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EL NUEVO ESCENARIO LABORALLATINOAMERICANOregulacin, proteccin y polticas activas en los mercados de trabajo

jrgen wellereditor

Weller, JrgenEl nuevo escenario laboral latinoamericano : Regulacin,proteccin y polticas activas en los mercados de trabajo. - 1a ed. -Buenos Aires : Siglo Veintiuno Editores, 2009. 320 p. ; 23x16 cm.

ISBN 978-987-629-087-6

1. Polticas Pblicas. 2. Mercado Laboral. I. Ttulo

CDD 320.6

2009, Naciones Unidas

2009, Siglo Veintiuno Editores

Diseo de interior: tholn kunst

Diseo de cubierta: Peter Tjebbes

isbn 978-987-629-087-6

Impreso en Grafinor / / Lamadrid 1576, Villa Ballester,en el mes de septiembre de 2009

Hecho el depsito que marca la Ley 11.723Impreso en la Argentina // Made in Argentina

ndice

Prlogo 7

I. Avances y retos para el perfeccionamiento de la institucionalidad laboral en Amrica Latina 11Jrgen Weller

II. El modelo dans de flexiguridad y las lecciones pertinentes para Amrica Latina 65Henning Jrgensen

III. Flexibilidad laboral y seguridad del trabajador: una perspectiva argentina 95Adrin Goldin

IV. Flexibilidad y seguridad en el mercado de trabajo: en busca de alternativas para mejorar la proteccin social de los trabajadores brasileos 119Jos Paulo Zeetano Chahad

V. Flexibilidad, proteccin y polticas activas en Chile 153Mario D. Velsquez Pinto

VI. Mxico: las dimensiones de la flexiguridad laboral 179Clemente Ruiz Durn

VII. Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Per 219Jorge Toyama Miyagusuku, en colaboracin con Victoria Rosas Chvez y Marta Tostes Vieira

VIII. Flexiguridad con informalidad: opciones y restricciones 255Vctor E. Tokman

6 el nuevo escenario laboral latinoamericano

Bibliografa 289

Los autores 315

Prlogo

La generacin de empleo sigue siendo un imperativo de la polticaeconmica, puesto que el bienestar de las familias depende de su cantidad ycalidad. En el quinquenio 2004-2008 Amrica Latina registr altas tasas de cre-cimiento econmico, las ms elevadas en cuarenta aos, lo que ha tenido efec-tos positivos en la generacin de empleo. En cambio, en perodos de escasaexpansin econmica, el incremento del empleo ha sido exiguo en cantidad yprecario en calidad. Sin embargo, el crecimiento econmico no es lo nicoque incide en las condiciones del empleo.

Los tres pilares de la institucionalidad laboral es decir, las regulaciones delas relaciones individuales y colectivas del trabajo, la proteccin contra el de-sempleo y las polticas activas del mercado de trabajo tambin desempeanun papel fundamental, dado que influyen en la dinmica y las caractersticasde la oferta laboral, en la cantidad y calidad de los puestos de trabajo que segeneran, en la eficiencia de los procesos de bsqueda de empleo y contrata-cin, as como en las condiciones y perspectivas de las personas que quedansin empleo.

El debate sobre la institucionalidad laboral, tanto en el mbito acadmicocomo en el poltico, no gira en torno a su importancia, sobre la que no cabendudas, sino al logro de un diseo ptimo, y de l surgen dos posiciones princi-pales. Los partidarios de la primera consideran que la institucionalidad debe-ra basarse exclusivamente en mecanismos de mercado y que la aplicacin deotros instrumentos distorsiona el funcionamiento del mercado de trabajo, re-duce su eficiencia y, por consiguiente, su desempeo en trminos de equidad.Los partidarios de la segunda posicin, en cambio, subrayan que para que estedesempeo sea justo y sostenible es necesario introducir mecanismos que pro-tejan a los trabajadores en un mercado caracterizado por una desigualdad es-tructural entre los actores.

Estos anlisis han cobrado fuerza en el contexto de una globalizacin queejerce cada vez mayor presin sobre la competitividad sistmica de los pasesy obliga a hacer ajustes en la institucionalidad laboral. A partir de ello se plan-tean diversos interrogantes, entre ellos, si las regulaciones de las relaciones in-dividuales y colectivas del trabajo permiten que las empresas se adapten de


manera adecuada a los vaivenes de los mercados, si estimulan el desarrollo deestrategias de crecimiento y competitividad de largo plazo o si favorecen la dis-tribucin justa de los resultados del crecimiento y el desarrollo de trayectoriaslaborales ascendentes. Asimismo, cabe preguntarse si los mecanismos de pro-teccin contra el desempleo constituyen instrumentos que fomentan la equi-dad y favorecen la reinsercin eficiente en el mercado laboral. En cuanto a laspolticas activas del mercado de trabajo, podra examinarse si mejoran la em-pleabilidad de las personas con problemas especiales de insercin laboral. Fi-nalmente, vale la pena indagar si los tres pilares de la institucionalidad laboralen la actualidad favorecen un aumento continuo de la productividad y contri-buyen a un funcionamiento eficiente del mercado laboral.

Durante las ltimas dcadas se han hecho esfuerzos para perfeccionar lainstitucionalidad laboral de los pases latinoamericanos mediante reformasque reflejan los diversos puntos de vista al respecto. Se han tomado medidasdirigidas, en algunos casos, a aumentar su eficiencia haciendo hincapi en laconveniencia de contar con mercados de trabajo ms flexibles, u orientadasa mejorar los derechos de los trabajadores y la proteccin de los ms vulnera-bles; tambin se han combinado diversos instrumentos para mejorar la eficien-cia y la equidad simultneamente.

A pesar de haber logrado ciertos avances, no existen procesos para integrarla institucionalidad laboral en una estrategia de desarrollo de largo plazo, esdecir, en un proyecto de crecimiento sostenible, basado en la incorporacincreciente de innovaciones y recursos humanos cada vez ms calificados.

El debate sobre su perfeccionamiento tiene dos deficiencias vinculadasentre s: por una parte, una visin de corto plazo que pone el nfasis en laobtencin de ganancias inmediatas, como las derivadas de la reduccin delos costos laborales, y que no considera la importancia de una fuerza de tra-bajo calificada y de la existencia de relaciones laborales que favorezcan elaumento continuo de la productividad en el marco de una estrategia de de-sarrollo sostenible competitiva en el largo plazo; por otra parte, una visinde suma cero, basada principalmente en el conflicto en las relaciones labo-rales, que ignora el potencial de las relaciones de cooperacin dentro de laempresa.

En este contexto se analiza el concepto de flexiguridad. En este modelo,que surgi en varios pases europeos, de los cuales Dinamarca es su principalexponente, se combinan mercados de trabajo flexibles, elevados niveles deproteccin contra el desempleo y polticas activas del mercado de trabajoorientadas a facilitar una reinsercin laboral eficiente y en condiciones favora-bles para el trabajador. A esto se suma una estrategia de crecimiento econ-mico que cuenta con una fuerza laboral cada vez ms calificada, por lo que in-corpora un componente de capacitacin permanente.

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prlogo 9

Obviamente, este concepto, que es el orientador central de la poltica la-boral de la Unin Europea, no puede aplicarse de manera idntica en Am-rica Latina, pero pueden resultar de utilidad en la regin las lecciones queofrece, entre ellas, la necesidad de adaptar la institucionalidad laboral a uncontexto econmico y social ms dinmico y voltil, la importancia de llevara cabo reformas negociadas para que esta institucionalidad sea sostenible enel tiempo, y la conveniencia de contar con una visin integral de sus diferen-tes componentes coherentemente integrados en una estrategia de desarro-llo de largo plazo.

La realidad sociolaboral de los pases de la regin es muy diversa, y los ob-jetivos especficos de una estrategia de perfeccionamiento de la institucionali-dad laboral, as como la identificacin de las prioridades polticas y los instru-mentos a aplicarse debern surgir de un anlisis cuidadoso de la realidad decada pas y de procesos de dilogo social y poltico que tomen en cuenta laidiosincrasia de cada uno de ellos, a fin de mejorar de forma sostenible la efi-ciencia y la equidad.

Este libro aspira a ser un aporte a este proceso. En l se resumen los princi-pales resultados del proyecto Mercados de trabajo, la proteccin de los traba-jadores y el aprendizaje de por vida en una economa global: experiencias yperspectivas de Amrica Latina y el Caribe, llevado a cabo por la CEPAL conla cooperacin del gobierno de Dinamarca.

En el primer captulo, Jrgen Weller resume los cambios recientes en lostres pilares de la institucionalidad laboral de los pases latinoamericanos y ana-liza los retos que se enfrentan para su perfeccionamiento. En el captulo si-guiente, Henning Jrgensen explica las caractersticas del modelo dans de laflexiguridad y analiza su relevancia para Amrica Latina. Posteriormente,Adrin Goldin, Jos Paulo Chahad, Mario Velsquez, Clemente Ruiz Durn yJorge Toyama discuten los cambios y desafos sobre el tema en la Argentina, elBrasil, Chile, Mxico y el Per, respectivamente. En el captulo final, VctorTokman examina la informalidad que caracteriza en mayor o menor grado losmercados laborales de la regin y que representa uno de los principales obs-tculos estructurales para un modelo de flexiguridad a la latinoamericana yevala las opciones de una estrategia de formalizacin como condicin paraconstruir economas y sociedades ms integradas y cohesionadas. Esperamosque estos aportes contribuyan a un debate tan complejo como necesario.

ALICIA BRCENASecretaria EjecutivaComisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)

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I. Avances y retos para elperfeccionamiento de lainstitucionalidad laboral en Amrica Latina1Jrgen Weller

1. la economa global y los retos para los mercados de trabajo

Las transformaciones experimentadas por la economa global enlos ltimos aos han generado nuevos retos para todas las sociedades y econo-mas del mundo. El incremento del intercambio de bienes, servicios e infor-macin, los elevados flujos de capital y el carcter masivo de la migracin in-ternacional representan lo que se ha identificado como una segunda ola deglobalizacin. Al mismo tiempo que se benefician de los aspectos positivosde esta integracin de mercados, las economas ms abiertas enfrentan elcosto que supone un ajuste continuo a un contexto econmico voltil y difcilde predecir.

Mientras que, para optimizar el aprovechamiento de los posibles beneficios,los pases deben tratar de mejorar su competitividad sistmica, para limitar loscostos que conlleva enfrentar un entorno voltil y distribuirlos lo ms equitati-vamente posible, deben establecer mecanismos eficientes de ajuste y sistemasde seguridad social que protejan a los afectados por estos ajustes.

En este contexto, las empresas reclaman flexibilidad en las regulaciones delos mercados para poder adaptarse rpidamente a los cambios de la demanday una reduccin de los costos de las transacciones econmicas (Banco Mun-dial, 2007). Sin embargo, para mantenerse competitivas a largo plazo, debenadems disear estrategias destinadas a incrementar la productividad, para locual la innovacin de procesos y productos y la calificacin de la fuerza labo-ral son elementos clave.

1 Este captulo es una versin revisada del texto publicado como Los mercados detrabajo, la proteccin de los trabajadores y el aprendizaje de por vida en una economaglobal: experiencias y perspectivas de Amrica Latina y el Caribe (CEPAL, 2008b), quefue elaborado por el autor, bajo la direccin de Jos Luis Machinea, en ese en-tonces secretario ejecutivo de la CEPAL. Se agradecen, adems, los comenta-rios de Miguel del Cid, Jos Paulo Chahad, Adrin Goldin, Clemente Ruiz Du-rn, Andrs Marinakis, Juan Carlos Obando, Vctor Tokman, Jorge Toyama yMario Velsquez. Sin embargo, la responsabilidad por el contenido del cap-tulo es enteramente del autor.


Las transformaciones registradas han tenido una extraordinaria repercu-sin en los mercados de trabajo. Factores tales como el cambio tecnolgico,que flexibiliza los procesos productivos, la creciente movilidad de capitales ytecnologas y la adopcin de estrategias empresariales en respuesta al cambiode contexto tienden a diversificar y polarizar las pautas ocupacionales. Ade-ms, la apertura de las economas asiticas y de los pases de la ex Unin Sovi-tica ha incidido en la gran duplicacin (Freeman, 2005a) de la fuerza labo-ral integrada al mercado mundial. La fuerza laboral de los pases de AmricaLatina y el Caribe, en particular, enfrenta tanto la competencia de la mano deobra calificada proveniente de los pases altamente industrializados como lade los trabajadores de menor nivel educativo que compiten con bajos salarios.En este marco, los trabajadores exigen mayores niveles de proteccin y msoportunidades que favorezcan trayectorias laborales ascendentes. Debido aque en Amrica Latina y el Caribe una gran proporcin de la fuerza de trabajoest excluida de la institucionalidad laboral, se plantea una demanda adicio-nal: lograr que esta institucionalidad incluya cada vez ms a este segmento dela poblacin.

El fin ltimo de la institucionalidad laboral es generar empleo de buena ca-lidad. Para que la institucionalidad pueda contribuir significativamente alcumplimiento de este fin, los cambios socioeconmicos en proceso requierenajustes en los tres pilares que la constituyen: la regulacin del mercado de tra-bajo, los sistemas de proteccin contra el desempleo y las polticas activas delmercado laboral. En las ltimas dcadas, en muchos pases de Amrica Latinay el Caribe se han realizado reformas en estas tres reas. Sin embargo, muchasde ellas no han logrado una consistencia en el tiempo ni entre s, debido prin-cipalmente a la ausencia de un consenso bsico sobre la reorientacin de lainstitucionalidad laboral en su conjunto.

Para hacer frente a sus propios retos en materia de ajuste de la instituciona-lidad laboral, que, si bien son similares a los de Amrica Latina, se presentanen un contexto socioeconmico muy diferente, algunos pases europeos hanelaborado una respuesta que consiste en combinar regulaciones laborales fle-xibles con slidos mecanismos de proteccin al desempleado, tanto mediantesubsidios financieros directos como mediante polticas activas del mercado detrabajo. Esta respuesta se resume en el concepto de flexiguridad. Por mltiplesrazones, las experiencias de otras latitudes no pueden servir de modelo paralas transformaciones que deberan aplicarse en los pases de la regin que noscompete. Sin embargo, algunas lecciones de estas experiencias pueden resul-tar tiles, como la necesidad de adaptar la institucionalidad laboral a un nuevocontexto econmico y social ms dinmico y cambiante, el logro de una adap-tacin negociada para que la nueva institucionalidad sea sostenible en eltiempo, la importancia de una visin integrada que perciba sus diferentes

avances y retos para el perfeccionamiento... 13

componentes como complementarios y la insercin de la institucionalidad la-boral en una estrategia de desarrollo a largo plazo.

Este captulo ofrece una introduccin a los principales temas del debate.Despus de una revisin del desempeo reciente de los mercados de trabajode la regin, se presenta, en una perspectiva histrica, una caracterizacin desu institucionalidad laboral. En las secciones siguientes se analizan la situaciny los cambios recientes en los tres pilares de la institucionalidad laboral, a sa-ber, la regulacin de las relaciones individuales y colectivas del trabajo, la pro-teccin contra y en el desempleo y las polticas activas del mercado de trabajo.A continuacin se exponen las principales caractersticas del enfoque de la fle-xiguridad, en un intento de dar una respuesta a los nuevos retos de la institu-cionalidad laboral. En las ltimas dos secciones del captulo se pondera la re-levancia de este enfoque para Amrica Latina y se proponen consideracionesestratgicas para el perfeccionamiento de la institucionalidad laboral de lospases de la regin.

2. situacin y evolucin de los mercados laborales en amrica latina y el caribe

Histricamente, el crecimiento demogrfico ha ejercido una fuerte presin so-bre los mercados de trabajo de la regin, a los que cada ao se incorporaroncohortes etarias ms grandes en busca de empleo. Sin embargo, la transicindemogrfica experimentada en las ltimas dcadas ha contribuido a mitigaresta presin y en aos ms recientes tambin ayud a reducirla. Mientras quea comienzos de los aos setenta la poblacin en edad de trabajar en la regin,definida como el conjunto de personas de 15 aos y ms, mostraba un incre-mento anual del 2,9%, este indicador habra descendido al 1,8% en el quin-quenio 2005-2010. El aumento de la poblacin en edad de trabajar se habrareducido, incluso en trminos absolutos, de un mximo de 37,7 millones depersonas en el perodo 2000-2005 a una cifra proyectada en 37,0 millones parael quinquenio actual, con una tendencia descendente en el futuro (CEPAL,2004a).

Esta tendencia es an ms marcada en las zonas urbanas. Debido a las fuer-tes corrientes migratorias, en el primer quinquenio de los aos setenta la po-blacin urbana en edad de trabajar registr un incremento anual del 4,2%, ci-fra que se redujo al 2,4% treinta aos despus y que, segn las proyecciones,habr disminuido al 2,1% en el quinquenio 2005-2010.

Junto a las tendencias demogrficas, el cambio de la tasa de participacin(porcentaje de la poblacin en edad de trabajar insertada en el mercado de tra-

bajo) es otro elemento que incide en el aumento de la oferta laboral. Al res-pecto, las siguientes tendencias han sido determinantes a mediano y largo plazo:

En las ltimas dcadas se registr un marcado incremento de latasa de participacin de las mujeres, aunque se mantiene una im-portante disparidad con respecto a la tasa de participacin de loshombres.

La mayor permanencia de los varones en el sistema educativotiende a frenar el aumento de la tasa de participacin masculina. Sibien en muchos pases las mujeres jvenes han logrado superar elnivel educativo de los hombres, no han visto reducida su participa-cin laboral, que es de todos modos inferior a la de los varones; loque s disminuy fue el porcentaje de mujeres que se dedican aquehaceres domsticos.

La participacin laboral tiende a bajar cuando las personas alcan-zan la edad de jubilacin, sobre todo si existen sistemas de protec-cin social con buena cobertura. El incremento del nmero depersonas mayores de 65 aos suele frenar el aumento de la partici-pacin laboral, especialmente en las zonas urbanas.

Dado que la primera de estas tendencias ha sido la ms acentuada en la mayo-ra de los pases, aunque se registraron oscilaciones a corto plazo de la ofertalaboral, que suele reaccionar ante el contexto macroeconmico, prevaleci elaumento de la tasa global de participacin.2

A pesar de la reduccin de la presin de la oferta laboral, producto de lastendencias demogrficas, el desempleo se increment durante los aos no-venta y a inicios de la presente dcada. Como se indica en el grfico 1, hasta2003 la generacin de empleo fue insuficiente para compensar la expansinde la oferta laboral, y el desempleo (que en el grfico aparece como la diferen-cia entre la tasa de participacin y la tasa de ocupacin) aument a lo largodel perodo. Esto ocurri sobre todo a partir de 1995, cuando las sucesivas cri-sis econmicas tuvieron una extraordinaria repercusin en el desempleo, quese mantuvo en un nivel histricamente elevado debido a la falta de un creci-miento econmico sostenido. El desempleo regional se atenu recin a partirde 2004, principalmente gracias al repunte de la generacin de empleo conun aumento de la tasa de ocupacin del 52,6% en 2003 hasta llegar al 54,7%en 2007, y en 2007 la tasa de desempleo regional baj al 8,0%, de un mximodel 11,0% en el perodo 2002-2003 (CEPAL, 2007a).


2 La reaccin de la oferta laboral al ciclo vara entre los distintos pases; vaseMachinea, Kacef y Weller (2007).

Grfico 1. Amrica Latina y el Caribe (16 pases): Evolucin de la participacin y de la ocupacin, 1990-2007(Tasas medias ponderadas)

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL),sobre la base de cifras oficiales de los pases.

Cabe destacar que el alto y persistente nivel de desempleo abierto registrado apartir de 1995 es un fenmeno sin precedentes en la regin, pues si bien lascrisis econmicas anteriores provocaban un aumento del desempleo, stesiempre volva a bajar con cierta celeridad, incluso en un contexto de dbilcrecimiento econmico como el de los aos ochenta. En esas circunstancias,al desempleo abierto segua una etapa de mayor disponibilidad de empleos enel sector de baja productividad, proceso que no registr igual magnitud en elperodo indicado.3

En los ltimos tiempos, la evolucin del empleo en los sectores de baja pro-ductividad y de productividad media y alta fue variada. Entre 1990 y 2002 elsector de productividad media y alta de la regin aument levemente su par-ticipacin en el empleo urbano (del 58,9% al 59,6%). Sin embargo, este au-mento no fue generalizado y en 12 de 17 pases la participacin de este sectormostr un descenso, en tanto que se incrementaba la del sector de baja pro-ductividad (CEPAL, 2007d: 133-134).4 Entre 2002 y 2005 se registr una me-


3 Para instrumentar la medicin del sector de baja productividad, en el clculobasado en las encuestas de hogares este sector abarca a los empleadores y asa-lariados en microempresas, al servicio domstico y a los trabajadores indepen-dientes sin calificacin profesional o tcnica.

4 Entre los pases donde se redujo la participacin del sector de baja produc-tividad se encuentra el Brasil, lo que en gran medida explica su descenso enel promedio ponderado a nivel regional.

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jora en la composicin del empleo, pues la proporcin del sector de produc-tividad media y alta aument en 8 de 15 pases al pasar del 59,6% al 62,6% enel promedio ponderado regional.

Otro factor importante es la fuerte corriente migratoria desde la regin. Ade-ms de la emigracin de larga data de mexicanos, centroamericanos y caribeoshacia los Estados Unidos, se ha registrado un marcado incremento de la emigra-cin extrarregional a causa de las graves crisis econmicas. Reforzadas por las di-ferencias en los niveles de bienestar entre pases vecinos, estas crisis tambin hanestimulado las migraciones intrarregionales. Segn estimaciones de la CEPAL, 11pases de la regin tienen un saldo migratorio neto anual de 2 por 1000 o ms.5

La calidad del empleo es otro problema de los mercados de trabajo que seha agravado. Un componente notable de este factor es la reduccin de la co-bertura de la seguridad social, lo cual refleja una mayor precariedad del em-pleo. El porcentaje de ocupados que cotizan en el sistema de seguridad socialbaj del 63,3% en 1990 al 55,5% en 2002 y se registr un leve incremento enlos aos siguientes, con un 56,7% de ocupados incluidos en el sistema en 2005(CEPAL, 2007d: 136). Cabe sealar que esta reduccin de los niveles de pro-teccin tambin afect a los asalariados, entre los cuales el porcentaje de coti-zantes se redujo del 72,4% en 1990 al 68,2% en 2005. Otro indicador que re-flej un deterioro de la calidad del empleo en los aos noventa fue lasignificativa proporcin de empleos asalariados sin contrato o con contrato acorto plazo (CEPAL, 2007d: 135), a lo que puede haber contribuido el au-mento de la subcontratacin de personal. En trminos generales, se constatauna creciente precariedad del empleo.

A nivel regional, el promedio de salarios reales del sector formal mostruna evolucin que vara de acuerdo con el mtodo de medicin utilizado. Elndice elaborado a partir de las medianas de las tasas de crecimiento salarialanual de los pases muestra que en el perodo 1990-2007 los salarios aumenta-ron un 30% (1,5% anual) y se recuperaron de la prdida del 11% sufrida enlos aos ochenta. En cambio, si el ndice representa el promedio ponderadode las tasas de crecimiento salarial, se observa que el incremento acumuladoen los ltimos diecisiete aos fue de apenas un 12%, lo que corresponde a uncrecimiento anual del 0,6%. De esta manera, los aumentos salariales se situa-ron levemente por debajo del producto por ocupado, que entre 1990 y 2006se increment alrededor de un 0,8% anual.

En el grfico 2 se observa que, despus de la drstica reduccin de la pro-ductividad laboral media de los aos ochenta, el producto por ocupado fue


5 Se trata con tasas descendentes de Guyana, Surinam, Santa Luca, Jamaica,Guatemala, el Ecuador, Nicaragua, Mxico, Trinidad y Tobago, Hait y el Per(CEPAL, 2004a).


aumentando de a poco hasta 1997, aunque sin llegar a recuperar el valor de1980. Esta evolucin se atribuye a un notable aumento de la productividadde los sectores primario y secundario en el contexto de procesos de aperturacomercial. Si bien es una variable difcil de medir, se ha constatado tambinque la productividad media del sector terciario slo creci durante algunosaos, para volver a descender en las postrimeras de la crisis del tequila,como reflejo de la expansin de la informalidad urbana que se concentra enalgunas ramas del sector terciario.

Grfico 2. Amrica Latina y el Caribe: evolucin de la productividad laboral, 1980-2006

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL),sobre la base de cifras oficiales de los pases.

Entre 1997 y 2003, la productividad laboral media se mantuvo estancada. Sloel sector primario sigui mostrando una productividad laboral media cre-ciente, principalmente debido al estancamiento o la reduccin de la pobla-cin campesina, la modernizacin de la agricultura empresarial, basada en eluso intensivo de capital, y la expansin de la minera. A partir de 2004, la me-jora de las condiciones macroeconmicas se reflej en una mayor productivi-dad en todos los sectores, aunque hasta 2006 todava no se haba recuperadoel nivel de 1980.

De hecho, las dificultades de los pases de Amrica Latina y el Caribe paraaumentar la productividad y, por ende, la competitividad y el crecimiento eco-nmico son factores clave que explican las deficientes mejoras de las condicio-nes laborales en la regin. Esta deficiencia tambin se refleja en el brusco des-

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censo de la productividad total de los factores que sufrieron muchos pases enlas ltimas dcadas, si bien en los aos noventa hubo algunas experiencias msfavorables (CEPAL, 2004c: cap. V).

La baja productividad laboral se advierte en una alta incidencia de la po-breza entre los ocupados. Aunque, como es lgico, esta incidencia es menorentre los ocupados que entre la poblacin en su conjunto, llama la atencinque los ingresos de un 27% de los ocupados urbanos y de un 48% de los ocu-pados rurales sean demasiado bajos para que el total de ingresos per cpita desu hogar alcance a superar la lnea de pobreza.6

Por ltimo, la evolucin de los mercados de trabajo no afecta a todos losgrupos por igual. Las causas de esta desigualdad pueden centrarse en factoresexternos al mercado de trabajo, como la desigualdad de oportunidades paraacceder a una buena educacin, los problemas relativos a la institucionalidaddel mercado laboral, los mecanismos de discriminacin o el sesgo de la de-manda laboral en favor de cierto tipo de mano de obra. Algunos indicadores,como el aumento de la tasa de desempleo, una bsqueda de empleo ms pro-longada, la dificultad para acceder a ciertos trabajos, las diferencias de pagapor el mismo tipo de trabajo y la importante y creciente brecha salarial entreciertos sectores de la fuerza laboral, demuestran la necesidad de contar conmedidas especficas destinadas a fomentar la insercin laboral de los gruposms afectados. En esta categora se destacan las mujeres y los jvenes, sobretodo de bajo nivel educativo, y las minoras tnicas. Por otra parte, la desigual-dad se vincula con la marcada heterogeneidad estructural de la regin, que seexpresa en grandes diferencias de productividad y en la concentracin de losocupados pobres en el sector de baja productividad.

Como se ha mencionado, el dinamismo econmico registrado en la regina partir de 2004, con un crecimiento anual del 5,5% entre 2004 y 2007, ha te-nido un efecto favorable en el desempeo laboral. A continuacin se resumenlos hechos ms destacados de ese perodo:7

la tasa de ocupacin creci con continuidad y en 2007 super supromedio de los aos noventa por 1,5 puntos porcentuales;

la tasa de desempleo baj tres puntos porcentuales entre 2003 y 2007y con un 8,0% alcanz los niveles de comienzos de la dcada de 1990;

la generacin de empleo se concentr en el trabajo asalariado, loque refleja una demanda laboral dinmica y una elasticidad creci-miento-empleo asalariado de alrededor de 0,7 entre 2004 y 2007;


6 Promedio simple de 18 pases para ocupados urbanos y de 15 pases para ocu-pados rurales; clculo basado en datos extrados de CEPAL (2007d).

7 Vanse CEPAL (2007a, 2007c, 2007d) y Machinea, Kacef y Weller (2007).


el empleo formal se expandi y este fenmeno se midi tanto so-bre la base de la estructura del mercado de trabajo como de las afi-liaciones a los sistemas de seguridad social y las cotizaciones en di-chos sistemas;

las relaciones contractuales ms inestables tambin aumentaron; el efecto del repunte de la demanda laboral se centr en la genera-

cin de empleo, mientras que los salarios del sector formal slo re-gistraron un leve incremento en la mayora de los pases;

la productividad laboral mejor tras un perodo de estancamientode aproximadamente diez aos desde mediados de los aos no-venta;

los niveles de pobreza bajaron gracias a renovadas polticas sociales,a un aumento de los ndices de empleo, a los cambios demogrfi-cos que generaron tasas de dependencia ms bajas y, en menorgrado, al incremento de los salarios.

En resumen, el crecimiento econmico relativamente elevado de los ltimosaos, favorecido por un marco externo muy propicio, ha tenido un efectopositivo sobre el desempeo laboral. Sin embargo, las tasas de desempleo ysubempleo de la regin continan siendo elevadas y muchas personas no lo-gran salir de la pobreza aunque estn ocupadas. De todas maneras, a pesar deldesempeo laboral relativamente favorable de los ltimos aos, la regin nopuede darse el lujo de no preguntarse si la institucionalidad laboral existente:

contribuye a generar empleo de calidad u obstaculiza el logro deresultados ms favorables;

promueve la competitividad sistmica de los pases de la regin; favorece el eficaz funcionamiento de los mercados de trabajo; protege y fortalece a los menos fuertes en un mercado con desi-

gualdades estructurales entre los distintos actores, y alienta la inclusin de las personas que se desempean en los secto-

res informales y de baja productividad.

3. las instituciones laborales

Las instituciones laborales son mecanismos con diferente grado de formali-dad, que establecen reglas de comportamiento para los actores del mercadode trabajo. Son ejemplos de estas instituciones: la legislacin sobre las relacio-nes laborales individuales y colectivas, las polticas activas del mercado de tra-

bajo, los sistemas de proteccin contra el desempleo y tambin los comporta-mientos objeto de sancin informal. El fin ltimo de la institucionalidad labo-ral es la generacin de empleo de calidad. Adems, debe contribuir al desarro-llo socioeconmico sostenible de largo plazo y estimular la inclusin crecientede los segmentos de la fuerza laboral no cubiertos por los mecanismos de pro-teccin. Para alcanzar estos fines, las instituciones deben cumplir un doble ob-jetivo: asegurar un funcionamiento eficiente del mercado de trabajo, es decir,lograr una asignacin ptima de los recursos, y garantizar la proteccin y elfortalecimiento de los ms dbiles en un mercado que presenta desigualdadesestructurales entre los actores. De esta manera, una institucionalidad laboraladecuadamente diseada estimula el crecimiento econmico, la competitivi-dad, el empleo y la cohesin social.

Betcherman, Luinstra y Ogawa (2001) indican que hay tres tipos de meca-nismos de regulacin del mercado de trabajo, basados exclusivamente en elmercado, la regulacin legal y la negociacin entre las partes, respectiva-mente.8 En el cuadro 1 se muestra un resumen de las posibles ventajas y ries-gos de los tres mecanismos.

Cuando los objetivos indicados entran en conflicto, la poltica laboraldebe encontrar el equilibrio adecuado entre los mecanismos e instrumentosdisponibles. Cabe sealar que el diseo de la institucionalidad laboral no esun juego de suma cero; existe ms bien el reto de identificar opciones parapotenciar el cumplimiento de varios objetivos al mismo tiempo. Un ejemploal respecto son los instrumentos para aumentar la productividad laboral, loque mejora la competitividad econmica y, al mismo tiempo, refuerza el po-tencial para mejorar las condiciones de trabajo. Para el logro de estos equili-brios no existe una solucin ptima, y la respuesta siempre depende deltiempo y del espacio. Por una parte, los cambios de las condiciones de otrosmercados pueden provocar modificaciones en la institucionalidad laboral.Por otra parte, sta es el resultado de procesos histricos propios de cadapas y, mientras que determinado arreglo institucional puede tener ampliaaceptacin en un pas a causa de procesos sociales histricos y contribuir alcumplimiento de los objetivos, en otra sociedad ese mismo arreglo puede re-sultar controvertido y su puesta en prctica puede desestabilizar el funciona-miento de otras instituciones.


8 Se puede argumentar que, desde una perspectiva en la que este mercado seconsidera una institucin social, el mercado laboral por definicin nuncase rige por mecanismos neutros, ya que siempre influyen relaciones de po-der, aspectos ticos, entre otros factores (Standing, 1999). Sin embargo, la di-ferenciacin es conceptualmente relevante.

Cuadro 1. Posibles ventajas y riesgos de la regulacin basada en mecanismos de mercado, legales y negociados

Tipo de regulacin Posibles ventajas Posibles riesgos Basada en el mercado Flexibilidad Fallas de mercado

Asignacin eficiente CortoplacismoBajos costos de Discriminacintransaccin

Basada en mecanismos Previsibilidad Rigidezy disposiciones legales Puede tomar en Costos de monitoreo

cuenta temas Riesgo moral de equidadMecanismos de monitoreo

Basada en Favorece inversin Requiere mucho negociaciones a largo plazo tiempo

Mecanismos de Diferencias entre automonitoreo los trabajadores

ocupados y desocupados (insider-outsider)

Fuente: G. Betcherman, A. Luinstra y Makoto Ogawa, Labor market regula-tion: international experience in promoting employment and socialprotection, Social Protection Discussion Paper Series, n 128, Washington, D.C.,Banco Mundial, 2001, p. 9.

En el contexto del desarrollo hacia adentro de Amrica Latina se generuna institucionalidad laboral parecida a la de los pases ms industrializa-dos.9 Con ello se pretendi crear un marco integracionista para dar cuentadel fuerte aumento del empleo asalariado en los sectores industrial y tercia-rio y responder a las demandas de los sectores sociales emergentes. As, demanera similar a lo que ha ocurrido en los pases ms desarrollados, se creuna institucionalidad laboral para regular las relaciones laborales, tanto enforma directa por parte del Estado como por convenios colectivos. Sin em-


9 Los dos mecanismos principales de regulacin en los pases industrializadosfueron la legislacin laboral y social y las negociaciones colectivas. En el con-texto de un amplio pacto nacional tcito o explcito entre las empresas, lostrabajadores y el Estado, estas regulaciones mejoraron las condiciones de tra-bajo (salarios reales ms altos, menos horas de trabajo, previsin contra desem-pleo, enfermedad e incapacidad, y reglamentacin sobre seguridad e higienedel trabajo, entre otras mejoras) y contribuyeron a aumentar la productividadlaboral (capacitacin, organizacin del trabajo).


bargo, algunos elementos distinguan las experiencias latinoamericanas delas de los pases industrializados:

la cobertura de la institucionalidad laboral se limit a un sector mu-cho menor de la fuerza laboral;

en el sector con cobertura formal de la institucionalidad laboral seregistr un mayor incumplimiento de las normas existentes;

en muchos pases, las relaciones entre los principales agentes so-cioeconmicos (sector pblico, empresarios, sindicatos) estuvierondeterminadas por un Estado populista que planteaba un pacto so-cial bajo su liderazgo. En este contexto, los sindicatos pasaron a de-pender mucho de ciertas fuerzas polticas o del Estado, y se privile-giaron las negociaciones polticas sobre las laborales y la regulacinlegal sobre aquella negociada entre empresarios y sindicatos;

en algunos casos, la inestabilidad sociopoltica caus un movi-miento cclico que en determinado momento provoc que la insti-tucionalidad integracionista fuera sustituida por regulaciones auto-ritarias que desmantelaron o debilitaron la organizacin sindical,tras lo cual se reinstal la mencionada institucionalidad;

en los pases con una base productiva debilitada y sistemas sociopo-lticos excluyentes predominaron las relaciones laborales colectivasautoritarias y represivas, mientras que las relaciones laborales indi-viduales con frecuencia tuvieron un marcado sesgo protector, aun-que la cobertura de la institucionalidad laboral era menor que enlos pases de mayor desarrollo relativo.

Se puede concluir que, si bien los elementos bsicos de la institucionalidad la-boral de los pases ms industrializados estaban presentes en los pases de laregin, abarcaban una parte de la estructura productiva, social y poltica mu-cho menor. Adems, grandes grupos de la poblacin, cuyo peso variaba de unpas a otro, quedaban excluidos de estos procesos y se beneficiaban slo demanera indirecta de algunos avances (por ejemplo, polticas sociales, oportu-nidades de ingresos por goteo) o sufran el desplazamiento econmico y lamarginacin social. De este modo, en general la institucionalidad laboral noalcanz la estabilidad que la caracterizaba en el marco de los pactos sociales delos pases industrializados ni la cohesin social deseada. Cabe sealar que la si-tuacin fue un poco diferente en los pases del Caribe, donde la instituciona-lidad laboral segua los criterios anglosajones, lo que implicaba un menor ni-vel de intervencin estatal en las regulaciones del mercado de trabajo.

Por otra parte, en el contexto de economas como las latinoamericanas, enese perodo mucho ms cerradas que las que ostentan una elevada industria-

lizacin, algunos elementos de regulacin tuvieron un efecto negativo sobre laeficiencia econmica.10 No obstante, durante los aos setenta y gran parte dela dcada de 1980, prevaleci entre los analistas la idea de que los mercados la-borales de Amrica Latina funcionaban razonablemente bien (Squire, 1981;Gregory, 1986).

Sin embargo, los cambios tecnolgicos y econmicos registrados a nivelmundial, regional y nacional en las ltimas dcadas han modificado el funcio-namiento de otros mercados y ejercido una nueva presin sobre el mercadode trabajo. En particular:

la apertura de los mercados aument la presin competitiva sobrelas economas nacionales y las empresas, obligndolas a hacer unmejor uso de los factores de produccin y a buscar aumentos conti-nuos de la productividad, y

los ltimos avances tecnolgicos permiten lograr un ajuste ms r-pido de los procesos de produccin y exigen a las empresas una ma-yor adaptacin a los cambios de las pautas de la demanda. Gananimportancia elementos como la calidad, la innovacin, la diversidady la creatividad, en comparacin con la elaboracin estandarizada ya gran escala que caracterizaba la produccin taylorista.11

En consecuencia, la estructura productiva y la demanda laboral se han vueltoms heterogneas y requieren una mayor velocidad de ajuste. En cuanto a laoferta laboral, una fuerza de trabajo ms heterognea con una creciente par-ticipacin de las mujeres y preferencias especficas de los jvenes respecto a lascondiciones de trabajo exige relaciones laborales diferentes de las predomi-nantes en etapas anteriores, diseadas sobre la base del hombre adulto comotrabajador tpico (Cortzar, 2004). Esta mayor heterogeneidad, tanto de laoferta como de la demanda, apunta a una menor intervencin directa del Es-tado, que se limitara a establecer niveles mnimos de derechos y mecanismosde proteccin para determinados grupos. En trminos generales, es necesarioque las relaciones laborales se definan cada vez ms en la negociacin entreempresas y trabajadores y en diferentes niveles, por ejemplo en negociaciones


10 Por ejemplo, se tenda a trasladar a los precios las alzas salariales y las altas ex-pectativas de ganancias.

11 Debido a que en Amrica Latina y el Caribe el cambio tecnolgico est menosdifundido que en los pases ms desarrollados, los factores mencionados tie-nen menos presencia en la regin. De todas maneras, la relevancia de estosfactores aumenta a medida que los pases de la regin tratan de reforzar su es-tructura productiva por medio del cambio tecnolgico, las innovaciones y lacalificacin de la fuerza de trabajo.


colectivas en el nivel de la rama de actividad y en el mbito de la empresa enforma complementaria. En resumen, si bien no existe un esquema regulatorionico que cumpla con estos objetivos de manera ptima, los mercados de tra-bajo internos y externos con ms elementos de adaptabilidad tendran un pa-pel importante en el fomento de la flexibilidad en el proceso productivo.

Por su parte, en este contexto de mercados ms voltiles, los trabajadoressuelen exigir ms estabilidad y proteccin. La respuesta tradicional de la legis-lacin laboral a esta demanda ha sido desincentivar la reduccin de personalpor medio de un sistema de indemnizaciones en caso de despido sin justacausa, con lo cual se trata de evitar una rotacin elevada. En el contexto ac-tual, en que la misma volatilidad econmica tiende a reducir la estabilidad enel empleo, la orientacin debera apuntar a otro tipo de estabilidad, especial-mente en relacin con los ingresos (OIT, 2004a). Adems, no hay que olvi-dar que una elevada proporcin de la fuerza de trabajo, cuya magnitud varade un pas a otro, no est cubierta por la institucionalidad laboral, lo queprovoca un debilitamiento estructural de la cohesin social. En consecuen-cia, es necesario trabajar sobre dos instrumentos: sistemas de proteccinpara desempleados y polticas activas del mercado de trabajo que faciliten supronta reinsercin laboral y mejoren la empleabilidad de los excluidos de lainstitucionalidad laboral.

Finalmente, la institucionalidad laboral debe analizarse en el contexto deuna estrategia de desarrollo a largo plazo. La pregunta es en qu se basara lacompetitividad sistmica de los pases de la regin. Si la opcin es que el cre-cimiento y el desarrollo deben basarse cada vez ms en la innovacin y el co-nocimiento, la produccin de bienes de mayor valor agregado y una produc-tividad creciente (CEPAL, 2004b), resulta obvio que la institucionalidadlaboral debe tener caractersticas que favorezcan la acumulacin de capital hu-mano y relaciones laborales y esquemas de organizacin empresarial que esti-mulen la cooperacin, tanto en el mbito de las empresas como en los distin-tos sectores y en la economa en su conjunto.

4. la regulacin del mercado laboral

La profunda crisis que marc los aos ochenta, por la que se los denomin ladcada perdida, tuvo fuertes repercusiones, ms de hecho que de derecho,en la regulacin del mercado laboral. La creciente informalidad de las econo-mas redujo an ms el alcance de las regulaciones formales y, en muchos ca-sos, el aumento de la inflacin provoc una reduccin de los salarios realesque no pudo evitarse debido al pronunciado debilitamiento de los movimien-


tos sindicales y a la subordinacin de las polticas de salario mnimo a estrate-gias antiinflacionarias.

En este contexto, surgieron las propuestas de reformas estructurales queposteriormente se resumieron en el Consenso de Washington (Williamson,1990) y cuya idea bsica era que en mercados menos regulados se generaranmayores tasas de crecimiento econmico, mientras que la poltica macroeco-nmica tendra como cometido evitar desequilibrios que entorpecieran laasignacin eficiente de los recursos. Entre otras cosas, se propugn la aperturadel comercio de bienes y servicios y de la cuenta financiera, se privatizaronempresas pblicas, se redujeron las intervenciones pblicas en mercadoscomo el financiero y se tomaron medidas para controlar los dficits fiscales.

Las reformas laborales no tuvieron un papel destacado en este marco, pro-bablemente porque se esperaba que otras reformas tuvieran un efecto ms no-torio en el crecimiento econmico y el mercado laboral, sobre todo ante lapercepcin de un funcionamiento razonable de la institucionalidad laboralexistente. Adems, cabe suponer que la posibilidad de que la propuesta deuna reforma laboral profunda generara un intenso conflicto social haya te-nido un efecto disuasivo.

En consecuencia, durante los aos ochenta slo en algunos pases entrelos que se destacan Chile y, en menor grado, Panam se llevaron a cabo im-portantes reformas laborales flexibilizadoras. En otros, como la Argentina, elBrasil y el Uruguay, prevalecieron medidas como el restablecimiento de los de-rechos colectivos suprimidos por las dictaduras militares y la ampliacin de losderechos laborales individuales. Esto ltimo se dio sobre todo en el Brasil pormedio de una reforma constitucional (Chahad, 2009).

En parte por la decepcin provocada por los resultados de las reformas dela primera generacin, durante los aos noventa se propuso una serie de re-formas complementarias, entre las que se inclua la reforma laboral (BID,1997). En la dcada de 1990, en muchos pases se instrumentaron reformas delas legislaciones laborales, la mayora de las cuales tenan por finalidad la fle-xibilizacin de determinados aspectos del funcionamiento del mercado labo-ral y ponan nfasis en la ampliacin de la gama de contratos disponibles. Setrataba de sumar al contrato de duracin indeterminada una serie de contra-tos de duracin determinada, de ampliar el uso del perodo de prueba y faci-litar modalidades de subcontratacin. La segunda tendencia consisti en elabaratamiento del despido, con medidas como la ampliacin de la definicindel despido por justa causa y la introduccin de sistemas de proteccin contrael desempleo por medio de cuentas individuales. Otras reformas con orienta-cin flexibilizadora incluyeron la desindexacin de los salarios, el manejo msflexible de los horarios de trabajo y la reduccin de los costos laborales nosalariales.

Segn estudios detallados de la Organizacin Internacional del Trabajo(OIT) (Vega Ruiz, 2005), a partir de 1990 las reformas ms profundas se die-ron en la Argentina y el Per. Tambin en el Brasil, Colombia, el Ecuador yPanam se introdujeron modificaciones que afectaron instituciones neurlgi-cas de la relacin laboral, mientras que en Chile, Guatemala, Nicaragua, la Re-pblica Bolivariana de Venezuela y la Repblica Dominicana las reformas fle-xibilizadoras tuvieron un alcance menor. Otros pases, entre ellos Mxico, noregistraron cambios significativos en su legislacin laboral (Ruiz Durn, 2009).

Cabe sealar que las modificaciones legales no trajeron aparejada una flexi-bilizacin general, ni a nivel regional ni como modelo nico dentro de los di-ferentes pases. En varios de ellos se ampli el perodo de vacaciones y se adop-taron resoluciones para mejorar la proteccin de determinados grupos; porejemplo, se tomaron medidas para proteger la maternidad y erradicar las peo-res formas de trabajo infantil. Adems, durante la primera mitad de los aosnoventa, los cambios legales estimularon un reforzamiento de la organizacinsindical en el Brasil, Chile, Colombia y Costa Rica, pero sta se debilit en laArgentina y el Per. En Chile se modificaron algunas de las medidas desregu-ladoras de los aos ochenta.

En la presente dcada, en algunos pases, como Chile y el Per, se introdu-jeron nuevos contratos atpicos. A este respecto, en Chile se elaboraron contra-tos vinculados con el trabajo a tiempo parcial, la promocin del empleo juvenily el teletrabajo (Ministerio del Trabajo y Previsin Social, 2003), mientras queen el Per se disearon nuevos contratos atpicos para promover el empleo ju-venil, especialmente en conjuncin con el fomento de distintos instrumentosde capacitacin (Toyama Miyagusuku, Rosas Chvez y Tostes Vieira, 2009).12 Enuna modificacin de la tendencia prevaleciente en la dcada anterior, en otrospases se restringi el uso de contratos atpicos. Sobre la base del ejemplo espa-ol, a fines de los aos noventa en la Argentina se sustituy la estrategia de fle-xibilizacin de las relaciones contractuales por medio de la introduccin deuna serie de contratos atpicos, y se dejaron sin efecto algunos de estos acuer-dos mediante la modificacin de contratos estndar (Tokman, 2007a).

En la dcada de 2000, en general, no hubo reformas flexibilizadoras pro-fundas y las medidas destinadas a la flexibilizacin se centraron en la pequeay en la microempresa, o en sectores especficos como la agroexportacin en elPer. Por otra parte, algunas reformas ms recientes pusieron mayor nfasisen la revisin de las relaciones laborales colectivas con los objetivos de ajustar-las a la normativa de la OIT y reforzar la negociacin colectiva (Vega Ruiz,


12 En Nicaragua y el Paraguay tambin se disearon nuevos tipos de contratospara fomentar un primer empleo formal (Vega Ruiz, 2005: 30). En el Per setrat de estimular la contratacin de personas de 45 aos y ms.

2005). En algunos pases se registr tambin una ligera ampliacin del espec-tro temtico de la negociacin colectiva (Vega Ruiz, 2005: 13), al extendersea nuevos grupos de trabajadores, como los temporeros (Ministerio del Trabajoy Previsin Social, 2003: 97). En general, estas reformas mejoraron las condi-ciones de la organizacin sindical y en algunos casos se logr frenar o invertirla tendencia descendente de la sindicalizacin.

Adems, en varios pases las reformas de las relaciones laborales individua-les tuvieron un sello protector. Por ejemplo, en Chile se redujo el nmero dehoras semanales de trabajo y se aument el pago de las indemnizaciones encaso de despido injustificado (Ministerio del Trabajo y Previsin Social, 2003).Tambin en la Argentina se aument el monto de las indemnizaciones, espe-cialmente en el caso de trabajadores de poca antigedad (Goldin, 2008a). Envarios pases se restringi el uso de horas extras o se aument el pago corres-pondiente (Vega Ruiz, 2005: 45). En algunos casos, como Chile, Colombia y elPer, se limit la subcontratacin de personal ante los abusos detectados en laaplicacin de este instrumento contractual (Toyama Miyagusuku, Rosas Ch-vez y Tostes Vieira, 2009; Velsquez, 2009 y Puyo Posada, 2007). En la Argen-tina y la Repblica Bolivariana de Venezuela se tomaron medidas transitoriaspara impedir el despido de trabajadores en situacin de crisis econmica.

Ante la disparidad entre la legislacin vigente y los niveles de cumplimiento,diversos pases aumentaron notoriamente los recursos disponibles para las ins-pecciones de trabajo.13 Un obstculo para el buen funcionamiento de la institu-cionalidad laboral es la ineficacia de la justicia laboral, que queda de manifiestoen la larga duracin de los juicios. Varios fueron los pases que introdujeron re-formas para mejorar este aspecto (Vega Ruiz, 2005: 25; Bensusn, 2006).14

Aunque no haya sido la pauta preponderante, en algunos pases las reformaslaborales fueron el resultado de un proceso de dilogo social.15 Las reformas demayor alcance en general se aplicaron en condiciones de excepcin que impi-dieron la adecuada participacin de las partes, lo que contribuy a la insosteni-bilidad de estas reformas, que posteriormente fueron objeto de nuevas modifi-caciones, algunas de ellas con signo opuesto. Los compromisos internacionalescumplen hoy un papel cada vez ms importante en el debate. Incluyen tanto los


13 Entre ellos la Argentina, el Brasil, Chile y el Per; vanse los trabajos de con-sultora.

14 Se ha argumentado que en algunos pases la jurisprudencia laboral ha tenidouna incidencia relevante en el funcionamiento de la institucionalidad laboral,sobre todo por incongruencias entre derechos constitucionales y estipulacio-nes legales (Ermida, 2007; Toyama, 2009).

15 Por ejemplo, en El Salvador y la Repblica Dominicana se acordaron pactostripartitos (Vega Ruiz, 2005: 21). Tambin en otros pases se registraron ejerci-cios de dilogo social de diferente cobertura temtica y alcance final.


convenios de la OIT como los planteamientos sobre la legislacin laboral y suaplicacin surgidos en el marco de negociaciones comerciales, sobre todo conlos Estados Unidos. Mientras que en los primeros tratados de libre comercio en-tre los Estados Unidos y los pases de la regin el nfasis estaba puesto en elcumplimiento de la legislacin nacional, en los ltimos aos algunos pases,como Colombia y el Per, se comprometieron a instrumentar modificacioneslegales para facilitar la aprobacin del tratado correspondiente.

En general, han prevalecido las modificaciones al derecho laboral indivi-dual, mientras que las relaciones colectivas se han debilitado por varias causas,entre las que se incluyen (Weller, 2000a; Cardoso y Gindin, 2008):

la reorganizacin de la estructura productiva, que aumenta el pesode la pequea y mediana empresa, dificulta la organizacin sindical(sobre todo en muchas actividades terciarias) y refuerza el papel deaquellas ocupaciones que no responden a los principios tradiciona-les de la afiliacin sindical (profesionales, tcnicos, administrativosy dems);

las reformas econmicas (apertura, privatizacin), que debilitaronel poder de negociacin sindical al aumentar la presin competi-tiva en sectores de elevada sindicalizacin;

el cambio tecnolgico, que tiende a reducir la gravitacin de gran-des grupos de trabajadores con ocupaciones homogneas;

la represin contra el movimiento sindical, sobre todo en perodosde dictaduras militares y durante la crisis econmica de los aosochenta;

los cambios de la legislacin laboral, que limitaron el campo de ac-cin sindical;

la deslegitimacin de ciertos sindicatos por sus estrechos vnculoscon partidos polticos y por prcticas poco transparentes;

la tendencia de los sindicatos a dirigir sus reivindicaciones al Estadoy no a los empresarios, actitud que resulta cada vez ms obsoleta enel contexto de la nueva modalidad de desarrollo, y

la reduccin o contencin del empleo pblico, donde en algunoscasos los niveles de sindicalizacin eran elevados.

Como ya se mencion, desde los aos noventa en algunos pases se tomaronmedidas para reforzar la negociacin colectiva, aunque no necesariamentecomo elemento estratgico para reformar la institucionalidad con la flexibili-dad negociada como componente relevante. En conclusin, cabe sealar queen las ltimas dcadas la regulacin laboral ha sido objeto de varias modifica-ciones. En primer lugar, durante los aos ochenta y parte de los noventa la es-

tructura ocupacional se volvi ms informal y se redujo la cobertura de la ins-titucionalidad laboral formal. Esto se debi tanto a la expansin del sector in-formal integrado mayoritariamente por microempresas y trabajadores porcuenta propia poco calificados como al trabajo de asalariados en negro y ala deslaboralizacin de las relaciones laborales, caracterizada por la oculta-cin de la relacin de dependencia obrero-patrn tras una supuesta relacincomercial (Morgado, 1999; Goldin, 2008a). En segundo lugar, en los aos no-venta y en algunos pocos casos con anterioridad, las reformas laborales tuvie-ron un claro, si bien no exclusivo, carcter flexibilizador. Mientras que en al-gunos pases (la Argentina, el Per y Chile entre fines de los aos setenta ydurante la dcada de 1980) se instrumentaron reformas profundas, en otroslos cambios fueron ms bien graduales y a menudo carecan de una orienta-cin estratgica clara. En tercer lugar, durante la dcada actual los avances ha-cia la flexibilizacin de las relaciones laborales se presentan ms moderados,y en algunos pases hubo un auge de medidas para lograr una mayor protec-cin de los trabajadores tanto respecto de las relaciones individuales como delas colectivas.16 Los pases que haban introducido las reformas flexibilizadorasms profundas, como la Argentina, Chile y el Per, en algunos casos en uncontexto institucional de excepcin, hoy han modificado estas reformas y hanvuelto a reforzar algunos aspectos de la proteccin.17

5. la proteccin frente al desempleo

La lgica tradicional de la proteccin del trabajador parte de la premisa deque sus ingresos, y con ellos el mantenimiento del hogar, dependen de su em-pleo. Sobre la base de esta lgica, la prdida del empleo es el principal riesgopara su bienestar, no slo porque el desempleo implica ausencia de ingresos,sino tambin porque una reinsercin laboral posterior generalmente suponeun deterioro de la calidad del empleo (Herrera e Hidalgo, 2003).

El instrumento tradicional para reducir el riesgo de prdida de empleo hasido la indemnizacin que el empleador debe pagar al trabajador en caso dedespido sin justa causa, con lo cual se desincentiva el despido.18 Dado que elmonto de la indemnizacin se incrementa con la antigedad en el empleo, esta


16 Esto coincidi con el debate internacional, donde empez a reinar una mayorcautela frente a las propuestas de desregulacin radical (Freeman, 2005b).

17 Chile inici este proceso gradual ya en los aos noventa.18 Adems, el empleador en general est obligado a dar un preaviso de despido

o a pagar el salario correspondiente.

proteccin tiende a ser mayor en el caso de personas de ms edad, aunque suelehaber topes que limitan la cantidad de dinero que el trabajador recibe.

Entre los distintos pases existen discrepancias importantes con respecto almonto y el tope de la indemnizacin, a la definicin de causas justas e injustasde despido, y a las posibilidades de reinsercin de un trabajador despedido. Sibien en general hay coincidencia en cuanto a que un comportamiento censu-rable del trabajador, como las ausencias injustificadas, permite el despido sinindemnizacin, el consenso es menor cuando se trata de justificar un despidopor necesidad de la empresa. Mientras que en algunos pases se justifica estemotivo de despido con la indemnizacin correspondiente, en el Per slovale para despidos colectivos y en otros directamente no se acepta.19

El instrumento de la indemnizacin ha sido criticado por desincentivar lamovilidad laboral, lo que afectara negativamente el crecimiento de la produc-tividad al obstaculizar el pasaje de los trabajadores de actividades de baja pro-ductividad a otras de ms alta. Asimismo, estabilizara el empleo de los trabaja-dores de mayor edad y dificultara el acceso de los excluidos, sobre todojvenes y mujeres, al empleo productivo.

Adems de la indemnizacin como mecanismo para proteger a los trabaja-dores de un despido sin justa causa, en varios pases se han puesto en prcticaotros instrumentos en algunos casos como complemento de la indemniza-cin para suministrar un ingreso a los desempleados mientras buscan unnuevo empleo. Un ejemplo son las cuentas individuales en las que el emplea-dor deposita de manera peridica una suma definida por ley.20 En caso de des-pido, y a veces en caso de renuncia, el trabajador puede disponer del montoacumulado ms los intereses correspondientes. Respecto de la indemnizacin,estas cuentas tienen la ventaja de ofrecer mayor seguridad, pues como el dep-sito se realiza con regularidad, el pago en caso de desempleo no depende dela situacin financiera de la empresa. En algunos casos, este instrumento le-vanta la restriccin impuesta sobre la movilidad voluntaria del trabajador aldarle acceso a los fondos ahorrados sin importar cul sea la causa del fin de larelacin contractual. En ocasiones, un determinado porcentaje de estos fon-dos se ha utilizado para fines ajenos a la proteccin del trabajador en situacinde desempleo, lo que debilita su funcin original.

Algunos pases cuentan con seguros de desempleo que establecen fondosde reparto financiados con aportes de los empleadores y en la mayora de los


19 Hay otros instrumentos que dificultan el despido, como la llamada Ley Bustosen Chile, que impide el despido mientras est pendiente el pago de contribu-ciones a la seguridad social (Velsquez, 2009).

20 Por ejemplo, en el Brasil, Colombia, el Ecuador, Panam, el Per y la Rep-blica Bolivariana de Venezuela (Velsquez, 2005).

casos de los trabajadores.21 En algunos casos tambin existe financiamientoestatal. Estos seguros proporcionan al trabajador despedido, a veces despusde un perodo de carencia, un subsidio por un tiempo mximo predetermi-nado cuyo monto depende de las contribuciones realizadas. Por lo general,para poder beneficiarse del seguro es necesario contar con una cantidad m-nima de aportes y estar disponible para asumir un nuevo empleo.

En ciertos pases, como el Brasil y el Ecuador, coexisten los seguros de de-sempleo y las cuentas individuales. La experiencia ms reciente es el segurode desempleo chileno, que combina cuentas individuales con contribucionesde las empresas y de los trabajadores a las que se puede acceder tanto en casode despido como de renuncia con un fondo solidario con contribuciones delas empresas y del Estado. En caso de despido, este fondo garantiza el pagode un monto mnimo a los desempleados que utilicen todo el dinero disponi-ble en sus cuentas individuales antes de llegar al perodo mximo (de hastacinco meses, segn la antigedad en el empleo). Si un trabajador es despe-dido, las contribuciones del empleador a su cuenta individual se imputan alpago de las indemnizaciones. Cabe sealar que algunos aspectos de este se-guro estn sujetos a revisin porque las condiciones para acceder a los fondoshan resultado demasiado restrictivas.

Algunas reas de la seguridad social en los pases de la regin han estadotradicionalmente muy ligadas a la existencia de un empleo formal. En caso dedesempleo son pocos los pases que tienen previsiones especficas al respectoy los beneficios son muy limitados:

en la Argentina la cobertura del seguro de salud se extiende mien-tras el desempleado percibe prestaciones del seguro de desempleoo en el caso de un trabajador despedido no cubierto por el segurode desempleo hasta un mximo de tres meses por parte de lasobras sociales;

en Chile los beneficiarios del fondo solidario del seguro de desem-pleo reciben cobertura del seguro de salud;

en el Per se est poniendo en prctica un seguro voluntario quegarantiza la continuidad de las contribuciones al sistema nacionalde pensiones mientras dure el desempleo.

En general, los desempleados tienen acceso al sistema universal de salud o, se-gn las caractersticas del esquema existente en un pas especfico, a su com-


21 Por ejemplo, la Argentina, el Brasil, Chile, el Ecuador, la Repblica Boliva-riana de Venezuela y el Uruguay (Velsquez, 2005).

ponente no contributivo. Esta cobertura, que suele ser de menor calidad, nonecesariamente abarca a toda la poblacin que no tiene acceso al sistema con-tributivo de salud.22

Los diferentes instrumentos de proteccin frente al desempleo tienen algu-nos defectos comunes y otros especficos. El principal problema es la coberturareducida a causa del vnculo de estos sistemas con el empleo formal. De hecho,algunos instrumentos slo tienen vigencia para los asalariados privados forma-les con contratos a plazo indefinido. La cobertura de los seguros de desempleosuele ser baja cuando existe un alto nivel de informalidad y una alta tasa de ro-tacin promovida por una creciente proporcin de contratos a plazo definido.23

En los hechos, tambin es baja la proporcin de trabajadores despedidos sinjusta causa que reciben una indemnizacin, aunque tengan derecho a ella.

Ante los bajos salarios medios, los diferentes modelos tienen dos alternati-vas: tratar de generar niveles de ingresos para el desempleado que no se alejendemasiado de su salario anterior, lo que causara serios problemas de financia-miento, o tratar de contener el costo del esquema correspondiente, con laconsecuencia de generar montos que estaran lejos de poder financiar la sub-sistencia del ncleo familiar. Es muy posible que el sistema de indemnizacinresulte atractivo para los trabajadores porque, segn su antigedad en el em-pleo, pueden recibir una importante cantidad de dinero en caso de despido,aunque sea en un solo pago. Esto obstaculizara la movilidad voluntaria de lostrabajadores formales.

En vista de las deficiencias de los instrumentos descritos, los pases de la re-gin con frecuencia han utilizado mecanismos sustitutivos, sobre todo en tiem-pos de crisis econmicas, como los programas de emergencia para la genera-cin de empleo pblico, que se tratan en la siguiente seccin.

6. las polticas activas del mercado de trabajo

Las polticas activas del mercado de trabajo son intervenciones en el mercadolaboral destinadas a combatir el desempleo y a mejorar los ingresos de los tra-


22 Vase Mesa-Lago (2005) para acceder a un anlisis de las caractersticas de lossistemas de salud en Amrica Latina y el Caribe, las ltimas reformas y susefectos.

23 El seguro de desempleo chileno en principio tambin cubre a trabajadorescon contratos a plazo determinado pero, en este caso, la elevada rotacin haincidido para que slo una limitada proporcin de desempleados afiliados alseguro se beneficien, especialmente del pilar solidario. El seguro argentinotambin cuenta con una modalidad especial para trabajadores temporeros.

bajadores. Los principales instrumentos son los programas para la generacindirecta o indirecta de empleo, la formacin para el trabajo, los servicios deempleo, cuyo principal cometido es la intermediacin, y el fomento del au-toempleo y de las microempresas. A partir de los aos noventa, estas polticasfueron objeto de importantes transformaciones como reaccin a la situacinlaboral crtica en muchos pases. Suelen ser menos conflictivas que las refor-mas laborales dado que no afectan los intereses de los principales actores en elmercado de trabajo y pueden provocar efectos positivos en el funcionamientodel mercado laboral, por ejemplo, mediante la estimulacin de la productivi-dad y la reduccin de los costos de transaccin. Otro factor que hay que teneren cuenta es que el financiamiento de estas polticas, sobre cuya eficienciaexisten dudas debido a los dismiles resultados de las evaluaciones realizadas(Weller, 2004), por lo general est a cargo del fisco. A continuacin se pre-senta un breve anlisis de los cambios ms relevantes que sufrieron estas pol-ticas en la regin en los ltimos tiempos.24

6.1. la generacin de empleo asalariado directo e indirectoLos programas de generacin de empleo directo surgen habitualmente comomedida de emergencia ante la ausencia de sistemas de proteccin contra eldesempleo que ofrezcan una amplia cobertura. Esto por lo general ocurre enel contexto de una pronunciada contraccin de la demanda laboral por razo-nes de crisis econmica, desastre natural o estacionalidad. Se trata de progra-mas que ofrecen empleos temporales con una paga cercana al salario mnimo,que utilizan las bajas remuneraciones como mecanismo de autoseleccin y ha-cen hincapi en la generacin de empleo para la obtencin de ingresos porparte de miembros de hogares pobres, posibilidad que a veces se limita a losjefes de hogar. Si bien tradicionalmente el diseo y la puesta en prctica de es-tos programas han estado a cargo de las instituciones pblicas, desde los aosnoventa en algunos pases tambin instituciones no gubernamentales puedenpresentar y llevar a cabo proyectos en esta direccin. Las actividades realizadaspor lo general apuntan al uso intensivo de mano de obra, como labores delimpieza y construccin y mantenimiento de la infraestructura fsica. Con fre-cuencia el segundo objetivo de estos programas es el mejoramiento de las con-diciones de vida en reas con elevados ndices de pobreza.

Uno de los puntos dbiles de estos programas es que no facilitan una mejorreinsercin en el mercado de trabajo porque no generan habilidades ni cono-


24 Vanse Samaniego (2004) y Velsquez (2005), as como los captulos corres-pondientes en este volumen y las versiones extendidas de Chahad (2009), Gol-din (2008b), Ruiz-Durn (2009), Toyama (2009) y Velsquez (2009).


cimientos reconocidos por dicho mercado. Adems, y esto se relaciona con elpunto anterior, aunque la situacin de emergencia haya pasado, suele ser muydifcil dejar de aplicar este tipo de programas porque muchos de los beneficia-rios tienen pocas alternativas laborales. Esto genera una presin poltica paralograr su mantenimiento en el tiempo. Otra crtica frecuente se refiere a ladistribucin desigual de los recursos a causa de factores polticos o de la dife-rente capacidad de gestin de las instituciones participantes. Para hacer frentea todo esto, en la Argentina, por ejemplo, se han tomado medidas como el es-tmulo econmico para quienes buscan empleo y participan en programas decapacitacin.

Otra alternativa es la generacin indirecta de empleo por medio del est-mulo econmico para la contratacin por parte de las empresas privadas. Elestmulo consiste en un subsidio que reduce los costos laborales no salarialeso que cubre parte del salario, siempre por un tiempo limitado y con la expec-tativa de que la relacin contractual persista ms all de la vigencia del subsi-dio. Para mejorar las perspectivas de esta continuidad y las futuras insercioneslaborales, en Chile se otorga adems un subsidio para actividades de capacita-cin. En algunos casos, ste vara segn el tamao de las empresas.

Sin embargo, se plantean dudas sobre la eficiencia de estos instrumentos,por ejemplo, por los posibles efectos del peso muerto (contratacin de per-sonas que se habran empleado de todas maneras) y la sustitucin de personasocupadas por contrataciones subsidiadas. Un elemento relevante al respectoes el estrecho vnculo del programa con el ciclo econmico, pues en la fasealta del ciclo se constatara el efecto del peso muerto, mientras que en lafase baja se observara una escasa eficiencia del programa a causa del efectode sustitucin o de una baja eficacia, ya que, debido a los costos adicionales dela contratacin, las empresas no aprovechan los incentivos si perciben que nonecesitan aumentar su dotacin.

Si bien este instrumento se ha aplicado poco en la regin, en los ltimostiempos varios pases, como la Argentina, el Brasil, Mxico y Panam, lo hanutilizado en el contexto de programas de primer empleo, en cuyo caso, msque para mejorar la insercin laboral en una coyuntura adversa, sirve paracombatir el problema estructural de la difcil insercin de los jvenes que in-gresan al mercado de trabajo.

6.2. la capacitacinLa capacitacin es una de las polticas del mercado de trabajo que ms cam-bios ha sufrido en los ltimos aos. Una de las razones que impulsan a mejo-rar la eficacia, eficiencia y equidad de los sistemas de formacin y capacitacines el reconocimiento de la importancia de contar con una mano de obra cali-


ficada para consolidar la competitividad sistmica de los pases de la regin.Por otra parte, se asume que la adquisicin de conocimientos y habilidades re-levantes es un componente clave para la empleabilidad, especialmente paraaquellas personas con bajo nivel educativo. La capacitacin es uno de los fac-tores que interesan por igual a todas las partes, pues su efecto positivo es reco-nocido tanto en la productividad como en la estabilidad laboral, en la facilita-cin de trayectorias laborales ascendentes y en el logro de mayores salarios.

Durante los aos cincuenta y sesenta los pases de la regin establecieronsistemas de formacin profesional para facilitar la industrializacin y la expan-sin del comercio y los servicios formales. Si bien hubo algunas modificacio-nes posteriores, las inquietudes sobre su funcionamiento se hicieron sentir apartir de la dcada de 1980. Los altos costos, la rigidez de la oferta de capaci-tacin y las limitaciones de los grupos beneficiados provocaron el nacimientode nuevas modalidades de capacitacin. Las principales modificaciones intro-ducidas para subsanar estos problemas fueron las siguientes:

La diversificacin de los encargados de impartir la capacitacin, afin de otorgar mayor protagonismo a las instituciones privadas. Enel sector pblico, se separaron las funciones de instrumentacin yregulacin, segn las distintas instituciones, y se descentralizaronlos programas, con lo cual se logr una mayor participacin de lasentidades locales (provincias, municipios).

El inters en la certificacin de competencias provocado por unamayor variedad en la oferta de capacitacin y el reconocimientodel aprendizaje informal (Schkolnik, Araos y Machado, 2005).

El intento de incrementar la orientacin hacia la demanda por me-dio de una mayor participacin de la empresa privada, y en algunoscasos de los sindicatos, a la hora de definir cules son las necesida-des insatisfechas.

La diversificacin de los grupos elegidos como objetivo. Por unaparte, se pas de un esquema de formacin nica a uno de capaci-tacin continua del personal estratgico para la competitividad delas empresas. Por otra parte, se elaboraron programas de capacita-cin para fomentar la reinsercin de los desempleados. En estecontexto, se disearon programas especiales para grupos de de-sempleados con problemas de empleabilidad especficos (jvenes ymujeres de bajo nivel educativo) u ocupados en actividades de es-casa productividad y bajos ingresos (ocupaciones especficas, traba-jadores por cuenta propia, microempresarios).

La formulacin de nuevos instrumentos para el financiamiento p-blico de la capacitacin, sobre todo incentivos fiscales.

A pesar de los cambios recientes, los sistemas de capacitacin no funcionancon la eficacia, eficiencia y equidad necesarias. A continuacin, se detallan al-gunos de los indicadores que constatan esta afirmacin:

Los sistemas de capacitacin no estn insertados en una estrategiade desarrollo a largo plazo centrada en el incremento continuo dela competitividad sistmica. Si lo estuvieran, tendran una funcinclave en el aumento de la productividad laboral.

La cobertura de los sistemas de capacitacin generalmente es limi-tada, tanto en la formacin para el trabajo de quienes ingresan porprimera vez al mercado laboral como en la capacitacin continua orecapacitacin de las personas econmicamente activas.

Las evaluaciones sobre la incidencia de la capacitacin en la inser-cin laboral generan resultados variados.

Muchas empresas de la regin se ven en problemas cuando buscanpersonal idneo, sobre todo con niveles de calificacin ms elevados.

Es frecuente ver a personas que se emplean en ocupaciones paralas que se requiere un nivel ms bajo de educacin y calificacindel que poseen. De esta manera, se ejerce una presin hacia abajoen la oferta laboral.

Varios pases han registrado una reduccin del gasto en capacita-cin o en la cobertura de los programas correspondientes, lo querefleja problemas de gestin y de ajuste entre la oferta y la de-manda.25

A ello podra contribuir el hecho de que, si bien se reconoce la im-portancia de la orientacin por la demanda, en general no es tan f-cil saber en qu consistir exactamente la del futuro, a la cual debenajustarse los currculos de las instituciones de capacitacin. No es ha-bitual que exista una capacidad de anlisis prospectivo al respecto.

A menudo, el aprovechamiento de los incentivos es desigual, yaque son ms utilizados por las empresas grandes que por las peque-as y brindan ms beneficios al personal de mayor rango o adminis-trativo que a los trabajadores de produccin.

6.3. los servicios de empleoLos principales cometidos de los servicios de empleo son: brindar informa-cin general sobre el mercado de trabajo, actuar como intermediarios por me-dio de la divulgacin de informacin sobre plazas vacantes y buscadores de


25 Vanse, por ejemplo, Chahad (2009), Toyama (2009) y Velsquez (2009).


empleo, y apoyar la elaboracin de estrategias de insercin laboral. Estos ser-vicios de empleo no generan trabajo sino que facilitan la insercin en el mer-cado laboral, por lo que pueden contribuir a reducir el desempleo y a aumen-tar la productividad.

Mediante la realizacin de importantes esfuerzos para descentralizar la es-tructura de los servicios de empleo y ampliar su cobertura con la incorporacinde nuevas tecnologas, en Amrica Latina y el Caribe se opt, en esta ltimaetapa, por revalorizar estos servicios como un instrumento potencialmente efi-caz y de bajo costo (Mazza, 2003). Tambin se establecieron diferentes moda-lidades de cooperacin pblico-privada (con la participacin, en algunos ca-sos, de organizaciones no gubernamentales y centrales sindicales), con lascuales se modific la antigua estructura exclusivamente pblica y se incorpo-raron ofertas para algunos segmentos del sector informal (microempresas),con lo que se deja de intermediar en forma exclusiva para el sector formal. Afin de aprovechar ms su potencial, se intenta integrar mejor la intermedia-cin con las polticas activas y pasivas cuando estas ltimas existen. En algunospases, los servicios de empleo intervienen tambin en el manejo de la migra-cin internacional.

Los servicios de empleo son slo un instrumento de los muchos disponiblespara facilitar la coincidencia (matching) entre la oferta y la demanda laborales.Otro instrumento es la bsqueda individual por medio de la consulta directa,los anuncios publicados en peridicos y, cada vez ms, el uso de Internet. A pe-sar de los avances citados, que sin duda han mejorado la eficiencia de los ser-vicios de empleo, una gran proporcin de las contrataciones contina reali-zndose por medio de contactos y recomendaciones personales, lo que tiendea debilitar la eficiencia de la coincidencia (matching) y profundiza la segmen-tacin en el mercado de trabajo. Esto se debe a que se privilegia a los trabaja-dores con mayores redes de contactos relevantes (capital social), lo que gene-ralmente supone un sesgo a favor de las personas provenientes de hogares deingresos medios y altos. En consecuencia, las que ms recurren a los serviciosde empleo son las personas con problemas especiales de insercin laboral, yasea por su bajo nivel de calificacin, su falta de experiencia o su escasez de ca-pital social, lo que implica un reto especial para estos servicios y dificulta lamedicin y la evaluacin de sus logros.

6.4. el apoyo al autoempleo y a la microempresaEn vista de las carencias de la demanda laboral y la consecuente baja genera-cin de empleo asalariado, en muchos pases se han tomado medidas para es-timular la generacin de empleo independiente, ya sea mediante el trabajopor cuenta propia o las microempresas. Las medidas apuntan tanto a la crea-


cin de empresas como al apoyo de las existentes. El objetivo de este aporte alas empresas que ya se encuentran en funcionamiento es mejorar su produc-tividad y produccin mediante el incremento de los ingresos laborales y la ge-neracin de nuevos puestos de trabajo.

A estos efectos, se establecieron programas cuyos componentes principalesson la capacitacin y el financiamiento, adems de la asistencia tcnica y el fo-mento de la asociatividad. Otra poltica consiste en facilitar o abaratar el regis-tro de las microempresas para promover su formalizacin.

Como en el caso de la capacitacin, aqu existen dos enfoques diferentespero complementarios. Desde la perspectiva del desarrollo empresarial, sepercibe la actividad a pequea escala como una parte de la estructura produc-tiva que requiere de un apoyo especial para insertarse mejor en dicha estruc-tura. Desde la perspectiva del desarrollo social, se diagnostican las dificultadesde insercin laboral que enfrentan grandes sectores de la poblacin, por locual se requieren fuentes alternativas de ingresos. Sobre la base de estas pers-pectivas opuestas existen grandes diferencias entre los grupos meta, las moda-lidades y los instrumentos de los programas.

Cualquiera sea la parte del mundo en que se instrumenten, es comn quemuchas nuevas iniciativas microempresariales no prosperen, ya que los progra-mas que estimulan su surgimiento enfrentan una dificultad especial. En elcaso del fomento de pequeas empresas y microempresas preexistentes, losprogramas disponen de ms informacin para evaluar su viabilidad y sus nue-vos proyectos. Respecto del fomento de nuevas iniciativas de trabajo indepen-diente, cabe sealar que difcilmente se presenten como alternativas produc-tivas masivas en perodos de baja generacin de empleo asalariado, pues uncontexto econmico adverso afecta tanto la demanda laboral como las oportu-nidades de negocios de las nuevas iniciativas a causa de la baja demanda agre-gada. El trabajo independiente que surge en tiempos de bajo crecimiento eco-nmico puede considerarse, sobre todo, como empleo de supervivencia.

7. flexiguridad y aprendizaje de por vida

Los tres elementos analizados en las secciones anteriores la regulacin de losmercados de trabajo, la proteccin de los desempleados y las polticas activasdel mercado laboral tambin integran el debate sobre las reformas de la ins-titucionalidad laboral en la Unin Europea. Ante los relativamente altos nive-les de desempleo y otros problemas laborales, la Unin Europea ha diseadouna estrategia para mejorar el desempeo laboral y la Comisin Europea hasugerido a los pases miembros que pongan especial nfasis en la combinacin

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de mercados de trabajo flexibles y elevados niveles de seguridad social para losdesempleados (Comisin Europea, 2007b).

La experiencia de Dinamarca constituye una referencia importante para eldebate europeo. Tras un largo proceso histrico, en los aos noventa se esta-bleci una combinacin de polticas que ha sido descrita como el modelo deflexiguridad. Este modelo se caracteriza por un tringulo de oro (Madsen,2006b; Jrgensen, 2009), que consiste en regulaciones para un mercado detrabajo flexible, un sistema de proteccin al desempleo con generosos benefi-cios y polticas activas del mercado de trabajo orientadas a facilitar la pronta yproductiva reinsercin de los desempleados (vase el grfico 3).26

Grfico 3. El tringulo de oro del modelo de flexiguridad

Fuente: Per Kongshj Madsen, Flexicurity a new perspective on labourmarkets and welfare states in Europe, documento presentado en el semina-rio sobre flexiguridad de la Direccin General de Empleo de la ComisinEuropea, Bruselas, 18 de mayo de 2006. (Vase tambin el captulo II de estevolumen, p. 72.)


26 Si bien los tres componentes ya existan, en los aos noventa se aplicaron im-portantes reformas. El proceso de ajuste del modelo ha continuado durante lapresente dcada y hoy se discute hasta qu grado los cambios ms recientespueden modificar los elementos clave del modelo (Jrgensen, 2009).

Seguridadsocial

Mercadolaboralflexible

Polticas activasdel mercado de

trabajo

Eje principal del modelode la flexiguridad

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7.1. mercado laboral flexibleLa flexibilidad del mercado de trabajo se refiere a la alta movilidad de los tra-bajadores, fomentada por las facilidades de las empresas para contratar y des-pedir a su personal, y a las opciones que se presentan a estos trabajadores enun mercado laboral dinmico. Por otra parte, la legislacin ofrece interesan-tes espacios para la negociacin colectiva, considerada como un instrumentoeficiente y flexible de la regulacin laboral (Confederacin de Sindicatos,Confederacin de Empleadores, Ministerio del Empleo, Dinamarca, 2007).

Otro aspecto importante de la flexibilidad es la existencia de una ampliared de instituciones pblicas dedicadas al cuidado de nios, adultos mayores yenfermos, que contribuye a reducir los obstculos para la insercin laboral delas mujeres. Mientras que en muchas sociedades la divisin del trabajo por g-nero atribuye a las mujeres la responsabilidad de estas tareas de cuidado, eneste esquema la responsabilidad es de la sociedad en su conjunto y las mujeresque quieren integrarse al mercado laboral tienen menos obstculos para ha-cerlo. En consecuencia, la tasa de participacin de las mujeres danesas es unade las ms altas del mundo.

7.2. seguridad socialEl sistema de seguridad social proporciona un elevado nivel de proteccinde los ingresos de los desempleados. Financiado principalmente con im-puestos, genera altas tasas de reemplazo esto es: subsidios que recibe el de-sempleado expresados como porcentaje de su salario anterior, sobre todoen los grupos de ingresos bajos. En la actualidad, el perodo durante el cualel desempleado tiene derecho a estas prestaciones es de cuatro aos, con locual sigue siendo bastante extenso a pesar de haber sufrido algunas reduc-ciones en los ltimos aos.

Cabe destacar que el sistema de proteccin al desempleado es anterior a laintroduccin de la flexiguridad e integra el tradicional modelo de Estado deBienestar puesto en prctica a en la segunda mitad del siglo XX. En esta tra-dicin histrica, se lo considera no slo un componente del tringulo de orode la flexiguridad, sino un mecanismo clave para alcanzar las metas de bienes-tar y equidad fijadas por la sociedad danesa, lo que supone que sta estara dis-puesta a asumir los costos econmicos que ello implica. Esta base de protec-cin y el compromiso que la sociedad danesa mantiene a pesar del cambio decontexto pueden tomarse como elementos clave para la viabilidad social de lapuesta en prctica de la flexiguridad.

Puede considerarse que el sistema de proteccin de los ingresos de los de-sempleados mejora el funcionamiento del mercado de trabajo, pues, al darleal desempleado la oportunidad de buscar un nuevo empleo sin presiones a


corto plazo, tiende a aumentar la coincidencia (matching) entre la oferta y lademanda (Acemoglu y Shimer, 1999). Es posible que a raz de esto se reduz-can las prdidas de ingresos que generalmente caracterizan a un cambio deempleo cuando la causa original es un despido.

7.3. polticas activas del mercado de trabajoLas polticas pasivas del mercado de trabajo, sobre todo el seguro de desem-pleo, estn estrechamente vinculadas a las polticas activas, que ofrecen variosinstrumentos de apoyo a quienes

weller - el nuevo escenario laboral latinoamericano. flexiseguridad.pdf

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