinnossa sekä turvallisuuteen ja varau-tumiseen liittyvissä tehtävissä suurempi osa henkilöstöstä on miehiä. Sen sijaan muissa yhteen koottavissa toiminnoissa on enemmän naisia kuin miehiä. Erityisesti käännös- ja kielipalveluissa sekä tiedonhallinnan ja kirjasto- ja informaatiopalvelujen tehtävissä työskentelevistä hyvin suuri osa on naisia. Tehtävien ja virkojen siirrot kohdistuvat kuitenkin siirtyvien tehtäväkokonaisuuksien sisällä tasapuolisesti. Ehdo-tetuilla muutoksilla on lähtökohtaisesti arvioiden vain vähäisiä sukupuolivaikutuksia, joten valmistelussa ei ole nähty tarpeelliseksi tehdä sukupuolivaikutusten arviointia. Tehtävien yhteen kokoamisesta aiheutuvassa muutoksessa on kuitenkin huolehditta-va sukupuolten välisen tasa-arvon toteutumisesta ja sukupuolivaikutuksia on syytä arvioida siirtymäajan jälkeen.

Henkilöstö, joka tällä hetkellä hoitaa yhteen koottavia tehtäviä, käyttää nykytehtävi-en perusteella tehtäviin nyt joko pääosan työajastaan tai vain osan ajastaan. Siirtyvi-en tehtävien henkilöresurssi koostuukin osissa tehtävissä usean henkilön osin jopa varsin pienistä tehtäväosuuksista. Pääosin siirtyviä tehtäviä suorittavien henkilöiden osuus koottavista henkilöresursseista on kuitenkin selkeästi suurempi, arviolta neljä viidestä siirtyvissä tehtävissä olevaa hoitaa siirtyviä tehtäviä pääosan työajastaan.

Henkilöt, jotka hoitavat tällä hetkellä ministeriöissä päätoimisesti valtioneuvoston hallintoyksikköön siirrettäviä tehtäviä, siirtyvät tehtävien siirtymisen myötä muutos-tilanteita koskevien yleisten periaatteiden ja säännösten mukaisesti. Tämä tarkoittaa sitä, että siirtyviin tehtäviin liittyvät virat ja niihin nimitetyt virkamiehet siirtyvät.

Koska kyseessä on ministeriöiden toimialajaon muutos, josta säädettäisiin valtioneu-voston ohjesäännön muutoksella, voidaan virkojen ja henkilöstön siirtämiseen sovel-taa valtioneuvostosta annetun lain 11 §:n 2 momenttia. Säännöksen mukaan valtio-

26

neuvosto voi siirtää ministeriöön perustetun viran ministeriöiden toimialajaon muu-tosta vastaavasti toiseen ministeriöön. Samoin voidaan valtion virkamieslain (750/1994) 9 §:n 1 momentissa tarkoitettu määräajaksi nimitetty virkamies siirtää toisen ministeriön palvelukseen määräajan päättymiseen saakka. Virka ja virkamies voidaan siirtää ilman virkamiehen suostumusta vain, jos siirto ei vaikuta virkamiehen vapauteen valita asuinpaikkansa.

Kyseessä on myös valtion virkamieslain 5a - 5c §:ssä tarkoitetusta valtionhallinnon toimintojen uudelleenjärjestelystä. Edellä mainittu valtioneuvostosta annetun lain 11 §:n 2 momentin säännös on kuitenkin erityissäännös koskien ministeriöiden toimiala-jaon muutoksia. Selkeyden vuoksi lain siirtymäsäännöksessä olisi informatiivinen viittaussäännös.

[Valtion tieto- ja viestintäkeskus Valtorista mahdollisesti siirtyvien henkilöiden ja mahdollisten muiden työsopimussuhteisten aseman järjestämiseen liittyvät asia selvi-tetään ja täydennetään jatkovalmistelussa]

[Jatkovalmistelussa on tarkoitus vielä selvittää, olisiko valtion virkamieslain vuoden 2012 alussa voimaan tulleiden valtionhallinnon uudelleenjärjestelyjä koskevien yleissäännösten soveltaminen tarkoituksenmukaisempaa valtioneuvostosta annetun lain 11 §:n 2 momentin säännöksen soveltamisen sijaan. Valtion virkamieslain säännösten soveltamisesta voitaisiin säätää lain siirtymäsäännöksessä. Valtion virkamieslain 5 §:n mukaan virka voidaan siirtää samassa virastossa muuhun yksikköön kuin mihin se on perustettu sekä muu kuin valtion ta-lousarviossa eriteltävä virka myös toiseen virastoon. Tarvittavan määrärahan siirtämisestä toisen viraston käytettäväksi säädetään valtion talousarviosta annetun lain (423/1988) 7 a §:ssä. Jos virka ei ole avoinna, virka voidaan siirtää vain virkamiehen suostumuksella.

Valtion talousarviossa eriteltävä virka siirretään saman viraston muuhun yksikköön sekä muu virka toisen ministeriön hallinnonalaan kuuluvaan virastoon valtioneuvoston päätöksel-lä.

Muu kuin valtion talousarviossa eriteltävä virka siirretään saman viraston muuhun yksik-köön viraston päätöksellä, jollei asetuksella toisin säädetä, ja saman ministeriön hallin-nonalaan kuuluvaan toiseen virastoon ministeriön päätöksellä.

Valtion virkamieslain 5 a - 5 f §:ssä on säännökset valtion toimintojen uudelleenjärjestelyi-hin liittyen. Valtion virkamieslain 5 a §:n 1 momentin mukaan valtionhallinnon toimintojen uudelleenjärjestelyn yhteydessä virat ja niihin nimitetyt virkamiehet siirtyvät samaan viras-toon tai samoihin virastoihin kuin tehtävät siirtyvät. Pykälän 2 momentin mukaan määräai-kaiseen virkasuhteeseen nimitetty virkamies siirtyy viraston palvelukseen määräaikaisen vir-kasuhteensa keston ajaksi. Pykälän 3 momentin mukaan virka voidaan siirtää 1 ja 2 momen-tissa tarkoitetuissa tilanteissa ilman 5 §:ssä tarkoitettua virkamiehen suostumusta, jos virka siirretään virkamiehen työssäkäyntialueella tai työssäkäyntialueelle. Työssäkäyntialueella tarkoitetaan työttömyysturvalain (1290/2002) 1 luvun 9 §:n mukaista aluetta. Pykälän 4 momentin mukaan virkamiehen palvelussuhteen ehtoihin sovelletaan, mitä niistä virkaehto-sopimuksissa sovitaan tai laissa säädetään.

Valtion virkamieslain 5 b §:ssä säädetään ministeriöiden ylimpien virkamiesten ja virastojen päälliköiden virkojen siirtymisestä uudelleenjärjestelyjen yhteydessä.

Valtion virkamieslain 5 c §: n 1 momentin mukaan, jos viran tehtävät muuttuvat uudelleen-järjestelyn yhteydessä olennaisesti ja viran tilalle perustetaan uusi virka, voidaan uusi virka sitä ensi kertaa täytettäessä täyttää ilman haettavaksi julistamista, jos siihen nimitetään uu-

27

delleenjärjestelyn kohteena olevan viraston virkaan nimitetty virkamies. Valtion virkamies-lain 5 c §: n 2 momentin mukaan uusi ministeriön kansliapäällikön, valtiosihteerin kanslia-päällikkönä, alivaltiosihteerin tai osastopäällikön virka tai sellaista vastaava virka samoin kuin suoraan ministeriön alaisen viraston päällikön virka on kuitenkin täytettävä julkista il-moittautumismenettelyä käyttäen, jollei lailla erikseen toisin säädetä.]

Niiden tehtävien osalta, jotka muodostuvat useiden henkilöiden työpanoksesta re-surssien siirto toteutetaan määrärahasiirtoina siten, että kaikkien ministeriöiden toi-mintamenoista vähennetään siirtyviä henkilötyövuosia vastaava määräraha siirtona valtioneuvoston kanslian toimintamenoihin. Viimeksi mainittuihin tehtäviin liittyvä valtioneuvoston kansliaan siirtyvä henkilöstö valitaan ministeriöiden henkilöstöstä myöhemmin tarkentuvalla menettelyllä, esimerkiksi valtioneuvoston sisäisellä il-moittautumismenettelyllä. Muutos edellyttää tältä osin tehtäväjärjestelyjä myös mi-nisteriöissä.

[Henkilöiden siirtymisestä muutoin kuin siirtyvän virkansa mukana, säädetään tar-vittaessa jatkovalmistelussa tarkentuvalla tavalla lain siirtymäsäännöksissä]

Osaa valtioneuvoston hallintoyksikön vastuulle kuuluvia tehtäviä hoidetaan merkit-tävässä määrin hajautetusti henkilöstön jäädessä fyysisesti ministeriöihin. Tämä on osassa toiminnoista välttämätöntä tehtävien hoitamiseksi ja osassa tehtävistä fyysi-sellä läheisyydellä ministeriöiden toimintoihin voidaan varmistaa tehtävien laadukas hoitaminen. Hajautunut toimintamalli asettaa kuitenkin korkean vaatimuksen yhtei-sen toimintakulttuurin ylläpidolle ja johtamiselle.

Resurssisiirrot toteutetaan siten, että siinä toimitaan hyvän henkilöstöpolitiikan mu-kaisesti ja noudatetaan valtioneuvoston 26.1.2012 tekemää periaatepäätöstä valtion henkilöstön aseman järjestämisestä organisaation muutostilanteissa sekä siihen liitty-vää valtiovarainministeriön soveltamisohjetta. Näiden ohjeiden merkitys on kuiten-kin käytännössä vähäinen, koska toimintoja ja tehtäviä koottaessa henkilöstöä ei irti-sanota.

Lisäksi sovellettavaksi tulevat valtiovarainministeriön 15.2.2013 antama päätös muu-tosten johtamisesta ja muutosturvasta valtionhallinnossa sekä valtiovarainministeriön 20.2.2013 antama määräys henkilöstövoimavarojen siirrosta hallinnonalalta toiselle.

Henkilöiden siirtyessä uuteen yhteiseen organisaatioon voi tulla tarpeita laajentaa osaamisalueita ja opetella esimerkiksi uusia prosesseja ja tietojärjestelmiä sekä tukea henkilöstön siirtymistä uuteen ammatilliseen kokonaisuuteen. Muutostuki ja osaami-sen kehittäminen uusien tehtävien vaatimuksiin toteutetaan valtioneuvoston kanslian koordinoimana.

[Edellä kuvatut henkilöstövaikutukset on kirjattu tässä vaiheessa toimintojen ko-koamista koskevan valmistelun perusteella. Henkilöstövaikutusten arviointia täsmen-netään jatkovalmistelussa.]

4.5 Yhteiskunnalliset vaikutukset

Ehdotetuilla muutoksilla on vaikutuksia valtioneuvostossa ja sen ministeriöissä asi-oivien kansalaisten ja yhteisöjen saamaan palveluun ja ministeriöiden hallintoasioi-den hyvän hallinnon mukaiseen hoitamiseen. Osin nämä vaikutukset ovat välillisiä,

28

mutta esimerkiksi virkamiesten asemaan liittyvissä asioissa ja asiakirjahallinnossa vaikutukset ovat välittömämpiä.

Valtioneuvoston hallinto- ja palvelutoimintojen kokoamisella pyritään purkamaan tarpeettomasti erilaiset toimintatavat ministeriöiden välillä ja yhdenmukaistamaan toiminnan prosesseja. Tavoitteena on myös saavuttaa parempi toimintavarmuus ja palvelujen tasalaatuisuus. Näiden tavoitteiden toteutumisella on myös laajempia vai-kutuksia kuin valtioneuvoston sisäisen hallinnon toiminnan parantuminen. Tavoittei-den toteutumisen ja valtioneuvoston entistä yhtenäisemmän toiminnan voidaan nähdä toteuttavan ja edistävän hallinnossa asioivan näkökulmasta hyvää hallintoa sekä oi-keusturvaa hallintoasioissa.

Valtioneuvoston ja sen ministeriöiden toiminnan tuloksellisuuden ja toimialueen teh-tävien hoitamisen näkökulmasta yhteisten hallinto- ja palvelutehtävien kokoamisella ja edellä mainittujen tavoitteiden toteutumisella mahdollistetaan ministeriöiden kes-kittyminen ydintehtäviin.

5 Asian valmistelu

5.1 Valmisteluvaiheet ja –aineisto

Hallinto- ja kuntaministeri Henna Virkkunen asetti 16.12.2011 keskushallinnon uu-distushankkeen, jonka tavoitteena on saada valtioneuvostossa tehtävä politiikka-, lainsäädäntö- ja resurssiohjaus yhtenäiseksi, tukea nykyistä paremmin hallituksen strategisen näkemyksen toimeenpanoa ja vaikuttavuutta julkisessa hallinnossa ja yh-teiskunnassa. Hankkeen tavoitteena on myös lisätä henkilöstön ja taloudellisten re-surssien liikkuvuutta sekä edistää yhtenäisen toimintakulttuurin syntymistä valtion-hallinnossa.

Yhtenä vaihtoehtona keskushallinnon uudistushankkeessa on selvitetty ministeriöi-den muodostamista yhdeksi virastoksi. Lähtökohdaksi asetettiin, mikäli tähän vaihto-ehtoon päädytään, ministereiden asemaa valtioneuvoston jäseninä ja ministeriönsä toiminnan johtajina ei olisi tarkoitus muuttaa.

Hankkeen määräaika oli 1.1.2012 - 31.3.2013. Hankkeen tehtävänä oli 31.5.2012 mennessä selvittää, miten sille asetut tavoitteet voitaisiin toteuttaa. Hankkeen toisen vaiheen tehtävänä oli ensimmäisen vaiheen arvion pohjalta tehdä ehdotus valittavasta toimenpidevaihtoehdosta sekä sen toteuttamiseksi tarvittavista toimista. Mikäli hankkeessa päädyttäisiin lainmuutoksia edellyttäviin toimenpiteisiin, esitys olisi teh-tävä hallituksen esityksen muotoon.

Hallitus linjasi 26.6.2012 iltakoulussaan keskushallintouudistuksen etenemistä. Lin-jauksen mukaan tavoitteena on muodostaa valtioneuvostosta toiminnallisesti ja ta-loudellisesti nykyistä yhtenäisempi rakenteellinen kokonaisuus seuraavasta hallitus-kaudesta alkaen. Hankkeen poliittisesta ohjauksesta on vastannut hallituspuolueiden puheenjohtajista muodostettu ministeriryhmä.

Linjauksen yhteydessä tavoitteeksi asetettiin, että lokakuun 2012 loppuun mennessä valmistellaan vaihtoehtoiset mallit, joiden pohjalta määritellään jatkolinjaukset. Näissä linjauksissa määriteltäisiin uudistuksen jatkovalmistelun periaatteet, käytän-

29

nön toteutus, toteutuksen vastuut ja aikataulu sekä arvioidaan uudistuksen henkilös-tö- ja kustannusvaikutukset eri osa-alueilla.

Keskushallinnon uudistamishankkeessa 2012 määriteltynä tavoitteena on tukea ny-kyistä paremmin hallituksen strategisen näkemyksen toimeenpanoa ja vaikuttavuutta julkisessa hallinnossa ja yhteiskunnassa, saada valtioneuvostossa tehtävä politiikka-, lainsäädäntö- ja resurssiohjaus yhtenäiseksi sekä lisätä resurssien liikkuvuutta ja edistää yhtenäisen toimintakulttuurin syntymistä valtionhallinnossa, sekä selvittää ministeriöiden muodostaminen yhdeksi virastoksi niin, että ratkaisu ei muuta minis-tereiden asemaa valtioneuvoston jäseninä ja ministeriönsä toiminnan johtajina.

Valtiovarainministeriö asetti 15. tammikuuta 2013 keskushallinnon uudistushankkee-seen päävalmistelijat selvittämään valtioneuvoston yhteisten sisäisten hallinto- ja palvelutoimintojen kokoamisen vaikutuksia. Työn toimikaudeksi määriteltiin 15.1. - 31.12.2013. Päävalmistelijoiden tehtävänä oli tehdä ehdotukset toimintojen tarkoi-tuksenmukaisesta kokoamisesta osa-alueittain ja selvittää valtioneuvoston yhteisten hallinto- ja palvelutoimintojen kokoamisen vaikutukset, valmistella selvityksen poh-jalta ehdotukset jatkotoimenpiteiksi, valmistella ehdotus valittavaksi yhteisen hallin-totoiminnon organisointimalliksi ja valmisteltava koottavaksi esitettävien toimintojen ja tehtävien säädösmuutokset ja valmistella hallituksen esitys hallinto- ja palvelutoi-mintojen kokoamisesta. Päävalmistelijoiden tehtäviä tarkennettiin edelleen siten, että heidän edellytettiin selvittävän 31.3.2013 mennessä keskushallinnon uudistamis-hankkeen ohjausryhmälle päätöksentekoa varten, miten valtioneuvoston nykyisiä pitkälle ministeriökohtaisesti hoidettuja hallinto- ja palvelukokonaisuuksia voisi olla tarkoituksenmukaista keskittää.

Edellä mainitun valtioneuvoston yhteisten sisäisten hallinto- ja palvelutoimintojen kokoamisen vaikutuksia selvittämistyöstä valmistui 5.4.2013 loppuraportti (Selvitys valtioneuvoston hallinto- ja palvelukokonaisuuden muodostamisesta ja sen vaikutuk-sista). Valmistelussa nähtiin tärkeänä valtioneuvostokokonaisuuden toiminnan uudis-tamisessa, että jatkossa valtioneuvoston yhteiset voimavarat ja sisäinen hallinto- ja palvelutoiminta tukevat ydintoimintaa mahdollisimman tehokkaasti ja tuloksellisesti. Valtioneuvoston hallinto- ja palvelutoimintojen kokoamisen on selvityksessä todettu olevan yksi mahdollinen askel kohti yhtenäisempää ja entistä enemmän yhteen toi-mivaa valtioneuvostokokonaisuutta. Valtioneuvoston toiminnan kehittäminen voi-daan selvityksen mukaan nähdä asteittaisena uudistustyönä, jonka ensimmäinen askel olisi valtioneuvoston sekä hallinto- ja palvelutoimintojen kokoaminen tarkoituksen-mukaisella tavalla. Selvityksessä todettiin, että tavoiteltujen vaikutusten saavuttami-sen on arvioitu edellyttävän olennaisia muutoksia yhteisten hallinto- ja palvelutoi-mintojen nykyisiin toimintaprosesseihin ja toimintamalleihin.

Valmistelun seuraavassa vaiheessa pääministeri asetti 4.12.2013 Valtioneuvoston hallintoyksikkö 2015 -valmisteluhankkeen. Hankkeen tehtävänä on valmistella val-tioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteisten hallinto- ja palvelutoimintojen kokoa-minen valtioneuvoston kansliaan muodostettavaan valtioneuvoston hallintoyksik-köön 1.3.2015 lukien. Hankkeen asettamispäätöksessä lähtökohdaksi on asetettu, että valtioneuvoston hallintoyksikkö johtaa, sovittaa yhteen ja kehittää valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteistä hallintoa, sisäistä toiminnan ja talouden suunnittelua ja toimintatapoja sekä tuottaa yhteisiä palveluja ja kehittää valtioneuvoston yhteistä toimintakulttuuria. Hankkeen asettamispäätöksessä on asetettu tavoitteeksi, että val-

30

tioneuvoston yleisistunnolle säädetään oikeus päättää ministeriöiden toimintamäärä-rahojen siirrosta ministeriöiden välillä. Valtioneuvoston hallintoyksikkö 2015 -valmisteluhankkeessa on tarkasteltu ja tehty ehdotukset asettamispäätöksen mukais-ten osa-alueiden kokoamisesta valtioneuvoston hallintoyksikön tehtäväksi.

[VNHY -hankkeen ja KEHU-hankkeen vaiheiden kuvaus täydentyy jatkovalmiste-lussa.]

5.2 Lausunnot ja niiden huomioon ottaminen

[Täydentyy jatkovalmistelussa.]

YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT

1 Lakiehdotusten perustelut

1.1 Laki valtioneuvostosta

2 §. Ministeriöiden toimialat ja ministeriöiden välinen yhteistyö. Pykälään ehdote-taan lisättäväksi uusi kolmas momentti. Ehdotetun säännöksen mukaan valtioneuvos-ton kanslia vastaisi valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteisistä hallinto- ja palve-lutehtäviä. Yhteiset hallinto- ja palvelutehtävät olisivat sellaisia ministeriöiden toimi-alan tehtävistä riippumattomia tehtäviä, joiden tarkoituksena on tukea ministeriön toimialakohtaisten tehtävien hoitamista. Yhteiset hallinto- ja palvelutehtävät voidaan järjestää yhteisellä ja yhtenäisellä tavalla kaikkiin ministeriöihin. Tehtävien hoitami-nen ei edellytä erityisiä ministeriökohtaisia ratkaisuja, esimerkiksi toimintaproses-seissa tai tietojärjestelmissä. Tehtävien hoitaminen ei myöskään edellytä erityistä toimialakohtaista osaamista. Yhteisten hallinto- ja palvelutehtävien hoitamisessa ote-taan kuitenkin huomioon ministeriöiden toimialakohtaiset tarpeet ja palveluja koh-dennetaan ja suunnitellaan sen mukaisesti, että ministeriöiden erityistarpeet tulevat riittävällä tavalla huomioiduksi.

Ehdotetun säännösmuutoksen perusteella voitaisiin valtioneuvoston ohjesäännössä ja valtioneuvoston kansliaa koskevassa valtioneuvoston asetuksessa säätää tehtävistä, jotka kulloinkin ovat lain kohdassa tarkoitettu yhteisiä hallinto- ja palvelutehtäviä. Tarkoituksena on, että valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteisiä hallinto- ja pal-velutehtäviä olisivat 1.3.2015 alkaen henkilöstöhallintoon ja henkilöstön kehittämi-seen liittyvät valtioneuvostotason yhteiset linjaukset ja menettelytavat; ministeriöi-den yhteisen toiminnan ja talouden suunnittelun sekä taloushallinnon ja kirjanpidon tehtävien ohjaus, yhteensovittaminen ja kehittäminen; valtioneuvoston ja sen minis-teriöiden yhteinen tietohallinto ja asiakirjahallinto sekä niihin liittyen hyvän tiedon-hallintatavan ja yhteentoimivuuden ohjaus, kehittäminen ja yhteensovittaminen sekä arkistonmuodostajan tehtävät; kirjaamo-, tieto ja julkaisupalvelut; tilahallinto ja vi-rastopalvelut; valtioneuvoston ja ministeriöiden yhteinen sisäinen verkkopalvelu, verkkosivujen julkaisujärjestelmä ja ministeriöiden verkkoviestintävastaavien yhteis-työn ja verkkoviestintäosaamisen kehittäminen; kääntäminen ja käännösten tarkas-taminen, tulkkaus, terminologinen työ ja kieliteknologia-asiat; ministeriöiden hankin-tatoimen yhteensovittaminen sekä hankintatoimen asiantuntija- ja tukitoiminnot sekä matkahallintoon liittyviä tehtäviä. Lisäksi yhteisiin hallinto- ja palvelutehtäviin kuu-luisi myös valtioneuvoston yhteinen tilannekuva, varautuminen ja turvallisuus sekä häiriötilanteiden hallinnan yleinen yhteensovittaminen. Tämä tehtävä on annettu val-tioneuvoston kanslialle valtioneuvoston ohjesäännön muutoksella 12.6.2014.

Tarkoitus on, että yhteisistä hallinto- ja palvelutehtävistä ja niiden järjestämisestä säädetään tarkemmin valtioneuvoston ohjesäännössä ja valtioneuvoston kansliasta annetussa valtioneuvoston asetuksessa. Säännöksissä tuotaisiin myös esiin riittävän tarkasti, miten toiminnalliset vastuut jakautuvat valtioneuvoston kanslian ja muiden ministeriöiden välillä.

32

Tehtävävastuulla tarkoitetaan tässä toiminnallista kokonaisvastuuta tehtävien tulok-sellisesta hoitamisesta. Tämä tarkoittaa sitä, että tehtävään sisältyvät voimavarat ovat valtioneuvoston kansliassa. Tarkoitus on, että valtioneuvoston kanslialla olisi sen vastuulla olevissa tehtäväkokonaisuuksissa johto-, ohjaus-, yhteensovittamis- ja ke-hittämisvastuu.

Joltain osin toiminnallista vastuuta voisi olla myös ministeriöissä, mutta toiminnan johto ja ohjausvastuu olisi kuitenkin valtioneuvoston kanslialla. Tämä tarkoittaisi si-tä, että valtioneuvoston kanslialla olisi toimivalta sitovasti ohjata, miten näihin toi-mintoihin liittyviä tehtäviä ministeriöissä tehdään. Toimintaprosessi voisi kuitenkin toiminnallisesti jakautua siten, että prosessin tietyistä osista vastaisi valtioneuvoston kanslia yhteisellä tavalla ja jokainen ministeriö vastaisi prosessin tietyistä osista. Val-tioneuvoston kanslialla olisi kuitenkin ensisijassa toimivalta päättää prosessin tar-kemmasta kulusta. Valtioneuvoston kanslialla olisi myös vastuu yhteisten toiminto-jen kehittämisestä kokonaisuutena.

Joiltain osin valtioneuvoston kanslialla vastuulla olevalla tehtävällä tarkoitettaisiin ohjaus, yhteensovittamis- ja kehittämisvastuuta. Tässä tehtävässä valtioneuvoston kanslian vastuulla olisi kehittää yhteisiä toimintamalleja ja -tapoja sekä ohjata minis-teriöiden hallinnollisten tehtävien tekemistä. Toiminnallinen vastuu näissä tehtävä-kokonaisuuksissa säilyisi ministeriöllä. Ohjauksella ja yhteensovittamisella varmis-tettaisiin se, että ministeriöt toimisivat yhteisten linjausten ja menettelytapojen mu-kaisesti.

Pykälään ehdotetaan lisättäväksi myös uusi 4 momentti. Ehdotetun säännöksen mu-kaan ministeriön olisi huolehdittava toimialansa asioiden ja viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain, sähköisestä asioinnin viranomaistoiminnassa annetun lain, arkistolain ja julkisen hallinnon tietohallinnon ohjauksesta annetussa lain mu-kaisten velvollisuuksien yhteensovittamisesta yhteisten hallinto- ja palvelutehtävien hoitamisessa annettuun ohjaukseen. Säännöksellä vahvistettaisiin pykälän 2 momen-tin mukaista yhteistyövelvoitetta. Ehdotetun pykälän 3 momentin muutoksen perus-teella valtioneuvoston kanslialle on tarkoitus antaa yhteisiin hallinto- ja palvelutehtä-viin liittyvää johtamis-, ohjaus-, yhteensovittamis- ja kehittämistoimivaltaa. Tässä tehtävässään valtioneuvoston kanslia voisi antaa ministeriöiden toimintaa koskevia yleisiä sääntöjä ja ohjeita siten kuin tämä toimivalta on tarkemmin asetuksilla määri-telty. Tällaisia olisivat esimerkiksi ministeriöiden yhteistä henkilöstöpolitiikkaa kos-kevat linjaukset, yhteinen matkustusohje, yhteinen tiedonhallintasuunnitelma, yhtei-nen arkistonmuodostussuunnitelma, yhteinen tietoturvapolitiikka ja yhteinen tietohal-linnon kokonaisarkkitehtuuri.

Ehdotetun pykälän 4 momentin säännöksen tarkoituksena olisi säätää yhteisiin hal-linto- ja palvelutehtäviin kuuluvassa ohjauksessa tehtyjen yhteisten linjausten ensisi-jaisuudesta ministeriön vastuulla olevien toimintojen ministeriökohtaisiin menettely-tapoihin ja niihin liittyviin mahdollisiin ministeriön sisäisiin ohjeisiin ja menettelyta-poihin nähden. Ehdotetussa säännöksessä säädettäisiin yleisesti, että ministeriön vas-tuulla olisi sovittaa yhteen toimialansa tehtävien hoitaminen yhteisen ohjauksen mu-kaisiin menettelytapoihin. Erityisesti säädettäisiin, että tämä yhteensovittamisvastuu olisi liittyen viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain, sähköisestä asioin-nin viranomaistoiminnassa annetun lain, arkistolain ja julkisen hallinnon tietohallin-non ohjauksesta annetun lain mukaisiin velvollisuuksiin. Näiden lakien mainitsemi-

33

nen nimenomaisesti säännöksessä olisi tarpeen sen vuoksi, että lait sisältävät sellaisia lähtökohtaisesti ministeriölle erillisenä viranomaisena kuuluvia yleisesti hallintotoi-mintaa koskevia velvoitteita. Näiden velvoitteiden toteutustapaa on tarkoitus sitoa jatkossa valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteisten menettelytapojen ja ohjeis-tuksen mukaiseksi. Yhteensovittamisvastuu tarkoittaisi esimerkiksi, että ministeriön olisi toteutettava viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain mukaista hyvää tiedonhallintatapaa ja noudatettava tietoturvallisuusvaatimuksia yhteisten linjauksien ja ohjeiden mukaisesti. Yhteisen asiakirjahallinnon näkökulmasta tähän liittyy lähei-sesti ehdotettu arkistolain 1 §:n muutos, jonka mukaan valtioneuvosto ja ministeriöt olisivat yksi arkistonmuodostaja.

Säännösrakenteellisesti ehdotettu momentti vastaisi lain 8 ja 9 §:ien säännöksiä toi-mialajaosta kansainvälisissä asioissa ja Euroopan unionissa päätettävissä asioissa. Yhteisten hallinto- ja palvelutehtävien hoitamista koskeva säännös on kuitenkin luontevaa ottaa osaksi lain 2 §:ä, koska voimassaolevassa säännöksessä on sekä mi-nisteriöiden toimialajakoa koskeva säännös että yhteistyötä koskeva säännös. Yhtei-set hallinto- ja palvelutehtävät olisivat luonteeltaan tehtäviä, joiden hoitamisella on tarkoitus pyrkiä vahvistamaan ministeriöiden välistä yhtenäisyyttä ja yhteistyötä.

1.2 Arkistolaki

1 §. Lain soveltamisala. Pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi 4 momentti. Ehdotettu säännös olisi erityissäännös suhteessa arkistolain 1 momentin 1 kohdan yleiseen vi-ranomaiskohtaiseen soveltamisalasäännökseen. Ehdotetun säännöksen mukaan val-tioneuvosto ja ministeriöt olisivat yksi arkistonmuodostaja. Ehdotettu muutos on edellytys sille, että ehdotetun valtioneuvostosta annetun lain muutoksen mukaisia yh-teisiä hallinto- ja palvelutehtäviä voidaan hoitaa tarkoitetulla tavalla. Tarkoitus on, että valtioneuvoston kanslian vastuulle kuuluisivat jatkossa valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteinen asiakirjahallinto. Yhteisen asiakirjahallinnon johtaminen edellyttää sitä, että asiakirjahallintoa voidaan johtaa ja ohjata niillä keinoilla, jotka arkistolain 8 §:ssä on säädetty kuuluvaksi arkistonmuodostajalle. Arkistolain 8 §:n mukaan arkistonmuodostajan velvollisuus on määrätä, miten sen arkistotoimen suun-nittelu, vastuu ja käytännön hoito järjestetään. Lisäksi arkistonmuodostajan on sään-nöksen mukaan määrättävä tehtävien hoidon tuloksena kertyvien asiakirjojen säily-tysajat ja tavat sekä ylläpidettävä niistä arkistonmuodostussuunnitelmaa. Nämä hoi-dettaisiin jatkossa valtioneuvostossa ja ministeriöissä yhtenä arkistonmuodostajana yhteisellä ja yhtenäisellä tavalla. Yhdelle arkistonmuodostajalle kuuluvien tehtävien jakautuminen ministeriöiden välillä on tarkoitus säätää tarkemmin valtioneuvoston ohjesäännössä ja ministeriöitä koskevissa valtioneuvoston asetuksissa. Tarkoitus on, että erityisesti arkistolain 8 §:n mukaisista arkistonmuodostajan tehtävistä vastaisi jatkossa valtioneuvoston kanslia.

Arkistonmuodostajan tehtävät liittyvät läheisesti julkisuuslain hyvän tiedonhallinta-tavan vaatimusten toteuttamiseen. Hyvä tiedonhallintatapa on lähtökohtaisesti minis-teriölle viranomaisena kuuluva velvoite. Yhtenä arkistonmuodostajana valtioneuvos-to ja ministeriöt toimisivat asiakirjahallinnossa arkistotoimen näkökulmasta yhteisen suunnittelun ja ohjauksen puitteissa, mikä merkitsee tältä osin myös sitä, että hyvää tiedonhallintatavan toteutustapaa ministeriöissä ohjaa esimerkiksi yhteinen arkiston-muodostussuunnitelma. Tämä ei kuitenkaan poista ministeriön lähtökohtaista vastuu-ta hyvästä tiedonhallinnasta.

34

1.3 Valtion talousarviolaki

7 a §. Määrärahan siirtäminen toisen viraston käytettäväksi. Pykälään ehdotetaan li-sättäväksi uusi 3 momentti. Ehdotetun säännöksen mukaan ministeriön toimintaan tarkoitettuja määrärahoja voitaisiin siirtää toisen ministeriön käytettäväksi sen toi-minnasta aiheutuviin menoihin, jos se on tarpeen valtioneuvoston toiminnan uudel-leen kohdentamiseksi tai ministeriöiden sisäisen hallinnon ja valtioneuvostosta anne-tun lain 2 §:n 3 §:ssä tarkoitettujen tehtävien järjestämisen vuoksi. Määrärahasiirrot voisivat koskea vain ministeriöiden toimintamenomomentteihin sisältyviä määrära-hoja. Määrärahan uudelleen kohdentamisella mahdollistettaisiin valtioneuvoston toiminnassa tarvittava joustavuus tilapäisten tai ennakoimattomien tarpeiden vuoksi. Määrärahojen siirroilla edistettäisiin määrärahojen taloudellista ja tuottavaa käyttöä, kun on kyse esimerkiksi sellaisista tilanteista, joissa läheisesti samaa tavoitetta edis-täviä hankkeita tai ohjelmia toteutetaan useassa ministeriössä ja tekeminen ja tähän liittyvät toimintamenomäärärahat halutaan koota yhteen ministeriöön. Kyseessä voisi olla esimerkiksi ministeriöiden toimialat ylittävästä määräaikaisesta kehittämis- tai selvitystehtävästä tai -hankkeesta. Uudelleenkohdentamistarpeen voisi muodostaa myös esimerkiksi ennalta arvaamaton yhteiskunnallinen tilanne.

Määrärahan siirtoja tehtäessä olisi varmistuttava siitä, että siirto ei heikennä ministe-riön edellytyksiä saavuttaa määrärahan käyttötarkoitusta vastaavia toiminnallisia tu-lostavoitteita. Määrärahojen siirroilla ei pitäisi kokonaisuutena tarkastellen vaikuttaa siihen, mihin tarkoituksiin eduskunta on valtioneuvostolle ja sen ministeriöille myön-tänyt määrärahaa. Määrärahan siirtämisestä toisen ministeriön käytettäväksi päättäisi valtioneuvoston kanslian esittelystä valtioneuvosto. Tarvittaessa valtioneuvoston oli-si samalla syytä päättää myös määrärahojen käyttötarkoitusta vastaavan tulostavoit-teen ja henkilöstövoimavarojen siirtämisestä toiselle ministeriölle. Tulostavoitteen siirtämisellä määrärahan siirtoa vastaavasti tarvittaessa varmistettaisiin se, ettei jäisi epäselvyyttä siitä, millä ministeriöllä on vastuu tulostavoitteen toteutumisesta.

1.4 Ulkoasiainhallintolaki

14 §. Ulkoasiainhallinnon virat. Pykälään 1 momenttiin ehdotetaan lisättäväksi, että ulkoasianhallinnon virassa voidaan toimia eri tehtävissä ja virkapaikoissa ulkoasiain-hallinnon organisaation lisäksi valtioneuvoston kansliassa. Toimimisesta valtioneu-voston kanslian tehtävissä säädettäisiin ulkoasianhallintolain 17 § ja 18 §:ssä.

17 §. Yleisvirkamiehen tehtävään määrääminen ja siirtäminen toiseen virkapaik-kaan. Pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi neljäs momentti. Ehdotetun säännöksen mukaan yleisvirassa oleva virkamies olisi määrättäessä velvollinen virassaan siirty-mään määräajaksi valtioneuvoston kansliaan. Siirrot olisivat tarpeen valtioneuvoston yhteisten hallinto- ja palvelutehtävien hoitamiseksi. Säännöksen tarkoituksena on varmistaa, että valtioneuvoston kanslia kykenee riittävin resurssein hoitamaan yhtei-siä hallinto- ja palvelutehtäviä. Valtioneuvoston kansliaan siirtyviä tehtäviä hoitaa tällä hetkellä ulkoasiainhallinnon yleisvirassa olevia henkilöitä. Näitä tehtäviä vas-taava määrä henkilöitä hoitaisi jatkossa näitä tehtäviä ehdotetun säännöksen nojalla valtioneuvoston kansliassa. Yhteisten hallinto- ja palvelutehtävien hoitaminen val-tioneuvoston kansliassa olisi osa ulkoasiainhallinnon tehtäväkiertoa.

35

Tarkoituksenmukaista olisi, että ollessaan valtioneuvoston kansliassa ulkoasiainhal-linnon virkamies hoitaisi pääasiassa ulkoasiainministeriölle kohdennettuja tehtäviä ja palveluja. Tällä varmistettaisiin osaltaan ulkoasiainhallinnon erityispiirteiden huomi-oon ottaminen yhteisten hallinto- ja palvelutehtävien hoitamisessa. Tehtävän hoita-minen määräaikaisesti valtioneuvoston kansliassa olisi mahdollisuus myös virkamie-helle kehittää osaamistaan osana laajempaa valtioneuvoston tehtävien hoitamista.

Virkamies olisi tehtävää hoitaessaan ulkoasiainhallinnon virassa ja tehtävään mää-räämisestä vastaisi ulkoasiainministeriö. Tarkoitus olisi, että valtioneuvoston kansli-assa työskentelystä muodostuisi vastaavalla tavalla osa normaalia ulkoasiainhallin-non tehtäväkiertoa kuin nykyään ulkoasiainhallinnon yleisvirkamiehet työskentelevät ulkoasiainministeriön hallintotehtävissä. Kyseessä olevat valtioneuvoston kanslian tehtävät olisivat yksi tehtäväkiertoon kuuluva tehtäväkokonaisuus. Tehtäväkierron järjestäminen on välttämätöntä, jotta valtioneuvoston kanslialla on riittävät resurssit hoitaa tehtäviä ja palveluja, koska yleisvirassa olevien virkoja ei siirretä tehtävien siirtyessä valtioneuvoston kansliaan. Virkamiehet olisivat tehtäväkierron aikana val-tioneuvoston kanslian työnjohdossa.

Ehdotetussa uudessa momentissa säädettäisiin lisäksi siitä, että valtioneuvoston kans-lia tekisi esityksen tarvittavista siirroista. Tarkoitus on, että tällainen esitys tehtäisiin osana henkilöstösuunnittelua ja että esitys voitaisiin antaa ulkoasiainministeriölle esimerkiksi vuosittain. Ulkoasiainministeriö sovittaisi esityksen yhteen osaksi ulko-asiainhallinnon henkilöstösuunnittelua. Suunnittelussa huolehdittaisiin yhteistyössä siitä, että ulkoasiainhallinnon tehtäväkierrossa huomioitaisiin myös yhteisten hallin-to- ja palvelutehtävien resurssitarpeet. Tehtäväkierron suunnittelussa olisi valtioneu-voston kanslian esityksen pohjalta otettava huomioon tehtävien hoitamisen riittävä resursointi valtioneuvoston kansliassa erityisesti siten, että ulkoasiainhallinnon pal-velutarpeet tulevat tarkoituksenmukaisella ja riittävällä tavalla huomioitua. Lisäksi tehtäväkierron järjestämisessä otettaisiin ulkoasiainhallinnon hyvien käytäntöjen mukaisesti huomioon myös virkamiehen uraan ja osaamisen kehittämisen liittyvät näkökohdat.

18 §. Erityisvirkamiehen tehtävään määrääminen ja siirtäminen toiseen virkapaik-kaan. Pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi neljäs momentti. Ehdotetun säännöksen mukaan erityisvirassa oleva virkamies voidaan virassaan määrätä tehtävään ja siirtää määräajaksi valtioneuvoston kansliaan valtioneuvostosta annetun lain 2 §:n 3 mo-mentissa tarkoitettuihin tehtäviin, jos virkamies tähän suostuu. Määräaikaa voitaisiin virkamiehen suostumuksella jatkaa. Tarkoituksena olisi mahdollistaa ulkoasiainhal-linnon erityisvirkamiehelle tehtäväkierto myös valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteisissä hallinto- ja palvelutehtävissä. Ehdotettu uusi säännös vastaisi sääntelyta-valtaan voimassaolevia säännöksiä erityisvirkamiehen tehtäväkierrosta. Tehtävään määrääminen edellyttäisi sitä, että virkamies tähän suostuu, ja vastaavasti määräaikaa voitaisiin virkamiehen suostumuksella jatkaa.

Lähtökohtana on, että erityisvirassa olevat virkamiehet siirtyvät valtioneuvoston kansliaan tehtävien siirtyessä. Näin ollen eritysvirkamiesten tehtävään määräämiselle ei ole resurssien varmistamisen kannalta vastaavaa tarvetta kuin edellä mainitulla ta-valla on tarve sille, että ulkoasiainhallinnon yleisvirassa olevat henkilöt hoitaisivat jatkossa tarvittavassa määrin valtioneuvoston kansliassa valtioneuvoston ja sen mi-nisteriöiden yhteisiä hallinto- ja palvelutehtäviä.

36

Erityisvirkamiesten tehtäväkierron järjestämisellä annettaisiin myös eritysvirkamie-hille mahdollisuus kehittää osaamistaan osana laajempaa valtioneuvoston tehtävien hoitamista. Erityisvirkamiehiä koskevat säännökset tehtäväkierrosta yleisvirkamiehiä koskevien säännösten ohella antaa ulkoasiainministeriölle paremmat mahdollisuudet tasapainoiseen ja joustavaan henkilöstösuunnitteluun.

2 Tarkemmat säännökset ja määräyk set

Valtioneuvostolain lisäksi valtioneuvostosta on annettu yleisiä säännöksiä valtioneu-voston asetuksena annetussa valtioneuvoston ohjesäännössä (262/2003). Ehdotetun valtioneuvostosta annetun lain muutoksen johdosta muutettaisiin valtioneuvoston oh-jesääntöä siten, että ehdotetun lainkohdan mukaisista tehtäväkokonaisuuksista sää-dettäisiin valtioneuvoston kanslian toimialaa koskevassa säännöksessä. Valtioneu-voston ohjesäännön muutos voidaan säätää valtioneuvostosta annetun lain 27 §:n asetuksenantovaltuuden nojalla.

Valtioneuvoston ohjesääntöä on tarkoitus muuttaa ehdotetun muutoksen johdosta si-ten, että 11 § 1 momenttia muutettaisiin lisäämällä siihen säännös, jonka mukaan val-tioneuvoston kanslian toimialaan kuuluvat kuitenkin valtioneuvoston ja sen ministe-riöiden yhteiset hallinto- ja palvelutehtävät. Tällä tuotaisiin esiin säädöstasolla se, et-tä ehdotetun lain 2 §:n 3 momentin mukainen valtioneuvoston kanslian vastuu mer-kitsee valtioneuvoston kanslian toimialan laajentamista, mikä rajoittaa ministeriöiden toimialuetta valtioneuvoston ohjesäännön 11 §:n 1 momentissa säädettyjen kaikille ministeriöille kuuluvien tehtävien osalta. Yhteisiä hallinto- ja palvelutehtäviä koske-va toimivalta vaikuttaa ministeriöiden toimivaltaan huolehtia oman toimialansa asioi-ta niiltä osin, kun niiden hoitamisessa on kyse ministeriöiden sisäisestä toiminnasta. Vaikutukset kohdistuisivat ainakin valtioneuvoston ohjesäännön 11 §:n 1 momentis-sa mainittuihin hallinto- ja tietojärjestelmäasioihin. Samalla säännöstä voitaisiin ajan-tasaistaa ja täydentää tarvittavalla tavalla, esimerkiksi tietohallinto- ja viestintäasioita koskien.

Lisäksi valtioneuvoston ohjesäännön valtioneuvoston kanslian toimialaa koskevaan 12 §:ään ja valtiovarainministeriön toimialaa koskevaan 17 §:ään tehtäisiin tarvitta-vat muutokset, joilla täsmennettäisiin tarkoitettua muutosta koskevat tehtävät valtio-neuvoston kanslian tehtäviksi. Valtioneuvoston ohjesäännön valtioneuvoston toimi-alaa koskevaan säännöksessä yhteisistä hallinto- ja palvelutehtävistä säädettäisiin yleisellä tasolla tehtäväryhmittäin. Tehtävämäärittelyä täsmennettäisiin valtioneuvos-ton kansliasta annetussa valtioneuvoston asetuksessa, jota myös on tarkoitus muuttaa ehdotetun lain voimaan tulon yhteydessä.

Luonnos valtioneuvoston ohjesäännön muuttamiseksi on hallituksen esityksen liit-teenä.

3 Voimaantulo

Lait ehdotetaan tulemaan voimaan 1 päivänä maaliskuuta 2015.

37

4 Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys

Perustuslain 2 §:n 3 momentin laillisuusperiaatteen mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia. Ehdotetulla lailla tai sen nojalla annettavissa alemman tason säännöksillä ei ole tar-koitus tässä yhteydessä antaa valtioneuvostolle tai ministeriöille uusia julkisen vallan käytön tehtäviä eikä julkisen vallan käyttöä ohjaavaa yleislainsäädäntöä muuteta. Ministeriöistä valtioneuvoston kansliaan koottaviin tehtäviin sisältyy vain vähäisessä määrin julkisen vallan käyttöä.

Valtioneuvoston tehtävien yleisistä perusteista on säädetty perustuslaissa. Perustus-lain 65 §:n mukaan valtioneuvostolle kuuluvat tässä perustuslaissa erikseen säädetyt tehtävät sekä ne muut hallitus- ja hallintoasiat, jotka on säädetty valtioneuvoston tai ministeriön päätettäväksi tai joita ei ole osoitettu tasavallan presidentin taikka muun viranomaisen toimivaltaan. Hallituksen esityksessä perustuslaiksi on todettu, että 65 §:n perusteella valtioneuvostolla on hallitus- ja hallintoasioita koskeva yleistoi-mivalta.

Perustuslain 68 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvostossa on tarvittava määrä mi-nisteriöitä. Kukin ministeriö vastaa toimialallaan valtioneuvostolle kuuluvien asioi-den valmistelusta ja hallinnon asianmukaisesti toiminnasta. Hallinnolla tarkoitetaan tässä ministeriöön toimialaan kuuluvien julkisten hallintotehtävien hoitamista. Val-tioneuvoston ja sen ministeriön sisäisellä hallinnon järjestäminen on perustuslain 65 ja 68 §:n 1 momentissa tarkoitettujen hallitus- ja hallintoasioiden hoitamista tukevaa.

Perustuslain 68 §:n 3 momentin mukaan ministeriöiden enimmäismäärästä ja niiden muodostamisen yleisistä perusteista säädetään lailla. Ministeriöiden toimialasta ja asioiden jaosta niiden kesken sekä valtioneuvoston muusta järjestysmuodosta sääde-tään lailla tai valtioneuvoston antamalla asetuksella. Valtioneuvostolain lisäksi val-tioneuvostosta on annettu yleisiä säännöksiä valtioneuvoston asetuksena annetussa valtioneuvoston ohjesäännössä (262/2003). Valtioneuvostolaissa on perussäännökset ministeriöiden toimialasta ja tehtävien jaosta niiden välillä sekä ministeriöiden orga-nisaatioista. Valtioneuvoston ohjesäännössä säädetään keskitetysti yleisellä tasolla ministeriöiden toimialoista, jotka tarkentuvat tehtävätasolle ministeriöitä koskevissa valtioneuvoston asetuksissa.

Ehdotetulla valtioneuvostosta annetun lain muutoksella lisättäisiin valtioneuvoston tehtäväkokonaisuuteen kaikille ministeriöille yhteiset hallinto- ja palvelutehtävät. Muutoksella muodostettaisiin valtioneuvoston tehtäväkokonaisuuteen uusi hallinnol-linen rakenne, joka olisi valtioneuvoston hallintoasioita koskevaan yleistoimivaltaan kuuluva tehtäväkokonaisuus, joka tällä hetkellä on hajautunut jokaiseen ministeri-öön. Ehdotettu uusi valtioneuvostosta annetun 2 §:n 3 momentti olisi perustuslain 68 §:n 3 momentissa tarkoitettu säännös asioiden jaosta ministeriöiden kesken. Koska esitetty uusi valtioneuvoston sisäinen hallinnollinen ja toiminnallinen tehtäväkoko-naisuus olisi toiminnan järjestämistapana uusi, olisi siitä syytä säätä lailla. Kootta-vaksi esitettäviä hallinto- ja palvelutehtäviä on tähän saakka hoidettu hajautetusti jo-kaisessa ministeriössä valtioneuvoston ohjesäännön 11 §:ssä tarkoitettuina kaikille ministeriöille kuuluvina tehtävinä.

38

Koska ehdotettuun tehtäväkokonaisuuteen kuuluvat tehtävät ovat perustuslain mu-kaan valtioneuvoston hallintoasioita koskevaan yleistoimivaltaan kuuluviin tehtäviin sisältyviä tai niiden hoitamista tukevia valtioneuvoston ja sen ministeriöiden sisäisiä hallinto- ja palvelutehtäviä, on ehdotettu laki tältä osin perustuslain 65 §:n mukainen. Ehdotetulla muutoksella ei muuteta nykyistä ministeriöiden määrää eikä puututa sii-hen, että ministeriöt vastaavat toimialaansa kuuluvien asioiden valmistelusta ja hal-linnon asianmukaisesta toiminnasta. Ehdotettu laki on näin ollen sopusoinnussa pe-rustuslain 68 §:n säännösten kanssa.

Perustuslain 66 §:n mukaan pääministeri johtaa valtioneuvoston toimintaa ja huoleh-tii valtioneuvostolle kuuluvien asioiden valmistelun ja käsittelyn yhteensovittamises-ta. Pääministeri johtaa asioiden käsittelyä valtioneuvoston yleisistunnossa. Valtio-neuvoston yhteisten hallinto- ja palvelutehtävien kokoaminen valtioneuvoston kans-lian tehtäväksi edistää pääministerin mahdollisuuksia huolehtia valtioneuvostolle kuuluvien asioiden valmistelun ja käsittelyn yhteensovittamisesta. Yhteisten hallinto- ja palvelutehtävien johtaminen ja kehittäminen yhden vastuullisen ministeriön toi-mesta yhtenäistää toimintatapoja asioiden valmistelussa ja käsittelyssä. Ehdotetun lain muutoksen voidaan näin ollen katsoa olevan perustuslain 66 §:n tarkoitusta edis-tävä.

Perustuslain 67 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvostolle kuuluvat asiat ratkaistaan valtioneuvoston yleisistunnossa tai asianomaisessa ministeriössä. Yleisistunnossa ratkaistaan laajakantoiset ja periaatteellisesti tärkeät asiat sekä ne muut asiat, joiden merkitys sitä vaatii. Valtioneuvoston ratkaisuvallan järjestämisen perusteista sääde-tään tarkemmin lailla. Pykälän 2 momentin mukaan valtioneuvostossa käsiteltävät asiat on valmisteltava asianomaisessa ministeriössä. Ehdotetulla lailla annetaan val-tioneuvoston kanslian tehtäväksi yhteiset hallinto- ja palvelutehtävät. Jatkossa ky-seessä olevien tehtävien valmistelusta vastaava asianomainen ministeriö olisi valtio-neuvoston kanslia. Ehdotetulla lailla ei esitetä valtioneuvostolle kuuluvien asioiden ratkaisuvaltaa koskeviin säännöksiin muutoksia.

Perustuslain 83 §:n 1 momentin mukaan eduskunta päättää varainhoitovuodeksi ker-rallaan valtion talousarvion, joka julkaistaan Suomen säädöskokoelmassa. Perustus-lain 85 §:n 2 momentin mukaan määrärahaa ei saa siirtää talousarvion kohdasta toi-seen, ellei sitä ole talousarviossa sallittu. Lailla voidaan kuitenkin sallia määrärahan siirtäminen sellaiseen kohtaan, johon sen käyttötarkoitus läheisesti liittyy. Ehdotettua valtion talousarviolain 7 a §:n muutosta on arvioitava eduskunnan budjettivallan ra-joituksena, josta olisi ehdotetulla tavalla säädetty perustuslain 85 §:n nojalla lailla. Ehdotetun muutoksen mukaan määrärahaa voitaisiin siirtää ministeriöiden välillä. Määrärahojen siirtoa koskevalle perustuslain lakivaltuuden käytölle on perustuslain näkökulmastakin asetettava asialliset rajat. Ehdotetun muutoksen mukaan määrära-haan voitaisiin siirtää toisen ministeriön käytettäväksi sen toiminnasta aiheutuviin menoihin, jos se on tarpeen valtioneuvoston toiminnan uudelleen kohdentamiseksi tai ministeriöiden sisäisen hallinnon ja valtioneuvostosta annetun lain 2 §:n 3 §:ssä tarkoitettujen tehtävien yhteensovittamisen vuoksi. Määrärahan siirron käyttötilantei-ta rajoitettaisiin ehdotetulla tavalla asiallisesti siinä määriin, että määrärahan siirtä-misen talousarviossa valtioneuvostolle kokonaisuudessaan myönnetyn määrärahan ja toimintamenomäärärahojen käyttötarkoituksen puitteissa, ei voida katsoa kaventavan eduskunnan budjettivaltaa perustuslain vastaisesti. Ehdotetut määrärahan siirron käyttötilanteet eivät laajuudeltaan ja vaikutuksiltaan ole myöskään budjettivallan nä-

39

kökulmasta asiallisesti sen laajemmat kuin voimassaolevat valtion talousarviolain 7 a ja 7 b §:ien säännökset.

Ehdotetun lain muutoksen mukaan valtioneuvoston kanslian vastuulla olisi jatkossa valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteiset hallinto- ja palvelutehtävät. Tämä uusi tehtäväkokonaisuus merkitsee valtioneuvoston toimialajaon muuttumista, josta sää-dettäisiin tarkemmin valtioneuvoston ohjesäännön muutoksella. Toimialan muutta-misen vaikutuksista säädetään valtioneuvostosta annetun lain 11 §:ssä. Sen mukaan ministeriöiden toimialajaon muuttuessa siirtyvät vireillä olevat asiat sekä ministeriön tekemät sopimukset ja muut sitoumukset samoin kuin niistä johtuvat oikeudet ja vel-voitteet uuden toimialajaon mukaiselle ministeriölle. Hallituksen esityksessä edus-kunnalle laiksi valtioneuvostosta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 270/20002) on todettu, että ministeriön tekemien yksityisoikeudellisten sitoumusten siirtymisessä on kuitenkin otettava huomioon sopimusoikeudellisista periaatteista johtuvat rajoi-tukset. Tämän voidaan katsoa tarkoittavan sitä, että säännöstä voidaan soveltaa, jollei sopimusten ja sitoumusten sisällöstä muuta johdu. Toimialajaon muutoksen yhtey-dessä ei tarkoitus puuttua sopimusten tai sitoumusten sisältöön, jos sopimuksen tai sitoumuksen osapuolet ovat nimenomaisesti halunneet suojautua toisen sopimusosa-puolen organisaatiorakenteessa tapahtuvien muutosten varalta. Taannehtivaan sopi-mussuhteeseen puuttumiseen on suhtauduttu perustuslain tulkintakäytännössä kieltei-sesti, joskin eräitä poikkeuksia on sallittu (PeVL 5/2002 vp.). Valtioneuvoston kans-lian sijaan tulo sopimuksen osapuoleksi ei lähtökohtaisesti vaikuta toisen sopi-musosapuolen asemaa heikentävästi. Sijaantulo sopimussuhteeseen ei aiheuta peri-aatteellista tai vaikutuksiltaan olennaista muutosta nykytilanteeseen sopimuskump-paneiden kannalta (PeVL 33/1998 vp.).

Edellä mainituilla perusteilla lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätä-misjärjestyksessä.

Edellä esitetyn perusteella annetaan eduskunnan hyväksyttäviksi seuraavat lakiehdo-tukset:

Laki valtioneuvostosta annetun lain 2 §:n muuttamisesta

Annettu Helsingissä XX päivänä XXkuuta 201 —————

Eduskunnan päätöksen mukaisesti lisätään valtioneuvostosta annetun lain (175/2003) 2 §:ään, sellaisen kuin se on laissa

88/2012, uusi 3 ja 4 momentti seuraavasti:

2 §

Ministeriöiden toimialat ja ministeriöiden välinen yhteistyö

— — — — — — — — — — — — Valtioneuvoston kanslia vastaa valtioneu-

voston ja sen ministeriöiden yhteisistä hallin-to- ja palvelutehtävistä (yhteiset hallinto- ja palvelutehtävät).

Ministeriön on huolehdittava toimialansa asioiden ja viranomaisten toiminnan julki-suudesta annetun lain (621/1999), sähköises-tä asioinnista viranomaistoiminnassa annetun lain (13/2003), arkistolain (831/1994) ja jul-kisen hallinnon tietohallinnon ohjauksesta annetun lain (634/2011) mukaisten velvolli-suuksien yhteensovittamisesta yhteisten hal-linto- ja palvelutehtävien hoitamisessa annet-tuun ohjaukseen.

________

Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .

Laki arkistolain 1 §:n muuttamisesta

Annettu Helsingissä XX päivänä XXkuuta 201 —————

Eduskunnan päätöksen mukaisesti: lisätään arkistolain (831/1994) 1 §:ään uusi 4 momentti seuraavasti

1 §. Lain soveltamisala

— — — — — — — — — — — — Valtioneuvosto ja ministeriöt ovat yksi ar-

kistonmuodostaja. ________

Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta

20 .

Laki valtion talousarviosta annetun lain 7 a §:n muuttamisesta

Annettu Helsingissä XX päivänä XXkuuta 201 —————

Eduskunnan päätöksen mukaisesti: lisätään valtion talousarviosta annetun lain (423/1988) 7 a §:ään sellaisena kuin se on laissa

307/1992 uusi 3 momentti seuraavasti:

7 a §. Määrärahan siirtäminen toisen viras-ton käytettäväksi.

— — — — — — — — — — — — Ministeriön toimintaan tarkoitettuja määrä-

rahoja voidaan siirtää toisen ministeriön käy-tettäväksi sen toiminnasta aiheutuviin me-noihin, jos se on tarpeen valtioneuvoston toiminnan uudelleen kohdentamiseksi tai mi-nisteriöiden sisäisen hallinnon ja valtioneu-vostosta annetun lain 2 §:n 3 momentissa tarkoitettujen tehtävien järjestämisen vuoksi. Määrärahan siirtämisestä toisen ministeriön käytettäväksi päättää valtioneuvoston kansli-an esittelystä valtioneuvosto.

________

Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .

Laki ulkoasiainhallinnosta annetun lain muuttamisesta

Annettu Helsingissä XX päivänä XXkuuta 201 —————

Eduskunnan päätöksen mukaisesti: muutetaan ulkoasiainhallinnosta annetun lain (204/2000) 14 §:n 1 momenttia ja lisätään 17 §:ään uusi 3 momentti ja 18 §:ään uusi 3 momentti, jolloin nykyinen 3 momentti

siirtyy 4 momentiksi seuraavasti:

14 §

Ulkoasiainhallinnon virat.

Ulkoasiainhallinnon virat ovat hallin-nonalan yhteisiä. Ulkoasiainhallinnon vi-rassa voidaan toimia eri tehtävissä ja vir-kapaikoissa ulkoasiainhallinnon organisaa-tiossa ja valtioneuvoston kansliassa siten kuin tässä laissa säädetään. — — — — — — — — — — — —

17 §

Yleisvirkamiehen tehtävään määrääminen ja siirtäminen toiseen virkapaikkaan

— — — — — — — — — — — — Yleisvirassa oleva virkamies on määrät-

täessä velvollinen virassaan siirtymään määräajaksi valtioneuvoston kansliaan val-tioneuvostosta annetun lain 2 §:n 3 mo-mentissa tarkoitettuihin tehtäviin. Valtio-neuvoston kanslia tekee ulkoasiainministe-riölle esityksen tarvittavista siirroista.

18 §

Erityisvirkamiehen tehtävään määräämi-nen ja siirtäminen toiseen virkapaikkaan

— — — — — — — — — — — — Erityisvirassa oleva virkamies voidaan

virassaan määrätä tehtävään ja siirtää mää-räajaksi valtioneuvoston kansliaan valtio-neuvostosta annetun lain 2 §:n 3 momen-tissa tarkoitettuihin tehtäviin, jos virkamies tähän suostuu. Määräaikaa voidaan virka-miehen suostumuksella jatkaa.

Tätä pykälää ei sovelleta ulkoasiainmi-nisteriön valtiosihteeriin eikä alivaltiosih-teeriin.

________

Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta

20 .

LIITE

Valtioneuvoston asetus valtioneuvoston ohjesäännön muuttamisesta

Annettu Helsingissä XX päivänä XXkuuta 201 —————

Valtioneuvoston päätöksen mukaisesti muutetaan valtioneuvoston ohjesäännön (262/2003) 11 §:n 1 momenttia, 12 §:ää sellaisena

kuin sen on asetuksessa 1235/2005 ja 17 §:n 1 momentin 11 kohtaa sellaisena kuin se on ase-tuksessa 1021/2007 seuraavasti:

11 §

Kaikille ministeriöille kuuluvat ja yhteiset tehtävät

Ministeriö käsittelee oman toimialansa toiminta- ja taloussuunnitteluasiat, tulosoh-jausasiat, lainvalmisteluasiat, tietoyhteis-kunta-asiat, hallintoasiat, viestintäasiat, tie-tohallintoasiat, tutkimusta, kehittämistä ja seurantaa koskevat asiat, kansainväliset asiat sekä toimialansa hallinnassa olevan valtion varallisuuden omistaja-asiat samoin kuin muut sellaiset asiat, joiden on katsot-tava kuuluvan toimialan tehtävien hoitami-seen. Valtioneuvoston kanslian toimialaan kuuluvat kuitenkin valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteiset hallinto- ja palvelu-tehtävät. — — — — — — — — — — — —

12 §

Valtioneuvoston kanslian toimiala

Valtioneuvoston kanslian toimialaan kuuluvat:

1) pääministerin avustaminen valtioneu-voston yleisessä johtamisessa sekä halli-tuksen ja eduskunnan työn yhteensovitta-misessa;

2) Euroopan unionissa päätettävien asi-oiden valmistelun ja käsittelyn yhteenso-vittaminen sekä Euroopan unionin kehit-tämisen kannalta keskeiset horisontaaliset ja institutionaaliset asiat;

3) valtioneuvoston viestintä ja valtion-hallinnon viestinnän yhteensovittaminen;

4) valtioneuvoston yleisten toimintaedel-lytysten järjestäminen;

5) valtionyhtiöiden ja valtion osakkuus-yhtiöiden yleinen omistajapolitiikka.

6) valtioneuvoston yhteinen tilannekuva, varautuminen ja turvallisuus sekä häiriöti-lanteiden hallinnan yleinen yhteensovitta-minen,

7) valtion sektoritutkimuksen tavoittei-den yhteensovittaminen päätöksenteon tu-eksi;

8) valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteinen toiminta- ja taloussuunnittelun, hankintatoimen, henkilöstösuunnittelun, talous- ja henkilöstöhallinnon ja matkahal-linnon ohjaus, kehittäminen ja yhteensovit-taminen,

9) valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteinen tietohallinto ja asiakirjahallinto sekä niihin liittyen hyvän tiedonhallintata-van ja yhteentoimivuuden ohjaus, kehittä-minen ja yhteensovittaminen sekä arkis-tonmuodostajan tehtävät,

10) valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteisen sisäisen verkkopalvelun ja verk-koviestinnän kehittäminen ja yhteensovit-taminen,

11) kirjaamo-, tieto- ja julkaisupalvelut, 12) käännös- ja kielipalvelut, 13) toimitila-asiat ja virastopalvelut.

17 §

Valtiovarainministeriön toimiala

Valtiovarainministeriön toimialaan kuu-luvat: — — — — — — — — — — — — 11) valtionhallinnon tietohallinnon ohja-

us, sähköisen asioinnin ja tietoturvallisuu-den yleiset perusteet sekä valtion ja kunti-en tietohallintoyhteistyö; — — — — — — — — — — — —

45

——— Tämä asetus tulee voimaan päivänä

kuuta 201 .