vivienda y desarrollo sostenible. · vivienda y desarrollo sostenible. resumen las políticas de...

Antonio Serrano RodríguezUniversidad Politécnica de Valencia.

Secretario General para el Territorio y la Biodiversidad,del Ministerio de Medio Ambiente de abril de 2004 a abril de 2008.

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A . S E R R A N O , C l m . e c o n o m í a . N u m . 1 1 , p p . 3 3 9 - 3 8 9

Vivienda ydesarrollo sostenible.

ResumenLas políticas de desarrollo territorial, el planeamiento urbanístico y la ordenación del

territorio, son instrumentos que permiten potenciar el papel que se puede ejercer desde lafunción pública para llegar a un "desarrollo económico y social" compatible con el medioambiente, es decir, sostenible. A la luz de esta aseveración, el autor analiza la políticaseguida por el Gobierno de España en la legislatura 2004-2008 en un análisis que va másallá de los efectos de la política urbanística y de vivienda en el corto plazo.

Palabras clave: desarrollo sostenible, urbanismo.Clasificación JEL: Q51, Q58, R2AbstractThe territorial development policies, the urbanism approach and the territorial order,

are instruments that facilitate the role of the public function to achieve an “economic andsocial development” compatible with environment, that is, sustainable. Considering thisstatement, the author analyses the policy followed by the Spanish Government during2004-2008 in an analysis that consider more than the effects of the urbanism policy andhousing at short time.

Key words: sustainable development, urbanism. JEL Classification: Q51, Q58, R2

Artículo recibido en mayo 2008 y aceptado en julio 2008.

1.- Consideraciones previas.El objetivo de conseguir una mayor sostenibilidad en el

desarrollo es crecientemente asumido por la sociedad y por susrepresentantes políticos, al menos en sus intervenciones públicas yen los preámbulos y objetivos de las nuevas leyes que se vanelaborando, aunque en muchas ocasiones utilizando el conceptode desarrollo sostenible de forma equívoca y distante de laconceptuación que se realiza en la comunidad científica.

En el presente artículo vamos a entender por desarrollosostenible, la evolución de una sociedad que mejora el bienestar desus ciudadanos cumpliendo el óptimo de Pareto (la mejora seproduce porque al menos una persona mejora su bienestar, pero noa costa de la pérdida de bienestar de otros, ni ahora, ni en un futuropredecible) y, simultáneamente, produciendo esta mejora de formaterritorialmente equilibrada y ambientalmente sostenible. Elloimplica que se aseguran los derechos de los ciudadanos actuales,cualquiera que sea su lugar de residencia, a un bienestar y a unmedio ambiente de calidad y saludable, de forma compatible conasegurar la posibilidad de los mismos derechos para lasgeneraciones futuras.

Como ya se ha señalado en otras ocasiones (Serrano, 2001), eldesarrollo sostenible 1 debe establecer un cambio en el enfoqueeconómico de la sociedad, buscando sustituir las políticascentradas en un crecimiento a corto y medio plazo de las variablesmacroeconómicas tradicionales (renta, producción, ...), porpolíticas que se centren en una concepción integral (cualitativa y

A. SERR ANO (2008) : V I V I E N D A Y D E S A R R O L L O S O S T E N I B L E

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1) “Asegurar que el desarrollo satisface las necesidades del presente sin poner en compromiso la posibilidadde las generaciones futuras de satisfacer sus propias necesidades” (Informe Brundtland, “Nuestro FuturoComún”, por la Comisión Mundial de Medio Ambiente y Desarrollo, 1987).

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cuantitativa) del bienestar de las personas, asegurando elmantenimiento o incremento a largo plazo del patrimonio naturaly cultural existente. Adicionalmente, en una sociedadcrecientemente globalizada a nivel financiero, económico yambiental, el desarrollo sostenible exige una perspectiva global,de consideración del planeta tierra como un todo en el que la“competitividad” ha de ser sustituida por la cooperación,concertación, coordinación y solidaridad en el objetivo común dela supervivencia y mejora futura de las condiciones de vida de lahumanidad sobre el planeta tierra.

Complementariamente, la Constitución española de 1978,definió un nuevo marco de convivencia al que no le es ajeno laconsideración de los derechos y deberes urbanísticos, ambientalesy patrimoniales que afectan a nuestras ciudades y, en particular, elproblema de la especulación del suelo y de la vivienda. En concreto,podemos señalar que la Constitución española recoge variosprincipios aplicables a la problemática de la vivienda en su relacióncon la sostenibilidad del desarrollo, de los que, al menos, hemos dedestacar los siguientes:

1. Se reconoce el derecho a la propiedad privada y a laherencia, si bien su contenido debe venir delimitado por lafunción social que han de cumplir estos derechos. Por otraparte, la privación de bienes y derechos sólo se puedeproducir por causa de utilidad pública o interés social, deacuerdo con las leyes y previa indemnización (Art. 33).

2. Se reconoce el derecho a un medio ambiente adecuado yse establece el deber de conservarlo, correspondiendo alos poderes públicos velar por los recursos naturales,protegiendo y defendiendo la calidad de vida y el medioambiente, con el establecimiento de las correspondientessanciones y la obligación de que quien haya causado undaño proceda a su reparación. (Art. 45). El concepto decalidad de vida pasa a ser un elemento fundamental aconsiderar, en la medida en que el "espacio urbano" es elámbito en que se desenvuelve prioritariamente lapoblación.

3. Se establece la obligación de Conservar el PatrimonioCultural, Histórico y Artístico existente. (Art. 46). Esta342


obligación recoge un aspecto particular a destacar dentrode los objetivos de mejora de la calidad de vida, pero cuyarazón de ser ya no es sólo la de mantener una cierta calidadde vida en la actualidad, sino la de valorar nuestroPatrimonio social, del que las ciudades son partefundamental, y asegurar su disfrute a las generacionesvenideras.

4. Se establece el derecho a una vivienda digna, señalándoseque los poderes públicos regularán la utilización del suelode acuerdo con el interés general para asegurar dichoderecho, impidiendo la especulación y asegurándosela participación de la comunidad en las plusvalíasurbanísticas generadas. (Art. 47).

Hay que destacar la relación de todos estos enunciados con elterritorio, con la ciudad y con la función social de la propiedad; pero,también, que en el marco de una sociedad de mercado, en la quelos precios vienen teóricamente definidos por las relaciones entre laoferta y la demanda, y en la que la especulación financiera comooperación para materializar las expectativas futuras sobre elcomportamiento de los precios es considerada legítima 2,el principio constitucional de que la administración debe impedir laespeculación del suelo implica, en la práctica, asumir la realidad deque los mercados del suelo y de la vivienda son mercados queexigen un tratamiento particularizado.

En este marco, en la pasada legislatura, uno de los principalesretos del Gobierno, y en particular del Ministerio de MedioAmbiente y de la extinta Secretaría General para el Territorio y laBiodiversidad, en el ámbito de sus áreas de intervención, ha sidoincidir en un cambio desde el modelo crecientementedesequilibrador del territorio, vigente en el 2004, al principio de lalegislatura, hacia un horizonte de mayor desarrollo, territorialmentemás equilibrado y ambientalmente más sostenible.

El reto actual es ahondar en las políticas que consoliden losavances realizados y que permitan dar nuevos pasos hacia unamayor cohesión y sostenibilidad ambiental, que posibiliten unamayor igualdad de oportunidades entre todos los ciudadanos, al

3432) De hecho es inherente a la propia sociedad de mercado, jugando un papel fundamental, por ejemplo,en la Bolsa de valores o en el mercado de futuros.

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margen de su lugar de residencia, y garanticen sus derechos a unmedio ambiente de calidad y saludable. Las políticas de ordenacióndel territorio, medio ambientales, urbanísticas y de vivienda, entreotras, tienen un papel destacado que jugar a este respecto, y a ellasnos referimos en este artículo.

2.- Urbanización y usos del suelo enel modelo de desarrollo territorialespañol.

El modelo territorial español del primer decenio del siglo XXIes un modelo que concentra la población y la actividad industrialy del sector servicios en un número reducido de territorios (en delorden del 4% de la superficie española se concentra tres cuartaspartes de la población total), expandiendo las regionesfuncionales urbanas 3, caracterizadas por una forma dispersa deocupación del territorio por la urbanización. Ello exige unacreciente red de carreteras y un creciente uso del automóvilprivado para desplazamientos medios cada vez más largos (conmayor consumo de energía y una pérdida de eficiencia y eficaciaambiental en el ciclo de vida del conjunto del sistema); y lo mismosucede con las redes de energía, o de abastecimiento ysaneamiento urbano, ya que la proliferación de viviendasunifamiliares o de urbanizaciones en edificación abierta dispersaspor el territorio, exigen que los kilómetros de cada una de estasredes por habitante se incrementen sustancialmente, lo queaumenta su ineficiencia ambiental como consecuencia tanto delincremento de las pérdidas por usuario (mayor número dekilómetros de red por persona) como a consecuencia de la mayorinversión e incidencia ambiental final (asociada al ciclo de vida decada servicio) por cada unidad de consumo real producido.

La creciente ocupación del territorio por los usos urbanos, yen particular por la segunda residencia, es uno de los elementos

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3) La “región funcional urbana” define espacios urbanizados que soportan una expansión de la ciudadtradicional hacia su entorno, utilizando los principales ejes de comunicación viaria, con áreas básicamentede baja densidad que colmatan los espacios intermedios con otras ciudades o núcleos preexistentes,configurando una gran urbanización dispersa por un territorio que ha desbordado el ámbito del áreametropolitana para adquirir caracteres regionales (normalmente supraprovinciales en el caso español).


claves de la dinámica espacial de muchos territorios, con lo queello supone en el incremento del consumo de recursosambientales básicos como el suelo, los cambios y la presiónque induce en los usos del agua y otros recursos naturales, y lageneración de externalidades negativas significativas(contaminación, cambios del paisaje, ...).

En Castilla la Mancha, la dinámica de ocupación del territorio seadapta a pautas similares, tal y como podemos apreciar en elCuadro y Figura 1. La síntesis de estos valores, provenientes de lacomparación de datos del Programa CORINE para finales de losochenta y el año 2000, así como con datos específicos deinvestigaciones realizadas por la Secretaría General para el Territorioy la Biodiversidad sobre Madrid (encargadas a un equipo dirigidopor Naredo), sobre el planeamiento urbanístico y sobre las cuencasdel Júcar y del Segura (encargadas a Inypsa), permiten contrastarla evolución provincial en el área central española, confirmando ladinámica señalada.

La concentración y la polarización espacial no son más que elresultado de la respuesta a las necesidades que establece lalocalización industrial y del terciario. Como se ha establecido enotras ocasiones (Serrano, 1983), en términos económicos se trata deaprovechar las economías de escala que posibilitan las economías

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Cuadro 1 Datos comparados de dinámica en el uso del suelo enla década de los noventa y primer lustro del Siglo XXI

(% incremento urbanización).

Albacete 93,2 118,5 370,3 (*) 27 26 (*)Ciudad Real 136,7 158,4 s.d 16 s.d.Cuenca 64,3 96,4 411,1 (*) 50 27 (*)Guadalajara 99,8 124,6 s.d 25 s.d.Toledo 197,2 282,9 s.d 43 s.d.TOTAL CASTILLA LA MANCHA 591,2 780,8 s.d 32 % s.d.ESPAÑA 8043,2 10319 s.d 25 % s.d.COMUNIDAD VALENCIANA 757,2 1154,8 1816,8 (*) 30 % 8% (*)MURCIA 225,9 362,9 573,8 (*) 61 % 8% (*)MADRID 636,1 957,7 1569,6 (*) 49 % 64% (*)

% IncrementoSuperficie articializada (Km2)

1987 2000 2005 1990-2000 2000-2005Ámbito

Fuente: MMA y Elaboración propia.(*) En los datos de 2005 se han definido de una manera mucho más detallada, al haber trabajado con una escala mucho másprecisa que en el CORINE, la superficie ligada a viales, por lo que la superficie artificializada si es la que se señala, pero a efectosde variación con respecto al 2000, el porcentaje comparativo de cifras homogéneas es el que se señala en el cuadro deincremento. En el caso de Madrid, la Comunidad Valenciana y Murcia sucede otro tanto.

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de aglomeración y urbanización ligadas a la concentración ypolarización espacial. Pero esta aglomeración no se produce deforma homogénea en el seno de las RFU. Por ejemplo, en las dosprincipales regiones funcionales urbanas de España, en cuanto apoblación (del orden del 25% del total de la población española) yactividad (del orden del 33% de la actividad productiva española),que son Madrid, Barcelona, apreciamos que se produce una claradiferenciación de la densidad de población y viviendas por coronas.En Barcelona, se produce una clara concentración de la poblaciónen las áreas centrales (municipio de Barcelona) que, tras un ciertoperíodo de reducción en términos absolutos en las últimas décadasdel siglo XX, en los años que llevamos del siglo XXI se ha vuelto aincrementar como consecuencia de la inmigración, concentrandodel orden del 50% de la población en el 2% del territorio; la RFU deBarcelona concentra más del 70% en el 10% del mismo. Noobstante, ya desde 1981 se apreciaba que la dispersión de la RFU es346

Figura 1El modelo de ocupación territorial

previsto para el año 2011.(Las áreas más oscuras implican mayor densidadde ocupación del territorio por la urbanización).

Fuente: elaboración propia.


creciente, existiendo una tendencia al freno del procesoconcentrador en las áreas centrales. Dentro de la RegiónMetropolitana de Barcelona, el crecimiento es mayor a partir de los10 km. de distancia del núcleo central. En 1970-81 el crecimiento seconcentraba en los primeros 10 a 40 km. Desde 1981 es a partir delos 40 km. donde mayor es el crecimiento registrado.

En el caso de la RFU de Madrid, del orden del 60% de lapoblación se concentra en el municipio de Madrid, que representadel orden del 7% del territorio; el 93% de la población en un 23% dela RFU y, el 7% restante en el resto del ámbito que afecta ya a lasprovincias de Ávila, Segovia, Guadalajara, Toledo y Cuenca. En todocaso, y al igual que en la RFU de Barcelona, existe una tendencia afrenar el proceso concentrador que tiende a expandirse cada vez amayor distancia, teniendo ahora también la alta velocidad ferroviariauna influencia territorial discontinua en un cierto porcentaje(todavía muy pequeño) del proceso dispersor.

Aunque Barcelona más que triplica su densidad municipal depoblación sobre Madrid y cuadruplica su densidad de viviendas, alposeer un término municipal casi siete veces menor, las dos RFUque se pueden definir presentan una superficie total del orden de7.000 km2, que, con las correcciones de forma correspondientes, nosreflejan área de influencia, alrededor del núcleo central, que seextiende del orden de 120 km. Encontramos, igualmente, que lasdos regiones funcionales urbanas presentan unas densidadesmedias, en población y vivienda, de unos 1.350 hab/km2 y 570viv/hab., respectivamente.

Es evidente que ambas regiones funcionales urbanas tienen surazón de ser en las posibilidades que las infraestructuras de carreteray el ferrocarril han establecido para el desarrollo disperso sobre elterritorio. Las distancias se han reducido significativamente entérminos de tiempo, tanto para el transporte público como para eltransporte privado, lo que ha posibilitado, por un lado, el desarrollode la ciudad jardín en municipios situados en los alrededores de laurbe congestionada y, por otro, el acceso a los mercados diarios detrabajo de la población residente a considerable distancia de la urbe(tal es el caso, sobre todo, para el trabajo en el sector de laconstrucción). Pero también es evidente que detrás de los procesosexiste una voluntad política y un interés económico que avalan un 347

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crecimiento en muchos aspectos cuestionable desde la perspectivade la sostenibilidad ambiental y de la cohesión territorial deldesarrollo. Los datos de la calificación de suelo como urbano,urbanizable y para sistemas generales 4 en la Comunidad Autónomade Madrid, para el período 1993-2003 son suficientementerelevantes del proceso.

De manera general, hay que señalar que existen procesos derelocalización de la población y de la actividad, que abandonan losespacios centrales de las regiones funcionales urbanas, comoconsecuencia de que los municipios centrales iniciales tienen unnivel de densificación y colmatación elevado, en ellos existe unaclara escasez de suelo, y la propia centralidad y accesibilidad, juntoal fuerte control y representatividad de ese suelo, tiendeninevitablemente a incrementar los precios de la edificación y, comoconsecuencia, del suelo vacante disponible. Y ello pese a que, comoveíamos en el Cuadro 2 anterior, todavía el municipio de Madrid escapaz de incrementar su suelo urbano, urbanizable y para sistemasgenerales en un 40%, recogiendo el 24% de todo el incrementoproducido en el período 1993-2003.

Méntrida, Toledo, Ocaña, Tarancón y Guadalajara, en laComunidad de Castilla la Mancha, y Segovia y Ávila en Castilla yLeón, son ámbitos progresivamente afectados por estos procesosde difusión-recolocación de actividades y de población, que exigenlas correspondientes medidas de política de suelo y vivienda paraasegurar una sostenibilidad ambiental y una cohesión territorialaceptables en las pautas de desarrollo.

348 4) Véase al respecto el capítulo 4 del libro Madrid, ¿la suma de todos?, del Observatorio Metropolitano.

Cuadro 2 Superficie urbana, urbanizable o de sistemas generales

en la Comunidad Autónoma de Madrid entre 1993 y 2003.

COM. AUT. MADRID 141026,9 45144,4 47%MUN. MADRID 38533,2 10946,6 40%% MUN MADRID / COM. AUT 27% 24% 85%

Ha 2003 Ha increm. 1993-2003 % increm. Ámbito

Fuente: Observatorio Metropolitano (2007).


En todo caso, en los países desarrollados, la evolución de losprecios del suelo y de la vivienda en las áreas centrales de las RFUsuelen implicar un cierto freno en el crecimiento urbano,normalmente complementado por un planeamiento urbanístico yuna política de transporte y aparcamiento, que tienden a evitar losefectos externos más negativos de la expansión urbana. Noobstante, el crecimiento territorial de la RFU continúaestructurándose progresivamente en ámbitos más amplios enforma de mancha de aceite, adaptándose a los principales ejes decomunicación viaria.

3.- Aspectos básicos delos mercados de suelo y viviendaen España.

3.1. TIPOLOGÍA DE MERCADOS.

El precio del suelo es un precio derivado del de los usos oactividades que se pueden desarrollar sobre el mismo, tal y como yaseñalaban los economistas clásicos 5, o como se establece encualquier proceso de planificación de una promoción inmobiliariacon la aplicación del método residual dinámico 6 para el cálculo delprecio máximo que se puede abonar por la compra de un suelo.

Por otro lado, el suelo no es una demanda final salvo en losprocesos especulativos que, según manda la Constitución en suartículo 47, deben ser perseguidos por las administraciones públicas;su papel debe ser el de “input” para otras actividades productivas, oun soporte de distintos usos, constituyendo, en ambos casos, unademanda derivada. Como consecuencia, el precio del suelo en unmercado libre siempre va a depender del rendimiento de esasactividades o usos, fijando su máximo en el mayor valor actual neto, oen el rendimiento con mejores expectativas. Complementariamente,

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5) “El valor capitalizado de cualquier terreno es el valor descontado actuarial de todas las rentas netas quepuede proporcionar, teniendo en cuenta por un lado todos los gastos incidentales, sus posibilidades dedesarrollo para fines comerciales sus ventajas materiales, sociales y estéticas para los fines de residencia.”Marshall, A. (1920, pág.367). 6) Puede verse al respecto, entre otros, los textos de Caparrós, A., Alvarellos, R. y Fernández, J. (2002) o deFernández, D.(2002).

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el carácter singular e irrepetible de la localización y circunstanciasurbanísticas de cada suelo, lleva necesariamente a un mercado conuna fuerte capacidad de ser controlado, constituyendo, en el mejorde los casos, mercados de competencia imperfecta.

Como síntesis, podemos decir que el precio del sueloresidencial viene establecido por el precio de la vivienda o, de formamás precisa, por la capacidad de pago prevista para las distintastipologías de viviendas en cada ámbito espacial homogéneorespectivo, y por las expectativas de los promotores a medio-largoplazo sobre la evolución de los precios en dicho espacio respectivo.Así, ambos precios, vivienda y suelo, han de considerarse en paraleloy atendiendo a que existen distintos tipos de suelo y deedificaciones y viviendas, según localización y categoría, quedefinen mercados segmentados, con realidades y circunstanciasmuy diferentes, aunque interrelacionados en mayor o menormedida, que obligan a su consideración por separado.

Desde esta perspectiva, y a la vista de lo señalado en el epígrafeanterior, en España al menos hay que diferenciar cinco grandesáreas geográficas, que definen tipos de problemáticas diferenciadasy que exigen políticas también diferenciadas:

• Grandes regiones funcionales urbanas y áreasmetropolitanas mayores de 290.000 habitantes, y su área deinfluencia (entre 50 y 100 km., aproximadamente): significandel orden del 4% de la superficie de España, pero concentrancerca del 55% de la población total según el padrón de 2006.

• Capitales de provincia y ciudades mayores de unos 20.000habitantes, junto a sus áreas de influencia urbana.Concentran del orden de un 15% de la superficie y cerca del30% de la población total.

• Ciudades intermedias (con población variable, pero entre20000 y 1000 habitantes) situadas en el litoral o en áreasturísticas (estaciones de esquí, parques naturales deatractivo singular, etc.).

• Resto de municipios que pueden considerarse intermediospor las funciones que desempeñan a nivel comarcal osupramunicipal (con población muy variable según lacomunidad autónoma, pero entre 20000 y 1000 habitantes).350


• Áreas rurales con especialización relativa en el sectorprimario y resto de municipios no encuadrables en ningunode los epígrafes anteriores. Representan del orden del 75%del territorio y sólo del orden del 10% de la población total.En ellos el problema de la vivienda está fundamentalmenteligado a la calidad y al mantenimiento del patrimonioexistente, ya que son municipios demográficamenteregresivos y con un muy elevado índice de envejecimiento.Entre ellos, en el 2006, había 949 municipios (11,7% del totalde municipios españoles) con menos de 100 habitantes y4.894 (más del 60% del total de municipios españoles) conmenos de 1000 habitantes.

A su vez, en los cuatro primeros grupos, pero sobre todo en lostres primeros, hay que diferenciar, como mínimo, entre lossegmentos de vivienda siguientes:

• Viviendas de lujo urbanas.

• Viviendas urbanas de alta centralidad.

• Viviendas en centros históricos y áreas degradadas.

• Viviendas periféricas en ciudad jardín.

• Viviendas periféricas de calidad media.

• Viviendas periféricas de baja calidad.

• Viviendas de Protección Oficial

• Viviendas de segunda residencia de lujo.

• Otras viviendas de segunda residencia.

Desde la consideración de esta diferenciación espacial ytipológica es desde la que podemos caracterizar los aspectosfundamentales que inciden en la dinámica de los precios del sueloy de la vivienda, y su relación con los principios de un desarrolloambientalmente más sostenible y territorialmente más equilibrado.

3.2. EL ESTABLECIMIENTO DE LOS PRECIOS DE REFERENCIA YSU DIFUSIÓN TERRITORIAL EN MERCADOS DE COMPETENCIAIMPERFECTA.

En el suelo urbano central de los principales núcleos urbanosde las RFU y áreas metropolitanas (Madrid, Barcelona, Valencia,...)los solares disponibles son muy escasos y, aunque su uso está 351

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condicionado por el entorno, la normativa y las ordenanzasurbanísticas, el suelo y la vivienda de características singulares (delujo y de alta centralidad, fundamentalmente) están fuertementecontrolados. Así, la vivienda central de lujo en el mercado libre delas grandes ciudades tiene un control prácticamentemonopolístico.

El límite al precio de la edificación en estas áreas viene dadopor la capacidad de compra de la demanda potencial y por lasexpectativas de revalorización de los usos o actividades que sedesarrollen. Además, determinadas tipologías edificatorias olocalizaciones (Torres Kio, Picasso, Edificio Europa, Torres de laCiudad Deportiva del Real Madrid, por ejemplo, en Madrid) tienenun efecto demostración muy importante, con un peso muy fuerteen la fijación de la evolución de los precios de la edificación enel conjunto de la ciudad y en su área de influencia. Y,consecuentemente, en los respectivos precios del suelo.

Los precios de estas edificaciones singulares, quedenominaremos “precios de referencia”, se establecen de formapuntual, y suelen presentar saltos temporales muy significativosen la remuneración por metro cuadrado de techo. Las áreascentrales de negocio de las grandes ciudades o de las capitales deprovincia, y los terrenos y viviendas frente al mar de los municipioslitorales, así como las áreas singulares de elevada calidad, son loscentros generadores, normalmente, de estos “precios dereferencia”. El mercado de oficinas y de edificios representativos(sedes sociales de empresas) también tiene una fuerte influenciaen la fijación de los mismos.

Estos “precios de referencia”, y su evolución temporal,tienen una importancia fundamental en el proceso de traslaciónde los precios “por ondas” hacia los ámbitos adyacentes y hacialos municipios limítrofes 7, tal y como se aprecia en la Figura 2.Esto explica que en pueblos del medio rural, donde no hay unademanda real de vivienda significativa ni tensión en losmercados de suelo o vivienda, los precios de estos terminenasemejándose a los de otras áreas del mismo “nivel de onda”. De

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7) Este proceso fue estudiado con detalle, por parte de la Dirección General de Política Territorial yUrbanismo, en 1993, para la evolución de los precios representativos de determinados solares y edificioscomo consecuencia de operaciones puntuales, a finales de la década de los ochenta, situados sobre el ejede la Castellana, en Madrid.


esta manera, en las RFU y en las áreas metropolitanas, ladinámica de la demanda de edificios representativos ligados a lalocalización de sedes de grandes empresas, y el hecho de que elprecio del suelo sea un precio derivado del de la edificación,llevan a procesos claramente especulativos para estos ámbitos,que marcan la pauta de las tendencias especulativas para el restodel territorio.

Aunque a medida que la localización se hace más periférica ylas características del entorno son menos singulares, se incrementanlas posibilidades de competencia en suelo y vivienda, las propiascaracterísticas de estos bienes hacen que dicha competencia distemucho de ser perfecta. Además, el mercado de la edificación nosólo es un mercado segmentado, y con alguno de sus segmentosmuy estrechos, sino que adicionalmente presenta un grado de 353

Figura 2Distribución municipal de los precios medios

de las viviendas en el mercado libre, en el año 2000.

Fuente: Ministerio de Fomento.

Intervalo Precio Vivienda 2000 Número de Municipios354.546 - 242.430 32

241.963 - 195.743 138195.599 - 153.474 383153.366 - 111.094 875111.007 - 72.979 2.18472.960 - 30.802 2.01430.666 - 11.954 49sin datos 2.342

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concentración de la propiedad del suelo significativa 8. Tendremos,así, que hablar, con generalidad, de mercados de competenciaimperfecta, que tienen leyes de comportamiento y de fijación deprecios específicas para cada tipo de suelo.

En el suelo urbano consolidado no central ni periférico(intermedio), podemos hablar de una situación de oligopolio, concaracterísticas muy dependientes de cada área y ciudad. En estasáreas hay que destacar la preferencia de los promotores por lasgrandes actuaciones urbanísticas renovadoras (Chamartín,Campamento o Pasillo Verde Ferroviario, en Madrid, CiudadOlímpica, en Barcelona, Avda. de Francia, en Valencia, etc.) por sucapacidad de generación de plusvalías en su área de influencia. Elprecio de los productos inmobiliarios en estos suelos o en loscentrales, son los que fijan techos de nuevos precios que sonreferencia para la vivienda de segunda mano en su zona deinfluencia.

En el suelo urbano periférico y en el urbanizable existiría unasituación de competencia imperfecta, con un fuerte control deprecios por parte del propietario o propietarios, que seincrementa a medida que la propiedad se concentra o seestablecen acuerdos o consensos en los precios de venta. Enestos suelos, tanto la cuantía del suelo como la calidad del mismoestán condicionadas por la ordenación urbanística y por lasgrandes actuaciones infraestructurales (normalmente de laAdministración General del Estado) que se desarrollan sobre elterritorio 9. Una mayor oferta de suelo urbanizable sólo influye enel precio si no existe control del suelo o acuerdos entre lospromotores. Lo normal es que estos dosifiquen su produccióninmobiliaria para adaptarse a la demanda sin afectar a los precios.Cada promoción y su ritmo de ventas son así el referenteadicional para la fijación de precios en el área.

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8) El Atlas Estadístico de las Áreas Urbanas de España (Ministerio de la Vivienda, 2007) recoge un capítulodedicado a “La estructura de la propiedad en los suelos no edificados”, donde se señala la concentración dela propiedad de cada Área Urbana definida en los 10 mayores propietarios que son personas físicas y en las10 entidades con mayor propiedad de suelo, que son personas jurídicas. Señalemos que, en el AU deMadrid, integrada en esta publicación por 52 municipios y 289.005 ha., el 8,7% del suelo urbano vacante enmanos de personas físicas (7.442 ha.) es propiedad de los 10 mayores propietarios; y el 16% de las 15.040ha. de personas jurídicas pertenecen a las 10 mayores propietarias.9) Es muy significativo el papel que juegan los anillos (M-40, M-50,..., por ejemplo en Madrid) y las nuevasautovías y autopistas en la puesta en marcha de nuevas promociones urbanísticas en el territorio. De hecho,el papel de las infraestructuras en la consolidación de áreas metropolitanas y regiones funcionales urbanas,puede apreciarse ya en Serrano, A. et al.(1983).


En el territorio que rodea a las áreas tensas (grandes regionesfuncionales urbanas, como Madrid, Barcelona, Valencia, etc., áreasmetropolitanas o áreas turísticas) se producen presiones urbanizadorascrecientes con importantes efectos negativos sobre la sostenibilidaddel desarrollo, el paisaje, el suelo, la agricultura o el medio ambiente, yaque la urbanización del territorio implica fuertes procesos detransformación, olvidándose en muchas ocasiones, que el paisaje o elpropio suelo son recursos prácticamente no renovables y que son fácily rápidamente degradables, afectando su deterioro al bienestarperceptual y a la sostenibilidad futura de los territorios transformados.

3.3. OTROS FACTORES CON INCIDENCIA EN LA EVOLUCIÓNEN LOS PRECIOS DEL SUELO Y DE LA VIVIENDA. RENTABILIDAD,EXPECTATIVAS DE REVALORIZACIÓN Y ESPECULACIÓN.

Por el lado de la demanda de una “vivienda digna” en lostérminos que establece la Constitución Española, la gentenormalmente lo que considera es el precio que puede pagar en susituación actual, sin considerar frecuentemente ni el medio ni ellargo plazo; ello lleva a que muchas decisiones de adquisición deviviendas vengan marcadas por el incremento coyuntural de larenta y por la idea de que la vivienda es un activo de revalorizacióncontinua y segura. Complementariamente, hay que considerar quela vivienda no es sólo una necesidad social que se satisface en losmercados respectivos; es también un producto físico singular yduradero que actúa como inversión de capital cuando se adquiereen propiedad y que ha sido, y es, ámbito de inversión especulativa.

Centrándonos en las necesidades de vivienda para primeraresidencia, los aspectos anteriores marcan una situación peculiar paraEspaña, donde, además, la propensión a la vivienda en propiedad y elrechazo al alquiler (incluso entre los niveles de población más joven yde menor poder adquisitivo) viene acompañada del fuerte esfuerzomensual que tiene que hacer un hogar con unos ingresos medios,para la compra de un piso. Este esfuerzo es claramente superior al30% considerado como referente máximo para el acceso a unpréstamo hipotecario en condiciones de solvencia. De hecho, unaevolución homogénea 10 de este esfuerzo personal nos muestra sureducción desde el año 1991, en que alcanza un máximo, más que

35510) Un análisis muy correcto de estos procesos es el realizado por Julio Rodríguez López en los sucesivosnúmeros de la revista “Ciudad y Territorio Estudios Territoriales”, del Ministerio de Vivienda.

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duplicando el valor coherente del 30% del salario medio personal,hasta 1999, en que se sitúa aproximadamente en ese 30%, comoconsecuencia de la reducción del tipo medio hipotecario aplicado yde un incremento del precio medio de la vivienda negativo entérminos reales (en ese período los precios de una vivienda media de90 m2 crecen alrededor del 2,7% de media anual y el IPC alrededor del4,1%). Desde 1999 se inicia un nuevo aumento en el esfuerzo personalnecesario provocado fundamentalmente por el fuerte incremento delprecio medio de la vivienda (de 1999 a 2008 la vivienda media antesseñalada se incrementa en una media anual del orden del 18%) quees mucho mayor que la mejora en las condiciones de pago de lashipotecas, cada vez con un plazo de amortización mayor, en el marcode un tipo de interés hipotecario y de una inflación en nivelesexcepcionalmente reducidos hasta el verano de 2007. Desdeentonces la situación nos ha llevado a converger hacia los niveles deesfuerzo record registrados en 1991.

Los distintos estudios efectuados sobre la problemática de lavivienda 11 señalan que la elevación de los precios de la vivienda y losinducidos en el suelo en la década de los setenta y en los períodos1985-1991 y 1997-2007, han sido consecuencia de factores que hantenido un peso distinto en cada período, pero que siempre hanestado presentes en una dinámica en la que la especulación haencontrado grandes beneficios. Estos factores han estadoasociados, por el lado de la oferta, a la capacidad de control delmercado, y por el lado de una demanda fuertemente segmentada,a su alta expansión para viviendas y espacios terciarios.

Una síntesis de todos los factores enumerados nos llevaría aconsiderar como elementos fundamentales, complementarios a los yaseñalados para la formación del precio del suelo y de la vivienda a:

• las expectativas económicas• las expectativas de rentabilidad de la inversión inmobiliaria

frente a la bolsa o mercados especulativos alternativos.• la demanda de vivienda retenida durante las épocas de crisis.• la demanda turística y de segunda residencia.

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11) Es importante citar los cinco estudios de PLANNER-ASPRIMA, el último del año 2007, y los análisis queestá publicando el Ministerio de Fomento sobre la evolución de los precios de la vivienda a nivel global yde las ciudades y Comunidades Autónomas españolas, así como el ya citado artículo periódico de JulioRodríguez López en la revista Ciudad y Territorio, ahora del Ministerio de Vivienda, o los estudios al respectodel Banco de España. Cada uno, desde una óptica no siempre coincidente, presentan análisis detallados delos distintos factores que inciden en la formación de precios de la vivienda y en su posible evolución.


• los tipos hipotecarios y la facilidad de acceso al créditohipotecario.

• la afloración y blanqueo del dinero negro 12.• la inversión extranjera.• la política de suelo y vivienda de promoción pública.• los beneficios fiscales a la compra o al alquiler.• la regulación de los alquileres.• la necesidades de financiación municipal.

Es importante señalar que el ultimo aspecto se ha utilizado confrecuencia para acusar a las administraciones públicas de colaboraren el proceso de incremento de los precios del suelo y de la viviendaya que existen Ayuntamientos que han hecho proliferar subastas desuelo municipal, u otras administraciones (Defensa, por ejemplo) oinstituciones (RENFE, inicialmente y posteriormente el ADIF; AENA;etc.), que han incidido en los incrementos de precio puntualesurbanos y en su difusión al área de afección correspondiente. En lapráctica es cierto que la producción inmobiliaria es una importantefuente de ingresos de los Ayuntamientos y que, tanto con lassubastas de suelo como a través de los generalizados ConveniosUrbanísticos, obtienen fuentes complementarias de financiaciónque son difícilmente sustituibles en la actualidad, por su papelcreciente en esta financiación, tal y como apreciamos en el Cuadro3 siguiente:

357

12) El sector inmobiliario mueve enormes cantidades de dinero y sigue siendo el principal medio deblanquear dinero y una de las principales fuentes de corrupción política. Uno de los motivos es la falta deuna adecuada transparencia en todo el proceso urbanístico, de producción y de transacción de viviendas.

Cuadro 3 Programas Financieros Municipales 2006-2007

(Evolución de las contribuciones del urbanismoal Presupuesto).

IBI 4.724.191 5.294.258 12,1Impuestos DirectosPLUSVALÍA 887.369 986.799 11,2

Impuestos Indirectos ICIO 1.343.487 1.600.129 19,1Ingresos Patrimoniales Rentas de bienes e inmuebles 89.518 91.722 2,5Enajenación de inversiones De terrenos 1.039.279 1.464.703 40,9

SUMA INGRESOS LIGADOS A LA ACTIVIDAD INMOBILIARIA 8.083.844 9.437.611 16,7TOTAL INGRESOS (MILES DE €) 30.674 34.239 11,6Porcentaje en Programas financieros 2007 ligados a la actividad inmobiliaria 26,4 27,6 4,6

2006 2007 Variación %Evolución Global 2006-2007

Fuente: Ministerio de Administraciones Públicas. 2008.

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Esta problemática se reproduce también en los municipioscentrales de las principales RFU y áreas metropolitanas de España,según nos muestran los Cuadros 4 y 5.

Por otra parte, es importante recordar que tanto la cuantía delsuelo como sus potencialidades, y por lo tanto los precios del sueloy de las viviendas finales, están condicionados por la ordenaciónurbanística y por las actuaciones infraestructurales que sedesarrollan sobre el territorio. De hecho, toda infraestructura, yparticularmente las de transporte, tienen un fuerte efecto358

Cuadro 4 Programas Financieros Municipales 2007

(contribuciones del urbanismo al Presupuesto).

Impuestos IBI 5.294.258 653.577 80.800 173.208 108.202 92.685 117.116Directos Plusvalía 986.799 321.537 96.000 24.072 28.927 1.680 23.210ImpuestosIndirectos ICIO 1.600.129 146.300 35.000 17.000 21.724 8.109 12.260Ingresos Rentas de bienesPatrimoniales e inmuebles 91.722 1,5 346 140 25 2.757 60Enajenaciónde inversiones De terrenos 1.464.703 467.367 14.520 4.501 46.332 62.264 1.978TOTAL INGRESOS (miles de €) 34.239 4.777.747 2.121.496 713.473 732.117 1.011.291 624.802% en Programas financieros 2007ligados a la actividad inmobiliaria 27,5 % 33,2 % 10,6 % 30,6 % 28,0 % 16,5 % 24,7 %

SevillaMálagaZaragozaValenciaBarcelonaMadridGlobalÁmbito


Cuadro 5 En porcentaje del total.

Impuestos IBI 15,5 13,7 3,8 24,3 14,8 9,2 18,7Directos Plusvalía 2,9 6,7 4,5 3,4 4,0 0,2 3,7ImpuestosIndirectos ICIO 4,7 3,1 1,6 2,4 3,0 0,8 2,0Ingresos Rentas de bienesPatrimoniales e inmuebles 0,3 0,0 0,0 0,0 0,0 0,3 0,0Enajenaciónde inversiones De terrenos 4,3 9,8 0,7 0,6 6,3 6,2 0,3TOTAL INGRESOS (miles de €) 27,5 33,2 10,6 30,6 28,0 16,5 24,7% en Programas financieros 2007ligados a la actividad inmobiliaria 100 100 100 100 100 100 100

SevillaMálagaZaragozaValenciaBarcelonaMadridGlobalÁmbito


urbanizador y aportan ventajas comparativas al suelo situado en suentorno, desde el punto de vista de su transformación en ciudad. Engeneral, el desarrollo de las grandes infraestructuras incrementa demanera muy notable el suelo en el que es posible el desarrollourbano y, al mismo tiempo, permite la descentralización deactividades; aspectos ambos de incidencia en los mercados de sueloy vivienda y en la sostenibilidad ambiental, el equilibrio territorial yla calidad de vida potencial de nuestras ciudades. Ello recomiendaque las políticas de incidencia territorial y urbana se realicencoordinadamente para complementar sus efectos en el logro de losobjetivos buscados. De hecho, el apoyo al desarrollo de las ciudadesintermedias es una línea de política territorial que incide en lograrmenores tensiones en los mercados de suelo y vivienda, en unamejor distribución de actividades en el territorio y en una mayorsostenibilidad ambiental y bienestar de los ciudadanos, si se asegurala igualdad de oportunidades para estos ámbitos. Tampoco hay queolvidar que una mayor calidad ambiental siempre está ligada a unmayor precio relativo de suelo y vivienda. Y que la mejora de lacalidad ambiental y urbana de una ciudad implica incrementos enel valor patrimonial de su suelo y de sus viviendas.

En este marco general hay que reiterar la importancia quetanto en el período 1985-1991 como en el de 1996-2007 han tenidoen España los “precios de referencia” en la elevación de los preciosdel suelo y de la vivienda; y ello como consecuencia de la fuertepresión de los segmentos de la demanda que han pilotado elcrecimiento urbanístico de los últimos años: el terciario (oficinas), elresidencial de elevado poder adquisitivo y la inversión inmobiliariaespeculativa 13, que ha trasladado los beneficios obtenidos en losmercados bursátiles del boom de finales de la década de losnoventa al mercado inmobiliario, a la vez que las empresasinmobiliarias y los promotores urbanísticos reinvertían parte de sus


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13) Entre 1991 y 2001, según los datos del INE, el parque de viviendas aumenta un 21%, mientras que lapoblación lo hace sólo en un 5%, lo que deja claro que la oferta de vivienda no se dirige sólo a la satisfacciónde la demanda de residencia, pasando a constituir, en el 2001, la vivienda principal un 67,7% del parque, lade segunda residencia un 16,0% y las vacías un 14,8% del total de 20,95 millones de viviendas existentes enEspaña en esa año, quedando encuadrado el otro 1% dentro del epígrafe “otros tipos”. En el 2006, según AFI-ASPRIMA(2007), las viviendas principales son el 67,7%, las secundarias el 16,7% y las vacías el 15,6% de untotal de 24,37 millones de viviendas existentes en España, cifras que difícilmente cuadran con el incrementodel número de hogares producidos entre 2001 y 2006, que se estiman en 1,39 millones, que definirían 15,58millones de viviendas principales o, lo que es lo mismo, el 63,9% del total, incrementándose,necesariamente, el volumen de viviendas en situación de inversión especulativa.

inmensos beneficios en el período, a la adquisición de nuevo suelo,lo que ha llevado a un elevado grado de control del mismo. Rara esla empresa que no ha generado un colchón de suelo para suactividad para los próximos ocho o nueve años, y raro es elmunicipio en las “áreas tensas” que no tiene gran parte de su suelourbanizable o potencialmente urbanizable bajo opciones decompra, o directamente comprado por especuladores profesionaleso por las citadas empresas o promotores.

En todo caso, es importante considerar que el incremento deprecios inmobiliarios, tanto en la segunda mitad de la década de losochenta como en la de finales de los noventa y primeros siete añosde los 2000, ha tenido un carácter internacional, ligado alincremento del peso de la economía financiera y especulativa sobrela economía productiva tradicional. En la década de los ochenta, deEEUU a Grecia; de Japón a Suecia, o en España, Francia, Italia oPortugal, se produjo un fuerte incremento en los precios de losproductos inmobiliarios, al margen del tipo de regulaciónurbanística vigente o del tipo de política urbanística desarrollada.Evidentemente, no todos los incrementos de precios han tenidosiempre la misma magnitud ni se han producido con la mismaintensidad. Precisamente, fue en países como Holanda o Dinamarca,donde la intervención pública sobre el suelo es mayor, donde elproblema fue sensiblemente menor. Así, Holanda, que es uno de lospaíses de Europa donde, pese a que el suelo no es especialmenteabundante, la incidencia de éste sobre el producto inmobiliario fuemenor en el período1985-1991, y donde menores fueron tambiénlas tendencias inflacionistas especulativas generadas por el mismo.La razón de esta aparente paradoja se encontraba en una extensa eintensa intervención pública en el proceso urbanizador, y en lapolítica de vivienda pública. Precisamente, el abandono de estapolítica asociada a la exigencia de disminución del déficit público,como consecuencia de la implantación de la moneda única, hallevado a fuertes incrementos en los precios de la vivienda en estepaís en el último período.

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4.- El tratamiento del sueloy de la vivienda en la normativaurbanística.

4.1. LA PROBLEMÁTICA DEL SUELO EN LA PRIMERA LEYDEL SUELO, DE 1956.

Cada normativa urbanística, estatal o autonómica, responde aunos principios ideológicos y a unos objetivos que varían a lo largodel tiempo con la ideología del partido que gobierna, pero quesiempre han estado muy directamente ligados a la preponderanciarelativa proporcionada al interés general, o al interés particular, porparte de los correspondientes poderes legislativos y gubernativos.Además, estos objetivos suelen responder, por una parte, a unainsatisfacción con la situación previa a la Ley; y, por otra, endemocracia, al deseo de alcanzar unos nuevos objetivos, definidospor las mayorías parlamentarias correspondientes. En este marco esen el que hay que señalar que, prácticamente todas las normasurbanísticas estatales hasta 1996 (la Ley del Suelo del 56 y losproyectos legislativos de Reforma posteriores, fundamentalmentelos de 1975 y 1990) así como muchas de las normas autonómicaselaboradas, han señalado que sus objetivos eran la búsqueda deunas ciudades que permitieran una adecuada calidad de vida a susciudadanos, donde el acceso a la vivienda, a los equipamientos y auna mejor convivencia encontraran unas condiciones satisfactoriaspara su realización.

En 1956, y en una situación ausente de control democrático, sepromulga en España la primera Ley del Suelo con característicasespecíficas como tal, que ya cuestiona la línea que posteriormenteharía suya el Partido Popular, en 1996. Así, los problemas de lasciudades que se citan en la exposición de motivos de la citada Ley, nodifieren en demasía de los vigentes a lo largo del tiempo endeterminados ámbitos 14. Y también en la Exposición de Motivos de la


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14) En particular, con respecto a la especulación como una de las causas de los problemas de nuestrasciudades, señala en su exposición de motivos que “...; la especulación del suelo, que malogra todaordenación urbana, sustrae prematuramente terrenos a la agricultura y, al exigir por los todavía nourbanizados precios de solar, coloca a los adquirientes en difíciles condiciones de contribuir a la obraurbanizadora,...”. (García de Enterría, E., 1979, pág. 21). O, por ejemplo, su referencia a que: “a) La retenciónde terrenos por propietarios que no urbanizan, ni edifican, ni acceden a enajenar sus terrenos, paraurbanizar y construir, a precios de justa estimación. En la evaluación del suelo que circunda el núcleo

Ley del 56, se señala que: "Si ideal en la empresa urbanística pudiera serque todo el suelo necesario para la expansión de las poblaciones fuerade propiedad pública, mediante justa adquisición, para ofrecerle, unavez urbanizado, a quiénes desearan edificar, la solución, sin embargo,no es viable en España. Requeriría fondos extraordinariamentecuantiosos, que no pueden ser desviados de otros objetivosnacionales, y causaría graves quebrantos a la propiedad y a la iniciativaprivadas". (García de Enterría, E., 1979, pág. 23).

La viabilidad de la expropiación como sistema de ejecucióngeneralizado es un aspecto que siempre ha estado presente en lafilosofía de los urbanistas y en algunas de las legislaciones realizadas,pero, como ya señalaba el propio Cerdá, y reitera el señaladopreámbulo, su dificultad práctica es inmensa 15. Pero para avanzar enla línea de esa solución deseable, pero no viable, la ley del 56 citaque "... sin embargo es asequible a las Corporaciones Localesadquirir paulatinamente terrenos que puedan servir comoreguladores de precio en el mercado de solares" (García de Enterría,E., 1979, pág. 23). Considerándolo así, la Ley del 56 preveía laconstitución de "patrimonios municipales de suelo" con carácterobligatorio para los Municipios de más de 50.000 habitantes, en losque el 5% de su presupuesto debía dedicarse a la formación eincremento de dicho Patrimonio municipal de suelo. En todo caso,la renuncia al desarrollo urbano sobre suelo público va acompañadade un reconocimiento de la apropiación para el propietario delsuelo de parte de las plusvalías urbanísticas generadas por la acciónpública; y ello, a cambio de su participación en los procesos deurbanización y edificación, en los términos recogidos por el Plan.

Esta filosofía se ha mantenido, en parte, inalterada hasta laactualidad, tanto en la legislación estatal como en la autonómica,aunque introduciendo modificaciones y nuevos agentes en el

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urbano prepondera, en efecto, la tendencia a hacer actuar las expectativas de uso o rentas futuras, que seincorporan así, como valores adicionales, al valor actual del fundo; se computa indebidamente la plusvalía,que en su momento será el resultado principal de la inversión urbanizadora, que en rigor debe estarausente del cálculo, puesto que cuando, efectivamente llegue a producirse, como consecuencia de lasobras en proyecto, ha de revertir en gran parte a la comunidad, previa aplicación del tratamiento fiscaladecuado. Lo cierto es, sin embargo, que suelen pretenderse precios de especulación en lugar de preciosreales, y en tanto se consiguen o no, se hace imposible o se demora la movilización de la propiedadterritorial, es decir, se impide la parcelación, venta y edificación de los solares resultantes y la saturación delmercado con ofertas de terrenos a precios razonables.” (García de Enterría, E., 1979, pág. 22).15) “No creo que nadie me juzgue tan estúpido que suponga que voy a proponer la expropiación públicade todos los terrenos comprendidos dentro del proyecto de ensanche a fin de llegar a confundir todas laspropiedades en una sola propiedad, aunando de esta manera y condensando en una entidad única todoslos derechos y todos los intereses. Esto es muy bello en el papel, pero esencialmente utópico e irrealizable”.(Cerdá, I., 1859, pág 585).

proceso a partir de la Ley 6/94, Reguladora de la ActividadUrbanística de la Generalitat Valenciana (LRAU), que establece unaseparación entre propiedad y agente urbanizador del territorio, enuna línea más o menos similar a la que la tradición urbanística habíaestablecido para las actuaciones gestionadas por el sistema decooperación y para el desarrollo de los Programas de ActuaciónUrbanística por concurso público. El “urbanizador” es seguido del“rehabilitador” y del “edificador” en sucesivas propuestas legislativas,para sustituir al propietario en aquellos casos de incumplimiento desus obligaciones rehabilitadoras o edificadoras.

Un último aspecto fundamental de la Ley del Suelo de 1956 erael referente al establecimiento de los criterios de valoraciónadministrativa del suelo y a la problemática introducida en losmismos por su urbanización. Problemática que sigue presente hastala actualidad; en gran parte porque, como señalaba ya dicha Ley, “Lavaloración del suelo constituye punto capital en la ordenación. Paraestablecerla con equidad se han de desechar los módulos hastaahora vigentes de capitalización del líquido imponible y del valor enventa, ya que el primero no responde, por lo común, a la realidad, yel segundo favorece a la especulación. El tráfico sobre terrenos no seopera, por otra parte, en un régimen de competencia perfecta en elque pueda decirse que la ley económica del mercado determinanaturalmente un precio justo que excluya legítimamente todaintervención". (García de Enterría, E., 1979, pág. 23 y 24).

4.2. LA LEY DE REFORMA DE LA LEY DEL SUELO, DE 1975, ENEL PRELUDIO DE LA DEMOCRACIA.

Casi diecinueve años después de la promulgación de la Ley delSuelo de 1956, y todavía en una etapa predemocrática, se apruebala Ley de Reforma 19/75, atendiendo a que "el examen de lasituación urbanística española permite concluir que el proceso dedesarrollo urbano se caracteriza, en general, por la densificacióncongestiva de los cascos centrales de las ciudades, el desorden de laperiferia, la indisciplina urbanística, y los precios crecientes einjustificados del suelo apto para el crecimiento de las ciudades".(García de Enterría, E., 1979, pág. 28). Los elevados precios del sueloy de las edificaciones se ligan a las elevadas plusvalías de lospropietarios que especulaban con el suelo, según se recogía en lacitada Exposición de Motivos de la Ley 19/75 de Reforma.


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También se recogía el fracaso de los mecanismos previstos enla Ley de 1956 para luchar contra la especulación que, como hemosseñalado, se basaban en gran parte en la capacidad de losPatrimonios públicos del suelo para ser utilizados como reguladoresdel mercado; y en el registro de solares y la enajenación forzosa delos no edificados, como mecanismo para luchar contra la retenciónartificial de suelo.

Para resolver estos problemas, la Ley de Reforma de 1975redefinía y concretaba algunos de los "principios" básicos de la Leyde 1956, que van a permanecer y reiterarse también comoprincipios básicos del Texto Refundido de 1992, y estar vigenteshasta 1998, ya que formaban parte de la cultura urbanística que sehabía ido forjando en España a lo largo del tiempo:

a) La aptitud para edificar la da el Plan, pero el derecho aedificar se condiciona, con todas sus consecuencias, alefectivo cumplimiento de las obligaciones y cargas que seimponen al propietario, dentro de los plazos previstos en elpropio Plan o en las normas vigentes. Los propietarios noadquieren "derechos" si previamente no han cumplido los"deberes" establecidos por la normativa aplicable. Impedir laespeculación implica obligar a cumplir plazos.

b) Se refuerza la idea de que los Patrimonios públicos de suelodeben ser una pieza clave en la política urbanística. La Ley deReforma de 1975 reincidía en la importancia de la propiedadpública del suelo para poder desarrollar un urbanismocentrado en los intereses generales, destacando laimportancia del derecho de superficie que "... puede y debeser un instrumento mediante el que, cada vez más, seprocure que el derecho de propiedad sobre el suelo urbano,una vez que entre en la esfera patrimonial de laAdministración, no salga de la titularidad pública".

c) El valor "objetivo" que se reconoce al suelo depende en cadacaso del grado de cumplimiento de las obligaciones y cargasderivadas del Plan.

Como síntesis, podemos destacar que la Ley 19/75 de Reformade la Ley sobre Régimen de Suelo y de Ordenación Urbana, que ibaa culminar en la promulgación del Real Decreto 1346/1976, de 9 de

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abril, por el que se aprobaba el Texto Refundido de la Ley sobreRégimen del Suelo y Ordenación Urbana, sigue tratando de impedirel proceso especulativo, aunque nuevamente sin mucho éxito; yello, pese a que en 1978, con la promulgación de la nuevaConstitución Española y la llegada de la democracia, iban a sentarselas bases para un mayor y mejor seguimiento de las actuacionespúblicas, y para una valoración más acentuada del interés generalde la calidad de vida urbana.

En 1979, sin embargo, tras los procesos de “estanflación”(estancamiento-recesión económica unida a fuertes niveles decrecimiento de los precios) derivados de las crisis económicasgeneradas por las guerras del golfo y por el fuerte incremento de losprecios del petróleo, que se producen en 1973 y finales de la décadade los setenta, se iba a producir una fuerte crisis en el mercadoinmobiliario que culminaría con una fuerte caída de los precios entérminos reales, entre 1979 y 1986.

4.3. LA ADAPTACIÓN DE LA REGULACIÓN DEL SUELO ALA CONSTITUCIÓN DE 1978.

Ya en el nuevo marco constitucional, y tras una nueva etapa defuerte repunte en los precios de las viviendas y del suelo, producidaa partir de 1986, se promulga la Ley 8/90; esta ley nuevamenteconsideraba que la normativa urbanística vigente presentabadeficiencias y carencias importantes, que habían impedido acabarcon los procesos de especulación del suelo y de la vivienda,encareciendo sensiblemente los precios de éstos. Atendiendo aeste hecho, desde la perspectiva más ligada a los objetivos de esteartículo, se establece:

• Un sistema para realizar una valoración administrativaobjetiva del suelo, ligado al proceso de adquisición gradualde facultades urbanísticas que se define. Como soporte aesta valoración se introduce el concepto de "áreas dereparto" -como marco fundamental para la distribuciónequitativa de cargas y beneficios derivadas delplaneamiento- tanto para suelo urbano como urbanizable, yla fijación, para cada una de ellas, de su correspondiente"aprovechamiento tipo" -que sustituye al concepto deaprovechamiento medio, ampliando su aplicación también


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al suelo urbano. Dichas valoraciones son las que la Ley señalacomo aplicables al establecimiento del justiprecio de lasexpropiaciones, derogando lo que contradice esta norma enla legislación expropiatoria vigente.

• Se potencian los medios de intervención de lasAdministraciones urbanísticas en el mercado de suelo, paraevitar la especulación y para posibilitar la oferta de viviendasde protección pública a precios asequibles. Se regulan, entreotros, los derechos de tanteo y retracto; la reversión deterrenos expropiados; se trata de potenciar nuevamente laconstitución de patrimonios públicos de suelo -permitiendoel establecimiento de reservas de terrenos en suelourbanizable no programado o no urbanizable, con este fin; yse posibilita afectar terrenos para construcción de viviendasde protección pública.

• La Ley establece que los propietarios del suelo de nuestrasciudades tienen derecho al 85% del aprovechamientolucrativo correspondiente, materializándose el 15% restanteen suelo para integrar el Patrimonio Municipal de Suelo,como recuperación social de plusvalías.

• Para obligar al cumplimiento de plazos y evitar laespeculación, la Ley 8/90 establece la posibilidad deexpropiar los terrenos o someterlos al régimen de ventaforzosa, si se incumplen los deberes exigidos en los plazoscorrespondientes.

• Y, para proteger la legalidad urbanística, se establece laactuación subrogatoria en favor de las ComunidadesAutónomas para que si, requerido el Ayuntamiento, éste noactuara.

Con estas medidas, la Ley 8/90 incrementa y potencia losinstrumentos de intervención a disposición de los municipios parala regulación de los mercados del suelo y de la vivienda; y,adicionalmente, potencia el papel del planeamiento urbanístico enel proceso de producción de la ciudad; pero también, complicasignificativamente los procesos de planificación, gestión y controlde la legalidad urbanística, sobre todo en suelo urbano.

Esta Ley 8/90, trasladada con posterioridad al Texto Refundidode 1992, levanta una clara oposición, por motivos ideológicos y

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económicos, de los partidos de derecha y de centro, de lospromotores y de los especuladores, con claro rechazo de algunosde sus contenidos -recuperación de plusvalías urbanísticas para lasociedad o refuerzo de los mecanismos de disciplina urbanística-tanto por los efectos que tenían sobre ciertos intereses, como por lamala valoración de algunas de sus regulaciones. En concreto, lasprincipales críticas se centraban en el irrealismo de los plazosobligatorios para forzar la urbanización y la edificación 16; tambiénse destacaban las posibilidades de discrecionalidad o arbitrariedaden la aplicación de la expropiación -o venta forzosa- porincumplimiento de los plazos y de los deberes inherentes al procesourbanizador, y los riesgos de una fuerte generación de recursoscontenciosos-administrativos por los propietarios ante suaplicación; al igual que la incapacidad municipal para gestionar lanormativa urbanística aprobada, por las dificultades de gestiónincorporadas17; o problemas ligados de la aplicación de lasvaloraciones establecidas, como consecuencia de la frecuenteinaplicabilidad de las ponencias de valores catastrales, queobligaban a un uso generalizado del método residual, lo queimplicaba complicaciones para la gestión urbanística.

4.4. LA DISCUTIBLE REFORMA DEL PRIMER GOBIERNO DELPARTIDO POPULAR.

A partir de 1996, el nuevo Gobierno del PP rompe la tradiciónurbanística señalada en las leyes anteriores con la aprobación de: elReal Decreto Ley 5/96, de 7 de junio; la Ley 7/97 de 14 de abril; la Ley6/98, de 13 de abril; el RDL 4/2000, de 23 de junio y la Ley 10/2003de medidas urgentes de liberalización en el mercado inmobiliario ysector transportes. Sus objetivos fundamentales se centran enincrementar el suelo urbanizable, su desarrollo y la edificación, conun predominio de la filosofía de asociar el derecho a la edificación al


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16) Estos plazos obligatorios no han funcionado nunca -ya que los organismos competentes han sidoincapaces de ejercer las medidas de disciplina urbanística previstas- y era de suponer que tampoco lohicieran en esta ocasión.17) Sobre el éxito de las normas de disciplina urbanística, que eran uno de los mecanismos básicos para lalucha contra la especulación de la Ley 8/90, da una idea el hecho de que el Registro de Solares y Terrenossin urbanizar, cuya nueva regulación difería del Registro de Solares contemplado en la Ley del Suelo de 1956y en el Texto Refundido de 1976, tuvo el mismo éxito que su antecesor. De hecho, ni aquellas fueron objetodel conveniente desarrollo por parte de los municipios, ni el nuevo Registro de Solares y Terrenos sinurbanizar estaba siendo creado "ex novo" o por adaptación del antiguo Registro de Solares por loscorrespondientes Ayuntamientos. En la práctica, ciertas medidas de disciplina urbanística, ya contempladasen la ley del 56, prácticamente nunca se han aplicado, como, por ejemplo, la venta forzosa de solaresincluidos en el Registro de Solares, cuyo reglamento se aprobó en la década de los sesenta.

contenido de la propiedad del suelo; y con unas valoraciones queremiten al precio de mercado como referente básico, estableciendoel método de comparación o, en su defecto, el método residual o elmétodo residual dinámico como forma de estimación de ese valor.

Teóricamente la filosofía subyacente era que el incremento dela oferta haría disminuir el precio del suelo y de la vivienda. En lapráctica, tal disminución no sólo no se produce, sino que losmayores incrementos en el precio de la vivienda en España seproducen bajo la vigencia de esta ley, en paralelo a los mayoresniveles de producción de viviendas nunca alcanzados, llegandoprácticamente a triplicar, en algunos años, las necesidades denuevas viviendas derivadas de la creación de hogares en España18.

La nueva ley estatal, Ley 6/98, de 13 de abril de 1998, sobreRégimen del Suelo y Valoraciones, claramente condicionada porel contenido de la sentencia del Tribunal Constitucional (61/1997,de 20 de marzo de 1997) y por una ideología liberal, erige alpropietario del suelo como destinatario fundamental de losbeneficios de la urbanización, en una posición muy lejana de latradición urbanística española y de muchas de las legislacionesurbanísticas de las Comunidades Autónomas, que siguenmanteniendo dicha tradición y defensa del carácter y prevalenciadel urbanismo como actividad pública. La nueva normativaestatal impone una postura ideológica que apuesta por losderechos de los propietarios, pretendiendo restringir, conscientey voluntariamente, la capacidad de intervención de losAyuntamientos19, busca un incremento sustancial del suelourbanizable mediante la restricción de la capacidad de losAyuntamientos para la definición del no urbanizable 20, estableceun sistema de valoraciones que incide en criterios que ya hemos

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18) Según señala Julio Rodríguez (2007) el número de viviendas construidas en el período 1998-2006supera los 5,4 millones, más de un 56% superior al número de hogares creados en ese período.19) La limitación de la capacidad de intervención de las corporaciones municipales, se producepotenciando el papel de los propietarios del suelo en los mecanismos de planteamiento del desarrollo y enla ejecución y gestión de dicho planeamiento, tanto de forma directa -multiplicando los derechos deintervención de la propiedad en el proceso- como indirecta, al reducir los mecanismos de intervenciónmunicipal y al regular los límites de tal intervención. 20) Aunque en el articulado se ha corregido la pretensión de que los Ayuntamientos tuvieran que justificarla calificación de su suelo como no urbanizable, tal pretensión permanece en la Exposición de motivos yaclara, sin ninguna duda, los objetivos iniciales de la propuesta legislativa, que se intentó recuperar en elReal Decreto 4/2000. No obstante, la última ley 10/2003 derogó el R.D. 4/2000. y tuvo que renunciar a supretensión, trasladando la competencia para regular el no urbanizable a las legislaciones autonómicas y alplaneamiento urbanístico municipal.

visto que desde la economía y el urbanismo del siglo XIX secuestionaban, y que la propia ley del 56 desautorizaba 21, modificala participación social en las plusvalías urbanísticas 22 y limitaigualmente las posibilidades de intervención de losAyuntamientos a través de políticas de formación de PatrimoniosMunicipales de Suelo 23.

La última ley 10/2003 del Partido Popular, modificaba en partela Ley 6/98, y derogaba el R.D. 4/2000, para adaptarla a la nuevasentencia del Constitucional 164/2001 de 27 de julio 24, peromantenía los mismos principios e ideología y, en concreto, paravalorar el suelo urbano o urbanizable establecía la aplicación de lasponencias catastrales, o en su defecto el método residual y residualdinámico, respectivamente, señalando que del mismo se deduciríantodos los posibles elementos de coste que pudieran tener unainfluencia especulativa, pero, en la práctica, se aplicaban métodosde valoración que incorporaban los beneficios empresariales de losnegocios implicados en los procesos inmobiliarios asociados alaprovechamiento urbanístico potencial que el planeamiento habíaprevisto para ese suelo, sin que el propietario asumieracompromisos ni inversiones reales.


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21) Así, hace desaparecer el valor inicial como justiprecio expropiador del suelo no urbanizable, o delurbanizable sin programar, proponiendo el método de comparación como método de valoración, con unclaro encarecimiento de las intervenciones que se produzcan sobre estos suelos por parte de lasadministraciones públicas; o, lo que es lo mismo, con una clara reducción de las posibilidades deintervención sobre los mismos. Y lo mismo sucede para el urbanizable de previsible desarrollo urbanísticodiferido, ya que la aplicación de las nuevas reglas de valoración llevaba a valores similares finales ante lostribunales, pues para valorar el no urbanizable también habría de tomarse en cuenta los usos yaprovechamientos de los que ese suelo sea susceptible. También establecía que el valor del suelourbanizable, a partir de su entrada en vigor se obtendría por aplicación, al aprovechamiento que lecorrespondiera, del valor básico de repercusión en polígono, que sería el deducido de las ponencias devalores catastrales. Este valor estaba muy lejos del valor inicial y, en consecuencia, el valor del suelourbanizable en los ámbitos de actuación delimitados, implicaba un valor residual que, en función de losprecios de la vivienda y de la fórmula de cálculo del valor residual de Hacienda, podía llegar a ser muysuperior -dependiendo de distintos factores locales y urbanísticos- al que se venía utilizando para laformación de Patrimonios Municipales de Suelo.22) Modificaba el 15% de aprovechamiento que correspondía a las administraciones públicas llevándolo alintervalo: 0 - 10% (con cifra final a fijar por cada Comunidad Autónoma), lo que no implicó una repercusiónfinal significativa sobre los precios de la vivienda, dado como se forman estos, sino una trasferencia deingresos públicos a privados. Mayor importancia tiene el hacer desaparecer dicha recuperación social deplusvalías en el suelo urbano consolidado (pasándoles el 15% correspondiente a los propietarios de suelo),porque en estos suelos es donde se producen mayores plusvalías cuando se aprueban incrementossignificativos de aprovechamientos por aumentos de edificabilidad.23) Impidió la realización de viviendas de promoción pública sobre terrenos no urbanizables queposteriormente se recalificaban, ya que el nuevo texto legal estatal prescribía que no cabía expropiaciónpara Patrimonio Público de Suelo y posterior reclasificación, salvo que se hiciera en el marco de una revisiónde Plan. Y si se realizaba tal reclasificación, aparecía el derecho de reversión si la misma suponía unincremento de valor de los terrenos expropiados.24) La cual, por cierto, implicaba un cambio de enfoque sobre la incomprensible sentencia del mismoTribunal de 1997 (STC 61/97, de 20 de marzo).

Como síntesis de esta regulación, podemos destacar queimplicaba una clara regresión en las posibilidades de incidir sobre laespeculación; y que ha incidido muy negativamente sobre laconstrucción de viviendas sometidas a algún régimen deprotección pública, al encarecer la formación de patrimoniosmunicipales de suelos aptos para tal finalidad, lo que, en conjunto,consolidó las expectativas de materialización de plusvalíasinmobiliarias y contribuyó al auge de inversiones especulativas y asu presión sobre los precios de la vivienda y del suelo en Españadesde 1998 hasta el año 2007.

Lo que ha quedado perfectamente claro en el análisis delprecio del suelo y de la vivienda, tras la experiencia seguida entrelos años 1996 y 2007, es que las políticas y normativas ligadas alaumento del suelo urbanizable para incrementar la oferta desuelo no han tenido un papel relevante en la reducción del precioni del suelo ni de la vivienda, ya que, como se ha señaladoanteriormente, ni uno ni otro constituyen mercados perfectoscuyos precios se regulen automáticamente mediante elincremento de la oferta de más suelo; aunque es evidente que, aigualdad del resto de los factores, y para cada segmento delmercado, una mayor oferta de suelo es una variable que,indiscutiblemente, colabora a una cierta reducción de laspresiones sobre el incremento del precio medio del mismo, sobretodo en las zonas periurbanas o de nueva urbanización. Tambiénes importante señalar que las actuaciones públicas de ofertade viviendas a precios reducidos, tienden a frenar la escaladade precios, porque generan “ondas” complementarias queamortiguan las de incremento de precios generados por elmercado libre.

Por último, hay que señalar que los problemas derivados de laconcepción de las normativas promulgadas por el Partido Popular,fueron en parte obviados por alguna Comunidad Autónoma, através de su legislación propia 25.

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37025) En la práctica, la capacidad de intervención de las Comunidades Autónomas es tremendamente ampliay de repercusiones, en una u otra dirección, muy diversas.

5.- Aportaciones de las políticasde la legislatura 2004-2008a la sostenibilidad ambientaldel desarrollo en España ytendencias de futuro.

5.1. EL DIAGNÓSTICO DE LA SOSTENIBILIDAD DELDESARROLLO EN ESPAÑA.

Sí las políticas ambientales del Gobierno formado en abril de2004 querían avanzar hacia una mayor sotenibilidad ambiental y unmayor equilibrio en el desarrollo territorial, lo primero que tenía quehacer era profundizar en el conocimiento de problemas existentes yen sus causas.

Para colaborar en este conocimiento y, sobre todo, para poderevaluar los efectos reales de las actuaciones que se ponían enmarcha, al inicio de la legislatura el Ministerio de Medio Ambientecreó el Observatorio de la Sostenibilidad Española, en colaboracióncon la Universidad de Alcalá de Henares, con el objetivo de analizare informar a la sociedad de una manera objetiva y transparente,sobre cuál era la situación de sostenibilidad en el desarrollo enEspaña y sobre qué efectos se iban derivando sobre la misma de laspolíticas y estrategias de las distintas administraciones públicas.

El Observatorio de la Sostenibilidad Española ha publicado yatres Informes, el del año 2005, el del año 2006 y el del año 2007, asícomo varios trabajos adicionales sobre Cambios de los Usos delSuelo en España, Contaminación en las ciudades españolas, etc.,que se unen a los Informes tradicionales del Ministerio de MedioAmbiente (Perfil Ambiental, Memoria Ambiental,...) y a los que hayque sumar, por su relevancia para lo que se comenta en estatribuna, los trabajos sobre “Indicadores Territoriales deSostenibilidad Ambiental en España” y “Huella Ecológica de España,sus Regiones y Provincias”, elaborados ambos por la SecretaríaGeneral para el Territorio y la Biodiversidad.

Las Conclusiones de todos estos Informes se pueden resumir en


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el hecho de que España presenta una economía que ha crecido muysatisfactoriamente en relación a la Unión Europea, en el período 2004-2007, avanzando hacia la convergencia en renta per cápita con ésta,pero registrando notables costes ambientales, una profunda falta decohesión territorial y una persistencia de desigualdades sociales quedeben corregirse en aras de una mayor sostenibilidad ambiental y unmayor equilibrio territorial de nuestro desarrollo.

Refiriéndonos en concreto a la “huella ecológica”, un indicadorsintético de sostenibilidad ambiental que puede definirse como “elárea de territorio productivo o ecosistema acuático [entendidacomo superficie biológicamente productiva] necesaria paraproducir los recursos utilizados y para asimilar los residuosproducidos por una población definida con un nivel de vidaespecífico, donde sea que se encuentre este área”. (William Rees yMathis Wackernagel), en el Cuadro 6 recogemos la evolución de

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Cuadro 6 Huella ecológica en España 1995-2005.

Andalucía 4,81 5,63 2,16 2,02 2,2 2,8 25Aragón 6,06 7,25 6,67 6,60 0,9 1,1 21Asturias (Principado de) 5,70 6,74 2,23 2,93 2,6 2,3 -10Balears (Illes) 4,78 5,91 1,30 1,04 3,7 5,7 55Canarias 4,21 5,11 0,59 0,49 7,1 10,4 46Cantabria 6,08 7,02 2,99 4,44 2,0 1,6 -22Castilla y León 4,84 5,75 6,97 7,87 0,7 0,7 5Castilla - La Mancha 5,26 6,45 8,74 8,21 0,6 0,8 31Cataluña 5,49 6,43 1,12 1,05 4,9 6,1 25Comunidad Valenciana 5,56 5,94 0,96 0,82 5,8 7,2 25Extremadura 4,81 5,50 6,74 7,10 0,7 0,8 9Galicia 5,49 6,64 3,72 4,40 1,5 1,5 2Madrid (Comunidad de) 5,58 6,75 0,37 0,34 15,1 19,9 32Murcia (Región de) 5,73 6,05 1,84 1,55 3,1 3,9 25Navarra (Comunidad Foral de) 6,27 6,96 4,73 4,37 1,3 1,6 20País Vasco 6,38 6,48 1,18 1,20 5,4 5,4 0La Rioja 6,54 6,54 3,86 4,00 1,7 1,6 -4Ceuta 4,98 5,87 0,14 0,14 35,6 41,9 18Melilla 4,92 5,80 0,16 0,15 30,8 38,7 26ESPAÑA 5,37 6,40 2,73 2,43 2,0 2,6 34

Huella Ecológica Variación

1995 / 2005 (%)

RelaciónHuella /

BiocapacidadBiocapacidad

1995 20051995 2005 1995 2005

Comunidad Autónoma

Fuente: Ministerio de Medio Ambiente, 2007.

este indicador para cada una de las Comunidades Autónomasespañolas y para el conjunto de España, así como la evolucióncorrespondiente al período 1995-2005.

Como apreciamos, en España la huella ecológica en 2005 erade 6,40 ha/habitante, mientras que la biocapacidad era de 2,43ha/habitante. Ello nos lleva a un indicador de huella/biocapacidadde 2,6, que indica que el territorio que necesitamos para satisfacernuestro consumo e integrar los residuos producidos, es 2,6 vecesmayor que la capacidad del territorio español. O, lo que es lo mismo,que estamos creciendo por encima de las capacidades ecológicasde España y, consecuentemente, de forma insostenible.

Y nos debe preocupar en mayor medida que estainsostenibilidad se esté incrementando en el tiempo (34%) comoconsecuencia de un incremento de la huella ecológica (de 5,37 en1995, a 6,40 en 2005) y de una disminución de la biocapacidad (de2,73 en 1995, a 2,43 en 2005) como consecuencia de que laproductividad ambiental de las actividades humanas, que estándirectamente relacionados con las tecnologías productivas en uso,no hayan sido suficientes para compensar los incrementos deconsumo y de generación de residuos, y de que el modeloexpansivo de consumo de suelo por la urbanización, al que noshemos referido en el epígrafe segundo, está colaborando adisminuir la biocapacidad.

Adicionalmente, la “huella ecológica” española casi triplica lamundial, y el indicador de insostenibilidad asociado (relaciónhuella/biocapacidad) más que duplica la media mundial. Somosmenos insostenibles que países como Estados Unidos o del mismoorden que la media europea, pero nuestro indicador espreocupante y, lo peor, es que, como se ha señalado, ha empeoradoen un 34% entre 1995 y 2005 y se ha triplicado entre 1955 y 2005.

Como sucede a nivel mundial, la causa principal de esta evoluciónes el fuerte crecimiento del consumo de energía “per cápita”, aunquefactores como la destrucción de la biodiversidad y el uso ineficiente delos recursos naturales tienen también una gran importancia en esaevolución. Sobre todo porque actúan sobre uno de los países conmayor biodiversidad europea, como es España, con del orden de un25% de su territorio integrado dentro de la Red Natura 2000.


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Si consideramos la situación por Comunidades Autónomas,vemos que todavía existían en el 2005 tres Comunidades que seencontraban dentro de niveles de sostenibilidad (índicehuella/biocapacidad inferior a la unidad), como eran Castilla y León,Castilla la Mancha y Extremadura, aunque con una tendencia, sobretodo en el caso de Castilla la Mancha, a integrarse en pautas deinsostenibilidad a medio plazo. Existen otras tres Comunidades,Cantabria, Asturias y La Rioja, donde la tendencia es a mejorar lasituación, fundamentalmente porque su biocapacidad ha crecidoen mayor medida que la huella ecológica. Por último hay quedestacar que los espacios más urbanizados y de menor territorio(Ceuta, Melilla, Madrid, Canarias) son los que presentan peoresindicadores de sostenibilidad.

5.2. EL INCUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA Y DELPLANEAMIENTO URBANÍSTICO.

En España, con sucesivas legislaciones urbanísticas, algunas deellas de indudable carácter progresista y de alta calidad formal, la faltade cultura urbanística y el predominio de intereses parciales de distintotipo (y no sólo económico), han llevado a situaciones de elevadodesprestigio de la administración urbanística, y, con frecuencia, a unclima de fuerte inseguridad jurídica global, en la que normalmente elque termina siendo perjudicado es el interés general. En muchasocasiones, el escaso grado real de aplicación en distintos territoriosespañoles de las Leyes del Suelo habidas y del planeamiento derivadode las mismas, o su aplicación “flexible”, junto con una postura engeneral muy heterogénea de las tres administraciones en el temaurbanístico, no han hecho más que agravar una situación ya de por simuy deteriorada en las grandes áreas urbanas y en las zonas dedesarrollo del turismo y de la segunda residencia.

Aunque los niveles de cumplimiento se mejoraron muynotablemente a partir de 1978, con el desarrollo de los nuevosprincipios constitucionales y la llegada de las corporacionesdemocráticas, la situación, actual tiene que seguirse considerandocomo globalmente insatisfactoria, aunque cada vez sean más loscomportamientos administrativos que pueden considerarseadecuados y los medios (todavía insuficientes) puestos en marchapor las administraciones para el cumplimiento de los objetivosconstitucionales en materia de suelo y vivienda. En este sentido hay

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que destacar la creación de la fiscalia especial para perseguir delitos,tanto de ordenación del territorio como medioambientales en laLey 10/2006, de 28 de abril, por la que se modifica la Ley 43/2003, deMontes.

Otro importante factor que incide en el alza del precio de losbienes inmobiliarios es la retención especulativa de suelo urbano,que realizan sus propietarios para incrementar su precio a medidaque la expansión de la ciudad va incorporando nuevas plusvalíasurbanísticas al mismo. Aunque desde la Ley del Suelo de 1956 se haseñalado este problema como uno de los principales de nuestrasciudades, y se han ido estableciendo y reforzando los mecanismosde intervención municipal al respecto, lo cierto es que no se haproducido una utilización significativa de los mecanismos existentespara resolver este problema, permitiendo la existencia de suelovacante u obsoleto en el casco urbano de las ciudades, cuyaedificación no se ha ajustado a los plazos establecidos.

Complementariamente, esta falta de actuación de laadministración competente, junto a las expectativas especulativas,han dado lugar a que en los cascos históricos se hayan generadoactuaciones que han acelerado los procesos de ruina, poniendo enpeligro el patrimonio histórico urbano. Frente a un plan restrictivo,el propietario de suelo opta por esperar un nuevo plan que lepermita mayor aprovechamiento. Este fenómeno actúa también enel mantenimiento de viviendas cerradas en viejos edificios que sepiensa pueden ser sustituidos por otros con una mayor volumetría.Y ello, en un marco donde el deber de conservación y las exigenciasde protección recogidas en la normativa son claros. La creación dela figura del “acoso social” y algunas sentencias producidas contraarrendatarios que intentaban expulsar a sus inquilinos promoviendola ruina de los edificios, son una vía para recuperar la obligación deestos de mantener en condiciones los edificios de renta antigua,que son los principalmente afectados por este proceso.

5.3. POLÍTICAS DE SUELO Y VIVIENDA, SOSTENIBILIDADAMBIENTAL DEL DESARROLLO Y EQUILIBRIO TERRITORIAL.

Como se ha venido señalando a lo largo de este artículo, unode los principales problemas de las distintas áreas urbanasespañolas (RFU, áreas metropolitanas, ciudades, etc.) es el elevado


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precio relativo de las viviendas libres, que exceden las posibilidadesfinancieras de la mayoría de la población, e inciden en un elevadoprecio derivado para su suelo y en un incremento inducido delprecio en las áreas de influencia de la ciudad. Este elevado precio delos productos inmobiliarios tiene implicaciones graves no sólo sobreel problema del acceso a la vivienda de la población (sobre todopara la de menor capacidad adquisitiva: rentas bajas y jóvenes) sinoque incide igualmente sobre distintos aspectos fundamentales paraun desarrollo ambientalmente sostenible y territorialmenteequilibrado, como son:

• Implica una transferencia de renta regresiva desde los noposeedores de productos inmobiliarios, a los poseedores delos mismos, donde los especuladores son los principalesbeneficiarios.

• Implica un incremento del peso de los productosinmobiliarios sobre la totalidad del capital necesario parauna inversión productiva, reduciendo el capital utilizablepara la misma.

• Incentiva la deslocalización, con la desaparición deactividades productivas que ven como alternativas másrentables la rentabilización de su patrimonio inmobiliario.

• Incentiva la localización ilegal o irregular de actividades, conel incremento de los impactos ambientales negativosasociados.

• Potencia la reaparición del hacinamiento, de los barriosmarginales y del desarrollo de infraviviendas.

• Genera tensiones para el incremento de edificabilidades ydensidades en la ciudad consolidada y sobre la periferia, a lavez que dificulta la disponibilidad de suelo para el desarrollode dotaciones, o de viviendas de protección pública.

• Dificulta el desarrollo de políticas de vivienda en alquiler,sobre todo cuando el alza coexiste con tipos hipotecariosmuy reducidos. El alquiler se ha reducido en España desdeun 15% a un 11,5% entre 1991 y el 2001, siendo el porcentajemás bajo en la actualidad de toda la Unión Europea.

Complementariamente, el incremento del precio en lavivienda y en el suelo incide en que las propias ciudades pierdan

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competitividad para la atracción de nuevas localizacionesproductivas, lo que no es necesariamente negativo ya que esteaspecto puede jugar un papel positivo en el reequilibrio territorial,si se canaliza el proceso con las adecuadas políticas coordinadasde Ordenación del Territorio.

Estas adecuadas políticas de ordenación del territorio sonfundamentales porque, como se ha señalado, la evoluciónambiental española no es independiente de unos procesosurbanizadores que presentan un ritmo de crecimientodesproporcionado, generando fuertes dinámicas detransformación, y frecuentemente de degradación del medionatural. Y, aunque realmente estos procesos no son muy graves entérminos cuantitativos medios (sólo del orden del 4% de lasuperficie española está urbanizada y sólo del orden de un 8%adicional está en condiciones de ser urbanizado a medio plazo),sin embargo, como se ha visto en el epígrafe segundo de esteartículo, el problema está en la concentración de estos procesosen una parte muy limitada del territorio español, que es la que seve fuertemente transformada. Así, las principales ciudades,(Madrid, Barcelona, etc.) y sus áreas de influencia urbana, y ellitoral, son las áreas más agredidas y transformadas, mientras quetres cuartas partes del territorio español se ve progresivamenteabandonado y despoblado. Complementariamente, un granporcentaje de la superficie del primer kilómetro de costa seencuentra fuertemente artificializado, superando el 33% enCataluña o en la Comunidad Valenciana, con provincias comoAlicante, en que el 12% de su territorio esta ya artificializado porinfraestructuras o urbanización.

Cuando analizamos el por qué de estos procesos, nosencontramos que la falta de establecimiento de planes deordenación del territorio ha llevado a una superposición dedesarrollos urbanísticos municipales, centrados en intereses acorto y medio plazo, muchas veces incoherentes y noprecisamente positivos para el mantenimiento de nuestropatrimonio natural ni de nuestros paisajes o culturas territoriales; yque, adicionalmente, como se ha visto en el epígrafe anterior, hansobrepasado la capacidad de carga de numerosas ComunidadesAutónomas.


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El grave deterioro de las fachadas litorales y de muchosnúcleos, áreas urbanas o áreas no urbanizables; la urbanizacióncontinua sin incorporar las infraestructuras y dotaciones precisas(entre otras en materia de saneamiento y depuración de vertidos); laocupación de zonas que son dominios públicos y de las zonas deservidumbre y de tránsito de las mismas, así como procesosasociados al cambio climático, sitúan a muchos de nuestrosespacios en una delicada situación y, sobre todo, en un fuerte riesgopara su evolución a largo plazo.

Para contrarrestar estos problemas hay que destacar laaprobación de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, de la Ley41/2007, de 13 de diciembre, para el Desarrollo Sostenible delMedio Rural, y de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del PatrimonioNatural y de la Biodiversidad, cuyos objetivos conjuntos tratan deincidir en una modificación del actual modelo territorial,contribuyendo a lograr un desarrollo territorial y urbano sostenible,que responda a criterios de eficiencia económica, sostenibilidadambiental y cohesión social y territorial.

En todas ellas, en cuyo contenido no nos podemos extenderahora, por limitaciones obvias a la extensión de este artículo, sepromueve el desarrollo sostenible del medio rural comoinstrumento para avanzar hacia una sociedad más equilibrada ycohesionada territorialmente, de forma compatible con laconservación de nuestros ecosistemas y de nuestra biodiversidad.Igualmente se reconoce el suelo como parte del PatrimonioNatural y como un recurso escaso y no renovable, por lo que searbitran medidas para garantizar el uso más eficiente y eficaz delmismo en el medio rural, de una manera compatible con laconservación de nuestros ecosistemas y de nuestra biodiversidad;y, a la vez, entre otros muchos aspectos fundamentales paracombatir los problemas destacados en este artículo, se regula elcumplimiento de la función social de la propiedad inmobiliaria,principalmente en suelos transformados o previstos para sutransformación urbanística, estableciendo mecanismos dirigidos aimpedir la existencia de prácticas de retención y gestiónespeculativas de dicho suelo.

En este marco, las políticas de suelo y vivienda del Gobiernodurante la legislatura 2004-2008, han promulgado otras normativas

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complementarias 26, y han continuado con los Planes Plurianuales deVivienda, que se articulan mediante Convenios de colaboración concomunidades autónomas y entidades financieras, promoviendouna concertación y cooperación institucional entre todas lasadministraciones públicas (habiéndose incrementado laparticipación de las corporaciones locales) y con los agentessociales y económicos.

Así, tras las medidas adoptadas en el Plan de choque puestoen marcha a los 100 días de formación del Gobierno, losprincipales mecanismos de intervención se recogieron en el Plande Vivienda 2005-2008 (aprobado por Real Decreto 801/2005, de 1de julio), que contemplaba un total de 720.000 actuaciones parasus cuatro años de vigencia, con un coste total estimado de6.822,05 millones de euros, y dirigido a: facilitar el acceso aviviendas protegidas 27 a precios asequibles a ciudadanos conmayores dificultades para acceder al mercado libre de viviendas;fomentar el alquiler, promoviendo la entrada en el mercado dealquiler del numeroso parque de viviendas vacías ya señalado enotros epígrafes, con lo que se contribuye a un uso más eficiente delos recursos naturales y económicos; diseñar y promoveractuaciones en materia de suelo edificable destinadopreferentemente a viviendas protegidas; favorecer larehabilitación (que puede tener una importancia fundamental enépocas de recesión en el sector de la construcción); movilizar elpatrimonio residencial existente; y, por último, colaborar en laconservación del patrimonio histórico edificado.

El Plan 2005-2008 potenciaba específicamente la promoción delalquiler, interviniendo en el mercado tanto por el lado de la ofertacomo de la demanda. En la oferta, se dotan nuevas ayudas para laconstrucción de viviendas en alquiler y se mejoran las ayudas para lapromoción; se incrementan las ayudas para incorporar al mercado las


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26) Hay que destacar a este respecto el Real Decreto 314/2006, de 17 de marzo, que aprobó el CódigoTécnico de la Edificación, que, con los objetivos de mejorar la calidad de la edificación y de promover lainnovación y la sostenibilidad de la edificación, fija las exigencias básicas de calidad de los edificios y susinstalaciones, asegurando el cumplimiento de requisitos básicos en la edificación relacionados con laseguridad y el bienestar de las personas. Se cubren aspectos ligados a la seguridad estructural y deprotección contra incendios; a la salubridad, a la protección contra el ruido, al ahorro energético o laaccesibilidad para personas con movilidad reducida.27) La ley 8/2007 del suelo se convierte en un instrumento clave para garantizar la construcción de viviendaprotegida, al fijar, de forma general, una reserva mínima del 30 por ciento del nuevo suelo residencial paradicha vivienda protegida.

viviendas vacías y se cofinancia la vivienda de promoción pública enalquiler. Igualmente, se establece una desgravación fiscal alarrendatario con rentas inferiores a 24.000 euros netos.

Además, en la política de vivienda desarrollada a lo largo dela última legislatura, es importante destacar la importancia dada ala cohesión social, con la priorización de las ayudas para accedera la primera vivienda a los grupos sociales que, a igualdad derenta, presentan circunstancias personales que les sitúan endesventaja, como por ejemplo los jóvenes o las familiasnumerosas y monoparentales. Así, dentro de la política depromoción del alquiler, si es para jóvenes, el promotorbeneficiado debe asumir el compromiso de mantener dichasviviendas (cuya oferta se espera que llegue a 19.492 viviendas en2008) en arrendamiento durante 25 años. Adicionalmente, através del Plan de apoyo a la emancipación e impulso al alquiler,a partir de 1 de enero de 2008, se han puesto en marchadesgravaciones, ayudas a fondo perdido y préstamos parajóvenes ocupados de entre 22 y 30 años con ingresos máximos de22.000 euros brutos anuales, que podrán disfrutar de unaprestación mensual de 210 euros para el pago del alquiler, de unpréstamo de 600 euros para la fianza y de la subvención del costede un aval de 6 meses de duración.

No obstante, hay que tener claro que, dada la dimensión delmercado inmobiliario, debe descartarse la posibilidad de que laacción pública permitan controlar o regular el precio del suelo yde la vivienda en todos los segmentos del mercado, por lo que esrecomendable concentrar las actuaciones en ciertos segmentosdel mismo, atendiendo a la disponibilidad real de recursosfinancieros. La actuación pública debe producir un efectosignificativo en determinados segmentos de los mercados,estableciendo un precio final de referencia para los mismos quese mantenga, en términos reales y de capacidad de acceso de lapoblación más desfavorecida, a lo largo del tiempo. Y ello, porquees importante transmitir, en un mercado que se mueve porexpectativas, la credibilidad del mensaje de que las actuacionesconcertadas de las Administraciones permitirán, una ofertasuficiente para asegurar la accesibilidad a la vivienda de ampliascapas de población. Por ello, debería concentrarse la intervención

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pública en la aportación de suelo en usufructo para laconstrucción de pisos en alquiler, con una gestión privada oconsorciada y ayudando fiscalmente a los inquilinos. Hay quedesarrollar más las ayudas directas a los hogares jóvenes de rentasmás bajas y, finalmente, hay que regular y clarificar el destino delsuelo que reciben los ayuntamientos como materialización de larecuperación de plusvalías del aprovechamiento urbanístico, yque con frecuencia emplean en pagar gastos corrientes.

5.4. LA INCIDENCIA DE LAS TENDENCIAS ACTUALES EN LOSPRECIOS DE LA VIVIENDA EN LA SOSTENIBILIDAD DE UNDESARROLLO EQUILIBRADO.

A lo largo del último año, desde junio de 2007, la situación enel mercado de la vivienda está cambiando radicalmente y pareceque nos sitúa en una perspectiva de reproducción del ciclo bajistaque caracterizó al período 1979-1986, fundamentalmente porque:

• tras los fuertes incrementos registrados en el euribor a lolargo de casi ya un año, el pago de la hipoteca se ha vueltonuevamente inasumible para una familia media; como se haseñalado anteriormente, el porcentaje del salariounipersonal que hay que dedicar a la adquisición de unavivienda de 90 m2 de techo más que duplica la cifra dereferencia del 30%, situándose nuevamente en los valoresrecord que alcanzó este indicador en 1991;

• no existen, a medio plazo, expectativas de vuelta a losniveles del euribor del período anterior;

• la crisis financiera internacional ha llevado a mayoresprecauciones en el riesgo bancario y dificultacrecientemente la concesión de hipotecas a promotores y afamilias;

• se ha producido una fuerte caída en las expectativas derevalorización de los inmuebles 28;

• la fuerte disminución del crecimiento económico en Españaimposibilita políticas de fomento de la construcción opolíticas fiscales de desgravación por inversión en vivienda.


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28) A principios de junio de 2008, el Deustche Bank señalaba una previsión de caída de los precios del ordendel 8% en el 2008 y de entre el 5 y el 10% para el 2009 y el 2010. La consultora R.R. de Acuña & Asociadospronostica una caída del 30% para los próximos tres años, con una muy fuerte reducción en la producciónde viviendas libres en 2008 y 2009. Credit Suisse habla igualmente de caídas en los precios de la viviendaen España que pueden llegar al 20% en los próximos años.

No obstante, hay que tener en cuenta que, una vez fijado unprecio del suelo, su elasticidad a la baja ante la disminución de lademanda es reducida, por lo que las disminuciones de precio seproducen de forma muy espaciada en el tiempo y asociadas,normalmente, a fenómenos de quiebra de empresas, o deincapacidad de pago de hipotecas por parte de la población, queobligan a subastar, o a poner en el mercado bienes inmobiliarios ensituaciones de urgencia extrema de venta. Fuera de estos casos denecesidad de vender asumiendo pérdidas, si el suelo ha sidoadquirido por un promotor, su elasticidad a la baja es prácticamentenula dado el menor margen de maniobra para la reducción debeneficios y plusvalías que suele presentar el proceso constructivo.

Por el contrario, en épocas de expansión económica los preciospresentan una fuerte tendencia al alza, generando una espiral alcistaal incentivar nuevas expectativas de revalorización. Y si la demandade viviendas es elevada, aunque se produzca una disminución en elprecio del suelo por actuaciones de las distintas administraciones, seprovoca un incremento de los beneficios de los promotores, peronormalmente se incide muy poco en la disminución de los preciosfinales de las viviendas libres 29.

Por lo tanto, es importante tener en cuenta que los mercadosdel suelo y de la vivienda presentan, en general, una elasticidad delos precios muy sensible al alza (reaccionan con vigor al incrementode la demanda) pero muy reducida a la baja (no se reducen en lamisma proporción que se reduce la demanda). Y ello, por:

• ser bienes patrimoniales no degradables (salvorecalificaciones urbanísticas por revisión del planeamientoasociada a no consolidación de derechos),

• ser activos con antecedentes de revalorización a largo plazosuperiores a la rentabilidad media de otros tipos deinversiones,

• seguir teniendo la ventaja adicional de una falta detransparencia en muchas de las operaciones que se realizancon ellos (opciones de compra, contratos particulares noregistrados,...) y una clara minusvaloración fiscal (diferenciasentre el valor escriturado y el valor real, ...).

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38229) Podemos decir que la experiencia existente nos muestra que el suelo barato es condición necesaria,pero no suficiente, para la disminución del precio de la vivienda libre.

También hay que señalar que la promoción del mercado dealquiler, mucho menos rígido con la fijación de la población en elterritorio y más compatible con la reducción de la movilidadobligada de la población (que es tan ineficiente en términosambientales) y con las políticas de cohesión social antescomentadas, es un instrumento muy positivo para colaborar en elincremento de la sostenibilidad ambiental del desarrollo. Pero,además, hay que resaltar el importante papel que las viviendasprotegidas y, sobre todo, el alquiler de viviendas protegidas, debenjugar como estabilizadores de los mercados de suelo y vivienda,fundamentalmente en escenarios de recesión en el sector como elesperado para los próximos años.

5.5. SÍNTESIS FINAL: EFECTOS DE LAS POLÍTICAS DE LALEGISLATURA 2004-2008 POR LA SOSTENIBILIDAD DELDESARROLLO EN ESPAÑA.

La experiencia de los cuatro años como Secretario General parael Territorio y la Biodiversidad, del Ministerio de Medio Ambiente, meha convencido de que existe la posibilidad de mejorar la situaciónpresente y las tendencias previstas en materia de sostenibilidadambiental y equilibrio territorial del desarrollo en España.

Para ello, no hay que olvidar que las políticas de desarrolloterritorial, el planeamiento urbanístico y la ordenación del territorio,son instrumentos que permiten potenciar el papel que se puedeejercer desde la función pública para llegar a un "desarrolloeconómico y social" compatible con el medio ambiente,equilibrado y sostenible en el tiempo para las generaciones futuras,en el que la obligada perspectiva de la eficacia de la intervenciónpública no quede reducida a consideraciones exclusivamentebasadas en el corto plazo y en los efectos directos de cadaactuación; es posible una mejora de la “competitividad territorial”compatible con una mayor cohesión económica y social entre losdistintos territorios (disminución de los desequilibrios ydesigualdades socioeconómicas) y con la protección, valoracióny acrecentamiento del patrimonio natural y cultural de la sociedad.

Actuaciones del Gobierno español de la legislatura 2004-2008,y en particular las correspondientes al Ministerio de MedioAmbiente, que se han encuadrado en las Directivas de la Unión


383

Europea (Convenio de Aarhus, Directiva Marco del Agua, DirectivaHábitat, etc) o en las directrices de los Convenciones, Convenios oacuerdos y programas de Naciones Unidas (Biodiversidad, CambioClimático, Lucha contra la Desertificación, Desarrollo Sostenible,Programa MaB, etc.) o de la OCDE (Convenio del Paisaje,...) permitenincidir muy positivamente sobre la sostenibilidad ambiental y elequilibrio territorial del desarrollo español.

De hecho, estas políticas, y los objetivos previstos para lospróximos años, nos permiten hacer una prospectiva de los escenariosesperables desde la perspectiva de indicadores de sostenibilidadcomo el relacionado con la huella ecológica al que nos hemos referidoanteriormente. Básicamente son tres los escenarios considerados y tresperspectivas muy diferentes las que se nos presentan para el futurosimulado del año 2020, tal y como apreciamos en la Figura 3.

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Figura 3Escenarios de tendencias de la huella ecológica

(hag/cap).

Fuente: Ministerio de Medio Ambiente 2007.

1955

HE escenario A

HE escenario B

HE escenario C

Biocapacidad escenario A

Biocapacidad escenario B

Biocapacidad escenario C

9,0

8,0

7,0

6,0

5,0

4,0

3,0

2,0

1,0

0,01960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020

El primer escenario (Escenario A) hace referencia a la evolucióntendencial; es decir, a lo que sería esperable si se siguiera con laspolíticas heredadas del período 1996-2004. Dicho escenario nossituaría en un incremento de la insostenibilidad de más del 25%para el año 2020, con preocupantes situaciones para las zonas másurbanizadas del territorio español y para el litoral. El segundoescenario (Escenario B) recoge el supuesto de que las leyes ypolíticas emprendidas en esta legislatura alcancen sus objetivos conuna eficacia del 80%;el resultado es que ello nos permitiría frenarla tendencia al incremento de insostenibilidad, llegando a cifrassimilares a las actuales al año 2020, pero, sobre todo, con unaruptura en la tendencia esperada para los países occidentales defuerte incremento en la insostenibilidad. El tercer escenario(Escenario C) es el que logra una mejora, disminuyendo del ordende un 20% los niveles de insostenibilidad para el citado 2020; peroeste Escenario C, necesariamente tiene que ir ligado a un cambiosocial significativo en las pautas de consumo y de comportamientoambiental. Sin este cambio global, aún con las mejoras derivadas delas actuaciones políticas ambientales del Gobierno de España en elperíodo 2004-2008, la mejora de sostenibilidad esperable estáclaramente acotada a los niveles actuales.

En efecto, y como se ha señalado en numerosas ocasiones-A. Serrano (2001)- se considera que el primer y principal problemaque presenta la mejora de la sostenibilidad en la sociedad actual, esla falta de información y concienciación por parte de la poblaciónsobre los procesos que hacen absolutamente necesaria estasostenibilidad para el desarrollo en nuestra sociedad. Es por tantoimprescindible que todos los agentes sociales sean adecuadamenteinformados sobre la insostenibilidad de sus pautas de consumo, lainsostenibilidad de procesos como el incremento de movilidad enautomóvil, o la inadecuación de modelos exógenos en pautas deocupación y transformación del territorio; o sobre la necesidad derecuperar la solidaridad con las generaciones actuales y futuras,frente al individualismo y la competitividad como norma deconducta que caracteriza a la sociedad actual.

Es imprescindible y urgente, por tanto, una información quefacilite la concienciación, y que permita la concertación de objetivosy la corresponsabilización de las personas y de los agentes sociales


385

en el logro de una mejora en la sostenibilidad del desarrollo. En estesentido hay que valorar muy positivamente la incidencia que debetener la aprobación de la ley la Ley 27/2006, que regula los derechosde acceso a la información, de participación pública y de acceso a lajusticia en materia de medio ambiente, trasponiendo el Conveniode Aarhus y la Directiva Europea de 26 de mayo de 2003 30.

Esta ley, apoyada por todas las fuerzas políticas en elParlamento, incluye los tres grandes pilares del Convenio de Aarhus:

• el derecho a buscar y obtener información que esté enpoder de las autoridades públicas y a recibir informaciónambientalmente relevante de las autoridades públicas, quedeben recogerla y hacerla pública sin necesidad de quemedie una petición previa;

• el derecho a la participación del público en el proceso detoma de decisiones en tres ámbitos de actuación pública:la autorización de determinadas actividades, la aprobaciónde planes y programas y la elaboración de disposiciones decarácter general;

• el acceso a la justicia, que garantiza el derecho de losciudadanos a acudir a los tribunales para revisar lasdecisiones que hayan podido violar los derechos deinformación y de participación, y también legitima a lasorganizaciones no lucrativas que actúan en el ámbito delmedio ambiente para entablar procedimientosadministrativos o judiciales para impugnar cualquier acciónu omisión imputable a una autoridad pública que constituyauna vulneración de la legislación ambiental.

Junto a la importancia de la transposición de la Directiva deAarhus, hay que señalar la reiteración de las exigencias de trámitesde información pública, promoción de la participación y publicidad

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30) La DIRECTIVA 2003/35/CE DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO, de 26 de mayo de 2003, “por laque se establecen medidas para la participación del público en la elaboración de determinados planes yprogramas relacionados con el medio ambiente y por la que se modifican, en lo que se refiere a laparticipación del público y el acceso a la justicia, las Directivas 85/337/CEE y 96/61/ CE del Consejo”, teníacomo Objetivo “contribuir a la aplicación de las obligaciones resultantes del Convenio de Aarhus, enparticular disponiendo la participación del público en la elaboración de determinados planes y programasmedioambientales, y mejorando la participación del público e incluyendo disposiciones sobre acceso a lajusticia en las Directivas 85/337/CEE y 96/61/CE del Consejo.”. Es importante destacar que los apartados 2 y4 del artículo 9 del Convenio de Aarhus establecen disposiciones en relación con la posibilidad de entablarprocedimientos judiciales, o de otro tipo, para impugnar la legalidad, en cuanto al fondo o en cuanto alprocedimiento, de decisiones, acciones u omisiones que caigan dentro del ámbito de las disposicionesrelativas a la participación del público.

de las decisiones que se adopten, que se recogen, entre otras,en la Ley del Suelo, en la Ley sobre la Red de Parques Nacionales,o en la ley del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad.

Sólo con la información adecuada el ciudadano puede irtomando conciencia de los problemas que afectan a lasostenibilidad ambiental del modelo de crecimiento presente, y dela necesidad de cambios en los comportamientos y usos sociales,para a continuación y de forma coherente con esa conciencia,poder pasar a exigir que la sociedad cambie el rumbo en dichomodelo de crecimiento.

Porque no es suficiente que la sociedad actual hayaincrementado sensiblemente su preocupación por los problemasrelativos a la conservación de nuestro patrimonio natural y denuestra biodiversidad, ya que la globalización de los problemasambientales, los efectos del cambio climático; el progresivoagotamiento de algunos recursos naturales; la desaparición, enocasiones irreversible, de gran cantidad de especies de la flora y lafauna silvestres, y la degradación de espacios naturales de interés,son problemas que escapan a su ámbito inmediato de actuaciónpotencial. Si estos problemas se han convertido en motivo de seriapreocupación para los ciudadanos, propiciando su reivindicacióndel derecho a un medio ambiente adecuado que asegure su saludy su bienestar, de acuerdo con lo establecido en nuestraConstitución, las administraciones públicas han de responder conlas medidas adecuadas que aseguren la materialización de dichoderecho.

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