Évaluation à mi-parcours du programme d’appui à la réforme de la justice...
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Commission Européenne
Contrat Cadre Bénéficiaires 2013 EuropeAid/132633/C/SER/Multi
Lot 7: Gouvernance et Affaires intérieures Requête n°2014/340711/2
Évaluation à mi-parcours du Programme d’appui à la réforme de la justice (PARJ)
en République Démocratique du Congo
RAPPORT FINAL
rédigé par Jean-Jacques RAYNAL (Chef de mission),
Charles MUSHIZI, Vonifanja ANDRIANAONITSOA
Août 2014
Projet financé par l’Union européenne Projet mis en œuvre par ICE et ETI Consulting
Évaluation à mi-parcours du Programme d’appui à
la réforme de la justice (PARJ) en République Démocratique du Congo
Requête n°2014/340711/2
RAPPORT FINAL rédigé par
Jean-Jacques RAYNAL (Chef de mission), Août 2014
AVERTISSEMENT
Le Consortium ICE a été contracté par l’Union européenne pour l’exécution de ce projet. Le contenu de cette publication est pourtant la responsabilité exclusive de ICE et ne peut en aucun cas être considéré comme reflétant la position de l'Union européenne.
SOMMAIRE
SIGLES ET ABRÉVIATIONS .............................................................................................................. 6
RÉSUMÉ ............................................................................................................................................ 8
1. CONTEXTE ...................................................................................................................................... 11
1.1. Contexte général ................................................................................................................... 11
1.1.1. Cadre géographique ......................................................................................................11
1.1.2. Organisation politique et administrative ..........................................................................11
1.1.3. Situation sécuritaire .......................................................................................................11
1.1.4. Situation économique ....................................................................................................12
1.2. Contexte spécifique au programme évalué ............................................................................ 12
1.2.1. Les difficultés du secteur judiciaire .................................................................................12
1.2.2. Un début de réforme du secteur judiciaire ......................................................................13
1.3. Complémentarité avec les autres programmes d’appui .......................................................... 13
1.3.1. Continuité recherchée avec les précédents programmes de l’UE ...................................13
1.3.2. Complémentarité avec les autres programmes d’appui à la justice .................................14
2. PRESENTATION DE LA MISSION D’EVALUATION .................................................................................... 15
2.1. Déroulement de la mission .................................................................................................... 15
2.1.1. Durée de la mission .......................................................................................................15
2.1.2. Localisation de la mission ..............................................................................................15
2.1.3. Mise en œuvre de la mission .........................................................................................15
2.1.4. Présentation du rapport .................................................................................................16
2.2. Difficultés rencontrées par la mission..................................................................................... 16
2.2.1. Absence d’implication du MJDH dans la réalisation de l’évaluation ................................16
2.2.2. Manque de données quantitatives et d’informations pertinentes .....................................17
2.2.3. Aléas des déplacements en province .............................................................................17
2.2.4. Manque d’intérêt porté à la thématique du Genre par nombre d’acteurs .........................18
2.2.5. Manque d’implication de certaines OSC ........................................................................18
3. PRINCIPAUX PROBLEMES IDENTIFIES ................................................................................................. 19
3.1. Formulation du programme ................................................................................................... 19
3.1.1. Absence d’un véritable programme national de réforme de la justice .............................19
3.1.2. Manque d’engagement national en faveur d’une réforme de la justice ............................20
3.1.3. Absence totale de contreparties nationales ....................................................................20
3.1.4. Détournement du PARJ vers un appui au fonctionnement de la justice ..........................21
3.1.5. Absence de prise en compte du droit des affaires ..........................................................21
3.1.6. Manque d’intégration de la problématique du genre .......................................................22
3.1.7. Manque de continuité avec le programme d’appui à la gouvernance ..............................23
3.1.8. Manque de complémentarité avec les programmes des autres PTF ...............................23
3.2. Accumulation des retards et remise en cause permanente du contenu du PARJ.................... 24
3.2.1. Accumulation des retards de mise en œuvre .................................................................24
3.2.2. Remise en cause permanente du programme et de son contenu ...................................25
3.3. Conception, mise en place et fonctionnement de l’UGP ......................................................... 25
3.3.1. Conception de l’UGP mal adaptée aux besoins .............................................................25
3.3.2. Retard et difficultés de mise en place de l’UGP ..............................................................26
3.3.3. Difficultés de fonctionnement de l’UGP ..........................................................................26
3.4. Mauvaise gestion du projet par le bureau d’étude .................................................................. 27
3.4.1. Gestion déficiente des ressources humaines .................................................................27
4
3.4.2. Manque de maîtrise des procédures financières ............................................................28
3.4.3. « Backstopping » défaillant du bureau d’étude ...............................................................28
3.5. Manque d’implication et d’appropriation de la partie nationale ................................................ 28
3.5.1. Absence d’un véritable programme national de réforme de la justice .............................28
3.5.2. Approche personnelle et non institutionnelle de la gestion du programme ......................29
3.5.3. Retards récurrents dans les prises de décisions ............................................................29
3.5.4. Déficit de pilotage du programme ..................................................................................29
3.5.5. Manque d’intérêt pour la problématique genre ...............................................................30
3.5.6. Faible capacité d’absorption de la part des bénéficiaires ................................................30
3.6. Méconnaissance des procédures FED par les acteurs ........................................................... 31
3.7. Difficultés liées au contexte ................................................................................................... 32
3.7.1. Incertitudes institutionnelles ...........................................................................................32
3.7.2. Difficultés matérielles et pratiques..................................................................................32
3.7.3. Insuffisance du système judiciaire en ressources humaines ...........................................33
3.7.4. Pesanteurs socioculturelles et résistances au changement ............................................33
4. ÉVALUATION DU PARJ ET DE SA MISE EN ŒUVRE ............................................................................... 35
4.1. Pertinence du programme ..................................................................................................... 35
4.1.1. Un programme qui semble a priori pertinent...................................................................35
4.1.2. Des insuffisances de conception remettant en question sa pertinence ...........................35
4.1.3. Des défauts accentués par les transformations du Programme ......................................37
4.1.4. Une mise en œuvre ayant abandonné toute logique d’appui à la réforme .......................37
4.1.5. Absence de programme national de réforme de la justice ..............................................38
4.1.6. Manque de capitalisation des expériences antérieures...................................................38
4.1.7. Manque de coordination avec les programmes des autres PTF .....................................39
4.1.8. Conclusion ....................................................................................................................39
4.2. Efficacité du programme ........................................................................................................ 39
4.2.1. Taux d’exécution des activités insuffisant.......................................................................40
4.2.2. Éparpillement des activités ............................................................................................40
4.2.3. Quelques résultats positifs enregistrés ...........................................................................40
4.2.4. Faiblesse des réalisations des activités structurantes ....................................................41
4.2.5. Des attentes non satisfaites ...........................................................................................41
4.2.6. Conclusion ....................................................................................................................42
4.3. Efficience du programme ....................................................................................................... 42
4.3.1. Ventilation des financements inadéquate .......................................................................42
4.3.2. Montants de financements inadaptés .............................................................................42
4.3.3. Flux de dépenses insatisfaisant .....................................................................................43
4.3.4. Manque de maîtrise des procédures FED ......................................................................43
4.3.5. Relations déficientes avec les autorités nationales .........................................................44
4.3.6. Absence de fonctionnement des structures de pilotage ..................................................44
4.3.7. Manque de coordination inter bailleurs ...........................................................................44
4.3.8. Manque d’implication de la partie nationale ....................................................................45
4.3.9. Manque d’implication de la DUE ....................................................................................45
4.3.10. Conclusion ..................................................................................................................45
4.4. Impact du programme ........................................................................................................... 45
4.4.1. Manque de pertinence et d’opérationnalité des IOV .......................................................45
4.4.2. Un impact global limité...................................................................................................46
4.4.3. Des avancées ponctuelles dans certains domaines .......................................................46
4.4.4. Des résultats trop parcellaires pour avoir un réel impact ................................................47
5
4.4.5. Conclusion ....................................................................................................................47
4.5. Durabilité du programme ....................................................................................................... 47
4.5.1. Insuffisances induites entre résultats, impact et durabilité ..............................................48
4.5.2. Manque d’implication et d’appropriation des partenaires nationaux ................................48
4.5.3. Absence de contreparties nationales .............................................................................48
4.5.4. Conclusion ....................................................................................................................48
5. PROPOSITIONS EN VUE DE L’OPTIMISATION DE LA FIN DE LA MISE EN ŒUVRE DU PARJ ........................... 50
5.1. Amélioration du pilotage et de la coordination du programme ................................................ 50
5.1.1. La réactivation du COPIL ...............................................................................................50
5.1.2. La dynamisation du GTJDH ...........................................................................................51
5.2. Amélioration de la communication ......................................................................................... 51
5.2.1. Amélioration de la communication interinstitutionnelle ....................................................51
5.2.2. Amélioration de la communication entre Kinshasa et les provinces ................................51
5.3. Recentrage des activités ....................................................................................................... 52
5.3.1. Actualisation du plan national de réforme de la justice ...................................................52
5.3.2. Focalisation de l’action sur les activités structurantes à portée nationale ........................52
5.4. Optimisation du partenariat avec les OSC ............................................................................. 53
5.4.1. Rationalisation des appuis accordés en fonction des résultats obtenus ..........................53
5.4.2. Amélioration de l’accompagnement technique des OSC appuyées ................................53
5.4.3. Élargissement des activités des OSC appuyées ............................................................53
5.5. Renforcement des ressources humaines des structures de gestion du programme ................ 53
5.5.1. Nécessité de pourvoir au plus vite les postes d’ATLT vacants au sein de l’UGP et de lancer la procédure de remplacement du régisseur démissionnaire .........................................53
5.5.2. Besoin de renforcer les équipes des antennes de Matadi et Kananga ............................54
5.6. Amélioration de la coordination inter bailleurs ........................................................................ 54
5.7. Meilleure implication de la DUE dans le pilotage du programme ............................................ 54
6. PERSPECTIVES DANS L’OPTIQUE D’UN EVENTUEL NOUVEAU PROGRAMME D’APPUI A LA JUSTICE DANS LE
CADRE DU 11EME
FED .......................................................................................................................... 56
6.1. Définition de contreparties nationales effectivement remplies ................................................ 56
6.2. Approche sectorielle de l’appui à la justice ............................................................................. 57
6.3. Mise en place d’un pilotage et d’une coordination efficaces ................................................... 57
6.4. Définition d’un programme à portée réellement nationale ....................................................... 58
6.5. Accent mis sur l’appui institutionnel et les activités structurantes ........................................... 58
6.6. Amélioration de la coordination inter bailleurs ........................................................................ 58
7. ANNEXES ....................................................................................................................................... 60
7.1. Documents rassemblés ......................................................................................................... 60
7.2. Personnes rencontrées ......................................................................................................... 63
7.3. TDR de la mission ................................................................................................................. 71
6
SIGLES ET ABRÉVIATIONS
ASF Avocats sans frontières
AT Assistance technique
ATCT Assistant technique de court terme
ATLT Assistant technique de long terme
CF Convention de financement
CMJ Comité mixte justice
COFED Cellule d'appui à l'Ordonnateur national du Fonds Européen de développement
COPIL Comité de pilotage
CPRDC Commission permanente de réforme du droit congolais
CSM Conseil supérieur de la magistrature
DEP Direction des études et de la planification
DP0 Devis programme de démarrage
DP1, DP2 Devis programme de croisière n°1, Devis programme de croisière n°2
DSCRP Document de stratégie pour la croissance et la réduction de la pauvreté
DTA Dispositions techniques et administratives
DUE Délégation de l'Union européenne
FED Fonds Européen de développement
GTJDH Groupe thématique justice et droits humains
INFJ Institut national de formation judiciaire
IOV Indicateurs objectivement vérifiables
LdF Loi de finances
MGFAE Ministère du genre, de la famille et de l’enfant
MJDH Ministère de la justice et des droits humains
MONUSCO Mission de l'organisation des Nations Unies pour la stabilisation en RDC
OHADA Organisation pour l'harmonisation en Afrique du droit des affaires
ONG Organisation non gouvernementale
OSC Organisation de la société civile
PAG Programme d'appui à la gouvernance
PARJ Programme d'appui à la réforme de la justice
PARJ-E Programme d'appui à la réforme de la justice à l’Est
PIB Produit intérieur brut
7
PRJ Plan d’actions national pour la réforme de la justice
PNUD Programme des Nations Unies pour le développement
PTF Partenaires techniques et financiers
RDC République démocratique du Congo
RCN Réseau citoyens (citizens) network, Justice & démocratie
TDR Termes de référence
UGP Unité de gestion du programme
USAID United States agency for international development
VBG Violences basée sur le genre
8
RÉSUMÉ
Le Programme d’appui à la réforme de la justice (PARJ) en République Démocratique du Congo
(RDC) a été mis en place par une convention de financement (CF) signée le 29 avril 2010, au titre du
10ème
FED, pour un coût total de 29 millions d’euros financé conjointement par la Commission
européenne (21 millions) et la Suède (8 millions).
L’objectif global de ce Programme est de « contribuer à la réforme de la Justice en améliorant la
gouvernance de l'appareil judiciaire » (DTA, p.7).
En application de la procédure régissant les projets FED et conformément au point 5.2 de la CF, doit
être réalisée une évaluation à mi-parcours. Tel est l’objet du présent rapport.
La mission d’évaluation s’est déroulée sur le terrain - à Kinshasa, mais aussi au Bas Congo, à
Kananga et à Goma - du 23 juin au 26 juillet 2014. Elle a été réalisée par une équipe de trois experts
composée de Jean-Jacques RAYNAL (Chef de mission), Charles MUSHIZI (expert juriste national),
Vonifanja ANDRIANAONITSOA (expert genre).
Outre l’évaluation du PARJ et de sa mise en œuvre du point de vue de sa pertinence, son efficacité,
son efficience, son impact et sa durabilité, il a été demandé à l’équipe d’experts de proposer des
recommandations de mesures à prendre à court terme pour optimiser la fin de la réalisation du PARJ
et de réfléchir à des orientations pouvant être envisagées à moyen et long terme, dans l’optique de la
mise en place d’un éventuel nouveau programme d’appui dans le cadre du 11ème
FED.
Après avoir rappelé le contexte dans lequel s’inscrit le PARJ et exposé les conditions de réalisation de
la mission et les difficultés rencontrées, les principaux problèmes auxquels est confronté le
Programme sont analysés en détail, avant de procéder à l’évaluation proprement dite, selon les cinq
critères précédemment énoncés.
À partir du constat ainsi dressé, des propositions sont ensuite formulées, d’une part pour le court
terme en vu d’essayer d’optimiser la fin de la mise en œuvre du PARJ et, d’autre part, pour les
moyens et long termes dans la perspectives d’un nouveau programme d’appui.
Le PARJ s’inscrit dans le cadre d’une importante et multiforme coopération de l’Union européenne en
matière d’appui à l’État de droit et à la bonne gouvernance en RDC. L’appui institutionnel et l’aide à la
gouvernance constituent en effet l’un des trois secteurs de concentration de l’aide de l’UE et ont
bénéficié d’une dotation de 245 millions d’euros sur les 9ème
et 10ème
FED1. De fait, si la paix a été
restaurée avec la signature en 2013 à Addis-Abeba de l’Accord cadre pour la paix, la sécurité et la
coopération en RDC et dans la région, le renforcement de la sécurité et de l’État de droit reste
primordial et conditionne le succès des politiques de développement. La réforme de la justice devrait
être l’une des composantes essentielles de ce processus. D’où l’importance que devrait revêtir ce
programme d’appui à la réforme.
Malheureusement, force est de constater que celui-ci se heurte à de très nombreux problèmes, mis en
exergue par la mission d’évaluation.
Avant même les difficultés de mise en œuvre, la formulation du PARJ pose problème. D’abord à
cause de l’absence d’actualisation du programme national de réforme que le PARJ est censé
appuyer ; ensuite, en raison du manque d’engagement national en faveur de la réforme et de
l’absence totale de contreparties nationales à l’appui européen ; enfin, du fait d’un certain nombre de
défaut et de carences qui marque sa conception. Le résultat en étant la transformation du PARJ de
programme d’appui à la réforme de la justice en simple programme d’appui à son fonctionnement,
accentuée par l’accumulation des retards de mise en œuvre et la remise en cause permanente de son
contenu.
Ces problèmes ont encore été accrus par les difficultés rencontrées par l’UGP et par la mauvaise
gestion du projet par le bureau d’étude.
1 Cf. Cour des comptes européenne - Rapport spécial 9/13, pages 13 à 16.
En ce qui concerne l’ensemble de la coopération de l’UE avec la RDC, le montant global s’élève, pour la période 2003 – 2011 et selon la même source, à près de 1,9 milliards d’euros (p.7).
9
Mais surtout – outre les nombreux obstacles découlant du contexte et le manque de maîtrise des
procédures FED par certains des acteurs qui ont compliqué l’exécution du Programme – le manque
d’implication et d’appropriation de la partie nationale, se traduisant, entre autres, par de multiples
blocages et un grave déficit de pilotage et de coordination des activités, a constitué une cause
majeure de dysfonctionnement du PARJ.
Naturellement, tous ces problèmes conditionnent l’évaluation du PARJ, qui fait ressortir les
nombreuses difficultés auxquelles il se heurte et conduit à dresser un bilan très réservé de sa mise en
œuvre, quels que soient les critères considérés.
Ainsi, au regard des insuffisances de conception initiale du Programme et de leur accentuation par les
réaménagements successifs, il n’est pas possible de porter une appréciation positive sur la pertinence
du Programme et ce malgré l’incontestable nécessité d’appuyer la réforme de la justice.
Il en va de même en ce qui concerne l’efficacité du programme. En l’absence d’une approche
cohérente de la stratégie globale de mise en œuvre et de la réalisation des activités structurantes
prévues dans le DP 1 – qui sont autant d’éléments fondamentaux d’un processus de réforme
institutionnelle – le faible taux d’exécution des activités programmées et le sentiment dominant
d’insatisfaction des bénéficiaires ne peuvent que conduire à affirmer que les résultats attendus n’ont
pas été atteints et que l’efficacité du PARJ est restée marginale.
L’efficience à mi-parcours du Programme s’avère – elle aussi – très insuffisante. On peut même
émettre des doutes sur les possibilités d’améliorer celle-ci de façon notable d’ici la fin du Programme,
sauf changements radicaux d’approche, peu plausibles dans le contexte actuel.
Au vu du faible taux d’exécution des activités, du manque de résultats dans les domaines essentiels à
la réalisation de la réforme et des incertitudes qui entourent celle-ci, l’impact du Programme – autant
que l’on puisse en juger à mi parcours – ne peut qu’être restreint.
Dans ces conditions et en l’état actuel des choses – étant entendu qu’une appréciation définitive ne
pourra être portée qu’au terme de la mise en œuvre du Programme – on ne peut qu’être très réservé
sur ses chances de durabilité.
Au vu de ce bilan très médiocre, du peu de temps restant à courir avant sa clôture (29 avril 2015 pour
les engagements de crédits) et de la persistance de nombreuses difficultés, il apparaît bien délicat –
et bien aléatoire – d’envisager des propositions susceptibles d’optimiser la fin de la mise en œuvre du
programme.
La première – qui est essentielle car elle conditionne le fonctionnement du PARJ – est l’amélioration
du pilotage et de la coordination du Programme, en réactivant le Comité de pilotage (COPIL) de façon
à ce qu’il remplisse les missions qui lui sont confiées par les DTA et installant un groupe thématique
véritablement opérationnel.
Vu le très faible taux de réalisation du DP 1 (15,3%) et le peu de temps restant à courir, il est
indispensable d’en finir avec une dispersion des activités, largement inefficace, et de procéder à un
recentrage de celles-ci en privilégiant les appuis institutionnels, la formation et les activités
structurantes.
Même en priorisant les activités essentielles, leur bonne réalisation suppose un renforcement des
ressources humaines des structures de gestion du Programme, en particulier l’UGP.
Malheureusement le départ du régisseur et la vacance persistante de deux postes d’ATLT ne vont pas
dans le sens souhaité.
Certaines des activités menées par les OSC soutenues par le PARJ ayant donné de bons résultats –
par exemple en matière d’aide juridique, d’assistance judiciaire, de monitoring des violations des
droits humains – il serait souhaitable d’optimiser la coopération avec les OSC afin de pouvoir accroître
leur efficacité.
En liaison avec les dysfonctionnements du COPIL, il a été relevé un manque de coordination inter
bailleurs. Cette dernière vient certes d’être réactivée tout dernièrement, avec la réunion récente du
Groupe inter bailleurs, mais elle a absolument besoin de s’affirmer et d’être renforcée.
10
Enfin, la relance du PARJ nécessite une meilleure implication de la DUE afin de renforcer le dialogue
politique avec les autorités nationales – en particulier avec le MJDH – qui pourra seul permettre de
surmonter les blocages actuels au fonctionnement du PARJ.
Sans prétendre préjuger de la formulation d’un éventuel nouveau programme d’appui à la réforme de
la justice dans le cadre du 11ème
FED, le bilan tiré à mi-parcours de la mise en œuvre du PARJ permet
d’envisager certaines perspectives.
En tout cas, il apparaît indispensable d’en tirer les leçons, contrairement à ce qui a été fait lors de la
formulation et, surtout, la réalisation du PARJ qui ont été confrontées aux mêmes difficultés que
précédemment.
Ces propositions s’appuient également sur les évaluations récemment effectuées par l’Unité
d’évaluation de la Direction générale développement et coopération – EuropeAid de la Commission
européenne sur la coopération entre l’UE et la RDC pour la période 2008 – 2013 et par la Cour des comptes européenne sur « l’aide de l’UE à la gouvernance en RDC ». En effet, tant les constats
dressés que les recommandations proposées par la présente mission d’évaluation rejoignent ceux de
celles-ci.
Tout en reconnaissant la pertinence de l’aide apportée par l’UE à l’amélioration de la gouvernance en
RDC, dont fait partie l’appui à la réforme de la justice, la Cour déplore que l’efficacité de cette aide soit réduite. Pour y remédier, elle « recommande à la Commission et au Service européen pour l’action
extérieure (SEAE) d’améliorer la stratégie de coopération de l’UE avec la RDC, de mieux évaluer les
risques susceptibles de compromettre le bon déroulement des programmes, de fixer des objectifs qui
soient réalisables au regard du contexte national et de renforcer le recours à la conditionnalité et au
dialogue politique ».
Cette recommandation est parfaitement applicable2 à un futur appui à la réforme de la justice qui ne
peut être couronné de succès sans une véritable implication et une réelle appropriation des
partenaires nationaux. Pour y parvenir, la définition de contreparties nationales à l’appui européen est
indispensable en veillant à ce qu’elles soient effectivement remplies.
Outre le respect de ces conditions, l’efficacité de ce futur programme suppose qu’il soit envisagé dans
une approche sectorielle qui prenne en compte l’ensemble des acteurs du système judiciaire, et en
particulier le CSM, en les associant pleinement, tant à sa définition qu’à sa mise en œuvre, en
particulier au sein des instances de pilotage.
Ce programme devra avoir une portée réellement nationale au lieu d’être circonscrit à certaines
provinces.
Il devra mettre l’accent sur les appuis institutionnels et les activités structurantes, au premier plan
desquelles doivent figurer la définition et la mise en œuvre d’une politique réaliste de recrutement et
de formation (initiale et continue) de l’ensemble du personnel judiciaire.
Ce futur programme ne pourra réussir sans un pilotage et une coordination efficace - à commencer
par une meilleure coordination inter bailleurs - et sans une implication forte de la DUE, en soutien
d’une UGP renforcée, afin de tenir la main au respect de tous les engagements pris par l’ensemble
des acteurs.
2 Sous réserve naturellement que les conditions politiques du dialogue entre le Gouvernement congolais et l’UE
soient remplies et qu’existe une volonté réciproque de les mener à bien.
11
1. Contexte
1.1. Contexte général
1.1.1. Cadre géographique
La République démocratique du Congo (RDC) est le pays le plus vaste d'Afrique centrale et le
deuxième d’Afrique avec une superficie de 2.345.000 km². S’étendant de l'océan atlantique aux
plateaux de l'est et couvrant la majeure partie du bassin du fleuve Congo, elle est bordée par l’Angola
et le Congo Brazzaville à l'ouest, la République Centrafricaine et le Soudan au nord, l'Ouganda, le
Rwanda, le Burundi et la Tanzanie à l'est et la Zambie au sud.
Avec une population estimée en 2014 à 77 millions d’habitants (dont 10 millions pour la capitale
Kinshasa), la RDC est le plus peuplé de tous les pays francophones.
1.1.2. Organisation politique et administrative
Selon la Constitution du 18 février 2006, « la République Démocratique du Congo est (…) un État de
droit, indépendant, souverain, uni et indivisible, social, démocratique et laïc »3. Le pluralisme politique
est constitutionnellement reconnu par l’article 6 et les droits humains et libertés fondamentales
garantis au titre II.
La Constitution prévoit une gouvernance basée sur la décentralisation avec 26 provinces (dont
Kinshasa, la capitale, qui a un statut de province), dotées de la personnalité juridique et exerçant des
compétences de proximité
Dans sa configuration actuelle, la RDC compte seulement 11 provinces dont la ville de Kinshasa. Les
autres provinces n’ont pas encore été mises en place, plus de 8 ans après l’adoption de la
Constitution. Le retard qu’a connu le vote, par le Parlement, du cadre juridique relatif à la
décentralisation justifie en partie ce retard, qui porte aussi la marque du manque de volonté politique
pour parfaire les réformes annoncées par la Constitution.
Selon la Constitution les provinces exercent certaines compétences concurremment avec le pouvoir
central – notamment dans le secteur de la justice – et se partagent les recettes nationales avec ce
dernier, respectivement à raison de 40% et de 60%. Cependant, toutes les recettes produites par les
provinces sont administrées par Kinshasa, laissant les provinces sans moyens de fonctionnement ni
de développement à la base.
1.1.3. Situation sécuritaire
Sur le plan sécuritaire, le pays fait face depuis deux décennies à des conflits qui ont causé des
centaines de milliers de victimes parmi lesquelles des femmes et des enfants, victimes des violences
sexuelles utilisées comme armes de guerre.
Suite à la victoire, fin 2013, de l’armée congolaise et de la Mission des Nations Unies au Congo
(MONUSCO) sur la rébellion du M23, les chances de voir la paix revenir se sont améliorées.
Dans ce domaine, d’importants progrès ont, certes, été réalisés depuis la mise en place de nouvelles
institutions à l’issue des élections présidentielles et législatives de 2006 et de 2011. Cependant, les
violences consécutives à ces deux échéances démontrent combien leurs acquis demeurent fragiles et
que la stabilisation et la situation sécuritaire du pays restent précaires.
Cette situation justifie, en partie, le fait que la réforme du secteur de sécurité, au sein duquel se trouve
la justice, soit maintenue au cœur de plusieurs accords conclus par le pays dont, récemment,
l'Accord-cadre signé en 2013 à Addis-Abeba ainsi que dans la plupart des programmes nationaux
parmi lesquels le Programme d’Action du gouvernement pour la période de 2012 à 2016.
3 Constitution de 2006, art.1
12
Malgré ces améliorations, de nombreux défis sécuritaires, économiques et politiques restent à relever.
Parmi ceux-ci, la lutte contre l’impunité, l’accès à la justice et la réconciliation nationale qui ne doivent
pas être sous-estimés. Pour ce faire, l’appui de la communauté internationale reste important. Mais,
rien de durable ne se fera sans la volonté des responsables politiques nationaux et la participation
citoyenne de la société civile.
1.1.4. Situation économique
Malgré un potentiel exceptionnel en ressources naturelles et un taux de croissance estimé à 7% par
an, la RDC est l’un des pays les plus pauvres du monde avec un PIB évalué à 18,56 milliards de
dollars, un PIB par habitant de 246 $ (chiffres de 2013), une espérance de vie à la naissance de 56
ans, un taux d’alphabétisation de 67% et un classement au 186ème
rang (sur 187) à l’indice de
développement humain établi par le PNUD (chiffres de 2012).
Cette situation est en partie due à la situation de corruption généralisée dans l’ensemble de la
structure étatique4, qui prive le pays d’importantes ressources financières notamment dans le domaine
de l’industrie extractive, la perception des taxes et impôts, etc.
1.2. Contexte spécifique au programme évalué
1.2.1. Les difficultés du secteur judiciaire
Les différents conflits qui ont sévi en RDC ont affaibli son administration et détruit ses infrastructures.
Parmi les secteurs les plus touchés figurent les infrastructures judiciaires (et pénitentiaires), ce qui
met le pays face aux défis de la restauration de la bonne gouvernance et de la reconstruction
matérielle d’infrastructures détruites5.
Par ailleurs, les provinces – dépourvues de tous moyens financiers en raison de la non application de
la répartition des ressources prévue par la Constitution – ne peuvent absolument pas exercer les
attributions qui leur sont conférées en matières juridique et judiciaire. En effet – selon les articles 203
et 204 de la Constitution – les provinces sont exclusivement compétentes notamment dans « l’organisation et le fonctionnement des services publics ; l’établissement des peines d’amende ou de
prison pour assurer le respect des édits en conformité avec la législation nationale ; l’exécution du
droit coutumier » (art.204). Elles disposent de compétences concurrentes avec le pouvoir central,
entre autres dans « la mise en œuvre des mécanismes de promotion et de sauvegarde des droits
humains et des libertés fondamentales ; l’administration des cours et tribunaux, des maisons d’arrêt et
de correction et des prisons ; la protection des groupes des personnes vulnérables » (art.203).
L’incapacité des provinces à assumer leurs attributions, tant concurrentes qu’exclusives, dans le
domaine de la justice est l’une des causes principales de l’impunité croissante, exacerbée par de
récurrentes évasions des prisons qui datent, pour la plupart, de l’époque coloniale et qui sont
faiblement sécurisées. Ces évasions – notamment des personnes accusées ou même condamnées
pour des crimes graves – réduisent à néant les efforts consentis par la justice congolaise, appuyée
par plusieurs partenaires techniques et financiers (PTF), dont l’Union européenne, en faveur de la
lutte contre l’impunité des violations graves des droits de l’homme en RDC.
4 La RDC se situe en 2013 à la 154
ème position sur 177 pays classés à l’indice de perception de la corruption
publié chaque année par Transparency International. 5 Ces destructions ont encore aggravé le problème du manque d’infrastructures judiciaires et pénitentiaires dont
la plupart datent de la colonisation et qui ne peuvent, en l’état, répondre aux besoins d’un pays immense. Ce qui pose avec encore plus d’acuité le problème - pas encore véritablement abordé - de la définition d’une carte judiciaire répondant à ces besoins tout en étant en adéquation avec les réalités du pays et ses capacités, tant financières qu’humaines, de mise en place, d’entretien et de fonctionnement de celles-ci.
13
1.2.2. Un début de réforme du secteur judiciaire
Avec l’appui des PTF, dont l’Union européenne, le pays s’est doté de différentes lois importantes et de
nouvelles infrastructures, dont un bâtiment qui abritera les trois hautes juridictions prévues par la
Constitution ainsi que les bureaux du CSM. Même si la question n’est pas formellement intégrée dans
le PARJ, l’adhésion par le pays à l’Organisation pour l'Harmonisation en Afrique du Droit des Affaires
(OHADA), marque une volonté d’améliorer le cadre des affaires dont l’état catastrophique a plusieurs
fois été décrié.
La réforme de l’administration publique de laquelle relève le personnel non magistrat affecté dans les
juridictions est prioritaire pour garantir une gouvernance transparente et efficace. L’amélioration des
conditions de recrutement, de formation et de travail de l’ensemble du personnel judiciaire pourra
consolider la démocratie et l’instauration d’un véritable État de droit, s’appuyant sur un système
juridique et judiciaire renforcé, fiable, performant et accessible par tous les citoyens.
Dans le même temps, l’indépendance de la magistrature proclamée par la Constitution6 et le statut
des magistrats7 demeure une quête et l’inamovibilité des magistrats du siège
8 – qui doit être
effectivement garantie par le CSM érigé par la Constitution comme « l’organe de gestion du pouvoir
judiciaire »9 – reste un défi à relever. De même, la compétence concurrente entre le pouvoir central et
les provinces, notamment en ce qui concerne l’administration des cours et tribunaux, des maisons
d’arrêt et de correction et des prisons, n’est pas encore concrétisée par des textes complémentaires à
la loi sur la libre administration des provinces promulguée en 2011.
Le Programme d’action du gouvernement pour la période 2012 - 2016 réaffirme certes la volonté de
poursuivre la réforme du secteur judiciaire mais le Plan d’action pour la réforme de la justice 2007 -
2012 n’a toujours pas été actualisé.
De même, pour la mise en œuvre de la réforme judiciaire annoncée par la Constitution, qui prévoyait
l’éclatement de la Cour suprême en une Cour constitutionnelle et deux ordres de juridictions (judiciaire
et administratif). À ce jour, seules ont été adoptées les lois organiques relative à la Cour
Constitutionnelle (votée en 2010 et promulguée seulement en 2013) et relative aux juridictions de
l'ordre judiciaire (votée et promulguée en avril 2013). La loi organique relative à la création des
juridictions de l’ordre administratif et au Conseil d'État n’a toujours pas été adoptée et la Cour
constitutionnelle n’est pas encore installée, malgré la nomination de ses membres en juillet 2014.
Nonobstant les évolutions annoncées par la Constitution, les lois déjà prises ainsi que les autres
réformes qui sont en cours et qui sont appuyées par les PTF, le fonctionnement de l’administration de
la justice demeure largement insatisfaisant. L’accès à l’institution judiciaire est insuffisant pour les
citoyens, essentiellement pour trois raisons majeures : l’éloignement physique des parquets, cours et
tribunaux ; les frais de justice et dépenses engendrées par le recours à celle-ci qui sont exorbitants
face à la pauvreté de la population ; la faible prégnance des textes existants à la fois par les
justiciables et par les membres des professions judiciaires eux-mêmes.
1.3. Complémentarité avec les autres programmes d’appui
1.3.1. Continuité recherchée avec les précédents programmes de l’UE
Le PARJ entend se situer dans la continuité des précédents programmes d’appui au secteur de la
justice mis en place par l’Union européenne.
En effet, la gouvernance (dans laquelle est incluse la justice) avait été choisie par l’Union européenne
comme secteur de concentration de l’aide pour les années 2009 - 2013.
6 Exposé des motifs et alinéa 1
er de l’article 149 de la Constitution de 2006
7 Exposé des motifs de la loi organique n° 06/020 du 10 octobre 2006 portant statut des magistrats. Voir aussi la
loi organique n° 08/13 du 5 août 2008 portant organisation et fonctionnement du Conseil supérieur de la magistrature 8 L’article 14 de la loi organique n° 06/020 du 10 octobre 2006 portant statut des magistrats dispose que « le juge est inamovible. Il ne peut être déplacé que sur sa demande dûment motivée et acceptée ou suite à une promotion ou encore pour des raisons liées à ses fonctions dûment constatées par sa hiérarchie qui en saisit le Conseil supérieur de la magistrature ». 9 Constitution de 2006, art. 152
14
Dans le cadre du 9ème
FED, plusieurs programmes d’aide ont ainsi été mis en œuvre : le Programme
d’appui à la gouvernance (PAG), d’un montant de 33 millions d’euros au total, dont 9 millions pour le
volet justice et qui s’est achevé en décembre 2013 ; le programme de restauration de la justice à l’est
du Congo (REJUSCO) – d’un montant de 11,7 millions d’euros et qui s’est achevé en 2009 – en
particulier pour les activités menées en matière d’assistance légale et d’aide judiciaire,
d’enseignement des droits humains, de lutte contre les violences sexuelles et de monitoring ; le
programme de renforcement des capacités des acteurs non étatiques – dont montant de 4,1 millions
d’euros – afin d’améliorer les capacités des OSC, y compris dans le domaine du monitoring.
1.3.2. Complémentarité avec les autres programmes d’appui à la justice
Par ailleurs, il revendique une complémentarité thématique et/ou géographique avec les autres
programmes initiés et/ou soutenus par l’Union européenne et les autres PTF.
En premier lieu, le programme d’appui au renforcement de la justice à l’est du Congo (PARJ-E,
communément appelé « Uhaki Safi »10
) mis en œuvre par l’Union européenne dans l’est du pays
(Nord Kivu, Sud Kivu et district de l’Ituri dans la Province orientale) pour un montant de 18 millions
d’euros.
Une complémentarité dans la définition et/ou la mise en œuvre des programmes d’appui dans le
secteur de la justice est également recherchée avec les autres PTF intervenant ou susceptibles
d’intervenir dans ce secteur : Suède, Belgique, France, USAID, Canada, PNUD, MONUSCO.
10
Expression swahili signifiant « bonne justice », adoptée et utilisée en vue de permettre une meilleure identification/compréhension du programme par les bénéficiaires, dans la mesure où le swahili est la langue vernaculaire des populations de l’est de la RDC.
15
2. Présentation de la mission d’évaluation
L’équipe d’experts – composée de Jean-Jacques RAYNAL (Chef de mission), Charles MUSHIZI
(expert juriste national), Vonifanja ANDRIANAONITSOA (expert genre) – a effectué cette mission d’« Évaluation à mi-parcours du Programme d’appui à la réforme de la justice (PARJ) en RDC » au
titre du projet n°2014/340711 financé par l’Union européenne et dont l’exécution a été attribuée à ETI
Consulting, en consortium avec ICE.
En conformité avec la procédure classique de l’Union européenne, cette évaluation à mi-parcours est
prévue au point 5.2 de la Convention de financement du PARJ.
Selon ses termes de références (TDR), l’objectif général de la mission est double : « Il s’agit d’une
part de mesurer les résultats du processus engagé par le PARJ à travers les objectifs inscrits dans la
Convention de Financement et d’autre part, d’identifier les éléments pertinents à prendre en compte
pour l'optimisation de sa mise en œuvre, la consolidation des acquis et la pérennisation des actions
menées ».
Pour sa part, « l'objectif spécifique de la mission est d’évaluer la pertinence, l'efficience, l'efficacité,
l'impact probable et la viabilité du PARJ ».
En plus du travail d’établissement du bilan de la mise en œuvre du PARJ et de son évaluation stricto
sensu, qui constitue le fondement de sa mission, il a été demandé à l’équipe d’experts de proposer
des recommandations de mesures à prendre à court terme pour optimiser la fin de la réalisation du
PARJ jusqu’à son achèvement.
De plus, elle a été chargée de réfléchir à des orientations pouvant être envisagées à moyen et long
terme, dans l’optique de la mise en place d’un éventuel programme d’appui dans le cadre du 11ème
FED.
2.1. Déroulement de la mission
2.1.1. Durée de la mission
La mission d’évaluation s’est déroulée sur le terrain du 23 juin au 26 juillet 2014, le présent rapport
devant être rédigé au domicile des experts et présenté dans un délai de trois semaines après la fin de
la mission de terrain.
2.1.2. Localisation de la mission
La mission s’est déroulée principalement à Kinshasa, mais s’est également rendue dans les deux
provinces d’exécution du PARJ (Bas Congo du 3 au 5 juillet et Kasaï occidental les 8 et 9 juillet) ainsi
qu’à Goma (14 au 18 juillet) pour une analyse de terrain du programme PARJ-E, dit « Uhaki Safi ».
2.1.3. Mise en œuvre de la mission
Après une réunion de démarrage tenue le mardi 24 juin dans les locaux de la DUE, la mission a
procédé à la collecte et l’analyse de tous les documents pertinents à la compréhension et l’évaluation
du PARJ ; près de 90 documents ont ainsi été rassemblés et analysés (voir la liste des documents
collectés en annexe 1).
Les rencontres avec les autorités judiciaires, un grand nombre d’acteurs de la réforme de la justice et,
plus généralement, du secteur de la justice ainsi qu’avec les justiciables ont complété l’étude
documentaire et permis de connaître leur perception et leur appréciation du PARJ.
Une centaine de personnes représentant la DUE, le PARJ, les institutions nationales (MJDH et
services rattachés ; CSM ; COFED, Ministère du genre), le Barreau, les ONG/OSC, les PTF ont été
rencontrées dans ce cadre (voir la liste des personnes rencontrées en annexe 2).
16
Sur la base de tous ces éléments, une analyse approfondie des résultats obtenus par le PARJ, des
difficultés rencontrées, des contraintes contextuelles a permis de dresser le bilan de la mise en œuvre
du Programme et d’effectuer son évaluation, sur le fondement des principes méthodologiques de la
Commission européenne.
À partir de cette évaluation, en considération de son caractère à mi-parcours et conformément aux
TDR, une réflexion a ensuite été menée conduisant à des recommandations en vue de l’optimisation
de la mise en œuvre du programme pendant la période restant à courir avant son achèvement.
Cette réflexion a enfin été élargie aux orientations à envisager dans la perspective éventuelle de mise
en place d’un nouveau programme d’appui à la justice dans le cadre du 11ème
FED, sur la base du
programme indicatif national qui a été signé le 26 juin 2014 entre la RDC et l’Union européenne.
2.1.4. Présentation du rapport
Avant de présenter – en points 3, 4 et 5 – l’évaluation proprement dite effectuée par les experts selon
les critères retenus par la Commission européenne, puis les conclusions et recommandations
auxquelles ils ont pu parvenir, il a paru indispensable de mettre d’abord en exergue les principaux
problèmes identifiés.
En effet, ce sont ces problèmes qui expliquent les difficultés rencontrées par le PARJ, tant lors de sa
conception que durant sa mise en œuvre ; ce sont eux qu’il faudra surmonter pour pouvoir optimiser la
réalisation du Programme durant ses derniers mois de réalisation ; ce sont eux qu’ils faudra s’efforcer
d’éviter lors de la formulation d’un éventuel nouveau programme.
Même si cette présentation risque d’induire certaines redondances elle est donc nécessaire à une
meilleure compréhension du constat dressé et des propositions formulées par la mission.
2.2. Difficultés rencontrées par la mission
Malgré un excellent accueil de la Délégation de l’Union européenne (DUE) et de l’Unité de gestion du
projet (UGP) et l’appui apporté par ces structures, la mission a été confrontée à un certain nombre de
difficultés. Celle-ci ont compliqué sa tâche mais surtout impacté ses résultats, en ne lui permettant pas
d’avoir l’accès souhaité à l’ensemble des informations et opinions nécessaires.
En particulier, le manque de contacts avec le MJDH – malgré tous les efforts déployés en ce sens –
apparaît particulièrement regrettable dans la mesure où celui-ci est le maître d’œuvre du PARJ.
2.2.1. Absence d’implication du MJDH dans la réalisation de l’évaluation
Il s’agit là du problème majeur rencontré par la mission d’évaluation. En effet, les contacts avec le
MJDH ont été extrêmement limités et n’ont pas permis l’implication du Ministère dans la réalisation de
l’évaluation, ni même une réelle coopération avec la mission.
C’est ainsi qu’il n’a pas été possible de rencontrer Madame la Ministre de la justice et droits humains,
malgré plusieurs demandes en ce sens, introduites dès la réunion de démarrage (le 24 juin) auprès de
son Directeur de cabinet et renouvelées à plusieurs reprises, y compris par écrit (le 9 juillet).
Il n’a pas été non plus possible de rencontrer Monsieur le Secrétaire général du MJDH, malgré là
aussi de nombreuses tentatives et plusieurs rendez-vous confirmés, puis décommandés par celui-ci.
De la même façon, les tentatives de contacts avec les cadres du Ministère se sont relevées
infructueuses, à l’exception d’une rencontre avec la Directrice des études et planification.
Il n’a pas non plus été possible de rencontrer quiconque du Groupe thématique justice et droits
humains (GTJDH). La Coordinatrice du GTJDH était en congé à l’étranger à l’arrivée de l’équipe
d’experts. Ses congés ayant été prolongés jusqu’après le départ de la mission et les tentatives de
contact par mail effectuées par l’intermédiaire de la DUE n’ayant pas connu de suite, aucun échange
17
n’a été possible. Quant aux bureaux du GTJDH, ils ont toujours été trouvés fermés, empêchant là
encore tout échange.
La seule véritable séance de travail – hormis la participation purement formelle du Directeur de
cabinet à la réunion de démarrage – à avoir pu être organisée avec un responsable du MJDH l’a été
avec le Directeur de cabinet adjoint (promu depuis Directeur de cabinet à la suite de la nomination du
Directeur de cabinet comme juge à la Cour constitutionnelle).
Enfin, l’absence de tout représentant du MJDH à la réunion de présentation des conclusions de fin de
mission (le 25 juillet) confirme ce regrettable manque d’implication.
Certes, il faut reconnaître que la période d’organisation de la mission n’était guère favorable puisque
le MJDH était en plein déménagement. Mais, vu l’importance de la mission, le rôle essentiel qui
incombe au MJDH en tant que maître d’œuvre du PARJ et sa mise en cause par les autres acteurs
dans les difficultés rencontrées pour la mise en œuvre du Programme, il paraissait essentiel de
pouvoir bénéficier d’informations communiquées par le Ministère, de pouvoir échanger avec ses
cadres et de pouvoir recueillir l’opinion de Madame la Ministre sur le PARJ et les problèmes auxquels
il est confronté.
2.2.2. Manque de données quantitatives et d’informations pertinentes
Le recueil de données quantitatives a toujours été extrêmement difficile, voire impossible, en
l’absence de statistiques et d’informations chiffrées fiables, aussi bien au MJDH qu’au CSM. En
particulier, aucune information financière ou budgétaire ne nous a été communiquée, les seuls
éléments obtenus en ce domaine l’ayant été auprès de l’UGP. De même, les informations reçues sur
le nombre des magistrats actifs au sein du système judiciaire congolais se sont avérées inexactes,
modifiées à tour de rôle par les différents acteurs rencontrés, y compris les membres du secrétariat
permanents du CSM qui ont fourni trois nombres différents et n’avaient aucune information précise sur
le nombre de femmes magistrates.
Ce manque de données chiffrées rend évidemment très aléatoire l’appréciation objective de l’évolution
des indicateurs objectivement vérifiables (IOV) définis dans le cadre logique du PARJ.
Cette appréciation est d’autant plus difficile qu’il n’a pratiquement jamais été établi de « baseline »11
permettant de juger de l’évolution et que la pertinence même de nombre d’IOV est fortement
contestable. Par exemple, il en est ainsi des indicateurs relatifs au Résultat 4 : « Augmentation de
30% de femmes qui font recours à la justice » ou « Réduction de 20% des pratiques abusives
relatives aux droits des femmes et des enfants ». Ces indicateurs ne peuvent être mesurés à
l’évaluation, en l’absence de toutes données de base chiffrées.
Et même au-delà des données chiffrées, l’obtention d’informations pertinentes auprès de certains
acteurs nationaux s’est souvent avérée difficile, en raison de leur manque de connaissance et de leur
faible appropriation du PARJ.
2.2.3. Aléas des déplacements en province
Malgré le soutien des antennes régionales du PARJ à Matadi et à Kananga, les visites de terrain ont
été difficiles à optimiser en raison des contraintes liées aux conditions matérielles de déplacement, au
manque d’implication – voire d’informations – des autorités régionales par rapport à la réforme de la
justice et au PARJ, ainsi qu’au caractère aléatoire de certains rendez-vous.
Des problèmes équivalents ont été rencontrés lors du déplacement à Goma, malgré l’appui de l’UGP
du PARJ-E ; ils se sont néanmoins posés avec moins d’acuité du fait de la durée plus importante du
séjour.
11
Et ce malgré la programmation par le PARJ de plusieurs études chargées d’établir ces « baseline », malheureusement pas encore menées à terme.
18
2.2.4. Manque d’intérêt porté à la thématique du Genre par nombre d’acteurs
Ce manque d’intérêt prend déjà sa source dans la fréquente incompréhension du concept de genre et
de son implication dans le projet, ainsi que dans les politiques nationales.
Il se traduit également par un agacement régulièrement manifesté à l’égard de l’attention portée à la
question du genre et de la lutte contre les violences basées sur le genre, qualifiée – à de nombreuses reprises – de « faux problème », y compris par des acteurs majeurs du système judiciaire congolais.
La plupart des hauts magistrats rencontrés dans le cadre de cette évaluation ont exprimé leur
désapprobation quant à la prise en compte du Genre dans le programme PARJ. À l’analyse, cette
réaction négative provenait d’une compréhension erronée du concept Genre, qui place les hommes et
les femmes dans une logique de confrontation, et non dans une recherche de relations plus
équilibrées, dans l’objectif de plus d’équité et de justice. Ainsi, ces hauts magistrats, majoritairement des hommes, assimilaient le Genre à une lutte des femmes pour « arracher le pouvoir aux hommes »
et à une revendication de traitement de faveur pour les femmes au détriment des hommes.
Il en résultait un rejet plus ou moins affirmé de l’un des objectifs du programme PARJ qui est de
« rendre la justice plus accessible aux citoyens - avec un accent particulier pour les femmes »12
, ainsi
que des efforts menés pour l’atteindre. La logique d’intervention du programme avait prévu un volet spécifique pour la prise en compte du Genre, en l’occurrence le Résultat 4 intitulé « les autorités et la
population sont sensibilisées au respect des droits des femmes et des enfants (y compris les
violences sexuelles) », en même temps que l’intégration de la thématique transversale « égalité des
genres et droits des femmes », ce qui signifie que cette thématique devra être visible dans toutes les
activités.13
Par ailleurs, il est apparu que certains responsables au niveau institutionnel méconnaissent le cadre
de référence national en matière de Genre, et minimisent les enjeux de son intégration dans la
réforme de la justice. Le Plan d’actions pour la réforme de la justice de 2007 l’avait pourtant inclus, certes de manière partielle mais tout de même explicite (égalité de genre dans l’accès aux emplois
dans les services/départements et services affiliés du Ministère de la Justice)14
, et le Plan d’action
pluriannuel du PARJ avait clairement identifié ces enjeux.
Dans ces conditions, il était parfois difficile d’aborder sereinement cette thématique et d’obtenir les
informations pertinentes, dès lors que certains responsables considéraient que les activités relatives au genre étaient du gaspillage et recommandaient pour la suite du PARJ « de réaffecter le budget
prévu pour le genre à des activités plus utiles ».
2.2.5. Manque d’implication de certaines OSC
À l’image de leur propre diversité, les relations avec les OSC soutenues par le Programme ont été
très variables. Autant certaines ont manifesté un réel intérêt pour la mission d’évaluation, autant
certaines autres ont fait preuve d’un manque total d’implication.
Ainsi, lors de la réunion organisée le 11 juillet dans les locaux de l’UGP à Kinshasa, la moitié des
OSC invitées – pourtant bénéficiaires de financements du PARJ – ne se sont pas déplacées et n’ont
communiqué aucune information sur leurs activités.
A l’opposé, les OSC en province faisaient montre de beaucoup plus d’autonomie pour remplir leurs
missions respectives et déployaient plus d’engagement dans les activités convenues avec le
programme15
.
12
Termes de référence spécifiques de l’Évaluation à mi-parcours du PARJ. 13
PARJ, Plan d’action pluriannuel 2012-2015, p.59. 14
Plan d’actions pour la réforme de la justice, Programme 2 : Audit stratégique et organisationnel du ministère de la justice et des services affiliés, 2007, p.13. 15
Cf. Rapports d’activités de l’UGP/PARJ.
19
3. Principaux problèmes identifiés
Le constat de difficultés rencontrées par le PARJ avait déjà été fait avant la présente mission
d’évaluation. Celle-ci a permis de confirmer et de préciser celles qui avaient été déjà décelées. Mais
elle a aussi débouché sur l’identification d’un certain nombre d’autres problèmes qui impactent très
directement l’exécution du programme.
Leur mise en exergue permet d’étayer l’analyse, présentée ultérieurement, des critères d’évaluation
du PARJ et de mieux comprendre les conclusions qui en sont déduites.
3.1. Formulation du programme
Les problèmes rencontrés ne se situent pas simplement au niveau de la mise en œuvre du
programme, mais déjà au niveau de sa conception et de sa formulation. On peut même affirmer que
nombre des difficultés de mise en œuvre découlent de la formulation du PARJ.
3.1.1. Absence d’un véritable programme national de réforme de la justice
Le PARJ devrait constituer un appui à un programme national de réforme de la justice. Mais encore
faudrait-il qu’un tel programme existe vraiment. Or ce n’est pas le cas.
Certes, un Plan d’actions pour la réforme de la justice (PRJ) a bien été élaboré en 2007 par le MJDH,
mais il portait sur la période 2007 - 2012 et il n’a pas été actualisé.
Pourtant, l’appui à l’actualisation de ce plan figurait au DP 1 du PARJ. Mais il n’a pu avoir lieu, du fait
du MJDH. En effet, la réunion de l’atelier de création de la Commission devant être chargée de cette
actualisation a été reportée deux fois (septembre et décembre 2013) à la demande du MJDH, ce qui a
entrainé le report de l’activité sur le DP 2, alors qu’elle aurait pourtant dû être prioritaire.
Le caractère obsolète du PRJ n’est pas compensé par l’existence d’un Programme d’action du gouvernement 2012 – 2016. Bien sûr, celui-ci prévoit parmi ses objectifs prioritaires « l’amélioration de
la gouvernance », en y incluant « la réforme du système judiciaire »16
et il entend « poursuivre
l’assainissement et la modernisation du pouvoir judiciaire en vue d’accroître son indépendance et son
efficacité »17
À ce titre, il prévoit un certain nombre de mesures à prendre telles que « améliorer les
conditions de travail et le traitement des magistrats », « mettre en place l’ École supérieure de la
magistrature », « réorganiser et renforcer les structures de l’administration du Ministère de la justice »,
« renforcer les capacités opérationnelles du CSM »18
. Certes, ces mesures prévues sont tout à fait
positives, mais elles s’intègrent dans un cadre très restrictivement défini. En effet, le Programme
d’action du Gouvernement fixe à cette réforme un objectif extrêmement limité puisque - selon ses propres termes - « l’objectif poursuivi sera celui de faire de ce pouvoir (judiciaire) un instrument
irremplaçable au service de la lutte contre la corruption et au service de l’assainissement du climat
des affaires »19
. Même si ce but est tout à fait louable, et nécessaire, il ne saurait constituer un
programme global de réforme de la justice.
Par ailleurs, la réforme de la justice n’est même pas mentionnée dans la Feuille de route du Ministère
de la justice et des droits humains - transcription pour le MJDH du Programme d’action du gouvernement - dont l’objectif est la « restauration totale de l’autorité de l’État sur l’ensemble du
territoire national »20
. Sur les vingt cinq actions qu’elle prévoit, dix sont consacrées à la lutte contre la
corruption, six à la promotion des droits de l’homme, cinq à l’amélioration du climat des affaires mais
aucune ne comporte des mesures structurelles de réforme du système judiciaire, même si l’axe 2 fixe comme objectif la « poursuite de l’assainissement et de la modernisation du pouvoir judiciaire en vue
d’accroitre son indépendance et son efficacité »21
.
16
Programme d’actions du Gouvernement 2012 – 2016, p. 11 17
Programme d’actions du Gouvernement, p. 12 18
Ibid 19
Ibid 20
Feuille de route du MJDH, non daté, p.1. 21
Ibid.
20
Cette mise en retrait de la réforme de la justice est également perceptible dans le Document de la
stratégie de croissance et de réduction de la pauvreté 2011 - 2015 (DSCRP 2) qui fixe les orientations générales de la politique nationale congolaise pour la période considérée. Certes « accélérer la
réforme judiciaire et promouvoir les droits humains » sont mentionnés parmi les « piliers
stratégiques » de la SCRP 222
, mais sans être rangés parmi les priorités et les principaux défis. La
réforme de la justice ne figure même pas parmi les actions prioritaires à mener en vue du
renforcement de la gouvernance et de la paix - considéré comme le premier des défis à relever pour
le prochain quinquennat - alors que l’amélioration du climat des affaires en fait partie23
. Il est pourtant
relevé que, dans le domaine judiciaire, si « d’importants progrès (figurent) parmi les principaux acquis
du DSCRP1… d’énormes problèmes continuent à subsister ».24
C’est pourquoi l’actualisation du PRJ apparaît à la fois indispensable et urgente pour que les
programmes d’appui à la réforme de la justice – tant l’actuel que celui qui pourrait lui succéder –
bénéficient d’un véritable ancrage national et que cette réforme retrouve place dans les priorités de
l’État congolais, en bénéficiant d’une visibilité et d’une planification à moyen terme.
3.1.2. Manque d’engagement national en faveur d’une réforme de la justice
En attendant cette réaffirmation de la priorité de la réforme de la justice, ce manque actuel d’engagement est concrétisé par l’insigne faiblesse du budget national consacré à la justice (estimé à 0,6 % - 0,7% du budget national, en l’absence de tout chiffre précis fournis par le MJDH). De plus, l’exécution de ce budget ne dépasse pas les 30% et « l’analyse détaillée des budgets d’opération annuels par entité montre que des lignes budgétaires sont inscrites au budget annuel de l’État alors même qu’elles ne sont presque jamais exécutées. D’autres sont préférées à toute autre mais n’expriment pas nécessairement les besoins réels des services (ex : frais secret de recherche) »
25.
Cette insuffisance des financements accordés au système judicaire ne lui permet donc pas de
disposer des moyens minimaux de fonctionnement, sans parler de la possibilité de procéder aux
investissements nécessaires ou d’assurer la maintenance des infrastructures réalisées par le PARJ.
Et rien ne laisse présager une amélioration à court terme de cette situation, en l’absence de toute stratégie budgétaire sectorielle et de toute évolution tendancielle favorable sur le moyen terme. « Ceci
fait du budget de la justice un budget caractérisé par un décalage entre les besoins prioritaires et la
modestie des ressources effectivement mobilisées »26
.
Ce manque d’engagement se manifeste également par l’absence totale de structures nationales
spécifiques chargées de la mise en œuvre de la réforme, tant au niveau du MJDH que du CSM, se
traduisant par une absence de suivi de celle-ci et par des changements constants d’interlocuteurs de
l’UGP, voire parfois une carence totale de référents. Cette absence de permanence et ce manque
d’implication des acteurs nationaux ont naturellement une incidence négative sur la qualité des
actions menées, quant ils ne menacent pas leur pérennisation.
3.1.3. Absence totale de contreparties nationales
Aucune contrepartie nationale n’est prévue dans la CF et les DTA incluent une simple référence
conditionnelle à des financements nationaux d’entretien des infrastructures, en vue de contribuer à
leur durabilité. Cette absence apparaît d’autant plus regrettable qu’elle ne peut que conforter le
manque d’engagement de la partie nationale dans la réforme du système judiciaire, son manque
d’implication dans le programme conçu pour l’appuyer, ainsi que son manque d’appropriation et de
pérennisation des acquis du programme.
22
DSCRP 2, p. 67 23
La réforme de la justice n’est pas citée dans le résumé exécutif qui cible les « principaux défis à relever » (p.21) et énumère les actions prioritaires à mener 24
DSCRP 2, pp. 17, 18 25
UGP/PARJ, Rapport de synthèse de l’étude diagnostic de la gestion budgétaire du MJDH, des services affiliés et déconcentrés et du pouvoir judiciaire, mai 2014, p.4 26
UGP/PARJ, Stratégie budgétaire du secteur de la justice 2015 – 2017, mars 2014, p.3
21
3.1.4. Détournement du PARJ vers un appui au fonctionnement de la justice
Par son ampleur et les objectifs visés, le PARJ pourrait constituer un véritable programme d’appui à la
réforme de la justice. Mais, dans le même temps, de nombreux défauts de conception tendent à
faciliter cette évolution vers un simple programme d’appui au fonctionnement de la justice.
L’absence d’approche sectorielle et un programme trop centré sur le MJDH au détriment du CSM et
des autres acteurs ne permettent pas au PARJ de couvrir l’ensemble du système judiciaire. Ce défaut
est aggravé par la faiblesse des activités structurantes (appui institutionnel, formation, réforme
normative, développement des inspections et contrôles) au profit des constructions ou rénovations
d’infrastructures et de l’aide au fonctionnement par la fourniture d’équipements et de consommables.
Le programme a ainsi été conduit – surtout après les multiples amendements qu’il a subis et qui
seront traités ultérieurement – à une multiplication et une dispersion des activités, rendant aléatoire la
cohésion qui aurait dû le caractériser et, plus encore, difficiles sa mise en œuvre et sa gestion, surtout
avec des ressources humaines insuffisantes.
De plus, il n’y a pas de vision nationale puisque l’intervention du PARJ est limité géographiquement à
Kinshasa et à deux provinces (Bas Congo et Kasaï occidental dont les critères de choix ne sont guère
évidents) et que les activités à portée nationale – que sont les activités structurantes - sont rares. Le
manque de complémentarité et de synergie avec le PARJ-E (mis en œuvre au Nord et Sud Kivu et
dans le district de l’Ituri en Province orientale) ne change rien, bien au contraire, à cette approche
régionale que rien de cohérent ne permet de justifier, si ce n’est la volonté d’éviter un éparpillement
des crédits. Le problème est que cette approche est peu compatible avec un programme de réforme
de la justice qui devrait être national par nature.
3.1.5. Absence de prise en compte du droit des affaires
L’adhésion en 2012 de la RDC à l’Organisation pour l’harmonisation en Afrique du droit des affaires
(OHADA) a totalement changé le visage du droit des affaires congolais. Depuis le 12 septembre 2012,
c’est le droit uniforme instauré par l’OHADA qui constitue le droit des affaires en RDC, comme dans
l’ensemble des 17 États membres. Ce bouleversement d’un pan essentiel du système juridique,
encadrant et régissant l’activité économique n’est pas sans poser de sérieux problèmes d’adaptation :
mise en conformité des normes nationales, formation des personnels judiciaires, information des
opérateurs économiques, etc.
Or, ce secteur essentiel du droit des affaires et de la mise en application du droit OHADA qu’il
implique est totalement ignoré par le PARJ.
Certes, il existe un autre projet financé par l’Union européenne (projet d’aide au commerce en RDC-
« Aid Com ») qui traite de ces questions et qui prévoit, à travers un volet consacré à l’amélioration du
climat des affaires, des actions de construction ou réhabilitation des tribunaux de commerce, ainsi que
des formations en droit OHADA. Mais il n’en reste pas moins qu’un projet d’appui à la réforme de la
justice ne devrait pas laisser totalement de côté un aspect aussi essentiel – qui plus est en pleine
réforme – du système juridique et judiciaire. Vu l’importance de ce domaine, le PARJ aurait dû
prendre en compte la réforme OHADA du droit des affaires et prévoir une coordination avec les
actions appuyées par Aid Com27
. Cet « oubli » s’avère d’autant plus regrettable que l’amélioration du
climat des affaires est précisément le seul domaine juridique à être posé comme prioritaire par les
plans d’action gouvernementaux28
.
27
Ce manque de coordination – même si l’UGP a tenu compte des formations dispensées par ailleurs pour définir son propre programme – est symbolisé par l’impossibilité pour la mission de rencontrer la Commission nationale OHADA, malgré plusieurs sollicitations. 28
cf. supra DSCRP 2 et Programme d’actions du gouvernement 2012 - 2016
22
3.1.6. Manque d’intégration de la problématique du genre
Alors que le problème de l’égalité des genres et du droit des femmes constitue l’un des thèmes transversaux du programme et que « l’amélioration du respect des droits de la femme » est – selon
les DTA – l’un des résultats attendus du programme, celui-ci ne fait aucune référence à la politique
nationale genre et à la stratégie nationale de lutte contre les violences basées sur le genre (VBG).
La RDC a pourtant le grand avantage de disposer d’un cadre de référence juridique, politique et
stratégique pour le Genre, dont les éléments essentiels sont présentés ci-après, en vue de saisir les
enjeux qu’ils représentent pour le programme PARJ.
Le cadre de référence juridique pour le Genre est constitué en premier lieu de la Constitution qui
consacre l’égalité homme – femme en droit et devant la loi. Sur cette base, elle assigne aux pouvoirs
publics le rôle, entre autres, d’assurer la protection et la promotion des droits de la femme, et la mise
en œuvre de la parité homme – femme dans les institutions de l’État.29
Il convient également de noter à ce titre les deux lois de 2006 qui répriment le viol et les violences
sexuelles,30
ainsi que les conventions internationales ratifiées par la RDC, venant conforter ce cadre
juridique national pour le Genre, (Convention pour l’élimination de toutes formes de discrimination à
l’égard des femmes ; Protocole de la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples sur les
droits des femmes en Afrique ; résolutions 1325, 1820 et 1888 du Conseil de sécurité des Nations
Unies).
En matière de cadre de référence politique et stratégique pour le Genre, on retiendra la Stratégie
nationale de l’intégration de la dimension Genre dans les politiques, programmes et projets de
développement de la RDC (2008), la Politique nationale Genre et la Stratégie nationale de lutte contre
les VBG (2009).
Dans sa formulation initiale, le programme PARJ avait pourtant bien mentionné ce cadre juridique,
politique et stratégique pour le Genre en dressant le contexte global de mise en œuvre de son Résultat 4. Il avait même reconnu « l’importance de se référer à la Politique Nationale Genre pour la
mise en œuvre du programme »31
. Mais il n’y est plus fait référence dans les Devis Programmes
successifs. Situer les activités du programme en matière de Genre dans ce cadre de référence
national est pourtant nécessaire, au cours de la mise en œuvre et dans chaque Devis Programme,
afin de rappeler l’ancrage thématique du programme par rapport au contexte national, démontrer
l’importance accordée à la conformité du PARJ avec les orientations de la politique/stratégie nationale
Genre, et renforcer sa cohérence avec la formulation initiale.
On peut donc constater une évolution restrictive dans la prise en compte du Genre, qui démontre un
manque de cohérence et une absence d’approche sectorielle, en cantonnant le programme à des
activités ponctuelles en matière de lutte contre les VBG et en faveur de la protection et la promotion
du Genre.
De plus, aucun appui du PARJ n’a été prévu pour le Ministère du genre – en raison du refus formel du
MJDH lors de la discussion de l’avenant du DP1 qui prévoyait un appui consistant en sa faveur – et ce
en contradiction flagrante avec ce qu’il avait prévu dans son Plan d’action pluriannuel, puisqu’il y était
annoncé un appui au Ministère du Genre32
.
De même, aucune coordination n’existe entre le secteur de la justice et le Ministère du genre, alors
que ce problème avait été soulevé lors de l’atelier de démarrage du PARJ au cours duquel une
collaboration entre les deux Ministères avait été demandée. Certes le Ministère du genre est membre
du COPIL du PARJ, mais cela reste sans impact réel vu les dysfonctionnements récurrents du COPIL.
29
Constitution de 2006, articles 11, 12, 14 et 15 30
Lois n° 06/018 et n° 06/019 du 20 juillet 2006 31
PARJ, Plan d’action pluriannuel 2012-2015, p.59 32 PARJ, Plan d’action pluriannuel 2012-2015, p.7
23
Concrètement, ce manque de collaboration entre les deux Ministères a réduit les chances pour le
PARJ d’intervenir pour une intégration du Genre au niveau institutionnel dans le secteur de la
justice33
.
3.1.7. Manque de continuité avec le programme d’appui à la gouvernance
Dans le cadre du 9ème
FED, il avait été mis en place un programme d’appui à la gouvernance (PAG) –
achevé en décembre 2013 – qui comprenait un volet justice et qui prévoyait un appui institutionnel au
MJDH et au CSM. Il aurait été logique et normal de veiller à la continuité entre ces deux programmes
ayant des finalités proches, voire parfois semblables, et travaillant avec les mêmes partenaires
nationaux.
Or, cette continuité n’a pas été assurée. Malgré deux ans de cohabitation, il n’y a pas eu de
collaboration entre les deux équipes ; les travaux d’infrastructures prévus au titre du PAG n’ont pas
été réalisés ou terminés (en particulier le bâtiment du MJDH et du Palais de justice de Kinshasa), il n’y
a pas eu de poursuite par le PARJ de l’informatisation des services du MJDH et du CSM entreprise
par le PAG, la réorganisation du MJDH à travers l’évaluation des compétences des cadres et la
redéfinition de l’organigramme du Ministère n’a pas été menée à terme, l’appui de l’Union européenne
au Comité mixte justice (CMJ) a dû être arrêté en raison des dysfonctionnements de celui-ci.
Au total, la formulation du PARJ n’a pas suffisamment pris en compte l’expérience du PAG et les
difficultés auxquelles ce programme avait été confronté. De ce fait la succession de ces deux
programmes – qui aurait dû permettre de garantir une continuité dans l’appui à la justice et à sa
réforme – n’a pas eu l’effet bénéfique escompté. Au contraire, les problèmes non résolus par le PAG
(tout spécialement en matière d’infrastructures) ont été reportés sur le PARJ et ont handicapé sa mise
en œuvre.
3.1.8. Manque de complémentarité avec les programmes des autres PTF
L’appui de l’Union européenne au secteur de la justice n’est pas isolé puisqu’il existe d’autres
programmes, en particulier ceux de la Suède, de la Belgique, de la France, des États-Unis (USAID),
du Canada, du PNUD et de la MONUSCO ; s’y ajoute l’action de plusieurs ONG internationales telles
qu’Avocats sans frontières (ASF), RCN justice et démocratie (toutes deux directement opérateurs du
programme Uhaki safi), le Centre Carter ou l’American bar association.
Théoriquement, la complémentarité entre ces différents programmes aurait dû être assurée par le
Groupe inter bailleurs - instance de coordination des bailleurs de fonds dans le secteur de la justice -
ainsi que par le Groupe thématique justice et droits humains (GTJDH) – instance de coordination de
tous les acteurs du secteur - dont le fonctionnement est directement appuyé par l’Union européenne
mais qui est placé sous la coupe du MJDH.
Malheureusement, le GTJDH – qui a été très long à être mis en place – n’a jamais fonctionné
correctement et s’est révélé totalement incapable de remplir sa mission, les leçons de l’échec du CMJ
durant le 9ème
FED n’ayant manifestement pas été tirées. Quant au Groupe inter bailleurs, ses
réunions – jusqu’à maintenant – n’ont pas été assez régulières, ni son action assez efficace pour jouer
pleinement son rôle. Il n’a donc pas été en mesure de pallier aux dysfonctionnements du GTJDH.
La conséquence est qu’il n’existe aucune véritable coordination entre les PTF. De fréquentes
divergences sont donc perceptibles entre eux, tant dans l’approche de l’appui que dans les relations
avec le MJDH et les partenaires nationaux. Ce manque de coordination se traduit également par des
duplications d’activités, en particulier en matière de formation continue, et par l’incapacité des PTF à
définir une approche sectorielle globale et commune de l’appui à la réforme de la justice.
33
Ce constat est confirmé par les faits puisque, si le nombre de magistrates a augmenté lors des derniers recrutements, la problématique du Genre reste largement ignorée, en particulier pour une meilleure intégration des femmes dans les postes de responsabilité du secteur judiciaire.
24
3.2. Accumulation des retards et remise en cause permanente du contenu du PARJ
Les difficultés liées aux défauts de conception du PARJ ont été aggravées par l’accumulation des
retards de mise en œuvre, impliquant une succession de reports, et la remise en question permanente
de son contenu, à travers la signature de nombreux avenants. Tout ceci a fortement affecté la
cohérence du programme et perturbé son exécution. Ces dysfonctionnements sont largement
responsables de la dérive vers un simple programme d’appui au fonctionnement de la justice, au
détriment de l’objectif initial d’appui à sa réforme.
3.2.1. Accumulation des retards de mise en œuvre
Du retard a été pris avant même le démarrage du projet puisqu’il s’est écoulé vingt mois entre la
mission d’identification du PARJ et la signature de la CF (29 avril 2010). Certes, le système judiciaire
congolais et ses problèmes n’ont pas évolué de façon importante durant cette période, mais la
longueur de ce délai aurait quand même nécessité une actualisation des données qui n’a pas eu lieu.
De plus, la signature du contrat de services avec le bureau d’étude choisi (GOPA) étant intervenue le
9 septembre 2011, en période électorale, pendant laquelle les incertitudes et les troubles engendrés
par la préparation, l’organisation et les résultats des élections présidentielles et législatives ont
constitué autant de freins au démarrage du projet.
Ensuite – le MJDH n’ayant pas été en mesure de fournir les locaux comme il aurait dû le faire – l’UGP
n’a pu être opérationnelle que début février 2012, après la location des locaux nécessaires à son
installation, cinq mois après la signature du contrat de services34
. Et il a encore fallu attendre plus de
deux mois pour que soit signé l’ordre de service permettant aux assistants techniques long terme
(ATLT) du projet de travailler au sein du MJDH.
Ces difficultés se sont traduites par une lenteur anormale dans la signature du devis programme de
démarrage (DP 0) qui devait marquer le début effectif du projet. Cette signature n’étant intervenue que
le 1er
décembre 2011, il a été nécessaire d’établir un avenant au contrat de services pour prolonger la
période de démarrage avant même qu’elle ait pu débuter35
.
Mais les retards les plus dommageables ont sûrement été ceux enregistrés pour la signature des deux
devis programmes de croisière (DP 1 et DP 2).
En effet, il a fallu vingt six mois pour que le DP 1 soit signé, le 1er
août 2012, alors que la période de
démarrage était déjà achevée depuis deux mois. Ce délai exorbitant de signature rendait dès lors
impossible le respect de la règle D+3 régissant l’exécution des CF signées dans le cadre du FED et
imposant l’engagement de la totalité des financements dans les trois ans de signature de la CF. De la
même façon, le DP 2 n’a été signé que le 14 avril 2014, soit deux mois et demi après la clôture du DP
1, interdisant tout engagement financier durant cette période. La préparation des devis programmes
avait pourtant été effectuée dans les délais prévus par l’UGP mais l’absence de toute réunion du
COPIL jusqu’au 20 juillet 2012 (soit plus de sept mois après l’installation de l’UGP) et l’absence quasi
totale de réunions statutaires depuis ont bloqué tout le processus.
Les retards de signature ne sont pas limités aux documents contractuels régissant l’organisation et la
mise en œuvre du projet, ils ont constitué une constante : retard dans la désignation des ATLT lors de
leurs remplacements, retards dans l’approbation des programmes d’activités, retards dans les choix
opérationnels de programme de construction et/ou de rénovation d’infrastructures.
Face à l’accumulation, voire au caractère systématique, de ces retards émanant du MJDH, il était
impossible au programme de se dérouler de façon satisfaisante.
34
L’opérationnalité effective de l’UGP a également été retardée par le délai excessivement long et anormal d’acquisition des véhicules prévus pour le programme (plus d’un an, en raison de l’obligation de recourir à un appel d’offres) laissant les ATLT sans moyens de transport et contraignant l’UGP à recourir à des locations. Ces dysfonctionnements ont placé les ATLT dans des conditions de travail très défavorables, particulièrement dommageables en période de démarrage d’un projet et dans le contexte de Kinshasa. 35
Cf. UGP-PARJ, Rapport de clôture du DP 0, p.1 et Rapport de démarrage, p.2
25
3.2.2. Remise en cause permanente du programme et de son contenu
Le PARJ se caractérise par la multiplication des avenants signés et des dérogations accordées.
Trois avenants à la CF ont ainsi été signés : le 5 octobre 2011 prévoyant une augmentation de la
période de mise en œuvre de douze mois pour passer à soixante douze mois, le 11 avril
2013 instaurant une dérogation à la règle D+3 pour passer à D+4, permettant de signer contrats et
devis programmes mettant en œuvre la CF jusqu’au 29 avril 2014) et le 29 avril 2014, acceptant une
nouvelle dérogation, exceptionnelle, avec passage à D+5, portant la date limite de contractualisation
au 29 avril 2015 et prolongeant d’un an aussi les périodes de mises en œuvre et d’exécution de la CF.
À ceux-ci s’ajoute la signature de trois avenants au DP 1 : en juillet 2013, prévoyant la prolongation de
six mois de sa période de mise en œuvre, jusqu’au 31 janvier 2014 et l’augmentation de 1 million
d’euros de son budget qui passe ainsi à 11181500 €, en novembre 2013, pour corriger une erreur
budgétaire et avaliser le changement de régisseur et en février 2014 pour acter le déficit d’exécution
des engagements prévus sur le DP 1 et permettre des reports d’activités ou de soldes de contrats sur
le DP 2.
Les dérogations aux procédures FED ont également été nombreuses – dont quatre dans le seul
dernier semestre de réalisation du DP 1 – et pas toujours très opportunes, à l’image des autorisations
de procédure négociée directe avec la société HDC pour des travaux d’étude architecturale qui ont du
être ultérieurement repris en régie directe par l’UGP en raison de la qualité insuffisante des travaux
produits.
Ces réaménagements successifs ont, non seulement engendré une instabilité permanente, mais
encore provoqué des modifications substantielles dans le contenu et la logique du programme.
Elles se sont en particulier traduites par un décentrement progressif des actions entreprises par
rapport à la CF. En effet l’application de l’avenant n°1 au DP 1 et l’augmentation du budget qu’il
prévoyait a entrainé une multiplication et un éparpillement des activités, nuisant à la cohérence – voire
à la faisabilité du fait du manque de ressources humaines de l’UGP – du programme.
Ces modifications ont été particulièrement importantes en matière de construction et réhabilitation des
infrastructures, avec la remise en cause par le MJDH des choix initiaux, la volonté affirmée de
privilégier les constructions au détriment des réhabilitations et l’ajout de travaux d’infrastructures non
prévus dans la CF (telle que la prison de Luzumu) et dont la faisabilité est fortement sujette à caution.
Une autre conséquence de ces réaménagements permanents a été le développement de sérieuses
distorsions entre la planification et l’exécution des activités, en raison du manque d’intégration par la
plupart des acteurs des contraintes administratives, financières et techniques d’exécution des activités
dans le cadre des procédures FED.
Enfin, il faut mentionner la remise en cause par certains hauts responsables de la pertinence de
l’intégration de la dimension genre dans le programme et des actions organisées pour la lutte contre
les violences basées sur le genre.
3.3. Conception, mise en place et fonctionnement de l’UGP
3.3.1. Conception de l’UGP mal adaptée aux besoins
Telle qu’elle est définie par les DTA, l’équipe d’ATLT devant constituer l’UGP est mal adaptée aux
objectifs et aux besoins du programme. En effet, il est demandé un Chef d’équipe « expert en
organisation », ayant une expérience en réformes administratives et évaluation des politiques
publiques, sans qu’il soit jamais fait référence ni à une formation juridique, ni à une expérience de
réforme des systèmes judiciaires, ce qui aurait pourtant été vivement souhaitable pour un projet
d’appui à la réforme de la justice36
.
De plus, il n’était à l’origine pas prévu d’expert architecte alors qu’un budget de 6,8 millions d’euros
était attribué aux constructions ou rénovation d’infrastructures.
36
Il est vrai que le second régisseur, sans être juriste, a fait ses preuves grâce à ses qualités personnelles et son expérience des réformes des systèmes judiciaires.
26
Enfin, les ressources humaines prévues pour les antennes provinciales sont insuffisantes, avec un
seul ATLT pour chaque antenne.
Incontestablement, ces défauts de conception ont eu un impact négatif sur le fonctionnement initial de
l’UGP.
3.3.2. Retard et difficultés de mise en place de l’UGP
L’accumulation des problèmes et des dysfonctionnements lors de la mise en place de l’UGP
(présence tardive de certains ATLT – pas de locaux mis à la disposition de l’UGP nécessitant une
location effective seulement à partir du 1er
février 2012 – ordre de service permettant aux ATLT de
travailler au MJDH signé seulement le 10 avril 2012) a engendré d’importants retards et des difficultés
pour le démarrage du projet.
C’est ainsi que – alors que le contrat de services avait été signé le 9 septembre 2011 – l’UGP n’a été
pleinement opérationnelle que sept mois plus tard et qu’il a fallu attendre les 19 et 20 mars 2012 pour
que soit organisé l’atelier de démarrage du PARJ.
Si l’on ajoute aux retards de mise en place de l’UGP ceux découlant de l’inertie du MJDH, il n’est pas
étonnant que le DP 0 n’ait été signé que le 1er
décembre 2011 et qu’il ait été nécessaire d’établir un
avenant au contrat de services pour prolonger la période de démarrage.
3.3.3. Difficultés de fonctionnement de l’UGP
L’UGP du PARJ se caractérise par un « turn over » permanent des ATLT et un déficit récurent en
ressources humaines.
En deux ans et demi, quatorze ATLT se sont succédés sur les sept postes de Kinshasa, les postes
d’ATLT basés dans les deux antennes provinciales (Matadi et Kananga) ayant connu plus de stabilité
puisqu’ils n’ont été que trois pour deux postes. Sur les neuf postes d’ATLT, seuls les ATLT 7 et 9 sont
présents depuis l’installation de l’UGP. Au contraire, certains postes (régisseur, ATLT 4, 5, 6) vont
connaître – avec les remplacements en cours - leur troisième titulaire.
Lors du déroulement de la mission, deux postes (ATLT 4, appui institutionnel et ATLT 5, formation)
étaient vacants et celui de régisseur allait l’être puisque son titulaire était sur le départ (prévu pour le
29 août).
Le cas du régisseur est emblématique des difficultés de fonctionnement de l’UGP. Le premier
régisseur – dont l’action a été fortement et unanimement décriée – est parti le 30 août 2013. Il a été
remplacé le 16 septembre mais le nouveau régisseur n’a reçu délégation de signature de
l’ordonnateur national qu’en novembre, ce qui lui a interdit de procéder à tout engagement pendant
près de deux mois, au détriment du bon fonctionnement de l’UGP. Alors que ce nouveau régisseur
donnait toute satisfaction puisqu’il avait redynamisé l’équipe et redressé le fonctionnement de l’UGP, il
va devoir à nouveau être remplacé après moins de onze mois de présence.
Au total, les postes d’ATLT ont été pourvus à moins de 80% sur l’ensemble de la période et très rares
ont été les moments où l’effectif a été au complet (6 mois sur 34).
Certains postes ont été particulièrement concernés par les vacances ; ainsi le poste d’ATLT dédié à la
formation n’a été pourvu que pendant 50% du temps et celui dédié aux appuis institutionnel pendant
70%. Cette situation est d’autant plus regrettable que les domaines couverts par ces postes sont
essentiels et qu’actuellement ils sont à nouveau vacants depuis six mois. Ceci a eu, et a toujours,
pour conséquence de faire supporter aux autres ATLT des tâches urgentes supplémentaires non
prévues dans leurs TDR, voire a conduit à des cumuls de fonctions lors d’intérims prolongés.
Par ailleurs, il faut relever l’insuffisance de ressources humaines dans les antennes provinciales
puisqu’elles ne sont dotées qu’un d’un seul ATLT, sans adjoint ni assistant, simplement épaulé par un
secrétaire. Cette situation réduit leurs possibilités d’actions, voire bloque le fonctionnement de
l’antenne quand le poste d’ATLT est vacant comme à Matadi du 1er janvier au 29 mars 2012.
27
À défaut d’un deuxième poste d’ATLT pour chaque antenne qui ne peut être envisagé pour le
programme en cours, l’appui d’un(e) assistant(e) semblait pourtant indispensable.
Il faut enfin noter que l’appoint d’assistants techniques court terme (ATCT) est actuellement remis en
question par le MJDH. C’est même le principe d’organisation des missions d’ATCT qui est contesté
avec la suspension de toutes les missions depuis février 2014. Plus grave encore, il semblerait que le
MJDH ait affirmé son refus de tout ATCT pour la formation, y compris dans la perspective de la mise
en place de l’INFJ et qu’il ait remis en cause le bien fondé du recours à des ATCT internationaux.
3.4. Mauvaise gestion du projet par le bureau d’étude
Les nombreuses difficultés auxquelles l’UGP a été – et reste – confrontée ne sont pas toutes
imputables au contexte ou aux partenaires du PARJ. Incontestablement, GOPA, le bureau d’étude
attributaire du contrat de services, a sa part de responsabilités et n’a pas fait preuve du
professionnalisme que l’on était en droit d’en attendre au vu de sa réputation et de son expérience.
3.4.1. Gestion déficiente des ressources humaines
Certes, le choix des ATLT est effectué par le bénéficiaire du projet, la COFED et la DUE, mais
certaines des candidatures proposées par le bureau d’étude au moment du démarrage ne semblent
pas avoir été adéquates.
Sans verser dans les questions de personnes, il est certain que ce facteur personnel n’a pas été sans
incidence sur le fonctionnement de l’UGP et sur les difficultés qu’elle a rencontrées.
La question du profil du premier régisseur a déjà été évoquée pour signaler ce qui pourrait
s’apparenter – sans remettre en cause les qualités de l’individu – à une « erreur de casting »,
confirmée par sa conception des relations respectives avec chacun des partenaires, qui n’a pas
permis – en particulier au niveau de l’administration centrale à Kinshasa – de nouer les rapports de
confiance indispensables au fonctionnement harmonieux d’un tel projet.
Le fait que l’une des rares décisions du COPIL (convoqué le 17 septembre 2013 en réunion
extraordinaire par le MJDH) ait été – à l’initiative de celui-ci – de demander la restructuration de l’UGP
et le départ de trois ATLT (comptable, appui institutionnel et formation) est la preuve de l’existence de
problèmes sérieux au niveau des ressources humaines et d’une remise en cause des compétences
de près de la moitié de l’équipe37
.
Sans se prononcer sur les motivations, ni le fondement, de ces résiliations de contrat, l’attitude de
dénigrement des ATLT partants – qualifiée même de « d’intense campagne de diffamation »38
– à
l’encontre des experts restants et du programme lui-même est le signe d’un profond malaise. Celui-ci est attesté par un rapport d’activité de l’UGP qui mentionne une « dynamique délétère de
cloisonnement et de rétention de l’information…(source de) goulots d’étranglement de la gestion
interne et de la mise en place des décisions prises ».39
Les nombreuses difficultés relationnelles mentionnées par les ATLT confortent ce diagnostic de
mauvaise gestion des ressources humaines et de ses incidences négatives sur les performances de
l’UGP.
Le manque de réactivité pour le remplacement du régisseur actuel, démissionnaire depuis le 14 avril
2014 et devant partir le 29 août sans qu’aucune démarche n’ait encore été accomplie pour être en
mesure de pourvoir sans délai son poste – essentiel au fonctionnement de l’UGP – est une preuve
supplémentaire de cette mauvaise gestion.
37
La nature même de cette réunion est contestée, tant par la DUE que par l’UGP, qui font remarquer qu’elle ne répond pas aux conditions statutaires régissant le fonctionnement du COPIL et qu’aucun compte rendu n’a pu en être dressé. 38
UGP/PARJ, Rapport intermédiaire n°5, p.5 39
UGP/PARJ, Rapport intermédiaire n° 5, pp. 17,18
28
3.4.2. Manque de maîtrise des procédures financières
Ce manque de maîtrise est unanimement regretté, voire dénoncé, tant par la DUE, la COFED que par
certains des membres de l’actuelle équipe de l’UGP eux-mêmes.
Il découle pour partie d’une approche inadaptée de la gestion d’un programme de cette ampleur qui
se traduit par un manque d’attention portée aux procédures en privilégiant – selon les propres termes
de l’un des acteurs – le « quoi faire » au détriment du « comment faire » et qui a conduit à un manque
de formation préalable des experts thématiques du projet aux procédures financières de mise en
œuvre.
Cette approche inadaptée a certainement eu des incidences négatives lors du démarrage du projet et
a contribué à détériorer l’ambiance de travail au sein de l’UGP. Elle continue à se manifester à l’heure
actuelle et se traduit par une micro gestion tatillonne et totalement inadéquate du bureau d’étude - ne
permettant pas au régisseur d’exercer pleinement ses responsabilités - et par un manque de visibilité
financière - constatée par celui-ci lors de sa prise de fonction et continuant à perdurer malgré ses
avertissements répétés - l’empêchant d’assumer sereinement son rôle.
De plus, différentes décisions inopportunes – telles que la validation de dépenses pourtant inéligibles
– semblent démontrer une mauvaise maîtrise des procédures FED par certains membres du bureau
d’étude chargés d’assurer le suivi.
3.4.3. « Backstopping » défaillant du bureau d’étude
Selon tous les témoignages recueillis, tant auprès de la DUE que de l’UGP, le suivi et
l’accompagnement du projet mis en place par GOPA se sont révélés à la fois envahissants (pour
l’UGP) et inefficaces (pour les partenaires).
Ils se sont caractérisés par un manque de réactivité face aux difficultés rencontrées dans la gestion
des ressources humaines.
Il a également été reproché à GOPA des déficiences répétées dans la diffusion de l’information et une
mauvaise communication, en particulier en ce qui concerne la transmission des rapports,
insuffisamment – voire pas du tout – effectuée à l’attention des partenaires nationaux jusqu’à la
restructuration de l’UGP.
3.5. Manque d’implication et d’appropriation de la partie nationale
Tout programme de coopération nécessite pour être réussi l’implication des partenaires nationaux
dans sa conception et sa mise en œuvre ; cette condition est essentielle à l’appropriation des résultats
par ces partenaires. Cette exigence est encore plus forte dans le cas d’un programme d’appui à une
réforme sectorielle, particulièrement en matière de justice où le facteur humain est primordial.
Or le constat qui s’impose pour le PARJ est celui d’un manque flagrant d’implication et d’appropriation
de la partie nationale.
Paradoxalement, ce manque se traduit parfois par un excès inverse du MJDH consistant à vouloir
imposer unilatéralement sa volonté au titre d’une affirmation mal comprise des pouvoirs d’un ministère
qui exerce des compétences régaliennes relevant de la souveraineté de l’État. Si ces pouvoirs ne
sauraient être discutés, pas plus – évidemment – que la souveraineté de l’État, leur affirmation ne
devrait pas pour autant méconnaître les engagements pris, eux aussi au nom de cette souveraineté.
De façon générale, la réussite d’un programme de coopération suppose l’affirmation d’une volonté
commune des partenaires et l’existence de relations de confiance basées sur un respect réciproque.
3.5.1. Absence d’un véritable programme national de réforme de la justice
Cette absence – et son caractère fortement préjudiciable à la mise en œuvre du PARJ – ont déjà été
relevés précédemment (cf. 3.1.1). Elle est simplement rappelée ici pour mémoire et comme signe fort
29
du manque d’appropriation de ce qui constitue la finalité même du programme : la réforme de la
justice.
Il y a sans doute une volonté d’améliorer – au moins dans une certaine mesure et essentiellement à
travers l’amélioration des infrastructures – le fonctionnement du système judiciaire, mais la volonté de
le réformer en profondeur n’est guère perceptible. En témoignent la non actualisation du PRJ,
l’absence totale d’un plan national de recrutement, d’affectation et de formation du personnel judiciaire
dans son ensemble (en ce compris les magistrats), ainsi que l’absence d’intégration du droit
coutumier, pourtant plusieurs fois affirmée comme une nécessité.
3.5.2. Approche personnelle et non institutionnelle de la gestion du programme
Pour la quasi totalité des acteurs rencontrés – entre autres dans les juridictions – la perception du
PARJ est prioritairement, voire exclusivement, personnelle. Ils ne se sentent concernés que s’ils ont
été personnellement associés à la conception et/ou à la mise en œuvre du programme. Que
l’institution qu’ils représentent y ait été associée importe peu, s’ils ne l’ont pas été eux mêmes.
Il est vrai que l’information circulant mal, la mémoire institutionnelle est souvent défaillante. Il n’en
reste pas moins que, la plupart du temps, les activités menées et les résultats obtenus ne sont pris en
considération par les acteurs que s’ils ont été personnellement concernés.
Plus grave, ils ne se sentent parfois – à l’instar du MJDH – pas liés par les engagements souscrits par
leurs prédécesseurs, remettant ainsi en cause la définition et la cohérence du programme.
3.5.3. Retards récurrents dans les prises de décisions
La plupart des signatures des documents de programme sont apposées avec beaucoup de retard (DP
0, DP 1, DP 2, ordre de service permettant aux ATLT de travailler au sein du MJDH, avenant
officialisant le remplacement du régisseur). Il en va de même pour les prises de décision
indispensables à sa mise en œuvre ou son bon fonctionnement (validation des choix d’infrastructures
à réaliser, remplacement des ATLT).
Quelles que soient les raisons de ces retards, ils pèsent très lourdement sur le fonctionnement du
PARJ, voire le bloquent totalement.
3.5.4. Déficit de pilotage du programme
Le défaut de fonctionnement régulier du COPIL – qui ne s’est jamais réuni jusqu’au 20 juillet 2012,
puis plus réuni depuis le 17 septembre 2013 et qui n’a jamais rempli correctement les missions qui lui
sont assignées par les DTA – et du Comité technique, ainsi que les dysfonctionnements du GTJDH se
traduisent par une absence de pilotage et de coordination du programme40
.
Ni la définition des orientations stratégiques, ni le suivi des activités ne peuvent être effectués
correctement puisque les organes qui en sont chargés ne jouent pas leur rôle.
Cette absence d’instances opérationnelles de dialogue entre l’ensemble des acteurs du programme
ne peut qu’accroître le déficit de communication relevé entre les partenaires nationaux, l’UGP, la DUE
et les partenaires provinciaux trop fréquemment laissés à l’écart.
Il n’est pas étonnant dans ces conditions que soit déploré un manque de synergie entre l’UGP et les
bénéficiaires.
40
Depuis le démarrage du PARJ, le COPIL ne s’est réuni (et encore, dans des conditions contestées) que deux fois et le Comité technique trois fois (dont la dernière fois en novembre 2013), alors que les DTA fixent le nombre de réunions à deux par an pour le COPIL et une par trimestre pour le Comité technique.
30
3.5.5. Manque d’intérêt pour la problématique genre
Pour de nombreux responsables du système judiciaire, y compris à très haut niveau, l’intérêt porté à
la lutte contre les violences sexuelles et contre les violences basées sur le genre est exagéré.
Certains vont jusqu’à contester la permanence, voire la réalité du problème en ce qui concerne les
violences basées sur le genre, allant jusqu’à affirmer qu’il s’agit là de questions instrumentalisées par
les ONG et qu’il vaudrait mieux destiner à des activités plus utiles, telles que la construction
d’infrastructures, l’argent consacré à lutter contre ces violences.
Plus généralement, la problématique genre ne suscite le plus souvent qu’un faible intérêt et son
introduction dans un programme consacré à la réforme de la justice est parfois contestée. Par
exemple, le très faible nombre de femmes magistrats en province et dans des postes de chefs de juridiction ou parquet est fréquemment imputé aux femmes elles-mêmes qui « s’inventent des maris »
pour pouvoir rester à Kinshasa.
À l’évidence, la réussite du programme dans le domaine du genre passe par un changement de
mentalités qui est encore loin d’être acquis.
3.5.6. Faible capacité d’absorption de la part des bénéficiaires
À la fois cause et conséquence du manque d’appropriation, la faiblesse de la capacité d’absorption
est frappante, qu’il s’agisse du MJDH ou du CSM. Se complaisant trop souvent en position d’attente,
parfois revendicative, les structures gérant le système judiciaire se caractérisent par leur faiblesse,
tant institutionnelle qu’en personnel.
L’analyse institutionnelle et organisationnelle de la justice (2008 - 2009) n’a jusqu’à présent débouché
sur aucune mesure concrète de révision de l’organigramme et aucune refonte du cadre organique du
MJDH, alors que les résultats de l’audit préconisaient celles-ci et qu’elles avaient été entérinées.
L’absence de service « statistiques », la faiblesse du service « documentation et études », les
insuffisances professionnelles de nombre d’agents (dont seulement 10% ont été considérés comme
disposant des compétences requises au terme de l’audit)41
ne lui permettent pas de tirer réellement
partie des résultats obtenus par le programme.
De même, le CSM s’est vu investi de la responsabilité de la gestion des personnels judiciaires, mais
sans se voir doter des ressources humaines et des moyens matériels nécessaires. Ainsi, faute de
compétences internes appropriées, le logiciel de gestion des ressources humaines fourni au CSM par
le PAG reste inemployé et le secrétariat permanent du CSM n’est même pas en mesure de fournir un
tableau à jour des effectifs de magistrats. Il ne possède pas non plus d’informations précises sur le
budget du secteur judiciaire, encore moins sur celui du pouvoir judiciaire. Ce d’autant moins que celui-
ci ne dispose pas d’un budget autonome, contrairement aux dispositions constitutionnelles qui prévoient que « le pouvoir judiciaire dispose d'un budget élaboré par le Conseil supérieur de la
magistrature et transmis au Gouvernement pour être inscrit dans le budget général de l'État »42
Le renforcement des capacités institutionnelles du MJDH et du CSM est donc une priorité pour
pouvoir augmenter la capacité d’absorption des acquis du programme par les bénéficiaires.
De façon générale, on peut relever que le manque de formation de l’ensemble des acteurs du
système judiciaire limite cette capacité d’absorption en même temps qu’elle constitue une résistance
au changement.
En effet, la RDC présente la particularité – unique en Afrique francophone – d’être totalement
dépourvue d’établissement de formation initiale des magistrats. Ceux-ci sont directement recrutés
après l’obtention d’une licence en droit et se contentent d’un stage professionnel en guise de
formation. Ce qui est tout à fait insuffisant, surtout dans un contexte de diversification des sources du
droit, d’augmentation des exigences professionnelles et de baisse du niveau moyen de la formation
41
Ces résultats sont contestés par le MJDH qui n’a pas validé l’étude les ayant obtenus. 42
Constitution, art. 149. Cet article prévoit aussi que le Premier Président de la Cour de cassation, en tant que Président du CSM, est l’ordonnateur de ce budget. En pratique, les crédits prévus pour le pouvoir judiciaire sont inclus dans le budget du MJDH, en contradiction flagrante avec l’indépendance du pouvoir judiciaire affirmé dans ce même article.
31
universitaire. Il existe bien des formations continues, mais délivrées de façon aussi disparates
qu’aléatoires, sans aucun plan global de formation ni véritable contrôle.
La mise en place d’une véritable formation initiale systématique et de haut niveau pour tout nouveau
recrutement apparaît donc essentielle et devrait constituer un moteur efficace de la réforme.
Malheureusement, elle est loin de constituer une priorité, bien que la création d’un Institut national de
formation judiciaire (INFJ) soit prévu par le PRJ et le PARJ. Au contraire, pour la plupart des hauts
responsables du système judiciaire rencontrés, les modalités actuelles de formation limitée à un stage
pratique (dépourvu de véritable encadrement) et à quelques sessions de formation continue
(dispensées, sans aucun caractère systématique, au gré des appuis des PFT) semblent suffisantes.
Vu le manque flagrant d’intérêt qu’elle suscite, il n’est pas étonnant que l’instauration d’une formation
initiale des magistrats se heurte à de nombreuses et fortes réticences, tant de la part du CSM que du
MJDH, dont attestent les retards accumulés dans la mise en place de l’INFJ et l’absence de définition
d’une véritable politique de formation.
Il en va de même de la formation des personnels judiciaires (greffiers, secrétaires de parquets).
Certes, une École de formation et recyclage des personnels judiciaires (EFRPJ) a été créée en
196543
, mais – depuis 1986 – elle n’assure plus de session de formation initiale et ne dispose plus de
personnel enseignant. Autrement dit, pour les personnels judiciaires comme pour les enseignants, il
n’existe pas de formation initiale.
Elle n’existe d’ailleurs pas plus pour les auxiliaires de justice ; ainsi les avocats sont recrutés
directement après la licence en droit et seulement astreints à effectuer un stage professionnel pour
devenir avocats titulaires44
.
Le besoin de formation de l’ensemble des personnels du système judiciaire est donc flagrant. L’enjeu
est tellement important que l’on peut s’interroger sur le devenir de la réforme de la justice en RDC si
elle n’intègre pas la formation comme objectif prioritaire.
3.6. Méconnaissance des procédures FED par les acteurs
Il est vrai que les instruments de gestion des programmes FED sont parfois complexes et souvent
contraignants. Mais leur respect est obligatoire pour la mise en œuvre de ces programmes et
l’utilisation des crédits qui y sont rattachés, surtout en l’absence de révision du PRJ et de mise en
place d’une planification et d’une budgétisation pluriannuelle de la réforme de la justice, qui
permettraient la mise en œuvre de nouveaux instruments d’aide, tels que l’appui budgétaire.
Les acteurs concernés devraient donc pouvoir bénéficier d’une formation, ou du moins d’une
information, leur permettant de les appréhender correctement et de les utiliser de manière adéquate.
Comme relevé plus haut, ce n’est malheureusement pas le cas pour le PARJ.
Il a pu être constaté une méconnaissance générale des procédures FED chez les partenaires
nationaux qui les conduit parfois à la remise en cause des contraintes qui en découlent45
. À ce sujet,
on peut regretter que la COFED ne joue pas suffisamment ce rôle de formateur – ni même
d’informateur – au bénéfice des acteurs nationaux. Quelques formations ont certes été dispensées
par la COFED, en particulier au MJDH46
, mais leur impact est resté limité, d’autant plus que les
bénéficiaires ne semblent guère impliqués et – soumis à de fréquentes mutations – ne peuvent utiliser
efficacement les compétences acquises. Quelques réunions d’informations ont également été
organisées en province à destination des acteurs concernés mais, là encore, avec des résultats dont
la pratique démontre l’insuffisance. Il est vrai, à sa décharge, que la COFED manque des ressources
43
Créée par l’ordonnance n°6 du 6 janvier 1963 pour assurer la formation initiale et continue des personnels judiciaires, l’EFRPJ n’a pas la personnalité juridique et constitue une simple direction du MJDH 44
Théoriquement prévu pour deux ans mais sans comporter de véritable formation, le stage peut être prolongé quasi indéfiniment (le Barreau de Kinshasa Gombe compte parmi ses membres un «avocat-stagiaire » en fonction depuis 19 ans et qui continue à exercer comme tel. 45
À l’image de ce haut responsable du pouvoir judiciaire qui, loin de souhaiter une information, réclame de « supprimer la paperasse ». 46
Malheureusement, la mission d’évaluation n’a pu obtenir aucune information précise sur les bénéficiaires, les modalités, les thèmes ou les conditions de ces formations.
32
humaines nécessaires pour assumer efficacement cette tâche d’accompagnement et de soutien qui
lui revient naturellement en tant que cellule d’appui à l’Ordonnateur national du FED.
Ce manque de maîtrise des procédures financières repose avec acuité le problème de l’absence de
structures pérennes de suivi de la réforme au sein du MJDH et du pouvoir judiciaire qui pourraient
bénéficier de la formation et du suivi indispensables à une mise en œuvre efficace de celle-ci.
On peut également regretter la lourdeur des procédures appliquées à des financements de faible
montant au bénéfice d’OSC insuffisamment structurées. Leur complexité complique ainsi la gestion,
tant des OSC que de l’UGP, et impacte négativement l’efficacité des actions qu’elles mènent.
On doit enfin déplorer que ce manque de maîtrise des procédures FED se retrouve parfois chez
certains ATLT, ainsi qu’au sein du bureau d’étude titulaire du contrat de services. Ces insuffisances
sont, dans ces cas, tout à fait anormales et particulièrement dommageables pour la bonne marche du
programme.
3.7. Difficultés liées au contexte
Si les difficultés identifiées jusqu’à présent sont endogènes au programme ou à ses acteurs, il en est
aussi de nature exogène. On ne peut ignorer le contexte difficile dans lequel le PARJ a été conçu et
mis en œuvre. En effet, celui-ci explique certains des problèmes rencontrés qui ne pourront être
surmontés que par une amélioration de ce contexte.
3.7.1. Incertitudes institutionnelles
Le lancement du PARJ a eu lieu en 2011 durant une période pré et post électorale (présidentielles et
législatives) particulièrement agitée qui a restreint la disponibilité des acteurs institutionnels et rendu
difficile la mobilisation des ressources humaines nécessaires au projet, surtout dans sa phase de
démarrage où sa visibilité et son attractivité étaient limitées.
Les aléas politiques ont perduré ensuite avec le remplacement du Ministre de la justice ayant participé
à l’élaboration du PARJ et la remise en cause du contenu du programme – mal maîtrisé et ne
correspondant pas toujours avec sa propre approche - par la nouvelle équipe ministérielle, engendrant
de nombreux blocages.
Enfin, l’annonce d’un remaniement ministériel – toujours attendu depuis octobre 2013 – a fait naître
une nouvelle incertitude institutionnelle et provoqué un attentisme peu propice à l’investissement et au
dynamisme des cadres du système judiciaire.
Par ailleurs, la mutation générale des magistrats intervenue en août 2013 a profondément
désorganisé les juridictions et la collaboration avec le PARJ en mettant en place dans les zones
d’intervention du programme des magistrats peu, ou pas du tout, au fait de celui-ci.
3.7.2. Difficultés matérielles et pratiques
Le système judiciaire congolais est confronté à un tel dénuement (manque d’infrastructures,
d’équipement de base, de fourniture) et à une telle pénurie de moyens financiers que les contraintes
matérielles prennent inéluctablement le pas sur les objectifs de réforme.
Face à une semblable économie de survie, il est compréhensible que soit exercée une pression
constante pour que les appuis disponibles soient consacrés en priorité à améliorer le fonctionnement
immédiat plutôt qu’à se projeter dans des projets de réforme dont les effets ne pourront se faire sentir
qu’à plus long terme.
Cette tendance à revendiquer essentiellement des appuis matériels est d’autant plus forte qu’un
certain nombre d’engagements du PAG en matière de constructions d’infrastructures n’ont pas été
tenus, du moins dans les délais prévus, à l’image du bâtiment devant accueillir le MJDH et que
l’attente a été reportée sur le PARJ, alors que rien n’était prévu à ce sujet.
33
Le problème est que les difficultés liées à l’isolement géographique, à l’absence d’infrastructures et de
moyens de communication ont été largement sous estimées, en particulier au Kasaï occidental, mais
aussi au Bas Congo.
De plus, certains choix de projets de rénovation d’infrastructures ont été mal appréciés (infrastructures
inexistantes, totalement en ruine ou très difficilement accessibles). C’est particulièrement vrai pour la
prison de Luzumu – non prévue à l’origine – que le MJDH a tenu à ajouter à la liste pour en faire une
prison de haute sécurité, malgré une faisabilité fortement sujette à caution (site non disponible parce
qu’occupé par les forces armées nationales congolaises et relevant de la responsabilité du Ministère
de la défense nationale et non du MJDH, isolé en pleine forêt dans la province du Bas Congo, très
difficile d’accès et pas du tout viabilisé).
À ces contraintes et ces difficultés s’ajoutent les nombreux problèmes découlant de l’insuffisance, tant
quantitative que qualitative, des prestataires de service susceptibles de répondre favorablement aux
appels d’offre (en particulier au Kasaï occidental), mais aussi l’incompétence caractérisée des
entreprises ayant remporté les appels d’offres architecturaux à Kinshasa, imposant de refaire toutes
les études architecturales, au prix d’un accroissement des coûts et de très importants retards dans la
réalisation des infrastructures
Dans tous ces cas d’estimations approximatives ou de réalisations hasardeuses des projets
d’activités, celles-ci s’avèrent alors plus difficiles et plus longues à mener ; leur coût s’en ressent
également. La mise en œuvre du programme s’en trouve retardée et complexifiée ; ce qui ne peut
qu’accroître l’attente des bénéficiaires et renforcer leur frustration de ne pas voir leurs demandes
exaucées.
3.7.3. Insuffisance du système judiciaire en ressources humaines
Le manque de magistrats est un fait avéré, mais la situation – sur un plan strictement quantitatif –
s’est sensiblement améliorée avec le recrutement de deux mille magistrats en 2010 (mille) et 2011
(mille).
Par contre la situation ne s’est pas améliorée, bien au contraire, au sein des greffes et secrétariats
des parquets dans lesquels les sous effectifs atteignent des proportions abyssales et imprécises en
l’absence de données chiffrées communiquées par le MJDH. Aucun recrutement n’ayant eu lieu
depuis plus de dix ans, les trop rares personnels en poste sont vieillissants et ont fréquemment
dépassé l’âge de la retraite.
La pénurie est telle que – depuis des années – il est fait systématiquement recours à des personnels
(baptisés « nouvelles unités ») non reconnus, ni formés, ni payés, ni même répertoriés. Ces
personnels sont indispensables à la survie des juridictions qui ne pourraient pas fonctionner sans eux.
Mais ils sont aussi source d’une corruption quasi institutionnalisée puisque leur seule source de
revenus réside dans le paiement exigé des justiciables pour tous les actes qu’ils accomplissent et les
« services » qu’ils rendent.
Les juridictions ne pouvant absolument pas fonctionner sans eux, puisqu’il est même estimé qu’il faut
deux greffiers pour un magistrat pour une bonne administration de la justice, et aucun recrutement
n’étant envisagé dans l’immédiat, cette pénurie de personnel judiciaire constitue donc un élément de
frein, voire de blocage, de tout programme de réforme de la justice.
Il en va de même du manque de personnel, et surtout de personnel qualifié, au sein de
l’administration centrale du MJDH et du CSM.
3.7.4. Pesanteurs socioculturelles et résistances au changement
Les pesanteurs socioculturelles demeurent fortes et affectent particulièrement les femmes, dans la
mesure où plusieurs règles coutumières qui leurs sont défavorables restent appliquées et respectées
dans la plupart des communautés, et ce au détriment du droit positif. Ainsi, un haut magistrat a même
soutenu qu’il est inapproprié de parler de violences sexuelles dans ce pays, car il s’agirait de
34
pratiques courantes entre hommes et femmes, qui sont en cohérence avec les us et coutumes,
admises par les communautés, voire sollicitées par les femmes elles-mêmes.
De plus, le droit positif lui-même comporte des dispositions discriminatoires ou inégalitaires envers les
femmes, ce qui rend ces dernières doublement victimes des inégalités en droit.
Par ailleurs, la défiance à l’encontre du système judiciaire étatique reste très marquée.
Déjà parce que le droit positif est peu et mal connu. Sa diffusion est très insuffisante, y compris parmi
les magistrats et membres des professions judiciaires, a fortiori parmi les justiciables.
C’est précisément ce qui justifie que l’amélioration de l’accès au droit ait été choisie comme l’un des
objectifs du programme. Mais si cette activité a permis d’enregistrer quelques progrès – en particulier,
grâce à l’action des OSC, en ce qui concerne l’accès des femmes à la justice – ces progrès restent
très insuffisants pour que l’accès au droit et sa connaissance minimale puisse être considérés comme
satisfaisants, tout spécialement en province et parmi les populations vulnérables.
En l’absence de l’étude de situation de la justice coutumière – qui aurait dû être menée mais ne l’a
pas été – afin de « renforcer l’articulation entre la justice coutumière et justice moderne »47
, il est
difficile de se prononcer sur la réalité de la réception du droit positif et sur son intériorisation par les
populations, en particulier rurales
Or cette connaissance du droit et de ses droits est un préalable au recours à la justice. Il n’est pas
encore véritablement rempli.
D’autant moins que le système judiciaire – considérée comme cher, peu efficace et gangréné par la
corruption – ne bénéficie pas de la confiance de la majorité de la population ; ce qui ne peut que
freiner la mise en œuvre de la réforme.
Cette mise en œuvre est aussi confrontée aux dysfonctionnements et à l’inertie d’un monde judiciaire
miné par une corruption devenue systémique et à la résistance au changement de la part des acteurs
du système judiciaire, en particulier en matière de formation initiale et de politique du genre, qui – pour
la plupart – se satisfont du maintien du statu quo.
47
DTA, p. 10
35
4. Évaluation du PARJ et de sa mise en œuvre
Dans le respect des TDR de la mission et conformément aux principes méthodologiques d’évaluation
définis par l’UE, l’évaluation du PARJ s’attachera à analyser et à apprécier sa mise en œuvre comme
sa conception selon cinq critères : pertinence, efficience, efficacité, impact et durabilité. La valeur
ajoutée communautaire, la cohérence avec les politiques européennes et congolaises et les synergies
avec d’autres interventions dans le domaine seront naturellement prises en compte dans cette
évaluation.
Étant donné qu’il s’agit d’une évaluation à mi-parcours, l’accent sera mis prioritairement sur les
critères de pertinence, d'efficience et d'efficacité du projet.
4.1. Pertinence du programme
4.1.1. Un programme qui semble a priori pertinent
Incontestablement le programme correspond à un besoin de la partie nationale. En effet, si
l’amélioration de la gouvernance figure parmi les principaux acquis du DSCRP 1 et si « dans le
domaine judiciaire, d’importants progrès ont été réalisés », il est relevé que « en dépit des efforts de
restructuration du système judiciaire, d’énormes problèmes continuent de subsister »48
. Il répond donc
à une demande justifiée du gouvernement congolais qui souhaitait un appui au Plan d’actions pour la
réforme de la justice qu’il a initié en 2007.
Doté d’un financement conjoint de 29 millions d’euros (21 millions de l’UE et 8 millions de la Suède),
prévu pour une durée de mise en œuvre opérationnelle de cinq ans et développant son action selon
quatre axes (le soutien institutionnel à l’administration de la justice, le renforcement de l’accès au droit
pour tous, le renforcement et le développement du contrôle et de l'évaluation de l'appareil judiciaire, le
respect des droits de la femme), il pourrait aller – par son ampleur et la nature des activités envisagées – dans le sens de l’objectif global affiché par les DTA de « contribuer à la réforme de la
justice en améliorant la gouvernance de l’appareil judiciaire »49
.
Les objectifs spécifiques qu’il vise : rendre la justice plus accessible aux citoyens (avec un accent
particulier mis sur l’amélioration de l’accessibilité des femmes), d'améliorer son fonctionnement et de
développer une évaluation conjointe État/société civile du fonctionnement de la justice, semblent tout
à fait en phase avec son objectif global.
De même, les activités prévues par le PARJ paraissent répondre à la problématique du genre et se
donner les moyens d’y satisfaire, en particulier à travers la prise en compte de la nécessité de
combattre et d’éliminer violences sexuelles et violences basées sur le genre qui constituent un
véritable fléau dans le pays50
, même si cette réalité est parfois minimisé par certains responsables.
De plus, l’adéquation du PARJ avec le cadre normatif, politique et stratégique national pour le Genre,
ainsi qu’avec les principes et les valeurs régissant la coopération au développement de l’Union
Européenne constitue un critère essentiel pour sa pertinence.
4.1.2. Des insuffisances de conception remettant en question sa pertinence
L’impression première d’un programme pertinent et apte à répondre aux attentes est
malheureusement rapidement contredite par une analyse plus précise du contenu du programme.
48
DSCRP 1, p. 18 49
DTA, p.7 50 Dans les années 2000, les violences sexuelles dans le cadre des conflits armés, en particulier dans l’est du pays, ont pris une ampleur telle que le Conseil de sécurité des Nations Unies a pris plusieurs résolutions (1756, 1794, 1820, 1888) spécifiquement consacrées à la situation en RDC. Un document récent du Ministère du genre, de la famille et de l’enfant vient attester que le phénomène des violences sexuelles reste d’actualité en RDC, et qu’il est même en augmentation (52% d’augmentation entre 2011 et 2012).
36
C’est ainsi que de nombreuses insuffisances dans sa conception et sa formulation rendent les
chances de réalisation de l’objectif global qui lui est assigné extrêmement aléatoires et remettent
fortement en question la pertinence du PARJ.
a) Le programme ne s’inscrit pas dans une véritable approche sectorielle et il est beaucoup trop
exclusivement axé sur le MJDH, qui en est le seul maître d’œuvre, au détriment des autres
acteurs. En particulier, il n’accorde pas au CSM – qui est pourtant constitutionnellement « l’organe de gestion du pouvoir judiciaire » – la place qui devrait lui revenir dans la mise en
œuvre d’une réforme de la justice. Ce centrage exclusif sur le MJDH fragilise le cadre
institutionnel de mise en œuvre et induit des risques de blocages, malheureusement
confirmés par la pratique.
b) Le programme n’a pas un caractère national, puisque son exécution est limitée à Kinshasa et
– pour certaines activités seulement – dans les deux provinces du Bas Congo et du Kasaï
occidental, en laissant de côté les huit autres provinces de RDC, alors qu’une réforme de la
justice devrait être nationale par essence dès lors qu’il s’agit d’une fonction régalienne, au
cœur du pouvoir de l’État.
Ce caractère régionaliste est encore renforcé par la coexistence de deux programmes (PARJ
et PARJ-Est) dépourvus de véritable synergie et pourvus d’objectifs proches mais différents
puisque le PARJ-E est un programme d’appui au « renforcement » de la justice et non à sa
« réforme ».
Il en découle la perception d’un programme plus axé sur l’appui au fonctionnement de la
justice que réellement sur une réforme globale de la justice.
c) Aucun appui institutionnel pour une réforme de la justice intégrant la dimension du Genre
n’est prévu et la problématique du Genre semble plus ajouté qu’intégré au programme, ce qui
pose la question de la pertinence des modalités d’intégration de la dimension Genre dans le
programme.
Le PARJ n’a pas élaboré de stratégie pour intervenir au niveau institutionnel, par exemple en
mobilisant une assistance technique spécifique afin d’accompagner les institutions
concernées. Il n’a pas non plus développé une méthodologie précise pour intégrer le genre dans la réforme de la justice, en dehors de l’élaboration d’une « Note méthodologique sur
l’intégration du genre dans la rédaction des textes législatifs »51
.
Alors qu’il avait été prévu une composante spécifique pour le Genre (le résultat 4, et une
intégration transversale), il s’avère que dans la mise en œuvre, le programme s’est focalisé
sur des activités ciblant les communautés de base (activités de sensibilisation) et les
bénéficiaires ultimes (les justiciables féminins), en adoptant plus une approche d’ONG qu’une
approche institutionnelle. De ce fait, il y a très peu de réalisations au niveau institutionnel, au
bénéfice ou en collaboration avec les acteurs du système judiciaire, alors que la résistance au
changement y est la plus forte, et que les appréciations de ces hauts responsables vont
jusqu’à remettre en cause le programme.
La conclusion est que les résultats obtenus à ce jour en matière de genre ne permettent pas d’espérer l’atteinte de l’objectif « d’une justice plus accessible aux citoyens, en particulier pour
les femmes », ce qui n’est pas en faveur de la pertinence du PARJ.
d) Aucune contrepartie du Gouvernement congolais n’est définie, ni dans la CF, ni dans les DTA,
laissant planer de sérieux doutes sur la durabilité d’un programme qui ne définit aucun moyen
de l’assurer, en particulier en ce qui concerne le la construction et/ou rénovation
d’infrastructures dont la maintenance et l’entretien ne sont pas prévus.
51
Une mission de trois ATCT en appui à la CPRDC a permis l’élaboration de cette note, ainsi que d’un projet de « Programme législatif prioritaire », validés par un atelier de restitution le 15 mars 2013 et remis à la CPRDC pour transmission à l’Assemblée nationale et au Sénat.
37
4.1.3. Des défauts accentués par les transformations du Programme
Les défauts de conception du Programme ont malheureusement été fortement accentués par les
nombreuses transformations qui lui ont été apportées par les DP et les avenants successifs, tant à la
CF qu’aux DP eux-mêmes :
a) Le DP 1 s’est traduit par une multiplication et un éparpillement des activités (102 activités ou
sous activités prévues). La majorité d’entre elles ne sont que des micros activités, au budget
inférieur à 10 000 € et dont l’engagement n’est pas rationalisé par rapport au temps
nécessaire pour y procéder. De plus, certaines de ces activités – telles que la fourniture
d’équipements ou de consommables – relèvent plus de la substitution et d’une logique d’ONG
que d’une approche institutionnelle et ne se situent pas vraiment dans la cohérence originelle
définie par le cadre logique.
b) Sur le plan financier, l’accent est mis sur les infrastructures et les équipements, avec une
augmentation de la dotation budgétaire de 861 000 €, au détriment des activités structurantes
et de l’appui institutionnel.
c) La conséquence de ces amendements est une remise en cause des engagements pris et des
orientations arrêtées dans la CF et les DTA à travers des choix justifiés par la nécessité de
prendre en compte les difficultés et retards subis par le Programme dans sa phase de
démarrage, mais menaçant sa cohérence et sa faisabilité.
4.1.4. Une mise en œuvre ayant abandonné toute logique d’appui à la réforme
La mise en œuvre effective du programme, à travers le DP 0 et le DP 1 a ôté toute cohérence au
programme et lui a fait perdre son caractère de programme d’appui à la réforme de la justice pour le
transformer en un simple programme d’appui au fonctionnement de la justice en négligeant la
réalisation de toutes les activités structurantes au profit des constructions d’infrastructures et des
appuis au fonctionnement.
a) Les activités qui auraient du être prioritaires car posant les bases de réalisation de la réforme
et structurant celle-ci n’ont pas été menées.
Ainsi l’actualisation du PRJ a été renvoyée au DP 2 – à la demande du MJDH – après deux
reports de la réunion de l’atelier de création de la Commission devant être chargé de cette
actualisation.
Le résultat est que, en août 2014, le PRJ n’est toujours pas actualisé alors qu’il n’est plus
valide depuis 2012 et qu’il devrait constituer le cadre national de la réforme.
De la même façon, la finalisation de l’organigramme et de la réforme du cadre organique du MJDH a été reportée – « faute de disponibilité des services du MJDH »
52 – bien qu’elle soit
prévue depuis l’audit réalisé en 2009 et qu’elle conditionne la mise en place d’un plan de
renforcement des capacités du MJDH.
Semblable situation se retrouve pour le CSM, dont la formulation d’un plan de renforcement
des capacités a été reportée au DP 2.
b) Le dossier sur la création de l’INFJ est lui aussi bloqué, dans l’attente d’une décision du
MJDH depuis septembre 2013 et aucune avancée n’a été enregistrée sur la révision de la
carte judiciaire qui devrait pourtant constituer un préalable à toute décision de construction ou
rénovation d’infrastructures judicaires.
c) Ces différents retards et blocages se traduisent par un très faible taux d’exécution par rapport
aux prévisions du DP 1 des activités d’appui au pilotage de la réforme (6,4%) et de
réorganisation du MJDH (1,6%).
Il en va de même pour les activités d’appui aux contrôles et évaluation du système judiciaire
dont le taux de réalisation n’a été que de 20,6%.
52
UGP/PARJ - Rapport intermédiaire n°5, p.20
38
4.1.5. Absence de programme national de réforme de la justice
Un programme d’appui à la réforme de la justice suppose qu’existe un véritable programme national
de réforme de la justice et le PARJ a bien été conçu selon cette logique puisque les DTA posent comme principe que «les interventions proposées s'intègrent et participent à la Réforme de la justice
menée par le gouvernement congolais et couvrent plus du 50% des fiches projets annexés au Plan
d’actions pour la Réforme de la justice »53
.
Il suppose aussi que se manifeste une réelle volonté politique de mettre en œuvre ce programme.
Malheureusement, au vu des constats effectués, ces deux conditions sont loin d’être remplies.
a) Ainsi qu’il a été relevé précédemment, il n’y a plus de programme national de réforme de la
justice applicable puisqu’aucune actualisation du PRJ n’est intervenue, alors qu’il ne couvrait
que la période 2007-2012 et que le Programme d’action du Gouvernement (2012 - 2016) ne
mentionne que très marginalement la réforme du système judicaire.
Par ailleurs, la réforme de la justice ne figure plus parmi les priorités du DSCRP 2,
contrairement au DSCRP 1.
b) On ne perçoit pas non plus de réelle volonté politique de réaliser une véritable réforme de la
justice.
En effet, celle-ci impliquerait un effort financier pour l’appuyer. Or aucune évolution positive
tendancielle des dotations budgétaires du secteur de la justice n’est perceptible, conduisant au constat que «les discontinuités qui affectent l’évolution du budget du MJDH laissent
manifestement à penser que les chiffres n’expriment pas nécessairement des choix
politiques »54
.
De plus, de nombreux retards sont enregistrés dans l’adoption de nombreux textes normatifs
fondamentaux, tels que ceux devant mettre en place les juridictions administratives.
La concrétisation d’une véritable réforme fondamentale, nécessiterait également que le CSM
– organe de gestion du pouvoir judiciaire et garant de son indépendance – soit doté des
moyens humains et financiers nécessaires à l’accomplissement de ses missions. Or ce n’est
pas le cas et le constat qui s’impose est celui de la faiblesse des moyens et du manque
d’implication du CSM.
c) Ces doutes sont confirmés par la constatation d’un fréquent manque de vision de la réforme
et d’appropriation du Programme par de nombreux acteurs nationaux55
.
4.1.6. Manque de capitalisation des expériences antérieures
Le PARJ a été conçu et mis en place alors que le PAG – qui comportait un volet justice – était encore
en cours d’application. Il aurait donc dû s’inscrire dans la continuité de ce dernier. C’est d’ailleurs ce qu’affirme le DP 1 qui se revendique d’une continuité avec ce programme dont il « capitalise les
résultats et prolonge certaines activités » (p.8). Il est même dressé un tableau des synergies
envisagées.
Cette démarche est logique. Malheureusement, les leçons des difficultés rencontrées dans la mise en
œuvre du programme ne semblent pas avoir été tirées. En particulier, les dysfonctionnements du
Comité mixte justice (CMJ) qui ont entrainé l’arrêt de l’appui européen à cette structure n’ont pas été
pris en compte dans la définition et l’organisation du pilotage et de la coordination du PARJ. Les
mêmes problèmes se retrouvent au sein du COPIL et du GTJDH qui a succédé au CMJ avec le même
résultat : un manque de pilotage et de coordination du Programme.
53
DTA, p.6 54
UGP/PARJ, Rapport de synthèse de l’étude diagnostic de la gestion budgétaire du MJDH, des services affiliés et déconcentrés et du pouvoir judiciaire, p.4 55
Il est, par exemple, significatif que la Feuille de route du MJDH ne mentionne même pas le PARJ et que ce document – qui devrait pourtant guider l’action du Ministère - n’ait jamais été mentionné lors des rencontres avec les experts de la présente mission et ne leur ait pas été remis par les responsables du MJDH.
39
Ce manque de capitalisation des expériences se retrouve au niveau des activités envisagées pour
appuyer la réorganisation du MJDH et le renforcement de ses capacités. Les réticences rencontrées
pour la mise en application des recommandations de l’audit n’ont pas été suffisamment prises en
considération.
Il est aussi perceptible en matière d’infrastructures, où le PARJ n’a pas anticipé le passif laissé par le
PAG en ce domaine, alors qu’il était pourtant prévisible vu les problèmes et les retards accumulés,
ainsi qu’en matière d’informatisation où les multiples difficultés rencontrées56
n’ont pas été
suffisamment prises en compte pour opérer les choix nécessaires pour mener à bien l’informatisation
du MJDH et des institutions judiciaires.
De façon générale, l’absence de collaboration effective entre le PAG et le PARJ57
, malgré une
cohabitation pendant plusieurs mois, n’a pas permis que soit organisée la continuité indispensable58
.
On peut d’ailleurs s’interroger sur le bien fondé de cette cohabitation, dès lors que les deux
programmes avaient des objectifs similaires mais des structures de gestion différentes puisque le
volet justice du PAG n’était que l’une des composantes d’un programme plus large (appui à la
gouvernance) dont l’approche était obligatoirement quelque peu différente.
4.1.7. Manque de coordination avec les programmes des autres PTF
Si l’on se réfère à nouveau à la formulation du DP 1, « le programme a systématiquement recherché
des partenariats et synergies avec les autres partenaires techniques et financiers concernés » (p.10).
Malheureusement, là encore, cette affirmation n’est guère vérifiée. Faute d’une structure de
coordination inter bailleurs opérationnelle, la coordination avec les programmes des autres PTF est
insuffisante et ne permet pas d’éviter chevauchements et duplications d’activités.
L’exemple des errements de l’informatisation du MJDH, où coexistent sept logiciels différents et, pour
la plupart, incompatibles, est significatif. Des chevauchements existent aussi en matière d’aide légale
ou de lutte contre les violences sexuelles, pour laquelle quasiment chaque PTF développe des
actions.
Mais c’est sans doute en matière de formation continue que les duplications d’activités sont les plus
flagrantes. Faute de l’existence d’un plan national de formation et d’un suivi de celles-ci, PTF et ONG
multiplient les activités sans concertation. Le résultat de cette absence de coordination est que
certains domaines sont traités à de nombreuses reprises alors que d’autres sont ignorés et qu’il n’est
pas rare de voir certains magistrats bénéficier de plusieurs formations similaires pendant que d’autres
n’en reçoivent aucune.
La réactivation récente du Groupe inter bailleurs, qui s’est réuni en mai après une longue inactivité,
peut néanmoins laisser espérer de meilleures perspectives et une amélioration de la coordination.
4.1.8. Conclusion
Au regard des insuffisances de conception initiale du programme et de leur accentuation par les
réaménagements successifs, il n’est donc pas possible de porter une appréciation positive sur la
pertinence du programme et ce malgré l’incontestable nécessité d’appuyer la réforme de la justice.
4.2. Efficacité du programme
Selon les principes méthodologiques définis par l’unité d’évaluation du Bureau de coopération
d’EuropeAid, l’analyse de l’efficacité d’un programme consiste avant tout à vérifier dans quelle mesure
56
Cf. Rapport sur l’harmonisation des logiciels du Ministère de la justice. 57
Malgré l’organisation de plusieurs réunions entre les équipes du PAG et du PARJ. 58
En dehors d’éventuels dysfonctionnements des programmes concernés, l’absence de toute structure nationale de suivi et de mise en œuvre de la réforme a évidemment eu un impact très négatif sur la continuité des actions.
40
les résultats obtenus ont contribué à la réalisation des objectifs fixés dans la Convention de
financement.
Cela suppose d’abord que des résultats conformes aux attentes aient été obtenus, autrement dit que
l’exécution du programme ait été effective et conforme aux prévisions. Or, en ce qui concerne le
PARJ, les résultats ne sont, bien souvent, pas au rendez-vous des attentes car beaucoup d’activités
prévues n’ont pas été menées. Les résultats n’ayant pas été atteints ne peuvent évidemment pas
permettre la réalisation des objectifs visés.
4.2.1. Taux d’exécution des activités insuffisant
Nombre d'activités prévues au DP 0, et par conséquent d'engagements financiers correspondants,
n'ont pu être réalisés du fait des difficultés d'organisation liées à la période pré et postélectorale
durant laquelle s’est déroulé le devis programme de démarrage.
Les retards enregistrés dans la convocation du premier Comité de Pilotage (20 juillet 2012) et par
conséquent dans les orientations attendues pour le programme ont accru ces difficultés.
Elles se sont traduites par un taux de réalisation des activités très insuffisant, matérialisé par
l'engagement de seulement 30,4% des budgets prévus pour les dépenses en régie du DP 0.
La faiblesse du taux d’exécution a été encore plus marquée durant le DP 1 (15,3%), ce qui traduit
parfaitement le manque de réalisation des activités, beaucoup plus important et lourd de
conséquences pour un DP de croisière que pour un DP de démarrage, situé de surcroit dans un
contexte délicat. C’est ainsi que sur les 102 activités ou sous activités prévues au DP 1, seules 18 ont
été entièrement réalisées. 28 sont en cours de réalisation et devront être poursuivies durant le DP 2 ;
44 activités prévues par le DP 1 ont été reportées au DP 2 ; aucune information n’est disponible pour
les autres.
De plus, ce sont essentiellement des activités à faible budget qui ont été réalisées.
4.2.2. Éparpillement des activités
Ainsi qu’il a déjà été relevé, l’adoption de l’avenant n°1 au DP1 a entrainé un « décentrement »
progressif des actions entreprises par rapport à la CF et un éparpillement des activités.
Ces importantes modifications ont engendré des incohérences manifestes entre la planification et
l’exécution des activités en raison d’une prise en compte insuffisante des contraintes techniques,
administratives et financières des procédures FED.
Par ailleurs, la multiplication des activités à faible montant a alourdi inconsidérément leur gestion et
nui à l’efficacité globale de l’action.
4.2.3. Quelques résultats positifs enregistrés
Malgré tout, quelques résultats plutôt satisfaisants ont pu être obtenus en matière d’aide légale (appui
aux Barreaux pour la mise en place et le fonctionnement des Bureaux de consultation gratuite), de
sensibilisation au droit et à la justice et d’accompagnements des personnes vulnérables, en particulier
les femmes (en collaboration avec les OSC), d’organisation des audiences foraines (appui à
l’organisation de cinq audiences foraines au Bas Congo et au Kasaï occidental59
). C’est ainsi que la réalisation de ces actions se traduit par un taux d’exécution acceptable en matière d’« amélioration de
l’accès à la justice »60
(58,32%), qui mérite d’autant plus d’être souligné qu’il s’agit de l’activité à plus
fort budget (748 256 € sur 1 283 000 € prévus).
59
Cette satisfaction doit néanmoins être tempérée car trois des huit audiences foraines prévues n’ont pu être organisées, en partie parce que 400 000 € du budget alloué à l’appui aux audiences foraines ont été transférés à la construction de tribunaux de paix. 60
Résultat 2-1
41
Des résultats intéressants ont également été obtenus avec l’élaboration d’un « manuel des audiences
foraines » (validé par l’Assemblée générale du CSM) et la rédaction de propositions de révision de
textes normatifs (appui à la Commission permanente de réforme du droit congolais).
4.2.4. Faiblesse des réalisations des activités structurantes
Mais ces résultats sont malheureusement restés isolés et, surtout, n’ont pas concerné les activités
structurantes susceptibles de produire un effet de levier propre à amorcer une transformation
profonde et durable du système judiciaire.
Ainsi, les activités relatives au renforcement des « capacités nationales de formation et de
coordination de la réforme judiciaire »61
n’ont été exécutées qu’à 6,42% et celles relatives au
« renforcement des capacités du MJDH et du CSM à administrer le service public de la justice »62
moins encore, à seulement 1,66%.
Certains taux d’exécution sont même trompeurs, à l’instar de celui concernant l’amélioration de « la
formation initiale et continue des magistrats et personnels de justice »63
(55,44%).
En effet, cette activité – qui devrait être essentielle – n’a porté que sur la formation continue, alors
qu’aucune avancée significative n’a été enregistrée sur la formation initiale et la création de l’INFJ.
Sans nier l’intérêt de la formation continue, il faut rappeler qu’en l’absence de toute formation initiale
des magistrats et personnels de justice, il est illusoire d’envisager une véritable réforme de la justice
puisque celle-ci doit d’abord s’appuyer sur la compétence des personnels appelés à la faire vivre au
quotidien et que celle-ci ne peut reposer que sur leur formation initiale lors de leur recrutement dans la
magistrature et les professions judiciaires.
Celle-ci n’existant pas, cette compétence ne peut être que très aléatoire et ne peut – en aucun cas –
être acquise par des formations continues dispensées ultérieurement.
D’autant moins qu’il n’existe aucun plan de formation continue et que ces formations sont délivrées au
gré des demandes formulées par les intéressées et des appuis proposés par les divers PTF, en plus
de l’Union européenne, intervenant dans ce domaine. Leur efficacité est donc très relative puisque
certaines matières (par exemple droit OHADA, répression des violences sexuelles, droit de l’enfant)
peuvent être largement traitées alors que d’autres sont ignorées. De plus, aucune gestion rationnelle
des bénéficiaires n’ayant été mise en place, certains personnels peuvent suivre plusieurs sessions, y
compris sur les mêmes matières, alors que d’autres ne bénéficient d’aucune. Enfin, l’affectation des
personnels n’étant pas liée aux formations reçues, celles-ci peuvent n’avoir qu’un faible impact sur
l’amélioration du fonctionnement de la justice.
En définitive, vu les modalités de leur mise en œuvre, le taux d’exécution relativement satisfaisant
(par rapport à celui de l’ensemble du Programme) des activités d’amélioration de la formation masque
un manque flagrant d’efficacité, accentué par la faiblesse du budget qui leur est consacré (400 000 €
sur 3 570 500 € pour la totalité du DP 1).
4.2.5. Des attentes non satisfaites
De plus l’impossibilité d’établir et/ou de faire fonctionner des mécanismes efficaces de coordination et
de suivi n’a pas permis d’harmoniser, ni même de synchroniser, les perspectives temporelles des
différentes parties concernées, aggravant ainsi l’incompréhension réciproque et l’impression
d’inefficacité du programme.
Les partenaires n’ayant pas reçu les produits espérés ont développé un sentiment de frustration
nettement perceptible, matérialisée par la réflexion désabusée d’un Chef de cour aux experts de la mission d’évaluation : « Peut-on évaluer le zéro ? ». Cette frustration est d’autant plus forte que
l’attente portait prioritairement sur la réalisation, ou la réhabilitation, d’infrastructures et sur la
61
Résultat 1-1 62
Résultat 1-2 63
Résultat 1-3
42
fourniture d’équipements. L’accent exagérément mis par les partenaires nationaux sur cet aspect – en
faisant parfois une confusion avec les engagements du programme précédent (PAG) – et les graves
problèmes rencontrés avec les entreprises en charge des études et/ou de la réalisation de ces
infrastructures ayant empêché qu’elle puisse l’être dans les délais prévus n’ont fait qu’accentuer la
perception subjective d’un manque objectif d’efficacité.
4.2.6. Conclusion
En l’absence d’une approche cohérente de la stratégie globale de mise en œuvre et de la réalisation
des activités structurantes prévues dans le DP 1 – qui sont autant d’éléments fondamentaux d’un
processus de réforme institutionnelle – le faible taux d’exécution des activités programmées et le
sentiment dominant d’insatisfaction des bénéficiaires ne peuvent que conduire à affirmer que les
résultats attendus n’ont pas été atteints et que l’efficacité du PARJ est restée marginale.
4.3. Efficience du programme
Selon les principes méthodologiques définis par l’unité d’évaluation du Bureau de coopération
d’EuropeAid, l’analyse de l’efficience d’un programme vise à vérifier l'adéquation entre le coût des
moyens utilisés et les activités mises en œuvre, au regard des résultats atteints et des objectifs fixés.
Cette analyse passe par l’étude de l’organisation et de la gestion du programme pour contrôler si elles
ont permis une utilisation convenable des financements et un ratio résultats/coûts satisfaisant.
4.3.1. Ventilation des financements inadéquate
Alors que, selon les DTA, « la stratégie consiste à redynamiser l’appareil judiciaire » en intervenant
sur « les leviers clefs du changement »64
, la répartition du budget prévisionnel ne permet pas de
répondre à cet objectif.
En effet, elle privilégie exagérément les constructions et/ou rénovations d’infrastructures, ainsi que
l’appui au fonctionnement (fourniture d’équipements, consommables) en leur consacrant une
enveloppe de 6,8 millions d’euros, au détriment des activités tendant à soutenir véritablement la
réforme de la justice qui constitue l’objectif global du PARJ.
Ces activités ne sont certainement pas inutiles et devraient permettre d’améliorer le fonctionnement et
l’accessibilité de la justice - ce qui correspond à des résultats attendus – en aidant à la doter des
infrastructures nécessaires. Mais elles ne peuvent avoir qu’un impact limité sur la réforme en elle
même.
D’autant moins que les activités structurantes pouvant jouer un effet de levier et avoir une portée
nationale, telles que l’appui institutionnel au MJDH et au CSM, la gestion des ressources humaines,
la formation des personnels, l’amélioration et la sécurisation des circuits financiers, le développement
des contrôles, la réalisation d’évaluation conjointe du fonctionnement de la justice, la prise en compte
de la composante genre, se voit attribuer un budget beaucoup plus restreint (2 millions d’euros).
4.3.2. Montants de financements inadaptés
Ce manque d’efficience des moyens est encore accru par une inadaptation des financements et le
caractère insatisfaisant de leur utilisation.
Ainsi, malgré leur importance, les financements prévus pour les infrastructures ne sont pas à la
hauteur du nombre d’infrastructures à construire (11, dont l’INFJ) et à réhabiliter (9). D’autant plus que
les études architecturales et les dossiers d’appel d’offres pour les infrastructures priorisées par le
MJDH ont du être entièrement repris, en raison de la qualité – jugée insuffisante par toutes les parties
prenantes – du travail fourni par le cabinet (HDC) censé les produire. Pour faire face à cette situation
64
DTA, p.7
43
de blocage et répondre à la demande pressante du MJDH, il a fallu – après avoir résilié le contrat de
services conclu avec le cabinet HDC – mettre en place au sein de l’UGP une unité temporaire
d’architecture en recrutant deux architectes et deux ingénieurs civils pour épauler l’ATLT architecte.
Cette situation a naturellement entrainé des retards et un surcoût.
Par ailleurs, nombre d’activités – en particulier les appuis aux OSC – ont des budgets inférieurs à
10 000 € et l’engagement de ces budgets n’est pas rationalisé par rapport au temps nécessaire pour
l’engagement.
Cette multiplication des activités à faible montant de financement et, plus généralement,
l’éparpillement précédemment relevé des activités devraient néanmoins être réduit dans l’exécution
du DP2, du moins si la proposition de recentrage des activités préparée par l’UGP est acceptée. En
ce qui concerne le nombre d’appuis aux OSC, il devrait être beaucoup moins nombreux que dans le
DP1, ce qui va permettre d’en augmenter le montant et de signer les contrats au terme d’un
processus de négociation à la fois plus sélectif et plus formateur. L’efficience de ces activités devrait
en être améliorée.
4.3.3. Flux de dépenses insatisfaisant
Le très faible taux d’exécution du DP 1 (15,3%) montre que les flux de dépenses ne sont pas
satisfaisants et fait naître un sérieux doute sur la capacité du programme à utiliser avant son terme
l’intégralité des financements prévus, malgré une double dérogation à la règle D+3.65
Les conséquences de déficit d’exécution sont d’autant plus dommageables qu’il affecte tout
spécialement des activités essentielles. Ainsi, il est particulièrement marqué pour les activités d’appui
au pilotage de la réforme (6,4% de taux d’exécution) et à la réorganisation de l’administration de la
justice (1,6%)66
.
Ce manque de réalisation d’activités primordiales est aggravé par de multiples blocages et/ou reports
– intervenants dans des domaines qui auraient dus être essentiels – qui nuisent à l’efficience du
Programme.
C’est ainsi que l’absence d’actualisation du PRJ (programmée mais reportée au DP 2 à la demande
du MJDH), le refus du MJDH de finaliser l’organigramme et la réforme de son cadre organique, le
report au DP 2 de l’appui prévu pour la formulation d’un plan de renforcement des capacités du CSM
et au renforcement des capacités de la DEP et du CSM en matière budgétaire, la déprogrammation
de l’appui à la réorganisation et au renforcement des services de l’Inspection générale des services
judiciaires et pénitentiaires, l’absence d’avancement du projet de mise en place d’une formation
initiale des magistrats et de création de l’INFJ constituent autant de sérieux handicaps à la mise en
œuvre du programme dans la mesure où ces réformes institutionnelles conditionnent pour une large
part la réforme globale de la justice.
4.3.4. Manque de maîtrise des procédures FED
Le manque de maîtrise des procédures FED par certains d’acteurs a fréquemment aggravé, parfois
provoqué, des retards dans l’engagement des moyens financiers, préjudiciables là encore à une mise
en œuvre efficiente du programme.
De ce point de vue, les insuffisances de backstopping au démarrage du Bureau d’étude (pas de
formation préalable des experts de l’UGP aux procédures FED, pas d’étude de faisabilité des activités
prévues au regard des procédures à appliquer) ont certainement pesé sur la réalisation du
programme.
65
On peut néanmoins relever une nette amélioration de la mise en œuvre du Programme durant les derniers mois d’exécution du DP 1, puisque les montants engagés ont été aussi importants dans les quatre derniers mois que dans les quatorze précédents. Malheureusement, on peut craindre que cette embellie soit de courte durée en raison de la désorganisation prévisible de l’UGP consécutive au départ du régisseur dont l’action avait grandement contribué au redressement de son fonctionnement. 66
L’opportunité de la réalisation de ces activités n’ayant pas été validée par le MJDH, on peut même se demander si la question de leur efficience se pose réellement.
44
4.3.5. Relations déficientes avec les autorités nationales
Les relations avec les autorités nationales, et en particulier avec le MJDH, sont extrêmement
déficientes et constituent un des facteurs majeurs de dysfonctionnements – voire de blocages – du
Programme.
Le retard – parfois le refus – de signature des documents indispensables à la bonne marche du
programme, le report ou le rejet d’activités programmées et qui auraient dues être prioritaires, la
remise en cause de choix opérés dans la CF et ses documents d’application, l’imposition de décisions
unilatérales, l’absence de fonctionnement correct du Comité de pilotage et du Groupe thématique
justice et droits humains constituent autant d’éléments qui obèrent lourdement l’efficience du
programme et menacent même sa réalisation.
4.3.6. Absence de fonctionnement des structures de pilotage
Une des conséquences immédiates des difficultés rapportées ci-dessus est que les structures de
pilotage et de coordination (COPIL – GTJDH) ne sont absolument pas en mesure de jouer leur rôle.
Les problèmes rencontrés par le COPIL existent d’ailleurs depuis le démarrage du programme et sont
en partie la conséquence de défauts de conception lors de sa mise en place. Ainsi - si l’instauration du
COPIL est prévue par les DTA - il n’existe aucun document officiel portant constitution du COPIL et
régissant son fonctionnement, en particulier les modalités de convocation des réunions, la fixation de
l’ordre du jour, l’organisation des débats, la transmission des rapports d’activités de l’UGP, la
rédaction des comptes rendus. De plus, le CSM n’y est pas reconnu à la place qui devrait être la sienne, équivalente à celle du MJDH de par le rôle que lui attribue la constitution en tant qu’« organe
de gestion du pouvoir judiciaire »67
; ce qui a conduit – de façon très regrettable – à placer le COPIL
sous la seule autorité du MJDH.
Quant au GTJDH68
- que le MJDH voudrait voir l’appuyer dans la coordination et le suivi de l’ensemble
des interventions des différents PTF dans le secteur de la justice – il n’a jamais été doté des moyens
humains et financiers lui permettant d’assurer cette mission69
.
Dysfonctionnements et difficultés ont également concernés l’UGP, handicapée par des débuts
difficiles, une mauvaise gestion – tant des ressources humaines que financières - du bureau d’étude,
des choix de personnes contestés, un « turn over » et des vacances de postes d’ATLT permanents et
des intérims répétés au préjudice de la fonction initiale (expert genre). Concernant l’intégration
transversale du genre, on peut s’interroger si les experts des autres volets avaient le réflexe et les
capacités nécessaires pour assurer cette intégration dans toutes leurs activités. Il semble en effet que
cette préoccupation ne soit pas bien perceptible dans les rapports d’activités de chaque volet du
programme.
Tous ces problèmes n’ont pas toujours permis à l’UGP d’accomplir de façon satisfaisante les tâches
qui lui étaient imparties, malgré une amélioration très sensible depuis l’arrivée du nouveau régisseur,
mais qui risque d’être totalement remise en cause par son départ prochain.
4.3.7. Manque de coordination inter bailleurs
En raison de l’insuffisance des ressources humaines et du manque de dialogue entre la DUE – Chef
de file des PTF et le MJDH – la coordination entre les bailleurs a elle aussi été très insuffisante et
s’est traduite par une approche en ordre dispersé de l’appui au secteur de la justice, entrainant des
duplications non justifiées d’activités (en particulier avec l’organisation de formations continues « à la
67
Constitution, art. 152. 68
Créé par arrêté du MJDH n° 548 du 18 avril 2012 en remplacement du Comité mixte justice mis en place par arrêté n° 33 du 27 avril 2009. 69
De façon très significative, la mission d’évaluation n’a jamais pu rencontrer le secrétariat du GTJDH et a toujours trouvé ses bureaux fermés.
45
carte »), un manque de cohérence et de complémentarité dans les appuis apportés et l’absence de
position commune dans les relations avec le MJDH.
4.3.8. Manque d’implication de la partie nationale
Enfin, l’implication positive de la partie nationale n’est guère perceptible, ni dans les orientations
générales adoptées dans le secteur judiciaire, ni dans les choix opérés parmi les activités à mener, ni
dans la gestion des ressources humaines concernées par le PARJ, ni au niveau des engagements
budgétaires nécessaires à la concrétisation des réformes.
La collaboration et la coordination entre le Ministère du Genre et le MJDH retrouvent ici leur
importance, car les efforts du Programme pour l’institutionnalisation du genre dans le secteur de la
justice auraient été beaucoup plus efficients s’ils avaient bénéficié de l’implication combinée et
respective de ces deux institutions, tant dans la planification des activités que dans leur mise en
œuvre.
4.3.9. Manque d’implication de la DUE
Face à cette accumulation de difficultés, il n’apparaît pas que la DUE ait joué pleinement son rôle, tant
vis-à-vis de l’UGP que des autorités nationales.
Eu égard aux errements constatés, voire aux dérives enregistrées, il aurait certainement été
souhaitable que soit adoptée une position beaucoup plus claire et ferme de soutien au respect des
engagements pris à travers la signature de la CF et de ses textes de mise en œuvre, plutôt que
d’accepter la remise en cause permanente de leur contenu, dès lors que celle-ci faisait évoluer le
programme d’un appui à la réforme de la justice à un appui au fonctionnement de la justice qui ne
constituait pas la finalité initiale, ni, en définitive, la raison d’être du PARJ.
4.3.10. Conclusion
Dans ces conditions, on ne peut que constater que l’efficience à mi-parcours du programme est très
insuffisante et qu’émettre des doutes sur les possibilités d’améliorer celle-ci de façon notable d’ici la
fin du programme, sauf changements radicaux d’approche, peu plausibles dans le contexte actuel.
4.4. Impact du programme
S’agissant d’une évaluation à mi-parcours, qui plus est d’un programme ayant connu un très faible
taux d’exécution, il n’est pas envisageable de porter une appréciation définitive sur son impact. Celle-
ci ne pourra l’être qu’après l’achèvement du programme, lors de l’évaluation in fine.
4.4.1. Manque de pertinence et d’opérationnalité des IOV
À la fois sur le plan méthodologique et sur le plan pratique, le premier problème qui se pose est celui
de l’utilisation des IOV pour juger de l’impact du PARJ.
En effet, cette analyse devrait pouvoir s’appuyer sur l’examen des IOV retenus dans le cadre logique
pour vérifier si les activités menées ont permis d’atteindre les objectifs assignés et quelle a été leur
incidence sur l’obtention des quatre résultats attendus.
Malheureusement, l’étude des indicateurs de résultats s’avère bien souvent impossible à mener70
.
D’abord, parce que le nombre des IOV retenus (41) est trop élevé pour qu’ils soient réellement
opérationnels.
70
Il en est déjà ainsi au niveau des résultats spécifiques du Programme puisque l’unique IOV retenu (« 50% des programmes du Plan de réforme de la justice mis en œuvre grâce au PARJ ») est dépourvu de toute validité en l’absence d’actualisation du Plan national de réforme
46
Ensuite, parce que la pertinence de beaucoup d’entre eux est fortement contestable en raison d’une
formulation inappropriée ou d’un manque de cohérence. En effet, un indicateur est censé comporter
une unité de mesure ou un élément quantitatif utile pour évaluer de manière objective et précise
l’évolution de la situation, faute de quoi il est inutilisable. Par exemple, quand on pose comme IOV que «l’État et la société civile dialoguent de manière plus régulière autour de la justice et s’engagent
en actions conjointes »71
, quelle est l’unité de mesure permettant de déterminer le caractère « plus
régulier » du dialogue ? De même, comment et à partir de quoi mesurer « l ‘amélioration de la
collecte, du stockage et de l’utilisation des statistiques judiciaires »72
?
Mais, surtout, parce qu’il est bien difficile de juger objectivement de leur réalisation. D’abord, parce
qu’aucune « baseline » n’ayant été établie – malgré le recrutement de deux ATCT successifs chargés
de le faire - on ne dispose pas de données de référence permettant de déterminer s’il y a eu une
évolution de la situation entre le démarrage du programme et le moment de son évaluation. Ensuite,
parce que – pour la plupart des IOV - c’est même l’absence de toutes données statistiques, voire de
tout élément chiffré, qu’il faut déplorer. Par exemple, comment juger de la réalisation de l’IOV ainsi formulé : «la population se démarque des coutumes rétrogrades et discriminantes par une réduction
de 20% des pratiques abusives relatives aux droits des femmes et des enfants »73
, alors qu’il n’existe
aucune information quantitative sur ces pratiques abusives et que l’étude programmée sur le droit
coutumier n’a pas été réalisée ?
Dans ces conditions, procéder à une analyse quantitative précise de l’impact du Programme s’avère
très aléatoire. L’appréciation de celui-ci repose alors plutôt sur une approche qualitative.
4.4.2. Un impact global limité
Même si, au vu des remarques précédentes, les conclusions doivent être formulées avec prudence et
seront éventuellement susceptibles d’être relativisées, des tendances sont clairement perceptibles ;
elles font craindre que cet impact soit très limité.
Cette crainte est encore renforcée par l’orientation imprimée de facto au Programme par les différents
avenants signés depuis son entrée en vigueur, qui l’ont fait évoluer vers un simple appui au
fonctionnement de la justice, au détriment des effets attendus en faveur d’une véritable réforme de la justice, au point que le dernier rapport d’activité de l’UGP déplore son « faible ancrage dans le
processus de réforme de la justice »74
.
Cette tendance est également accrue par le manque de visibilité d’un programme national de réforme
de la justice introuvable, car non actualisé depuis 2012 et passé au second plan dans tous les
documents adoptés récemment par la RDC en matière de gouvernance.
4.4.3. Des avancées ponctuelles dans certains domaines
Malgré cette appréciation globalement réservée de l’impact du Programme, on peut néanmoins
relever qu’un certain nombre de résultats ont été obtenus, entrainant quelques améliorations du
fonctionnement du système judiciaire.
Ainsi, l’approche ONG adoptée par le PARJ pour certaines activités a permis de fournir un appui de
proximité aux justiciables (bureaux de consultations gratuites, cliniques juridiques) et contribué à faire
naître un début de rapprochement de la justice du justiciable et l’amélioration de l’accès à la justice.
La réalisation de l’étude de base sur l’aide légale va dans le même sens, mais n’aura réellement
d’effet que si elle est suivie d’une appropriation par les autorités nationales conduisant à une mise en
place effective de cette aide légale75
. L’appui aux audiences foraines a également eu un impact positif
dans ce domaine et le rapport d’évaluation des audiences foraines estime que celles-ci ont eu un résultat probant, en particulier parce que « le rendement des juridictions en audiences foraines (est)
71
Cadre logique du PARJ, IOV de l’objectif global 72
Cadre logique du PARJ, IOV du résultat 3 73
Cadre logique du PARJ, IOV du résultat 4 74
UGP/PARJ, Rapport d’activité n° 5, juin 2014, p. 5 75
À ce jour, le cadre juridique de l’aide légale n’a pas encore été adopté
47
largement supérieur à celui qu’elles ont au siège ordinaire »76
. Les actions de sensibilisation et de
vulgarisation du droit – qui ont permis de toucher 132 000 personnes – ont aussi permis de faciliter
l’accès au droit et à la justice. De même, des progrès ont été enregistrés en matière de droits humains
grâce à l’appui (financier et en formation) apporté à 28 OSC de défense des droits humains - en
particulier de défense des droits des femmes et des enfants – qui a permis de développer le
monitoring des lieux de détention.
Malheureusement tous ces progrès – s’ils ont eu un impact incontestable sur l’amélioration de l’accès
à la justice et au droit – sont circonscrits aux seules zones d’interventions et n’ont qu’une portée
limitée.
Quelques avancées peuvent également être signalées en matière de formation (formation des 26
juges pour enfants et juges de paix de Kinshasa (93) et du Bas Congo (26) nouvellement nommés,
mais elles restent ponctuelles et très insuffisantes par rapport aux besoins et ne sauraient compenser
l’absence de formation initiale.
De la même façon, l’appui à la Commission permanente de réforme du droit congolais (CPRDC) – s’il
a permis de réaliser un diagnostic législatif débouchant sur l’élaboration d’un programme législatif
prioritaire – ne s’est pas traduit par l’adoption du véritable plan de réforme normative, indispensable
mais ne relevant pas de la compétence de la CPRDC.
4.4.4. Des résultats trop parcellaires pour avoir un réel impact
Quelque soit l’intérêt des résultats évoqués ci-dessus, ils restent trop limités et surtout trop ponctuels
pour avoir un réel impact sur les résultats attendus du Programme, à part une légère amélioration en
matière d’accès à la justice.
Mais l’absence de réalisations notables en matière de réforme institutionnelle, de planification des
recrutements, de définition d’un véritable plan de formation initiale et d’instauration de celle-ci,
d’amélioration de la gestion financière du système judiciaire, de mise en place d’un management des
juridictions, de création de bases de données statistiques ne peut que limiter très fortement l’impact du programme et sa contribution « à la réforme de la justice en améliorant la gouvernance de
l’appareil judiciaire » qui constitue son objectif global, selon les termes de la CF.
De plus, la réussite d’un programme ambitieux de réforme de la justice suppose un profond
changement des mentalités, tant en matière d’indépendance de la magistrature, de prise en compte
du genre, de lutte contre la corruption que, plus généralement, des rapports aux justiciables.
Sur tous ces points essentiels, l’impact est d’autant moins perceptible que l’accent est mis – de par la
volonté des bénéficiaires - sur des réalisations matérielles, certes utiles et même nécessaires, mais
relevant d’une simple amélioration fonctionnelle et non d’une transformation structurelle de la justice
qui, seule, pourrait conduire à une véritable réforme et répondre à l’objectif global affiché77
.
4.4.5. Conclusion
Au vu du faible taux d’exécution des activités, du manque de résultats dans les domaines essentiels à
la réalisation de la réforme et des incertitudes qui entourent celle-ci, l’impact du Programme – autant
que l’on puisse en juger à mi parcours – ne peut qu’être restreint.
4.5. Durabilité du programme
Plus encore que sur son impact, il est délicat de se prononcer sur la durabilité du programme dans
ces conditions d’évaluation à mi-parcours et de très faible taux de réalisation. Mais, là encore, on peut
76
UGP/PARJ, Rapport d’évaluation des audiences foraines, mars 2014, p.7 77
Eu égard aux implications très négatives de cette divergence d’appréciation sur les orientations prioritaires à donner aux activités du programme, il est tout à fait regrettable que la mission d’évaluation n’ait pas eu la possibilité de discuter avec le MJDH de sa vision des priorités du PARJ et des conséquences de celle-ci sur sa mise en œuvre, tant en matière d’efficacité que d’impact et, à terme, de durabilité.
48
déceler des tendances et formuler des craintes, les unes comme les autres devant être réexaminées
une fois le programme clôturé.
4.5.1. Insuffisances induites entre résultats, impact et durabilité
C’est une évidence que le manque d’impact regretté précédemment ne peut que conduire à un
manque de durabilité. En effet, pour pouvoir parler de pérennisation des résultats, encore faut-il qu’il y
ait des résultats et que ceux-ci permettent d’atteindre les objectifs visés. Or, en l’état actuel
d’exécution du programme, on ne peut que constater que les objectifs poursuivis sont loin d’avoir été
atteints.
4.5.2. Manque d’implication et d’appropriation des partenaires nationaux
La durabilité d’un programme suppose une réelle implication des acteurs et une pleine appropriation
par ses bénéficiaires. Or ces conditions ne sont généralement pas remplies.
Le constat effectué sur le terrain montre le plus souvent des acteurs en position d’attente, en
particulier d’appuis matériels, et dépourvus de véritable motivation. Même si l’on peut comprendre
cette carence eu égard au contexte et aux difficultés souvent extrêmes d’exercice des fonctions
judiciaires, elle ne peut à l’évidence pas constituer un facteur favorable à la durabilité du programme
et, au-delà, à la réussite d’une réforme de la justice.
De plus, le programme souffre d’un manque d’appropriation par nombre de bénéficiaires qui se
placent dans une approche personnelle et non institutionnelle des relations avec celui-ci. C’est ainsi
qu’il est fréquemment reproché le manque de participation à son élaboration - voire d’informations sur
sa mise en œuvre – dès lors que celles-ci ne les ont pas concernées personnellement, quand bien
même l’institution qu’ils représentent y a été associée. Cette absence d’appropriation conduit même –
parfois – certains responsables à ne pas se considérer liés par les engagements pris par leurs
prédécesseurs.
4.5.3. Absence de contreparties nationales
Par ailleurs, même si le programme ne prévoit pas – ni dans la CF, ni dans les DTA – de contreparties
nationales, il est bien évident que sa durabilité est conditionnée par un accroissement des ressources
– tant humaines que financières – mises à la disposition du système judiciaire par les autorités
nationales.
Sauf à se placer dans une logique de substitution qui ne saurait satisfaire aux principes régissant la
coopération au développement de l’Union européenne, un programme d’appui à une réforme
sectorielle n’a de chance de durabilité, voire n’a de réelle signification, que s’il s’inscrit dans le cadre
d’une véritable réforme initiée et poursuivie par le partenaire national.
Or, la faiblesse des dotations budgétaires et l’absence d’évolution tendancielle positive (aggravées
par un taux d’exécution ne dépassant pas 30%), le défaut d’engagement en faveur de la mise en
place d’une véritable politique de recrutement et de formation des magistrats et des personnels
judiciaires, le retard pris pour la mise en œuvre effective des principes constitutionnels garantissant
l’indépendance du pouvoir judiciaire et sa réorganisation, le manque de réaménagements
institutionnels et de renforcement des organes de gestion de la justice et de la magistrature, les
carences en matière de statistiques, de prévision et de planification laissent planer des doutes sur la
réalité de l’engagement national actuel en faveur de la réforme de la justice ou, du moins, sur la
priorité qui lui est accordée.
4.5.4. Conclusion
Dans ces conditions et en l’état actuel des choses – étant entendu qu’une appréciation définitive ne
pourra être portée qu’au terme de la mise en œuvre du Programme – on ne peut qu’être très réservé
49
sur ses chances de durabilité. D’autant qu’elles apparaissent encore plus réduites par le défaut de
vision stratégique nationale formalisée par un PRJ actualisé, l’absence de structures spécifiques
dédiées à la mise en œuvre de la réforme au sein du MJDH et du CSM, la carence de dialogue entre
les partenaires ainsi que de pilotage du Programme.
50
5. Propositions en vue de l’optimisation de la fin de la mise en œuvre du PARJ
Au vu du bilan très médiocre de la mise en œuvre du PARJ depuis la signature du DP 0 (1er décembre
2011) jusqu’à la date de réalisation de l’évaluation (fin juillet 2014), du peu de temps restant à courir
avant sa clôture (29 avril 2015 pour les engagements de crédits) et de la persistance de nombreuses
difficultés, il apparaît bien délicat – et bien aléatoire – d’envisager des propositions susceptibles
d’optimiser la fin de la mise en œuvre du programme.
Il est pourtant indispensable de revoir et d’améliorer ses modalités de fonctionnement pour surmonter
les blocages actuels – qui menacent son bon achèvement – et faire en sorte d’éviter qu’ils conduisent
à un échec complet, qui serait susceptible d’hypothéquer la mise en place d’un nouveau programme
d’appui à la justice dans le cadre du 11ème
FED.
C’est pourquoi le rétablissement du dialogue, l’amélioration de la coordination et l’activation du
pilotage sont essentiels et conditionnent la fin de mise en œuvre du PARJ.
Ce n’est qu’une fois ces blocages surmontés qu’une relance du programme pourra être envisagée
avec quelques chances de succès, à condition de le recentrer et de revenir aux principes
fondamentaux d’un appui à la réforme de la justice, au lieu de se limiter au simple appui au
fonctionnement de la justice qui a prévalu depuis son démarrage et, surtout, depuis les multiples
amendements qu’il a subis.
5.1. Amélioration du pilotage et de la coordination du programme
L’absence de fonctionnement efficace, voire effectif, des deux organes chargés du pilotage et de la
coordination du PARJ (COPIL et GTJDH) – constatée par la mission d’évaluation – rend impossible la
mise en œuvre normale du programme et illusoire son optimisation pour le temps restant à courir.
Leur réactivation est donc indispensable. Mais elle ne dépend pas seulement de facteurs techniques ;
des facteurs d’ordre politique, qui ne relèvent pas de l’appréciation de la mission d’évaluation, entrent
également en jeu et conditionnent cette réactivation, vitale pour le bon achèvement – voire
l’achèvement tout court – du programme.
5.1.1. La réactivation du COPIL
De façon classique, les DTA du PARJ prévoient la mise en place d’un COPIL et en définit le rôle (il est
chargé de « donner les grandes lignes d’orientation stratégique du programme, de veiller à sa
cohérence globale », mais aussi « avec la stratégie globale des bailleurs »)78
et la composition (avec
une représentation de chacun des bailleurs et des principaux bénéficiaires). Malheureusement ces
principes n’ont pas été respectés jusqu’alors, pas plus que le rythme de deux réunions par an.
Pour remplir ses missions et permettre une mise en œuvre efficace du programme, il est
indispensable de revenir aux règles définies contractuellement par les DTA qui impliquent une
ouverture du COPIL, au-delà du seul MJDH, à l’ensemble des bénéficiaires et l’instauration d’un
véritable dialogue entre tous les participants. En particulier, l’organisation actuelle devrait être
remplacée par une coprésidence réunissant le CSM et le MJDH. En effet, la structure actuelle plaçant
le COPIL sous la seule autorité du MJDH méconnait l’indépendance constitutionnellement reconnue du pouvoir judiciaire
79 et le rôle dévolu au CSM par la constitution « d’organe de gestion du pouvoir
judiciaire »80
.
Cette réactivation du COPIL suppose naturellement celle des Comités techniques instaurés par les
DTA en complément du COPIL pour « discuter des aspects techniques et opérationnels » du
programme et devant se réunir tous les trois mois afin d’assurer un suivi plus rapproché de la mise en
œuvre de celui-ci et de préparer les décisions – plus stratégiques, voire « politiques » - du COPIL.
78
DTA, p. 13 79
Constitution, art. 149. 80
Constitution, art. 152.
51
Ce n’est que si l’ensemble de ces conditions sont remplies que peut être espéré la concrétisation du
pilotage effectif qui a tant fait défaut au PARJ jusqu’à maintenant.
5.1.2. La dynamisation du GTJDH
Le GTJDH - qui a été mis en place en 2012 en remplacement du Comité mixte justice - n’a pas
vocation à se substituer au COPIL, ni à assurer un suivi au quotidien de la mise en œuvre du PARJ.
Mais, dans la mesure où il a vocation à améliorer la concertation, le dialogue, la coordination et le
suivi des interventions des différents PTF dans le secteur de la justice, il devrait permettre d’œuvrer à
une meilleure coordination des appuis apportés et des actions menées.
Malheureusement, il est totalement dysfonctionnel depuis sa création.
Il est donc indispensable de le rendre enfin pleinement opérationnel, dans le même esprit de dialogue
et de recherche d’efficacité que le COPIL, en rappelant là encore qu’il n’est pas un instrument au
service du seul MJDH mais une structure d’appui devant agir au bénéfice de l’ensemble des acteurs
intervenant dans le secteur de la justice et pour sa réforme.
5.2. Amélioration de la communication
Cette amélioration doit être conçue comme complémentaire de celle de la coordination ; elle doit la
faciliter et l’accompagner. Elle doit aussi permettre une meilleure mise en œuvre du programme en
province.
5.2.1. Amélioration de la communication interinstitutionnelle
De par son rôle et ses pouvoirs constitutionnels d’« organe de gestion du pouvoir judiciaire », le CSM
devrait être défini comme un partenaire privilégié du programme, au même titre que le MJDH. Ceci
suppose que s’instaure une réelle communication interinstitutionnelle pour la définition des
orientations stratégiques et le suivi des activités. Plus généralement et dans la logique d’une approche
sectorielle, cette communication devrait s’élargir à l’ensemble des bénéficiaires institutionnels
nationaux.
Le COPIL devrait jouer ce rôle d’instance de communication en même temps que de coordination.
Mais cela suppose le changement d’organisation et de fonctionnement précédemment suggéré, en
particulier le remplacement de la présidence actuelle du MJDH par une coprésidence partagée entre
le CSM et le MJDH. Cette réorganisation du COPIL devrait également permettre de mieux prendre en
compte les autres acteurs de la réforme de la justice (législateur, Barreau, auxiliaires de justice,
Université, OSC…) et de plus les impliquer dans la mise en œuvre de la réforme.
5.2.2. Amélioration de la communication entre Kinshasa et les provinces
Le déficit de communication est encore plus marqué entre Kinshasa et les provinces concernées par
le PARJ. En particulier, les Ministres provinciaux de la justice ignorent tout du programme et de ses
activités, même quand elles se déroulent dans leur province, alors que la Constitution prévoit que « les droits civils et coutumiers », ainsi que « l'administration des cours et tribunaux, des maisons
d'arrêt et de correction et des prisons » relèvent de la « compétence concurrente du pouvoir central et
des provinces » (art.203).
Le développement d’un véritable dialogue apparaît donc indispensable et l’instauration de réunions
périodiques des Ministres provinciaux concernés autour du Ministre de la justice et des droits humains
souhaitable.
52
5.3. Recentrage des activités
Avec un taux d’exécution du DP 1 de 15 %, seize mois restant pour finir de réaliser le programme et
une UGP incomplète, il est indispensable d’en finir avec une dispersion des activités qui a fait la
preuve tant de son inefficacité que de son inefficience81
.
S’il est bien évident qu’il appartient au partenaire national de définir ses priorités, il n’en reste pas
moins qu’un recentrage du programme s’impose sur les activités essentielles par leur caractère
structurant, leur effet de levier, leur portée nationale et – surtout - leur réel apport à la réforme de la
justice souhaitée par les programmes gouvernementaux congolais et que l’Union européenne s’est
engagée à soutenir à travers le document contractuel que constitue la CF et ses DTA, signées par les
deux parties.
5.3.1. Actualisation du plan national de réforme de la justice
Le plan national de réforme de la justice a été conçu pour la période 2007 - 2012. Alors qu’il était
prévu l’appui à son actualisation dans le DP 1, celle-ci n’a pas eu lieu et a été renvoyée au DP 2, à la
demande expresse du MJDH. Celui-ci est donc obsolète.
Or, pour qu’un programme d’appui à la réforme puisse jouer pleinement son rôle, il est indispensable
qu’existe un plan national de réforme en cours de validité. Son actualisation constitue donc une
priorité absolue. Pour répondre aux attentes et aux objectifs visés, il devrait intégrer dans son
approche les préoccupations de l’ensemble des acteurs du secteur de la justice, prévoir la finalisation
de la refonte du cadre organique du MJDH, le renforcement effectif des capacités du CSM et une
intégration transversale du genre. Il convient de rappeler que l’intégration transversale du genre dans
le plan national de réforme de la justice nécessite l’assistance technique du PARJ aux institutions
concernées et devrait impliquer aussi le Ministère du Genre, en sa qualité de Point focal du
Gouvernement pour les questions de genre et de violences basées sur le genre.
5.3.2. Focalisation de l’action sur les activités structurantes à portée nationale
Ce sont les activités de ce type – bien plus que des constructions d’infrastructures, sans doute utiles
mais forcément ponctuelles – qui permettront d’appuyer réellement la constitution des bases de la
réforme et d’avoir un effet d’entrainement pour sa mise en œuvre. Il apparaît donc essentiel que le
PARJ retrouve sa finalité d’appui à la réforme de la justice au lieu de se contenter d’être un appui à
son fonctionnement.
Cette réorientation – qui consiste simplement à revenir à l’objet même du programme tel qu’il était
défini dans la CF et les DTA – devrait conduire à abandonner la logique de substitution qui prévaut
actuellement avec l’accent exagérément mis sur la construction et/ou la rénovation d’infrastructures et
la fourniture d’équipements pour privilégier une approche institutionnelle et des apports immatériels
réellement bénéfiques à la réforme.
Les appuis institutionnels au bénéfice du MJDH et du CSM (intégrant la problématique du genre et le
renforcement des compétences en ce domaine), la définition d’un plan de recrutement, de carrière et
de formation initiale pour l’ensemble du personnel judiciaire (magistrats, greffiers, secrétaires de
parquets), la révision de la cartographie judiciaire et pénitentiaire, le renforcement des activités de
contrôle et évaluation du système judiciaire, la réforme normative (y inclus les textes prenant en
compte la problématique du genre et supprimant les discriminations liées à celui-ci), la diffusion et la
vulgarisation du droit pourraient constituer les activités à prioriser.
81 Un début de réflexion sur le recentrage a été engagé par la nouvelle équipe de l’UGP sous l’impulsion du
nouveau (et malheureusement partant) régisseur qui a bâti une matrice visant à la priorisation de certaines activités (23 sur 89) prévues dans le DP2 en fonction de quatre critères (faisabilité, durabilité, importance stratégique, poids budgétaire). Mais il ne s’agit pour l’instant que d’un document de travail qui n’a pas été validé.
53
5.4. Optimisation du partenariat avec les OSC
Certaines des activités (aide juridique et assistance judiciaire, monitoring des violations des droits
humains, diffusion du droit et sensibilisation) menées par les OSC soutenues et financées par le
programme ont figuré parmi les (rares) réussites du programme. Mais elles ont souffert d’une trop
grande dispersion et d’une trop grande dilution des appuis qui ont pesé tant sur la gestion du
programme, alourdie par la multiplication des micro projets, que sur l’efficience des activités, limitée
par des financements trop restreints. Une optimisation du partenariat avec les OSC est donc
souhaitable pour améliorer leurs actions.
5.4.1. Rationalisation des appuis accordés en fonction des résultats obtenus
La capitalisation des expériences tirées du DP 1 doit permettre de mieux sélectionner les OSC
appuyées en fonction des résultats obtenus et donc de concentrer les appuis sur celles qui ont rempli
leurs engagements82
.
La diminution du nombre des OSC appuyées facilitera la gestion du programme et permettra
d’augmenter les montants des appuis accordés à chacune d’elles. Cette rationalisation devrait
permettre d’améliorer l’efficience des actions menées par les OSC puisque des montants plus
importants pourraient être attribués aux seules d’entre elles ayant déjà fait leurs preuves.
5.4.2. Amélioration de l’accompagnement technique des OSC appuyées
De plus, le constat ayant fait d’un manque de formation technique des OSC à la gestion de projets et
aux procédures FED, la concentration des appuis sur un nombre plus réduit d’organisations permettra
de les faire bénéficier d’un meilleur accompagnement technique qui renforcera leurs capacités.
5.4.3. Élargissement des activités des OSC appuyées
Avec un nombre restreint d’OSC appuyées, des financements augmentés pour chacune d’elles et une
amélioration des compétences, les activités des OSC bénéficiant d’un appui pourront être élargies,
tant du point de vue spatial que temporel. Cet élargissement – qui répond à une demande récurrente
des organisations – permettrait une amélioration de l’implication et un accroissement de la continuité,
renforçant l’efficacité des activités.
5.5. Renforcement des ressources humaines des structures de gestion du programme
Toutes les propositions précédemment faites en vue de l’optimisation de la fin de la mise en œuvre du
programme suppose, pour pouvoir être menées à bien un renforcement des ressources humaines des
structures de gestion du PARJ. En effet, il n’est pas concevable qu’un programme d’une telle ampleur
puisse fonctionner correctement avec un déficit constant de ressources humaines. Depuis le
démarrage du projet, rares ont été les périodes où l’UGP a fonctionné à effectif complet et aucun
poste d’ATLT n’a été pourvu en permanence. Au moment de la mission d’évaluation, deux postes
étaient vacants et le régisseur était sur le départ.
5.5.1. Nécessité de pourvoir au plus vite les postes d’ATLT vacants au sein de l’UGP et de lancer la procédure de remplacement du régisseur démissionnaire
L’amélioration espérée pour les derniers mois de mise en œuvre du programme est donc
conditionnée au règlement, de toute urgence, de cette situation.
82
Cette démarche a été entreprise dans le cadre du DP2 mais reste à finaliser.
54
Alors que le régisseur actuel a adressé sa démission au bureau d’étude GOPA dès le 14 avril et doit
effectivement partir le 29 août, il n’est pas normal que rien n’ait été entrepris pour pourvoir à son
remplacement, alors que le caractère stratégique de son poste n’est pas à démontrer.
De même, il n’est pas normal que le recrutement des ATLT 4 (appui institutionnel) et 5 (formation) soit
toujours bloqué alors que ces postes sont vacants depuis le 31 janvier, qu’existent des candidatures
pour chacun d’eux et que les domaines dont ils ont la charge sont essentiels à la réussite du
programme83
.
Le recrutement dans les plus brefs délais d’ATLT de qualité pour pourvoir ces trois postes est donc
une nécessité vitale qui conditionne, non seulement l’amélioration de la mise en œuvre du
programme, mais encore son fonctionnement minimal pour le temps restant à courir.
5.5.2. Besoin de renforcer les équipes des antennes de Matadi et Kananga
Les antennes de Matadi et Kananga fonctionnent actuellement avec un seul ATLT qui ne peut –
quelles que soient ses qualités et sa bonne volonté – assumer l’ensemble des tâches qui lui sont
imparties. Le renfort immédiat d’un(e) assistant(e) est donc indispensable.
5.6. Amélioration de la coordination inter bailleurs
La nécessité impérative de mettre en place un pilotage et une coordination du programme a déjà été
soulignée. Mais, en l’état actuel des choses, il pourrait être difficile d’y parvenir. C’est pourquoi il
apparaît essentiel d’agir parallèlement pour améliorer la coordination inter bailleurs. Si celle-ci ne pose
guère de problèmes entre l’Union européenne et ses membres intervenant dans le secteur de la
justice (Suède, Belgique, France), il n’en va pas de même avec les autres PTF, en particulier ceux du
système des Nations Unies (PNUD, MONUSCO). Les duplications d’activités ne peuvent que nuire à
l’efficacité des appuis à la justice. Plus grave, les différences d’approche et, parfois, de
positionnement perturbent la cohérence de ceux-ci et constituent un frein extrêmement regrettable à
la mise en place du pilotage et de la coordination du PARJ qui constitue pourtant le principal appui au
secteur de la justice.
C’est pourquoi, l’amélioration de la coordination inter bailleurs et l’adoption d’une position commune
sont indispensables. Cette coordination pourrait s’opérer à travers la relance du Groupe inter bailleurs
du secteur de la justice et son fonctionnement régulier84
. L’acceptation effective, par l’ensemble des
PTF concernés, de la désignation de l’Union européenne comme Chef de file de ce Groupe - en tant
que principal bailleur dans ce secteur - renforcerait les chances de mise en place d’une approche
cohérente de l’appui à la réforme de la justice et donc d’une amélioration de ses résultats.
5.7. Meilleure implication de la DUE dans le pilotage du programme
Tant en matière de coordination inter bailleurs que de pilotage et de coordination du programme, le
rôle de l’Union européenne et, localement, de la DUE apparaît essentiel et nécessite une plus grande
et une meilleure implication.
Sur ce plan, on ne peut que partager l’analyse de la Cour des comptes européenne qui
« recommande (…) d’améliorer la stratégie de coopération de l’UE avec la RDC, de mieux évaluer les
risques susceptibles de compromettre le bon déroulement des programmes, de fixer des objectifs qui
83
Jusqu’à ce jour, toutes les propositions faites au MJDH en vu du remplacement de ces deux ATLT sont bloquées par celui-ci. 84
La réunion de ce Groupe en mai qui a permis à la DUE de mettre en exergue les graves dysfonctionnements constatés dans le secteur de la justice et un renforcement des ressources humaines au sein des PTF impliqués peuvent laisser espérer des perspectives favorables, mais celles-ci doivent encore se concrétiser et se pérenniser.
55
soient réalisables au regard du contexte national et de renforcer le recours à la conditionnalité et au
dialogue politique »85
.
Certes, ces recommandations sont sans doute difficiles à mettre en pratique s’agissant d’un
programme déjà en place et en fin d’opérationnalisation, mais le « renforcement du dialogue
politique » semble indispensable dans la mesure où existent des problèmes et des blocages qui ne
sont pas seulement de nature technique et qui ne peuvent être surmontés que par un dialogue
politique.
85
Cour des comptes européenne : L’aide de l’UE à la gouvernance en RDC – rapport spécial n°9/2013, p. 7
56
6. Perspectives dans l’optique d’un éventuel nouveau programme d’appui à la justice dans le cadre du 11ème FED
Il ne revient absolument pas à la présente mission d’évaluation de proposer la formulation d’un
nouveau programme. Simplement, dans le cadre de recommandations à moyen et long termes qui lui
ont été demandées dans les TDR, ont été envisagées quelques pistes de réflexion dans l’optique de
la mise en place éventuelle d’un nouveau programme d’appui à la justice, appelé à succéder au
PARJ.
Le renforcement de la gouvernance et de l’État de droit en RDC étant appelé à rester une priorité
dans le cadre du 11ème
FED, il semble logique qu’un nouveau programme d’appui à la justice soit
intégré au 11ème
FED.
Les perspectives envisagées pour ce nouveau programme partent de l’hypothèse que le PARJ ne se
soit pas traduit par un échec complet et supposent de tenir compte de l’expérience de celui-ci, en
particulier de ses difficultés et de ses limites.
C’est pourquoi, les propositions faites sont formulées à partir du bilan dressé de la mise en œuvre du
PARJ, du constat des difficultés qu’il a rencontrées et sur la base des recommandations présentées
au point précédent en vu d’optimiser la fin de sa mise en œuvre.
Elles n’ont de sens et même, plus généralement, la mise en place d’un nouveau programme d’appui à
la justice que s’il existe au niveau national une réelle volonté politique de s’engager concrètement
dans une véritable réforme de la justice qui se traduirait, entre autres, par l’adoption d’un PRJ
actualisé, l’octroi des moyens humains et financiers nécessaires à sa mise en œuvre et l’instauration
d’un dialogue constructif avec les partenaires.
6.1. Définition de contreparties nationales effectivement remplies
Peu de temps avant que soit effectuée la présente évaluation sectorielle, l’Unité d’évaluation de la
Direction générale développement et coopération – Europe Aid de la Commission européenne avait
commandité une évaluation globale de la coopération entre l’UE et la RDC pour la période 2008 –
2013. Le rapport rédigé à la suite de cette évaluation traite, entre autres, de la coopération en matière
judiciaire. Sans surprise, ses conclusions rejoignent celle qui ont pu être tirées de l’évaluation du
PARJ.
Il est ainsi relevé que le soutien apporté à la gouvernance est pertinent mais n’a pas encore apporté
tous les résultats escomptés et que la durabilité et, en conséquence, les impacts des interventions
financées par l’UE sont fortement hypothéquées par les faiblesses structurelles et les
dysfonctionnements qui caractérisent la conduite de l’action publique en RDC. En particulier, il est regretté le « manque de détermination des autorités congolaises à mettre en place un partenariat
autour des réformes de politique sectorielle »86
.
C’est le même constat qui est dressé par la Cour des comptes européenne lorsqu’elle examine
« l’aide de l’UE à la gouvernance en RDC »87
. S’inquiétant du risque de manque de durabilité des
résultats obtenus, elle déplore la faiblesse du budget national, l’insuffisance des capacités administratives et humaines et le manque d’implication des autorités nationales. « La Cour conclut
que l’efficacité du soutien de l’UE à la gouvernance en RDC est réduite »88
.
Pour y remédier, « la Cour recommande à la Commission et au Service européen pour l’action
extérieure (SEAE) d’améliorer la stratégie de coopération de l’UE avec la RDC, de mieux évaluer les
risques susceptibles de compromettre le bon déroulement des programmes, de fixer des objectifs qui
soient réalisables au regard du contexte national et de renforcer le recours à la conditionnalité et au
dialogue politique »89
.
86
Évaluation de la coopération de l’Union européenne avec la République démocratique du Congo 2008 – 2013, Rapport final provisoire révisé, mai 2014, p. IV 87
Cour des comptes européenne, L’aide de l’UE à la gouvernance en RDC, rapport spécial n°9, 2013 88
Cour des comptes européenne, op.cit., p.7 89
Ibid
57
Au vu de ses propres constatations, la présente mission d’évaluation ne peut que partager ce constat
et ces recommandations.
Pour qu’un futur programme d’appui à la réforme de la justice ait des chances d’obtenir les résultats
attendus et de garantir leur durabilité, il est indispensable que l’accompagnement technique des
réformes soit étroitement articulé au dialogue politique entre l’UE et les autorités nationales. La
réussite de ce dernier passe par la définition, et le respect, de contreparties nationales en matière
d’indépendance de la magistrature, d’effort financier et budgétaire, de recrutement et de formation, de
réforme normative.
Mais, comme le souligne à juste titre la conclusion du rapport d’évaluation précité, « cette articulation
implique que les autorités de la RDC considèrent les PTF non seulement comme des bailleurs de
fonds mais aussi, et surtout, comme les partenaires d’un dialogue continu et exigeant centré sur les
changements à promouvoir »90
.
Il est donc indispensable que soit défini un véritable projet national de réforme de la justice, que se
manifeste une réelle volonté politique de mener à bien cette réforme et qu’elle se traduise par une
implication forte des acteurs nationaux pour que le futur programme d’appui prenne tout son sens.
6.2. Approche sectorielle de l’appui à la justice
Outre le respect des conditions précédemment évoquées, l’efficacité d’un programme d’appui à la
réforme de la justice suppose qu’il soit envisagé dans une approche sectorielle qui prenne en compte
l’ensemble des acteurs du système judiciaire (institutionnels et non institutionnels) et les associe
pleinement, tant à sa définition qu’à sa mise en œuvre.
Certes, le Ministère en charge de la justice a un rôle important à jouer mais ce rôle ne saurait être
exclusif, surtout dans un pays où le CSM se voit doté par la Constitution d’un pouvoir éminent puisqu’il est défini comme « l’organe de gestion du pouvoir judiciaire ». Il est donc impératif que le programme
repose sur un montage institutionnel réaliste et conforme aux textes fondamentaux du pays. Certes,
malgré cette affirmation constitutionnelle, l’indépendance du pouvoir judiciaire est encore loin d’être
acquise. L’appui à la réforme devrait précisément avoir pour objectif d’aider à sa concrétisation. C’est
pourquoi, il paraitrait à la fois plus logique et plus efficace que le CSM soit maître d’œuvre –
conjointement avec le MJDH - du futur programme.
6.3. Mise en place d’un pilotage et d’une coordination efficaces
Le déficit de pilotage et de coordination a été mis en exergue comme l’une des principales causes de
difficultés du PARJ. Il est donc logique de tout faire pour y porter remède dans le prochain
programme. D’autant plus que l’adoption d’une approche sectorielle rend encore plus indispensable
l’existence d’un pilotage et d’une coordination actifs et efficaces dans la mesure où un plus grand
nombre d’acteurs va être pleinement associé à la mise en œuvre du programme.
Au-delà de l’aspect institutionnel, cette mise en place doit reposer sur l’implication forte des
partenaires nationaux et sur leur réelle appropriation de la réforme et des résultats de l’appui apporté
par l’Union européenne et l’ensemble des PTF, définis précédemment comme étant les conditions
premières du succès du futur programme.
Elle doit aussi pouvoir s’appuyer sur une UGP mieux conçue, plus étoffée et pleinement
opérationnelle, au sein de laquelle la permanence et la stabilité des effectifs d’ATLT devraient être
renforcées dès lors que les conditions de mise en œuvre du programme – et ses propres conditions
de travail - seraient améliorées par les différents changements proposés par rapport au Programme
actuel.
90
Évaluation de la coopération de l’Union européenne avec la République démocratique du Congo 2008 – 2013, op.cit., p. 121
58
6.4. Définition d’un programme à portée réellement nationale
Parler d’affirmation de l’État de droit, d’amélioration de la gouvernance et d’instauration d’une justice
accessible, efficace et équitable est se situer au cœur des pouvoirs régaliens de l’État. Par leur nature
et les domaines qu’elles concernent, les actions menées pour y parvenir ne peuvent se concevoir qu’à
l’échelle nationale.
Certes, les financements accordés aux appuis apportés à ces actions ne peuvent être que limités ; ce
qui oblige à faire des choix. Mais ces choix ne devraient pas conduire à laisser à l’écart des pans
entiers du territoire. En effet, une réforme de la justice n’a de sens que si elle est menée dans l’État
tout entier. Ce qui suppose évidemment que cette réforme soit conçue, définie et menée par l’État lui
même auquel les PTF viennent apporter leur concours.
Pour tenir compte de ces impératifs antagonistes d’étendue des besoins et de limitation des
capacités, l’accent devrait être mis sur les aspects immatériels de la réforme (normativité, formation,
management) à portée nationale et réalisables à moindre coût, plutôt que de se concentrer sur des
appuis matériels (infrastructures, équipements, fournitures) certes nécessaires mais beaucoup plus
budgétivores et à l’impact géographiquement limité.
6.5. Accent mis sur l’appui institutionnel et les activités structurantes
Le souci précédemment évoqué de rechercher l’efficience optimale des moyens employés doit
également conduire à privilégier l’appui aux activités structurantes, susceptibles d’exercer un effet de
levier et d’œuvrer réellement à transformer le système judiciaire dans le sens souhaité par la réforme.
Pour cela, le futur programme doit revenir à l’essence de la coopération européenne au
développement d’appui aux réformes institutionnelles en vue d’améliorer la gouvernance, de
promouvoir l’État de droit et de garantir les droits humains plutôt que de se contenter d’agir dans la
substitution à travers une simple aide au fonctionnement de la justice sans véritable impact sur sa
réforme en profondeur.
Comme il a déjà été dit, il ne s’agit pas ici de formuler un programme. Simplement de suggérer
quelques domaines (non exhaustifs) d’intervention, perçus comme prioritaires en fonction des
objectifs affirmés de la coopération européenne au développement :
- Définition et mise en œuvre d’une politique réaliste de recrutement et de formation (initiale
et continue) du personnel judiciaire (magistrats, greffiers et secrétaires de parquet),
comprenant la mise en place de l’INFJ ;
- Réformes normatives et soutien à la CPRDC ;
- Révision des cartes judiciaire et pénitentiaire, posée comme préalable à tout appui aux
constructions d’infrastructures ;
- Gestion budgétaire et financière des institutions centrales du système judiciaire (MJDH et
CSM) et management des juridictions ;
- Mise en place de la chaine pénale, en liaison avec la réforme du secteur de la sécurité ;
- Intégration dans le système juridique et judiciaire congolais du droit OHADA, en liaison
avec les politiques d’amélioration du climat des affaires ;
- Institutionnalisation d’une politique du genre, posée comme partie intégrante de la réforme
de la justice et mise en œuvre en collaboration avec le Ministère du genre ;
- Développement des inspections et contrôles ;
- Mise en place d’un suivi évaluation du système judiciaire, conjoint avec la société civile.
6.6. Amélioration de la coordination inter bailleurs
Il a déjà été dit que la mise en œuvre et, surtout, le succès d’un programme aussi vaste et ambitieux
était conditionné à l’implication des partenaires nationaux. Mais il est aussi dépendant de la
coopération de l’ensemble des PTF. Même si l’Union européenne est le Chef de file des PTF dans le
secteur de la justice et représente – avec un apport de près de 100 millions d’euros en dix ans91
– le
91
cf. Cour des comptes européenne, op.cit., p. 14.
59
plus important bailleur de fonds, la participation de tous les PTF, en commençant par les États
membres de l’UE (Suède, Belgique, France, Grande Bretagne intervenant, ou susceptibles
d’intervenir, dans le secteur) est indispensable.
Mais cette participation ne peut être efficace que si elle est parfaitement coordonnée, tant dans la
préparation que dans l’exécution des programmes d’appui. Instruit par l’expérience des
dysfonctionnements du COPIL et du GTJDH, il apparaît donc indispensable d’opérationnaliser et de
pérenniser le Groupe inter bailleurs en tant que structure indépendante propre aux PTF leur
permettant de définir une approche commune – y compris des relations avec les partenaires
nationaux – de coordonner leur action et de préparer les réunions du COPIL de façon à rendre le plus
efficace possible les différents programmes d’appui à la réforme de la justice.
6.7. Plus grande implication de la DUE
Au regard du poids et du rôle de la coopération européenne, il paraît légitime, ainsi que le suggère le
rapport précité de la Cour des comptes européenne92
, que l’UE (et donc la DUE qui la représente) se
pose plus résolument en Chef de file afin d’améliorer la coordination et d’encourager le dialogue
politique, conditions essentielles au succès de toute véritable réforme de la justice.
Ce qui suppose une plus grande implication – nécessitant sans doute un renforcement des
ressources humaines dans le secteur de la gouvernance et de l’appui à la justice – dans le suivi de la
mise en œuvre du programme par l’UGP, tout en veillant au respect des orientations arrêtées et des
engagements pris par l’ensemble des acteurs concernés.
92
cf. Cour des comptes européenne, op. cit., p. 37.
60
7. Annexes
7.1. Documents rassemblés
7.1.1 – PARJ et documents annexes
- Rapport de la mission d’identification du PARJ (août 2008)
- Convention de financement PARJ (29 avril 2010)
- Plan d’action PARJ
- DTA PARJ
- Cadre logique PARJ
- Chronogramme PARJ
- Budget PARJ
- TDR Assistance technique PARJ
- DP 0 (2 décembre 2011)
- DP 1 (1er
août 2012)
- DP 2 (14 avril 2014)
- Avenant n° 1 à la CF (5 octobre 2011)
- Avenant n° 2 à la CF (11 avril 2013)
- Avenant au DP 1 (25 juillet 2013)
- Convention de financement Uhaki Safi et documents annexes (juillet 2012)
- UGP Uhaki Safi : Feuille de route (juillet 2014)
7.1.2 – Rapports de mise en œuvre du PARJ
- UGP/PARJ : Rapport de démarrage PARJ (août 2012)
- UGP/PARJ : Rapport de clôture du DP 0 (août 2012)
- UGP/PARJ : Rapport semestriel n° 2 PARJ (octobre 2012)
- UGP/PARJ : Rapport intermédiaire n° 3 PARJ (avril 2013)
- UGP/PARJ : Rapport intermédiaire n° 4 PARJ (octobre 2013)
- UGP/PARJ : Rapport intermédiaire n° 5 PARJ (juin 2014)
- UGP/PARJ : Tableau provisoire d’exécution du DP1 pour la période août 2012 - janvier
2014
- UGP/PARJ : Synthèse provisoire de l’exécution du budget du DP1 au 31/1/2014
- UGP/PARJ : Évaluation des audiences foraines - DP1 (mars 2014)
- UGP/PARJ : Rapport final de l’appui aux organisations de la société civile (DP1)
- UGP/PARJ : Tableau de présence des ATLT – PARJ
- UGP/PARJ : État des lieux PARJ
- UGP/PARJ : Priorisation DP2 – PARJ
- Rapports CMCL Matadi (décembre 2013, janvier 2014, mai 2014)
- Rapport BCG Gombe (avril 2014)
- UGP/PARJ : Étude diagnostic sur la gestion du budget du MJDH, des services affiliés et
rattachés et du CSM (janvier 2014)
- UGP/PARJ : Rapport de synthèse sur la gestion du budget du MJDH, des services affiliés
et rattachés et du CSM (mai 2014)
- UGP/PARJ : Stratégie budgétaire du secteur de la justice 2015-2017 (mars 2014)
- UGP/PARJ : Séminaire de validation du programme prioritaire du drafting législatif (mars
2013)
- UGP /PARJ-E : Rapport d’état des lieux sur les infrastructures judiciaires et pénitentiaires
dans les provinces du Nord-Kivu, Sud-Kivu et le district de l’Ituri (mars 2014)
7.1.3 – Textes normatifs congolais
- Constitution de la RDC (2006)
- Codes Larcier : Droit civil et judiciaire de la RDC (2003)
61
- Codes Larcier : Droit pénal de la RDC (2003)
- Codes Larcier : Droit public de la RDC (2003)
- Codes Larcier : Droit commercial de la RDC (2003)
- Codes Larcier : Droit administratif de la RDC (2003)
- Textes régissant la CPRDC (loi n°71/002 du 12 juin 1971 relative à la création d’une
Commission de réforme du droit congolais, modifiée par la loi n°76/017 du 15 juin 1976,
l’ordonnance n°78/425 du 18 octobre 1978, l’ordonnance n°84/202 du 25 octobre 1984)
- Service de documentation et d’études du MJDH - Guide pratique des magistrats du
parquet (2006)
- Parquet général de la République – Circulaires et instructions générales (2011)
- Loi organique n°13/011-B du 11 avril 2013 portant organisation, fonctionnement et
compétences des juridictions de l’ordre judiciaire
- Loi organique n° 06/020 du 10 octobre 2006 portant statut des magistrats
- Loi organique n° 11/013 du 11 août 2011 portant organisation et fonctionnement de la
police nationale
- Loi n° 13/013 du 1er
juin 2013 portant statut du personnel de la police nationale
7.1.4 – Documents officiels congolais se rapportant à la justice et à sa réforme
- Document de la stratégie de croissance et de réduction de la pauvreté 2, 2011-2015
- Rapport de mise en œuvre de la SCRDP 1 (avril 2010)
- Programme d’actions prioritaires renforcé 2012-2016
- Programme d’action du gouvernement de la RDC, 2012 – 2016 (mai 2012)
- Ministère de la justice : Plan d’actions pour la réforme de la justice, 2007-2012 (novembre
2007)
- Feuille de route du Ministère de la justice et des droits humains (non daté, 2013 ?)
- CSM : Plan de modernisation judiciaire et feuille de route du pouvoir judiciaire (mai 2011)
- Présentation de la Commission permanente de réforme du droit congolais
7.1.5 - Projets d’appuis au secteur judiciaire en RDC
- Appui OHADA à la RDC : (UGP AIDCOM – mars 2013)
- Projet MONUSCO : Appui au renforcement des capacités de coordination des politiques
sectorielles de la Justice
- Projet MONUSCO : Appui au renforcement des capacités du CSM, de la Cour de
Cassation et de la HCM
- Projet MONUSCO : Appui au renforcement de l’administration pénitentiaire
- Projet MONUSCO : Appui au renforcement des capacités de la police judiciaire
- Projets PNUD : Réforme judiciaire et sécuritaire
- CN/OHADA : Plan d’action pour la mise en œuvre de l’OHADA en RDC (2013)
- PNUD : Résumé projets actifs composante « réforme judiciaire et sécuritaire »
7.1.6 – Documents, études et rapports consacrés au secteur judiciaire en RDC
- RCN : L’appui technique à l’EFRPJ dans un nouveau contexte institutionnel de gestion du
système judiciaire congolais (janvier 2011)
- Amnesty international : « La RDC a besoin d’une nouvelle stratégie en matière de
justice »
- Colloque international sur la gouvernance et la refondation de l’État en RDC : Les bases
de refondation de l’État – La justice congolaise est-elle réformable ?
- ASF : Étude sur l’aide légale en RDC (janvier 2014)
- Consortium international pour la coopération juridique : Évaluation des besoins du
système judiciaire congolais (2009)
- Évaluation de la coopération de l’Union européenne avec la RDC (2008-2013)
- Cour des comptes européenne : L’aide de l’UE à la gouvernance en RDC (Rapport
spécial n° 9/2013)
- CE-Europaid : Évaluation de la coopération de l’UE avec la RDC, 2008-2013 (mai 2014)
62
- ABA : Rapport d’activités 2012
- Rapport sur l’harmonisation des logiciels du Ministère de la justice (non daté)
- Tuka Ika BAZUNGULA : Traitement du contentieux électoral (mars 2008)
- Colonel Toussaint MUNTAZINI MUKIMAPA : Les violences sexuelles en droit congolais
(janvier 2008)
7.1.7 – Documents sur les questions de genre en RDC
- Fond de commerce ? Sexual violence assistance in the Democratic Republic of Congo
- Les victimes de crimes sexuels obtiennent rarement justice et jamais réparation
- Progress and obstacles in the fight against impunity for sexual violence in the Democratic
Republic of the Congo
- Pratiques « sexospécifiques » et politique de genre dans des contextes fragiles : le cas du
Congo Oriental
- Argumentaire pour la formation des journalistes sur le processus de révision du Code de
la famille
- Programme conjoint de lutte contre l’impunité, d’appui aux victimes de violence basées
sur le genre, et d’autonomisation des femmes à l’Est de la RDC 03/2013-02/2018
- Étude anthropologique sur les mécanismes extra-juridictionnels de réponse aux violences
sexuelles à l’Est de la RDC
- Ampleur des violences sexuelles en RDC et actions de lutte contre le phénomène de
2001 à 2012
- Mission de formulation du programme « Initiative pour lutter contre les violences liées au
genre en RDC »
- Projet d’action de la Banque mondiale en faveur des femmes victimes de VBG
- MONUSCO : Note de cadrage et plan d’action « Lutte contre l’impunité des violences
sexuelles » (2009)
7.2. Personnes rencontrées
À KINSHASA
NOMS QUALITÉ INSTITUTION CONTACT DATES ET LIEUX
Primature
Dr. KIRONGOZI ICHALANGA Conseiller juridique Primature 0825005025/0994085353
Mardi 01 juillet 2014 au Cabinet du premier ministre
Marc MUKABA Conseiller juridique Primature 0825000181
Mardi 01 juillet 2014 au Cabinet du premier ministre
Jean Louis Chargé d’études Primature 0825000183 Mardi 01 juillet 2014 au Cabinet du premier ministre
Cabinet du MJDH
Yvon KALONDA KELEOMA Directeur de cabinet MJDH 0811562535 Mardi 24 juin 2014 à la DUE
Me Patrick KITENGE Conseiller juridique MJDH 0816999657 Mardi 24 juin 2014 à la DUE
M. Francis LUGUNDA Directeur adjoint du cabinet
Mercredi 09 juillet 2014 au cabinet de la MJDH
Autres services du MJDH
Me Gérard BALANDA MIKUIN LELIEL – Président de la CPRDC
Président CPRDG Mardi 8 juillet 2014 au CSM
M. Corneille KIRONGOZI BONGA Directeur des services
CPRDC Mardi 8 juillet 2014 au CSM
Major EANGA Responsable de la cellule formation
CSM Mardi 8 juillet 2014 au CSM
DUE - COFED - UGP/PARJ
Jean-Michel DUMOND Ambassadeur, Chef de délégation
Vendredi 18 juillet à la DUE
Vincent DOWD Ministre conseiller - Chef de coopération
DUE Lundi 23 juin 2014 à la DUE
Ivan VOEVODSKY Gestionnaire des DUE 0810281106 Lundi 23 juin 2014, mardi 24 juillet 2014, mercredi 25
64
programmes justice [email protected]
juin 2014, lundi 07 juillet 2014, vendredi 10 juillet à la DUE
Olivier MONDONGE Chargé de programmes Gouvernance
COFED 0815553644/0999669119
Lundi 23 juin 2014 à la DUE, vendredi 11 juillet 2014 à la DUE et au Bureau de COFED
Aurore DECARNIERES Expert genre/Impunité
UGP/PARJ 0822563709
Aurore.decarniè[email protected]
Mardi 24 juin 2014 la DUE le matin et à l’UGP le soir
Javier RUIZ ARTEGA Régisseur UGP/PARJ 0820656958
Mardi 01 juillet 2014 à l’UGP
Justin MUSHAGALUSA Expert société civile UGP/ PARJ Mercredi 09 juillet 2014 à l’UGP
Magistrature et autre personnel judiciaire
Jérôme KITOKO KIMPELE Premier Président CSJ/CSM 0819928351/0999928351
Vendredi 27 juin 2014 à la cour suprême de justice/Cabinet du premier président
Flory KABANGE NUMBI Procureur général de la République
Parquet général de la République
0999957295/0815056365
Lundi 07 juillet 2014, au cabinet du procureur général de la République
MULUMBA Avocat général de la République
Parquet général de la République
0998227015 Lundi 07 juillet 2014, au cabinet du procureur général de la République
Jean UBULU MPUNGU Secrétaire permanent CSM 0974066334 Jeudi 26 juin 2014 au Conseil supérieur de la magistrature
Télésphore NDUBA KILIMA Chargé de la carrière/formations
CSM 099823600/0897777052
Jeudi 10 juin au Conseil supérieur de la magistrature
Marie Josée MUJINGA Directrice générale du Service de documentation et d’études - MJDH
Présidente de l’Association des Femmes Magistrats / Congo
0999932596
Mercredi 2 juillet au Service de Documentation et d’Etudes - MJDH
Major EANGA Responsable de la cellule formation
CSM Mardi 8 juillet 2014 au CSM
Nations Unies et missions diplomatiques
65
Ladislas DECOSTER Chargé de programmes justice
PNUD Mercredi 02 juillet 2014 au PNUD
Liliane KAMASHY Chargée nationale de programmes
Ambassade de Suède
0999301102
Jeudi 26 juin 2014 à l’ambassade suédoise en RDC
Marie NILSSON Premier secrétaire Ambassade de Suède
0999301102/0997888169
Jeudi 26 juin 2014 à l’ambassade suédoise en RDC
Fiel VANTHEMSCHE Conseiller politique Ambassade de Belgique
[email protected] Lundi 07 juillet à l’ambassade de Belgique
Celio MAYEMBA MANZITA Attaché / Service coopération
Ambassade de Belgique
089 89 43 442 Lundi 07 juillet à l’ambassade de Belgique
Cory JOHNSTON Section gouvernance USAID 0815554430/0817100658
Lundi 07 juillet 2014, au bureau de l’USAID
Agathe TSHIMPANGA Chargé de programmes
USAID 0819504388
Lundi 07 juillet 2014, au bureau de l’USAID
Matthieu VUILLERMET Attaché de coopération Gouvernance
Ambassade de France
081 555 9953
Lundi 21 juillet 2014, à l’Ambassade de France en RDC
Côme Hervé GOGO Chef de la section appui à la justice
MONUSCO [email protected]
099 706 88 77
Mardi 22 juillet, à la MONUSCO
Ministère du genre, Société civile congolaise et Barreaux
Me Franck MULENDA Doyen Prés. BCG/Gombe
0999917523 Mercredi 02 juillet 014 au BCG/Gombe
Me Alphonse KAMBA MEBA Coordonnateur BCG/Gombe 0998119458
Mercredi 02 juillet 014 au BCG/Gombe
Me Blandine ESSANGA Coordonnatrice adjoint
BCG/Gombe 0990228570/0810897286
Mercredi 02 juillet 014 au BCG/Gombe
Annie KENDA Directrice du Service Juridique
Ministère du genre, de la famille et de l’enfant
0819612627 Lundi 7 juillet au Ministère du Genre, de la Famille et de l’Enfant
66
Me William WENGA BUMBA Coordonateur national
ONG Human Rescue DRC
0813 788 710 Vendredi 11 juillet, à l’UGP
Gaëlle VANDEPUTTE Chef de mission RCN [email protected] Vendredi 11 juillet, à l’UGP
Me Georges KAPIAMBA Président Association congolaise pour l’accès à la justice
081 404 36 41 Vendredi 11 juillet, à l’UGP
Emery BUKASSA Coordonateur SOPROP [email protected] Vendredi 11 juillet, à l’UGP
AU BAS-CONGO
N° NOMS QUALITÉ INSTITUTION CONTACT DATES ET LIEUX
1. Mbanza-Ngungu
Barreau et BCG
Me Dieu-Merci LUVUVAMU Coordonnatrice BCG BCG 0814328852/0897771913 Le 03 juillet 2014, au BCG- Mbanza-Ngungu
Me Carole MASSAMBA Avocat de permanence
BCG 0824412227/0898380083 Le 03 juillet 2014, au BCG- Mbanza-Ngungu
Magistrature et autre personnel judiciaire
KAJABIKA KAHYAHYA Président Tribunal de Grande Instance
0994021187/0813177991
Le 03 juillet 2014, au cabinet du Premier président de la Cour d’appel de Mbanza-Ngungu
Alain BOLENGE MWETE BOLA Procureur de la République
Parquet de Grande Instance
0991629397/0813602979
Le 03 juillet 2014, au cabinet du Premier président de la Cour d’appel de Mbanza-Ngungu
Visite à la cellule spéciale sur les violences sexuelles Le 03 juillet 2014, à la Cour d’appel de Mbanza-Ngungu
2. Matadi
Magistrature et autre personnel judiciaire
Pascal MUKONKOLE KATAMBWE
Procureur Général Parquet général de Matadi
0998175638/0817941471 Le 04 juillet 2014, au Parquet général de Matadi
MBENZA LUSALA Avocat général Parquet général 0998461408 Le 04 juillet 2014, au Parquet général de Matadi
67
de Matadi
Léonard KABASELE KABONGO Secrétaire principal/Directeur
Parquet général de Matadi
0815990513/0897455791 Le 04 juillet 2014, au Parquet général de Matadi
BOKAMBANJA Premier Président Cour d'appel de Matadi
0813128447 Le 04 juillet 2014, à la Cour d’appel de Matadi
Me Serge BUNGA Président BCG Matadi 010536344/0855793820
Le 04 juillet 2014, au BCG de Matadi
Me Jean KINWANI Coordonateur BCG Matadi 0997851699
jeankinwani@yahoofr
Le 04 juillet 2014, au BCG de Matadi
Cabinet Ministre Provincial
Marie Jeanne NKELA NDOMBI Directrice Cabinet de la ministre provincial de la justice et DH
0898977214/0815440435
Le 04 juillet 2014, au Cabinet de la Ministre provinciale en charge de la justice, des DG et des cultes et associations
Me Philémon MAVINGA Conseiller en charge des associations et cultes
Cabinet de la ministre provinciale de la justice et DH
0898362151/0810573944
Le 04 juillet 2014, au Cabinet de la Ministre provinciale en charge de la justice, des DG et des cultes et associations
Coordination provinciale PARJ
Me Joseph MANGO Coordonnateur Antenne PARJ/Matadi
0810712625/0998165738
Le 03 juillet 2014 au BCG de Mbanza-Ngungu et le 04 juillet 2014, à l’antenne PARJ de Matadi
Organisations de la Société civile
Me Saolie DIAKESE Secrétaire exécutif AFEJUCO 0998533278
Le 03 juillet 2014 au BCG de Mbanza-Ngungu et le 04 juillet 2014, à l’antenne PARJ de Matadi
AU KASAI OCCIDENTAL/KANANGA
N° NOMS QUALITÉ INSTITUTION CONTACT DATES ET LIEUX
Organisations de la Société civile
Innocent MBUMBA Administrateur LIZADEEL 0815209250/994637722
Mardi 08 juillet 2014 à l’hôtel Vernaise
Trudon NTUMBA Coordonateur COJESKI 0816040928/0993755112 Mardi 08 juillet 2014 à l’hôtel Vernaise
68
Emmerance NSONGA Secrétaire exécutif Centre Bamamu Tabulukayi
0816072388/0994729446
Mardi 08 juillet 2014 à l’hôtel Vernaise
Me Dominique KAMBALA Bâtonnier Barreau de Kananga
0997405826/0815786898
Mercredi 09 juillet 2014 au cabinet de Maître KAMBALA
Abbé Gabriel NYIME Coordonnateur CDJP Kananga 0818110074/0850050149
Mardi 08 et mercredi 09 juillet 2014 à l’antenne provinciale du PARJ
Cabinet Ministre Provincial
Me Willy BILENG BIA WOOT Ministre Ministère provincial de la justice et DH
0998261007/0813214222
Mercredi 09 juillet 2014 au cabinet du ministre provincial en charge de la justice et des DH
Me Robert MBUYA KATADI Conseiller principal Cabinet du ministre provincial de la justice et DH
099846257/0821505660 Mercredi 09 juillet 2014 au cabinet du ministre provincial en charge de la justice et des DH
Institutions Judiciaires
Alexis LUBANDA SHABANI Premier Président Cour d'appel de Kananga
0974314837/0824708697 Mardi 08 juillet au cabinet du premier président de la Cour d’appel de Kananga
Franck NKAKALA LOMBOTO Procureur général de Kananga
Parquet général de Kananga
Mardi 08 juillet au cabinet du premier président de la Cour d’appel de Kananga
Antenne provinciale de l'UGP
Georges LWANGA Coordonnateur Antenne UGP/Kananga
0818524148/0810564694
Mardi 08 et mercredi 09 juillet 2014 à l’antenne provinciale du PARJ
Fifi TEMBO Assistante Antenne UGP/Kananga
0815133305
Mardi 08 et mercredi 09 juillet 2014 à l’antenne provinciale du PARJ
Nations Unies et missions diplomatiques
Me Jean Marie BANYINGELA Assistant BCNUDH 0819345669
Mercredi 09 juillet 2014 au siège du BCNUDH
69
AU NORD KIVU/GOMA
N° NOMS QUALITÉ INSTITUTION CONTACT DATES ET LIEUX
Organisation de la Société civile
Bernadette MUONGO Coordinatrice PAFEVIC 0813127064 [email protected]
Mercredi 16 juillet à l’hôtel Lac Kivu Lodge
Cabinet Ministre Provincial
Christophe NDIBESHE BYEMERO
Ministre provincial Ministère provincial de la Justice et des DH
0998041095/082009763
Mardi 15 juillet 2014 à l’hôtel Mbiza de Goma
Herman MUSAVULI Directeur de cabinet du ministre provincial
Ministère provincial de la Justice et des DH
09988911022/0815151713
Mardi 15 juillet 2014 à l’hôtel Mbiza de Goma
UHAKI SAFI
Me Richard MAKITU Coordonnateur programme
PARJ-E/Uhaki Safi
0825813770
Lundi 14 et mardi 15 juillet 2014 au Bureau de Uhaki Safi
Boubacar DIABIRA Chef des projets/Est RDC
RCN 0994291222
Mardi 15 juillet 2014 au Bureau de Uhaki Safi
Hubert NZAKIMWENA Régisseur PARJ-E/Uhaki Safi
0824861172
Mardi 15 juillet 2014 au Bureau de Uhaki Safi
Patrick DAUBRESSE Responsable administratif et financier
PARJ-E/Uhaki Safi
[email protected] Mardi 15 juillet 2014 au Bureau de Uhaki Safi
Hélène TRACHEZ Chef de mission Avocats sans frontières
0970048943/0817420559
Jeudi 17 juillet 2014 au Bureau de ASF dans l’enceinte de Uhaki Safi
Ana Isabelle SILVA Coordonnatrice Programmes Est
Avocats sans frontières
0814571843
Jeudi 17 juillet 2014 au Bureau de ASF dans l’enceinte de Uhaki Safi
Nations Unies/PNUD
Abdoulaye BALDE Coordonnateur programme MAECD-SGBV
PNUD 0971006737/0819092880
Mercredi 16 juillet 2014 au Bureau de coordination provinciale/PNUD/Goma
70
Gisèle SAMVURA Associée juriste PNUD 0994042044
Mercredi 16 juillet 2014 au Bureau de coordination PNUD/Goma
ABA
Pony MATSANDE Consultant juriste ABA 0994084653 Mercredi 16 juillet 2014 au Bureau de ABA
Nadine SAYIBA Consultante juriste ABA 0998758071 Mercredi 16 juillet 2014 au Bureau de ABA
Robert SIMWERAY Directeur programme ABA 0999933936 Mercredi 16 juillet 2014 au Bureau de ABA
Mireille KAHATWA AMANI Directrice programme ABA 0997738025 Mercredi 16 juillet 2014 au Bureau de ABA
7.3. TDR de la mission
TERMES DE REFERENCE SPECIFIQUES
EVALUATION A MI PARCOURS DU PROGRAMME D'APPUI A LA REFORME DE LA JUSTICE –
PARJ (CD/FED/2009/021-351)
CONTRAT-CADRE BENEFICIAIRES 2013 - LOT 7: GOUVERNANCE ET AFFAIRES
INTERIEURES
EuropeAid/127054/C/SER/multi
1. CONTEXTE
1.1 Contexte général de la mission
Deuxième pays africain en superficie, doté d'une population approchant les 70 millions d'habitants et
disposant d'un potentiel exceptionnel en ressources naturelles, la République Démocratique du
Congo (RDC), sortie il y a peu d'un interminable conflit armé, reste à ce jour un état fragile.
Cependant, d'important progrès ont été réalisés depuis la fin des conflits armés. Parmi ces progrès, il
faut notamment souligner l'entrée en vigueur d'une nouvelle Constitution, la tenue d'élections
législatives et présidentielles en 2006 et 2011 ainsi que la stabilisation du cadre macro-économique.
Cependant, la stabilité générale du pays et des institutions demeurent fragiles comme l'a illustré la
rébellion du M23 en avril 2012.
Depuis le retour à la paix jusqu'à aujourd'hui, la question de la sécurité est à la base des politiques de
développement élaborées en RDC. Le programme d’action du Gouvernement pour la période de 2012
à 2016 réaffirme ainsi la volonté de poursuivre la réforme du secteur judiciaire entamée en 2007 avec
la validation du Plan d’Action pour la Réforme de la Justice dont les grands axes sont:
L'accès à la justice pour tous; La mise en place de l'architecture juridictionnelle, constitutionnelle et légale; La lutte contre la corruption, la concussion, le détournement des deniers publics et l'impunité; La promotion et le respect des droits humains.
La réforme du secteur de sécurité est au cœur des accords issus du dialogue inter-congolais comme
de l'Accord-cadre pour la paix, la sécurité et la coopération en RDC et dans la région, signé en 2013 à
Addis Abeba. Dans ce cadre, la réforme du secteur spécifique de la justice prend une part importante
avec des priorités fixées sur la lutte contre l'impunité des crimes graves, la réforme de l'administration
et la réforme pénitentiaire.
Le fonctionnement de l’administration de la justice reste cependant encore fortement perturbé et
l’accès à l’institution est insuffisant pour les citoyens. La situation post conflit, le contexte de transition
institutionnelle, le lent rétablissement de l’activité économique et donc des finances publiques ainsi
que la lenteur des réformes de l'Etat (celle de la fonction publique notamment) sont d’évidence des
72
facteurs fragilisant le secteur de la justice et justifient la demande d’appui du Gouvernement auprès
des partenaires techniques et financiers internationaux.
Le texte fondateur de la réforme de la justice est la Constitution adoptée le 18 février 2006, qui prévoit
une restructuration de l'ensemble du système judiciaire congolais à travers :
La création de deux ordres de juridiction (judiciaire et administratif) et d’une Cour Constitutionnelle (articles 149, 153, 154, 155, 157 et 158);
L'inclusion des juridictions militaires dans l’ordre judiciaire, sous la supervision de la Cour de Cassation (art. 153);
L'affirmation du principe de l’indépendance de la magistrature confortée par la consécration de l’inamovibilité des magistrats, qui trouve son expression dans le statut des magistrats et par l’institution du Conseil Supérieur de la Magistrature (CSM), ce Conseil devenant l’organe de gestion du pouvoir judiciaire (art. 152);
La compétence concurrente entre le pouvoir central et les provinces, notamment en ce qui concerne (art 203 alinéa 5) l’administration des cours et tribunaux, des maisons d’arrêt et de correction et des prisons
La loi organique portant organisation et fonctionnement de la Cour Constitutionnelle a été votée par le
Parlement en 2010 et promulguée par le Chef de l'Etat le 15 octobre 2013. La Cour Constitutionnelle
doit être installée en avril 2014, par ordonnance présidentielle. La loi organique portant organisation,
fonctionnement et compétences des juridictions de l'ordre judiciaire placées sous le contrôle de la
Cour de cassation a été votée le 11 avril 2013. La Cour de Cassation doit se voir transférer, dès son
installation, les affaires de la compétence de la Cour Suprême et une partie des affaires de la
compétence de la Haute Cour Militaire. La loi portant organisation, fonctionnement et compétence du
Conseil d'Etat est toujours en cours de préparation.
1.2 Programme d'Appui à la Réforme de la Justice (PARJ)
Le Programme d’Appui à la Réforme de la Justice (PARJ) s’inscrit dans une large intervention de
l’Union Européenne en matière d’appui institutionnel et de bonne gouvernance. Il se justifie par le fait
que les réformes visant à la bonne gouvernance dans le secteur de la justice, entreprises par l’État
congolais depuis 2002, nécessitent un appui institutionnel important.
D'un montant de 29 millions d'Euros dont 8 provenant d'une contribution de la Suède, la Convention
de Financement du PARJ a été signée en 2010. Les activités ont démarré fin 2011 avec l'installation
de l'Unité de Gestion de Programme (UGP PARJ), composée de 7 experts principaux appuyés
ponctuellement par des experts de court terme.
Initialement fixée au 29 avril 2013, la date limite pour la signature des contrats mettant en œuvre la
Convention de Financement a été repoussée au 29 avril 2014 et devrait être repoussée encore au 29
avril 2015. La réalisation concrète des activités par l'UGP PARJ est prévue jusqu'à la fin de l'année
2015.
L'objectif global du PARJ est de "contribuer à la réforme de la justice en améliorant la gouvernance de
l'appareil judiciaire". Ses objectifs spécifiques sont de "rendre la justice plus accessible aux citoyens
(avec un accent particulier pour les femmes), d'améliorer son fonctionnement et de développer une
évaluation conjointe Etat/société civile du fonctionnement de la justice".
Les activités sont mises en œuvre à Kinshasa, au Bas Congo et au Kasaï Occidental. Elles se
structurent autour de 4 résultats attendus:
73
1. L’administration de la justice voit son fonctionnement amélioré; 2. La justice est plus accessible aux citoyens, notamment les groupes vulnérables; 3. Le système judiciaire est évalué par les professionnels de la justice et la société civile; 4. Le respect des droits de la femme est amélioré à travers une sensibilisation des autorités.
Trois devis-programmes ont été préparés par l'UGP PARJ pour la mise en œuvre des activités
prévues:
Le devis-programme de démarrage (DP N°0) qui a couvert a période du 2 décembre 2011 au 1
er juin 2012;
Le devis programme de croisière N°1 qui a couvert la période du 1er
août 2012 au 31 juillet 2013 et qui a été prolongé jusqu'au 31 janvier 2014;
Le devis programme de croisière N°2, incluant une période de clôture, qui devait prendre effet au 1
er février 2014 pour une durée de 18 mois.
Le Maître d'ouvrage du programme est le Ministère des Finances. Le Maître d'œuvre est le Ministère
de la Justice et Droits Humains (MJDH). Le Secrétariat Permanent du CSM est l'interlocuteur
privilégié pour tous les appuis qui concernent la magistrature. La mise en œuvre se fait notamment
aussi en concertation avec la Commission Permanente de Réforme du Droit Congolais (CPRDC), les
Barreaux de Kinshasa, Kananga et Matadi, ainsi que de nombreuses organisations de la société
civile.
1.3 Etat d'avancement du programme
En ce qui concerne le fonctionnement de l'administration de la justice (résultat 1), la révision du Plan
d'Action pour la Réforme de la Justice se heurte à plusieurs types de difficultés: absence de vision
précise dans la démarche à adopter, tergiversations sur les modalités pratiques à suivre et absence
de décision de la part du Gouvernement. Pour le renforcement du MJDH, le dossier le plus avancé
concerne la réhabilitation du bâtiment principal du ministère. Mais là encore, l'absence de prise de
décision par les autorités compétentes concernant les modalités de déménagement de l'administration
pendant les travaux ralentit le processus. Des avancées ont aussi été constatées dans l'appui aux
cellules de formation du MJDH et du CSM dans les trois provinces du programme (identification des
curricula, formations de formateurs, formations fonctionnelles) et dans la préparation du lancement du
nouvel Institut National de Formation Judiciaire (INFJ) dont la construction est prévue par le
programme. Des appuis ponctuels (réhabilitation des locaux et appui à la finalisation du code pénal
notamment) ont aussi été initiés au bénéfice de la CPRDC.
En ce qui concerne l'amélioration de l'accès à la justice et au droit (résultat 2), le volet infrastructures
connaît un retard considérable lié notamment à l'inadéquation entre les projets prévus dans la
Convention de Financement et le budget disponible qui s'est traduite par la nécessaire définition de
priorités au terme d'un processus très long, la faiblesse des études architecturales qui a entraîné la
résiliation du contrat du titulaire des contrats de services et l'insuffisance des ressources humaines de
l'UGP PARJ (un seul expert principal). Les priorités retenues sont la construction de deux Tribunaux
de Paix et de deux Tribunaux de Grande Instance au Kasaï Occidental. Le MJDH a souhaité que la
réhabilitation de la prison de haute sécurité de Luzumu au Bas Congo soit rajoutée à la liste bien
qu'elle ne fût pas prévue initialement et que la faisabilité de ce projet soit sujette à caution en raison
des importantes conditionnalités à satisfaire au préalable (libération du site occupé par les FARDC et
viabilisation du site par le Gouvernement). Au Kasaï Occidental et au Bas Congo, le PARJ a appuyé
la tenue d'audiences foraines avec des résultats intéressants qui ont notamment conduit à
l'élaboration d'un manuel pratique. En ce qui concerne l'aide légale, le programme a connu des
avancées majeures avec la mise en place de partenariats avec les Barreaux de Kinshasa, Matadi et
Kananga pour l'appui aux Bureaux de Consultation Gratuite (BCG), la réalisation d'une étude sur
74
l'aide légale en RDC saluée par tous les partenaires pour sa grande qualité et l'appui à des
organisations spécialisées de la société civile. Dans le domaine de l'accès au droit, les activités ont
porté sur l'acquisition de collections complètes du Journal Officiel au bénéfice du MJDH, du CSM, de
la Cour Suprême et des Cours d'Appel des trois provinces du programme.
Aucune avancée significative n’est à signaler concernant le renforcement des capacités de contrôle et
d’évaluation du système judiciaire (résultat 3), tant au niveau du MJDH que du CSM et de leurs
services affiliés.
En ce qui concerne la sensibilisation des autorités et de la population au respect des droits des
femmes et des enfants (résultat 4), les avancées majeures concerne la réalisation d’une étude sur la
parité au sein des professions judiciaires, la préparation de modules de formation spécifiques, la
réalisation de campagnes de sensibilisation (notamment pour la participation des femmes aux
audiences foraines) à travers le recours à des organisations spécialisées de la société civile, l’appui à
la CPRDC et l’installation de cellules de lutte contre les violences basées sur le genre dans les
parquets.
1.4 Difficultés rencontrées
Après plus de deux années de mise en œuvre, le programme n'a donc de toute évidence pas atteint
les résultats escomptés. Le faible taux de consommation du budget disponible, le faible nombre de
réunion des instances de décision du programme et la qualité insuffisante du reporting comptent
parmi les indicateurs de cette situation. Les raisons qui peuvent être évoquées et qui feront l'objet
d'analyses approfondies dans le cadre de la présente évaluation sont énumérées ici sans véritable
ordre de priorité:
Le caractère obsolète du Plan d'Action pour la Réforme de la Justice qui couvrait la période 2007 – 2012;
Le caractère ambitieux du programme qui, à travers une approche inclusive, entend agir de façon concomitante sur tous les leviers essentiels de la réforme de la justice et qui s'est traduit au démarrage, par une tendance à la dispersion des activités sans réelle cohésion d'ensemble;
Les grandes difficultés rencontrées par l'UGP PARJ en matière de gestion des ressources humaines qui ont conduit le Cabinet GOPA, titulaire du contrat de services, à remplacer la quasi-totalité des experts de long terme (certains même à deux reprises) au cours des deux premières années;
La faiblesse de la complémentarité entre le PARJ et le volet justice du PAG qui ont coexisté pendant près de deux années sans parvenir à créer les synergies attendues;
La faible capacité d'absorption de la part des bénéficiaires, tant au niveau du MJDH qu'au niveau du CSM, qui se traduit notamment par un manque de régularité dans le suivi des activités;
Les difficultés inhérentes au marché local (appels d'offres infructueux, faible qualité des prestations), non spécifiques au programme, mais face auxquelles ce dernier n'a longtemps pas su trouver de solutions;
La faiblesse des ressources humaines pour le suivi du programme au niveau de la Cellule d'Appui à l'Ordonnateur National du FED (COFED) et de la Délégation de l'Union européenne;
La faiblesse du Groupe Thématique Justice et Droits Humains qui tarde à mettre à jour le cadre stratégique de la réforme et peine à assurer une bonne coordination des différents intervenants.
1.5 Complémentarités
La complémentarité du PARJ avec les autres interventions de l’Union européenne dans le pays est à
la fois chronologique, thématique et géographique. La complémentarité chronologique est assurée
avec les programmes du 9ème
FED: pour les activités "assistance légale gratuite" et le "développement
75
de l'enseignement des droits de l'Homme et du monitoring", ce projet capitalise les acquis du
programme REJUSCO93
et du programme de renforcement des capacités des Acteurs Non Etatiques
du 9ème
FED. De même, il capitalise les acquis du volet justice du Programme d'Appui à la
Gouvernance (PAG) qui s'est achevé au mois de décembre 2013, en matière d'appui institutionnel au
Conseil Supérieur de la Magistrature (CSM) et au Ministère de la Justice et Droits Humains.
La complémentarité thématique et géographique est d'abord assurée avec le Programme d'Appui à la
Réforme de la Justice à l'Est (PARJE ou "UHAKI SAFI") cofinancé par la Suède et la Belgique. D'un
montant global de 18 millions d'euros prévus pour 4 ans, ce programme constitue une prolongation
des activités du PARJ dans les provinces du Nord et du Sud Kivu ainsi que dans le District de l'Ituri en
Province Orientale, en tenant compte du contexte très spécifique de ces régions.
La complémentarité est aussi assurée avec les autres bailleurs par l'instance officielle de coordination
des bailleurs de fonds dans le secteur de la justice, le Groupe Thématique Justice et Droits Humains
dont le fonctionnement est appuyé directement par l'Union européenne. Les principaux partenaires
engagés dans le secteur sont la Suède, la Belgique, la France, USAID, le PNUD, la MONUSCO et
JICA ainsi que plusieurs ONG internationales telles qu'ASF, RCN Justice et Démocratie (toutes deux
directement opérateurs du programme UHAKI SAFI) et WAR CHILD. La Grande Bretagne envisage
également une intervention dans le futur, mais ses contours ne sont pas encore définis.
1.6 Perspectives dans le cadre du 11e FED
Le renforcement de la gouvernance et de l'état de droit en RDC restera une priorité dans le cadre du
11e FED qui couvre la période 2014 – 2020 à travers l'amélioration de la gouvernance, le
renforcement de l'autorité de l'Etat, l'enracinement de la démocratie, la lutte contre l'impunité et la
promotion d'une paix juste et durable.
Dans le secteur de la justice les priorités ont été définies conjointement avec le Gouvernement. Le
futur programme qui assurera la continuité du PARJ et de UHAKI SAFI aura vocation à couvrir
l'ensemble de l'espace national et visera notamment l'atteinte des objectifs suivants:
1. Améliorer l'accès à une justice transparente, impartiale, indépendante, efficace et protectrice des droits de l'homme, particulièrement pour les femmes, les enfants et les groupes vulnérables, dans le but de restaurer la confiance des citoyens dans l’appareil judiciaire;
2. Appuyer la révision et la mise en œuvre inclusive du Plan d'Action pour la Réforme de la Justice;
3. Améliorer la gestion des ressources humaines du MJDH et du CSM ainsi que la gestion des finances publiques judiciaires en tenant compte des inégalités de genre;
4. Appuyer la révision et la mise en œuvre de la politique de formation des cadres, agents et autres acteurs de la justice qui dépendent du MJDH et du CSM à travers le nouvel Institut National de Formation Judiciaire (INFJ);
5. Améliorer la couverture pénitentiaire et les conditions de détention, avec une attention particulière accordée aux enfants;
6. Renforcer la lutte contre l'impunité et les graves violations des droits de l'homme.
1.7 Justification de la mission
La présente évaluation à mi-parcours est prévue au point 5.2 de la Convention de Financement du
PARJ. Le royaume de Suède envisage par ailleurs une éventuelle augmentation significative de sa
contribution dans le secteur de la justice, toujours à travers le PARJ, dans les mois à venir (cette
décision sera notamment dépendante des résultats de l'évaluation).
93
Programme 9e FED de restauration de la justice à l'Est du Congo cofinancé par les Pays-Bas, la Grande-
Bretagne, la Belgique et la CE pour un montant de 15 millions d'euros.
76
Compte tenu des difficultés évoquées ci-dessus et des perspectives à court, moyen et long termes, il
est donc essentiel de tirer dès à présent tous les enseignements nécessaires à capitaliser pour
optimiser le partenariat entre la RDC et l'UE dans le secteur de la justice au cours des prochaines
années. La mission devra à cet égard être conduite dans un esprit constructif et prospectif, en
n'éludant aucune question.
2. DESCRIPTION DES PRESTATIONS
2.1 Objectifs généraux
L’objectif global de la mission est double. Il s’agit d’une part de mesurer les résultats du processus
engagé par le PARJ à travers les objectifs inscrits dans la Convention de Financement et d’autre part,
d’identifier les éléments pertinents à prendre en compte pour l'optimisation de sa mise en œuvre, la
consolidation des acquis et la pérennisation des actions menées.
2.2 Objectif particulier
L'objectif spécifique de la mission est d’évaluer la pertinence, l'efficience, l'efficacité, l'impact probable
et la viabilité du Programme d'Appui à la Réforme de la Justice (PARJ).
2.3 Services demandés
L’évaluation demandée a pour but d’analyser le niveau de mise en œuvre du programme à mi-parcours
en:
Vérifiant la pertinence et la cohérence des objectifs de départ; Appréciant l’adéquation des stratégies et moyens développés par rapport aux objectifs de
départ; Appréciant les modalités de mise en œuvre des moyens; Mesurant le degré d’atteinte des objectifs; Identifiant les difficultés et contraintes rencontrées.
Sur la base de ces éléments, la mission proposera des recommandations en ce qui concerne les
mesures à prendre dès à présent, mais aussi à moyen et long termes par le Gouvernement, le
Conseil Supérieur de la Magistrature, la Délégation de l'Union européenne, le Royaume de Suède et
tous les partenaires impliqués dans la mise en œuvre du programme en vue de pérenniser les
résultats atteints. Dans le détail, l’évaluation suivant le canevas standard, portera sur les éléments qui
suivent.
2.4 Livrables attendus
Analyse de la pertinence du programme
La mission évaluera dans quelle mesure les objectifs envisagés par le programme lors de sa
conception répondent correctement aux problèmes identifiés ou aux besoins réels dans le secteur de
la justice. La mission évaluera aussi la cohérence du programme par rapport aux objectifs de
développement de l'Union européenne, notamment en ce qui concerne la consolidation de l'état de
droit, le respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales, ainsi que par rapport à la
stratégie du Gouvernement et aux activités des autres bailleurs de fonds ou partenaires impliqués.
Une attention particulière sera portée au respect des engagements et principes de l'Union
européenne en ce qui concerne la prise en compte de la situation spécifique des femmes, des enfants
77
et des groupes vulnérables. L’évolution du contexte (politique, économique, social, institutionnel) et
ses conséquences sur le déroulement du programme devront également être passées en revue.
Analyse de l'efficience du programme
La mission évaluera la relation entre les différentes activités menées dans le cadre du programme, les
ressources disponibles et les résultats atteints. Elle apportera une appréciation sur le coût des
moyens mis à disposition et les activités à mettre en œuvre. Elle analysera l’organisation spécifique
du programme, les outils utilisés, la qualité de la gestion quotidienne, les actions menées par les
différents acteurs, la capacité de gestion et d’adaptation des gestionnaires par rapport aux activités,
aux résultats attendus et atteints et à l'environnement général de mise en œuvre.
Analyse de l'efficacité du programme
La mission déterminera dans quelle mesure les résultats ont contribué à la réalisation des objectifs
fixés dans la Convention de Financement. Il s’agira, en particulier d’évaluer si le programme a
contribué à améliorer le fonctionnement de l'administration, l'accès, le contrôle et l'évaluation de la
justice ainsi que le respect du droit des femmes. Une analyse particulière sera faite concernant le
caractère inclusif du programme dont les différentes composantes doivent se compléter en agissant
de façon simultanée sur tous les leviers du secteur. La cohérence avec le programme UHAKI-SAFI
fera aussi l'objet d'une attention particulière au travers d'un séjour dans l'est du pays.
Analyse de l'impact du programme
La mission évaluera aux plans qualitatif et, dans la mesure du possible, quantitatif l'impact des activités
réalisées jusqu'à présent dans le cadre des quatre résultats du programme. Elle s'appuiera pour ce
faire sur le cadre logique actualisé par l'UGP PARJ, mais pourra, le cas échéant, suggérer d'autres
éléments de mesure qu'elle jugera plus pertinents. Une attention particulière sera portée à la
réalisation, en cours ou prévue, d'études de base pour différents domaines couverts par le programme
afin de disposer d'éléments fiables permettant de mesurer de façon concrète les progrès dans la
réforme de la justice.
Analyse de la durabilité du programme
Ce critère permettra de déterminer si les résultats positifs du programme sont susceptibles de
perdurer. Une attention particulière sera accordée notamment à l'implication des bénéficiaires dans la
conception, la réalisation et le suivi des activités en vue d'assurer leur bonne continuité au-delà du
PARJ ainsi que sur les stratégies envisagées pour assurer la valorisation des investissements réalisés
sur financement de l'Union européenne et du Royaume de Suède. La mission formulera toute
recommandation utile en vue de préparer au mieux la transition entre le PARJ, le programme UHAKI
SAFI et le futur programme 11e FED prévu pour assurer leur continuité.
2.5 Langue du contrat
La langue du contrat est le français.
3. PROFIL DES EXPERTS
3.1 Nombre d’experts demandés par catégorie et nombre d'homme/jours par expert ou par
catégorie
Les besoins pour la réalisation de la mission sont estimés à 3 experts principaux, maîtrisant tous
parfaitement les outils informatiques les plus courants, pour un total de 115 hommes/jours:
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Un chef de mission, spécialiste du secteur de la justice avec une expérience avérée en évaluation de projet;
Un expert sénior avec une excellente connaissance du contexte institutionnel de la justice en RDC;
Un expert sénior, spécialisé sur les questions de genre.
Le soumissionnaire devra fournir les CV et les déclarations d'exclusivité et de disponibilité des experts
principaux.
3.2 Profil par expert ou expertise demandée
Chef de mission
Catégorie I: 45 hommes/jours (dont 15 hommes/jour au siège du consultant); Formation: droit, sciences politiques ou sciences sociales; Expérience générale: 12 ans d'expérience minimum dans le secteur de la justice; Expérience spécifique: plusieurs expériences dans la conception, la gestion, le suivi et
évaluation de programmes de développement; Connaissances linguistiques: parfaite maîtrise du français.
Expert juriste, spécialiste du contexte congolais
Catégorie I: 35 hommes/jours (dont 5 hommes/jour au siège du consultant); Formation: droit, sciences politiques ou sciences sociales; Expérience générale: 12 ans d'expérience minimum au sein du secteur de la justice en
RDC; Expérience spécifique: plusieurs expériences dans le suivi ou la mise en œuvre de projets
de développement dans le secteur de la justice en RDC; Connaissances linguistiques: parfaite maîtrise du français et du lingala.
Expert genre
Catégorie I: 35 hommes/jours (dont 5 hommes/jour au siège du consultant); Formation: sciences sociales, sciences politiques ou droit; Expérience générale: 12 ans d'expérience minimum dans le suivi des politiques de
développement, la formulation, la mise en œuvre, le suivi et l'évaluation de programmes de développement;
Expérience spécifique: plusieurs expériences dans l'analyse genre de politiques et programmes de développement au cours des dernières années;
Connaissances linguistiques: parfaite maîtrise du français.
La présence des membres de l'équipe de direction n'est pas nécessaire au briefing de
démarrage et au débriefing de fin de mission.
4. LIEU ET DUREE
4.1 Période de démarrage
La mission devrait idéalement démarrer la deuxième semaine de juin 2014 (par exemple le lundi 9
juin).
4.2 Echéance ou durée prévue
Octobre 2014 (5 mois).
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4.3 Calendrier comprenant la période de notification pour la mise en place de l'équipe comme
prévu par l'art 16.4 a)
Un plan de travail est à inclure dans la méthodologie proposée, accompagné d'un calendrier indicatif
d’exécution.
La notification pour la mise en place de l'équipe devrait intervenir fin mai 2014.
Le démarrage effectif de la mission est prévu pour le début du mois de juin 2014.
La mission démarrera par un briefing à la Délégation de l'Union européenne au cours duquel le
calendrier indicatif de la mission sera discuté et validé.
La durée de la mission en RDC est fixée à 30 jours ouvrés à raison de 6 jours par semaine, soit 5
semaines complètes. 3 semaines seront consacrées au travail à Kinshasa et 2 semaines pour les
déplacements à Matadi, Kananga et Goma.
4.4 Lieu(x) des prestations
Kinshasa, Matadi (transport par route), Kananga (transport par avion) et Goma (transport par avion).
5. RAPPORTS
5.1 Contenu
La mission produira les rapports suivants:
Un rapport succinct de démarrage/feuille de route comprenant le programme de la mission et la méthodologie proposée. Une version finale de cette feuille de route sera remise, au plus tard, 3 jours après le briefing de démarrage à la Délégation de l'Union européenne;
Un résumé comprenant les grandes lignes des conclusions et toute information utile sera remis la veille du débriefing de mission par courrier électronique pour discussion;
Un rapport de mission provisoire sera remis impérativement dans un délai de 3 semaines après la fin de la mission par courrier électronique. Il comprendra notamment un résumé de 3 pages maximum.
5.2 Langue
Les rapports seront en français.
5.3 Calendrier de remise du rapport et des commentaires
La Délégation de l'Union européenne et toutes les parties disposeront de 2 semaines pour formuler
leurs commentaires sur le rapport de mission provisoire.
Une fois ces commentaires envoyés, le titulaire disposera 2 semaines pour la prise en compte de ces
commentaires et l'envoi du rapport définitif.
5.4 Nombre d’exemplaires du rapport
80
Les rapports seront remis en 5 copies papier et 5 copies électroniques (sur clef USB) à la Délégation
de l'Union européenne qui se chargera de leur diffusion.
6. DEPENSES ACCESSOIRES
Les dépenses accessoires à prévoir dans le cadre de la mission sont liées:
Aux voyages internationaux; Aux voyages intérieurs de Kinshasa vers Matadi (route ou avion), Kananga (avion) et Goma
(avion); Aux déplacements sur site des experts à Kinshasa, Matadi, Kananga et Goma; Aux per diem.
7. MONITORING ET EVALUATION
L'evaluation sera menée, comme prévu par le contrat cadre bénéficiaire 2013 (voir en annexe la fiche
d'évaluation standard). Une méthodologie est demandée selon le modèle en annexe.