volumen iii continuaciÓn de la sesiÓn no. 34 del...

CONSTITUCION POLITICADE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS

La Secretaria diputada Patricia Villanueva Abraján:«Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitu-cionales y de Justicia, con proyecto de decreto que refor-ma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Consti-tución Política de los Estados Unidos Mexicanos

Honorable Asamblea:

A las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y deJusticia, les fueron turnadas diversas iniciativas con pro-yecto de decreto que reforman los artículos 14, 16, 17, 18,19, 20, 21, 22, 73, 115 y 123 de la Constitución Política delos Estados Unidos Mexicanos.

Estas Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y deJusticia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos71, 72 y 73 de la Constitución Política de los Estados Uni-dos Mexicanos; 39, 45 numeral 6 incisos f) y g), de la LeyOrgánica del Congreso General de los Estados Unidos Me-xicanos; y 55, 56, 60 y 88, del Reglamento para el Gobier-no Interior del Congreso General de los Estados UnidosMexicanos, someten a la consideración de los integrantesde esta honorable asamblea el presente dictamen, basándo-se en los siguientes

Antecedentes

Primero. En sesión celebrada por la Cámara de Diputadosdel honorable Congreso de la Unión en fecha 29 de sep-tiembre de 2006, el diputado Jesús de León Tello, del Gru-po Parlamentario del Partido Acción Nacional, presentó lainiciativa con proyecto de decreto que reforma el artículo20 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexi-canos. La Mesa Directiva en esa misma fecha, medianteoficio número D.G.P.L. 60-II-3-55, acordó que se turnara ala Comisión de Puntos Constitucionales.

Segundo. En sesión celebrada por la Cámara de Diputadosdel honorable Congreso de la Unión en fecha 19 de di-ciembre de 2006, los diputados César Camacho, Felipe Bo-rrego Estrada, Raymundo Cárdenas Hernández y Faustino

Javier Estrada González, de los Grupos Parlamentarios delos Partidos Revolucionario Institucional, Acción Nacio-nal, de la Revolución Democrática y Verde Ecologista deMéxico, respectivamente, presentaron la iniciativa conproyecto de decreto que reforma los artículos 14, 16, 17,18, 19, 20 y 21 de la Constitución Política de los EstadosUnidos Mexicanos. La Mesa Directiva en esa misma fecha,mediante oficio número D.G.P.L. 60-II-3-260, acordó quese turnara a la Comisión de Puntos Constitucionales, conopinión de la Comisión de Justicia. A través del oficioD.G.P.L. 60-II-3-281, la Mesa Directiva modificó el trámi-te anterior y ordenó que dicha iniciativa se turnara a lasComisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Justi-cia.

Tercero. En sesión celebrada por la Cámara de Diputadosdel honorable Congreso de la Unión en fecha 6 de marzode 2007, el diputado César Camacho Quiroz, del GrupoParlamentario del Partido Revolucionario Institucional,presentó la iniciativa con proyecto de decreto que reformalos artículos 14, 16, 19 y 20 de la Constitución Política delos Estados Unidos Mexicanos. La Mesa Directiva en esamisma fecha, mediante oficio número D.G.P.L. 60-II-1-475, acordó que se turnara a las Comisiones Unidas dePuntos Constitucionales y de Justicia.

Cuarto. En sesión celebrada por la Cámara de Diputadosdel honorable Congreso de la Unión en fecha 29 de marzode 2007, el diputado César Camacho Quiroz, del GrupoParlamentario del Partido Revolucionario Institucional,presentó la iniciativa con proyecto de decreto que reformael artículo 22 de la Constitución Política de los EstadosUnidos Mexicanos. La Mesa Directiva en esa misma fecha,mediante oficio número D.G.P.L. 60-II-2-612, acordó quese turnara a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucio-nales y de Justicia.

Quinto. En sesión celebrada por la Cámara de Diputadosdel honorable Congreso de la Unión en fecha 25 de abril de2007, los diputados Javier González Garza y RaymundoCárdenas Hernández, Ricardo Cantú Garza y Jaime Cer-vantes Rivera, y Alejandro Chanona Burguete y LaydaSansores San Román, de los Grupos Parlamentarios de losPartidos de la Revolución Democrática, del Trabajo y Con-

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VOLUMEN III

CONTINUACIÓN DE LA SESIÓN No. 34DEL 11 DE DICIEMBRE DE 2007

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vergencia, respectivamente, presentaron la iniciativa conproyecto de decreto que reforma los artículos 14, 16, 17,18, 19, 20, 21 y 22 de la Constitución Política de los Esta-dos Unidos Mexicanos. La Mesa Directiva en esa mismafecha, mediante oficio número D.G.P.L. 60-II-3-637, acor-dó que se turnara a las Comisiones Unidas de Puntos Cons-titucionales y de Justicia.

Sexto. En sesión celebrada por la Cámara de Diputados delhonorable Congreso de la Unión en fecha 4 de octubre de2007, los diputados Javier González Garza, Andrés LozanoLozano, Claudia Lilia Cruz Santiago, Armando BarreiroPérez, Francisco Sánchez Ramos, Victorio Montalvo Ro-jas, Francisco Javier Santos Arreola y Miguel Ángel Are-llano Pulido, del Grupo Parlamentario del Partido de la Re-volución Democrática, presentaron la iniciativa conproyecto de decreto que reforma y adiciona los artículos18, 21 y 104 de la Constitución Política de los Estados Uni-dos Mexicanos. La Mesa Directiva en esa misma fecha,mediante oficio número D.G.P.L. 60-II-5-971, acordó quese turnara a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucio-nales y de Justicia. A través del oficio D.G.P.L. 60-II-5-1069, la Mesa Directiva modificó el trámite anterior y or-denó que dicha iniciativa se turnara a las ComisionesUnidas de Puntos Constitucionales y de Justicia, con opi-nión de la Comisión de Seguridad Pública.

Séptimo. En sesión celebrada por la Cámara de Diputadosdel honorable Congreso de la Unión en fecha 4 de octubrede 2007, los diputados Javier González Garza, Andrés Lo-zano Lozano, Claudia Lilia Cruz Santiago, Armando Ba-rreiro Pérez, Francisco Sánchez Ramos, Victorio MontalvoRojas, Francisco Javier Santos Arreola y Miguel ÁngelArellano Pulido, del Grupo Parlamentario del Partido de laRevolución Democrática, presentaron la iniciativa con pro-yecto de decreto que adiciona el artículo 17 de la Constitu-ción Política de los Estados Unidos Mexicanos. La MesaDirectiva en esa misma fecha, mediante oficio númeroD.G.P.L. 60-II-1-873, acordó que se turnara a las Comisio-nes Unidas de Puntos Constitucionales y de Justicia. A tra-vés del oficio D.G.P.L. 59-II-1-926, la Mesa Directiva mo-dificó el trámite anterior y ordenó que dicha iniciativa seturnara a las Comisiones Unidas de Puntos Constituciona-les y de Justicia, con opinión de la Comisión de SeguridadPública.

Octavo. En sesión celebrada por la Cámara de Diputadosdel honorable Congreso de la Unión en fecha 4 de octubrede 2007, los diputados Javier González Garza, Andrés Lo-zano Lozano, Claudia Lilia Cruz Santiago, Armando Ba-

rreiro Pérez, Francisco Sánchez Ramos, Victorio MontalvoRojas, Francisco Javier Santos Arreola y Miguel ÁngelArellano Pulido, del Grupo Parlamentario del Partido de laRevolución Democrática, presentaron la iniciativa con pro-yecto de decreto que reforma, adiciona y deroga diversasdisposiciones de la Ley Orgánica del Poder Judicial de laFederación. La Mesa Directiva en esa misma fecha, me-diante oficio número D.G.P.L. 60-II-4-784, acordó que seturnara a la Comisión de Justicia. A través del oficioD.G.P.L. 60-II-4-826, la Mesa Directiva modificó el trámi-te anterior y ordenó que dicha iniciativa se turnara a la Co-misión de Justicia, con opinión de la Comisión de Seguri-dad Pública.

Noveno. En sesión celebrada por la Cámara de Diputadosdel honorable Congreso de la Unión en fecha 4 de octubrede 2007, los diputados Javier González Garza, Andrés Lo-zano Lozano, Claudia Lilia Cruz Santiago, Armando Ba-rreiro Pérez, Francisco Sánchez Ramos, Victorio MontalvoRojas, Francisco Javier Santos Arreola y Miguel ÁngelArellano Pulido, del Grupo Parlamentario del Partido de laRevolución Democrática, presentaron la iniciativa con pro-yecto de decreto que reforma diversas disposiciones de laConstitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. LaMesa Directiva en esa misma fecha, mediante oficio nú-mero D.G.P.L. 60-II-5-973, acordó que se turnara a las Co-misiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Justicia.

Décimo. En sesión celebrada por la Cámara de Diputadosdel honorable Congreso de la Unión en fecha 4 de octubrede 2007, los diputados Javier González Garza, Andrés Lo-zano Lozano, Claudia Lilia Cruz Santiago, Armando Ba-rreiro Pérez, Francisco Sánchez Ramos, Victorio MontalvoRojas, Francisco Javier Santos Arreola y Miguel ÁngelArellano Pulido, del Grupo Parlamentario del Partido de laRevolución Democrática, presentaron la iniciativa con pro-yecto de decreto que reforma, adiciona y deroga diversasdisposiciones de la Constitución Política de los EstadosUnidos Mexicanos. La Mesa Directiva en esa misma fecha,mediante oficio número D.G.P.L. 60-II-1-875, acordó quese turnara a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucio-nales y de Justicia.

Contenido de las iniciativas

A. Iniciativa presentada por el diputado Jesús de LeónTello

El diputado de Jesús de León afirma que la víctima u ofen-dido del delito son la parte más débil del sistema penal.

Después de resentir el daño cometido en su integridad físi-ca, moral o en sus bienes materiales, las víctimas luego sonvíctimas de un orden jurídico y de una praxis tanto minis-terial como judicial que, en lugar de facilitarle las cosas, selas dificulta de manera real, sistemática y estructural a gra-do tal, que resulta ineficaz el ejercicio de sus derechos fun-damentales.

Sostiene que no sólo sufren por el daño que les causa el de-lincuente sino que, además, tienen que defenderse contra lafalta de protección jurídica que se da por las antinomias,defectos y lagunas normativas en el contenido esencial desus derechos fundamentales.

La víctima u ofendido están indefensos. No se encuentranen igualdad de armas para enfrentar al ministerio público,al juez, al inculpado y a su defensor. La ley, por un lado,tiene un alcance restringido y los jueces, por su parte, notienen una vocación garantista para desarrollar el discursode los derechos pro víctima.

Su iniciativa, por tanto, tiene por objeto avanzar en el for-talecimiento de los derechos fundamentales del ofendido ovíctima del delito, a partir de tres propuestas: el derechofundamental al defensor público; el fortalecimiento del de-recho fundamental a la reparación del daño; y el derechofundamental a impugnar el no ejercicio de la acción penaly su desistimiento y sus actos equivalentes, por medio delcontrol de legalidad, así como perfeccionar su controlconstitucional frente a sus problemas actuales.

El iniciante refiere que la víctima debe ser la protagonistaen el proceso penal, ya que nadie como ella tiene el interésde defender el bien jurídico que se le ha afectado, equili-brando la respuesta de los órganos de control social, peroprotegiendo y garantizando el respeto de los derechos delas víctimas. Por tal razón, propone otorgar garantías indi-viduales que salvaguarden los derechos inherentes de todoofendido o víctima del delito, a fin de que tengan la posi-bilidad de proteger sus derechos, consolidando lo anteriora nivel constitucional.

Finalmente, plantea que el Estado tiene la obligación deprestar apoyo total y protección inmediata a la víctima deldelito, satisfaciendo así uno de los reclamos más sentidosde la población, crear mecanismos para garantizar los de-rechos y las garantías de las víctimas y los ofendidos deldelito.

B. Iniciativa presentada por los diputados César Cama-cho Quiroz, Felipe Borrego Estrada, Raymundo Cárde-nas Hernández y Faustino Javier Estrada González

Refieren que uno de los reclamos más persistentes y senti-dos de los ciudadanos en México tiene que ver con el fun-cionamiento de la justicia penal, lo que hace necesario re-formar el marco institucional aplicable, de manera que seasegure a favor de todas las partes involucradas, el debidoproceso legal, conforme a las exigencias que existen y fun-cionan en otros países, muchas de las cuales derivan de tra-tados y convenciones internacionales que México ha fir-mado y ratificado. Destacan como un principio básico queel trabajo judicial se haga bajo la mirada de todos los ciu-dadanos y, en particular, de los usuarios del sistema de jus-ticia, pues un sistema de juicios orales, en el que las prue-bas se rinden bajo la mirada del público y en el que el juezescucha a las partes, es más confiable que un sistema opa-co y escrito, como el que tenemos actualmente.

Proponen incluir los principios de proporcionalidad entredelitos y penas, de lesividad, la obligación de que toda per-sona que sea detenida por el ministerio público sea condu-cida inmediatamente ante una autoridad jurisdiccional, pa-ra desaparecer así la irregular figura de la “retención”, puesla incomunicación de un detenido es no solamente un gra-ve atentado a sus derechos fundamentales, sino tambiénuna forma por medio de la cual se generan prácticas de co-rrupción. La comunicación del detenido con su abogadodebe asegurarse a lo largo de todas las etapas del procesopenal.

Sugieren también incorporar medios alternativos de justi-cia penal, de manera que se permita resolver el conflictogenerado por la comisión de delitos, y asegurar la satisfac-ción del derecho a la reparación del daño por parte de lavíctima, siempre bajo supervisión judicial, para evitar sumal uso, como ha ocurrido en otros países. Asimismo,plantean prescindir de la prisión preventiva en los casos enque ésta pueda ser sustituida por una sanción diversa.

Se propone modificar el auto de sujeción por uno de vin-culación a proceso, en aras de abandonar el concepto de“sujeción”, de cuño inquisitorio. A diferencia del auto deformal prisión, que amerita la demostración del cuerpo deldelito y la probable responsabilidad del indiciado, el autode vinculación a proceso se sustenta únicamente en la exis-tencia de un hecho punible, sin implicar la imposición de laprisión preventiva, aunque sí otras medidas cautelares me-



nos lesivas, como la prohibición de abandonar una deter-minada circunscripción territorial.

Precisan que, originalmente, la Constitución no preveía lanecesidad de acreditar cuerpo y responsabilidad del incul-pado para sujeción a proceso, y que dicha asimilación delauto de sujeción a proceso al auto de formal prisión, se in-trodujo como resultado de una interpretación jurisdiccio-nal.

De acuerdo con la propuesta que formulan, la persona quees vinculada a un proceso puede conocer los medios pro-batorios que el Ministerio Público considera que le incri-minan para preparar adecuadamente su defensa ante unjuez y, al mismo tiempo, tiene la garantía que toda medidacautelar será decretada y controlada también por un juez,permitiendo que el costo del acceso a la jurisdicción no seala prisión preventiva, pues al disminuir las exigencias pro-batorias para dar intervención al juez, se facilita la investi-gación y se permite que el imputado haga valer sus derechosya no ante su acusador, sino ante un juez verdaderamenteimparcial, ajeno a los intereses procesales de la acusación.

Por cuanto hace al Ministerio Público, señalan que podráallegarse de medios probatorios aún cuando ya haya inter-venido la jurisdicción y, en su caso, solicitar la apertura deljuicio sin necesidad de acreditar de antemano –por sí y an-te sí, como sucede en la actualidad– la probable responsa-bilidad del inculpado. La exigencia de un estándar proba-torio tan alto como se exige actualmente para apenas darinicio al proceso, ha sido tanto fuente de impunidad comode abusos; refieren que la propuesta que hacen es acordecon las reformas consolidadas en países como Costa Ricay Chile, en los que ya no exista un auto formal de procesa-miento.

Prevén como excepción que sólo cuando sea necesario de-cretar la medida cautelar extrema, es decir la prisión pre-ventiva, se requerirá que el ministerio público pruebe, antela autoridad judicial, la existencia del cuerpo del delito y dela presunta responsabilidad del inculpado, toda vez que es-ta exigencia es una protección que debe permanecer, cuan-do se trata de justificar una medida tan intrusiva como laprisión preventiva.

Respecto al artículo 20 constitucional, estiman que debeser completamente modificado para incorporar las basesdel debido proceso legal y el mandato claro para crear jui-cios orales en México, tanto en el ámbito federal como lo-cal. Para tal efecto, se propone incluir como características

del proceso penal la acusatoriedad, adversarialidad y orali-dad, y como principios básicos la publicidad, contradic-ción, concentración, continuidad e inmediación.

En este orden de ideas, no consideran apropiado que laConstitución explique los alcances de cada uno de estosprincipios, sino que en el régimen de transitoriedad se es-tablezca que el Congreso de la Unión deberá emitir, en unplazo máximo de un año, una Ley del Debido Proceso Le-gal, respetando el principio de que la Constitución debecontener solamente las líneas maestras que rigen al Estado,sin convertirse en un diccionario de términos jurídicos o enuna norma de carácter reglamentario.

Sugieren también una ampliación de derechos tanto paralas personas vinculadas a un proceso penal, como para lasvíctimas u ofendidos por la comisión de un delito. Para lasprimeras, proponen presunción de inocencia, delimitar eluso de la prisión preventiva y limitar su uso, derecho aguardar silencio o a declarar, obligación de rendir y des-ahogar todas las pruebas ante el juez, prohibición de queuna persona rinda prueba confesional ante el ministeriopúblico, nulidad de prueba ilícita, nulidad de audiencias sinla presencia del juez, medidas alternativas al proceso, in-demnización por error judicial, obligación de poner en co-nocimiento de toda persona detenida sus derechos básicosy derecho a una debida defensa por abogado. Para las víc-timas, plantean el derecho a la reparación del daño a travésde la obligación del Estado de crear un fondo económico,que ninguna víctima será obligada a carearse con su victi-mario, salvo que ella misma lo solicite.

Señalan que es necesario eliminar las garantías en la inves-tigación, pues bajo el nuevo esquema, la averiguación pre-via deja de tener carácter pseudo-judicial, donde se des-ahogan y valoran medios de prueba, para limitarse a seruna fase de investigación preliminar a cargo del ministeriopúblico, al que le compete únicamente buscar y presentarlas pruebas, tal y como lo establece el actual Apartado Adel artículo 102 constitucional.

Un protagonista importante del proceso penal mexicano esel ministerio público, expresan, ya que al investigar la po-sible comisión de un delito, al ejercer la acción penal y alvelar por el interés de la legalidad dentro del proceso, loconvierten en una pieza clave de cualquier diseño institu-cional; no obstante, el ministerio público se ha tenido queenfrentar como institución a retos de complejidad crecien-te, que han ido minando su actuación, por lo que conside-ran importante revalorar su papel como titular único de la

acción penal y como órgano acusador dentro del corres-pondiente proceso, pero que ello no supone un impedi-mento para que los particulares sean copartícipes, cum-pliendo con los requisitos que establezca la ley, en el buendesarrollo de la justicia penal, por lo que los particularesdeben tener el derecho para ejercer directamente la acciónpenal.

Cuando el Estado se enfrenta con procesos delictivos degran escala, como puede ser el caso de la delincuencia orga-nizada, debe contar con los medios apropiados para hacerlesfrente. Uno de esos medios, es el principio de oportunidad,de acuerdo con el cual las autoridades ministeriales y judi-ciales pueden ejercer la acción y determinar la sujeción aproceso de acuerdo con criterios de eficacia y eficiencia enel combate al delito y la administración de la justicia penal.El principio de oportunidad, que se propone que sea reco-gido en el segundo párrafo del artículo 21 constitucional,afirman que permite que las autoridades no persigan a unpresunto delincuente si decide cooperar con la justicia y su-ministrar elementos para poder someter a proceso a suscómplices o a los más altos responsables de una organiza-ción criminal. Acotan que no se trata de permitir un ejerci-cio arbitrario de la acción penal o de la administración dejusticia, sino de abrir una ventana para que el Estado com-bata con más y mejores elementos las conductas que lasti-man seriamente a la sociedad y que, por su alto grado desofisticación, ameritan contar con recursos que se han pro-bado eficaces en otras latitudes y que no vulneran los dere-chos fundamentales de nadie.

Mejoran la redacción vigente de las normas referidas a los“reglamentos gubernativos y de policía” y, en cuanto a lassanciones que pueden contener, extendiendo la limitantetemporal del arresto hasta por treinta y seis horas a las san-ciones disciplinarias y penitenciarias, en congruencia conel principio de proporcionalidad propuesto, agregando eltrabajo en favor de la comunidad.

C. Iniciativas presentadas por el Diputado César Ca-macho Quiroz

El diputado César Camacho considera que la revisión delsistema de justicia en México se presenta actualmente co-mo un reto impostergable, pues la sociedad mexicana per-cibe que la lentitud, iniquidad, corrupción e impunidad sonel denominador común en la mayoría de los casos cuandolas personas intervienen en la sustanciación de un procesopenal, lo que genera desconfianza en las instituciones y de-bilita su consolidación.

Afirma que es urgente la modernización de nuestro sistemapenal, que salvaguarde los derechos reconocidos en nues-tra Constitución a las víctimas del delito, así como a losacusados de éste y a la ciudadanía en general, a través deun procedimiento acusatorio, adversarial y oral, que sin fal-sos garantismos, cumpla los principios del debido proceso,como el de inmediación, concentración, contradicción, pu-blicidad y continuidad, utilizando como herramienta indis-pensable la oralidad.

Manifiesta su preocupación porque el sistema actual se haagotado, sumándose a las corrientes que se han pronuncia-do por migrar hacia un modelo garantista, retomando algu-nos planteamientos del anteproyecto de la Red, para sermatizados por otras necesidades de regulación. Consideraque las expresiones “juicios orales” y “debido proceso” sonacertadas, toda vez que el impacto mediático busca un len-guaje sencillo para la sociedad. Sobre la oralidad, afirmaque es una característica que da pauta para la consecuciónde los principios del debido proceso, pues no es en sí mis-ma la esencia de la reforma que se necesita, sino la expec-tativa de que el sistema de justicia sea más eficaz en la re-solución de los conflictos sociales derivados del delito yque dichas soluciones se tomen siempre con la convicciónde que se han respetado puntualmente los derechos funda-mentales reconocidos a los gobernados en la Constitución,los instrumentos internacionales y las leyes.

Señala que la finalidad debe ser contar con un diseño nor-mativo capaz de proporcionar a los agentes encargados dehacer cumplir la ley, las herramientas necesarias para per-seguir con eficacia el delito, sin que ello obste para hacer-lo respetando las garantías del debido proceso.

Para garantizar un sistema penal democrático, refiere quees preciso no sólo construir sus alcances, sino también de-finir los límites de intervención que un Estado social y de-mocrático debe ofrecer a sus gobernados. En este sentido,coincide con la propuesta de la red de agregar la propor-cionalidad y la lesividad como principios fundamentalesdel ius puniendo. No obstante, estima de suma relevanciaincluir el principio de mínima intervención, el cual esta-blece en primer término el carácter subsidiario o ultima ra-tio, mediante el cual se limita la intervención del derechopenal única y exclusivamente cuando los demás instru-mentos o medios han fallado y, por otro lado, su carácterfragmentario, lo que significa que el derecho penal sólo re-gula los casos en que los bienes jurídicos deben ser protegi-dos cuando la amenaza o lesión sea relevante o peligrosa.



Asimismo, sugiere que se modifique de fondo una nociónque reiteradamente ha introducido confusión en el marcodel proceso penal mexicano y que lo ha mantenido comoun proceso de corte mixto: la noción de cuerpo del delito,cuya complejidad y a veces confusión, han generado nopocos enredos en el ejercicio de funciones de procuracióne impartición de justicia. Constituye una exigencia proba-toria demasiado alta para el ministerio público, sobre todosi se considera que los requerimientos para acreditar suexistencia se plantean en fases demasiado tempranas de lainvestigación de los delitos. Estima que ha sido justamenteeste estándar el que impide una investigación ministerialágil, en la que las medidas cautelares adoptadas para la sal-vaguarda de la materia del proceso sean decretadas con lainformación suficiente y sin requerir a la autoridad investi-gadora un cúmulo de pruebas ciertamente excesivas.

El diputado César Camacho afirma que la noción de cuer-po del delito parte de una epistemología muy ingenua queasume que es posible acreditar plenamente hechos del pa-sado; si para la sentencia definitiva es muy complejo refe-rirse a plenitud probatoria, cuanto más lo es para un mo-mento tan inmediato en el proceso. Refiere que lossistemas procesales más avanzados han renunciado ya alestándar de la certeza plena. Por todo ello, propone susti-tuir tal noción por la de datos que hagan probables el hechodelictivo y la responsabilidad del indiciado, precisando queel hecho de que una persona sea aprehendida porque primafacie se ha considerado probable su intervención en un he-cho también probable, no necesariamente se traduce –comohasta ahora– en que el imputado vaya a quedar sometido aprisión preventiva. Destaca la necesidad de que el sistema dejusticia penal sea siempre pensado desde la libertad del im-putado y no desde su encarcelamiento. Sugiere aligerar losrequisitos que el ministerio público debe llenar para que lesean obsequiadas las órdenes de aprehensión.

En materia de delincuencia organizada, propone eliminarla prórroga de noventa y seis horas, toda vez que se pre-tende eliminar criterios de excepción que atentan contra elprincipio de seguridad jurídica y que, con la nueva siste-mática procesal, el ministerio público ya no deberá acredi-tar con un estándar tan exigente los requisitos para consig-nar ante el juez.

En este orden de ideas, apunta que evidentemente, el es-tándar probatorio será mucho más alto en el juicio, pero pa-ra entonces el ministerio público habrá contado con eltiempo necesario para desarrollar una investigación sufi-

cientemente exhaustiva y meticulosa que le permita probarla responsabilidad del imputado, en su caso, y derrotar lapresunción de inocencia que obra en favor de éste.

El diputado César Camacho Quiroz sostiene que, en nues-tro país, el sistema procesal penal está pensado desde el en-carcelamiento del imputado, desde su inmediata puesta endesventaja; si se pretende construir un proceso democráti-co, es necesario empezar a hablar y a pensar desde la li-bertad y desde los derechos. Así pues, en lugar de usar laañeja expresión “auto de formal prisión”, apoya acuñar eltérmino “auto de prisión preventiva”, cuyos requisitos se-rían los mismos que actualmente existen, a excepción de lanoción de cuerpo del delito, además de la exigencia deacreditar los mismos presupuestos que para la necesidad decautela, es decir, el peligro de fuga, la obstrucción al cursodel proceso y la probabilidad de que el imputado afecte aterceros o a la sociedad, cometiendo delitos.

Sobre el auto de vinculación, señala que no hay necesidadde acreditar ningún extremo, pues ello es una garantía, to-da vez que constituye la comunicación formal que hace elministerio público a una persona, ante un tercero imparcial,de que su conducta está siendo investigada, quedando obli-gado el ministerio público a mostrarle sus pruebas, per-diendo así la posibilidad de mantener bajo reserva los ele-mentos de convicción que, en su momento y deconsiderarlo así, se desahogarán en juicio. En este sentido,el imputado activa su derecho a la jurisdicción en materiapenal y puede, desde el momento de la vinculación a pro-ceso, empezar a planear su estrategia defensiva. Es ademásuna garantía porque la vinculación fija la materia de la in-vestigación y del eventual juicio.

Asimismo, expresa que la adopción de un sistema procesalde corte acusatorio reclama adoptar un nuevo estándar nopara el simple hecho de la vinculación, sino para la impo-sición de la medida de prisión preventiva. Si se exige unexamen de mérito, como ocurre en nuestro actual sistemamixto, aunque no se solicite medida cautelar alguna, la fa-se de juicio se convertirá en el remedo del debido procesoque nunca será real. La práctica cotidiana permite observarcómo, en los actuales autos de formal prisión o de sujecióna proceso, se condena virtualmente al imputado al finalizarla denominada fase de preinstrucción. Ello es así, refiere,porque el estándar probatorio tan excesivo exigido en esteplazo se traduce de facto en que el imputado tenga que de-fenderse ante su propio acusador, es decir, ante el ministe-rio público, en un entorno en el que no puede haber con-

tradicción de la prueba porque apenas se está preparando elcaso desde la perspectiva de una de las partes y sin terceroimparcial, lo que contradice las más elementales nocionesde justicia y los principios fundamentales del debido pro-ceso. La idea de que el imputado puede defenderse en ave-riguación previa ha generado demagogia, injusticia e im-punidad.

Sugiere como características del sistema la oralidad, loacusatorio y lo adversarial; como principios rectores, la in-mediación, la publicidad, la contradicción, la concentra-ción y la continuidad.

Por otra parte, el proponente afirma que la seguridad pú-blica es uno de los retos más importantes que tiene el Esta-do, y que la delincuencia ha rebasado la capacidad de res-puesta de las autoridades encargadas de procurar e impartirjusticia, por lo que las autoridades deben reaccionar firme-mente, cuidando la implantación de figuras jurídicas mo-dernas y eficaces de obvia legalidad. Señala que es inco-rrecto considerar que figuras como la expropiación, seanherramientas jurídicas para llevar a cabo aseguramientos ocualquier otro tipo de medida cautelar, pues no se debenmezclar instrumentos jurídicos de distinta naturaleza; eneste caso, la administrativa con la penal. Propone la inclu-sión de una figura denominada extinción de dominio debienes, esto es, la pérdida del derecho patrimonial de per-sonas físicas o morales a favor del Estado, para los casosen que la procedencia de la propiedad o posesión de bien-es propios o de terceros, derive directamente de conductasdelictivas, siempre que no se acredite la buena fe, debien-do existir pruebas suficientes para considerar que dichosbienes están directamente relacionados con actividades de-lictivas. Ello a través de una acción procesal autónoma, encuyo caso la resolución judicial se dicte previo procedi-miento en que se haya dado vista a las partes y se acrediteplenamente la vinculación de los bienes con la comisión deun delito, debiéndose observar la restauración de los bien-es, cuando se acredite la legítima procedencia de los mis-mos. Como destino final de tales bienes, plantea la justiciarestaurativa.

Lo anterior, en aras de que las personas que cometan con-ductas delictivas, estén impedidas para realizar operacio-nes económicas aparentando actos lícitos, y evitar así el es-tado de insolvencia o pérdida de evidencias.

D. Iniciativa presentada por los diputados Javier Gon-zález Garza, Raymundo Cárdenas Hernández, RicardoCantú Garza, Jaime Cervantes Rivera, Alejandro Cha-nona Burguete y Layda Sansores San Román

Señalan los proponentes que, desde sus orígenes, nuestratradición constitucional reconoció avanzados principiospara contener la potestad punitiva del Estado. Sin embargo,éstos nunca tuvieron una aplicación plena. El derecho detoda persona acusada penalmente de ser escuchada en au-diencia pública, de manera expedita y por un juez impar-cial, que se contempla en nuestra Constitución desde hacenoventa años, nunca se instrumentó. Por el contrario, estederecho se fue desdibujando frente a hábitos que lo debili-taron por completo. El más nocivo de éstos fue la prácticade escriturar el proceso en gruesos expedientes, prácticaque terminó por asumirse como si fuera una exigencia le-gal, lo cual no es garantista. , pues ni para las víctimas nilos acusados es una manera justa de proceder.

Los que suscriben esta iniciativa, expresan su preocupa-ción por el límite al que ha llegado nuestro sistema penal,sumándose a las propuestas del anteproyecto de la Red ydel diputado César Camacho Quiroz, incorporando ademásplanteamientos del ex ministro Juventino Castro y Castro yde la Dirección de Apoyo a Comisiones de la Dirección deServicios Parlamentarios de la Cámara de Diputados, te-niendo en cuenta además su congruencia con los tratadosinternacionales de derechos humanos, incluyendo las con-venciones Europea e Interamericana de Derechos Huma-nos, a fin de poner el orden jurídico mexicano en sintoníacon el orden jurídico internacional.

Asimismo, sensibles a la iniciativa que recientemente en-tregó el presidente de la república al Senado, con fecha 9de marzo de 2007, en relación con el combate a la delin-cuencia organizada y que formula planteamientos diferen-tes a los de la Red, se emprendió la tarea de revisar las ide-as de la iniciativa presidencial, buscando integrararmónicamente las legítimas preocupaciones del titular delEjecutivo.

Proponen volver a un sistema acusatorio y oral, volviendoasí a los orígenes constitucionales, pues a pesar de que laConstitución de 1917 concebía al proceso como un sistemade juicios orales y audiencias públicas, las prácticas queprevalecieron en los años subsiguientes al triunfo de la Re-volución consolidaron en la legislación ordinaria un proce-so de carácter mixto, de corte inquisitivo. En el proceso ne-



tamente inquisitivo, la persecución penal la iniciaba un in-quisidor oficiosa y unilateralmente, mediante la “construc-ción” de un caso a través de registros escritos, incluyendosu “solución”, sin intervención de un defensor.

En México, señalan que las actividades del acusador gozande una presunción de veracidad y los datos recabados tie-nen el estatus de prueba virtualmente plena. La averigua-ción previa integrada por el ministerio público rara vezpuede ser desvirtuada en sede jurisdiccional por la defensa;de ahí que esa práctica instala en los hechos una presunciónde culpabilidad, en lugar de una presunción de inocencia.La consecuencia más grave de esto, es que se han atrofia-do las capacidades de investigación del ministerio público.

Refieren que la investigación empírica confirma que lassentencias de los jueces penales, en sus contenidos prácti-camente calcan el contenido de las averiguaciones previas,por lo que el ministerio público no necesita procurar una in-vestigación profesional que después pudiera resistir un efec-tivo debate en el juicio, pues no habrá tal. Así, no tenemosen nuestro país un juicio, sino una simulación de juicio.

Destacan que afortunadamente, el proceso de democratiza-ción de América Latina ha influido notablemente en la for-ma en que ha evolucionado el sistema procesal penal, y quela mayoría de los países de la región cuenta ya con siste-mas procesales de carácter acusatorio, acordes con los re-querimientos de las sociedades democráticas.

Los autores hacen notar las muy diversas ventajas que traeaparejadas el proceso acusatorio: sus principios permitenque los ciudadanos cuenten con una garantía de debidoproceso que hace posible salvaguardar el derecho a la pre-sunción de inocencia; para las víctimas, existe mayor efi-cacia en la persecución de los delitos; presupone que la in-vestigación de los delitos no está formalizada, por tanto, yano es necesario que el ministerio público genere un expe-diente de la investigación –averiguación previa– con densasformalidades similares a las que luego se practican en los ex-pedientes judiciales. Por ello, sugieren que el ministerio pú-blico simplemente conserve los registros necesarios paraque terceros puedan verificar la calidad de su actuación,operar con agilidad y eficiencia, desformalizandose así lainvestigación, dejando de constituir un procedimiento cua-si-jurisdiccional que prefigura la sentencia del juez, repre-sentando en cambio un instrumento de trabajo flexible apartir del cual los fiscales se coordinarán ágilmente con lapolicía, para ir obteniendo las piezas del caso que habránde litigar.

Plantean como un tema fundamental que cuando una per-sona es detenida por las autoridades, sea conducida sin de-mora ante juez para que éste verifique cómo fue tratada, enpresencia del fiscal y del defensor, así como que las perso-nas que sean detenidas no puedan ser custodiadas por quientenga a su cargo la persecución penal, y, enseguida, que elprimer punto de contacto entre detenidos y jueces tenga lu-gar como máximo hasta veinticuatro horas después de ladetención, en una audiencia de control.

Proponen que el Ministerio Público pueda solicitar oral-mente órdenes de aprehensión, intervención de comunica-ciones privadas y otros instrumentos de investigación querequieran autorización judicial, en audiencias secretas yobtener una respuesta inmediata. De igual forma, sugierenla inclusión del principio de oportunidad, que se traduce enuna especie de archivo provisional, confiriendo al ministe-rio público la facultad de no iniciar la investigación o dedetenerla una vez iniciada.

Consideran necesario establecer resoluciones alternativasde conflictos, con lo que el ministerio público podrá evitarun gran número de persecuciones penales innecesarias, altratarse de asuntos de escaso interés para la seguridad pú-blica.

Los diputados iniciantes estiman indispensable limitar eluso de la prisión preventiva a los casos en que sea estricta-mente necesario, por lo que plantean hablar de medidascautelares, a fin de que quede claro el sentido no sólo de laprisión preventiva, sino de toda medida restrictiva de dere-chos aplicada al inculpado antes de dictarle sentencia, en-tre ellos el hecho de garantizar la comparecencia del impu-tado a juicio, el desarrollo de la investigación y proteger ala víctima, a los testigos o a la sociedad; sugieren estable-cer expresamente el principio de excepcionalidad de la pri-sión preventiva y contemplarle como una medida de ultimaratio.

Asimismo, proponen incorporar en la Constitución las ba-ses del debido proceso legal y el mandato claro para crearjuicios orales en México, tanto en el ámbito federal comolocal, con audiencias cuya base sea la publicidad y el de-bate entre las partes, bajo los principios de libertad proba-toria, continuidad, concentración, inmediación e imparcia-lidad.

A pesar de que algunos autores identifican lo acusatoriocon lo adversarial, señalan que es menester incluir esta úl-tima característica, en tanto que la misma impone al proce-

so el sentido de una contienda en la que las partes actúansometidas a la jurisdicción en igualdad de condiciones pa-ra demostrar sus pretensiones.

Para los imputados, sugieren el derecho a la defensa técni-ca, la presunción de inocencia, acceso a la información unavez vinculado a proceso, derecho a guardar silencio, a laasistencia de un traductor para integrantes de pueblos y co-munidades indígenas, a interrogar y contrainterrogar testi-gos, a indemnización por error judicial y a que las pruebasilícitas sean nulas. Para las víctimas, la acción penal priva-da y la obligación del Estado de instrumentar protocolos yprácticas de éxito comprobado en materia de protección devíctimas. De igual forma, proponen los iniciantes la obli-gación para las policías de investigar delitos.

E. Iniciativas presentadas por los diputados Javier Gon-zález Garza, Andrés Lozano Lozano, Claudia Lilia CruzSantiago, Armando Barreiro Pérez, Francisco SánchezRamos, Victorio Montalvo Rojas, Francisco Javier San-tos Arreola y Miguel Ángel Arellano Pulido

Los proponentes expresan que es necesario modernizar lajusticia penal, a través de la implantación de un sistemacon tendencia acusatoria, buscando cambiar la forma enque los tribunales desarrollan el proceso penal, proyectan-do ese cambio hacia el modo en que los órganos de procu-ración de justicia realizan la investigación de los delitos yla preparación de las pruebas de la acusación y, en general,respecto del conjunto de las actividades que constituyen larespuesta represiva a la criminalidad. Precisan que es ur-gente establecer las bases del nuevo sistema procesal penal,que implica un cambio no sólo de las reglas procesales, sinode todo el sistema, de sus instituciones, organización, ope-ración, valores y cultura.

Los diputados iniciantes sostienen que uno de los proble-mas más graves en México es la inseguridad tanto físicacomo jurídica; la primera, por los altos índices de violenciaque se suceden a diario y que afecta a todos los estratos so-ciales; la segunda, por la ausencia de un marco jurídico quecontribuya a combatir los altos índices de impunidad. Antedicha problemática, afirman que la respuesta ha sido pocoeficiente: aumentos en las penas y sobrepoblación en lasprisiones, en lugar de formular una estrategia de preven-ción de los delitos, transformar las corporaciones policía-cas en instituciones sólidamente capacitadas, profesiona-les, honestas, eficaces y confiables.

Atento a lo anterior, proponen que la autoridad judicial, apetición del ministerio público y tratándose de delitos gra-ves, tomando en cuenta las características del hecho impu-tado y las circunstancias personales del inculpado, podráautorizar el arraigo de éste en el lugar, forma y medios derealización señaladas en la solicitud, el cual no podrá ex-ceder de dos meses, y de tres en caso de delincuencia or-ganizada, teniendo la obligación el ministerio público derendir un informe cuando menos cada quince días de losavances en la investigación y si siguen existiendo las ca-racterísticas y circunstancias que lo motivaron, así comoexceptuar la inviolabilidad de las comunicaciones, siemprey cuando éstas sean entregadas a la autoridad judicial o mi-nisterial de forma voluntaria por los particulares que parti-cipen en ellas, siempre y cuando contengan informaciónrelacionada con la comisión de un delito, sin que haya ne-cesidad de que las demás personas que intervienen en lamisma autoricen su utilización.

Sugieren que la gravedad del delito se mida en función dela pena y no por un listado arbitrario de delitos, prisión pre-ventiva revisable cada tres meses por el Juez, la compur-gación de penas en lugares distintos a aquellos de la juris-dicción en que se cometió el delito en casos dedelincuencia organizada vinculada al tráfico ilícito de estu-pefacientes, psicotrópicos, secuestro o tráfico de armas, in-corporación del principio de presunción de inocencia y lacreación de un fondo de justicia integrado tanto por recur-sos federales como locales.

En materia de defensoría pública, estiman que debe garan-tizarse que los emolumentos de los defensores no sean me-nores a los que por ley corresponden al representante so-cial. Plantean la nulidad de audiencias sin la presencia deljuez, que las pruebas sean desahogadas en juicio salvo con-tadas excepciones, igualdad procesal, prohibición de co-municaciones ex parte y nulidad de pruebas ilícitas.

Proponen medidas alternativas de resolución de conflictoscon una doble intención: la primera, agilizar el desempeñode los tribunales; la segunda, establecer que la instancia pe-nal será la última a la que se recurra, beneficiando así unamayor rapidez a la solución de conflictos sociales, al mis-mo tiempo que disminuyen los costos, tanto para el siste-ma de justicia como para las partes involucradas, ademásde que representan una posibilidad muy cercana de des-congestionar a los tribunales y al sistema penitenciario.Precisan que dada la importancia de los bienes jurídicosque tutela el derecho penal, se admitirán soluciones alter-



nativas en cualquier etapa del procedimiento, sujetas a su-pervisión judicial, siempre y cuando se satisfagan o se ga-ranticen los intereses de la víctima u ofendidos.

Con la finalidad de proteger en todo momento los derechoshumanos, tanto de la víctima o de los ofendidos, como delos inculpados, los autores plantean que toda resoluciónque ponga fin a un proceso, cualquiera que sea su natura-leza, deberá ser explicada detalladamente a las partes ensus alcances y consecuencias, en audiencia pública, evitan-do así que las soluciones alternativas de resoluciones deconflictos que se proponen se conviertan en una fuente deabusos para los más desprotegidos.

Sostienen que con la reiterada intención que esta reformano propicie la corrupción y el abuso en contra de las clasesmás desprotegidas de nuestro país, se prohíbe que el juezde la causa tenga algún tipo de comunicación con algunade las partes, sin la presencia de la otra, salvo que se tratede audiencia pública a la que, ambas, hayan sido debida-mente convocadas.

Los diputados promoventes estiman necesario enfatizarque los reclusos deben gozar y ejercer los derechos huma-nos que les consagra la Constitución, evitar que sentencia-dos por delitos del orden común o federal que no cumplanel perfil criminológico exigido para ser internado en un pe-nal de máxima seguridad, sean victimizados por las autori-dades administrativas y puedan cumplir sus condenas enpenales de tratamiento adecuadas a su peligrosidad o perfilcriminológico, así como eliminar la palabra “reo”, por con-siderarla infamante y denigrante, y usar en su lugar “sen-tenciado” o “recluso”. Plantean limitar la facultad del Eje-cutivo únicamente a la administración de las prisiones yotorgar la facultad de ejecutar lo juzgado al Poder Judicial.Para lograrlo, se crea la figura de “jueces de ejecución desentencias”, dependientes del Poder Judicial, ello en arasde que la totalidad de las facetas que componen el procedi-miento penal, quedan bajo el control jurisdiccional.

En materia de delincuencia organizada, consideran que losresultados, a diez años de la aprobación de la Ley de la ma-teria, no han sido los esperados, pese a que fue creada unaunidad especializada dependiente de la Procuraduría Gene-ral de la República, pues no se consideró que dicha espe-cialización también era necesaria para los juzgadores, dadala aplicación de nuevas herramientas de investigación y es-tándares diferentes de valoración de las pruebas. Por ello,proponen la creación de una jurisdicción especializada en

delincuencia organizada, que permita la atención de estetipo de criminalidad no sólo en los procesos penales, sinotambién, en materia de apelaciones, amparo indirecto yamparo directo.

En materia de seguridad pública, plantean establecerla co-mo una garantía constitucional, dotando al Congreso de laUnión de la facultad de expedir una ley de aplicación fede-ral con nuevas directrices para el sistema nacional de segu-ridad pública, obligando a que los gobiernos municipales yestatales, en la emisión de sus leyes, cumplan con las di-rectrices exigidas en la ley federal.

En este contexto, se propone como requisito para que losagentes de policía puedan realizar sus funciones de pre-vención del delito o en auxilio del ministerio público, en lainvestigación del delito, que se sometan a un proceso decertificación, proceso cuyas directrices deberán establecer-se en las leyes federales y tendrán que ser incorporadas enlas legislaciones locales.

Consideraciones

En razón de su contenido, todas las iniciativas enunciadasen los antecedentes, han sido dictaminadas de manera con-junta, por coincidir con la materia del presente dictamen.

Antes de exponer las consideraciones jurídicas en torno ala reforma integral al sistema de justicia penal, es impor-tante hacer dos precisiones.

La primera, que se tiene conocimiento de que el titular delPoder Ejecutivo federal presentó una iniciativa en el Sena-do, el 9 de marzo de 2007, que reforma diversos artículosde la Constitución Política de los Estados Unidos Mexica-nos, en materia de seguridad y justicia, misma que fue tur-nada a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales;de Justicia, de Gobernación y de Seguridad Pública, estaúltima en razón de haberse autorizado la ampliación de tur-no.

Si bien esta iniciativa no puede ser dictaminada formal-mente por la Cámara de Diputados en su carácter de Cá-mara de origen, ello no obsta, de conformidad con los artí-culos 71 y 72 constitucionales, para que estas ComisionesUnidas de Puntos Constitucionales y de Justicia, la anali-cen y recojan su espíritu, pues versa sobre la materia delpresente dictamen y abona a la propuesta de reforma cons-titucional que se pretende realizar.

La segunda, que derivado de las múltiples iniciativas pre-sentadas por diputados de distintos grupos parlamentarios,es evidente que en cuanto a su contenido sustancial, con-vergen en la idea de que el sistema de justicia penal mexi-cano ha dejado de ser eficaz, por lo que urge reformarlo, demanera integral, para devolver a la ciudadanía la confianzaen las instituciones encargadas de procurar e impartir justi-cia, recuperando así su objetivo de ofrecer seguridad jurí-dica a fin de preservar la libertad y tranquilidad de las per-sonas.

De manera adicional, también es importante señalar queLuis Maldonado Venegas, el 4 de noviembre de 2003 (du-rante la LIX Legislatura) presentó una iniciativa en mate-ria de justicia penal, turnada a las Comisiones Unidas quehoy dictaminan y además a la de Seguridad Pública, por loque si bien no pude dictaminarse formalmente, se recogesu esencia, pues es coincidente con la materia que nos ocu-pa. Propone sujetar al ministerio público al proceso penal,y a los jueces a un procedimiento claro, eficaz y transpa-rente para lograr así la ruptura del monopolio de la acciónpenal, devolviéndole a la víctima el derecho de ir ante unjuez y querellarse, contando en el proceso con la anticipa-ción del propio Ministerio Público, para que ahí realice sustareas de autoridad, dar fe, obtener pruebas, a las que sólola autoridad puede acceder, y para realizar todas sus fun-ciones, ya sin la injusta tutoría obligatoria que hoy ejercesobre las víctimas. Asimismo, sugiere dotar a la policíapreventiva de las facultades legales para investigar, preve-nir los delitos y participar como parte acusadora en aque-llos delitos que conozca y no exista denunciante. Proponetambién reivindicar los derechos de la víctima o del ofen-dido, garantizando la reparación del daño.

Dada la relevancia del tema que nos ocupa, es de sumatrascendencia destacar que se llevaron a cabo múltiplesreuniones de trabajo con diputados y senadores de todoslos grupos parlamentarios representados en el Congreso dela Unión, integrantes del Poder Ejecutivo federal, académi-cos y juristas especialistas en la materia, a fin de analizarcon minuciosidad cada uno de los factores que componenel sistema de justicia penal, y después de intensas discu-siones e intercambios de opinión que sin duda enriquecie-ron el debate, la conclusión fue una propuesta de reformaconstitucional de consenso, que intenta recabar las princi-pales coincidencias y preocupaciones de cada uno de losinvolucrados, a fin de impulsar un cambio estructural ennuestro sistema penal, migrando del actual modelo de tipomixto preponderantemente inquisitivo, a uno garantista decorte acusatorio y oral.

En este sentido, cabe acotar que ningún sistema de justiciaes totalmente puro, pues debe ser acorde con las exigenciasde las sociedades de cada país. En el caso de la propuestaque se plantea, se pretende implantar un sistema acusatoriorespetando sus fundamentales principios y características,y adaptado al mismo tiempo a las necesidades inminentesde nuestro país de combatir eficientemente los altos índicesde delincuencia que aquejan a la ciudadanía y a la natura-leza de nuestras instituciones, permitiendo con ello su con-solidación de manera gradual a la cultura y tradición jurí-dica mexicana.

Ahora bien, hay coincidencia en que los procedimientosson muy largos y con excesivos formalismos, el ministeriopúblico tiene un gran protagonismo y en la etapa de averi-guación previa se lleva a cabo una especie de “mini-jui-cio”, pues adquiere gran peso dentro del proceso, lo que hapropiciado que en juicio se suelan reproducir casi de ma-nera íntegra los elementos probatorios, restando con elloimportancia al juicio y la valoración objetiva que se hacede los argumentos de las partes que intervienen, generandoinevitablemente que el ministerio público sea poco compe-titivo, debilitando su efectivo desempeño. El hecho de quelas diligencias generalmente se consignen por escrito, se hatraducido, en la mayoría de los casos, en opacidad a la vis-ta de los ciudadanos, toda vez que el juez no está presenteen la mayoría de las audiencias, pues delega frecuente-mente sus funciones a auxiliares. Un muestreo representa-tivo del CIDE en las cárceles de Morelos, DF y el estadode México, en 2006, revela que el 80 por ciento de los im-putados nunca habló con el juez.

Por cuanto hace a las medidas cautelares, la más drástica,es decir la prisión preventiva, suele ser empleada como re-gla, el mismo muestreo arroja una cifra alarmante: el 82por ciento de los procesados lo está por delitos patrimonia-les y por montos menores a 5 mil pesos. Ello, además de laevidente afectación que genera al imputado, también se tra-duce en la afectación de su entorno social más cercano y ala inevitable vulneración de otras importantes garantías.

Asimismo, en nuestro actual sistema no se impulsa la apli-cación de la justicia alternativa y existen diversos proble-mas procesales que dificultan hacer efectiva la reparacióndel daño.

Ahora bien, cuando decimos que el sistema actual es pre-ponderantemente inquisitivo, nos referimos a que el indi-ciado es culpable hasta que se demuestre lo contrario, y sele ve como un objeto de investigación, más que como su-



jeto de derechos. Es innegable que el ministerio públicotiene mayor infraestructura para actuar que la defensa, puessi bien el inculpado tiene derecho a una defensa por abo-gado, también subsiste la figura de “persona de su confian-za”, lo que ha propiciado una desigualdad de condicionespara intentar probar, en su caso, su inocencia. Aunado a loanterior, los abogados de las defensorías públicas percibensueldos bajos, no existe el servicio civil de carrera en algu-nas entidades federativas y, generalmente, no cuentan coninfraestructura, por lo que en muchos casos utilizan los es-pacios de las agencias investigadoras o de los juzgados.

En el juicio, sólo un juzgador sustancia el proceso, lo quedificulta su actuación, además de que no debe perderse devista que la ejecución de penas, es de carácter administra-tivo, los beneficios preliberacionales y el cumplimiento delas penas se encuentran a cargo de la Dirección General dePrevención y Readaptación Social y el otorgamiento de be-neficios depende de la unanimidad de criterios del ConsejoTécnico Interdisciplinario, lo que ha generado que la rea-daptación sea poco eficaz, pues el sentenciado difícilmentese reinserta a la sociedad.

En términos generales, lo anterior, nos lleva a concluir queel modelo de justicia penal vigente, ha sido superado por larealidad en que nos encontramos inmersos. En tal virtud, sepropone un sistema garantista, en el que se respeten los de-rechos tanto de la víctima y ofendido, como del imputado,partiendo de la presunción de inocencia para este último.Tal sistema se regirá por los principios de publicidad, con-tradicción, concentración, continuidad e inmediación, conlas características de acusatoriedad y oralidad; la primera,para asegurar una trilogía procesal en la que el ministeriopúblico sea la parte acusadora, el inculpado esté en posibi-lidades de defenderse y que al final, sea un juez quien de-termine lo conducente; la segunda, que abonará a fomentarla transparencia, garantizando al mismo tiempo una rela-ción directa entre el juez y las partes, propiciando que losprocedimientos penales sean más ágiles y sencillos.

Se prevé la inclusión de un juez de control que resuelva, enforma inmediata, y por cualquier medio, las solicitudes demedidas cautelares, providencias precautorias y técnicas deinvestigación de la autoridad, que así lo requieran, cuidan-do se respeten las garantías de las partes y que la actuaciónde la parte acusadora sea apegada a derecho. El juez de lacausa, se hará cargo del asunto una vez vinculado a proce-so el indiciado, hasta la emisión de la sentencia correspon-diente, y un juez ejecutor vigilará y controlará la ejecuciónde la pena.

En cuanto a la prisión preventiva, se pretende que sólo pue-da aplicarse cuando otras medidas cautelares no sean sufi-cientes para garantizar la comparecencia del imputado enel juicio, el desarrollo de la investigación, la protección dela víctima, de los testigos o de la comunidad, o cuando el im-putado esté siendo procesado o haya sido sentenciado pre-viamente por la comisión de un delito doloso. Para los casosde delincuencia organizada, homicidio doloso, violación,secuestro, delitos cometidos con medios violentos comoarmas y explosivos, así como delitos graves que determinela ley en contra de la seguridad de la nación, en contra del li-bre desarrollo de la personalidad y en contra de la salud, laprisión preventiva se sugiere que se aplique en todos los ca-sos.

También se estima necesario que se prevean mecanismosalternativos de solución de controversias, que por mandatoconstitucional expreso, procuren asegurar la reparación deldaño, sujetas a supervisión judicial en los términos que lalegislación secundaria lo juzgue conveniente. Tal medidagenerará economía procesal, además de alcanzar un objeti-vo fundamental, como es el de lograr que la víctima de undelito esté cobijada y que el inculpado se responsabilice desus acciones, reparando, en lo posible, el daño causado.

Respecto a la defensa del imputado, se propone eliminar la“persona de confianza” y garantizar el derecho a una de-fensa adecuada por abogado. Para consolidar tal objetivo yque exista igualdad de condiciones, se prevé asegurar unservicio de defensoría pública de calidad para la poblacióny asegurar las condiciones para un servicio profesional decarrera para los defensores, estableciendo que sus emolu-mentos no podrán ser inferiores a los que correspondan alos agentes del ministerio público.

En cuanto a delincuencia organizada, dada la complejidadque requiere dicho tema por el daño que causa a la socie-dad, se propone un régimen especial desde su legislación,haciendo tal tarea facultad exclusiva del Congreso de laUnión y definiéndola a nivel constitucional como una or-ganización de hecho de tres o más personas, para cometeren forma permanente o reiterada delitos en los términos dela ley de la materia. Para estos casos, se autoriza decretararraigo a una persona por parte del juez de control y a so-licitud del ministerio público, con las modalidades de lugary tiempo que la ley señale, siempre y cuando sea necesariopara el éxito de la investigación, la protección de personaso bienes jurídicos, o cuando exista riesgo fundado de queel inculpado se sustraiga a la acción de la justicia. No po-drá exceder de cuarenta días, plazo prorrogable únicamen-

te cuando el ministerio público acredite que subsisten lascausas que le dieron origen, y en ningún caso podrá exce-der los ochenta días.

Lo dicho anteriormente, nos da una visión general de la re-forma integral al sistema de justicia penal. Respecto a tex-to del proyecto de decreto, aprobado en Comisiones Uni-das de Puntos Constitucionales y de Justicia, presentamosla siguiente justificación y motivación, necesaria para guiary comprender el sistema procesal penal acusatorio, ahorasometido a consideración de esta soberanía.

Artículo 16

Estándar de prueba para librar órdenes de aprehensión

Durante los últimos 15 años, se han sucedido reformasconstitucionales en busca del equilibrio entre la seguridadjurídica de las personas y la eficacia en la persecución deldelito al momento de resolver la captura de un inculpadoen el inicio del proceso penal, así en 1993 se consideróconveniente incorporar al párrafo segundo del artículo 16,la exigencia de que para librar una orden de aprehensión eljuez debería cerciorarse de que se hubiesen acreditado loselementos del tipo penal y existieran datos que hicieranprobable la responsabilidad penal del inculpado, incremen-tando notablemente el nivel probatorio requerido, respectodel anteriormente exigido, lo cual generó que la mayoría delas averiguaciones previas iniciadas con motivo de denun-cias o querellas tuviesen prolongados periodos de integra-ción y que la mayoría de éstas no llegasen al conocimientojudicial, en virtud de no reunirse los elementos requeridos,o que frecuentemente, al solicitarse la orden de aprehen-sión, ésta fuese negada por el juez.

La referida situación incrementó los obstáculos para lasvíctimas u ofendidos de acceder a la justicia penal, así co-mo los niveles de impunidad e inseguridad pública. Fuepor ello que en 1999, el Constituyente Permanente reformóel segundo párrafo del citado numeral, ahora para reducirla exigencia probatoria al requerir la acreditación del cuer-po del delito y hacer probable la responsabilidad penal deljusticiable, situación que implicaba definir en la ley el con-tenido del cuerpo del delito, permitiendo así que cada le-gislación secundaria estableciera el contenido de la citadafigura, imperando la disparidad de criterios e incluso losexcesos de las legislaciones, ya que en algunos casos laexigencia fue baja y en otros resultó alta, no lográndose en-tonces el objetivo perseguido. Esta situación ha venido a

coadyuvar en los actuales niveles de ineficacia, de impuni-dad y de frustración y desconfianza social.

Considerando que se propone la adopción de un sistema dejusticia penal, de corte garantista, con pleno respeto a losderechos humanos, que fomente el acceso a la justicia pe-nal de los imputados, así como de las víctimas u ofendidos,como signo de seguridad jurídica, a fin de evitar que la ma-yoría de las denuncias o querellas sean archivadas por elministerio público, aduciendo que los datos que arroja lainvestigación son insuficientes para consignar los hechosal juez competente, es necesario establecer un nivel proba-torio razonable para la emisión de la orden de aprehensión,la cual es una de las puertas de entrada al proceso jurisdic-cional, que constituya el justo medio entre el legítimo de-recho del imputado de no ser sujeto de actos de molestia in-fundados, pero también su derecho fundamental a que lainvestigación de su posible participación en un hecho pro-bablemente delictivo se realice ante un juez y con todas lasgarantías y derechos que internacionalmente caracterizanal debido proceso en un sistema de justicia democrático, yno de forma unilateral por la autoridad administrativa, quea la postre sería quien lo acusaría ante un juez con un cú-mulo probatorio recabado sin su participación o sin unaadecuada defensa, y el interés social, de sujetar a un justoproceso penal a los individuos respecto de los que existenindicios de su participación.

Es así que se estiman adecuadas las propuestas legislativasde racionalizar la actual exigencia probatoria que debe reu-nir el ministerio público para plantear los hechos ante eljuez y solicitar una orden de aprehensión, a un nivel inter-nacionalmente aceptado, de manera que baste que el órga-no de acusación presente al juzgador datos probatorios queestablezcan la realización concreta del hecho que la ley se-ñala como delito y la probable intervención del imputadoen el mismo, sea como autor o como partícipe, para el li-bramiento de la citada orden; elementos que resultan sufi-cientes para justificar racionalmente que el inculpado seapresentado ante el juez de la causa, a fin de conocer for-malmente la imputación de un hecho previsto como delitocon pena privativa de libertad por la ley penal, y puedaejercer plenamente su derecho a la defensa en un procesopenal respetuoso de todos los principios del sistema acusa-torio, como el que se propone.

El nivel probatorio planteado es aceptado, porque en elcontexto de un sistema procesal acusatorio, el cual se ca-racteriza internacionalmente porque sólo la investigación



inicial y básica se realiza en lo que conocemos como laaveriguación previa, y no toda una instrucción administra-tiva como sucede en los sistemas inquisitivos, pues es en eljuicio donde, con igualdad de las partes, se desahogan loselementos probatorios recabados por las partes con antela-ción y cobran el valor probatorio correspondiente, y no yaen la fase preliminar de investigación, como sucede en nues-tro actual sistema. Por tal razón, en el nuevo proceso resultaimposible mantener un nivel probatorio tan alto para solici-tar la orden de captura, en razón de que el ministerio públi-co no presentará pruebas formalizadas que puedan acreditarel hecho y menos la responsabilidad penal del perseguido,ya que en ese caso, no se colmaría el objetivo de reducir laformalidad de la averiguación previa y fortalecer la rele-vancia del proceso penal y particularmente el juicio.

No existe un riesgo de que esta reducción del nivel deprueba necesario para la emisión de la orden de aprehen-sión sea motivo de abusos, porque existen amplios contra-pesos que desalentarán a quienes se sientan tentados deello, en razón de que el proceso penal será totalmente equi-librado para las partes y respetará cabalmente los derechosdel inculpado, de manera que si se obtiene una orden decaptura sin que los indicios existentes puedan alcanzar enforma lícita el estatus de prueba suficiente, sin temor a du-das se absolverá al imputado, al incorporarse expresamen-te a la Constitución principios como el de presunción deinocencia, el de carga de la prueba y el de exclusión deprueba ilícitamente obtenida. Dicho de otra manera, seríacontraproducente para el ministerio público solicitar la or-den de aprehensión sin tener altas probabilidades de poderacreditar el delito y la responsabilidad penal en el juicio, enrazón de que ya no tendrá otra oportunidad de procesar alimputado.

Por lo anterior, estas comisiones dictaminadoras considera-mos procedente atemperar el actual cúmulo probatorio queel juez debe recibir del ministerio público para expedir unaorden de aprehensión, de manera que los datos aportadosestablezcan la existencia del hecho previsto en la ley penaly la probable participación (en amplio sentido) del imputa-do en el hecho, y no ya la acreditación del cuerpo del deli-to y la probable responsabilidad del inculpado, que exigevalorar las pruebas aportadas desde el inicio del proceso yno en el juicio, que es donde corresponde.

Definición de flagrancia

El concepto de flagrancia en el delito, como justificaciónde la detención de una persona, sin mandato judicial, es

universalmente utilizado, sólo que el alcance de ese con-cepto es lo que encuentra divergencias en las diversas le-gislaciones. Es aceptado internacionalmente que la fla-grancia no sólo consiste en el momento de la comisión deldelito, sino también el inmediato posterior, cuando se ge-nera una persecución material del sujeto señalado como in-terviniente en el delito, de manera que si es detenido en suhuida física u ocultamiento inmediato, se considera queaplica la flagrancia y por tanto, se justifica la detención.

Este alcance de la flagrancia no genera mayores debates,pero existe otra visión de la citada figura, que es la conoci-da como flagrancia equiparada, consistente en la extensiónde la oportunidad de detención para la autoridad durante unplazo de cuarenta y ocho o hasta setenta y dos horas si-guientes a la comisión de un delito calificado como gravepor la ley, y una vez que formalmente se ha iniciado la in-vestigación del mismo, cuando por señalamiento de la víc-tima, algún testigo o participante del delito, se ubica a al-gún sujeto señalado como participante en el ilícito penal, ose encuentran en su rango de disposición objetos materia-les del delito u otros indicios o huellas del mismo, situa-ción que los legisladores secundarios han considerado co-mo justificante para detener a la persona sin orden judicial,y retenerlo para investigación hasta cuarenta y ocho horas,antes de decidir si se le consigna al juez competente o se lelibera con las reservas de ley.

Si bien se entiende que la alta incidencia delictiva que aque-ja a nuestro país ha generado la necesidad de nuevas herra-mientas legales para la autoridad, de manera que pueda in-crementar su efectividad en la investigación y persecuciónde los delitos, se estima que se ha incurrido en excesos en laregulación del concepto de flagrancia, al permitir la referidaflagrancia equiparada, toda vez que posibilita detencionesarbitrarias por parte de las autoridades policiales, cuando elespíritu de nuestra Constitución es que la flagrancia sólotiene el alcance al momento de la comisión del hecho y elinmediato siguiente, cuando se persigue al indiciado.

Bajo esta premisa, se juzga adecuado explicitar el concep-to de flagrancia, señalando su alcance, que comprenderíadesde el momento de la comisión del delito, es decir el itercríminis, hasta el período inmediato posterior en que hayapersecución física del involucrado. Consecuentemente, elobjetivo es limitar la flagrancia hasta lo que doctrinaria-mente se conoce como “cuasiflagrancia”, a fin de cerrar lapuerta a posibles excesos legislativos que han creado la fla-grancia equiparada, que no es conforme con el alcance in-ternacionalmente reconocido de esta figura.

Lo expuesto se justifica si consideramos que el espíritu dela reforma es precisar a todos los habitantes del país los ca-sos en que pueden ser detenidos por cualquier persona, sintener una orden judicial y sin una orden de detención porcaso de urgencia expedida por la autoridad administrativa,con la finalidad de no dejar resquicios para posibles arbi-trariedades, más aún cuando se ha incrementado la posibi-lidad de obtener una orden judicial de aprehensión al redu-cir el nivel probatorio del hecho y de la incriminación.

En ese orden de ideas, se determina procedente delimitar elalcance de la flagrancia como justificante de la detencióndel involucrado en un hecho posiblemente delictivo, deforma que sólo abarque hasta la persecución física del in-diciado inmediatamente después de la comisión del hechocon apariencia delictiva.

Arraigo

Una propuesta novedosa, sin duda, es la de incorporar a laConstitución una medida cautelar para evitar que el impu-tado pueda evadirse de la autoridad ministerial en un pri-mer momento y de la judicial ulteriormente, o bien, quepueda obstaculizar la investigación o afectar la integridadde las personas involucradas en la conducta indagada.

Es claro que la creciente organización de la delincuencia,incluso transnacional, ha puesto en algún nivel de riesgolas clásicas instituciones jurídico-procesales, por lo que ellegislador ha ampliado el espectro de medidas eficaces pa-ra contrarrestar su impacto en la percepción de inseguridadpública, una de éstas es el arraigo.

Esta figura consiste en privar de la libertad personal a unindividuo, por orden judicial, durante un período determi-nado, a petición del ministerio público, durante la investi-gación preliminar o el proceso penal, a fin de evitar que elimputado se evada del lugar de la investigación o se ocul-te de la autoridad, o afecte a las personas involucradas enlos hechos materia de la indagatoria. Existe el arraigo en eldomicilio físico del investigado o el que se cumple en unlugar distinto, inclusive de la demarcación donde reside, elprimero se ha utilizado para delitos calificados como gra-ves por la ley y el segundo sólo para presuntos miembrosde la delincuencia organizada, siempre con autorización ju-dicial previa.

La medida es de suma utilidad cuando se aplica a sujetosque viven en la clandestinidad o no residen en el lugar dela investigación, pero sobremanera cuando pertenecen a

complejas estructuras delictivas que fácilmente puedenburlar los controles del movimiento migratorio o exista unaduda razonable de que en libertad obstaculizarán a la auto-ridad o afectarán a los órganos y medios de prueba, y con-tra los que no puede obtenerse aún la orden de aprehensión,por la complejidad de la investigación o la necesidad deesperar la recepción de pruebas por cooperación interna-cional.

No obstante, la Suprema Corte de Justicia de la Naciónemitió ejecutoria en la acción de inconstitucionalidad20/2003 promovida por legisladores del Estado de Chihua-hua en contra del Congreso y el gobernador de aquél Esta-do, por la cual declaró la invalidez del artículo 122 bis delotrora vigente Código de Procedimientos Penales local, ar-gumentando en lo esencial que constituye una restricciónde la garantía de libertad personal, no prevista en la Cons-titución General de la República, lo que resulta inadmisi-ble, en atención al principio previsto por el artículo 1° dela misma, el cual prescribe que las excepciones a las ga-rantías deben contenerse en la propia Constitución.

En ese sentido, se propone que se incorpore en el artículo16 constitucional el arraigo exclusivamente para casosdonde se investigue el delito de delincuencia organizada,fijando los casos de procedencia, la autoridad que lo soli-cita y quién lo autoriza, la temporalidad por la que puedeser otorgado, la opción de que el juez determine el lugar ydemás condiciones de ejecución, la posibilidad de prórrogahasta por un término igual, y la justificación para ello, conlo cual se satisfacen los extremos de una excepción a la ga-rantía individual de libertad personal.

De ahí que se dictamina procedente la propuesta de incor-porar la figura del arraigo para investigaciones y procesosseguidos por el delito de delincuencia organizada, en esteúltimo caso, cuando no subsista la prisión preventiva, enlos términos y condiciones que el juez establezca, de con-formidad con la ley de la materia, así como por la tempo-ralidad de hasta cuarenta días y con opción a prórroga has-ta por otros cuarenta días, siempre que sigan vigentes lascircunstancias que justificaron su autorización inicial.

Definición de delincuencia organizada

Desde la década de los años noventa, cuando se incorporópor primera ocasión el concepto “delincuencia organizada”en la Constitución, se tuvo el objetivo de establecer reglasparticulares y en ocasiones excepciones a las disposicionesaplicables a la generalidad de los sujetos a procedimientos



penales, derivado de la necesidad de contar con nuevas ymás contundentes herramientas jurídicas que permitiesen alas autoridades responsables de la investigación, persecu-ción y sanción de los miembros de verdaderas empresasdelictivas, que venían adquiriendo mucho mayor influenciay poderío que las clásicas asociaciones delictivas.

Por desgracia, ese fenómeno delictivo ha seguido crecien-do exponencialmente, no sólo en México, sino a nivel glo-bal, lo que impulsó a la comunidad internacional a generaruna convención que estableciera, homologara y coordinaralos mecanismos de combate a ese tipo de delincuencia, quepone en riesgo la soberanía y viabilidad de los Estados; asíse convino y ha entrado en vigor la Convención de las Na-ciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Interna-cional, también conocida como Convención de Palermo,por la ciudad en que fue realizada la misma. México ha ra-tificado esta Convención y es un Estado parte.

La referida Convención contempla medidas de diferentenaturaleza, pero específicamente reglas para la investiga-ción, persecución y sanción de esa delincuencia que por sufortaleza implican modalidades y acotaciones a las tradi-cionales libertades conferidas a un imputado en un procesopenal, en la legislación procesal, por lo que nuestro paísoptó por establecer la mayoría de las reglas particulares pa-ra ese delito en la ley especial que el Congreso de la Uniónexpidió, y sólo en algunos casos las elevó a nivel constitu-cional.

Aun cuando la interpretación de la Suprema Corte de Jus-ticia de la Nación respecto de algunos artículos de la LeyFederal contra la Delincuencia Organizada ha sido en elsentido de que se ajustan a las garantías individuales, portanto constitucionales, es cierto que al acentuarse de mane-ra notable el carácter acusatorio del procedimiento penaldelineado, al incorporarse explícitamente diversos princi-pios y derechos fundamentales, que hasta ahora sólo se ad-vertían implícitamente en la Carta Magna, es necesaria laincorporación de algunas reglas particulares aplicables alos casos de delincuencia organizada, que vienen a consti-tuir alguna restricción a las garantías, a efecto de atenderpuntualmente lo previsto por el artículo 1° de la Constitu-ción en el sentido de que las excepciones a los derechosfundamentales reconocidos por ella deben contenerse en lamisma, consecuentemente se incrementan las referencias ala delincuencia organizada a lo largo de los artículos de laparte dogmática, así que es pertinente, en aras de la clari-dad que debe tener la norma suprema, para hacerla asequi-ble a cualquier habitante del país y entonces generar segu-

ridad jurídica, establecer de manera general qué se entien-de por delincuencia organizada.

Se incorpora, por tales motivos, una definición que enesencia es una sustracción de los principales elementos delas concepciones contenidas en el marco jurídico vigente,misma que viene a delimitar el ámbito de aplicación de laslimitaciones a las garantías individuales, desde luego conla posibilidad de que la legislación secundaria pueda otor-gar mayor amplitud a las garantías restringidas en principiopor la definición constitucional, en razón de que, como essabido, en la Constitución se establecen las garantías, perolas normas de inferior jerarquía pueden ampliarlas comopodría ser el caso de una definición legal que contuviesemás elementos de los que prevé el citado párrafo constitu-cional.

Es importante considerar que la definición contiene ele-mentos que permiten distinguir este tipo de delito respectode los tradicionales de asociación delictuosa, puesto que lafinalidad de ésta es cometer los delitos previstos por la leyde la materia, no cualquier delito.

Facultad de acceder a información clasificada en casosde delincuencia organizada

Las organizaciones delictivas utilizan todos los avances delsaber humano para sus propios fines, que adicionalmentebuscan ocultar sus ganancias y en su caso, blanquear susfondos para cerrar el círculo de productividad, de maneraque mediante complicadas ingenierías financieras hacenaparecer como lícitos recursos que en realidad tienen unaprocedencia ilegal.

En esa dinámica, es obvio que las autoridades responsablesde la lucha contra esas organizaciones deben tener la infor-mación indispensable para, en su oportunidad, comprobarlos cargos que les formulen a sus miembros; no obstante,desde hace años se ha venido extendiendo la idea de que lainformación pública y privada de diversas materias sólopuede mostrarse al ministerio público de la Federación, pe-ro no a cualquier agente de la institución, sino a aquéllosque tengan calidad profesional, ética y humana, a fin dedarle el uso correcto; en ese sentido, la propuesta que seformula pretende evitar valoraciones subjetivas que permi-tan que información tan sensible como la contenida en do-cumentación fiscal, financiera, fiduciaria, bursátil, electo-ral y aquélla que por ley tenga el carácter de reservada, seaconocida por cualquier ministerio público, por lo que sepropone que sólo el Procurador General de la República

tenga acceso directo a la misma, cuando se encuentre rela-cionada con la investigación de un delito, como una útil he-rramienta para la oportuna toma de decisiones, que incre-mente las posibilidades de éxito.

Es así que por el carácter central de las investigaciones enesta materia y lo delicado de acceder a registros confiden-ciales y personales se estima pertinente establecer que seráel ministerio público de la Federación, autorizado en cadacaso por el Procurador General de la República, el único enpoder acceder de manera inmediata a la información, conel deber de los poseedores de esa información de brindarlaen forma inmediata, siempre que los requerimientos seanconforme a la normatividad aplicable. Esta regla particularprevalecerá sobre alguna genérica de restricción de la in-formación.

En razón de lo considerado, se dictamina procedente la in-corporación del párrafo décimo al artículo 16 de la Consti-tución federal, a fin de que el ministerio público de la Fe-deración, autorizado en cada caso por el ProcuradorGeneral de la República actuando en la investigación dedelitos de delincuencia organizada pueda acceder de inme-diato a la información necesaria para el cumplimiento desus atribuciones, bastando para ello la recepción del reque-rimiento, que contenga los datos disponibles para la bús-queda y localización de la información, sin perjuicio deque las leyes correspondientes mantengan las reglas deatención indirecta para el ministerio público, aplicables enotros asuntos.

Solicitud de órdenes de cateo

Una de las preocupaciones es la celeridad en la resoluciónde los pedimentos del ministerio público al juez en materiade medidas cautelares, providencias precautorias y técnicasde investigación, para no perder la oportunidad en su eje-cución, pero sobresale de entre éstas la orden de cateo, quegeneralmente se ha tramitado mediante el tradicional pro-cedimiento escrito, el cual en ocasiones dilata en demasíalas acciones del ministerio público, con el consecuenteriesgo de desaparición, alteración o destrucción de las evi-dencias buscadas.

A fin de dar pauta a una regla especial que permita la soli-citud de dichas órdenes y su resolución por cualquier me-dio, dejando siempre registro de las comunicaciones, sepropone suprimir la obligación específica de que ese pro-cedimiento sea por escrito, lo cual, vinculado a otros cam-bios, como la creación de jueces específicos para la aten-

ción pronta y expedita de los pedimentos de las citadas me-didas cautelares y otras mencionadas, posibilitará que, yasea de forma presencial o por medios indirectos, el minis-terio público le formule la petición y el juez le responda demanera inmediata, si es en sentido afirmativo, el agente dela representación social proceda de inmediato a ejecutar lamedida, sin perjuicio de que el documento respaldo de laautorización pueda enviarse al mismo tiempo o de formadiferida para constancia.

Adicionalmente, al establecerse que las audiencias judicia-les deben regirse por los principios del sistema acusatorio,deberán ser de carácter oral y es factible que la legislaciónprocesal precise el procedimiento para esto.

En ese orden de ideas es procedente la modificación del pá-rrafo décimo primero del artículo 16 de la Constituciónconsistente en suprimir la regla especial de que las órdenesde cateo deban solicitarse por escrito, habida cuenta de quecon la asignación de jueces de control que realicen los po-deres judiciales, los cuales estarán abocados a la inmediataresolución de los pedimentos de mérito, se visualiza quepueda ser en forma oral, en beneficio de la eficacia de lasautoridades en la materia.

Ingreso a domicilio sin orden judicial

Uno de los reclamos más sentidos de la sociedad es que lasautoridades policiales no son oportunas en el auxilio a lasvíctimas del delito, sobremanera, cuando éstas se ven vio-lentadas en la intimidad de su domicilio. Tradicionalmentese ha tutelado el derecho a la privacidad de su domicilio,incluso por encima de garantías como el derecho a la vida,que ciertamente tienen una jerarquía superior a la de la in-violabilidad del domicilio.

Este criterio generó que por años, los policías no ingresa-ran a un domicilio salvo que tuviesen orden judicial o en sudefecto la autorización expresa del poseedor de la vivien-da, a efecto de no arriesgarse a incurrir en infracciones ydelitos, pero tal omisión coadyuvó al explosivo incremen-to de la impunidad e inseguridad.

Internacionalmente, incluso países latinoamericanos quehan adoptado legislaciones reconocidas como protectorasde los derechos fundamentales, como las Repúblicas deChile, Costa Rica, etcétera , autorizan que en casos de fla-grancia la policía pueda accesar a un inmueble, para hacercesar el delito, para detener al imputado o para auxiliar alas víctimas o habitantes, de manera que nuestro país sen-



taría las bases para no sólo alcanzar sino adelantarse enmateria de justicia respecto de los citados países hermanos.

En el caso de México, a principios del año 2007 una juris-prudencia por contradicción de tesis de la Suprema Cortede Justicia de la Nación determinó que en casos de delitoflagrante y cuando la demora en el acceso a la viviendaponga en riesgo o incremente el mismo, respecto de bienesjurídicos de mayor jerarquía, es procedente que aún sinconsentimiento de los poseedores, la policía ingrese al do-micilio, sin orden judicial, en razón de que se debe privile-giar el interés general de hacer cesar la comisión de delitosde los que la autoridad tenga conocimiento, desde luegoque sancionándose severamente cualquier exceso, por lasvías administrativa y penal.

Debemos aceptar que aún cuando existe ya la jurispruden-ci

volumen iii continuaciÓn de la sesiÓn no. 34 del...

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