vesienhoitosuunnitelmien merkitys ympäristö- ja ... · halonen, lea. metsäojitukset ja...

Vesienhoitosuunnitelmien merkitys

ympäristö- ja vesitalouslupien lupaharkinnassa

oikeuskäytännön näkökulmasta

Itä-Suomen yliopisto

Oikeustieteiden laitos

Pro gradu- tutkielma

16.10.2019

Veli-Matti Vallinkoski, 144343

Ohjaajat: Tapio Määttä ja

Antti Belinskij

II

Tiedekunta

Yhteiskuntatieteiden ja kauppatieteiden tiedekunta

Yksikkö

Oikeustieteiden laitos

Tekijä

Veli-Matti Vallinkoski

Työn nimi

Vesienhoitosuunnitelmien merkitys ympäristö- ja vesitalouslupien lupaharkinnassa oi-

keuskäytännön näkökulmasta

Pääaine

Ympäristöoikeus HTM

Työn laji

Pro gradu -tutkielma

Aika

16.10.2019

Sivuja

X + 62

Tiivistelmä

Vesienhoitosuunnitelmien ja erityisesti vesienhoidon ympäristötavoitteiden oikeudellinen sito-

vuus on ajankohtainen ympäristöoikeudellinen kysymys. Vesipuitedirektiivin implementointi-

vaiheessa ympäristötavoitteet tulkittiin lähinnä tavoitteellisiksi ja vesienhoidon lainsäädäntö

säilytti direktiivin joustavat määreet. Vesienhoitosuunnitelmien vaikutustavaksi muodostui

näin ollen välillinen tulkintavaikutus ja vesien hyvän tilan tavoitteeseen pyrittiin ensisijaisesti

ympäristö- ja vesilaissa säädetyn huomioonottamisvelvollisuuden sekä toimenpideohjelmissa

esitettyjen lähinnä hajapäästölähteisiin keskittyvien toimenpide-esitysten kautta. Vaikuttavuu-

den nähtiin ensimmäisellä vesienhoitokaudella rakentuvan sääntelyn toimeenpanon yhteydes-

sä, missä keskeisimpinä tekijöinä olivat ympäristötavoitteet ja ekologiset laatunormit. EU-

tuomioistuimen Weser- ratkaisun (C-461/13) myötä ympäristötavoitteet vahvistettiin lupahar-

kinnassa normatiivisesti sitoviksi.

Vesien tilaluokituksen ja ympäristötavoitteiden lisäksi vesienhoidon suunnitteluprosessi tuot-

taa runsaasti vesimuodostumiin ja valuma-alueisiin kohdennettua muuta tietoa, jolla myös voi

olla merkitystä päätöksenteossa. Tässä tutkielmassa arvioitiin ympäristötavoitteiden ja muiden

vesienhoitosuunnitelmissa esitettyjen faktojen merkitystä ympäristöoikeudellisten lupien lupa-

ja oikeuskäytännössä. Tavoitteena oli ryhmitellä vesienhoitosuunnitelmien tietosisältöä, arvi-

oida huomioonottamisvelvollisuuden toteutumista ja ympäristötavoitteiden sitovuudessa tapah-

tuneita muutoksia Weser-ratkaisun jälkeen.

Vesienhoidon ympäristötavoitteiden ja muiden relevanttien faktojen todettiin vaikuttavat mer-

kittävästi useiden toimialojen lupaharkintaan. Toimialakohtaista vaihtelua vesienhoitotavoit-

teiden huomioimisessa edelleen on ja ympäristötavoitteiden merkitys yksittäisen ratkaisun

kannalta on osin ennakoimatonta. Weser-ratkaisu heijastuu lupaprosessin eri vaiheisiin, mutta

edelleen kyseisen ennakkoratkaisun tulkintavaikutus on ollut perustellusti tapauskohtaista.

Yleisesti ympäristönsuojelulain mukaisessa lupaharkinnassa vaikeutena on lupamenettelyssä

olevan toiminnon haittavaikutusten suhteuttaminen vesimuodostumaan kohdistuvan kokonais-

kuormitukseen ja tilatavoitteisiin. Kyse on osaltaan direktiivin ns. yhdennetyn lähestymistavan

toteutumiseen liittyvistä haasteista. Vesienhoitosuunnitelmien muista faktoista erityisesti

kuormitus- ja painetarkastelut sekä kuormitusvähennystavoitteet ovat tärkeitä luvanmyöntä-

misedellytysten ja lupamääräysten harkinnan kannalta.

Avainsanat VPD, vesienhoito, vesienhoitosuunnitelma, toimenpideohjelma, ympäristötavoite, ekologinen tila,

ympäristölupa, vesitalouslupa, ympäristölupaharkinta, Weser-ratkaisu

III

SISÄLLYS

LÄHTEET ........................................................................................................................... IV

1. Johdanto ......................................................................................................................... 1

1.1 Tausta ...................................................................................................................... 1

1.2 Tutkimuskysymys, rajaus ja metodi ....................................................................... 5

2. Vesienhoidon suunnittelu ............................................................................................ 11

2.1 Vesienhoidon suunnittelujärjestelmä .................................................................... 11

2.2 Vesienhoitosuunnitelmien normatiivinen ja aineellinen sisältö ........................... 15

2.3 Ympäristötavoitteiden sitovuuden kehittyminen .................................................. 23

3. Vesienhoidon tavoitteet lupaharkinnassa ja oikeuskäytännössä ................................. 31

3.1 Ympäristönsuojelulain ja vesilain lupaharkinnan perusteet ................................. 31

3.2 Vesienhoitosuunnitelmat normi- ja argumentaatiolähteenä.................................. 35

3.3 Vesienhoidon ympäristötavoitteet oikeuskäytännössä ......................................... 37

4. Vesienhoitosuunnitelmien merkitys ympäristöllisten lupien oikeuskäytännössä ....... 41

4.1 Yleiset havainnot .................................................................................................. 41

4.2 Toimialakohtaiset havainnot keskeisiltä toimintasektoreilta ................................ 42

4.2.1 Turvetuotanto ................................................................................................ 42

4.2.2 Kalankasvatus ................................................................................................ 45

4.2.3 Kaivosteollisuus ............................................................................................ 47

4.2.4 Yhdyskuntien ja teollisuuden jätevedet ......................................................... 48

4.2.5 Vesitalous ...................................................................................................... 49

4.2.6 Pohjavedet ..................................................................................................... 52

5. Johtopäätökset ............................................................................................................. 55

IV

LÄHTEET

KIRJALLISUUS

Aarnio, Aulis. Laintulkinnan teoria. Juva 1989.

Aroviita, Jukka – Hellsten, Seppo – Jyväsjärvi, Jussi – Järvenpää, Lasse – Järvinen, Mar-

ko – Karjalainen, Satu-Maaria – Kauppila, Pirkko – Keto, Antton – Kuoppala, Min-

na – Manni, Kati – Mannio, Jaakko – Mitikka, Sari – Olin, Mikko – Perus, Jens –

Pilke, Ansa – Rask, Matti – Riihimäki, Juha – Ruuskanen, Ari – Siimes, Katri – Sute-

la, Tapio – Vehanen, Teppo – Vuori, Kari-Matti: Ohje pintavesien ekologisen ja ke-

miallisen tilan luokitteluun vuosille 2012-20123 – päivitetyt arviointiperusteet ja nii-

den soveltaminen. Ympäristöhallinnon ohjeita 7/2012 (Aroviita ym. 2012).

Belinskij, Antti – Aroviita, Jukka – Kauppila, Jussi – Kymenvaara, Saara – Leino, Laura –

Mäenpää, Milla – Raitanen, Elina – Soininen, Niko. Vesienhoidon ympäristötavoit-

teista poikkeaminen – perusteet ja menettelyt. Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimus-

toiminnan julkaisusarja 42/2018 (Belinskij ym. 2018).

Belinskij, Antti - Hepola, Matti - Hollo, Erkki - Kauppila, Jussi - Mäenpää, Milla - Määttä,

Tapio - Römpötti, Essi - Valve, Helena - Soininen, Niko. Ympäristöllisten lupien

muuttaminen vesienhoidon ympäristötavoitteiden perusteella. Suomen ympäristö-

keskuksen raportteja 2672019 (Belinskij ym. 2019).

Gunningham, Neil – Grabosky, Peter: Smart regulation, Designing enviromental policy.

Oxford University Press, 2004. 494 s.

Halonen, Lea. Metsäojitukset ja vesiensuojelusääntely- Sääntelyteoreettinen tutkimus ve-

siensuojelusääntelyn toimivuudesta. Publications of the University of Eastern Fin-

land Dissertations in Social Sciences an Business Studies Nro 119. Joensuu 2016.

Hepola, Matti. Oikeuskäytännön tulkinnasta kalatalousvelvoitteita muutettaessa. Ympäris-

töpolitiikan ja -oikeuden vuosikirja X 2017, S. 7-88.

V

Hollo, Erkki J.:

- Voidaanko oikeudellisesti tavoittaa vesiluonnon ympäristötavoitteet. Ympäristöju-

ridiikka 3-4/2005. s. 3-7.

- Yhteisön vesipolitiikan puitedirektiivi ja Suomen oikeusjärjestys: osa III. Ympäris-

töjuridiikka 2-3/2018. s. 3-8.

Kare, Aleksi. Vesienhoidon ympäristötavoitteista poikkeaminen uuden hankkeen takia. Pro

gradu – tutkielma. Edilex 17.3.2017.

Karhu, Juha – Määttä, Tapio: Ympäristö- ja luonnonvaraoikeudelliset sääntelytekniikat ja

legitimiteetti. Teoksessa Pertti Rannikko – Tapio Määttä (toim.): Luonnonvarojen

hallinnon legitimiteetti. Tampere 2010, s. 59-83.

Karvonen, Airi – Tyire, Taina – Gustaffson, Juhani – Mannio, Jaakko – Mehtonen, Jukka –

Nystén, Taina – Ruoppa, Marja – Sainio, Pirjo – Siimes, Katri – Silvo, Kimmo –

Tuominen, Sirkku – Verta, Matti – Vuori, Kari-Matti – Äystö, Lauri. Vesiympäristöl-

le vaarallisista ja haitallisista aineista annettujen säädösten soveltaminen; kuvaus hy-

vistä menettelytavoista. Ympäristöministeriön raportteja 15/2012.

Kauppila, Jussi:

- Pintaveden normatiivinen tila. Ympäristöpolitiikan ja -oikeuden vuosikirja V 2011,

s. 7-47.

- Vesienhoitosuunnitelma ja lupaharkinta – Osa II. lupakäytäntöä neljältä toiminta-

sektorilta. Ympäristöjuridiikka 3-4/2014, s. 69-116.

- Vesienhoitosuunnitelman toteuttamisesta kunnan ympäristönsuojelumääräyksin.

Ympäristöpolitiikan ja –oikeuden vuosikirja IX 2016, s. 7-59 (2016a).

- Vesienhoitosuunnitelman oikeudellisen vaikuttavuuden rakentuminen. Publications

of the University of Eastern Finland Dissertations in Social Sciences an Business

Studies Nro 138. Jyväskylä 2016 (2016b).

Kauppila, Jussi – Ekholm, Petri – Niskanen, Olli – Valve, Helena – Iho, Antti. Muuttava

kotieläintalous ja vesistökuormituksen sääntely. Ympäristöpolitiikan ja oikeuden

vuosikirja X 2017.

VI

Kokko, Kai. Eurooppalainen ympäristöoikeus korkeimman hallinto-oikeuden lainkäytössä.

Lakimies 3/2011.

Kuusiniemi, Kari. Ympäristönsuojelu ja immissioajattelu. Jyväskylä 1992.

Launiala, Mika. Prejudikaattipäätös ja prejudikaattinormi. Edilex 2016/18.

Leino, Laura – Belinskij, Antti. Vesienhoidollinen kompensaatio hankkeiden toteuttamisen

edellytyksenä. Ympäristöpolitiikan ja oikeuden vuosikirja 2018. s. 117-168.

Myrsky, Matti. Ennakkopäätökset verotuksessa. Talentum Oyj, Helsinki 2011.

Mäenpää, Milla – Tolonen, Sini (toim.): Kooste vesienhoitoalueiden vesienhoitosuunni-

telmista vuoteen 2015. Suomen ympäristö 23/2011.

Määttä, Tapio:

- Soft law kansallisen oikeuden oikeuslähteenä. Tutkimus oikeudellisen ratkaisun

normipremissin muodostamisen perusteistä ympäristöoikeudessa. Oikeustiede-

Jurisprudentia XXXVIII (2005), s. 337-460 (Määttä 2005a).

- Joustavien normien kiinteytys-, täsmentämis- ja konkretisoitumismekanismit ympä-

ristöoikeudessa. Teoksessa Tapani Lohi – Erkki Havansi (toim.): Kaavoitus, raken-

taminen, varallisuus – juhlajulkaisu Vesa Majamaa. Helsinki 2005, s. 265 – 299.

(Määttä 2005b).

- Lainsäätäjän kunnioittamisasenna, tavoitteellinen laintulkinta ja lakien tavoitesään-

nökset vallitsevassa tuomarinideologiassa. Teoksessa: Auri Pakarinen – Anna Hy-

värinen – Kaijus Ervasti (toim.). Lainvalmistelu, tutkimus, yhteiskunta. Jyrki Talan

juhlakirja. Turun yliopiston oikeustieteellisen tiedekunnan julkaisuja A. Juhlajul-

kaisut N:o 23. Turun yliopisto, Turku 2011, s. 207-226.

Paso, Mirjami – Saukko, Petri – Tarukannel, Veijo – Tolvanen, Matti. Hallintolainkäyttö.

Liettua 2015.

Prato, S – La Valle, P – De Luga, E – Lattanzi, L – Migliore, G – Morgana, J.G – Munari,

C – Nicoletti, L – Izzo, G – Mistri, M. The ”One-out, All-out” principle entails the

risk of imposing unneccessary restoration costs: a study case in two mediterranean

costal lakes. Marine Pollution Bulletin, Vol 80, Issues 1-4, 2014, s. 30-40.

VII

Puharinen, Suvi-Tuuli. Vesienhoidon ympäristötavoitteiden vaikutus ympäristöluvan ja

vesitalousluvan pysyvyyteen. Ympäristöpolitiikan ja -oikeuden vuosikirja X 2017, S.

151 – 226.

Puustinen, Markku – Tattari, Sirkka – Väisänen, Sari – Virkajärvi, Perttu – Räty, Mari –

Järvenranta, Kirsi – Koskiaho, Jari – Röman, Elina – Sammalkorpi, Ilkka – Uusita-

lo, Risto – Lemola, Riitta – Uusi-Kämppä, Jaana – Lepistö, Ahti – Hjerpe, Turo –

Riihimäki, Juha – Riihijärvi, Jukka. Ravinteiden kierrätys alkutuotannossa ja sen

vaikutukset vesien tilaan – KiertoVesi-hankkeen loppuraportti. Suomen ympäristö-

keskuksen raportteja 22/2019. Suomen ympäristökeskus.

Pärnänen, Sinikka. Vesistöjen ennallistaminen uiton jälkeen. Suomalainen lakimiesyhdis-

tys. Helsinki 2012.

Seppälä, Mika: Vesienhoitosuunnitelmien huomioon ottaminen ympäristönsuojelulain ja

vesilain mukaisessa lupaharkinnassa. Ympäristöjuridiikka 3-4/2004. s. 91-103

Soininen, Niko. Vesioikeudellinen perusteluvelvollisuus. Suomen lakimiesyhdistyksen

julkaisuja A Nro 330. Helsinki 2016.

Tala, Jyrki. Lakien laadinta ja vaikutukset. Helsinki 2005.

Tolonen, Hannu. Oikeuslähdeoppi, Helsinki, WSOY Lakitieto, 2003.

Väisänen, Sari - Ahopelto, Lauri (toim.): Vesivarojen arvo Suomessa. Suomen ympäristö-

keskuksen raportteja 23/2016. Suomen ympäristökeskus.

VIRALLISLÄHTEET

Euroopan komissio 26.2.2019. Komission kertomus Euroopan parlamentille ja neuvostolla

vesipolitiikan puitedirektiivin (2000/60/EY) ja tulvadirektiivin (2007/60/EY) täytän-

töönpanosta.

HE 120/2004 vp. Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi vesienhoidon järjestämiseksi, laik-

si ympäristönsuojelulain muuttamiseksi sekä maasta toiseen ulottuvien vesistöjen se-

kä kansainvälisten järvien suojelusta ja käytöstä tehdyn vupen 1992 yleissopimuksen

VIII

vesivarojen ja terveyttä koskevan pöytäkirjan hyväksymisestä ja laiksi sen lainsää-

dännän alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta.

PeVL 45/2004 vp. Hallituksen esitys laiksi vesienhoidon järjestämisestä, laiksi ympäristön-

suojelulain muuttamisesta ja laiksi vesilain muuttamisesta sekä maasta toiseen ulot-

tuvien vesistöjen sekä kansainvälisten järvien suojelusta ja käytöstä tehdyn vuoden

1992 yleissopimuksen vesivaroja ja terveyttä koskevan pöytäkirjan hyväksymisestä

ja laiksi sen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta.

INTERNETLÄHTEET

Ympäristöhallinnon Hertta- tietojärjestelmä. [https://www.syke.fi/fi-FI/Avoin_tieto/ Ym-

paristotietojarjestelmat] (15.3.2019).

Vesienhoidon suunnitteluopas. [https://www.ymparisto.fi/fi-FI/Vesi/Vesiensuojelu/ Ve-

sienhoidon_suunnittelu_ja_yhteistyo/ Suunnitteluopas] (24.5.2019).

OIKEUSTAPAUKSET

Euroopan unionin tuomioistuin

EUTI C-461/13.Unionin tuomioistuimen tuomio 1.7.2015, Bund fur Umwelt und Natur-

schutz Deutchland e.V. v. Saksan valtion (Weser).

EUTI C-461/13. Nund fur Umwelt und Naturschutz Deutchland e. v Saksa (2015), julki-

sasiamies Niilo Jääskisen ratkaisuehdotus 23.10.2014

EUTI C-346/14. Unionin tuomioistuimen tuomio 4.5.2016, Komissio v. Itävallan tasavalta

(Swhwarze Sulm).

EUTI C-664/15. Unionin tuomioistuimen tuomio 20.12.2017, Protect Natur-, Arten - und

Land schafsschutz Umweltorganisation v. Bezirkshauptmannschaft Dmund (Protect).

https://www.syke.fi/fi-FI/Avoin_tieto/%20Ymparistotietojarjestelmat

https://www.syke.fi/fi-FI/Avoin_tieto/%20Ymparistotietojarjestelmat

https://www.ymparisto.fi/fi-FI/Vesi/Vesiensuojelu/%20Vesienhoidon_suunnittelu_ja_yhteistyo/

https://www.ymparisto.fi/fi-FI/Vesi/Vesiensuojelu/%20Vesienhoidon_suunnittelu_ja_yhteistyo/

IX

Korkein hallinto-oikeus

KHO:2019:37

KHO 27.2.2019 t. 713

KHO 29.10.2018 t.4935

KHO 8.5.2018 t. 2143

KHO 26.4.2018 t. 1953

KHO 26.4.2018 t. 1952

KHO 26.4.2018 t. 1951

KHO 14.2.2018 t. 608

KHO 5.1.2018 t. 27

KHO 5.1.2018 t. 26

KHO 13.12.2017 t. 6386

KHO 1.12.2017 t. 6024

KHO 28.11.2017 t. 6139

KHO 2017:87

KHO 2017:76

KHO:2017:75

KHO 1.8.2017 t. 3745

KHO 5.7.2017 t. 3344

KHO 29.6.2017 t. 3090

KHO 13.4.2017 t. 1711

KHI 13.2.2017 t. 6368

KHO 13.2.2017 t. 6367

KHO 9.1.2017 t. 19

KHO 9.1.2017 t. 18

KHO 23.8.2016 t. 3461

KHO 17.8.2016 t. 3387

KHO 20.5.2016 t. 2201

KHO 11.3.2016 t. 827

KHO 10.3.2016 t. 786

Vaasan hallinto-oikeus

Vaasan hallinto-oikeus 21.9.2018 nro18/0222/2

X

LYHENTEET

BAT paras käyttökelpoinen tekniikka (best available technology)

BEP parhaat ympäristökäytännöt (best environmental practice)

ELY-keskus elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus

EUTI Euroopan unionin tuomioistuin

HE hallituksen esitys

KHO korkein hallinto-oikeus

SWD Euroopan komission asiakirjarekisteri (Comission Staff Wor-

king Paper)

TPO vesienhoidon toimenpideohjelma

YSL ympäristönsuojelulaki 527/2014

vanha YSL aiemmin voimassa ollut ympäristönsuojelulaki 86/2000

VPD vesipuitedirektiivi Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi

2000/60/EY, annettu 23 lokakuuta 2000, yhteisön vesipolitiikan

puitteista. EYVL N:o L327 , 22.1.2000

Vesienhoitoasetus valtioneuvoston asetus vesienhoidon järjestämisestä 1299/2004

VHS vesienhoitosuunnitelma

VL vesilaki 587/2011

VMJL laki vesien- ja merenhoidon järjestämisestä 1299/2004

vp valtiopäivät

VVL vanha vesilaki 264/1961

KUVIOT JA TAULUKOT

Kuvio 1. Korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjapäätökset ja muut julkaistut päätökset

jaksolta 2010-3/2019, joissa viittaus vesienhoitoon.

Kuvio 2. Pintavesien merkittävät painetekijät toimialakohtaisesti jaoteltuina 2. kauden ve-

sienhoitosuunnitelmissa.

Kuvio 3. KHO:n julkaistut ratkaisut vuosilta 2016-5/2019, joissa viittaus vesienhoitosuun-

nitelmien huomioonottamisesta toimiala- tai toimintokohtaisesti jaoteltuna.

1

1. JOHDANTO

1.1 Tausta

Vesivarojen riittävyys ja puhtaan makean veden saatavuus on ihmiskunnan olemassa olon

perusedellytyksiä. Myös luonnon monimuotoisuuden turvaamisen kannalta vesiympäristö-

jen suojelu ja säilyttäminen on ensiarvoisen tärkeää. Euroopan unionin tasolla merkittävin

sitoumus vesien tilan parantamiseksi ja turvaamiseksi tehtiin lokakuussa 2000 antamalla

direktiivi yhteisön vesipolitiikan puitteista (VPD, 2000/60/EY).1 Euroopan parlamentin ja

neuvoston direktiivin ensimmäisessä tavoitelauseessa veden merkittävyys on tuotu julki

varsin ylevästi ja kunnianhimoisesti.

”Vesi ei ole tavallinen kaupallinen tuote, vaan pikemminkin perintö, jota on sellaisenaan

suojeltava, puolustettava ja kohdeltava”

Vesipuitedirektiivin keskeisenä päämääränä on yhteisön laajuisesti kaikkien pinta- ja poh-

javesien hyvän tilan saavuttaminen ja turvaaminen direktiivissä säädetyssä määräajassa.

Tämän tavoitteen saavuttamiseksi jäsenvaltioiden tuli implementoida direktiivi kansalli-

seen lainsäädäntöön siten, että vesienhoidon suunnittelujärjestelmä johtaa tavoitteelliseen

toimintaan vesien tilaa parantavien toimenpiteiden toteuttamiseksi ja seuraamiseksi. Suo-

messa keskeisimpänä instrumenttina tässä työssä toimivat vesienhoitoalueittain kuuden

vuoden välein laadittavat vesienhoitosuunnitelmat (VHS) ja niitä tarkentavat alueelliset

toimenpideohjelmat (TPO). Sinänsä yksiselitteisen tavoitteeseen pyrkiminen on johtanut

monivaiheiseen ja osin vaikeaselkoiseen sääntelyjärjestelmään, jonka vaikuttavuus ja oi-

keudellinen sitovuus on ollut direktiivin kansallisesta implementoinnista saakka osin täs-

mentymätöntä.2

Vesienhoidon ympäristötavoitteiden oikeudellisen vaikuttavuuden rakentumista on tutkittu

viime aikoina etenkin ennakkovalvonnallisiin ympäristölupamenettelyihin, ympäristölu-

1 Parlamentin ja neuvoston direktiivi 2000/60/EY, annettu 23 päivänä lokakuuta 2000, yhteisön vesipolitiikan

puitteista.

2 Seppälä 2004, s. 91-92; Hollo 2005, s- 5-6; Kauppila 2016b, s. 11-15.

2

pien jälkivalvontaa ja sääntelyjärjestelmän kehittämistarpeisiin liittyen.3 Ensimmäisen ve-

sienhoitokauden (vuodet 2010 -2015) vesienhoitosuunnitelmien aineellisen sisällön ja ai-

hepiiriin liittyvien oikeustapausten analysoinnin johtopäätöksenä Kauppila toteaa vesien-

hoitosuunnitelmien oikeuskategorisen asemoinnin hankalaksi ja vaikuttavuuden rakentu-

van osa ja ominaisuus kerrallaan sääntelyn toimeenpanon yhteydessä. Laajasta suunnittelu-

aineistosta Kauppila nostaa keskeisesti esille erityisesti vesimuodostumakohtaiset ympäris-

tötavoitteet ja ekologiset vedenlaatunormit.4 Näillä tekijöillä voidaan nähdä olevan oikeu-

dellista vaikutusta etenkin ennakkovalvonnallisen ympäristölupajärjestelmän kannalta ja

osin vielä muotoaan hakevaa laajempaa säätelystrategista merkitystä.

Vesienhoidon ympäristötavoitteiden saavuttaminen edellyttää useimmiten aktiivisia ja ta-

voitteellisia toimenpiteitä useilta eri toimintasektoreilta ja toimijoilta. Vesienhoidon toi-

menpideohjelmassa esitettävät toimenpide-esitykset ympäristötavoitteiden saavuttamiseksi

ryhmitellään ympäristölainsäädännön vaatimusten mukaisiksi perustoimenpiteiksi ja erilai-

sista hallinnollisista, taloudellisista ja poliittisista instrumenteista rakentuviksi ohjauskei-

noiksi, joita käsitellään vesienhoidossa niin kutsuttuina täydentävinä toimenpiteinä. Huo-

mattava osa täydentävistä toimenpiteistä jää taloudellisten kannustimien, hallinnollisen

ohjauksen ja informaatio-ohjauksella tuetun vapaaehtoisuuden varaan. Etenkin ympäris-

tönsuojelussa vapaaehtoiset sääntelykeinot ovat viime aikoina yleistyneet perinteisen oh-

jauksen ja valvonnan rinnalla. Vesienhoidon osalta yksityiskohtaiset tilatavoitteet ja tavoit-

teiden saavuttamisen määräajat edellyttävä kuitenkin korostuneesti tavoitteellista ja myös

aluesidonnaista sääntelyä, jota ei voida vapaaehtoisuuteen perustavalla itsesääntelyllä riit-

tävästi turvata.5

3 Kauppila 2016b; Puharinen 2018; Belinskij ym. 2018.

4 Kauppila 2016b, s. 56; Kauppila 2014, s. 101.

5 Määtän (2005, s. 374-375) näkemyksen mukana ”puhdas” itsesääntely on myös ympäristöoikeudessa

harvinaista ja useimmiten julkinen valta on jollain tavalla kannustamassa tai ohjaamassa itsesääntelyyn.

Vesienhoidon osalta ohjatulle itsesääntelyllä on olemassa poikkeuksellisen vahva taustatuki. Kuten usein

itsesääntelyssä myös vesienhoidossa itsesääntelyn merkittävimmäksi muodoksi on jäänyt informaatio-ohjaus.

Halonen (2016, s. 59-60) vastaavasti totesi metsäojitusten sääntelyä käsittelevässä väitöstutkimuksessaan,

että omavalvonta voi toimia vesiensuojelusääntelyn tukena, mutta se edellyttää vesiensuojelullisen tavoiteta-

son määrittelyä, omavalvonnan intgroimista muuhun sääntelyyn ja omavalvonnan ohjaamista tai valvontaa.

Edellä kuvattujen vaatimusten jälkeen kyseessä lienee kuitenkin jo varsin voimakkaasti ohjattu omavalvonta.

3

Vesienhoidon ympäristötavoitteiden saavuttamisen kannalta korostuneen merkityksen oi-

keudellis-hallinnollisten sääntelykeinojen osalta ovat saaneet erityisesti ympäristönsuojelu-

lain (YSL, 527/2014) ja vesilain (VL, 587/2011) mukaiset lupajärjestelmät. Ennakkoval-

vonnallisen lupamenettelyn piiriin kuuluvat toiminnot ovat kuitenkin vain osa vesienhoi-

don kokonaisuutta ja sääntelyssä tarvittavaa keinovalikoimaan. Vesipuitedirektiivin eräs

keskeinen tavoite oli tuoda vesistöihin vaikuttavat toimijat kattavasti yhteisen tarkastelu-

kehikon ja yhteismitallisen ennakkosuunnittelun piiriin. Tämä tavoite on kirjattu yhdenne-

tyn lähestymistavan vaatimuksesi direktiivin artiklaan 10.6 Yhdennetyn lähestymistavan

mukaan kaikkia vesien käyttöön ja suojeluun liittyviä toimintoja sekä olemassa olevia että

uusia kuormitusmuotoja tulisi tarkastella vesienhoidossa kokonaisvaltaisesti.

Yhdennetyn lähestymistavan toteutuminen käytännössä on ympäristöoikeudellinen ja sää-

telystrateginen haaste, jossa onnistuminen on vesienhoidon ympäristötavoitteiden saavut-

tamisen sekä järjestelmän vaikuttavuuden ja hyväksyttävyyden kannalta ensiarvoisen tär-

keää. Tietyiltä osin yhdistetyn lähestymistavan voidaan katsoa sisältyvän ympäristönsuo-

jelulain mukaiseen ympäristölupajärjestelmään lupaharkinnassa keskeisen resipienttiperi-

aatteen muodossa; luvan myöntämisen edellytyksiä arvioitaessa tulee huomioida toiminnan

sijoituspaikka ja vaikutukset yhdessä alueen muiden toimintojen kanssa (YSL 49§).7 Ve-

sienhoidon kokonaistavoitteiden kannalta yksittäisen luparatkaisun yhteydessä yhdennetty

tarkastelutapa toteutuu vain lähinnä lupamenettelyssä olevan toiminnan vaikutusarvioinnin

kautta, ei valuma-aluekokonaisuuden ja kaikki merkittävät kuormitusmuodot käsittävän

jälkikäteisen sääntelyn kautta.8 Tätä asiaan ja erityisesti sääntelyn kehittämismahdollisuuk-

sia on arvioitu viime aikoina muun muassa vesienhoidollisten kompensaatiokäsitteen kaut-

ta. Vesienhoidollisen kompensaation avulla voisi esimerkiksi mahdollistaa sellaisen uuden

6 VPD:n artikla 10 mukaisesti jäsenvaltioiden on varmistettava, että kaikkia direktiivin kohdassa 2 tar-

koitettuja päästöjä pintavesiin hallitaan tässä artiklassa vahvistetun yhdistetyn lähestymistavan mukaisesti.

Kansallisessa lainsäädännössä yhdistettyä lähestymistapaa on kuvattu toimenpideohjelman sisältövaatimuk-

sissa (Vesienhoitoasetus 5:24,1, VHJL 3:12,4).

7 Hollo (2005, s. 3) toteaakin vesipolitiikan puitedirektiivin merkitsevän yhteisötasolla resipienttiperiaatteen

omaksumista eli vesien laatuun liittyvien muutosten käyttämistä valvonnallisena instrumenttina.

8 Myös Hollo (2005, s.7) on todennut lupaviranomaisen roolin sikäli sektoroituneeksi, ettei vesiluonnon ko-

konaisvaltainen tarkastelu vesistö- tai vesimuodostumakohtaisesti ole kattavasti mahdollista tai usein ei edes

kuulu viranomaisen toimivaltaan.

4

hankkeen toteutuksen, joka ilman kompensaatiotoimenpiteiden vaarantaisi vesimuodostu-

man ympäristötavoitteen.9

Vesienhoidon ympäristötavoitteiden oikeusasemaan ja suunnittelujärjestelmän oikeudelli-

seen paikantamiseen liittyvä keskustelua on ollut viime vuosina vireää. Ulkoisina tausta-

voimina ovat toimineet vesienhoitosuunnitelmien sisällöllinen tarkentuminen ja vesienhoi-

toviranomaisten sekä muiden ympäristöviranomaisten kokemukseen pohjautuvan asiantun-

tijuuden sekä vuorovaikutuksen vahvistuminen. Myös ympäristönsuojelun yleistä edunval-

vontaa tekevät järjestöt ovat omaksuneen vesienhoitosuunnitelmien reaalisen käyttöarvon

ympäristötietoisuuden lisäämisen ja toteuttamansa kansalaisvalvonnan kannalta.10 Oikeus-

järjestelmän kannalta erityisesti EU-tuomioistuimen tulkintalinjaukset ympäristötavoittei-

den sitovuudesta ja viime aikainen kansallinen oikeuskäytäntö ovat tuoneet esille tiettyjä

kehitystarpeita. Erityisesti Euroopan unionin tuomioistuimen (EUTI) Weser-joen ympäris-

tötavoitteiden heikentämiseen liittyvä ennakkoratkaisu synnytti vilkasta keskustelua ve-

sienhoitosuunnitelmien ja ympäristötavoitteiden oikeusasemasta.11 Painetta vesienhoidon

ympäristötavoitteiden saavuttamiseksi tuo osaltaan määräaikapidennysten käyttömahdolli-

9 Leinon ja Belinskijin (2018, s. 123) mukaan vesienhoidollisen kompensaation perusajatuksena on estää

vesienhoidon ympäristötavoitteiden vaarantuminen uuden hankkeen aiheuttamien vaikutusten vuoksi

vähentämällä kompensaatiotoimenpiteiden avulla samanaikaisesti valuma-alueen muista kuormituslähteistä

aiheutuvaa kuormitusta. Vesienhoidollinen kompensaatio osaltaan toteuttaisi vesipuitedirektiivin yhdennettyä

lähestymistapaa.

10 Gunningham ja Graborsky (2004, s. 95-96) mainitsevat kolmannen sektorin ympäristötoimijoiden

vaikutuskeinoiksi muu muassa tärkeiden uusien teemojen tuomisen julkiseen keskusteluun, tiedon tuottami-

sen ja ”vahtikoirana” toimimisen. Jälkimmäinen voi liittyä esimerkiksi ympäristötavoitteiden kehittämiseen

ja toimeenpanoon. Vesienhoidon ympäristötavoitteiden osalta erityisesti toimeenpanon tehokkuus on

nähdäkseni ollut kansallisten ympäristöjärjestöjen agendalla.

11 EU-tuomioistuin antoi 1.7.2015 saksalaisen tuomioistuimen pyynnöstä ennakkopäätöksen Weser-joen

laivaväylän ruoppauksiin liittyen (C-461/13). Ratkaisussa tuomioistuin totesi jäsenvaltion velvollisuudeksi

evätä lupa hankkeelta, joka voi huonontaa pintaveden tilaa tai vaarantaa hyvän tilan, hyvän ekologisen po-

tentiaalin tai hyvän kemiallisen tilan saavuttamisen määräajassa. Tilan huononemiseksi on tulkittava yhden

laatutekijän heikentyminen yhdellä luokalla siitä huolimatta, ettei vesimuodostumakohtainen kokonaisluoki-

tus alenisi.

5

suuden päättyminen12 ja komissiolta helmikuussa 2019 saatu palaute vesienhoidon ja tul-

vadirektiivin toimeenpanosta.13

Tämän tutkielman aihepiiriä voidaan pitää ajankohtaisena sekä oikeudellisesti että yhteis-

kunnallisesti. Oikeudellisesti kyse on vesipolitiikan puitedirektiivin tehokkaasta toimeen-

panosta unionioikeudellinen lojaliteettivelvollisuus huomioiden ja yleisesti kansallisen

sääntelyjärjestelmän toimivuuden ja vaikuttavuuden arvioimisesta. Yhteiskunnallisesti

veden alati lisääntyvä merkitys ja vesiluonnon arvostuksen lisääntyminen tuovat painetta

erilaisten vesien käyttöön ja suojeluun liittyvien intressien yhteensovittamiselle ja koko-

naisvaltaisten ratkaisumallien löytämiselle.

1.2 Tutkimuskysymys, rajaus ja metodi

Tutkielman tavoitteena on arvioida ympäristötavoitteiden ja vesienhoitosuunnitelmiin koo-

tun muun tiedon vaikuttavuutta ympäristönsuojelulain ja vesilain mukaisessa lupaharkin-

nassa sekä oikeuskäytännössä.14 Tässä tutkielmassa vesienhoitosuunnitelmissa esitetystä

tiedosta käytetään termiä fakta silloin, kun tietoa voidaan oikeudellisessa mielessä pitää

tosiasia- eli faktaperusteluna. Tavoitteena on analysoida sekä ympäristötavoitteiden että

edellä kuvattujen faktojen merkitystä ja käyttötapoja käytännön ratkaisutilanteissa sekä

12 Laki vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä (VHJL 25§) mahdollistaa määräaikojen pidentämisen

ympäristötavoitteiden saavuttamiseksi, mikäli ympäristötavoitteiden saavuttaminen on mahdollista aino-

astaan vaiheittain teknisten tai taloudellisten vaatimusten kohtuuttomuuden tai muutoin luonnonolosuhteiden

ylivoimaisuuden vuoksi. Määräaikaa voidaan pidentää korkeintaan kahdella suunnittelukaudella, jolloin

ehdottomaksi takarajaksi vesien hyvän tilan saavuttamiseksi muodostuu vuosi 2027.

13 Euroopan komission 26.2.2019 antamassa palautteessa todettiin Suomen onnistuneen eri toimijoiden ja

sidosryhmien osallistamisessa vesienhoitoon sen eri vaiheissa. Kehittämiskohteina esille nostettiin vesien

seurantaa liittyvä puutteet ja ympäristötavoitteiden saavuttamiseen liittyvät aikataulupidennykset. Ai-

kataulupidennyksiin liittyviin poikkeamisiin tulee jatkossa kiinnittää erityistä huomiota ja direktiivin mahdol-

listamien poikkeusten osalta Suomen tulisi vahvistaa myöntämismenettelyt uusien, vesien tilaa heikentävien

hankkeiden osalta. Vesienhoitosuunnitelmissa tulisi esittää nykyistä selkeämmin toimenpiteet, joilla vähen-

netään ihmisen aiheuttamien haittoja ja erityisesti maatalouden aiheuttaman hajakuormituksen vähentämiseen

tulee edelleen kohdentaa tehokkaita toimenpiteitä. Vesivoimalaitosten osalta vesienhoidon tavoitteiden saa-

vuttamiseksi komissio esittää vesivoimalaitosten lupien tarkastelua erityisesti ekologisen virtaaman,

kalateiden ja muiden haittoja lieventävien toimenpiteiden muodossa. Vesienhoitosuunnitelmien ja tul-

variskien hallintasuunnitelmien yhteensovittamista komissio kannustaa jatkamaan.

14 Tutkielman käytetyllä termille vaikuttavuus tarkoitetaan laajasti kokonaisuutta vesienhoitosuunnitelmien

laadintaprosessista ympäristölupaharkintaan ja tavoitteena on analysoida kuinka vesienhoitotavoitteet si-

irtyvät osaksi ympäristöoikeudellisia lupia.

6

päätösten argumentaatiossa. Pyrin lisäksi arvioimaan vesienhoidon ympäristötavoitteiden

normatiivisessa sitovuudessa tapahtuneita muutoksia ja ympäristötavoitteiden huomioonot-

tamisvelvollisuuden toteutumista yleisesti ennakkovalvonnallisissa lupamenettelyissä. Alla

edellä mainitut tutkimuskysymykset jaoteltuna seuraavasti:

a) Vesienhoitosuunnitelmissa esitettyjen ympäristötavoitteiden ja muiden faktojen vaikutta-

vuus ympäristöoikeudellisten lupien lupa- ja oikeuskäytännössä.

b) Vesienhoidon ympäristötavoitteiden huomioonottamisvelvollisuuden toteutuminen YSL:n

ja VL:n mukaisissa lupamenettelyissä vesistövaikutusten kannalta keskeisimmillä toi-

mialoilla.

c) Vesienhoidon ympäristötavoitteiden sitovuuden kehittyminen kansallisessa oikeuskäytän-

nössä yhteisöoikeudellisten ennakkopäätösten valossa (erityisesti Weser- ratkaisu)

7

Vesienhoitosuunnitelmat, toimenpideohjelmat ja vesienhoidon tietokannat sisältävät poik-

keuksellisen runsaan tietovarannon, josta erityisesti viranomaisten tulisi pystyä poimimaan

olennaiset tiedot kulloinkin käsittelyssä olevan asian kannalta. Kauppilan näkemyksen

mukaan vesienhoidossa olennaista on faktakuvauksen osalta tunnistaan oikeudellisessa

ratkaisussa relevantit faktat.15 Tämän heterogeenisen normi- ja fakta-aineksen jäsentämi-

nen voisi tukea aineiston systemaattista käyttöä ja parantaa ennakoitavuutta lupaharkinnas-

sa. Ryhmittelen vesienhoitosuunnitelmien tiedot tämän vuoksi tässä tutkielmassa normatii-

visen sitovuuden ja aineellisen sisällön mukaisesti seuraavasti.

1) Oikeudellisesti sitovat tavoitteet

vesiympäristölle vaarallisten ja haitallisten aineiden laatunormit

pinta- ja pohjavesien ympäristötavoitteet

o pintavesimuodostuman ekologinen ja kemiallinen tavoitetila

o pohjavesimuodostuman määrällinen ja laadullinen tavoitetila

2) Vesienhoitosuunnitelmien relevantit faktat

vesimuodostuman ekologinen ja kemiallinen tila (nykyinen tilaluokka)

pohjavesialueen määrällinen ja laadullinen tila (nykyinen tilaluokka)

vesimuodostuman kuormitus- ja painetarkastelut

vesimuodostuman tai valuma-alueen kuormitusvähennystavoitteet

vesimuodostuman, pohjavesialueen tai valuma-alueen toimenpide-esitykset

ympäristötavoitteista poikkeamiset perusteet 16

o määräaikapidennykset

3) Keskeisimmät tausta-aineistot

vesimuodostumien ja pohjavesialueiden rajaus

vesimuodostuman luontaisen tyypin ja referenssitilan määritys

ekologisen ja kemiallisen luokittelun taso

Edellä kuvattua ryhmittelyä hyödynnetään oikeustapausten analysoinnissa ja siihen pala-

taan oikeuskäytännöstä tehtyjen havaintojen jäsentämisen yhteydessä tutkielman johtopää-

15 Kauppila 2016b, s. 26.

16 VHLJ:n mukaisia ympäristötavoitteista poikkeamisen perusteita ovat määräaikapidennykset, lievemmät

ympäristötavoitteet ja uuden merkittävät hankkeet. Suomessa poikkeamisperusteina on tähän saakka käytetty

vain määräaikapidennyksiä, jonka vuoksi muita poikkeamisperusteita ei tässä yhteydessä käsitellä.

8

tös-osiossa. Ryhmittelyä ei tässä vaiheessa työtä voida pitää lopullisena, sillä tutkielman

yhtenä tavoitteena oli testata sopiiko edellä kuvattu jaottelu vesienhoidossa tuotetun tieto-

sisällön ryhmittelyyn. Aineiston ryhmittelystä voisi olla hyötyä sekä vesienhoitoviran-

omaisille että lainkäyttäjille; vesienhoitoviranomaisille on eduksi tunnistaa suunnittelupro-

sessissa tuotetun aineiston merkitys lupaharkinnassa ja oikeuskäytännössä. Vastaavasti

muiden viranomaisten ja hallintotuomioistuinten on tarpeen tuntea vesienhoitosuunnitel-

missa esitettyjen tietojen taustat, perusteet sekä käyttömahdollisuudet. Vesienhoitosuunni-

telmien luonnontieteellisen relevanssin analysoinnin on esitetty olevan oikeustieteilijän

roolissa haasteellista, jolloin tulokset olisi sopivinta ottaa annettuina.17 Tämä lähestymista-

pa ei kuitenkaan nähdäkseni poista vaatimuksia tuotetun tiedon laadun ja relevanssin arvi-

oinnista. Luonnontieteellisessä mielessä termin fakta käyttäminen tässä yhteydessä myön-

nettäköön jossain määrin haasteelliseksi, sillä vesienhoidon suunnitteluprosessissa on usei-

ta vaiheita, joissa päätöksenteon pohjatietoja ei voida pitää täydellisinä tai riittävinä. Tässä

mielessä Kauppilan käyttämä käsite relevantti fakta on käyttökelpoinen, sillä relevantin

faktan voidaan olettaa olevan sekä oikeudellisen ratkaisun kannalta relevantti että myös

aineellisesti riittävän vahvaan tosiasiakuvaukseen perustuva.18

Tutkielmassa käsiteltävää aihepiiriä taustoitetaan alkuun kuvaamalla vesienhoidon suunnit-

telun tavoitteet ja suunnitteluprosessin vaiheet. Tämän jälkeen kuvataan vesienhoidon ym-

päristötavoitteiden normatiivisuuden kehittymistä unionioikeudellisessa viitekehyksessä.

Ympäristölupajärjestelmä ja tähän liittyvä viimeaikainen oikeuskäytäntö käsitellään lyhy-

esti keskittyen lupaharkintaan ja ratkaisun perustelemiseen vesienhoidon näkökulmasta.

Tämän jälkeen aihetta lähestytään tuoreimman oikeuskäytännön kautta rajautuen toisen

vesienhoitokauden aikana annettuihin korkeimman hallinto-oikeuden julkaistuihin päätök-

siin (vuodet 2016 – 5/2019, kuva 1).

Kauppila arvioi väitöstutkimuksessaan ensimmäisen vesienhoitokauden (2010 – 2015)

vesienhoitosuunnitelmien vaikutusta ympäristölupien oikeuskäytäntöön, mikä osaltaan

vaikutti tämän tutkielman rajaukseen. Tässä työssä ei haluttu rajautua KHO:n vuosikirja-

ratkaisuihin, vaan tarkoituksena oli arvioida kaikkia aihepiiriä sivuavia ratkaisuja kyseisel-

17 Kare 2017, s. 9.

18 Kauppila 2016b, s. 25-27.

9

tä tarkastelujaksolta. Vaikka KHO:n vuosikirjaratkaisuilla on lainopillisen tulkinnan ja

normatiivisen argumentaation kannalta kiistatta suurin painoarvo, vain niihin keskittymi-

nen jättää Pärnäsen mukaan huomiotta merkittävän osan ympäristöoikeudellisten ratkai-

sujen todellisuudesta alemmissa tuomioistuimissa ja lupaviranomaisessa.19 Tämän vuoksi

tässä työssä on hyödynnetty laajemmin kaikkia KHO:n julkaisemia ratkaisuja, mikä on

perusteltua erityisesti työn mielenkiinnon kohdistuessa ympäristötavoitteiden ja laatunor-

mien ohella ns. muuhun vesienhoidon fakta-aineistoon. Korkeimman hallinto-oikeuden

ratkaisuselosteiden kautta on mahdollista saada tiivistetty kokonaiskuva lupamenettelyn eri

vaiheista alemmassa tuomioistuimessa sekä lupaviranomaisessa ja läpileikkaava näkökul-

ma vesienhoidon vaikuttavuuden eroista erilaisten lupatyyppien ja toimialojen välillä.

Työn sisällöllisen laajuuden vuoksi kyse on pakostakin lähinnä läpileikkaavasta tutkiel-

masta, joka ei mahdollista teemakohtaisesti yksityiskohtaista analyysiä.

Tutkielmassa tehtyjen havaintojen perusteella pyritään jäsentämään vesienhoidon ympäris-

tötavoitteiden huomioonottamisvelvollisuuden toteutumista eri toimialojen ennakkoval-

vonnallisissa lupamenettelyissä ja millaisia aineellisia sekä oikeudellisia elementtejä rat-

kaisujen argumentaatiossa nousee korostuneesti esiin. Lisäksi arvioidaan ympäristötavoit-

teiden sitovuuden muutoksia Weser- ratkaisun jälkeisessä oikeuskäytännössä. Lopun yh-

teenvedossa nostetaan esille mahdollisia kehittämistarpeita sekä VHS:n huomioonottamis-

vaatimukseen että itse suunnitteluprosessiin liittyen. Tutkielma rajataan vesimuodostumik-

si nimettyihin järviin sekä jokiin ja tietyiltä osin luokiteltuihin pohjavesialueisiin Vesien-

ja merenhoidon suunnittelujärjestelmään kuuluvia rannikkoalueita, keinotekoisia ja voi-

makkaasti muutettuja vesimuodostumia tai erityisiä alueita työssä ei käsitellä.20 Työssä ei

myöskään käsitellä vesienhoidon ympäristötavoitteiden suhdetta ympäristönsuojelu- tai

vesilain mukaisten lupien jälkivalvontaa.21 Kohdeauditoriona työssä ovat erityisesti ve-

19 Pärnänen 2012, s. 7.

20 VNa 1040/2006 2 §:n mukaisia erityisiä alueita ovat tietyn rajakoon ylittävät talousveden ottoalueet, Eu-

roopan unionin lainsäädännön perusteella nimetyt uimavedet ja Natura 2000-verkostoon kuuluvat alueet,

joilla veden tilan ylläpito tai parantaminen on tärkeää elinympäristön tai lajin suojelun kannalta.

21 Vesienhoidon ympäristötavoitteiden merkitystä ympäristönsuojelu- ja vesilain mukaisessa jälkivalvonnassa

on tutkinut Puharinen (2018).

10

sienhoito- ja ympäristöviranomaiset, ympäristölupaviranomaiset ja hallintotuomioistui-

met.22

Menetelmällisesti kyse on arviointi- ja ohjauskeinotutkimuksesta, jossa hyödynnetään käy-

tännön lainoppia. Arviointi- ja ohjauskeinotutkimuksen (sääntelystrateginen tutkimus)

keinoin työssä arvioidaan vesienhoitosuunnitelmien merkitystä ja vaikutustapoja ympäris-

tötavoitteiden saavuttamisen kannalta ympäristölupaharkinnassa ja oikeuskäytännössä.

Käytännön lainopin avulla analysoidaan huomioonottamisvelvollisuuden reaalista toteutu-

mista lupaharkinnassa sekä oikeuskäytännössä ja ympäristötavoitteiden sitovuudessa ta-

pahtuneiden muutosten vaikutusta lupa- ja oikeuskäytäntöön.

Kuva 1. Korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjapäätökset ja muut julkaistut ratkaisut, joissa viit-

taus vesienhoitoon aikajaksolta 2010 – 5/2019. Edilex 31.5.2019.23

22 Vesienhoitoviranomaisella tarkoitetaan vesienhoitoalueiden vesienhoitosuunnitelmien ja alueellisten

vesienhoidon toimenpideohjelmien laadinnasta vastaavia alue- ja keskushallinnon viranomaisia. Käsitettä on

käyttänyt esimerkiksi Kauppila 2016, s. 26.

23 Tässä yhteydessä viittauksella ei tarkoiteta ainoastaan KHO:n perusteluissa esille tulevia vesienhoitoon

liittyvä viittauksia ja vaan laajasti eri vaiheissa olevia viittauksia vesienhoitoon ja ympäristötavoitteisiin.

Vähimmillään viittauksessa voi olla kyse toteamuksesta, ettei hanke ole kyseisen alueen vesienhoitosuun-

nitelmien vastainen, minkä voidaan katsoa täyttävän minimissään vesienhoitolaissa ja sektorilaissa säädetyn

huomioonottamisvelvollisuuden.

11

2. VESIENHOIDON SUUNNITTELU

2.1 Vesienhoidon suunnittelujärjestelmä

Vuonna 2000 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston vesipolitiikan puitedirektiivin

(VPD, 2000/60/EY) tavoitteena on pinta- ja pohjavesien tilan parantaminen ja vesiensuoje-

lun yhtenäistäminen koko Euroopan unionin alueella. Vesipuitedirektiivin uudenlaisena

lähestymistapana aiempiin kansallisiin tavoiteohjelmiin verrattuna ovat yksityiskohtaiset ja

vesistön luontaiseen tyyppiin sidotut tilatavoitteet, ekologisia tekijöitä korostava tilan arvi-

ointijärjestelmä ja määräaikoihin sidotut toimenpidekaudet kustannusarvioineen.24 Keskei-

senä ja kunnianhimoisena tavoitteena oli saavuttaa, tiettyjä poikkeusmahdollisuuksia lu-

kuun ottamatta, kaikkien pintavesien hyvä ekologinen ja kemiallinen tila sekä pohjavesien

määrällinen ja kemiallinen hyvä tila viimeistään vuoteen 2015 mennessä. Suomen kansal-

liseen lainsäädäntöön direktiivin yhteisötason tavoitteet on implementoitu lailla vesien- ja

merenhoidon järjestämisestä (VHJL, 1299/2004), jota voidaan pitää suunnittelujärjestel-

män ytimen muodostavana puitelakina. Direktiivin 4 artiklaa vastaavat ympäristötavoitteet

kuvataan yksityiskohtaisesti VHJL 21 §:ssä.25 Täytäntöönpanossa keskeisiä säädöksiä ovat

lisäksi valtioneuvoston asetus vesienhoidon järjestämisestä liitteineen (1040/2006), valtio-

neuvoston asetus vesienhoitoalueista (1303/2004) ja valtioneuvoston asetus vesiympäris-

tölle vaarallisista ja haitallisista aineista (1022/2006) täydennyksineen (1308/2015,

24 Aiemmin käytössä olleen veden kemiallista sekä hygieenistä laatua korostaneen ja kaikkia järviä lähes

yhdenmukaisilla kriteereillä arvioineen käyttökelpoisuusluokituksen sijaan vesienhoitosuunnitelmissa

käytetään ekologisia arviointikriteerejä. Ekologinen tila-arvio muodostetaan kasviplanktonin, vesikasvil-

lisuuden, pohjaeläinten ja kalaston koostumuksen sekä runsaussuhteiden perusteella vertaamalla havaintoja

järven luontaisen tyypin mukaan asetettuihin vertailuarvoihin.

25 VHJL 21 §:ssä kuvataan vesienhoidon keskeisimmät ympäristötavoitteet. Vesienhoitosuunnitelman ja

toimenpideohjelman tavoitteena on, että:

pinta- ja pohjavesimuodostumien tila ei heikkene ja niiden tila on vähintään hyvä;

jäljempänä 22 §:ssä tarkoitettujen keinotekoisten ja voimakkaasti muutettujen vesimuodostumien

tila ei heikkene ja niillä on vähintään hyvä saavutettavissa oleva ekologinen tila ja hyvä kemiallinen

tila;

pintavesimuodostumia suojellaan, parannetaan ja ennallistetaan siten, että 1 ja 2 kohdassa tarkoitettu

tila voidaan saavuttaa viimeistään vuonna 2015;

pohjavesimuodostumia suojellaan, parannetaan, ennallistetaan ja varmistetaan tasapaino vedenoton

ja pohjaveden muodostumisen välillä siten, että 1 kohdassa tarkoitettu tila voidaan saavuttaa

viimeistään vuonna 2015

pohjavesimuodostumia pilaavien aineiden pitoisuuksien pysyvää ja merkittävää kasvamista

ehkäistään.

12

1090/2016). Direktiivin tavoitteiden saavuttamiseksi on tehty lisäksi viittaussäädöksiä ve-

sien pilaantumista säätelevään ympäristönsuojelulakiin ja vesienkäyttöä säätelevään vesi-

lakiin.

Vesienhoitosuunnitelmista ei haluttu oikeudellisesti sitovia, vaan ensisijaisesti päätöksen-

tekoa tukevia ja ohjaavia instrumentteja, joiden vaikuttavuus muodostuu välillisen tulkin-

tavaikutuksen kautta.26 Välillisen tulkintavaikutuksen mukaisesti kansallista lainsäädäntöä

tulee tulkita säätämisajankohdasta riippumatta direktiivin sanamuodon ja tarkoituksen mu-

kaisesti.27 Vesienhoitolaissa ja sektorilaeista ympäristönsuojelu- ja vesilaissa on viittaus-

säädökset VHS:n huomioon ottamisesta valtion ja kuntien viranomaisten tekemässä lupa-

harkinnasta.28 Tältä osin huomioonottamisvelvollisuus koskee lähinnä vesistöihin vaikutta-

vien pistekuormittajien ja rakenteellisten muutostekijöiden säätelyä ympäristönsuojelulain

ja vesilain mukaisessa lupamenettelyssä. Vesistöihin laajamittaisesti vaikuttavien haja-

kuormittajien osalta tarvittavat lisätoimenpiteet esitetään pääosin valtionneuvoston hyväk-

symissä vesienhoitosuunnitelmissa ja toimenpideohjelmissa.

Vesienhoitoalueittain laaditut hoitosuunnitelmat ja toimenpideohjelmat sisältävät laajan ja

tavoitteellisen tietosisällön koko Suomen pinta- ja pohjavesistä.29 Manner-Suomen alueelle

laadittiin toisella suunnittelukaudella (2016 – 2021) yhteensä seitsemän rakenteeltaan yh-

denmukaista vesienhoitosuunnitelmaa ja 27 näiden sisältöä tarkentavaa alueellista ja sisäl-

löltään vapaamuotoisempaa toimenpideohjelmaa.30 Vesienhoitosuunnitelmat, toimenpide-

ohjelmat ja vesien tilan seurantaohjelma muodostavat kokonaisuuden, jolloin vesienhoito-

suunnitelmiin voidaan viitata kaikkien edellä mainittujen tietolähteiden kautta.31 Tältä osin

erityisesti ensimmäisen vesienhoitokauden aikana toimenpideohjelmien ja vesienhoito-

26 Seppälä 2004, s. 92-94; Hollo 2005, s. 3-7; Kauppila 2016b, s. 16.

27 Kokko 2011, s. 491.

28 ks. tarkemmin VHJL 28 §, VL 2:6 § ja YSL 51 §.

29 ks. tarkemmin sisältövaatimuksista LVHJ 3:11 ja 3:12.

30 Manner-Suomen alueella on laadittu Vuoksen vesienhoitoalueen, Kymijoki-Suomenlahden vesienhoi-

toalueen, Kokemäenjoen – Saaristomeren –Selkämeren vesienhoitoalueen, Oulujoen – Iijoen vesienhoi-

toalueen, Kemijoen vesienhoitoalueen, Torniojoen vesienhoitoalueen ja Tenojoen – Näätämöjoen - Paatsjoen

vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelma. Toisella suunnittelukaudella erillisiä toimenpideohjelmia laaditti-

in yhteensä 27 kappaletta. Sisämaassa toimenpideohjelmat muodostuvat useimmiten yhden ELY-keskuksen

toimialueesta, kun taasen rannikkoalueilla toimenpideohjelmia on laadittu jokivaluma-alueittain.

31 Seppälä 2004, s.92.

13

suunnitelmien suhde oli täsmentymätön ja viittaukset vesienhoidon tavoitteisiin pyrittiin

rakentamaan ensisijaisesti vesienhoitosuunnitelmien kautta. Sittemmin sekä lupaharkinnas-

sa että oikeuskäytännössä on huomioitu paremmin toimenpideohjelmien faktiseen tark-

kuustasoon liittyvä lisäarvo.

Joulukuussa 2015 valtioneuvoston päätöksellä (3.12.2015 nro 44) hyväksytyissä toisen

kauden vesienhoitosuunnitelmissa arvioitiin yksilöidysti 6516:n pintavesimuodostuman

nykytila ja tällöin hyvää huonommassa tilassa oli 1724 vesimuodostumaa (26%:a koko-

naismäärästä) ja lisäksi tilan heikentymisen riski tunnistettiin 271:ssä luokitteluhetkellä

erinomaisessa tai hyvässä tilassa olleessa vesistössä (4%:a kokonaismäärästä). Vedenhan-

kintakäyttöön luokitelluista noin 3800 pohjavesialueesta riskialueiksi on nimetty noin 350

pohjavesialuetta. Riskialueiksi on nimetty ne pohjavesialueet, joiden pohjavedessä on to-

dettu haitallisten aineiden kohonneita pitoisuuksia ja veden tila voi heikentyä ilman suoje-

lutoimenpiteitä. Valtaosalla tunnistetuista riskialueista pohjaveden kemiallinen tila on tois-

taiseksi hyvä. Pohjavesialueiden tilaa heikentävät erityisesti pilaantuneet maa-alueet, tei-

den talvikunnossapito, torjunta-aineet, teollisuusalueet ja kotieläintalous. Pintavesien osalta

vesistöjen tilaa heikentävät erityisesti hajakuormituslähteet (maatalous, metsätalous, haja-

asutus), vesistöjen rakenteelliset tekijät (padot, esteellisyys, hydrologinen muuttuneisuus)

ja erilaiset vesistöön pistemäisiä päästöjä aiheuttavat toimintamuodot (kuva 2). Ympäristö-

tavoitteiden saavuttamiseksi vesienhoitosuunnitelmissa esitetyt lisätoimenpiteet kohdentu-

vat erityisesti maatalouteen, yhdyskuntiin, happamuuden torjuntaan ja vesistöjen kunnos-

tustoimenpiteisiin.32

32 Ympäristönsuojelun tietojärjestelmä Hertta.

14

Kuva 2. Pintavesien merkittävät painetekijät toimialakohtaisesti jaoteltua 2. kauden vesienhoito-

suunnitelmissa. Samaan vesimuodostumaan kohdistuu tyypillisesti useita eri painetekijöitä. Muut

ihmisperäiset paineet sisältävät muun muassa sisäisen ravinnekuormituksen ja maaperän happa-

muuden.33 Lähde Hertta-tietojärjestelmän Vesimuodostumat-osio (15.2.2019).

33 Vesienhoidon toimenpiteiden suunnittelu vuosille 2016 – 2021: Merkittävien tilaa heikentävien tekijöiden

tunnistaminen pintavesissä (https://www.ymparisto.fi/fi-FI/Vesi/Vesiensuojelu /Vesienhoidon_ suunnitte-

lu_ja_yhteistyo/ Suunnitteluopas).

https://www.ymparisto.fi/fi-FI/Vesi/Vesiensuojelu%20/Vesienhoidon_%20suunnittelu_ja_yhteistyo/

https://www.ymparisto.fi/fi-FI/Vesi/Vesiensuojelu%20/Vesienhoidon_%20suunnittelu_ja_yhteistyo/

15

Vesienhoidon suunnitteluprosessi on määrävälein toistuva ja vesien tila, ympäristötavoite-

tet sekä toimenpidetarpeet tarkistetaan kuuden vuoden välein. Kolmannen suunnittelukau-

den (2022- 2027) suunnitelmien laadinta on aloitettu tammikuussa 2019 ja valtioneuvoston

hyväksymismenettelyssä suunnitelmien tulee olla vuoden 2021 lopussa. Vesipuitedirektii-

vin tavoitteiden mukaisesti määräaikapidennysten viimeinen takaraja on vuosi 2027. Ta-

voitteiden laajuus ja monialaisuus huomioiden asetettu määräaika on erittäin haasteellinen.

2.2 Vesienhoitosuunnitelmien normatiivinen ja aineellinen sisältö

Vesienhoitosuunnitelmat laaditaan sekä valtakunnallisesti että vesienhoitoalueittain ohja-

tussa suunnitteluprosessista, jonka perusteiden tunteminen helpottaa järjestelmän toimin-

nallisuuden ymmärtämistä. Prosessin ensivaiheessa vesistöt ryhmitellään luontaisten omi-

naispiirteiden mukaisiin tyyppikohtaisiin ryhmiin, joille referenssimuodostumiin perustuen

määritetään biologiset vertailuarvot. Tyypittely on lähtökohtaisesti pysyvää ja jatkovaihei-

den kannalta keskeinen vaihe, sillä luokkarajat ja vesimuodostumakohtaiset ympäristöta-

voitteet määritetään tyypittelyn kautta.34 Huolimatta tyypittelyn luonnontieteellisestä taus-

tasta ja apukäsitteellisestä luonteesta tyypittelyn perusperiaatteet on hyvä tuntea. Satunnai-

sesti tyypittely voi nousta esiin myös lupaharkinnassa ja oikeuskäytännössä, kuten ratkai-

sussa KHO 14.2.2018 t. 608 (muu päätös). Puheena olevassa tapauksessa Vaasan hallinto-

oikeuden käsitellessä uuden turvetuotantoalueen ympäristöluvasta tehtyjä valituksia, nosti

hallinto-oikeus argumentoinnissaan esille myös tyypittelyn.

KHO 14.2.2018 t. 608 (muu päätös). ”Torasjoen yläosa, jonka valuma-alueelle Sammalsuon

turvetuotantohanke sijoittuu, on tyypitelty pieneksi kangasmaiden joeksi (Pk) ja alaosa kes-

kisuureksi savimaiden joeksi (Ksa). Kymijoki-Suomenlahden vesienhoitosuunnitelman vuo-

siksi 2016 - 2121 mukaan Torasjoki on luokiteltu ekologiselta tilaltaan tyydyttäväksi-

välttäväksi siten, että joen yläosa oli kangasmaiden jokien vertailuarvojen takia hieman hei-

34 VPD liite II. ja Tyypittelyopas. Järvien tyypittelykriteereinä ovat pinta-ala, syvyyssuhteet, veden hu-

muspitoisuus, luontainen ravinnepitoisuus ja maantieteellinen sijainti. Vastaavasti jokien kohdalla kriteereinä

ovat valuma-alueen koko, maaperän luontainen geologia ja maantieteellinen sijainti. Mikäli vesimuodos-

tuman luontaista tyyppiä ei voida varmuudella määrittää, voidaan luokittelussa poikkeustilanteissa käyttää

tukena myös vaihtoehtoista tyyppiä.

16

kommassa tilassa kuin alaosan savimaiden joeksi tyypitelty osuus. Joen vedenlaatua ja tilaa

heikentävät maa- ja metsätalouden hajakuormitus sekä ilmeisesti myös haja-asutus.”

Edellä kuvattu tapaus nostaa esille samalla kertaan vesienhoidon luokittelujärjestelmän

vahvuudet ja haasteet; tyypittelyn kautta saadaan vesimuodostumakohtaisesti tarkimmat

mahdolliset ympäristötavoitteet, mutta luvanvaraisen toiminnon vaikutusalueella voi olla

tyypiltään ja ympäristötavoitteilta toisistaan poikkeavia vesimuodostumia, mikä voi syn-

nyttää tavoitteiden asettelun kannalta kiperiä harkintatilanteita. Toisaalta vesimuodostuman

luontaisen tyypin määrittäminen ei myöskään ole kaikissa tapauksissa yksiselitteistä. Lu-

paharkinnassa tyypittelyn merkitys tulee nähdäkseni tiedostaa, mutta tyypittelyyn tukeu-

tuen luokittelun lopputuloksen tai ympäristötavoitteiden kyseenalaistaminen vaatii erityi-

sen hyvät perustelut. Puheena olleessa tapauksessa korkein hallinto-oikeus palautti VHo:n

pysyttämän luvan aluehallintoviraston käsittelyyn todeten muun muassa vesienhoitotavoit-

teiden sitovuuden ja selvitysten puutteellisuuden merkittävän pilaantumisen tai sen vaaran

luotettavaksi arvioimiseksi.

Vesienhoidon systemaattinen ja yksityiskohtainen suunnittelu ei sisällä kaikkia vesilain

määritelmän mukaisia vesistöjä, vain ns. vesimuodostumiksi nimetyt kohteet. Vesimuodos-

tumiksi tulee nimetä kaikki valuma-alueeltaan yli 100 km2 joet ja pinta-alaltaan yli 100 ha

järvet ja suunnittelun kannalta tarpeelliset tätä pienemmät vesistöt.35 Ohjeellisena suosituk-

sena toisella vesienhoitokaudella oli kaikkien yli 10 km2 jokien ja yli 50 ha järvien nimeä-

minen vesimuodostumiksi. Vuoden 2018 lopussa edellä mainituilla kriteereillä Suomessa

oli 6530 nimettyä pintavesimuodostumaa. Nimeämisellä voidaan nähdä olevan myös oi-

keudellista merkitystä, sillä esimerkiksi Kauppilan mukaan vesimuodostumia pienemmät

vesistöt ovat edelleen lähinnä immissiotarkastelun piirissä ja tällöin lupaharkinnan ytimes-

sä ovat haitat virkistyskäytölle tai kalataloudelle. Ekologisten laatukriteerien osalta tulkinta

lienee oikea, mutta valuma-alueille kohdennettavien kuormitusvähennystavoitteiden kautta

nimettyjä vesimuodostumia pienemmän kohteet voidaan saattaa tarkastelun piiriin. Toi-

saalta tulee huomata, etteivät ekologiset laatunormit ole vain käsitteellisiä laatunormeja,

vaan peilaavat vesistön tilaa myös ihmisen ja virkistyskäyttöarvojen kannalta kytkeytyen

näin laajaan kokonaisharkintaan.

35https://www.ymparisto.fi/fi-FI/Vesi/Vesiensuojelu/Vesienhoidon_suunnittelu_ja_yhteistyo/Suunnitteluopas

https://www.ymparisto.fi/fi-FI/Vesi/Vesiensuojelu/Vesienhoidon_suunnittelu_ja_yhteistyo/Suunnitteluopas

17

Useimmiten vesimuodostuman rajaus käsittää kokonaisen järven tai järvien välisen joen.

Reittivesien ja pidempien jokien kohdalla rajauksia voidaan tehdä myös vesistöjä pilkko-

malla, mikäli tälle on luontaiseen tyyppiin tai tarkastelun mittakaavaan liittyviä perusteita.

Lähtökohtaisesti rajausperusteet tällaisissa tapauksissa liittyvät ison järven eri alueiden

toisistaan poikkeavaan vedenlaatuun tai vedenkorkeuden vaihteluvyöhykkeeseen. Pelkäs-

tään kuormitus- ja painetekijöihin perustuva vesimuodostumien rajaaminen on lähtökohtai-

sesti poissuljettua. Vesimuodostumien rajaamiseen liittyvät seikat voivat nousta esille ym-

päristölupaharkinnassa arvioitaessa hankkeen vaikutuksia suhteessa vesimuodostuman

ympäristötavoitteisiin, kuten Vaasan hallinto-oikeuden ratkaisussa 18/0222/2 21.9.2018.

VHo 18/0222/2 21.9.2018. ”Kallaveden vesimuodostuma kattaa vesialueen Kallansilloilta

Koiruksen alapuoliseen Konnusveteen saakka. Vesienhoitolain 2 §:n 4 kohdan pintavesi-

muodostuma on alue, johon vesienhoidon suunnittelu kohdentuisi ja sen alueellista ulottu-

vuutta olisi mahdollista tarkentaa suunnitelmakausittain, kuten lainkohdan hallituksen esi-

tyksen yksityiskohtaisissa perusteluissa on lausuttu (HE 120/2004 vp.). Vesimuodostuman

laajuus ratkaistaan siten vesienhoitosuunnitelmaa laadittaessa ja hyväksyttäessä valituskel-

poisella päätöksellä. Yksittäisen hankkeen lupaharkinnassa ei voi muuttaa vesienhoitosuun-

nitelmaa hyväksyttäessä määrättyä vesimuodostuman määritelmää siten kun valituksissa on

esitetty. Selvyyden vuoksi hallinto-oikeus toteaa, että ympäristönsuojelulain mukaisessa lu-

paedellytysten täyttämisharkinnassa tulee tarkasteltavaksi toiminnasta aiheutuvat ympäris-

tövaikutukset sillä vesialueella jolle ne ulottuvat, ei yksinomaan vesienhoitolain tarkoitta-

massa vesimuodostumassa, kuten aluehallintovirasto on päätöksensä perusteluissa lausu-

nut”

Seppälän näkemyksen mukaan vesimuodostuma on vesienhoidossa operationaalinen käsi-

te, jolla on merkitystä ainoastaan vesienhoidon kannalta, eikä sillä voi rajata vaikutustar-

kastelua YSL:n ja VL:n mukaisessa lupaharkinnassa, kuten myös edellä mainitussa Vaasan

hallinto-oikeuden ratkaisussa on todettu.36 Tulkittaessa vesimuodostumakohtaiset laa-

tunormit ja ympäristötavoitteet sitoviksi ja kytkemällä lupaharkinta vesimuodostumakoh-

taisiin tilatavoitteisiin, korostetaan samalla vesimuodostuman käsitettä. Edellä kuvatussa

tapauksessa mainittu muutoksenhaku vesienhoitosuunnitelman hyväksymistä koskevaan

36 Seppälä 2004, s. 97.

18

päätökseen on mahdollista VMJL 18 § nojalla.37 Vesipuitedirektiivi ei edellytä muutok-

senhakumahdollisuutta, mutta direktiivin implementointivaiheessa muutoksenhakumahdol-

lisuuden nähtiin korostavan järjestelmän vuorovaikutteista suunnittelutapaa. Muutoksen-

hakumahdollisuuden nähtiin toisaalta korostavan myös vesienhoitosuunnitelmien sitovuut-

ta, joskin muutoksenhaku olisi mahdollista ainoastaan laillisuusperusteella.38 HE:n mukai-

sesti esimerkiksi toimenpide-esitysten tehokkuus ja vaikuttavuusarviot eivät voi olla muu-

toksenhaun kohteina. Edellä mainitussa esimerkissä vesimuodostuman rajaaminen voisi

periaatteessa olla muutoksenhauen kohteena, mikäli rajausperusteet eivät olisi vesienhoi-

toasetuksen ja vesienhoidon suunnitteluohjeistuksen mukaisesti tehtyjä ja voitaisiin näin

ollen tulkita vesienhoitolainsäädännön vastaisiksi.

Vesimuodostumien tilaa heikentävien tekijöiden tunnistaminen on osa direktiivin artiklan

5:n mukaista tarkastelua ja tehdään kaikille niille vesimuodostumille, jotka eivät täytä hy-

vän tilan ympäristötavoitetta tai hyvä/erinomainen tila on vaarassa heikentyä. Tämä niin

kutsuttu painearviointi tehdään EU:n määrittelemien painetyyppien (vesistön tilaa heiken-

tävien tekijöiden) mukaisesti. Vesimuodostuman tilaa heikentävien tekijöiden lisäksi tulee

tunnistaa vaikutustyyppi, joka ilmentää vesimuodostuman ekologisen tai kemiallisen tilan

heikentymistä. Pintavesien osalta tavanomaisimmat vaikutustyypit ovat ravinnekuormituk-

sen aiheuttama rehevöityminen, orgaanisen kuormituksen aiheuttama hapenkuluminen ja

kemiallinen kuormitus sekä habitaattien muuttuminen. Painetarkasteluissa kyse on edellä

kuvattuja haittavaikutuksia aiheuttavat piste- ja hajakuormituslähteet sekä hydrologis-

morfologiset painetekijät sisältävästä kokonaisarviosta. Arvio perustuu vesistöistä ja

kuormituslähteistä kerättävään seuranta-aineistoon ja kuormitusmallinnuksiin. Lähtökoh-

taisesti merkittävien paineiden määritys tehdään vesien tila-arvioinnin ja toimenpidesuun-

nittelun perustaksi, mutta käytännössä kyseisellä työvaiheella voi olla keskeinen merkitys

myös lupaharkinnassa. Esimerkiksi Seppälä on todennut, että vesienhoitosuunnitelmien

huomioon ottaminen tarkoittaa myös suunnitelmissa esitettäviä selvityksiä vesimuodostu-

miin kohdistuvista paineista ja eri toimijoiden vaikutuksesta vesien tilaan.39

37 ks. esim. KHO 31.3.2017/1484.

38 Seppälä 2004, s. 94-95

39 Seppälä toteaa, että huomioon ottaminen lupaharkinnassa tarkoittaa myös vesienhoitosuunnitelmassa

esitettäviä selvityksiä erilaisesti vesimuodostumaan kohdistuvista paineista ja eri toimijoiden vaikutuksista

vesien tilaan. Nämä seikat voivat vaikuttaa esimerkiksi lupamääräyksien asettamiseen. Seppälä 2004, s. 101.

19

Vesienhoidon luonnontieteellisesti ja normatiivisesti merkittävin työvaihe on vesimuodos-

tuman ekologisen ja kemiallisen tilan määritys. Vesimuodostuman ekologinen tila määrite-

tään vertailuolosuhteista laskettujen laatukriteerien perusteella viisiportaisella asteikolla

(erinomainen, hyvä, tyydyttävä, välttävä, huono) ja ympäristötavoitteena on vesimuodos-

tuman hyvä tai erinomainen tila.40 Voimakkaasti muutetut ja keinotekoiset pintavesimuo-

dostumat luokitellaan edellä kuvatusta poiketen hyvään, tyydyttävään tai huonoon saavu-

tettavissa olevaan ekologiseen tilaan. Huolimatta ekologisen luokittelun normatiiviselta

vaikuttavalta luonteesta on prosessia kyse ennen muuta luonnontieteellisten seuranta-

aineistojen perusteella tehtävästä ekosysteemin muuttuneisuusarviosta. Järviekosystee-

meissä luokittelutekijöinä käytetään kasviplanktonia, pohjaeläimiä, vesikasvillisuutta

(makrofyyttejä) ja kaloja. Tilaluokitusta tukevina tekijöinä huomioidaan lisäksi veden fysi-

kaalis-kemialliset sekä rakenteellista muuttuneisuutta kuvaavat hydrologis-morfologiset

tekijät, jotka voivat alentaa tilaluokkaa. Näin tehty luokitus kuvaa tarkasteltavan vesimuo-

dostuman keskimääräistä tilaa, jolloin yksittäisen laatutekijän tila saattaa poiketa kokonais-

arviosta. Tällä asia on usein merkitystä lupaharkinnassa ja asia on Weser-ratkaisun perus-

teella erittäin ajankohtainen.

Suomessa käyttöönotetun luokittelujärjestelmän mukaisesti vesimuodostuman ekologinen

tila määräytyy kaikkien käytettävissä olevien luokittelutekijöiden laskennallisena keskiar-

vona.41 Suomessa ei ole näin ollen kategorisesti noudatettu direktiivin liitteen V mukaises-

ta one out, all out -periaatetta, jonka mukaisesti vesimuodostuman tilaluokka määräytyy

heikoimman luokittelun laatutekijän mukaisesti. Yhdennettyyn tarkasteluun perustuvassa

ekologisen tilan luokittelussa huomioidaan luokitteluindeksien lisäksi aineistojen edusta-

vuus ja ihmistoiminnan aiheuttamat paineet. 42 Eräänä perusteena laatutekijöiden keskiar-

vostamiseen one out, all out -periaatteeseen sijaan voidaan pitää luokittelutietojen katta-

vuuspuutteita, sillä esimerkiksi järvistä vain vajaalla 27%:lla luokitus perustuu laajaan tai

40 Pintavesien ekologisen ja kemiallisen tilaluokittelun kriteerit ja toimintatavat kuvattu yksityiskohtaisesti

ohjeessa Pintavesien ekologisen ja kemiallisen tilan luokitteluun vuosille 2012–2013 − päivitetyt arviointi-

perusteet ja niiden soveltaminen, Aroviita ym. 2012.

41 Aroviita et al. 2012, s.11.

42 Aroviita et al. 2012, s. 9.

20

suppeaan ekologiseen aineistoon43. Tämän johdosta luokittelun kattavuutta on pyritty pa-

rantamaan vesimuodostumien ryhmittelyn, mallinnusten ja asiantuntija-arvioiden avulla.

Tässä valossa valittu luokitusjärjestelmä vaikuttaa relevantilta, mutta korostaa etenkin lu-

paharkinnassa avoimia harkintaperusteluja lupa- ja valvontaviranomaisilta. Oikeuskäytän-

nöstä löytyy tapauksia, joissa tietopuutteet tilaluokituksen osatekijöistä ja luvitettavan toi-

minnan vaikutuksista tilatavoitteiden saavuttamisen kannalta ovat johtaneet luvan ku-

moamiseen ja lisäselvitystarpeisiin (ks. esim. KHO 14.2.2018/608).

Ekologisen tilaluokittelun ohella vesienhoitolaki edellyttää vesimuodostuman kemiallisen

tilan luokittelua yhteisölainsäädännöllä määritettyjen vesiympäristölle vaarallisten ja hai-

tallisten aineiden (prioriteettiaineet) ympäristölaatunormien mukaisesti. Ympäristölaa-

tunormit ja päästöraja-arvot on asetettu valtioneuvoston asetuksella 10221/2006 (täyden-

nykset 1308/2015, 1090/2016). EU:n jäsenmaiden tulee seurata 45 aineen tai aineryhmän

pitoisuuksia vesistöissä ja näihin tunnistettuihin prioriteettiaineisiin kuuluu muun muassa

teollisuuskemikaaleja, kasvinsuojeluaineista ja metalleja. Ekologisen tilan arvioinnin

vuoksi kansallisesti merkittäville pilaaville 15 aineelle on lisäksi asetettu kansalliset ympä-

ristölaatunormit.44 Kemiallisten ympäristölaatunormien tavoitteena on vesiympäristölle

vaarallisten päästöjen lopettaminen ja haitallisten aineiden päästöjen vaiheittainen rajoit-

tamiseen. Normatiivisen luonteensa ja tarkkarajaisuuden vuoksi raja-arvot ovat lupahar-

kinnassa suoraan sitovia ympäristölaatunormeja, jolloin niiden ylittyminen merkitsee ym-

päristölupamenettelyssä YSL 49 §:n mukaisesti luvan myöntämisen estymistä. Vesimuo-

dostuman lopullinen tilaluokka määräytyy ekologisen ja kemiallisen luokituksen määrityk-

sen jälkeen näistä heikomman tilaluokan mukaisesti.

Tilaltaan heikentyneille tai heikentymisvaarassa oleville vesimuodostumille tulee tehdä

arviot merkittäviksi todettujen paineiden vähentämiseksi, jotta hyvä tila on mahdollista

43 Ympäristöhallinnon ylläpitämän vesimuodostumatietojärjestelmän sisältämien luokitusten taso vuonna

2015: laaja ekologinen luokitusaineisto 7,1%, suppea ekologinen aineisto 19,5%, vedenlaatuluokitus 21,4%,

arvioitu muiden vesimuodostumien perusteella 3,3%, asiantuntija-arvio 46,8%, ei luokittelua 1,8%

44 Ympäristölaatunormi tarkoittaa sellaista vesiympäristölle vaarallisen tai haitallisen aineen pitoisuutta pin-

tavedessä, sedimentissä tai eliöstössä, jota ei saa ihmisen terveyden tai ympäristön suojelemiseksi ylittää.

Päästöraja-arvolla tarkoitettaan vastaavasti pintaveteen johdettavan aineen pitoisuudelle purkupaikassa

asetettua pitoisuustasoa, jota ei saa ylittää. Päästöraja-arvo ja mahdollinen sekoittumisvyöhyke määritetään

ympäristöluvassa. Karvonen ym. 2012, s. 9, 14 – 15.

21

saavuttaa asetetussa määräajassa. Asetettujen tavoitteiden tulisi olla lukumääräisiä tai muu-

toin konkreettisesti määritettävissä sekä mitattavissa. Tyypillisesti vähentämistavoitteita on

asetettu valuma-alueelta tulevien pääravinteiden fosforin sekä typen huuhtouman vähentä-

miselle ja vesistössä mitattavien ravinnepitoisuuksien sekä levämäärää kuvaavan a-

klorofylli alentamiselle. Ekologisen tilaluokituksen ohella paineiden määritys ja kuormi-

tuksen vähentämistavoitteiden asettaminen on vesienhoidon keskeisimpiä työvaiheita, joi-

hin viitataan lupaharkinnassa ja oikeuskäytännössä hyvinkin yksityiskohtaisesti, kuten

esimerkiksi ratkaisussa KHO 27.2.2019 t. 713 (muu päätös).

KHO 27.2.2019 t. 713 (muu päätös). ”Kuormitusmallin perusteella a-klorofyllin vähentämis-

tarvetta on myös vesienhoitoalueen itäosissa ja laajalti rannikkovesissä. Vesienhoitosuunni-

telman mukaan vesien fosforipitoisuuden ja a-klorofyllin vähennystarve on Raahen edustan

sisemmissä rannikkovesissä 0 - 10 prosenttia ja ulommissa rannikkovesissä 10 - 30 prosent-

tia. Typpipitoisuuden vähentämistarve Raahen edustan rannikkovesissä on 0 - 10 prosenttia.

Teollisuuslaitoksista peräisin olevan pistekuormituksen on arvioitu olevan merkittävä vesien

tilaan vaikuttava paine 3 prosentissa vesienhoitoalueen pintavesimuodostumista, jotka joko

ovat hyvää huonommassa tilassa tai joiden tila on riskissä heikentyä.”

Vesimuodostumakohtaisten ympäristötavoitteiden ja kuormitusvähennysten määrittämisen

jälkeen arvioidaan nykyisten toimenpiteiden riittävyys ja esitetään tarvittaessa täydentäviä

toimenpiteitä. Nykytilanteen arvio tehdään voimassa olevan lainsäädännön ja vesiensuoje-

luvaatimusten mukaisesti. Täydentävät toimenpiteet voivat olla esimerkiksi konkreettisia

vesistöjen tai valuma-alueiden kunnostustoimenpiteitä tai haja- ja pistekuormituslähteistä

tulevaa kuormitusta rajoittavia lisätoimenpiteitä. Täydentävät toimenpiteet tulee suunnitel-

la ja mitoittaa ympäristötavoitteiden saavuttamisen, kustannusvaikuttavuuden ja välillisten

hyötyjen näkökulmasta.45 Toimenpide-esitykset voivat olla myös laaja-alaisempia kohdis-

tuen tiettyyn toimialaan tai useita vesimuodostumia sisältävään alueeseen. Tästä esimerk-

kinä kalankasvatusta koskien viittaus ratkaisusta KHO 26.4.2018 t. 1951.

KHO ratkaisu 26.4.2018/1951. ”Ravinnepitoisuuksien perusteella Mannerveden ekologinen

luokka on ollut pääosin tyydyttävä. Vesienhoidon tavoitteena on saavuttaa hyvä tila merialu-

45 Vesien- ja merenhoidon käsikirja, s.19 (https://www.ymparisto.fi/fi-FI/Vesi/Vesiensuojelu/Vesienhoidon_

suunnittelu_ja_yhteistyo/Suunnitteluopas)

https://www.ymparisto.fi/fi-FI/Vesi/Vesiensuojelu/Vesienhoidon_

22

eilla viimeistään vuoteen 2027 mennessä. Kokemäenjoen-Saaristomeren-Selkämeren vesien-

hoitosuunnitelman mukaan kalankasvatuksen kuormitusta tulee vähentää erityisesti niillä

alueilla, joilla ekologinen tila on hyvää huonompi tai tila uhkaa heikentyä kalankasvatuksen

kuormituksen johdosta ja joilla vesistöjen tilaa voidaan parantaa kalankasvatuksen kuormi-

tusta alentamalla.”

Vesipuitedirektiivin artikla 10:n tavoitteena oli saattaa kaikki vesistöjen tilaa muuttavat

tekijät yhdenmukaisen ja vesimuodostumakohtaisen tarkastelun piiriin. Hallituksen esityk-

sessä 120/2004 pistekuormituksen lisäksi on viitattu hajakuormituksen BAT ja BEP vaati-

muksiin sekä päästöraja-arvojen asettamiseen, kuitenkin vain siinä laajuudessa kuin siitä

on yhteisön säädöksissä säädetty. HE:ssä erityinen vastuu yhdennetyn tarkastelutavan to-

teutumisesta on kohdennettu vesienhoidon toimenpideohjelmille, joissa tarvittavat menet-

telytavat tulee osoittaa. Huomioiden vesimuodostumakohtaisesti tehty merkittävien paine-

tekijöiden määritys (kts kuva 2), voidaan yhdistetyn tarkasteluvan onnistumista pitää kriit-

tisenä tekijänä direktiivin tehokkaan implementoinnin ja ympäristötavoitteiden saavuttami-

sen kannalta. Etenkin hajapäästöjen sääntelyn kannalta direktiivin tavoitteiden saavuttami-

sen on jo aikaisemmin arvioitu edellyttävän uusien instrumenttien kehittämistä ja tehokasta

käyttöönottoa. 46

Vesienhoidon ympäristötavoitteista on mahdollista poiketa vain tietyin edellytyksin. Nämä

rajoitetut edellytykset liittyvät a) vesienhoitolain 23 §:n mukaisen uuden merkittävän

hankkeen toteuttamiseen b) vesimuodostumakohtaisten tavoitteiden lieventämiseen tai c)

tavoitteiden saavuttamisen määräaikojen pidentämiseen. Suomessa edellä mainituista

poikkeamismahdollisuuksista on käytetty ainoastaan määräaikapidennyksiä 669 vesimuo-

dostuman tilatavoitteiden osalta.47 Määräaikapidennysten käyttömahdollisuus päättyy kol-

mannen vesienhoitokauden lopussa vuonna 2027. Uuden merkittävän hankkeen osalta

poikkeamisen kriteerit liittyvät hankkeen merkittävyyteen yleisen edun kannalta, haittojen

kattavaan minimoitiin ja toteutustavan vaihtoehdottomuuteen.48 Nykytilanteessa prosessu-

46 Seppälä 2004, s. 103; Hollo 2005, s. 6-7.

47 Ympäristönsuojelun tietojärjestelmä Hertta.

48 Belinskij ym. 2018, s. 1-2, 20-32.

23

aalinen menettely ympäristötavoitteista poikkeamiseksi on epäselvä ja vaihtoehtoja säänte-

lyn kehittämiseksi on arvioitu VesiPOKE-hankkeessa.49

2.3 Ympäristötavoitteiden sitovuuden kehittyminen

Toimeenpanovaiheessa vesipuitedirektiivi nähtiin ensisijaisesti tavoitteellisena suunnittelu-

järjestelmänä, jonka keskeinen päämäärä oli luoda yhdenmukaisen puitteet vesien tilata-

voitteiden asettamiselle ja tuottaa suunnitelmallisesti informaatiota päätöksenteon pohjaksi.

Vesienhoidon järjestämistä koskevaa kansallista lainsäädäntöä ei laadittu siten, että sektori-

lainsäädännön kautta tulevat oikeusvaikutukset tai reaaliset vaikutukset olisivat olleet kat-

tavasti ennakoitavissa.50 Vesienhoidon lainsäädäntö säilytti direktiivin tavoitteelliset ja

normatiivisesti joustavat määreet.51 Vesienhoitosuunnitelmien vaikutustavaksi muodostui

välillinen tulkintavaikutusta, jolloin suunnitelman aineellisen sisällön huomioonottamis-

velvollisuus ja käytännön vaikuttavuus rakentuisi ratkaisutoiminnassa sovellettavien sekto-

rilakien kautta.

Kauppila kuvaa osuvasti vesienhoidonsuunnittelua faktantuotantokoneistona, mikä epäi-

lemättä pitää paikkansa huomioida suunnittelujärjestelmä sangen monivaiheinen toteutus ja

säännöllinen toistuvuus. 52 Ympäristötavoitteiden esittäminen valtioneuvoston vahvistamis-

sa vesienhoitosuunnitelmissa ja viranomaisille osoitettu huomioonottamisvelvollisuus ym-

päristönsuojelulain ja vesilain mukaisessa päätöksenteossa oli sääntelystrategisesti keskei-

nen valinta. Uudenlainen sääntelystrategia huomioiden lähestymistapaa voidaan pitää ym-

märrettävänä, sillä valittu suunnittelujärjestelmä ja joustava normisto jättävät tilaa ympäris-

töoikeudessa tyypilliselle tapauskohtaiselle harkinnalle, mutta tästä huolimatta nostavat

huomiointivelvoitteen muita lupaharkinnassa hyödynnettäviä suunnitelmia ja ohjelmia

korkeammalle tasolla. Määtän mukaan joustavien normien käyttäminen lainsäädännössä

49 Vesienhoidon ympäristötavoitteista poikkeaminen – perusteet ja menettelyt. Valtioneuvoston selvitys- ja

tutkimustoiminta 42/2018. Belinskij ym. 2018.

50 Myös perustuslakivaliokunnan hallituksen esityksestä antamassa lausunnossa PeVL/45/2004 vp. korostetti-

in, ettei vesienhoitosuunnitelmilla tule asettaa välittömiä velvoitteita kansalaisille tai toiminnanharjoittajille,

vaan suunnitelmien tulee olla vain osa lupaharkinnan liitännäisaineistoa.

51 Hollo 2005, s. 4-5, Hollo 2018, s. 3.

52 Kauppila 2016b, s. 25; kts myös Puharinen 2018, s. 157.

24

on useimmiten lainsäätäjän tietoinen sääntelystrateginen valinta, eikä kuvasta lainsäätäjän

”epäonnistumista” tai lainsäädännön laatutasoa.53

Vesienhoitosuunnitelmien asemoiminen alkuvaiheessa eräänlaiseksi soft law-aineistoksi

johti väistämättä oikeuslähdeopillisen aseman arvioimiseen ja asemoimiseen vahvasti ja

heikosti velvoittavien oikeuslähteiden akselilla. Vesienhoitosuunnitelmien kohdalla on

mahdollista lähestyä asiaan oikeuslähteiden oikeudellisen merkityksen muodostumisen

kautta, joka voi syntyä muodollisen pätevyyden, sisällöllisen hyväksyttävyyden ja tosiasi-

allisen tehokkuuden myötä.54 Edellä mainituista muodollinen pätevyys jäi vesienhoidon

alkumetreille edellä kuvatusti täsmentymättömäksi. Sisällöllistä hyväksyttävyyttä vahvis-

tettiin muun muassa lakisääteisen sidosryhmäyhteistyön sekä suunnitteluprosessiin sisälty-

vien kuuluvienkuulemismenettelyjen avulla.55 Sen sijaan tosiasiallinen tehokkuus rakentuu

oikeuskäytännön, reaalimaailman toiminnan ja viimekädessä tilatavoitteiden saavuttamisen

kautta. Määtän mukana soft law- aineiston oikeudellinen painoarvo yksittäisessä päätök-

sentekotilanteessa perustuu erityisesti hyväksyttävyyden tai vakiintuneiden soveltamiskäy-

täntöjen kautta rakentuvaan tehokkuuteen. 56

Vesienhoitosuunnitelmien tosiasiallista tehokkuutta ja oikeudellisen vaikuttavuuden raken-

tumista on arvioitu lähinnä lupaharkintaan ja vähemmässä määrin kunnan ympäristönsuo-

jelumääräyksiin liittyen.57 Vesistöjen tilan ja vesienhoidon ympäristötavoitteiden kannalta

keskeisistä sektorilaeista löytyy säädösviittaukset VHS:n huomioonottamisvelvollisuudesta

(YSL 6:51, VL 3:6). Lupaharkinnassa tulee arvioida hankkeen vaikutukset ja luvanmyön-

tämisedellytykset asetetut lupamääräykset huomioiden ja tässä harkintaprosessissa vesien-

hoitosuunnitelmat voivat saada korostuneen merkityksen. Ympäristötavoitteiden ja periaat-

53 Määttä 2005b, s. 271.

54 Aarnio 1989, s. 220-221

55 Myös Puharinen (2017 s. 6) toteaa vesienhoidon suunnittelun legimiteetin perustuvan osaltaan laajaan ja

syvälliseen kansalaisten osallistamiseen.

56 Määttä (2005, s. 386) toteaa samankaltaisten soft law aineistojen olleen käytössä ympäristöoikeudellisessa

päätöksenteossa jo pidemmän aikaan. Esimerkiksi Hollon väitöskirjassa (1976) nousee esille suosituksen

omaisten vesien laatuluokitusten ja kuormitusrajoja kuvaavien standardien käyttöarvo vesioikeudellisessa

ratkaisutoiminnassa. Samoin Kuusiniemi (1992) korostaa väitöskirjassaan hallinnon tuottaman ei-sitovan

normiohjauksen merkitystä sallittuna oikeuslähteenä, jolla on keskeinen merkitys käytännön päätöksenteossa.

57 Kauppila 2016a.

25

teessa koko suunnitteluinstrumentin vaikuttavuuden ytimenä ovat tarkkuustaso ja relevans-

si, jonka kautta lupaharkintaan tuodaan ratkaisua kiinteyttäviä elementtejä. Luparatkaisun

lupaviranomainen tekee tästä huolimatta sektorilain normitulkinnan kautta ja laillisuus-

kontrolli toteutuu sovelluttujen säännösten ja argumentaation avoimuuden myötä.58 Lupa-

menettelyssä vesienhoitosuunnitelmien lisäarvon tulisi osaltaan muodostua prosessin en-

nakoitavuuden ja ratkaisutoiminnan kiinteytymisen kautta.59 Pärnänen tosin muistuttaa

kokonaisharkinnasta todeten vesienhoitotavoitteita vaarantavien ratkaisutilanteiden olevan

usein sellaisia, että myös muut lupaharkinnassa huomioon otettavat seikat voivat samanai-

kaisesti muodostua luvan myöntämisen esteeksi.60

Sektorilakeihin tehtyjen kirjausten ohella tulee huomioida VMJL 28 § yleinen huomioon-

ottamisvelvollisuus kaikessa viranomaistoiminnassa.61 Säädöksen muotoilu ”otettava so-

veltuvin osin toiminnassaan huomioon” on väljä jättäen runsaasti harkintavaltaa käytännön

soveltamiselle. Säädöksen ohjausvaikutus toteutuu ohjaamalla viranomainen ratkaisuvai-

heessa kyseisen alueen vesienhoitosuunnitelmien ja toimenpideohjelmien tietosisällön pa-

riin, joista on haettavissa tukea ratkaisun tekemiseen ja perustelemiseen. Perustelujen osal-

ta säädös on avoin, mutta huomioonottamisvelvollisuus edellyttää nähdäkseni vähimmil-

lään toteamusta asiaan liittyvän vesienhoitosuunnitelman ja toimenpideohjelman tarkista-

misesta. Yleisesti VHS:n painoarvon on nähty olevan vahvimmillaan tilatavoitteiden kautta

muodostetuissa ratkaisuissa ja heikoimmillaan toimenpideohjelman toimenpidesuunnitel-

mien kuvaamisessa osana luparatkaisua. 62

58 Ensimmäisen vesienhoitokauden aikana (2010-2015) selvimmin VHS on vaikuttanut turvetuotannon lupa-

harkintaan ja luvanmyöntämisedellytyksiin. Kalankasvatuksen osalta toiminnan sijainninohjauksessa VHS:n

on todettu hyödylliseksi ja yleisesti käytetyksi ohjausintrumentiksi. Kaivosteollisuuden osalta vaikutus on

nähtävissä lähinnä lupamääräyksissä. Eläinsuojien luvitukseen liittyvän lannanlevityksen kannalta haasteel-

liseksi on koettu hajakuormitusmuotoisen tekijän säätely pistekuormitukseen säätelyyn tarkoitetulla lupame-

nettelyllä. Kauppila 2014, s. 92-94, s. 98-101.

59 Kauppila 2014b, s. 103-104.

60 Pärnänen 2012, s. 96.

61 VHJL 28 §, Valtion ja kuntien viranomaisten sekä viranomaistehtäviä hoitavien muiden elinten on otettava

soveltuvin osin toiminnassaan huomioon valtioneuvoston 17 §:n mukaisesti hyväksymät vesienhoitosuun-

nitelmat sekä 26 §:n mukaisesti hyväksymä merenhoitosuunnitelma ja 26 g §:ssä tarkoitettu erityinen

toimintasuunnitelma. Vesienhoito ja merenhoitosuunnitelmien huomioon ottamisessa noudatetaan lisäksi,

mitä muualla laissa säädetään.

62 Kauppila 2014b, s. 104.

26

Vesienhoitosuunnitelmien ja erityisesti tilatavoitteiden normatiivisen sitovuuden kannalta

merkittävä ennakkoratkaisu vesipuitedirektiivin 4(1) artiklassa asetettujen ympäristötavoit-

teiden normatiivisesti sitovuudesta saatiin EU-tuomioistuin antaessa 1.7.2015 saksalaisen

tuomioistuimen pyynnöstä ratkaisun asiassa C-461/13 (Weser-hanke). Ennakkoratkaisussa

tuomioistuin totesi jäsenvaltion velvollisuudeksi evätä lupa hankkeelta, joka voi huonontaa

pintaveden tilaa tai vaarantaa hyvän tilan, hyvän ekologisen potentiaalin tai hyvän kemial-

lisen tilan saavuttamisen määräajassa. Tilan huononemiseksi on tulkittava yhden laatuteki-

jän heikentyminen yhdellä luokalla siitä huolimatta, ettei vesimuodostumakohtainen koko-

naisluokitus alenisi. EUTI:n ennakkoratkaisun tulkinta puitedirektiivin ympäristötavoittei-

den velvoittavuudesta poikkeaa kansallisen vesienhoidon lainsäädännön lähtökohdista,

jonka mukaisesti VHJL nähtiin ennen muuta tavoitteellisena suunnittelujärjestelmän ilman

suoria oikeudellisia velvoitteita.63 Ympäristötavoitteiden sitovuus tarkoittaa käytännössä

sitä, että ratkaistaessa ympäristö- tai vesitalousluvan myöntämisedellytysten täyttymistä

tulee ehdottomasti varmistaa, ettei hanke heikennä vesimuodostuman tilaa tai estä hyvän

tilan tai muutettujen vesien osalta hyvän ekologisen potentiaalin saavuttamista.64

Weser-ratkaisuehdotuksen perusteluissa julkisasiamies toteaa vesipuitedirektiivin mukai-

sen järjestelmän monimutkaiseksi, mutta heikentämiskielto Weser- joen laivaväylän syven-

tämiseen liittyvässä hankkeessa ilman VPD:n 4 artiklan 7 kohdassa säädettyä poikkeusta

on yksinkertaisesti asianmukaisin keino turvata direktiivin tehokas vaikutus sellaisena kun

se on esitetty 1 artiklassa.65 Tältä osin Weser- ratkaisun voidaan nähdä kiistatta suuntaavan

direktiivin alun perin ohjelmallisempaa tulkintavaikutusta normatiivisesti sitovammaksi

ympäristötavoitteiden turvaamisen ja saavuttamisen osalta. Tilan huononeminen- käsitteen

tulkinta siten, että jo yhden direktiivin liitteen V laatutekijän heikentyminen yhdellä luo-

kalla johtaa jäsenvaltion velvollisuuteen evätä lupa hankkeelta, joka voi aiheuttaa pintave-

simuodostuman tilan huononemisen, on alttiimpi kriittiselle tarkastelulle. Weser- tapauk-

sessa vesistön rakenteellisten muutosten välittömät ja välilliset vaikutukset huomioiden

yksittäisen laatutekijän korostaminen on nähdäkseni perusteltua, sillä toiminnan luonne

huomioiden hankkeen aiheuttamat vesiympäristön rakenteelliset muutokset ovat kiistatto-

63 Leino ja Belinskij 2018, s. 139.


65 Julkisasiamiehen ratkaisuehdotus, kohta 82.

27

mat. Sen sijaan yksittäisen hankkeen aiheuttaman ravinnekuormituksen yhteys vesistössä

ilmeneviin rehevöitymishaittoihin vaatinee useimmiten laajempaa näyttöä useammalta

arvioinnissa käytettävältä laatutekijältä.

Ratkaisuehdotuksessaan julkisasiamies pohti perusteellisesti one out, all out -periaatetta

sekä luonnontieteelliseltä että normatiiviselta kannalta.66 One out, all out –periaatteen näh-

dään tässä yhteydessä vahvistavat tilatavoitteiden ekologista lähestymistapaa ja olevan

ennalta varautumisen periaatteen erityinen ilmentymä. Myös Kauppila on todennut one

out, all out- periaatteen olevan varovaisuusperiaatteen sovellus.67 Tilan huononemisen ar-

viointi kokonaisluokituksen näkökulmasta voisi vastaavasti mahdollistaa yksittäisten laatu-

tekijöiden heikentymisen, mikä vaarantaisi direktiivin tarkoituksen toteutumisen. Weser-

ratkaisussa vesimuodostuman tilan huononemisen kytkeminen yksittäisen laatutekijän luo-

kan heikentymiseen säilyttää direktiivin päätavoitteen tehokkaan toteutumisen.68 Luon-

nontieteessä one out, all out -periaate ei saa varauksetonta kannatusta ja yksittäistapauksis-

sa sen on todettu voivat johtaa vesimuodostuman tilaluokan aliarvioimiseen ja tarpeetto-

miin kunnostuskustannuksiin.69 Kriittinen tarkastelu voi kohdistua myös ekologisen luokit-

telun tasoon, jonka merkitys voi korostua one out, all out -periaatteen myötä.

Weser ratkaisuun sisältyy luonnollisesti tapauskohtaiset perustelut, mutta unionioikeudelli-

nen lojaliteettivelvoite huomioiden ennakkopäätöksellä tulee olla ohjausvaikusta kansalli-

seen ympäristölupamenettelyyn ja oikeuskäytäntöön. Lojaliteettivelvoite huomioiden kan-

sallisen toimet eivät saa myöskään heikentää EU-oikeudellisten tavoitteiden tehokasta toi-

66 VPD:n mukaan vesimuodostuman tilaluokitus määräytyy ekologisen ja kemiallisen tilaluokituksen perus-

teella näistä huonomman luokituksen mukaan. Ekologisen luokituksen muodostuessa useista eri biologisista

laatutekijöistä voidaan one out, all out -periaatetta soveltaa jo ekologisen kokonaisluokituksen määräämis-

essä; yksittäisen laatutekijän heikentynyt tila voi pudottaa kokonaisluokituksen tyydyttäväksi huolimatta

muiden laatutekijöiden hyvästä tai jopa erinomaisesta tilasta. Suomessa luokitus tehdään keskiarvoistettuna

kokonaisluokituksena, jonka jälkeen havaintoaineiston kattavuuden ja luotettavuuden perusteella lopullinen

tilaluokka määräytyy asiantuntija-arvioina. Kauppila nostaakin esille, että tilaluokan antaminen vesimuodos-

tumalle on tulkittava eräänlaisena tulkintaratkaisuna ja lainkäyttönä. Vesienhoitoa tekevät luokittelijat tunnis-

tavat työnsä normatiivisuuden ja osin tästä syytä haluavat säilyttää kokonaisluokituksen ja asiantuntija-

arvioiden käyttömahdollisuudet. Kauppila 2011, s. 37-38.


68 Julkisasianmiehen ratkaisuehdotus, kohdat 98-109.

69 Ks. esim. Prato ym. 2014, s.31.

28

meenpanoa.70 Myös tapauksessa Protect (C-664/15) unionin tuomioistuin linjasi VPD 4

artiklan velvoitteet suoraan sovellettaviksi ja ympäristötavoitteet velvoittaviksi kansallisis-

sa tuomioistuimissa. Myös tässä tapauksessa korostettiin direktiivin toimeenpanon tehok-

kuusvaatimuksia. Toisaalta esimerkiksi EU tuomioistuimen ratkaisu asiassa C-346/2106

Itävallassa sijaitsen Schwarze Sulm- joen vesivoimarakentamiseen tuo esille, että vesipui-

tedirektiivillä asetetut ympäristötavoitteet normatiivisuudesta ja läpileikkaavuudesta huo-

limatta vaativat kokonaisvaltaisen arvioinnin, jossa esimerkiksi kestävällä kehityksellä ja

jäsenvaltioiden harkintavallalla on sijansa. 71

Weser-päätöksen jälkeisen oikeustieteellisen keskustelun ja oikeuskäytännön perusteella

YSL:n mukainen heikentämiskielto sekä vesienhoidon tilatavoitteen vaarantamiskielto voi

johtaa luvan epäämiseen vesienhoitosuunnitelmiin vedoton. Tätä ei ole nähtävissä laki-

sidonnaisuusongelmana, sillä luparatkaisut tehdään muun lainsäädännön nojalla. Haasteena

pidetään ennen kaikkea sääntelyn ennakoitavuutta ja oikeusvarmuutta. 72 Oikeudellisten

ongelmien korjaamiseksi Hollon näkemyksen mukaan sektorikohtaisiin viittaussäädöksiin

tulisi tehdä muutoksia siten, että ympäristötavoitteiden saavuttaminen tulisi varmistettua

lupamenettelyssä.73 Kauppila esittää vastaavasti ympäristötavoitteista säätämistä erillisenä

70 SEU- sopimuksen artikla 4.

71 Asiassa C-346/2014 oli kyse Euroopan komission Itävallan tasavaltaa kohtaan nostamasta kanteesta jäsen-

velvoitteisen noudattamatta jättämisestä. Asiallisesti kyse oli puitedirektiiviin ympäristötavoitteisiin ja jäsen-

valtion poikkeamismahdollisuuksiin liittyvästä kiistasta (4 artiklan kohdat 1 ja 7). Komission näkemyksen

mukaan vesivoimarakentamisen salliminen Schwarze Sulm- jokeen oli direktiivin huonontamiskiellon

vastainen, eikä huonontamiskiellosta poikkeamisen edellytyksiä ollut riittävästi selvitetty ja perustelu. Myös

hankkeen hyödyt kansallisen vesivoimatuotantoon nähden olivat komission näkemyksen mukaan vähäiset.

Mielenkiintoisena välivaiheena todettakoon, että Schwarze Sulm-joen tilaluokitusta laskettiin vuonna 2013

ennen ristiriitaisen hankkeen täytäntöönpanoa erinomaisesta hyväksi, jolloin riidanalainen hanke ei enää

aiheuta tilaluokan laskua erinomaisesta hyväksi. Komissio ei kuitenkaan riitauttanut tilaluokituspäätösten

perustelujen arviointia, eikä sisällyttänyt seikkaa kannekirjelmänsä vaatimuksiin. Toisaalta Itävallan tasavalta

totesi hankkeen olevan perusteltu direktiivin 4 artiklan 7 kohdan poikkeamisperustelujen mukaan, jolloin

edellä mainitulle tilaluokituksen muutoksella ei tarvinnut antaa painoarvoa. Näillä perustein EU tuomioistuin

käsitteli kanteen vuoden 2007 erinomaisen tilaluokituksen mukaisena. Puheena olevassa tapauksessa tila-

luokitus ei muodostunut ratkaisevaksi, mutta periaatteellisesti tilaluokituksen perusteiden oikeellisuuden

arviointi voisi tulle kyseeseen kansallisen tai jopa EU tuomioistuimen käsittelyssä, mikä olisi merkittävä

periaatteellinen kysymys; tähän saakka tilaluokitus on otettu annettuna ja järjestelmän sisäisenä faktana,

johon oikeudellisen käsittelyt perustuvat. Ympäristötavoitteiden normatiivisuuden vahvistumisen myötä tämä

seikka voi kuitenkin nousta esille. Asian lopullisena ratkaisuna komission kanne hylättiin perusteettomana

uusiutuviin energiamuotoihin, kestävään kehitykseen, merkittävään yleiseen etuun ja kansalliseen harkinta-

valtaan vedoten. Hankkeen voitiin katsoa lukeutuvan direktiivin 4 artiklan 7 kohdan piiriin.

72 Kauppila 2016b, s. 102-1043, Kauppila 2016b, s. 52-55; Kare Edilex 2017, s-34-36.

73 Hollo 2018, s. 4, 6.

29

asetuksena.74 Puharinen on tulkinnut Kauppilan käsitystä siten, että lupaharkinnassa olisi

parempi irtaantua kokonaan VHS:n kautta rakentuvasta ympäristötavoitteiden vaikutta-

vuudesta ja sitoa lupaharkinta itsenäisesti ympäristötavoitteisiin.75 Belinskijinin ym. mu-

kaan vesienhoitotavoitteiden nykyinen EU-oikeusmyönteinen tulkintatapa toteutuu hyvin

ympäristönsuojelulain mukaisessa pilaantumisen arvioinnissa, mutta vesien intressivertai-

lun osalta tilanne on haastavampi; intressivertailun kautta lupa tulisi periaatteessa myöntää

vesienhoitotavoitteiden vastaiselle, mutta huomattavasti suurempia hyötyjä tuottavalle

hankkeelle.76 Belinskij ym. näkemykseen ja helppo yhtyä, sen sijaan lupaharkinnan kyt-

keminen itsenäisesti ympäristötavoitteisiin ei nähdäkseni poista lupaharkintaan liittyviä

haasteita pilaantumisen merkittävyyden ja tilatavoitteiden vaarantumiseen arviointiin liit-

tyen. Edelleen kyse on vesienhoitosuunnitelmien ja ympäristötavoitteiden muodostamasta

kokonaisuudesta, joka vaatii tapauskohtaista tulkintaa ja avoimia päätösperusteluja enna-

koitavuuden lisäämiseksi.

Vesipuitedirektiivin implementoinnissa ja ympäristötavoitteiden toimeenpanossa EU maat

ovat valinneet toisistaan poikkeavia sääntelytapoja. Esimerkiksi Ruotsissa vesienhoidon

suunnittelu tapahtuu vesipiireittäin ja työstä vastaavat alueelliset viranomaiset, kuten Suo-

messakin. Ekologisen tilaluokan sijaan Ruotsissa ympäristötavoitteiden turvaamiseksi

määritetään ympäristölaatunormit, joista säädetään ympäristökaaressa (miljöbalk, MB,

1998:808), vesihallintoasetuksessa (fofördning 2004:660, VVF) ja meri- ja vesiviranomai-

sen sekä geologisen tutkimuskeskuksen määräyksissä.77 Ympäristönormeista kemiallista

tilaa koskevat normit ovat oikeudellisesti sitovia raja-arvoja, mutta sen sijaan ekologisen

tilan laatunormit kuuluvat oikeudellisesti heikoimmin velvoittavaan bioindikaattorien ka-

tegoriaan. Lupaharkinnassa ekologinen tilatavoite on näin ollen velvoittavuudeltaan kemi-

allista laatunormia heikompi. Sääntelyjärjestelmän eroavaisuuksista huolimatta lopputulos

vaikuttaa samankaltaiselta kuin Suomessa.

74 Kauppila 2016b, s. 51-52.

75 Puharinen 2018, s. 176.

76 Belinskij ym. 2018, s. 18.

77 Leino-Belinskij 2018, s. 38-40.

30

Oma kysymyksensä ovat ympäristöllisten lupien jälkivalvontamenettelyt, jotka vesipuitedi-

rektiivin tavoitteiden valossa edellyttävät myös Suomessa oikeudellista tarkastelu. Vesis-

tön tilatavoitteiden saavuttamisen kannalta uuden ja olemassa olevan toiminnan painoar-

vossa ei ole merkittävää eroa, mutta etenkin vesilain mukaisilla luvilla on erittäin voimakas

pysyvyyssuoja. Ympäristönsuojelulain mukaisten lupien tarkastamista ei ole sovitettu riit-

tävästi yhteen vesienhoidon suunnittelun kanssa.78 Esityksiä kansallisen sääntelyn kehittä-

miksi on useita. Belinskijinin ym. mukaan vesienhoidon ympäristötavoitteet tulisi asettaa

selvemmin luvan muuttamisen perusteeksi ympäristö- ja vesilaissa ja tämän lisäksi vesi-

laissa tarvitaan yleisemminkin muutosmahdollisuuksien väljentämistä. Vesienhoitoasetuk-

sessa ennakkovalvonnallisten lupien merkitys ympäristötavoitteiden kannalta kytkeytyy

toimenpideohjelman laadintaan, jolloin myös prosessuaaliset menettelyt ja vastuukysy-

mykset vaativat täsmentämistä. Asia on erittäin merkittävä, sillä edelleen vesienhoidon

ympäristötavoitteisiin liittyvät lupamuutokset tulee ratkaista tapauskohtaisesti, mikä edel-

lyttää useimmiten kokonaiskuvaa kohdevesistön tilasta ja paintekijöiden suhteellisesta

merkityksestä.79


79 Belinskij ym. 2019, s. 61-62.

31

3. VESIENHOIDON TAVOITTEET LUPAHARKINNASSA JA OIKEUSKÄYTÄNNÖS-

SÄ

3.1 Ympäristönsuojelulain ja vesilain lupaharkinnan perusteet

Ympäristönsuojelulain ennakkovalvonnallisella lupamenettelyllä säädellään pilaantumisen

vaaraan aiheuttavien lähinnä pistemäisten kuormituslähteiden toimintaa ja vaikutuksia sekä

vesistöille vaarallisten ja haitallisten aineiden päästöjä. Lupaharkinnassa arvioidaan koko-

naisvaltaisesti laitoksen tai hankealueen ympäristöön kohdistuvat vaikutukset ja määrite-

tään toimintaedellytykset ympäristön kannalta hyväksyttävällä sekä kestävällä tavalla. Ve-

sistövaikutusten osalta tarkastelun keskiössä ovat päästöt suhteessa vastaanottavien vesis-

töjen sietokykyyn ja YSL:n 1:5 §:ssä määriteltyyn ympäristön pilaantumisen käsitteeseen.

Vastaanottavan vesistön sietokykytarkastelun eli resipienttiperiaateen kautta lupaharkin-

nasta tulee moniulotteinen sisältäen vesistöön tulevan kokonaispainetarkastelun sekä vai-

kuttavuusarviot. Säädösperusteisella harkinnalla eli oikeusharkinnalla ratkaistava ympäris-

tölupa tulee myöntää, mikäli toiminta täyttää sijoittamispaikan ja lupamääräyksin rajatuin

reunaehdoin YSL:n vaatimukset.

Ympäristönsuojelulain luvanmyöntämisedellytykset kuvataan lain 49 §:ssä ja ympäristön

pilaantumisen käsite määritellään 5 §:ssä; pilaantuminen sisältää terveydelle, luonnolle ja

sen toiminnoilla, luonnonvarojen hyödyntämiselle ja virkistyskäytölle, omaisuudelle ja

muulle yksityiselle sekä yleiselle edulle aiheutuvat haitat. Lupa tulee myöntää, mikäli toi-

minta lupamääräykset ja sijoituspaikka huomioiden ei aiheuta yksin tai yhdessä muiden

toimintojen kanssa edellä mainituissa säädöksissä kuvattua ympäristön pilaantumista.

Ympäristönsuojelun tarkastelunäkökulma on alun perin kiinnittynyt immissioajatteluun,

jossa pilaantumisen käsite on johdettu päästöstä aiheutuvien ympäristöhaittojen kautta ih-

miselle siirtyväksi haitaksi.80 Vesienhoidossa omaksuttu ajattelutapa tavallaan oikaisee

80 Kuusiniemi (1992, s. 20) erottelee immission vaiheina päästölähteessä syntyvän päästön, joka välittyy

transmission kautta vaikutuksen kohteeseen aiheuttaen tietyn vaikutuksen eli immission. Tästä immissiosta

aiheutuu seurannaisvaikutukset eli immissiohaitat suojatuille eduille. Suojatut edut sinänsä voivat olla yksity-

isiä tai julkisia, mutta näkökulma on nähdäkseni korostuneen ihmiskeskeinen.

32

tarkasteluketjua ja ekosysteemitasolla syntyvä muutos voidaan suoraan tulkita merkittä-

väksi pilaantumiseksi. Kauppila kuvaa samaa asiaa toteamalla vesienhoitotavoitteiden

kautta lupaharkinnan pysähtyvän tilatavoitteiden kannalta havaittavaan vaikutukseen, kun

se muutoin ulottuisi ihmiselle aiheutuviin haittoihin saakka.81 Huomattavat ekologiset ym-

päristöhaitat ovat toki täyttäneet merkittävän pilaantumisen kriteeristön aikaisemminkin ja

toisaalta ekologisia vaikutuksia ei ole aina mahdollista tai edes tarkoituksenmukaista irrot-

taa ihmiskeskeisestä näkökulmasta.82 Kuusiniemen näkemys ”Kohdealueen herkkyyden

mukaan vaihtelevat ympäristönsuojeluvaatimukset ovat immissioajattelun ydin” sopii hy-

vin myös vesienhoidon vesimuodostumille tyyppikohtaisesti räätälöityihin tilatavoitteisiin.

83

Lupaharkinnassa haasteena harkintavaiheessa on erityisesti pilaantumisen merkittävyyden

kriteeristön tulkinta sekä vaikutusten merkittävyyden arviointi. Tähän vesienhoidon ympä-

ristötavoitteet ja muut faktat voivat tuoda tulkinta-apua. Normatiivisesti tarkkoja raja-

arvoja prioriteettiaineita lukuun ottamatta VHS ei suoraan tuota, vaan ennen kaikkea rele-

vanttia tietoa harkintaperusteiksi erityisesti vaikutusarvioinnin kannalta. Seppälän näke-

myksen mukaan vesienhoitosuunnitelmat tuottavat keskeistä tietoa vesistöjen tilasta ja

kuormituksesta, mutta suoraviivainen soveltaminen lupaharkinnassa on mahdotonta muun

muassa vaikutusalueen rajaamisen ja kuormitusvaikutuksen keskiarvoistamisen vuoksi.84

Useissa tapauksissa edellä mainittujen lisäksi lupaharkinnassa esille nousevat vesimuodos-

tumaan kohdistuvan kokonaiskuormituksen ja arvioitavana olevan toiminnon aiheuttaman

kuormituksen suhteelliset osuudet. Ympäristölupaharkinnassa on toki jo ennen vesipuitedi-

rektiiviä edellytetty tuotettavan kohdevesistöjen tilaa ja toiminnan kuormitusvaikutuksia

kuvaavia tietoja. Vesienhoitosuunnitelmien kautta tuotetulla jäsentyneellä ja määrämuotoi-

sella tiedolla on kuitenkin erityinen merkitys huomioiden hallinnollinen ohjaus ja laajat

sidosryhmä- sekä kuulemismenettelyt.85 Leinon ja Belinskijin näkemyksen mukaan vesien-


82 Esimerkiksi kasviplanktonin alentunut tilaluokka voi ilmetä haitallisten sinilevien massakukintona, jolloin

muodostuvat levätoksiinit voivat aiheuttaa haittaa terveydelle, virkistyskäytölle, luonnonvarojen

hyödyntämiselle ja jopa yksityiselle omaisuudelle.

83 Kuusiniemi 1992, s. 830.

84 Seppälä 2004, s. 99.

85 Pärnänen 2012, s. 98.

33

hoitolain kautta lupaharkinnan tarkastelumittakaava tietyllä tapaa laajenee yksittäisten

hankevaikutusten mittakaavasta kokonaisvaltaisemmin hankkeen vaikutusalueen tilaan ja

tilaan heikentäviin toimenpiteisiin.86

Vesiympäristölle vaarallisten ja haitallisten aineiden päästöraja-arvojen kautta sallittu taso

on eräällä tapaa normatiivisesti validoitu, mikä mahdollistaa suoraviivaisen käytön lupa-

harkinnassa. Kyse ei ole kuitenkaan päästörajoista päästölähteellä, vaan vesistössä tai ve-

sieliöstössä määritettävästä pitoisuudesta. Ympäristölupamenettelyssä on mahdollista lu-

vanhakijan vaatimuksesta määrittää rajattu vesialue purkupaikan vaikutusalueelta sekoit-

tumisvyöhykkeeksi, jossa prioriteettiaineen pitoisuus voi tietyin reunaehdoin ylittyä. Mikä-

li vesimuodostumien ekologiset ympäristötavoitteet saisivat yhtä vahvan normatiivisen

aseman kuin prioriteettiaineiden laatunormit, voitaisiin pilaantumisen käsite kytkeä nykyis-

tä suoraviivaisemmin ekologisten laatuparametrien muutoksiin. Prioriteettiaineiden päästö-

raja-arvojen kaltaista suoraviivaisuutta ei silti liene mahdollista saavuttaa, sillä edelleen

lupaedellytysten harkinnassa tulee tehdä arvio ympäristöä kuormittavan tai muuttavan toi-

minnon vaikutuksesta ympäristötavoitteisiin. Tämän arvion tekemiseksi VHS tuottaa eri-

tyisen käyttökelpoista ja relevanttia tietoa.

Vesilain mukaisessa lupamenettelyssä käsitellään vesitaloushankkeita, jotka voivat muut-

taa vesistön hydro-morfologisia ominaisuuksia tai vaarantaa pohjaveden laatua tai määrää.

Hankkeiden vaikutusarvioinnin perusta löytyy VL 3:2:n vesitaloushankkeiden yleistä lu-

vanvaransuutta koskevasta säännöksestä, jossa kuvataan laajasti vesistöjen ekologiaan ja

moninaiskäyttöön kytkeytyvät taloudellisen ja yhteiskunnalliset intressit. Vaikutusarviosta

irrotetut aina luvanvaraiset hankkeen on lisäksi lueteltu VL 3:3:ssä. Vesitalouslupa tulee

myöntää hankkeelle, mikäli hanke ei sanottavasti loukkaa yleistä tai yksityistä etua tai

hankkeesta yleisille tai yksityisille eduille saatava hyöty on huomattava verrattuna siitä

yleisille tai yksityisille eduille koituviin menetyksiin (VL 3:4,1). Lupaa ei kuitenkaan saa

myöntää ns. ehdottoman luvanmyöntämisesteen ylittäville hankkeille.87 Vaikutuksiltaan

vähäiset vesitaloushankkeet ovat toteutettavissa ensimmäisen kohdan haitattomuusedelly-


87 Vesilain ehdoton luvanmyöntämiseste (VL 3:4) realisoituu hankkeissa, jotka voivat vaarantaa yleistä ter-

veydentilaa tai turvallisuutta, aiheuttaa huomattavia vahingollisia muutoksia ympäristön luonnonolosuhteissa

tai vesiluonnossa ja sen toiminnoissa taikka suuresti huonontaa paikkakunnan asutus – ja elinkeino-oloja.

34

tyksen nojalla. Lupamenettelyssä määritetään tällöin hankkeen toimintaedellytykset lupa-

määräyksin, tarpeelliset käyttöoikeudet asianmukaisine korvauksineen ja luodaan tarkkai-

lun sekä valvonnan puitteet. Vesiympäristön tilaan haitallisesta vaikuttavat, mutta hyödyl-

liset hankkeet sen sijaan edellyttävät kokonaisvaltaista vertailua, jossa sekä yksityiselle että

yleiselle edulle hankkeen toteutuksesta koituvat haitat ja hyödyn arvioidaan sekä suhteute-

taan toisiinsa. Hankkeen luvanmyöntämisedellytykset ratkaistaan tällöin intressivertailun

kautta.

Vesilain intressivertailuvaatimus muiden kuin haitattomien hankkeiden lupamenettelyn

osalta kytkeytyy VHS:n tavoitteisin VL 3:6,2:n kautta. Intressivertailussa hankkeen vaiku-

tukset kohdealueen vesimuodostumien tilaan ja ympäristötavoitteisiin tulee arvioida osana

hyöty-haitta tarkastelua. Soininen jakaa intressivertailun kolmeen eri vaiheeseen, jotka ovat

huomioon otettavien intressien eli vesilain suojaamien etujen tunnistaminen, intressien

painoarvon määrittäminen ja intressien vertaaminen ja vesilain suojaamille intresseille ai-

heutuvan hyödyn ja haitan välisen huomattavuuden arviointi.88 Tunnistamisen osalta ve-

sienhoidon asema on vahvistettu laissa, jolloin se sivuttaminen ei ole mahdollista. Intres-

sien painoarvon määritys ja aito intressivertailu on kuitenkin ongelmallista tulkittaessa

ympäristötavoitteet sitoviksi ja Kauppila rinnastaakin tilatavoitteiden heikentämisen ny-

kyisen oikeuskäsityksen valossa ehdottomaan luvanmyöntämisesteeseen.89 Seppälä on

kuitenkin aikaisemmin todennut vesienhoitosuunnitelmien ympäristötavoitteiden kytkemi-

sen vesilain luvanmyöntämisesteeseen ”mittakaavavirheeksi”, sillä vesilain ehdoton lu-

vanmyöntämiseste koskee vain erittäin suuria ja ympäristövaikutuksiltaan huomattavan

vahingollisia hankkeita, mihin yksittäisen vesimuodostuman tilaluokan heikentyminen ei

ole millään tapaa rinnasteinen. 90

Ympäristönsuojelulain ja vesilain mukaisessa lupaharkinnassa tulee ottaa huomioon mitä

vesien ja merenhoitosuunnitelmissa on esitetty hankkeen vaikutusalueen vesien tilaan ja

käyttöön liittyvistä seikoista. Lupamenettelyjen ja -harkinnan eroavuuksista huolimatta

huomioonottamisvelvoite on yhdenmukaisesti säädetty YSL 51 §:ssa ja VL 3:6 §:ssa. Vesi-

88 Soininen 2016, s. 70-109.


90 Seppälä 2004, s. 101.

35

lain intressivertailuun liittyen vesienhoitosuunnitelmien huomioimiseen velvoittaa lisäksi

VL 3:6,2. Lupapäätöksen sisältövaatimuksien osalta vastaavat kirjaukset vesien- ja me-

renhoitosuunnitelmien tavoitteiden huomioimisen kuvaamisesta on YSL 83 §:ssa ja VL

11:21 §:ssa. Seppälän käsityksen mukaan vesienhoidon huomioon ottaminen lupaharkin-

nassa ei rajaudu vain kohdevesistön tilaluokkaan ja ympäristötavoitteeseen, vaan harkin-

nassa tulee tarkastella selvityksiä erilaisista painetekijöistä, eri toimijoiden vaikutuksista

kohdevesistön tilaan sekä erilaisten vesiin vaikuttavien toimien seurauksia, kustannuksia ja

toimenpide-esitysten merkitystä. Edellä mainituilla seikoilla voi olla vaikutusta esimerkiksi

lupamääräysten asettamisen kannalta.91 Seppälän näkemys vesienhoitosuunnitelmien laa-

jasta hyödyntämisestä lupaharkinnasta on mielestäni perustelu ja lisään merkittävästi ve-

sienhoitosuunnitelmien käyttöarvoa ja hyödynnettävyyttä lupaharkinnassa. Keskittyminen

vain vesimuodostumien tilaluokkaan ja ympäristötavoitteisiin voi kaventaa tarpeettomasti

tarkastelunäkökulmaa ja voi joissain tapauksissa olla ristiriitainen vesienhoidolle asetetun

yhdennetyn tarkastelutavan kannalta; yhdennetty tarkastelutapa nimenomaan nähdäkseni

edellyttää kaikki paine- ja muutostekijät kattavaa laaja-alaista näkökulmaa sekä vesienhoi-

don suunnittelussa että lupaharkinnassa.

3.2 Vesienhoitosuunnitelmat normi- ja argumentaatiolähteenä

Vesienhoitosuunnitelmia ja toimenpideohjelmia on kuvattu sääntelystrategiseksi suunnitte-

luinstrumentiksi ja eräänlaiseksi faktantuotantokoneistoksi, jolla on välillistä tulkintavai-

kusta ympäristöluvan ratkaisutoiminnassa. Vesienhoidon tulkintavaikutukseen liittyen

Kauppila näkee hyödyllisenä erotella lupaharkinnassa ratkaisun löytymisen ja perustelemi-

sen näkökulmat; ratkaisun löytäminen on tosiasiallista fakta-aineistoon kiinnittyvää harkin-

taa ja perusteluvaihe ratkaisun oikeudellista muotoilua syllogismin muotoon92. Soininen

puolestaan toteaa harkintaperustelujen koskevan erityisesti tapauksen tosiseikaston ja tul-

kinnallisen normin välisen subsumption arviointia yksittäistapauksen faktojen ja normin

vastaavuuden välillä. Etenkin kiperissä ratkaisutilanteissa nämä vaiheet eroavat jossain

määrin toisistaan ja vesienhoitosuunnitelmissa esitetyt faktat ja ympäristötavoitteet voivat

91 Seppälä 2004, s. 101.


36

nousta korostuneesti esiin. Edellä mainitut tulkinta- ja harkintavaiheet ovat kuitenkin

useimmiten tiiviissä vuorovaikutuksessa keskenään, jolloin ratkaisun löytämisen ja perus-

telemisen näkökulmat nähdäkseni useimmiten limittyvät toisiinsa. Ympäristölupaharkin-

nan keskeisiä vaiheita normitulkinnan jälkeen ovat luvanmyöntämisedellytysten harkinta,

lupamääräysten asettaminen, selvitys- ja tarkkailuvelvollisuuksien määrääminen ja esityk-

set mahdollisiksi velvoite- ja kompensaatiotoimenpiteiksi, jotka kaikki ovat osa kokonai-

suutta.93 Kuusiniemen mukaan asianmukaista ympäristölupapäätöksestä tulee löytyä aina

sekä fakta- että normiperustelut.94

Määtän näkemyksen mukaan ympäristöoikeudessa ainakin jälkikäteisesti tehtyjen ratkaisu-

ja on mahdollista kuvata syllogismina normi- ja faktapremissit erottaen, joskin premissien

yhteen kietoutuneisuus erityisesti ulkoisen justifikaation näkökulmasta on ilmeistä. Päätök-

senteossa käytettävien argumentaatio -ja normilähteiden erotteleminen voi tällöin olla

haastavaa. Samaan lopputulemaan on päätynyt Soininen vesilain mukaisten intressivertai-

lujen osalta.95 Toisaalta Määtän käsityksen mukaan argumentaatio- ja normilähteiden erot-

telun käytännöllinen tai teoreettinen merkitys ei ainakaan soft law- aineistojen osalta ole

välttämättä hyödyksi.96 Yleisemminkin hallinto-oikeudessa normien ja faktojen tarkkara-

jainen erottaminen on nähty haasteelliseksi. 97

Vesienhoitosuunnitelmat, toimenpideohjelmat ja vesienhoidon tietokannat sisältävät poik-

keuksellisen runsaan ja laajan tietovarannon, jolloin heterogeenisen normi- ja fakta-

aineksen jäsentäminen voi tukea aineiston systemaattista käyttöä ja parantaa ennakoita-

vuutta lupaharkinnassa. Kauppilan näkemyksen mukaan vesienhoidossa olennaista on fak-

93 Vihervuori nosti 10.9.2004 ympäristövaliokunnalle antamassaan lausunnossa esille epäselvyyden koskien

vesienhoitosuunnitelmien merkitystä lupamääräysten asettamisperusteena säännöksen viitatessa vain luvan

myöntämisedellytysten harkintaan, ei lupamääräysten asettamiseen. Seppälän tulkinnan mukaan YSL 42 §:n

lupamääräykset ovat kiinteä osa lupaharkintaa. Seppälä 2004, s. 99.

94 Kuusiniemi 1995, s. 78.

95 Soininen 2016, s. 152.

96 Määttä (2005a, s. 412) nostaa esille argumentaatio- ja normilähdejaottelussa muodostuvat ongelmat nor-

min käsitteen osalta, lain asemaa korostavaa lakipositivistista näkökulman ja etenkin soft law- aineiston pai-

kantumisen vertailun jälkeen viimekädessä aina toissijaiseksi ja täydentäväksi aineistoksi.

97 Paso ym. 2015, s. 126.

37

takuvauksen osalta tunnistaan oikeudellisessa ratkaisussa relevantit faktat. 98 Tämän hel-

pottamiseksi tässä tutkielmassa käytetään sivulla 7 esitettyä ryhmittelyä.

3.3 Vesienhoidon ympäristötavoitteet oikeuskäytännössä

Korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjapäätöksinä julkaistuilla ratkaisuilla on merkitystä

lain soveltamiselle muissa samankaltaisissa tapauksissa tai muutoin yleistä oikeustieteellis-

tä merkitystä. Täsmällisimmillään prejudikaatin käsitteen katsotaan olevan nimenomaan

ylimpien tuomioistuinten itsensä ennakkopäätöksiksi katsomissaan ratkaisuissa.99 Laajen-

tavan tarkastelunäkökulman mukaan ennakkopäätöksiksi voidaan tietyillä oikeudenaloilla

tulkita kuitenkin kaikki sellaiset ratkaisut, joilla on merkitystä oman ratkaisuympäristön

ulkopuolella.100 Korkein hallinto-oikeus julkaisee oikeudelliseen merkitykseen perustuen

vuosikirjapäätösten lisäksi lyhyitä ratkaisuselosteita ja alueelliseen tai muuhun yleiseen

kiinnostavuuteen perustuen muita päätöksiä. Tämän tutkielman rajauksen ja valitun aineel-

lisoikeudellisen tarkastelutavan mukaisesti työssä käsitellään kaikkia edellä mainittuja kor-

keimman hallinto-oikeuden julkaisemia ratkaisuja. Erityisesti tietyiltä toimialoilta ympäris-

tölupamenettelyihin ja vesienhoidon tavoitteisiin kytkeytyviä ratkaisuja on viime vuosilta

runsaasti (kuva 3).


99 Launiala 2016, s. 1-2.

100 Myrsky 2011, s. 2-4.

38

Kuva 3. KHO:n julkaistut ratkaisut aikajaksolta 2016 – 5/2019, joissa viittaus vesienhoitoon toi-

miala- tai toimintokohtaisesti jaoteltuina. (30.5.2019).

39

Suomen lakipositivistisessa oikeusjärjestelmässä korostetaan lain sanamuodonmukaista

tulkintaa ja lainsäätäjän kunnioittamisasenne ilmenee tulkintatilanteissa ensisijaisesti lain

esitöihin ja tavoitesäännöksiin pohjautuvana tulkintana.101 Tuomioistuinratkaisuilla ei ole

Suomessa sitovan oikeuslähteen painoarvoa, mutta korkeimpien oikeusasteiden ennakko-

ratkaisujen tosiasiallinen käyttö oikeuslähteenä on viime vuosikymmenien aikana lisäänty-

nyt. Soininen näkee tuomioistuinten yhteiskunnallisen roolin laajentuneen käskevästä kont-

rolloijasta enenevässä määrin rationaalisesti oikeutettavien ratkaisujen tekijäksi ja toi-

meenpanijaksi.102

Etenkin ympäristöoikeudessa normien tietyn asteisella joustavuudella voidaan jättää tilaa

yhteiskunnalliselle kehitykselle ja säädösten tosiasiallisen tehokkuuden rakentumiselle

käytännön ratkaisutoiminnan kautta. Vesienhoitolainsäädännön osalta säädösten normatii-

vinen joustavuus edellyttää nähdäkseni lainkäytön ja tuomioistuinratkaisujen myötä tapah-

tuvaa dynaamista kehittymistä, jossa oikeuskäytännöllä on keskeinen merkitys. Tolosen

esittämässä oikeuslähdejaottelussa tuomioistuinratkaisuilla on erityinen merkitys oikeus-

lähteenä ennen kaikkea materiaalisen ja reaalisen oikeuslähdekäsityksen kautta.103 Vesien-

hoidon tavoitteiden osalta edellä mainittu oikeuslähdeopillinen asemointi on onnistunut ja

vesienhoitoon kytkeytyvät ratkaisut voidaan nähdä nimenomaan aineelliseen sisältöön no-

jautuvana reaalisena oikeuslähteenä, jolloin myös yhteiskunnalliset tavoitteet, intressit ja

reaaliset seuraamukset korostuvat.

Ennakkopäätösten prejudikaattivaikutus rakentuu normatiivisen tulkintakannanoton ohella

keskeisesti ratkaisun perusteluista. Oikeudellisesti hyväksyttävä ratkaisu edellyttää sekä

sisäistä että ulkoista oikeutusta, joka muodostuu perustelujen kautta.104 Perustelujen va-

kuuttavuuden vaatimuksena ovat etenkin argumentaation laatu ja avoimuus sekä vesien-

hoidon joustavien normien osalta myös argumentaatiossa käyttävien faktojen tunnistami-

nen. Hyvä argumentaatio mahdollistaa eri ennakkotapausten sisällöllisen vertaamisen ja

101 Määttä 2011, s. 218-220.

102 Soininen 2016, s. 44.

103 Tolonen 2003, s. 66-68.

104 Soininen 2016, s.22.

40

voi tätä kautta tuoda lisätukea tai nostaa esille tapauskohtaisia eroavuuksia.105 Kauppilan

havaintojen mukaan KHO:n ratkaisuissa vesienhoito näyttäytyy kokonaisvaltaisena tavoit-

teena, jossa fakta- ja normipremissiin liittyvät elementit usein kietoutuvat toisiinsa.106

Ympäristöoikeuden ratkaisutilanteiden tapauskohtaisuus edellyttää korostunutta harkintaa

ennakkoratkaisun soveltumisesta uuteen tulkintatilanteeseen, mutta tästä huolimatta erityi-

sesti vesienhoitolainsäädännön normatiivisen joustavuuden ja täsmentymättömyyden

vuoksi oikeuskäytännöllä on huomattava merkitys sääntelyinstrumentin systemaattisuuden

ja lainkäytön ennakoitavuuden kannalta. Tulkintavaikutukset ovat nähdäkseni ulotettavissa

vesienhoidon osalta oikeusharkintaisiin lupapäätöksiin ja muihin vesienhoitoa toteuttaviin

viranomaispäätöksiin. Määttä on katsonut ympäristöviranomaisten ja tuomioistuinten pää-

töksenteon tietyiltä osin rinnastuvan toisiinsa, sillä hallintomenettelyssä ja hallintolainkäy-

tössä tapahtuvassa normien soveltamisessa ei ole merkittäviä rakenteellisia eroja.107

Ennakkoratkaisujen ohjausvaikutuksen voidaan katsoa lisääntyneen yhteisöoikeuden myö-

tä. Euroopan unionin tuomioistuimella on toimivaltaa antaa ennakkoratkaisu perussopi-

muksen ja unionin toimielimen antaman säädöksen tulkinnasta, mikäli tulkintaa vaativa

asia tulee esille kansallisen tuomioistuimen käsiteltävänä olevassa asiassa ja päätökseen ei

kansallisen lainsäädännön mukaan saa hakea muutosta. Tätä mahdollisuutta on käytetty

myös vesienhoidon puitedirektiivin osin tulkinnanvaraisten tavoitteiden täsmentämisessä.

Unionioikeudellinen lojaliteettivelvollisuus huomioiden ennakkoratkaisujen kansallisten

tulkintojen tulee perustua unionioikeuden sisältöön sellaisena kun se ilmenee direktiivistä

ja unionin tuomioistuimen sitä koskevista ratkaisuista. 108

109

105 Hepola 2018, s. 16-17.

106 Kauppila 2016b, s. 60.

107 Määttä 2005, s. 347-348.

108 Ks. esim.. KHO:2017:87, s. 118.

41

4. VESIENHOITOSUUNNITELMIEN MERKITYS YMPÄRISTÖLLISTEN LUPIEN

OIKEUSKÄYTÄNNÖSSÄ

4.1 Yleiset havainnot

Ympäristönsuojelulain mukaisessa lupaharkinnassa pilaantumisen merkittävyyttä ja vesi-

lain osalta hankkeen hyötyjä ja haittoja arvioitaessa on otettava huomioon, mitä vesienhoi-

tosuunnitelmassa on esitetty vaikutusalueen vesien ja meriympäristön tilaan ja käyttöön

liittyvistä seikoista. Normatiivisesti huomioonottamisvelvollisuus on säädetty joustavasti,

mikä heijastuu ympäristölupien lupaharkintaan ja oikeuskäytäntöön. Vähimmillään lupa-

menettelyssä todetaan kohdealueen vesienhoitosuunnitelma ja suunnitelmassa asetetut ym-

päristötavoitteet huomioiduksi ratkaisun harkintaperusteissa. Laajimmillaan vesienhoidon

ympäristötavoitteet ja muu aineellisen sisältö ovat keskeinen osa luvanhakijan, lupaviran-

omaisen, asiaosaisten sekä tuomioistuinten dialogia ja keskeinen viitekehys oikeudellisen

ratkaisun löytymisessä ja argumentaatiossa.

Vesienhoitosuunnitelmat ovat vain osa lupaharkinnan laajaa vaikutusarviointia sekä koko-

naisharkintaan ja VHS:n painoarvo sekä oikeudellinen vaikuttavuus ilmenee vaihtelevasti

sovellettavan sektorilainsäädännön ja toimialan mukaisesti. Viimeaikaisessa oikeuskäytän-

nössä vesienhoidon tavoitteet nousevat selvimmin esiin turvetuotannon, kalankasvatuksen,

kaivosteollisuuden ja yhdyskuntien sekä teollisuuden jätevedenpuhdistamoiden ympäristö-

lupiin liittyen. Havainnot tukevat ensimmäisellä vesienhoitokaudella tehtyjä johtopäätök-

siä.110 Näillä toimialoilla on myös määrällisesti eniten vesienhoidon tavoitteita sivuavaa

oikeuskäytäntöä (ks. kuva 3). Kotieläinsuojien lupakäytännössä vesienhoidon tavoitteet ja

aineellisen sisältö näkyy vain viittauksena, jos lainkaan. Kauppila toteaa maatalouden

osalta keskeisenä ongelmana olevan pistemäisen kuormituksen muuttumisen hajakuormi-

tukseksi, mikä ei YSL:n lupajärjestelmällä nykymuodossaan ole riittävästi hallittavissa.111

Edellä kuvatulla tarkoitetaan nähdäkseni kotieläinsuojien lupiin liittyvien määräysten ra-

jautumista vain luvan kohteena olevan eläinsuojan välittämöön lähiympäristöön, jolloin

110 Kauppila 2016b, 37-38, 54-55; Belinskij ym. 2018, s. 31, 60.

111 Kauppila 2016a, s. 82-83; ks. myös Kauppila ym. 2017.

42

luvassa ei voida asettaa lisämääräyksiä kauempana ja kenties vesistövaikutusten kannalta

merkittävimpien peltolohkojen lannanlevitystavoista. Yleisesti lannankäyttöä peltojen lan-

noitteena säädellään nitraattiasetuksen ja maatalouden ympäristökorvausjärjestelmän vaa-

timusten mukaisesti.

Vesitalouslupien osalta VHS:n normatiivinen ja aineellinen sisältö on laajimmillaan vesi-

voimatalouteen liittyvässä oikeuskäytännössä, sen sijaan tavanomaisissa pienimuotoisissa

vesirakentamishankkeissa (laiturit, pengertiet, vesialueen ruoppaukset, sillat, uoman muut-

taminen jne.) vesienhoitosuunnitelmien merkitys ja huomioonottaminen on viittauksen

tasolla. Pohjavesiin liittyvissä vesioikeudellisissa lupamenettelyissä vesienhoidon tavoit-

teet nousevat esille korostuneesti pinta- ja pohjavesivuorovaikutuksesta riippuvien ekosys-

teemien kautta. Edellä mainittujen ohella yleisluonteisia viittauksia vesienhoitosuunnitel-

miin ilman merkittävää aineellista sisältöä löytyy lisäksi yksittäistapauksissa MRL:n mu-

kaisissa kaavoitusta ja maankäyttöä käsittelevissä ratkaisuissa.

4.2 Toimialakohtaiset havainnot keskeisiltä toimintasektoreilta

4.2.1 Turvetuotanto

Turvetuotannon luvanmyöntämisedellytysten harkinnassa korostuvat tyypillisesti toimin-

tamuodon vesistövaikutukset ja vaikutukset uhanalaisten lajien sekä elinympäristöjen suo-

jelutavoitteisiin. Jo aiemmin vesienhoidon huomioonottamisvelvollisuuden on todettu ole-

van vaikuttavimmillaan juuri turvetuotantoon liittyvässä lupa – ja oikeuskäytännössä.112

Tähän vaikuttanee osaltaan turvetuotannon sijoittuminen usein muutoin vähäkuormittei-

semmille vesistöjen latva-alueilla ja toisaalta toiminnan vaikutusalueen vesistöjen pienia-

laisuus sekä muutosherkkyys. Myös vesienhoitosuunnitelmien ja erityisesti alueellisten

toimenpideohjelmien tarkkuustaso ja konkreettiset tavoitteet erityisesti turvetuotannon

vesiensuojelumenetelmiin tai valuma-aluekohtaisiin kuormitusvähennystarpeisiin liittyen

lisäävät vesienhoitotavoitteiden merkitystä. Sääntelyjärjestelmän voidaan katsoa olevan

tältä osin toimivin turvetuotannon kaltaisen pistekuormituksen kohdalla.

112 Kauppila 2016b.

43

Viimeisimmän turvetuotantoon liittyvän lupa- ja oikeuskäytännön perusteella vesimuodos-

tumien ympäristötavoitteiden (ekologinen tila) ohella esille nousevat etenkin toimenpide-

ohjelmassa vesimuodostumakohtaisesti asetetut vedenlaatuparametreihin ja ulkoisen ravin-

nekuormituksen sallittuun tasoon liittyvät tavoitteet. Näitä tietoja hyödynnetään säännön-

mukaisesti lupa- ja oikeuskäytännön yhteydessä tehtävässä harkinnassa sekä argumentaati-

ossa. Esimerkiksi ratkaisussa KHO 1.12.2017 t. 6204 (muu päätös) koskien uuden turva-

tuotantoalueen ympäristölupaa kuvattiin seikkaperäisesti kohdealueen vesien tila luokitte-

lutekijöittäin ja toimenpideohjelmassa asetetut ravinteiden sekä levämäärän vähennysta-

voitteet. Tuomioistuin pysytti lupaviranomaisen hylkäävän ratkaisun vesienhoidon tavoit-

teiden saavuttamisen vaarantumisen vuoksi.

KHO 1.12.2017 t. 6204 (muu päätös). ”Aluehallintovirasto on hylännyt Vapo Oy:n hake-

muksen vesistön pilaantumisvaaran vuoksi. Hallinto-oikeus toteaa, että Ähtärin ja Pihlaja-

veden reittien vesienhoidon toimenpideohjelmassa vuoteen 2021 Pihlajaveden reitin tila on

luokiteltu pääosin hyväksi. Jyrkeejärven, johon Rummakkonevan turvetuotannon vaikutukset

lähinnä kohdistuisivat, tila on veden laadun perusteella luokiteltu hyväksi, mutta kasviplank-

tonin määrän perusteella tyydyttäväksi. Jyrkeejärven kemiallinen tila on luokiteltu hyvää

huonommaksi ahvenen kohonneen elohopeapitoisuuden perusteella. Vesienhoidon tavoittee-

na on kuormituksen vähentäminen. Jyrkeejärven osalta vähennystavoite on toimenpideoh-

jelman mukaan 10 % fosforipitoisuudesta ja 10-30 % kasviplanktonmäärästä. Hallinto-

oikeus katsoo, että vesienhoidollisten tavoitteiden takia uutta turvetuotantoa voidaan sallia

vain, mikäli osoitetaan, ettei lisäkuormitus lisää vesistön ravinnepitoisuuksia tai muuten vai-

keuta tavoitteiden saavuttamista. Näin ollen aluehallintoviraston on tullut mainitsemillaan

perusteilla hylätä hakemus ja valitus on hylättävä.”

Puheena olevassa ratkaisussa esille nousevat varovaisuusperiaate ja selvilläolovelvollisuus.

Mainittuihin periaatteisiin tukeutuen lupa hylättiin, mutta toisaalta luvanhakijalla annettiin

mahdollisuus osoittaa hanke ja ympäristövaikutukset lisäselvitysten kautta vesienhoitota-

voitteiden kannalta mahdollisiksi. Yleisemminkin vesienhoitotavoitteita vaarantavien

hankkeiden osalta oikeuskäytännössä on havaittavissa vastaavissa tilanteissa näyttötaakan

siirtämistä luvanhakijalle. Saman havainnon on tehnyt myös Kauppila, mutta nähdäkseni

luvanhakijan selvitystaakka on toisella vesienhoitokaudella lisääntynyt entisestään.113

113 Kauppila 2016b.

44

Vastaavasti ratkaisussa KHO 5.1.2018 t. 27 (muu päätös) arvioitiin uuden turvetuotanto-

alueen sijoittumisedellytyksiä jokivaluma-alueelle, jolla tavoitteena oli vesimuodostuman

tilaluokan parantuminen. Turvetuotantoalueen pienialaisuuden ja kuormitusosuuden vähäi-

syyden, purkureitin huomattavan pituuden ja toimenpideohjelman sektorikohtaisten toi-

menpidetavoitteiden täyttymisen vuoksi vaikutukset arvioitiin sikäli vähäisiksi, etteivät ne

vaaranna vesienhoidon tilatavoitteita tai aiheuta muutoin merkittävää pilaantumista käytet-

täessä vesiensuojelussa alan parasta käyttökelpoista tekniikkaa (BAT). Korkein hallinto-

oikeus pysytti hallinto-oikeuden päätöksen.

KHO 5.1.2018 t. 27 (muu päätös). ” (-) Hinkkasoiden turvetuotantoalueen kuivatusvedet

johdetaan Myllypuron kautta Kulhanjokeen. Myllypuron tai Kulhanjoen tilaa ei ole luokitel-

tu vesienhoitosuunnitelmissa. Kulhanjoen vedet laskevat Pengerjokeen noin yhdentoista ki-

lometrin päässä Hinkkasoiden tuotantoalueesta. Pengerjoen ekologinen tila on tällä hetkellä

tyydyttävä. Vuosille 2016 - 2021 hyväksytyn Kymijoen-Suomenlahden vesienhoitosuunnitel-

man mukaan Pengerjoen hyvä tila arvioidaan saavutettavaksi vuoteen 2027 mennessä. Täl-

laisessa tilanteessa on vesienhoitosuunnitelman tilatavoitteiden kannalta arvioitava, voi-

daanko joen valuma-alueelle enää sallia uutta kuormittavaa toimintaa tilatavoitteiden saa-

vuttamista vaarantamatta. Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan Pengerjoen koko va-

luma-alueesta turvetuotantokäytössä on alle kaksi prosenttia. Hinkkasoiden turvetuotanto-

alueella on määrätty käytettäväksi parasta käyttökelpoista tekniikkaa, joka vastaa vesienhoi-

tosuunnitelmassa turvetuotannolle esitettyjä sektorikohtaisia toimenpiteitä. Kun otetaan

huomioon kuivatusvesien purkureitin huomattava pituus ennen vesien johtamista Pengerjo-

keen sekä turvetuotantoalueen varsin pieni koko, toiminnasta aiheutuvat vesistövaikutukset

ovat ennalta arvioiden vähäisiä, että niiden ei voida katsoa vaikuttavan Pengerjoen tilata-

voitteiden saavuttamiseen tai aiheuttavan muutoinkaan merkittävää pilaantumista.”

Kyseisessä tapauksessa korostuu kokonaisvaikutusten arvioinnin ohella vesimuodostuman

käsite ja siihen kytkeytyvät ympäristötavoitteet, sillä yläpuoliset pienemmät vesistöt jäivät

puheena olevassa tapauksessa edelleen immissiotarkastelun piiriin. Mikäli vaikutustarkas-

telu vesienhoitotavoitteiden osalta ulotettaisiin yläosan pienempiin vesimuodostumiksi

nimeämättömiin vesiin, voisi tällä olla vaikutusta toiminnan vaikutusarvointiin suhteessa

vesienhoidon ympäristötavoitteisiin.

45

Toisaalta etenkin pienempien vesistöjen osalta nähtävillä on usein kalatalouden ja erityi-

sesti virtakutuisten lohikalojen kautta esille nousevat seikat, kuten esimerkiksi KHO

8.5.2018 t. 2143 (muu päätös), jossa taimenen elinympäristön vaarantuminen oli keskeinen

osa lupahakemuksen hylkäämisen perusteita. Kyseisessä tapauksessa lupaviranomaisen

myöntämä lupa kumottiin, sillä turvetuotanto voisi johtaa paikallisesti tärkeän tai uhanalai-

sen lajin tuhoutumiseen ja ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitet-

tuun merkittävään ympäristön pilaantumiseen. Lisäksi todettiin joen kalaston ja pohja-

eläimistön mahdollisen heikentymisen johtavan joen ekologisen tilan heikkenemiseen hy-

vää huonompaan tilaan. Viimeaikaisessa oikeuskäytännössä (ks esim. 5.7.2017 t. 3344,

23.8.2016 t. 3461, 11.3.2016 t. 827, 10.3.2016 t. 786) taimen on noussut esille korostu-

neesta ja lajia voidaan pitää indikaattori- ja sateenvarjolajina, jonka suojeleminen turvaa

samalla muiden samaa elinympäristöä käyttävien lajien säilymisen. Vesienhoidon ekologi-

sessa luokittelussa ei sinänsä korosteta yksittäisten lajien indikaatioarvoa, vaan arvioidaan

ekosysteemin tilaa kokonaisuutena. Lupaharkinnassa lohikalat tuodaankin esillä ensisijai-

sesti lajien- ja luonnonsuojelun viitekehyksen kautta, mutta tästä huolimatta niiden kytkey-

tyminen VHS tavoitteisiin on ilmeistä.

4.2.2 Kalankasvatus

Kalankasvatuksen ympäristöluvat käsitellään tyypillisesti ympäristönsuojelulain ja vesilain

mukaisessa yhteismenettelyssä vesialueelle sijoitettavien rakenteiden ja ympäristön pilaan-

tumisen vaaraa aiheuttavan kuormituksen vuoksi (YSL 5:47). Viimeaikaisessa lupa- ja

oikeuskäytännössä kalankasvatuksen lupaharkinnassa vesienhoidon ympäristötavoitteet

ovat saanut vaikuttavuutta tiukentuneiden lupaehtojen ohella etenkin lupien määräaikai-

suuden ja sijainninohjauksen tarkentuneiden vaatimusten kautta. Viimeaikainen oikeuskäy-

täntö koskee rannikkoalueilla tapahtuvaa kalankasvatusta, mikä osaltaan vaikuttaa vesi-

muodostuman ympäristötavoitteisiin liittyvään harkintaan pistekuormittajan suhteellisen

merkityksen osalta, mutta toisaalta mahdollistaa toimintamuodon (kassikasvatus) vuoksi

sijainnonohjauksen käytön vaihtoehtoisena sääntelykeinona. Ratkaisu KHO 26.4.2018 t.

1952 (muu päätös) havainnollistaa asiaa.

KHO 26.4.2018 t. 1952 (muu päätös). ”Hallinto-oikeus toteaa asiassa esitetyn selvityksen

perusteella, että Mannervedellä toimivat kalankasvatuslaitokset ovat huonontaneet vesialu-

een vedenlaatua erityisesti laitosten läheisyydessä. Mannerveden ekologisen luokan paran-

46

tuminen vesienhoitosuunnitelman mukaisesti edellyttää vesialueen ravinnekuormituksen

alentamista. Kalankasvatuslaitosten vaikutusta vesialueen vedenlaatuun ei voida pitää niin

pienenä, etteikö niiden aiheuttaman ravinnekuormituksen alentamiseen tähtäävillä toimilla

olisi myönteistä vaikutusta alueen ekologisen tilan paranemiseen. Se seikka, että vesialuetta

rasittavilla hajakuormitustekijöillä on suurempi vaikutus vesialueen vedenlaatuun, ei sinän-

sä voi olla perusteena vesialueen tilan parantamiseen tähtäävistä toimista luopumiseen ky-

symyksessä olevan laitoksen osalta. Näin ollen ja kun otetaan vielä huomioon, että laitoksen

sijoituspaikka vesialueen ravinnekuormituksen vaikutuksia korostavien ominaisuuksien

vuoksi soveltuu huonosti kalankasvatukseen, hallinto-oikeus katsoo, että aluehallintovirasto

on voinut myöntää luvan lyhyeksi määräajaksi ja alentaa kasvatuksessa käytettävän rehun

fosforin ja typen enimmäismääriä lupamääräyksen 5 mukaisesti.”

Edellä kuvatun tapauksen kannalta vesienhoitosuunnitelmassa tuodaan esille kalankasva-

tuksen ravinnekuormituksen vähennystarve erityisesti niillä alueilla, joilla ekologinen tila

on hyvää heikompi tai vaarassa heikentyä ja joilla tilaa voidaan parantaa kalankasvatuksen

aiheuttamaa kuormitusta alentamalla. Vesienhoitotavoitteiden tehokkaan toimeenpanon

kannalta merkittävää on toiminnon itsenäisten kuormitusvaikutusten arviointi, ei suhteut-

taminen alueen kokonaiskuormitukseen. Tämä seikka on toistuvasti esillä etenkin vasta-

argumenttina toiminnanharjoittajien vastineissa, mikä yhdennetyn tarkastelutavan ja suh-

teellisuusperiaatteen kautta on ymmärrettävää (ks. esim. 28.11.2017 t. 6139, 1.8.2017 t.

3745, 17.8.2016 t. 3387, 11.3.2016 t. 827). Toiminnanharjoittajat eivät halua suhteettoman

suurta osuutta vesienhoidon ympäristötavoitteiden saavuttamisesta tai turvaamisesta vas-

tuulleen.

Vakiintuneen tulkintakäytännön mukaisesti kalankasvatuksen luvat myönnetään määräai-

kaisina. Vesienhoidon ympäristötavoitteiden myötä määräajat ovat saattaneet lyhentyä ja

kytkeytyä jossain määrin kuuden vuoden välein tarkistettaviin vesienhoitosuunnitelmiin.

Vesienhoitosuunnitelmien tarkistukset tuottavat säännöllisin välein lupaharkinnassa tarvit-

tavaa tietoa ja toisaalta lupiin liittyvät velvoitetarkkailut ovat osa vesienhoidon seurantajär-

jestelmää ja merkittävä osa ympäristötiedon tuottamisessa. Toinen vaikutuskeino on kalan-

kasvatuksen sijainninohjaus, jossa vesienhoitosuunnitelmat yhdessä kansallisen vesivilje-

lyn sijainninohjaussuunnitelman kanssa ovat merkittäviä taustatekijöitä. Kumpikaan edellä

mainituista sääntelykeinoista ei ole oikeudellisesti sitovia, kuten muun muassa ratkaisussa

KHO 26.4.2018 t. 1953 (muu päätös) korostetaan. Tämä seikka ei ole kuitenkaan lainkäyt-

47

töongelma, sillä sijainninohjaukseen liittyvät oikeusnormit löytyvät ympäristönsuojelulais-

ta ja naapurussuhdelaista (YSL 42 §:n, NaapSL 17 §). VHS:n merkitys ratkaisutilanteissa

on lähinnä aineellisoikeudellinen ja argumentaatiota tukeva.

4.2.3 Kaivosteollisuus

Kaivostoiminnan lupa- ja oikeuskäytännössä vesienhoidon ympäristötavoitteiden osalta

korostuu faktojen ja normatiivisten elementtien yksityiskohtainen käyttö. Hankkeiden ve-

sistövaikutusten arvioinnissa ja lupamääräysten asettamisessa hyödynnetään säännönmu-

kaisesti VHS:n tuottamaa tietoa vesistöjen ekologisesta ja kemiallisesta tilasta, merkittävis-

tä painetekijöistä ja toimenpideohjelmassa esitetyistä toimenpidetarpeista. Esille nousevat

korostuneesti etenkin vesiympäristölle vaarallisten ja haitallisten aineiden laatunormit ja

sekoittumisvyöhykkeet. Esimerkkinä päätösharkinnan yksityiskohtaisista VHS perusteluis-

ta ratkaisu KHO 20.5.2016 t. 2201 (muu päätös).

KHO 20.5.2016 t. 2201 (muu päätös). ”Lupaa harkittaessa on otettu huomioon Kemijoen ve-

sienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelma vuoteen 2015. Suunnitelman mukaan Seurujoen eko-

loginen tila on hyvä ja sen alapuolisen Loukisen erinomainen. Molempien kemiallinen tila

on hyvä. Seurujoen ekologisen tilan luokitus perustuu alustavaan asiantuntija-arvioon tai

muiden vesimuodostumien perusteella tehtyyn arvioon. Loukisella on tehty suppeaan aineis-

toon perustuva ekologinen luokitus. Luokitus on tehty vuosien 2000 - 2007 vedenlaatuaineis-

ton perusteella. Kittilän kaivoksen rakentaminen ja sivukiven louhinta on alkanut vuonna

2006 ja kullan tuotanto vuonna 2008. Kemijoen vesienhoitosuunnitelman mukaan kuormi-

tuksen vähentäminen nykytasosta on tarpeen erityisesti vesistöissä, jotka ovat hyvää huo-

nommassa tilassa tai joissa hyvä tai erinomainen tila uhkaa heikentyä rehevöittävän ravin-

nekuormituksen vuoksi. Kittilän kaivoksen vaikutustarkkailun mukaan toiminnan vaikutukset

Seurujoen ekologiseen tilaan eivät ole olleet merkittävät. Toiminnasta aiheutuva typpi- ja

muu kuormitus voi kuitenkin nykyisellä tasolla jatkuessaan pitkän ajan kuluessa jossain

määrin heikentää Seurujoen ekologista tilaa. Päätöksessä luvan saaja on velvoitettu vähen-

tämään ravinnekuormitusta nykytasosta. Kittilän kaivoksen toiminnasta ei lupamääräyksien

mukaan toimittaessa aiheudu sellaisia päästöjä, että Seurujoen veden kemiallinen tila voisi

muuttua hyvää huonommaksi”

Edellä kuvatussa tapauksessa vesienhoidon ympäristötavoitteet ja aineellinen sisältö tuo-

daan lupaharkintaa esimerkillisen yksityiskohtaisesti ja myös luokittelun taso kuvataan.

48

Luvitettavan toiminnon vaikutuksen alapuolisiin vesiin arvioidaan vaikutustarkkailuihin

tukeutuen ja vaikutusten vähäisyydestä huolimatta varovaisuusperiaatteen mukaisesti pyri-

tään vähentämään päästöjä mahdollisten pitkäaikaisvaikutusten vuoksi. Vesienhoitosuunni-

telmien huomioonottamisvelvollisuus toteutuu tältä osin mallikkaasti. Sekoittumis-

vyöhykkeen osalta ratkaisussa korostetaan toiminnan harjoittajan velvollisuutta hakea se-

koittumisvyöhykkeen määräämistä osana lupaprosessia ja sekoittumisvyöhykkeen rajaa-

mista päästölähteen välittömään läheisyyteen. Puheena olevassa tapauksessa toiminnanhar-

joittaja ei ollut hakenut sekoittumisvyöhykkeen määräämistä ja kyseenalaisti alapuolisen

vesialueen metallipitoisuuksiin liittyvän lupaehdon. KHO:n mukaan tässä tapauksessa

poikkeuksellisen vähäkuormitteisella alueella metallien ympäristölaatuvaatimusten tur-

vaamiseksi oli mahdollista asettaan päästöraja-arvoa koskevan lupamääräyksen sijasta tai

lisäksi metallien pitoisuutta suoraan purkuvesistössä koskeva lupamääräys, jonka KHO

tosin täsmensi koskevan vain alapuolista Seurujokea.114 Sekoittumisvyöhykkeen rajaamis-

perusteita on käsitelty yksityiskohtaisesti myös vuosikirjaratkaisussa KHO:2017:75.

4.2.4 Yhdyskuntien ja teollisuuden jätevedet

Teollisuuden ja yhdyskuntien jätevesikuormituksen vaikutukset kohdistuvat jätevesien

purkupisteen kautta korostuneesti yksittäiseen vesimuodostumaan ja vaikutusarvioinnin

osalta tarkastelu on usein suhteellisen suoraviivainen. Näin ollen vesienhoidon ympäristö-

tavoitteet ja muu aineellinen sisältö on viime vuosina ollut merkittävässä roolissa vaikutus-

arvioinnin kannalta. Ympäristötavoitteiden lisäksi vesienhoitosuunnitelmien faktoista

etenkin muodostumakohtaiset kuormitus- ja painetarkastelut, kuormituksen vähentämista-

voitteet ja alueelliset toimenpide-esitykset nousevat korostuneesti esille ja voivat toimia

merkittävänä osana ratkaisun lupaharkintaa ja argumentaatiota. Esimerkiksi ratkaisuissa

KHO 9.1.2017 t. 18 ja KHO 9.1.2017 t. 19 luvanhaltija velvoitettiin laatimaan määräaikaan

mennessä selvitys jätevesien purkupaikkavaihtoehdoista sekä hakemus ympäristöluvan

muuttamista purkupaikan osalta. Osana oikeudellista arviota KHO tuo esille vesienhoidon

114 Lupaehto 13. ” Veden liukoinen nikkeli-, kadmium- ja lyijypitoisuus sekä ahvenen (lihaksen) eloho-

peapitoisuus eivät luontaiset taustapitoisuudet huomioiden saa ylittää purkupaikkojen alapuolisessa Seu-

rujoessa vesiympäristölle vaarallista ja haitallisista aineista annetun valtioneuvoston asetuksen liitteessä 1C

sisämaan pintavesille säädettyjä ympäristölaatunormeja (AA – EQS).”

49

toimenpideohjelmassa todetut seikat kyseessä olevan jokivesistön huonosta soveltuvuudes-

ta jätevesien purkupaikaksi. Argumentaatiossa hyödynnetään muun muassa VHS:ssä koot-

tua tietoa eri sektoreiden painearvioista ja toimenpidetarpeista. Vastaavasti ratkaisussa

KHO 29.10.2018 t. 4935 luvanhakijan selvitysvelvollisuus kohdistui kuormitusta vähentä-

vien prosessien kehittämiskeinoihin ja kuormitusvähennyksen vaikutukseen alapuolisen

vesimuodostuman tilan ja ympäristötavoitteiden saavuttamisen kannalta. Jätevesien käsitte-

lyn osalta tekniikan ja menetelmien voidaan nähdä olevan melko vakiintuneita, jolloin pro-

sessien kehittäminen sekä jätevesien purkupaikan optimoiminen laimenemisolosuhteiden

suhteen ovat tyypillisiä tarkistuskohteita lupaharkinnassa.

4.2.5 Vesitalous

Vesienhoidon ympäristötavoitteet ovat erityisen ajankohtaisia vesivoimatalouteen liittyen.

Suomessa on yhteensä noin 240 vesilain mukaista säännöstelylupaa ja säännöstelyllä vai-

kutetaan vähintään 350 järven vedenkorkeuteen. Lisäksi vaikutukset ulottuvat suureen

määrään virtavesiä. 115 Euroopan komission vuoden 2019 alussa antamassa palautteessa

Suomea kehotettiin voimassa olevien vesivoimalupien tarkistamiseen vesienhoidon ympä-

ristötavoitteiden saavuttamiseksi. Erityisesti tulisi kiinnittää huomiota rakennettujen vesien

ympäristövirtaamien turvaamiseen, kalateiden toteutukseen ja muihin haitallisia vaikutuk-

sia lieventäviin toimenpiteisiin.116 Alla kuvatussa esimerkkitapauksessa vesitalouslupa on

myönnetty jo vuonna 2011, mutta oikeuskäytäntö havainnollistaa tästä huolimatta hyvin

aihepiirin ajankohtaista sisältöä.

Tapauksessa KHO:2017:87 oli kyse vanhan vesilain (264/1961, VVL) nojalla myönnetystä

vesitalousluvasta voimalaitoksen rakentamiseen ja käyttämiseen sekä vesistön säännöste-

lyyn. Lupaharkinnan ytimessä olivat vesilain luvanmyöntämisedellytykset ja niiden tulkinta

vesienhoidon tavoitteiden ja EU tuomioistuimen viime aikaisen ratkaisukäytännön valossa.

Kyse oli erityisesti vesienhoitosuunnitelmien huomioonottamisvelvollisuudesta luvanmyön-

tämisedellytyksiä ratkaistaessa ja EU tuomioistuimen ennakkoratkaisun C-461/13 (Weser-

tuomio) tulkintavaikutuksesta kansallisessa oikeuskäytännössä. Vaikutusarvioissa kyseisen

Kemijoen Sierilän voimalaitoshankkeen todettiin vaikuttavat luontoympäristöön laajasti

115 Väisänen & Ahopelto (toim.), 2016, s. 40-41.

116 Euroopan komissio 26.2.2019.

50

myös varsinaisen vesialueen ulkopuolella. Sovellettavan lainsäädännön ohella lainvalmiste-

luaineistoon ja oikeuskäytäntöön perustuvan tulkinnan johtopäätöksenä hankkeen vaikutus-

ten luontoon ja sen toimintaan todettiin olevan huomattavia ja laajalle ulottuvia, mutta ei sii-

nä määrin syvällekäyviä ja pysyviä, että niitä olisi pidettävä vesilain 2 luvan 5 §:n mukaisina

ja ehdottoman luvanmyöntämisesteen täyttävinä, kun hankkeesta aiheutuvia haitallisia vaiku-

tuksia vähennetään luvassa määrätyillä toimenpiteillä.117 Hankkeen luvanmyöntämisedelly-

tysten arviointi tapahtui näin ollen intressivertailun kautta. Sierilän hankealueen vesistöjen ti-

la ja tilatavoitteet on kuvattu Kemijoen vesienhoitoalueen suunnitelmassa ja kyseisen Keski-

Kemijoen vesimuodostuman on todettu olevan ekologisen tilan osalta hyvässä saavutettavas-

sa tilassa. Luokitus perustuu vesimuodostuman voimakkaasti muutettuun rakenteelliseen ti-

laan. Kemijoen vesienhoitoalueen vuosien 2010-2015 vesienhoitosuunnitelmassa on todettu

hankkeen todennäköisesti vaarantavan Keski-Kemijoen vesimuodostuman nykyisen tilan ja

hankkeen toteutuessa vesimuodostuma hyvä saavutettavissa oleva tila tulee määritellä uudes-

taan suhteessa muuttuneisiin hydro-morfologisiin olosuhteisiin. Ilman hankkeen toteutumista

nykytoimenpiteet on katsottu riittäviksi nykytilan ylläpitämiseksi.

Poikkeamista vesienhoitosuunnitelman vaatimuksista voimalaitoshankkeen toteuttamiseksi

ei ole sen sijaan arvioitu vuosien 2010-2015 tai 2016-2021 vesienhoitosuunnitelmissa.118 Lu-

paviranomainen oli päätöksessään katsonut, että hankkeella on ekologisia haittavaikutuksia

jokijatkumolle ja tämän vuoksi luvassa on edellytetty Mukkaojan luonnonmukaisen ohi-

tusuoman rakentamista.119 Edellä mainitun toimenpiteen jälkeen Sierilän voimalaitoshank-

117 Vaikutusten syvällekäyvyys on käsitteenä kiinnostava. Vesilain ehdottoman luvanmyöntämisesteen

alkuperäistä säädöstä (VVL 2:5 §) muutetiin säädösmuutokselle (553/1994) siten, että vaikutusarvioinnin

kriteeristössä korostetaan vaikutusten laatua hankkeen fyysisen vaikutusalueen sijaan. Sierilän voima-

laitoshankkeen todettiin vaikuttavan luontoympäristöön laajasti varsinaisen vesialueen ulkopuolella, millä

olisi haittavaikutuksia myös maaekosysteemien lajistoon, uhanalaisten lajien esiintymiseen ja tulvady-

namiikkaan. Luvanmyöntämisedellytysten harkinnassa todettiin hankkeen vaikutusten luontoon ja sen

toimintaan olevan huomattavia ja laajalle ulottuvia, mutta ei siinä määrin syvällekäyviä ja pysyviä, että niitä

olisi pidettävä vesilain 2 luvun 5 §:n mukaisina ehdottoman luvanmyöntämisesteen täyttävinä. Ratkaisussa

ei nähdäkseni kuitenkaan erityisesti avata syvällekäyvyyden tulkintaa. Soinisen (2016, s. 100) mukaan

vesitalousasioissa syvällekäyvinä voidaan pitää esimerkiksi keskivedenkorkeuden muuttamista, vesivoiman

tuottamista ja säännöstelyä, joiden vaikutukset ovat tyypillisesti voimakkaasti alueen ominaispiirteitä muut-

tavia ja pysyviä haittavaikutuksia aiheuttavia. Ratkaisussa korostuu nähdäkseni tältä osin vesilain ehdottoman

luvanmyöntämisesteen korkea ”käyttökynnys”.

118 Vesienhoitolain 23 §:ssä säädetään niistä edellytyksistä, joilla uuden merkittävän hankkeen vuoksi on

mahdollista poiketa ympäristötavoitteista. Poikkeaminen edellyttää käytännössä hankkeen ennakollista esille

tuomista vesienhoitosuunnitelmassa, hankkeen vesimuodostumassa aiheuttamien muutoksien kuvaamista ja

poikkeamisedellytysten perustelemista.

119 Kalatalousviranomainen on tosin todennu valituksessaaan KHO:lle, ettei Mukkaojan ohitusuomalla ole

merkitystä kalojen kulkuväylänä. Kemijoki Oy tulisi velvoittaa rakentamaan voimalaitoksen yhteyteen toim-

iva kalatie.

51

keen ei katsottu vaarantavan vesienhoitosuunnitelmassa asetettuja ympäristötavoitteita. Kor-

kein hallinto-oikeus pysytti päätöksen vähäisin lupamääräysmuutoksin ja –täydennyksin.

Tapauksesta laaditussa vuosikirjapäätöksessä korkein hallinto-oikeus taustoitti vesienhoi-

tosuunnitelmien huomioonottamisvelvollisuutta vesilain mukaisessa intressivertailussa

hallituksen esityksen kautta (HE 120/2004 vp) ja totesi, ettei huomioonottamisvelvollisuus

vaikuta suoraan luvanmyöntämisedellytyksiin tai syrjäytä vesilain 2 luvun 6 §:n mukaista

intressivertailua, vaan on osa intressivertailua. Nyt puheena olevan vesitalousasian vireille

tulon jälkeen vesilakia on uudistettu ja lakiin on lisätty vaatimus VHS:n sisällyttämisestä

intressivertailuun. Tältä osin korkeimman hallinto-oikeuden mukaan direktiivin tulkinta-

vaikutus tulee ulottaa asian käsittelyyn direktiivin tehokkaan toimeenpanon vuoksi ja asian

käsittelyssä tulee ottaa huomioon myös käsittelyaikana valmistuneen vuosien 2016-2021

vesienhoitosuunnitelman sisältövaatimukset.

Sierilän vesitaloushankkeessa KHO:n keskeinen tulkintaratkaisu liittyi siihen, vaarantaako

Sierilän voimalaitoshanke Keski-Kemijoen vesimuodostuman hyvän saavutettavissa ole-

van tilan tai aiheuttaako hanke ainakin yhden ekologisen tilan luokitteluperusteena olevan

laatutekijän tilan huononemisen (vrt. Weser-tuomio). KHO korosti haittavaikutuksia ja

niiden merkittävyyttä arvioitaessa, että arvioinnissa on otettava huomioon luvassa asetetta-

vat lupamääräykset ja toimenpidevelvoitteet. Huomioiden asetetut lupamääräykset ja ohi-

tusuoman rakentamisvelvoite, ei KHO:n ratkaisun mukaan jäänyt vesilain mukaista estettä

luvan myöntämiselle. Hanke ei toimenpidevelvoitteet ja vesimuodostuman nykyinen tila-

luokka huomioiden ollut näin ollen vesienhoidon tilatavoitteiden vastainen.

Vesienhoitosuunnitelmien huomioonottamisvelvollisuuteen ja ympäristötavoitteiden nor-

matiiviseen sitovuuteen ratkaisuosassa pureudutaan yksityiskohtaisemmin. Keskeisinä tul-

kintoina ratkaisussa nousevat esille vesienhoitosuunnitelmien merkitys vesilain intressiver-

tailussa ja unionioikeuden lojaliteettivelvoite; vesienhoitosuunnitelmat tulee ottaa osana -

mutta vain yhtenä lukuisista – huomioon arvioitaessa vesitaloushankkeen lupaedellytyksiä

intressivertailussa. Lojaliteettivelvollisuuden perusteella vesien tilatavoitteen tulkinnan

tulee perustua vesipuitedirektiiviin ja yhteisötuomioistuimen tulkintaratkaisuihin sellai-

seen. Direktiivin tulkintavaikutus tulee ulottaa oikeuskäytännön aikana tulleisiin säädös-

muutoksiin ja EU:n

52

ennakkoratkaisuihin (Weser-tuomio). Vastaavasti oikeuskäsittelyn aikana tehdyt vesien-

hoitosuunnitelmien tarkistukset tulee ottaa huomioon lupaharkinnassa.

Keskeiset harkintavaiheet löytyvät kyseisessä tapauksessa Keski-Kemijoen vesimuodos-

tuman tilan ja tilatavoitteiden määrityksestä sekä vesienhoitolain 23 §:n mukaisen poik-

keamisen tulkinnasta. Tilatavoitteista poikkeamisen osalta Kemijoen vesienhoitoalueen

suunnitelmissa ei ole mainintaa, jolloin lupaedellytysten tarkastelu keskittyy siihen, vaa-

rantaako voimalaitoshanke vesimuodostuman hyvän saavutettavissa olevan tilan tai aiheut-

tako hanke vähintään yhden ekologisen laatutekijän heikentymisen. KHO:n ratkaisuosassa

tilaa ja vaikutuksia on kuvattu laajasti ja päädytty lopputulemaan, ettei lupamääräykset,

kompensaatiotoimenpiteet ja mahdolliset tulevat kalatievelvoitteet huomioiden ole vesien-

hoidon kannalta luvanmyöntämisestettä. Tältä osin ennakkopäätös korostaa kokonaishar-

kintaa, jossa vesienhoidon tavoitteiden turvaamiseksi tulee jo lupavaiheessa määrätä eko-

logisia haittoja kompensoivia toimenpiteitä.

Keski-Kemijoen vesimuodostuman tilan luokittelu perustuu asiantuntija-arvioon (2010-

2015) ja suppeaan ekologiseen aineistoon (2016-2021), mikä sinänsä ei saa merkittävää

painoarvoa ratkaisussa. Hankkeen ja vaikutusten merkittävyys huomioiden faktatiedon

puutteellisuus on ongelmallista. Vesimuodostuman tiedoissa on todettu, että vedenlaatu ja

suppea ekologinen aineisto eivät kuvaa luotettavasti voimakkaasti muuttuneiden elinympä-

ristöjen tilaa ja vaellusreittien katkeamisen aiheuttamia muutoksia eliöyhteisöissä. Tämän-

kaltaiset puutteet tai epävarmuudet faktatiedoissa eivät ratkaisupakon vuoksi voi estää asi-

an ratkaisemista ja tyypillisesti epävarmuuksia pienennetään ympäristölupiin liittyvillä

selvitys- ja tarkistamisvelvollisuuksilla.

4.2.6 Pohjavedet

Vesienhoitosuunnitelmissa arvioidaan luokiteltujen pohjavesialueiden pohjaveden määrää,

kemiallista laatua ja muodostumiin kohdistuvia riskitoimintoja. Pohjavesien ehdoton pi-

laamiskielto korostaa varovaisuusperiaatetta ja lupaharkinnassa pohjavesien tilan turvaavat

ratkaisut edellyttävät laajoja perusteluja lähinnä tulkinnanvaraisissa ja kiperissä ratkaisuti-

lanteissa. Korkein hallinto-oikeus on linjannut varovaisuusperiaatteeseen tukeutuen esi-

merkiksi maalämpökaivojen sijoittamisessa pohjavesiolosuhteiden selvityspuuteet ja epä-

53

varmuudet pilaantumisriskejä merkittäviä lisääviksi, jolloin VL:n intressivertailussa haitat

muodostuvat usein hyötyjä suuremmiksi estäen luvan myöntämisen (ks. esim. 13.2.2017 t.

6367, 13.2.2017 t. 6368). Lupaharkinnan ja oikeuskäytännön osalta vesienhoitosuunnitel-

mat tuottavat tarpeellista tietoa pohjavesimuodostumien tilasta ja riskitoiminnoista, joskin

oikeuskäytännössä viitataan melko suppeasti vesienhoitosuunnitelmiin. Oletettavasti ar-

gumentaatio ei pohjavesien vahvan suojelustatuksen vuoksi edellytä laajasti VHS:stä haet-

tavaa tukea.

Pohjavesiin liittyvässä viimeaikaisessa oikeuskäytännössä nousevat korostuneesta esiin

pohjavesiin ja erityisesti pohjavesi - pintavesi vuorovaikutukseen kytkeytyvät luontoarvot.

Esimerkkinä mainittakoon ratkaisu KHO 13.4.2017 t. 1711 (muu päätös), jossa hallinto-

oikeus muutti aluehallintoviraston myöntämän vedenottoluvan määräaikaiseksi ja lisäsi

lupamääräyksen vedenottamon vaikutusalueelle olevien lähteiden virtaamaan, luonnonti-

laan ja pohjavesivaikutteisissa virtavesissä eläviin taimenkantoihin liittyvien vaikutusten

arvioimiseksi. Korkein hallinto-oikeus pysytti päätöksen vähäisin lupamääräysmuutoksin.

Asian käsittelyssä KHO perusteli päätöstä vesienhoidon suunnitteluun liittyvin seikoin

seuraavasti.

KHO 13.4..2017 t. 1711: ”Ennalta arvioiden pohjavedenoton ei siten voida katsoa vaaran-

tavan Karvianjoen yläosan hyvän ekologisen tilan saavuttamista vuoteen 2021 mennessä.

Otettaessa vesilain 2 luvun 11 a §:n mukaisesti vesienhoitosuunnitelmassa hankkeen vaiku-

tusalueen vesien tilaan ja käyttöön liittyvistä seikoista esitetty huomioon hankkeesta aiheutu-

vaa vahinkoa ja haittaa arvioitaessa tulee edellä esitetty vaikutus Karvianjoen virtaamaan ja

vedenlaatuun ottaa huomioon siitä riippumatta, johtaako vaikutus unionin tuomioistuimen

tuomiossa C-461/13 tarkoitetulla tavoin velvollisuuteen evätä lupa hankkeelta. Vaikka haki-

jan esittämää selvitystä alueen pohjavesioloista ja hankkeen vaikutuksista pinta- ja pohjave-

siin voidaan pitää asianmukaisena ja riittävänä, liittyy erityisesti vedenoton ja muiden Kar-

vianjoen veden tilaan vaikuttavien toimintojen yhteisvaikutusten arviointiin pitkällä aikavä-

lillä epävarmuutta, jonka vuoksi luvan määrääminen olemaan voimassa kymmenen vuoden

määräajan on perusteltua.”

Tapaus nostaa esille pohja- ja pintavesien vuorovaikutukset ja niiden heijastusvaikutukset

vaativaan eliölajistoon sekä elinympäristöihin. Tätä vuorovaikutusta ei ole aikaisemmin

systemaattisesti arvioitu, eikä vesienhoidon sääntely ole asiaa riittävällä tarkkuudella käsi-

54

tellyt. Seppälä totesi direktiivin sääntelyn pohjavesiekosysteemeihin liittyen jossain määrin

puutteelliseksi jo implementointivaiheessa.120 Vesienhoidon kolmannella suunnittelukau-

della pohjavesialueiden rajaukset ja luokitukset tarkistetaan, jonka lisäksi pohjavesialueille

tullaan määrittämään niin kutsuttu E-luokitus.

Pohjavesialueiden rajaukseen ja luokitukseen tehtävät tarkennukset liittyvät vesienhoidon

lainsäädäntöön tehtyihin säädösmuutoksiin (1263/2014, luku 2a), joiden mukaisesti pohjave-

sialueet luokitellaan vedenhankintakäyttöön soveltavuuden mukaan vedenhankinannan kan-

nalta tärkeisiin 1-luokan alueisiin ja vedenhankintaa soveltuviin 2-luokan alueisiin. Tämän

lisäksi pohjavesialueet, joiden pohjavedestä pintavesi- tai maaekosysteemi on suoraan riip-

puvainen, luokitellaan jatkossa E- luokkaan. Pohjavesistä riippuvaisia pintavesiekosystee-

mejä ovat esimerkiksi lähteet sekä lähdelammet ja maaekosysteemejä lähteet, tihkupinnat

sekä lähdevaikutteiset suot. Pohjavesialueen E-luokituksen myötä ei synny uusia velvoitteita

ja suojeluvaatimuksia, sillä E-luokitus kohdentuu muun lainsäädännön nojalla suojeltuihin

luonnontilaisiin tai luonnontilaisen kaltaisiin selvästi pohjavesivaikutteisiin ekosysteemeihin.

Suojeluvelvoitteet muodostuvat tällöin tyypillisesti luonnonsuojeludirektiivin liitteen 1, Na-

tura 2000-suojelualueen verkoston, luonnonsuojelulain 7§ ja 29 §, vesilain 2:11§ ja metsä-

lain 10§:n kautta.

Huolimatta E-luokituksen kytkeytymisestä edellä kuvatusti olemassa olevaan sektorilain-

säädäntöön, voi vesienhoidossa systemaattisesti kootulla tiedolla olla jatkossa merkitystä

pohjavesialueella tehtävien toimenpiteiden sallittavuuden ja vaikutusarvioinnin kannalta.

Erityisesti mikäli E-luokitus tuodaan vesienhoitosuunnitelmien liiteaineistoksi riittävällä

tarkkuustasolla voi luokitus lisätä tämän aihepiirin oikeudellista ennakoitavuutta ympäris-

tö- ja vesilain mukaisissa lupamenettelyissä.

120 Seppälä 2004, s. 96.

55

5. JOHTOPÄÄTÖKSET

Vesienhoidon ympäristötavoitteet ja vesienhoitosuunnitelmissa esitetyt faktat vaikuttavat

merkittävästi useiden toimialojen ympäristö- ja vesitalouslupien lupaharkintaan ja ratkaisu-

jen perustana olevien oikeusnormien tulkintaan. Tältä osin vesipuitedirektiivin mukainen

huomioonottamisvelvollisuus ja tavoiteltu välillinen tulkintavaikutus on toteutunut hyvin.

Lupaharkintaan liittyvän tuoreimman oikeuskäytännön analysoinnin perusteella ympäristö-

tavoitteisiin viittaaminen ja vesienhoitosuunnitelmista argumentaatiotuen hakeminen on

rutiininomaista niin viranomaisille, asianosaisille kuin yleistä edunvalvontaa suorittaville

järjestöille. Lupaviranomaiset ja hallintotuomioistuin ovat ottaneet vesienhoitotavoitteet

oikeuskäytännön perusteella huomioon pääosin asianmukaisesti ja korkein hallinto-oikeus

on tehnyt lähinnä tulkintaa linjaavia ratkaisuja. Toimialakohtainen vaihtelu vesienhoito-

suunnitelmien huomioonottamisessa ja vaikuttavuudessa on kuitenkin edelleen huomatta-

van suurta, mikä johtunee eroista sekä toimialakohtaisessa sääntelykehyksessä että vesien-

hoitosuunnitelmien toimialakohtaisessa suunnittelutarkkuudessa ja tavoitteiden asettelussa.

Osaltaan nämä erot voivat johtua myös tarkastelun kohteena olevien vesimuodostumien

tyypistä, sijainnista ja luontaisista ominaispiirteistä. Yleisesti huomioonottamisvelvollisuus

lupaharkinnassa toteutunee paremmin kuin ensimmäisellä vesienhoitokaudella, jolloin ve-

sienhoitotavoitteet heijastuivat lähinnä vain turvetuotannon lupaharkintaan. 121

Vesienhoitolainsäädännön normatiivinen joustavuus on mahdollistanut laajan tapauskoh-

taisen harkinnan, mikä voi näyttäytyy ongelmallisena ratkaisujen ennakoitavuuden kannal-

ta. Ensimmäisen kauden vesienhoitosuunnitelmien vaikutukset koettiin osaltaan ennakoi-

mattomiksi, joskin pintavesien luokittelujärjestelmä jo itsessään lisää ratkaisujen ennakoi-

tavuutta.122 Edelleen ulkoisesti samankaltaisissa tilanteissa vähäiset erot vesienhoidon ta-

voitteisiin ja kenties jopa niiden esitystapaan liittyen voivat vaikuttaa siihen, millaisen pai-

noarvon ympäristötavoitteet ratkaisun kannalta saavat. Vesienhoidon ympäristötavoitteita

vaarantavissa hankkeissa on läsnä myös muita lupaharkinnassa huomioitavia seikkoja, jot-

121 Kauppila 2014b, s. 92; Kauppila 2016a, s.37.

122 Karhu-Määttä 2010, s. 67; Kauppila 2016a, s.55.

56

ka voivat samanaikaisesti muodostua luvan myöntämisen esteeksi.123 Korostunut tapaus-

kohtainen harkinta on ympäristöoikeudelle ominaista ja se tulee osin hyväksyä ennakoita-

vuuden heikkenemisen kustannuksella. Edellä mainittuja ongelmia on mahdollista kuiten-

kin vähentää riittävän laajasti ja avoimesti perusteluilla ratkaisuilla. Luparatkaisujen perus-

teluihin tulee edelleen kiinnittää huomiota, sillä etenkään kiperissä ratkaisutilanteissa pelk-

kä toteamus "vesienhoitosuunnitelmien sisältö huomioitu tai vesienhoidon ympäristötavoit-

teet eivät vaikuta hankkeen toteutukseen" ei lisää ratkaisujen ennakoitavuutta ja perustelu-

jen avoimuutta. Perustelujen laadun ja avoimuuden varmistaminen kuuluu nähdäkseni yhtä

lailla vesienhoito-ja lausuntoviranomaisille kuin lupa-ja oikeusasteille.

Vesienhoidon ympäristötavoitteiden oikeudellinen sitovuus on lisääntynyt Weser- ratkai-

sun jälkeen, mikä näkyy viimeisimmässä lupa- ja oikeuskäytännössä. Sitovuus tarkoittaa

käytännössä sitä, että lupaharkinnassa tulee varmistua ettei hanke heikennä vesimuodostu-

man tilaa tai estä hyvän tilan saavuttamista. Lukuisissa viimeaikaisissa ratkaisuissa näkyy

tulkinta ja argumentaatio Weser-ratkaisun valossa. Etenkin argumentaatiossa edellä mainit-

tuun ennakkopäätökseen viittaavat niin viranomaiset kuin asianosaisetkin (ks esim.

27.2.2019 t. 713, 29.10.2018 t. 4935, 14.2.2018 t. 608). Tulkintavaikutus on edelleen tilan-

nesidonnaista, mikä nykyisessä osin muotoaan hakevassa oikeustilassa on nähdäkseni pe-

rusteltua. Lupaharkinnassa on aina kyse kokonaisharkinnasta ja toimintaedellytysten ra-

jaamisesta esimerkiksi lupamääräyksillä (ks KHO:2017:87). Etenkin YSL:n mukaiseen

lupaharkintaan liittyvässä pilaantumisen merkittävyyden määrityksessä Weser-ratkaisun

suoraviivainen soveltaminen on haasteellisempaa kuin vesilain mukaisissa vesitaloushank-

keissa, joissa vesimuodostumaan kohdistuu usein konkreettisia hydro- morfologisia muu-

toksia.

Vesienhoidossa tavoitteeksi asetettu yhdennetty tarkastelutapa on vesistöihin kohdistuvan

ravinnekuormituksen sääntelyn osalta haasteellinen. Nykyinen ennakkovalvonnallisiin

lupiin perustuva pistekuormituksen sääntelyjärjestelmä ei toteuta riittävästi yhdennettyä

tarkastelutapaa, sillä merkittävin osa kokonaiskuormituksesta tulee useimmissa tapauksissa

hajapäästölähteistä.124 Yhtenä mahdollisena vaihtoehtona ongelman ratkaisemiseksi on

123 Pärnänen 2012, s. 96.

124 ks. myös Hollo 2005, s. 7.

57

esitetty erilaisia kompensaatiomalleja, jolloin pistekuormituksen päästörajojen kiristämisen

sijaan vastaaviin tai parempiin vaikutuksiin voitaisiin päästä rajoittamalla kuormitusta va-

luma-alueen muista kuormituslähteistä.125 Tietyissä tilanteissa kompensaatio voi olla te-

hokkain tapa vesienhoitotavoitteiden turvaamiseksi ja niiden käyttömahdollisuuksia kan-

nattaa harkita erityisesti tilanteissa, joissa vesimuodostuman ympäristötavoitteet olisivat

uuden hankkeen vuoksi uhattuna.

Hajakuormitukseen liittyen oikeudellisesti sitomattomille ja toiminnanharjoittajia vain hei-

kosti velvoittaville toimenpideohjelmille on asetettu nähdäkseni kohtuuttoman suuret odo-

tuksen kuormituksen vähentämisen ja vesien tilatavoitteiden saavuttamisen kannalta. Toi-

menpideohjelmien kautta hajakuormitukselle asetettavien tavoitteiden vaikuttavuutta olisi

syystä lisätä, mikä voisi tapahtua esimerkiksi maatalouden ympäristökorvausjärjestelmän

toimenpiteiden suuntaamisella entistä tehokkaammin vesienhoitosuunnitelmissa kuvatuille

painopistealueille. Tällä hetkelle toimenpiteiden tehokas kohdentaminen kuormituksen

kannalta kriittisimmille alueille on haasteellista, huolimatta vesienhoitosuunnitelmien var-

sin tarkasta ja paikkaan sidotusta tietosisällöstä. Eräänä kehittämisehdotuksena voisi olla

kotieläinsuojien ympäristöluvissa annettavien lannanlevitystapoihin kohdistuvien määräys-

ten kohdentaminen kaikkiin peltolohkoihin, joille lantaa tullaan levittämään.126 Tällä het-

kellä lupamääräykset on kohdennettu vain kotieläinsuojan välittömiin lähilohkoihin. Tila-

koon kasvaessa olisi syytä myös pohtia, onko eläinmäärään suhteutettu peltoalan vaatimus

lannanlevitysalaksi parasta käyttökelpoista tekniikkaa (BAT)127 vai tulisiko toiminnan mit-

takaavan huomattavasti laajentuessa myös BAT vaatimusten muuttua lannan prosessointia

tukeviksi. Nurmiviljelyn fosforihuuhtoumien on tosin todettu viimeisimpien tutkimusten

perusteella olevat aiemmin oletettua vähäisempiä, mutta muuttuvissa ilmasto-olosuhteissa

lannanprosessointi- ja käsittelytapoja on yhä syytä kehittää.128

125 Leino - Belinskij 2018, s. 123.

126 ks. myös Kauppila 2016; Kauppila ym. 2017.

127 Ympäristönsuojelulain 4 §:n 1 momentin kohdan 3 mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraan aiheutta-

vassa toiminnassa on periaatteena, että käytetään parasta käyttökelpoista tekniikkaa.

128 Puustinen ym. 2019.

58

Tässä tutkielmassa pyrittiin ryhmittelemään vesienhoitosuunnitelmien heterogeenistä sisäl-

tö oikeudellisesti sitoviin tavoitteisiin, relevantteihin faktoihin ja muuhun keskeiseen taus-

ta-aineistoon. Ryhmittely tehtiin tiedostaen argumentaatio- ja normilähteiden erotteluun

liittyvät haasteet; esimerkiksi Paso on todennut tämänkaltaisen jaottelun varsin vaikeaksi

ja Määttä soft law- aineistojen osalta kyseenalaistanut vastaavan kaltaisessa jaottelussa

saavutettavat hyödyt.129 Itse ryhmittelyä kiinnostavammaksi työssä muodostui vesienhoi-

don ns. relevanttien faktojen tunnistaminen ja niiden käyttötapojen analysointi ympäristöl-

listen lupien ja niihin liittyvän oikeuskäytännön kautta.

Pinta- ja pohjavesien ympäristötavoitteet ja vesiympäristölle vaarallisten sekä haitallisten

aineiden ympäristölaatunormit ovat vesienhoidon ns. kovaa ydintä ja nykyisen oikeuskäsi-

tyksen mukaan oikeudellisesti sitovia. Tutkielmassa tehtyjen havaintojen perusteelle edellä

mainituista suoraviivaisimpia ovat pohjavesiin liittyvät määrälliset ja laadulliset tavoitteet.

Vahva ympäristölainsäädäntö ja korostunut varovaisuusperiaate varmistavat uusien hank-

keiden yhteydessä pohjavesien määrällisen riittävyyden ja laadun turvaamisen. Pohjave-

sien osalta vesienhoitosuunnitelmat tuottavat lähinnä säännöllisesti päivitettyä ja hyödyllis-

tä tietoa riskitarkasteluun ja lupaharkintaan tukien näin olen pohjavesivarojen vastuullista

käyttöä (ks esim. KHO 2019:37). Korostuneesti vesienhoidon ympäristötavoitteet tulevat

esille lähinnä silloin, kun pohjavedellä on yhteys pintavesiin ja pohjavesivaikutteisiin luon-

totyyppeihin. Tämä seikka oletettavasti tulee korostumaan vesienhoidon kolmannella

suunnittelukaudella käyttöön otetun E-luokituksen myötä. Pintavesien osalta ympäristöta-

voitteet ovat samalla tapaa vaikutusten merkittävyyden arvioinnin ja lupaharkinnan keski-

össä, mutta arviointiprosessi on useimmiten pohjavesiä haasteellisempi ja vaikuttavuuden

ennakointi vaikeampaa.

Vesiympäristölle vaarallisten ja haitallisten aineiden raja-arvot ovat normatiivisen luon-

teensa vuoksi lupaharkinnassa suoraan sitovia ympäristölaatunormeja, jolloin niiden ylit-

tyminen merkitsee luvan myöntämisen estettä. Lupaharkinnan kannalta mainittu lähtökohta

on suhteellisen selkeä ja lupaharkinnassa tulkintaa tarvitaan tämän tutkielman perusteella

lähinnä päästölähteen läheisyyteen rajattavan sekoittamisvyöhykkeen laajuuden määrittä-

misessä. Sekoittumisvyöhykkeellä voidaan poiketa edellä mainittujen aineiden päästöraja-

129 Paso ym. 2015, s. 126; Määttä 2005a, s. 412.

59

arvoista rajatulla alueella (ks esim. KHO:2017:76). Tämän tutkielman havaintojen perus-

teella asia ei ole erityisen ongelmallinen ja VHS toimii tässä suhteessa hyvin.

Haasteellisimpia lupaharkinnan ja erityisesti lupien ennakoitavuuden kannalta ovat ekolo-

giset ympäristötavoitteet. Eräs keskeinen haaste on lupaharkinnan, ympäristötavoitteiden ja

niistä poikkeamisen suhde nykyisessä oikeustilassa.130 Kärjistäen voisi todeta, että tällä

hetkellä vain hyvän-tyydyttävän ekologisen tilan rajalla olevan pienehkön vesimuodostu-

man valuma-alueelle uuden turvetuotantoalueen luparatkaisu on ennakoitavissa; vesien-

hoidon ympäristötavoitteet huomioiden luvanmyöntämisedellytyksiä ei suurella todennä-

köisyydellä ole. Muissa tapauksissa lupaharkinnan lopputulos vesienhoitotavoitteiden nä-

kökulmasta on vaikeasti ennakoitavissa olevan kokonaisharkinnan tulos. Ratkaisun kannal-

ta keskeistä kohdevesistön tilan ja toiminnan vaikutusten ohella on se, kuinka kuormitus-

vaikutuksia pystytään lupamääräyksillä vähentämään. Toisaalta juuri lupamääräysten aset-

tamiseen ja sisältöön vesienhoitosuunnitelmilla on selvästi vaikutusta. Edellä kuvattu vai-

kutustapa on vesienhoitolainsäädännöllä alun perin tavoitellut normatiivisen joustavuuden

ja lupaharkinnan yleisen systematiikan mukaista. Ennakoitavuuden, oikeusvarmuuden ja

unionioikeudelllisten velvoittein näkökulmasta tämä on kuitenkin ongelma, jolloin tulee

kiinnittää erityistä huomiota perustelujan laatuun ja avoimuuteen.

Keskeisin fakta vesienhoitosuunnitelmissa on vesimuodostuman ekologinen tilaluokka eli

luokitteluhetkeä edeltävän kuusivuotiskauden aikana koottujen seurantatietojen perusteella

tehty vesimuodostuman nykytilan arvio. Vesimuodostuman tilaluokkaan kytkeytyy merkit-

tävä osa niin uuden hankkeen lupaharkinnasta kuin olemassa olevan toimintojen lupaehto-

jen tarkistamisesta, sikäli kun puhutaan vesistövaikutuksista. Ekologisen tilaluokituksen

merkitys faktana perustuu luokituksen taustalla olevan tiedon määrään ja laatutekijäkoh-

taisten tietojen kattavuuteen. Näiden tekijöiden osalta lupaprosessiin liittyvissä lausunto- ja

kuulemismenettelyissä luokitteluperusteita on viime vuosien ratkaisuissa avattu paikoin

hyvin yksityiskohtaisesti. Joissain tilanteissa luokittelun laatutasoa ei puolestaan ole juuri-

kaan arvioitu. Luokittelussa käytettyjen tietojen kuvaaminen on nähdäkseni tarpeellista

luotettavan kokonaisharkinnan ja ratkaisujen oikeusvarmuuden kannalta. Erityisesti mikäli

one out, all out -periaatteen merkitys vahvistuu nykyisestään, on yksityiskohtaisempi pe-


60

rustelu nähdäkseni tarpeellista. Perustelut voivat olla avoimet ja yksityiskohtaiset niissäkin

tapauksissa, joissa vesienhoitotavoitteet eivät ole merkittävästi vaikuttaneet ratkaisun lop-

putulokseen (ks. esim. 2016/3385).

Toinen vesienhoitosuunnitelmista löytyvä tärkeä fakta on vesimuodostumien kuormitus- ja

painetarkastelu, jota käytetään runsaasti lupaharkinnan eri vaiheissa. Vesienhoidon yhden-

netyn tarkastelutavan kannalta em. tietojen merkitys onkin erittäin olennainen. Seppälä on

todennut kuormitus- ja painetarkastelujen tärkeyden jo varhain, mutta tietojen merkitys

lupaprosessissa on korostunut käytännön myötä.131 Arvioitavana olevan toiminnon vaiku-

tusten suhteuttamien kohdevesistössä aiheutuviin vaikutuksiin on vaikeaa ilman edellä

mainittuja tietoja. Kuormitus- ja painetarkastelut ovat pakollinen osa vesienhoitosuunni-

telmien laadintaprosessia, mutta tietojen tarkkuus toimenpideohjelmissa ja lausuntomenet-

telyissä vaihtelee melko paljon. Vesienhoidon kolmannella suunnittelukaudella kuormitus-

ja painetarkasteluja pyritään yhdenmukaistamaan entisestään, mikä on tarpeellista alueelli-

sen ja toimialakohtaisen yhdenvertaisuuden sekä ennakoitavuuden kannalta.

Vesimuodostuma tai valuma-aluekohtaisilla kuormitusvähennystavoitteilla voidaan niin

ikään nähdä olevan merkitystä vesienhoitosuunnitelmien fakta-aineistona. Lupaharkinnas-

sa hyödynnetään usein prosentuaalisia tavoitteita, mikä mahdollistaa toiminnan suhteutta-

misen kokonaiskuormitukseen (ks. esim. 8.5.2018 t. 2143, 28.11.2017 t. 6139, 1.12.2017 t.

6024, 1.8.2017 t. 3745, 29.6.2917 t. 3090). Toisaalta eroavaisuuksia on havaittavissa sen

suhteen tulkitaanko suhteellisen vähäinen lisäkuorma merkityksettömäksi vai vesienhoidon

ympäristötavoitteiden saavuttamisen kannalta merkitykselliseksi.132 Tämä on kuitenkin osa

131 Seppälä 2004, s. 99.

132 Vaasan hallinto-oikeus KHO ratkaisussa 26.4.2018 t. 1951 " Kalankasvatuslaitoksen vaikutusta vesialu-

eelle ei voida pitää niin pienenä, etteikö niiden aiheuttaman ravinnekuormituksen alentamiseen tähtäävillä

toimilla olisi myönteistä vaikutusta alueen ekologisen tilan paranemiseen. Se seikka, että vesialuetta rasitta-

villa hajakuormitustekijöillä on suurempi vaikutus vedenlaatuun, ei sinänsä voi olla perusteena vesialueen

tilan parantamiseen tähtäävistä toimista luopumiseen kysymyksessä olevan laitoksen osalta". Vastaavasti

hallinto-oikeus ratkaisussa 5.1.2018 t. 27 " Ottaen huomioon vesienkäsittelyn tehokkuus ja tuotantoalueen

melko pieni pinta-ala ja vähäinen osuus pengerjoen valuma-alueesta, hallinto-oikeus katsoo, että Hinkkasoi-

den kuivatusvesien ei ennalta arvioiden voida katsoa vaarantavan Pengerjoen tilatavoitteiden saavuttamista,

vaikka otetaan huomioon myös yhteisvaikutus muiden saa vesistön kuormittavien toimintojen kanssa."

61

tapauskohtaista harkintaa, joka lupaharkinnassa nimenomaan tulee tehdä. Tutkielmassa

tehtyjen havaintojen perusteella edellä mainittu luokkamuutoksen riski on kriittinen sig-

naali YSL:n mukaisesta merkittävästä pilaantumisesta, kuten jo aikaisemmin on todettu

(KHO 23.8.2016 t. 3461). Kolmannella vesienhoitokaudella erinomaisessa tai hyvässä ti-

lassa oleville vesimuodostumille voidaan antaa lisämäärä E- tai H-, mikäli on olemassa

riski nykyisen tilaluokan heikkenemisestä.133 Tämänkaltainen lisämäärä voi indikoida ve-

sistön herkkyyttä ja vaikuttaa sallittavan lisäkuormituksen arviointiin.

Ensimmäisellä suunnittelukaudella toimenpideohjelmien vaikutus lupakäytäntöön todettiin

vähäiseksi, johtuen esitettyjen toimenpiteiden heikosta vaatimustasosta.134 Tässä tutkiel-

massa tehtyjen havaintojen mukana vesimuodostumalle tai valuma-alueelle esitetyt toi-

menpide-esitykset nousevat lupaharkinnassa esille edelleen melko harvoin. Tietyillä alueil-

la ja toimialoilla toimenpide-esitykset saavat enemmän painoarvoa, mikä voi johtua toi-

menpidesuunnittelun yksityiskohtaisemmasta tarkkuustasosta. Toimenpide-esitysten tulee-

kin nähdäkseni olla perusteltuja ja alueeseen mahdollisimman tarkasti kohdennettuja, jotta

niillä olisi merkitystä lupaharkinnan kannalta. Luvanhakijat puolestaan voivat vastineis-

saan vedota siihen, ettei vesienhoitosuunnitelmissa tai toimenpideohjelmissa ole esitetty

kyseiselle toimialalle ja alueelle lisätoimenpiteitä (ks. esim. 27.2.2019 t. 713).

Ympäristötavoitteista poikkeamisen perusteina on vesienhoitosuunnitelmissa käytetty ai-

noastaan määräaikapidennyksiä. Määräaikapidennyksien merkitys ei lupaharkinnassa ole

erityisen korostunut, mutta toiminnan vaikutusarvioissa saatetaan viitata asetettuihin tavoi-

teaikoihin. Esimerkiksi ratkaisuissa KHO 5.1.2018 t. 27 ja KHO 5.1.2018 t. 26 tyydyttä-

vässä tilassa olevan vesimuodostuman valuma-alueelle oli mahdollista sallia uutta kuormit-

tavaa toimintaa tilatavoitteiden vaarantumatta, koska kuormitusosuus oli vähäinen ja vesi-

muodostuman hyvä tila oli arvioitu vesienhoitosuunnitelmissa saavutettavan seuraavan

vesienhoitokauden loppuun mennessä.

133 Riskiarvio tehdään suunnitteluvaiheessa ja tallennetaan Vesimuodostumat-tietokantaan, joka on osa ym-

päristöhallinnon Hertta-tietojärjestelmää.

134 Kauppila 2016a, s.36.

62

Vesienhoitosuunnitelmien keskeinen tausta-aineisto (ks. sivu 7) vaikuttaa lupaharkinnassa

taustalla kuten asiaan kuuluu. Taustatiedot kuuluvat luontevimmin lausuntovaiheeseen ja

vain kiperissä ratkaisutilanteissa ne voidaan tuoda ratkaisun perusteluihin. Sinänsä erityi-

sesti vesimuodostumien rajaamiseen liittyvät seikat voivat olla olennaisia etenkin piste-

kuormituksen vaikutusalueen rajaamisen ja merkittävyyden arvioinnin kannalta. Toisaalta

ympäristönsuojelulain mukainen tarkastelu ei kohdistu vain vesimuodostumaan, vaan

myös paikallisempiin haittavaikutuksiin.135 Vesimuodostuman luontainen tyyppi ja refe-

renssitila ovat lähinnä suunnittelun työkaluja, jotka lähtökohtaisesti otetaan annettuna ja

niihin palataan vain harvoin lupaharkintavaiheessa. Sen sijana ekologisen luokittelun taso

on lupaharkinnassa olennainen seikka ja tulee todennäköisesti nousemaa entistä merkittä-

vämpään asemaan Weser-päätöksen myötä korostettaessa jo yhden laatutekijän merkitystä

vesimuodostuman tilamuutoksen indikaattorina.

135 Seppälä 2004, s. 97.

vesienhoitosuunnitelmien merkitys ympäristö- ja ... · halonen, lea. metsäojitukset ja...

Documents