vieŠŲjŲ finansŲ tvarumas
TRANSCRIPT
1 psl.|
1. ĮVADAS
Viešųjų finansų tvarumas, taip pat
vadinamas fiskaliniu tvarumu, yra vyriausybės gebėjimas ilgą laiką tęsti
dabartinę išlaidų, mokesčių ir kitų susijusių sričių politiką be grėsmės
savo mokumui ir nerizikuojant
neįvykdyti kai kurių savo įsipareigojimų ar neskirti pažadėtų lėšų išlaidoms
padengti.
Pastaroji krizė atskleidė fiskalinio tvarumo svarbą, tačiau viešųjų finansų
tvarumas yra svarbus ne vien
išskirtinėmis aplinkybėmis. Jis svarbus kartų tarpusavio teisingumui ir jo
principai yra tinkami visada ir visoms vyriausybėms, nepriklausomai nuo jų
dabartinio įsiskolinimo lygio. Valstybės (valdžios sektoriaus) skolos valdymas ir
išlaikomas gebėjimas, kai reikia, išleisti obligacijas yra būtini tam, kad
ekonomika sklandžiai veiktų. Valstybėms
narėms svarbu gebėti prisitaikyti prie nenumatytų aplinkybių, kurių negali
valdyti vyriausybė, kaip antai, didelių verslo ciklo pokyčių ar ekonomikos
krizių. Atsargumo priemonių taip pat reikėtų imtis dėl riboto gebėjimo surinkti
mokesčius iš ekonomikos, politinių ekonomikos aspektų, komplikuojančių
fiskalinį konsolidavimą, ir kadangi yra
įrodyta, jog struktūrines reformas sėkmingiau vykdo tos šalys, kurių
pradinė fiskalinė būklė yra gera1.
1 Obstfeld, M. (2013), On Keeping Your Powder Dry: Fiscal Foundations of Financial
and Price Stability, IMES institute for
Tokiomis aplinkybėmis fiskalinės būklės
blogėjimas ir valstybės skolos didėjimas ES nuo 2008 m. kartu su visuomenės
senėjimo našta biudžetui yra problemos, kurios viena prie kitos prisideda, todėl
fiskalinio tvarumo didinimas yra neatidėliotinas politikos uždavinys. Nuo
2014 m. valstybės skolos ir BVP santykis bendru ES lygmeniu pradėjo mažėti,
tačiau dėl likusių krizės padarinių
valstybės skolos našta keliose ES valstybėse tebėra didelė.
Todėl ypač svarbu analizuoti valstybės
skolos raidos perspektyvas ir grėsmę fiskaliniam tvarumui euro zonos šalyse ir
visoje ES, kad būtų galima parengti
tinkamą politinį atsaką siekiant, kai reikia, didinti fiskalinį mokumą. Pastarojo
meto pokyčiai, ypač valstybių skolos krizė, dėl kurios kai kurioms ES šalims
tapo sunku dalyvauti rinkoje, patvirtino, kad su fiskaliniu tvarumu siejami ne vien
ilgalaikiai uždaviniai. Fiskalinius rezervus būtina atkurti laiku, kad jie sušvelnintų
naujus sukrėtimus, kai jų bus patirta, be
kita ko, dėl prognozuojamo palūkanų normų augimo.
monetary and economic studies, Bank of
Japan, Discussion Paper No. 2013-E-8; Fournier, M. and Fall (2015), Government Debt and Fiscal Frameworks, OECD Working
Paper, ECO/CPE/WP1(2015)7/ANN2; Eyraud, L and Wu, T (2015), Playing by the Rules: Reforming Fiscal Governance in Europe IMF
Working Paper WP/15/67.
EUROPOS SEMESTRO TEMINĖ INFORMACIJOS SUVESTINĖ
VIEŠŲJŲ FINANSŲ TVARUMAS
2 psl.|
Euro zonos ir ES bendrosios fiskalinės perspektyvos toliau gerėja2,
prognozuojama, kad deficito ir BVP
santykis3 2017 m. sumažės iki 1,1 proc. euro zonoje ir iki 1,2 proc. visoje ES ir ši
tendencija tęsis: 2019 m. deficito ir BVP santykis sieks 0,8 proc. euro zonoje ir
0,9 proc. visoje ES4. Esant mažesniam deficitui ir palankiam sniego gniūžtės
efektui, skolos ir BVP santykis euro zonoje ir visoje ES mažėja nuo 2014 m.
2017 m. jis turėtų siekti 89,3 proc. euro zonoje ir 83,5 proc. visoje ES ir toliau
mažėti – iki atitinkamai 85,2 proc. ir
79,8 proc. 2019 m. Tokias geras viešojo sektoriaus įsiskolinimo mažinimo
prognozes patvirtina nominaliojo BVP augimas ir palūkanų normos, kurios
pasiekė istorines žemumas. Tačiau įvairių ES šalių dabartinė ir būsima
ekonomikos ir biudžeto būklė yra labai skirtinga, todėl tinkamas politikos
priemonių, reikalingų fiskaliniam
tvarumui užtikrinti, derinys taip pat yra individualus ir priklauso nuo kiekvienos
šalies uždavinių5.
Galiausiai ES viešųjų finansų tvarumas yra labai susijęs su Sutartyse įtvirtintais
principais, su Stabilumo ir augimo paktu
(toliau – SAP) ir per Europos semestro procesą vykdomos daugiašalės priežiūros
procesu, kuris įeina į Komisijos bendrų veiksmų kartu su valstybėmis narėmis
programą.
Tolesnė šios informacijos suvestinės
struktūra yra tokia: 2 skirsnyje aprašomi su viešųjų finansų tvarumu susiję
uždaviniai, 3 skirsnyje aptariami
2 Europos Komisija (2017), 2017 m. rudens
Europos ekonominė prognozė. 3 Jis parodo nominalų biudžeto balansą. 4 Daugiau informacijos apie euro zonos ir ES
fiskalinę būklę žr. Europos Komisija (2016), 2017 m. metinė augimo apžvalga. 5 Ši informacijos suvestinė neapima Graikijos – pastaroji šalis įgyvendina
koregavimo programą. Programoje dalyvaujančių šalių makroekonominės ir biudžeto perspektyvos vertinamos dažniau
nei kitų valstybių narių. Šių šalių prognozių laikotarpis taip pat yra kitoks negu likusių valstybių narių ir prognozuojant daroma
prielaida, kad koregavimo programa bus visiškai įgyvendinta.
susijusios politikos svertai, o 4 skirsnyje nagrinėjama dabartinė politikos padėtis.
2. UŽDAVINIAI
Vertinant fiskalinį tvarumą reikia skirti deramą dėmesį dabartiniam ir būsimam
negrąžintos valstybės skolos dydžiui.
Valstybės, kurių skola didelė, yra pažeidžiamesnės dėl ekonomikos
nuosmukių ir palūkanų normų sukrėtimų. Neturint pakankamai didelio pirminio
pertekliaus (kurį gali būti sunku išlaikyti ilgesnį laiką), valstybės skola net ir be
visuomenės senėjimo gali būti nepakeliama. Todėl didelė negrąžinta
valstybės skola gali kelti grėsmę fiskaliniam tvarumui nepriklausomai nuo
ilgalaikių visuomenės senėjimo išlaidų.
2017 m. daugiau kaip pusėje ES šalių
valstybės skolos ir BVP santykis viršijo 60 proc. – Sutartyje nustatytą BVP ribą.
Tačiau jeigu jos visiškai laikytųsi SAP fiskalinių taisyklių, t. y. SAP scenarijaus,
tikėtina, kad iš esmės visų šalių skolos ir
BVP santykis 2028 m. būtų mažesnis negu pagal nesikeičiančios fiskalinės
politikos scenarijų (1 diagrama). Be to, jeigu būtų visiškai laikomasi SAP
fiskalinių taisyklių, iki 2028 m. būtų pasiekta, kad nė vienos valstybės narės
skolos ir BVP santykis nebedidėtų.
3 psl.|
1 diagrama. Bendrosios valstybės skolos projekcijos pagal SAP scenarijų, palyginti su atskaitos scenarijumi (nesikeičiančios fiskalinės politikos scenarijumi) (BVP proc.)
SAP scenarijus
Atskaitos scenarijus – nesikeičiančios fiskalinės politikos scenarijus
Šaltinis – Komisijos tarnybos.
Pastabos. Parengta pagal Komisijos 2017 m. rudens prognozės duomenis; bendrosios skolos projekcijas pagal
įvarius scenarijus galima sužinoti iš Komisijos atlikto kiekvienos šalies stabilumo programos vertinimo
http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/convergence/index_en.htm.
-60
-40
-20
0
20
40
60
80
100
120
140
160
EE LU BG SE CZ LV DK MT SK LT DE NL PL SI IE FI AT HU ES 28 EA UK CY HR ES BE PT IT FR RO
2017–2028 m. pokytis
2017 m.
2028 m.
BVP proc.
Pikometai2023
Piko metai(2017)
Pikometai2018
-60
-40
-20
0
20
40
60
80
100
120
140
160
BG LU SE DK CZ MT LV SK NL DE IE AT SI CY HU ES 28 HR EA UK BE ES PT IT EE LT PL FI RO FR
2017–2028 m. pokytis 2017 m. 2028 m.
BVP proc.
Piko metai(2028)
Piko metai(2017)
4 psl.|
Vertinant fiskalinį tvarumą pagal Komisijos daugiamatį požiūrį
atsižvelgiama į ilgesnį laikotarpį ir kartu
vertinami labiau neatidėliotini uždaviniai ir rizika; tiek ilgesnio, tiek trumpesnio
laikotarpio analizė grindžiama tinkamais rodikliais, kuriais galima parodyti
tvarumo uždavinių dydį ir aprėptį. Tai tokie rodikliai6:
trumpalaikiai fiskaliniai
uždaviniai analizuojami taikant
rodiklį S0. Naudojant svertinių fiskalinių, finansinių ir
makroekonominio konkurencingumo rodiklių rinkinį pagal rodiklį S0,
remiantis jo komponentų parodomąja galia7 nustatomos fiskalinės krizės ir
6 Toliau nurodytų rodiklių išsamesni techniniai aprašymai pateikti naujausiame
skolos tvarumo stebėsenos dokumente „Debt Sustainability Monitor“ ir Europos Komisijos fiskalinio tvarumo ataskaitoje, žr. Europos
Komisija (2017), Debt Sustainability Monitor 2016, Directorate-General for Economic and Financial Affairs (DG ECFIN), European
Economy, Institutional Paper 063| 2017
(https://ec.europa.eu/info/publications/economy-finance/debt-sustainability-monitor-2016_en), ir Europos Komisija (2016), Fiscal
Sustainability Report 2015, DG ECFIN, European Economy, Institutional Paper 018/2016
http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/eeip/pdf/ip018_en.pdf. 7 Naudojant sudėtinį rodiklį S0, pasveriama
ir įtraukiama daug įvairių ekonominių kintamųjų. Naudojami kintamieji yra (fiskalinėje srityje) biudžeto balansas, pirminis biudžeto balansas, pagal ciklą patikslintas
biudžeto balansas, stabilizuojantis pirminis biudžeto balansas, bendroji valstybės skola (jos dydis ir pokytis), trumpalaikė valstybės
skola, grynoji valstybės skola, bendri finansavimo poreikiai, valdžios sektoriaus išlaidų pokytis ir valdžios sektoriaus galutinio
vartojimo išlaidų pokytis (visi jie išreiškiami BVP procentine dalimi) kartu su palūkanų normos ir augimo rodiklio skirtumu; (finansų ir makroekonominio konkurencingumo srityje)
grynoji tarptautinių investicijų pozicija, grynosios namų ūkių santaupos, privačiojo sektoriaus skola, privačiojo sektoriaus kredito
srautas, trumpalaikė ne finansų bendrovių skola, trumpalaikė namų ūkių skola, einamosios sąskaitos 3 metų atgalinis
vidurkis (visi – kaip BVP proc. dalis), statybos (kaip pridėtinės vertės proc. dalis), realusis
gaunamas ankstyvas perspėjimas dėl rizikos vienų metų laikotarpiu;
vidutinės trukmės fiskaliniai uždaviniai vertinami pagal rodiklį
S18. Vidutinės trukmės tvarumo atotrūkio rodiklis S1 parodo, kiek
išankstinių fiskalinių pastangų reikia įdėti, kad skolos ir BVP santykis
(įskaitant bet kokias papildomas išlaidas, pvz., visuomenės senėjimo
išlaidas) iki 2032 m. sumažėtų iki
60 proc.9,10;
ilgalaikiai fiskaliniai uždaviniai vertinami naudojant rodiklį S2. Šis
ilgalaikio tvarumo atotrūkio rodiklis parodo, koks išankstinis ir nuolatinis
fiskalinis koregavimas yra reikalingas
skolos ir BVP santykiui stabilizuoti neribotu laikotarpiu, įskaitant ir
visuomenės senėjimo išlaidas11.
Šį rodiklių rinkinį naudoja Komisija vertindama ES šalių biudžetų planus
efektyvusis valiutos kursas prekiaujant su 35
prekybos partneriais ir taikant eksporto defliatorių (proc. pokytis per 3 metus), nominaliosios darbo vieneto sąnaudos (proc.
pokytis per 3 metus), pelningumo kreivė, realiojo BVP augimas ir BVP vienam gyventojui, išreikštas perkamosios galios
paritetais, kaip JAV lygio proc. dalis. 8 Vidutinės trukmės fiskalinių uždavinių vertinimas taip pat grindžiamas Europos
Komisijos atlikta skolos tvarumo analize (žr. 2015 m. fiskalinio tvarumo ataskaitą, nurodytą 6 išnašoje). 9 Šios fiskalinės pastangos vertinamos kaip
struktūrinio pirminio balanso (SPB) būklės pagerinimas, pasiektas per 5 metus po prognozės ir po to išlaikytas 10 metų. SPB
yra šalies biudžeto balansas prieš palūkanų mokėjimą, pakoreguotas dėl aplinkybių kaitos, kaip antai dėl su verslo ciklu susijusių
veiksnių ar vienkartinių arba laikinų priemonių. 10 Naujausius biudžetui tenkančių visuomenės senėjimo išlaidų vertinimus žr.
Europos Komisija (2015), The 2015 Ageing Report. Economic and budgetary projections for the EU 28 Member States (2013-2060),
DG ECFIN, European Economy, 3/2015. 11 Atliekant koregavimą pagal rodiklį S2 gali būti stabilizuota gana didelė skola, todėl labai
įsiskolinusiose šalyse jį reikia taikyti atsargiai, atsižvelgiant į SAP reikalavimus.
5 psl.|
pagal Stabilumo ir augimo paktą12. Remiantis šiais rodikliais galima įvertinti,
kiek didelių politikos permainų reikia
dabar arba ateityje ir koks politikos koregavimas (fiskalinis, struktūrinis ar
abiejų rūšių) yra reikalingas. Būtina analizuoti, kaip tvarumo uždavinys
turėtų būti vykdomas vidutinės trukmės ir ilguoju laikotarpiu. Ši analizė atliekama
dviem etapais:
nustatoma, kiek reikšmingas yra
fiskalinio tvarumo uždavinys; nustatomas šio uždavinio pobūdis,
kad būtų galima parengti politiką, tinkamą esamai padėčiai ištaisyti. Tai
daroma atsižvelgiant į santykinius dabartinius ir būsimus deficito ir
skolos dydžius ir su visuomenės senėjimu susijusį spaudimą ES
ateityje didinti išlaidas, ypač
pensijoms, sveikatos priežiūrai ir ilgalaikei priežiūrai13.
Fiskalinis tvarumas yra atskirai ir
neautomatiškai vertinamas kiekvienu laikotarpiu, atsižvelgiant į papildomus,
be kita ko, konkrečių šalių veiksnius ir
charakteristikas.
2.1. Trumpalaikiai fiskaliniai uždaviniai (rodiklis S0)
Kai rodiklio S0 vertės viršija nustatytą ribą, galima trumpalaikė fiskalinė rizika.
Konkrečios šalies trumpalaikę fiskalinę riziką galima tiksliau nustatyti
analizuojant pavienius kintamuosius ir jų vertes, lyginamas su jų ribinėmis
vertėmis. Tos šalys, kurių bendrojo rodiklio vertė 2017 m. viršija ribą (0,46),
rizikuoja ateinančiais metais patirti
fiskalinę krizę (2 diagrama).
12 Žr. Europos Komisijos atliktą stabilumo arba konvergencijos programų vertinimą – Ekonomikos ir finansų reikalų GD tarnybų
darbinius dokumentus: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/convergence/index_en.htm. 13 Žr. Europos Komisija (2014), Identifying fiscal sustainability challenges in the areas of pension, healthcare and long-term care
policies, European Economy, Occasional Papers No 201|2014.
2.2. Vidutinės trukmės fiskaliniai uždaviniai (rodiklis S1)
Nustatant vidutinės trukmės fiskalinius uždavinius apskaičiuojamas reikiamas
nuolatinis fiskalinis koregavimas per penkerius metus po laikotarpio, kurį
apima prognozė (2019 m.), kad per ateinančius 15 metų (iki 2032 m.)
valstybės skola sumažėtų iki Sutartyje nustatytos 60 proc. ribos14. Rodiklio S1
ribinės vertės yra 0 ir 2,5 – jei S1 dydis
yra tarp šių verčių, tai rizika yra vidutinė. Jeigu rodiklis S1 nesiekia 0
arba viršija 2,5, rizika yra atitinkamai maža arba didelė. 3 diagramoje
parodytas rodiklis S1 pagal nesikeičiančios politikos scenarijų,
pradedant nuo biudžeto būklės 2019 m. (paskutiniais metais, kuriuos apima
Komisijos 2017 m. rudens prognozė).
2.3. Ilgalaikiai fiskaliniai uždaviniai
(rodiklis S2)
Pagal tvarumo rodiklį S2
apskaičiuojamas dabartinio ir būsimo biudžeto disbalanso dydis, taigi ir
viešiesiems finansams tenkanti našta. Kuo didesnės yra tvarumo rodiklio S2
vertės, tuo didesnė su fiskaliniu tvarumu susijusi rizika, taigi ir reikalingas
fiskalinis koregavimas. Jeigu rodiklis S2 viršija 6, rizika yra didelė, o jeigu jis
nesiekia 2, rizika yra maža. Iš istorijos
žinomi keli pavyzdžiai, kai tam tikrais laikotarpiais fiskalinė būklė (pirminis
balansas) buvo ilgam pagerinta iki 2 BVP procentinių punktų. Tačiau buvo labai
nedaug tokių laikotarpių, kai ilgai trukęs būklės pagerėjimas siekė 6 procentinius
punktus arba daugiau. Tais atvejais, kai dėl didelių visuomenės senėjimo išlaidų
atsiranda didelis tvarumo atotrūkis,
koreguojant politiką būtinai reikia struktūrinėmis reformomis sureguliuoti
ilgalaikes su senėjimu susijusių išlaidų tendencijas.
14 Rodiklis S1 (%60
20321S) parodo fiskalinį
atotrūkį, kai galutinis siektinas rezultatas yra
ne didesnė kaip 60 proc. BVP dydžio skola po 15 metų (iki 2032 m.).
6 psl.|
Tvarumo rodiklio S2, arba tvarumo atotrūkio, rezultatus galima dalyti į dvi
dalis:
pradinę biudžeto būklę (skolos dydį ir
iš pradžių buvusį struktūrinį pirminį balansą): kai kurių ES šalių
dabartinis biudžeto deficitas, atsižvelgiant jų skolos dydį ir jų
ilgalaikio ekonomikos augimo potencialą, yra per didelis, o tai, net
ir neatsižvelgiant į senėjimo poveikį,
reiškia, kad gali susidaryti didžiulė skola;
visuomenės senėjimo išlaidas, t. y. diskontuotą ilgalaikių su senėjimu
susijusių išlaidų pokytį. Šiuo atžvilgiu
ES šalys taip pat labai viena nuo kitos skiriasi: kai kurioms iš jų gresia
kur kas didesnis išlaidų augimas negu kitoms, daugiausia dėl jų
demografinės padėties ir pensijų sistemų ypatumų, tačiau taip pat dėl
kitų kategorijų išlaidų, pvz., sveikatos priežiūros ir ilgalaikės
priežiūros išlaidų.
2 diagrama. Rodiklis S0, išskaidytas į du subindeksus: fiskalinį indeksą ir finansinį bei
konkurencingumo indeksą
Šaltinis – Komisijos tarnybos.
Pastaba. Parengta pagal Komisijos 2017 m. rudens prognozės duomenis.
AT
BE
BG
CY
CZ
DE
DK
ES
EE
FIFR
UK
HR
HU
IE ITLT
LU
LV
MT
NL
PL PT
RO
SK
SI
SE
0
0,1
0,2
0,3
0,4
0,5
0,6
0,7
0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,82017
m.
fin
an
sin
is ir
ko
nku
ren
c. in
de
ks
as
2017 m. fiskalinis indeksas
7 psl.|
3 diagrama. Rodiklis S1 ir jo komponentai (BVP proc. punktais)
Šaltinis – Komisijos tarnybos.
Pastaba. Parengta pagal Komisijos 2017 m. rudens prognozės duomenis. RSD – reikalaujamas skolos dydis;
VSI – visuomenės senėjimo išlaidos, skaidomos į ilgalaikės priežiūros (IP), sveikatos priežiūros (SP), pensijų ir
kitas išlaidas. PBB – pradinė biudžeto būklė.
4 diagramos horizontalioji ašis parodo pradinę biudžeto būklę (PBB), o
vertikalioji ašis – ilgalaikį komponentą (arba visuomenės senėjimo išlaidas).
Šalies, kuri nurodyta kairėje diagramos pusėje, PBB yra palanki; jeigu ji yra
žemiau nei 0, tai reiškia, kad tos šalies
biudžeto būklė padeda didinti fiskalinį tvarumą. Šalies, kuri nurodyta arčiau
koordinačių ašies apačios, ilgalaikės visuomenės senėjimo išlaidos yra
nedidelės.
Viršutinėje diagramos dalyje nurodytos
šalys gali gerinti savo fiskalinio tvarumo būklę ribodamos prognozuojamą su
visuomenės senėjimu susijusių išlaidų augimą, pvz., įgyvendindamos pensijų
reformas. Dešinėje pusėje nurodytos šalys gali gerinti savo fiskalinio tvarumo
būklę konsoliduodamos savo viešuosius
finansus. Kuo arčiau viršutinio dešiniojo diagramos kampo yra šalis, tuo didesnis
jos tvarumo atotrūkis. Įstrižomis linijomis žymimas tvarumo atotrūkio
dydis. Pavyzdžiui, visos ES bendras tvarumo atotrūkis yra 1,5 BVP
procentinio punkto.
5 diagramoje detaliau parodyti
visuomenės senėjimo išlaidų komponentai. Bendra visos ES sveikatos
priežiūros ir ilgalaikės priežiūros išlaidų dalis yra reikšminga, o pensijų išlaidų
dalis atrodo nedidelė, tačiau yra didelių
skirtumų tarp valstybių. Kai kurių šalių fiskalinio tvarumo uždavinys daugiausia
siejasi su jų pensijų išlaidų tendencijomis, o kitose šalyse jis
daugiausia priklauso nuo sveikatos priežiūros ir ilgalaikės priežiūros išlaidų
tendencijų.
-6
-4
-2
0
2
4
6
8
BG SE LU DK CZ MT EE SK LV NL DE IE CY AT LT PL HU HR SI ES28 FI EA UK RO ES BE FR PT IT
RSD VSI – kitos VSI – IP VSI – SP VSI – pensijų PBB S1
8 psl.|
4 diagrama. Išskaidytas tvarumo atotrūkis pagal rodiklį S2
Šaltinis – Komisijos tarnybos.
Pastaba. Parengta pagal Komisijos 2017 m. rudens prognozės duomenis.
5 diagrama. Rodiklis S2 ir jo komponentai: pradinė biudžeto būklė (PBB) ir visuomenės senėjimo išlaidos (VSI) (BVP proc. punktais)
Šaltinis – Komisijos tarnybos.
Pastaba. Parengta pagal Komisijos 2017 m. rudens prognozės duomenis.
BEBG
CZ
DK
DE
EE
IE
ES
FR
HR
IT
CY
LV
LT
LU
HU
MT
NLAT
PLPT
RO
SI
SKFI
SE
UK
EU
EA
-4
-2
0
2
4
6
8
-4 -2 0 2 4 6
Palankios ilgalaikės
projekcijosPalanki pradinė fiskalinė būklė Nepalanki pradinė fiskalinė būklė
Tvarumo atotrūkio nėra
(S2<0)
Yra tvarumo atotrūkis
(S2>0)
VSI (BVP proc.)
PBB (BVP proc.)
Nepalankios ilgalaikės
projekcijos
S2=0
S2=12S2=10S2=8S2=6S2=4
S2=2
-4
-3
-2
-1
0
1
2
3
4
5
6
7
CY HR IE SE IT DK PT BG LV FR ES DE EA ES28 EE CZ UK SK BE AT FI NL PL LT MT HU LU RO SI
VSI – kitos VSI – SP ir IP VSI – pensijų PBB S2
9 psl.|
3. POLITIKOS SVERTAI
Yra kelios atsakomosios politikos
priemonės, kurių būtų galima imtis, tarp jų fiskalinis konsolidavimas ir (arba)
struktūrinės reformos, ypač tokios, kuriomis mažinamos ilgalaikės biudžetui
tenkančios visuomenės senėjimo išlaidos.
3.1. Išeities taškas – valstybės biudžeto būklė
Valstybės biudžeto būklė yra pirmas
pagrindinis tvarumo rodiklių elementas. Ją vertinant neturėtų turėti įtakos
laikinieji veiksniai, todėl būtina atlikti
koregavimą dėl verslo ciklo poveikio valdžios sektoriaus balansui ir dėl bet
kokios vienkartinės priemonės poveikio.
Šis gautas pakoreguotas dydis yra struktūrinis pirminis balansas (SPB). 6
diagramoje parodyti ES šalių struktūriniai
pirminiai balansai – šalių vidurkiai nuo 2008 iki 2012 m. ir Komisijos 2019 m.
prognozės.
Bet kuri šalis, vykdydama fiskalinio tvarumo uždavinius, visų pirma turi
visiškai laikytis ES fiskalinių taisyklių – Stabilumo ir augimo pakto15. Patikimą
biudžeto būklę taip pat padeda užtikrinti
priemonės, kuriomis plečiama apmokestinimo bazė16.
15 Fiskalinės sistemos ir fiskalinė politika aptariamos atskiroje informacijos suvestinėje,
kurioje aprašomi Europos semestro keliami uždaviniai ir galimos atsakomosios politikos priemonės tuos uždavinius sprendžiant. 16 Žr. su tuo susijusią nedeklaruojamo darbo informacijos suvestinę.
10 psl.|
6 diagrama. Struktūrinis pirminis balansas (BVP proc., 2019 m., palyginti su 2008–2012 m. vidurkiu)
Šaltinis – Komisijos tarnybos.
Pastaba. Parengta pagal Komisijos 2017 m. rudens prognozės duomenis.
3.2. Ilgalaikis fiskaliniam tvarumui svarbus veiksnys – visuomenės
senėjimo išlaidos ir jų sudedamosios dalys
Visuomenės senėjimo išlaidos yra
esminės svarbos veiksnys, nuo kurio
priklauso ilgalaikis fiskalinis tvarumas. Vertinant tvarumą atsižvelgiama į
visuomenės senėjimo išlaidas per ilgesnį laikotarpį – iki 2060 m.17
Didžiausia šių išlaidų dalis yra valstybės
išlaidos pensijoms, sudarančios apie
11 proc. bendro ES BVP. Ir dabartiniai šių išlaidų dydžiai, ir prognozuojami
pensijų išlaidų pokyčiai nemažai skiriasi tarp šalių ir priklauso nuo įvairių pensijų
17 Su visuomenės senėjimu susijusių rūšių
išlaidos apima valstybinių pensijų išlaidas, sveikatos priežiūros, ilgalaikės priežiūros ir švietimo išlaidas, taip pat bedarbio pašalpas
(2015 m. ataskaita dėl visuomenės senėjimo).
sistemų ir tuo metu
-6
-5
-4
-3
-2
-1
0
1
2
3
RO EE FR PL HU LV ES FI LT DK SI HR BE LU NL SK BG AT UK CZ SE IT PT CY MT IE DE
2008–2012 m. SPB vidurkis 2019 m. SPB
11 psl.|
pasiekto šalies pensijų reformos proceso etapo (7 diagrama).
Antra didžiausia viešųjų išlaidų dalis tenka sveikatos priežiūrai – jos sudaro
apie 7 proc. bendro ES BVP. Kartu su sveikatos priežiūra reikėtų atsižvelgti ir į
ilgalaikės priežiūros išlaidas. Abiejų rūšių
išlaidos kartu sudaro beveik 9 proc. ES BVP.
Kaip ir pensijų atveju, padėtis šalyse labai skiriasi dėl skirtingų sveikatos
priežiūros ir ilgalaikės priežiūros sistemų ir esamos tvarkos (8
diagrama). 7 diagrama. Valstybių išlaidos pensijoms (BVP proc., 2019 ir 2060 m.)
8 diagrama. Valstybių sveikatos priežiūros ir ilgalaikės priežiūros išlaidos (BVP proc., 2018 ir 2060 m.)
Šaltinis – Komisijos tarnybos.
Pastaba. Parengta pagal Komisijos 2017 m. rudens prognozės duomenis.
Reformos, kuriomis šalinamos ilgalaikės
su fiskaliniu tvarumu susijusios rizikos priežastys, apima ir tas reformas,
kuriomis stengiamasi riboti visuomenės
senėjimo išlaidas ir įvairias jų sudedamąsias dalis.
Vykdant pensijų reformą patikslinama
amžiaus riba, nuo kurios galima gauti
-5,0
0,0
5,0
10,0
15,0
20,0
LV EE HR DK LT SE NL RO UK IE CY CZ BG SK PL ES HU FR DE MT FI BE PT LU IT EL AT SI EU
2019–2060 m. 2019 m. 2060 m.
0,0
2,0
4,0
6,0
8,0
10,0
12,0
14,0
16,0
18,0
CY BG LV EE RO LT HU PL HR CZ LU SK IE EL ES PT IT DE BE SI MT UK AT FR SE FI DK NL EU
2019–2060 m. 2019 m.
12 psl.|
pensiją, ir tikslinamas pensijos išmokos dydis18.
Pirmosios grupės reformų poveikis yra
pensijų sistemų aprėpties mažinimas. Jomis paprastai panaikinamos arba
apribojamos ankstyvojo išėjimo į pensiją sistemos ir kiti ankstyvo pasitraukimo iš
darbo rinkos būdai, didinamas teisės aktais nustatytas pensinis amžius (be
kita ko, jį automatiškai susiejant su vidutinės ir ilgalaikės tikėtinos gyvenimo
trukmės pokyčiais) arba suderinamas vyrų ir moterų pensinis amžius.
Antrosios grupės reformos yra
alternatyva pensijų sistemos aprėpties ribojimui: jomis mažinamas pensijos
išmokos santykinis dydis (apibrėžiamas kaip vidutinis pensijos dydis, sudarantis
tam tikrą vidutinio visoje ekonomikoje mokamo darbo užmokesčio dalį). Jeigu
išmokų santykiniai dydžiai yra labai dideli, palyginti ir su atitinkamu darbo
užmokesčiu, ir su kitomis ES šalimis, tai
gali reikšti, kad pensijų sistema yra per daug dosni. Taigi, mažinant mokėtinas
pensijų išmokas, galima reikšmingai sumažinti ar bent stabilizuoti valstybės
išlaidas pensijoms.
Sveikatos priežiūros ir ilgalaikės
priežiūros uždaviniai yra konkrečiau susiję su kiekviena šalimi. Tai reiškia,
kad išlaidų efektyvumas ir valdymas paprastai gerinami atskirai kiekvienu
konkrečiu atveju19.
4. DABARTINĖ POLITIKOS PADĖTIS
Šios informacijos suvestinėje
pateikiamose diagramose parodyti tiek uždaviniai, tiek politikos priemonės
(politikos svertai) iš tarpvalstybinės perspektyvos.
Dėl visuomenės senėjimo patiriamas spaudimas didinti viešąsias išlaidas,
tačiau visoje ES yra didelių su tuo
18 Pensijų politika aptariama atskiroje informacijos suvestinėje, kurioje aprašomi
Europos semestro keliami uždaviniai ir galimos atsakomosios politikos priemonės tuos uždavinius sprendžiant. 19 Sveikatos priežiūra aptariama atskiroje informacijos suvestinėje.
susijusių skirtumų. ES šalys vis aiškiau suvokia šią riziką, imasi politikos
priemonių ir jau padarė pastebimą
pažangą dėl prognozuojamo su senėjimu susijusių (ypač pensijų) išlaidų didėjimo.
Kaip matyti iš dviejų paeiliui 2012 ir 2015 m. paskelbtų ataskaitų dėl
visuomenės senėjimo, visos su senėjimu susijusios išlaidos nuo vieno iki kito
prognozavimo etapo sumažėjo, o tai reiškia, kad reformos šiose srityse iš
tiesų duoda rezultatų.
Tarp veiksmingiausių priemonių,
kuriomis mažinamos visuomenės senėjimo išlaidos, yra mechanizmai,
pagal kuriuos pensinis amžius ir (arba) pensijų išmokos automatiškai susiejami
su tikėtina gyvenimo trukme, kaip rekomendavo Komisija keliose metinėse
augimo apžvalgose20. Šiuo metu tokį
mechanizmą taiko beveik pusė ES šalių (9 diagrama). Euro grupė pritarė šiam
principui ir sutiko per 2018 m. atlikti pensijų tvarumo lyginamąją analizę21.
Tai rodo, kad šie mechanizmai teikia
dvejopos naudos: automatiniu susiejimu
didinamas pensijų sistemų tvarumas ir kartu jų pakankamumas. Per ilgesnį
darbinį gyvenimą sumokėdami daugiau įmokų, žmonės užsitikrina didesnes
pensijas.
20 Žr. Europos Komisija (2016), 2017 m. metinė augimo apžvalga. 21 Euro grupė (2017), Structural reform
agenda - thematic discussions on growth and jobs: benchmarking pension sustainability, 144/17, 2017 3 20, ir Euro grupė (2016),
Common principles for strengthening pension sustainability, 2016 m. birželio 16 d. http://www.consilium.europa.eu/lt/press/pre
ss-releases/2016/06/16-eurogroup-pension-sustainability/.
13 psl.|
9 diagrama. Veiksmingos pensijų tvarumo didinimo priemonės
Pastaba. Visoje sąlyginių nustatyto dydžio įmokų sistemoje išmoka susiejama su tikėtina gyvenimo trukme pagal anuiteto veiksnį. * Pensijų išmokos kinta kartu su tikėtina gyvenimo trukme pagal „proratizacijos“ koeficientą; tai yra reglamentuojama teisės aktais iki 2035 m., bet ne ilgiau. ** Pensiniam amžiui įtakos turi tik du trečdaliai to laikotarpio, kuris pridedamas prie ilgėjančios tikėtinos gyvenimo trukmės. *** Automatinė balansavimo priemonė taikoma papildomų pensijų sistemai.
*** Dėl to sprendimą priima parlamentas.
Šaltinis – Komisijos tarnybos.
Data: 2017 11 22
Šalis
Automatinio
suderinimo
mechanizmas
Tvarumo veiksnys
(išmoka susieta su
tikėtina gyvenimo
trukme)
Pensinis
amžius
susietas su
tikėtina
gyvenimo
trukme
Priimti teisės
aktai
Italija X X 1995 ir 2010
Latvija X 1996
Švedija X X 1998 ir 2001
Lenkija X 1999
Prancūzija* X 2003
Vokietija X 2004
Suomija X X 2005 ir 2015
Portugalija** X X 2007 ir 2013
Graikija*** X 2010
Danija**** X 2011
Ispanija X X 2011 ir 2013
Nyderlandai X 2012
Kipras X 2012
Slovakija X 2012
Lietuva X 2016
14 psl.|
5. NUORODOS
Eyraud, L. ir Wu, T. (2015), Playing by the rules: Reforming fiscal governance in
Europe. IMF Working Paper No 15/67.
Euro grupė (2017), Structural reform agenda - thematic discussions on growth and
jobs: benchmarking pension sustainability, 144/17, 20.3.2017, http://www.consilium.europa.eu/sk/press/press-releases/2017/03/20/eurogroup-
statement-structural-reform-agenda/.
Euro grupė (2016), Common principles for strengthening pension sustainability,
Statement of 16 June 2016, http://www.consilium.europa.eu/lt/press/press-releases/2016/06/16-eurogroup-
pension-sustainability/.
Europos Komisija (2017), Autumn 2017 European Economic Forecast, Directorate-General for Economic and Financial Affairs, European Economy, Institutional Paper
047/2017.
Europos Komisija (2017), Debt Sustainability Monitor 2016, Directorate-General for
Economic and Financial Affairs, European Economy, Institutional Paper 063/2017, https://ec.europa.eu/info/publications/economy-finance/debt-sustainability-monitor-
2016_en.
Europos Komisija (2016), Komisijos komunikatas Europos Parlamentui, Tarybai,
Europos Centriniam Bankui, Europos ekonomikos ir socialinių reikalų komitetui,
Regionų komitetui ir Europos investicijų bankui „2017 m. metinė augimo apžvalga“, 2016 11 16, Briuselis, COM(2016) 725,
http://www.eesc.europa.eu/en/our-work/opinions-information-reports/opinions/annual-growth-survey-2017.
Europos Komisija (2016), Fiscal Sustainability Report 2015, Directorate-General for Economic and Financial Affairs, European Economy, Institutional Paper 018/2016.
Europos Komisija (2015), The 2015 Ageing Report. Economic and budgetary projections for the EU 28 Member States (2013-2060), Directorate-General for
Economic and Financial Affairs, European Economy 3/2015.
Europos Komisija (2014), Identifying fiscal sustainability challenges in the areas of pension, health care and long-term care policies, Directorate-General for Economic
and Financial Affairs, European Economy, Occasional Papers No 201/2014.
Europos Komisija (2012), The 2012 Ageing Report. Economic and budgetary
projections for the EU 28 Member States (2013-2060)', Directorate-General for Economic and Financial Affairs, European Economy 2/2012,
http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_economy/2012/pdf/ee-2012-2_en.pdf.
Fournier, J. M. ir Fall, F. (2015), Government debt and fiscal frameworks, Annex 2
The government debt limit, OECD Working Paper, ECO/CPE/WP1(2015)7/ANN2.
Obstfeld, M. (2013), On keeping your powder dry: Fiscal foundations of financial and
price stability. IMES institute for monetary and economic studies, Bank of Japan Discussion Paper No 2013-E-8.