Федеральное государственное автономное образовательное

учреждение высшего профессионального образования

«Национальный исследовательский университет «Высшая школа

экономики»

Федеральное государственное бюджетное учреждение науки Институт

государства и права Российской академии наук

На правах рукописи

ГИНЗБУРГ Ирина Владимировна

Правовое регулирование финансирования общего образования

в Российской Федерации

12.00.04 — Финансовое право; налоговое право; бюджетное право

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Научный руководитель

доктор юридических наук,

профессор Ялбулганов А.А.

Москва 2015

СОДЕРЖАНИЕ

Введение ................................................................................................................... 3

Глава 1. Теоретико-правовые аспекты финансирования образования в

Российской Федерации .......................................................................................... 14

§1. Историко-правовые аспекты финансирования образования в России .......... 14

§2. Эволюция финансово-правовых норм в законодательстве об

образовании ............................................................................................................ 52

§3. Расходы на образование в системе публичных расходов .............................. 73

§4. Публичный финансовый контроль за бюджетными расходами на

образование в Российской Федерации .................................................................. 90

Глава 2. Правовые аспекты регулирования финансирования общего

образования в Российской Федерации ................................................................ 106

§1. Понятие и принципы правового регулирования финансирования

общего образования в Российской Федерации ................................................... 106

§2. Правовое регулирование бюджетных и иных расходов на общее

образование в Российской Федерации ................................................................ 127

§3. Финансово-правовые инструменты стимулирования общего

образования в Российской Федерации ................................................................ 143

Заключение ......................................................................................................... 175

Библиография ..................................................................................................... 178

3

Введение

Актуальность исследования. Тема диссертации является актуальной и в

силу вечной злободневности в общественной жизни вопросов образования, и в

силу вновь активизировавшейся в Российской Федерации реформы образова-

ния, которая имеет неоднозначные общественные оценки. Данная реформа, в

первую очередь, связана с вопросами финансирования образования.

Стык экономических и социальных функций современного образования

предъявляет особенные требования к качеству последнего и позволяет выде-

лить его в одну из основных государственных и общественных потребностей.

Государство является основным заказчиком и потребителем услуг в сфере об-

разования, оказываемых населению, что обусловливает приоритет бюджетного

финансирования.

В Конституции Российской Федерации гарантируется общедоступность и

бесплатность основного общего образования. Федеральным законом Россий-

ской Федерации от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Россий-

ской Федерации»1 (далее ФЗ «Об образовании в Российской Федерации») в ка-

честве государственной гарантии реализации права на образование в Россий-

ской Федерации закрепляется общедоступность и бесплатность общего образо-

вания в целом. Однако во многом данные гарантии приобретают возможность

своего непосредственного воплощения в жизнь через обоснованную, исходя из

принципов разумности и достаточности, и должным образом реализуемую гос-

ударственную политику в сфере финансового обеспечения образовательной

сферы.

Особую актуальность вопрос обеспечения государственных гарантий ре-

ализации права на образование приобретает в условиях финансово-

экономического кризиса в стране. Несмотря на то, что антикризисный план,

утвержденный Распоряжением Правительства РФ 27 января 2015 года, содер-

1 Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской

Федерации» // СЗ РФ. 2012. № 53. Ст. 7598.

4

жит в себе утверждение о полном обеспечении исполнения обязательств соци-

ального характера, несовершенство, нестабильность экономической системы

государства не может не отразиться на объеме финансирования системы обра-

зования. Именно относительное сокращение бюджетного финансирования было

обозначено в качестве основной проблемы реализации социально-

экономических реформ в период кризиса экономики в рамках первой антикри-

зисной программы неотложных мер по оздоровлению экономической ситуации,

одобренной на заседании Правительства РФ 16 ноября 1992 года. Недостаточ-

ное бюджетное финансирование системы образования повлияло на перенос

центра тяжести с бюджета на внебюджетные личные средства. Внебюджетное

финансирование, привлечение в развитие образовательной организации част-

ных финансов, которое государство активно стимулирует посредством финан-

сово-правовых инструментов, приобретает особенную значимость и на совре-

менном этапе. Однако именно на государстве лежит конституционная обязан-

ность финансового обеспечения гарантий бесплатности и доступности общего

образования, а не на физических лицах и организациях. Поэтому привлечение

внебюджетных источников в процесс финансового обеспечения образования не

должно отражаться на объеме бюджетного финансирования и становиться ос-

новной целью образовательных организаций.

Бюджетное финансирование образования осуществляется с учетом осо-

бенностей законодательства об образовании. В соответствии с ФЗ «Об образо-

вании в Российской Федерации» система образования подверглась значитель-

ным изменениям. Среднее общее образование заменило среднее (полное) общее

образование, а в систему общего образования было добавлено дошкольное об-

разование. Несмотря на то, что дошкольное образование в соответствии со ста-

тьей 10 ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» является одним из

уровней общего образования, в предмет исследования он не входит. Обуслов-

ливается это тем, что дошкольное и школьное образование как некоторые само-

стоятельные уровни системы образования отличны как по целям, так и, глав-

ное, по обязательности получения.

5

На общее образование государством возлагается особенная функцио-

нальная нагрузка. Первостепенной задачей, достижение которой отражает

смысл существования общего образования, является формирование личности,

готовой к осознанному выбору и освоению профессионального образования,

обладающей трудовыми навыками2.

В основе финансирования общего образования лежит принцип социаль-

ной справедливости, заключающийся в создании условий для получения каж-

дым образования. Государство посредством осуществления бюджетных расхо-

дов призвано удовлетворять неодинаковые образовательные потребности, воз-

никающие в силу объективных факторов (состояние здоровья, уровень разви-

тия, социальное положение и т.д.), тем самым обеспечивая получение каждым

обязательного минимума общего образования.

Таким образом, исследование правовых основ финансового обеспечения

общего образования представляется важным, своевременным и необходимым

направлением научных изысканий в области финансового права.

Степень научной разработанности проблемы. Проблемным аспектам

финансирования образования посвящены работы И. В. Абанкиной,

С. В. Бегуновой, К. С. Бельского, О. В. Болтиновой, А. И. Вавилова,

Л. К. Вороновой, А. Б. Вифлеемского, И. В. Глущенко, В. И. Ерошина,

А. Н. Козырина, Б. Л. Рудника, Л. И. Якобсона. Теоретическую основу исследо-

вания вопроса публичных расходов составили труды А. В. Голубева,

О. Н. Горбуновой, А. В. Ильина, Д. Л. Комягина, А. М. Черноверхского. В ос-

нову рассмотрения вопросов финансового контроля за бюджетными расходами

на образование были положены научные работы Е. Ю. Грачевой,

С. В. Запольского, Ю. А. Крохиной, С. О. Шохина, А. А. Ялбулганова.

В ходе рассмотрения проблемных аспектов права на образование соиска-

тель опиралась на научные исследования А. В. Белозерова, Т. А. Владыкиной,

Е. Д. Волоховой, В. В. Гаврищука, А. Г. Кислова, А. Н. Козырина,

2 Приказ Минобрнауки России от 17.05.2012 № 413 «Об утверждении федерального государственного образовательного стандарта среднего (полного) общего образования» // Российская газета. 2012. № 139.

6

Ю. А. Кудрявцева, В. М. Сырых, Н. Г. Типенко, Т. Н. Трошкиной,

Д. А. Ягофарова, O. Anckar, J. De Groof, Dr. John Dayton, D. Crosier, Charles J.

Russo и др.

Принимая во внимание, что в рамках диссертационного исследования

приводятся исторические данные относительно процесса финансирования об-

разования в дореволюционной России и СССР были изучены труды таких уче-

ных как Г. В. Вернадский, В. А. Лебедев, Е. Н. Медынский, П. П. Мигулин,

И. Х. Озеров, К. Н. Плотников, В. Н. Сторожев, К. И. Субботина,

С. В. Рождественский, Б. А. Рыбаков, И. И. Янжул.

Цель диссертационной работы заключается в исследовании правовых ас-

пектов финансирования общего образования, выработке основных направлений

оптимизации правового регулирования и практической реализации финансово-

го обеспечения общего образования.

В соответствии с поставленной целью предполагается решить следующие

задачи:

– выявить исторические предпосылки формирования расходов на обра-

зование в системе публичных расходов Российского государства;

– определить основные этапы развития финансово-правовых аспектов в

законодательстве об образовании;

– проанализировать финансово-правовые нормы законодательства об об-

разовании, выявить недостатки регулирования финансирования образования в

Российской Федерации;

– сравнить модель финансирования общего образования Российской Фе-

дерации с моделями ряда зарубежных государств;

– определить влияние частных финансов на механизм финансового обес-

печения образования в Российской Федерации;

– установить роль финансовых институтов в процессе стимулирования

образовательной деятельности;

– дать характеристику финансового контроля в сфере образования с уче-

том изменений, внесенных в Бюджетный кодекс РФ.

7

Объект исследования: общественные отношения, складывающиеся в

процессе финансового обеспечения общего образования в Российской Федера-

ции и ее субъектах.

Предмет исследования: нормативные правовые акты, регулирующие

финансирование общего образования; сформировавшаяся правоприменитель-

ная практика; доктринальные источники, имеющие отношение к исследуемой

проблематике.

Методология исследования. Достижение поставленных целей предпола-

гает использование ряда общенаучных методов: диалектического метода как

универсального метода познания, методов анализа и синтеза. Применение ис-

торико-правового метода позволило выявить предпосылки появления расходов

на образование. Данный метод применялся также в целях сравнения инстру-

ментов финансирования образования и правовых норм, регулирующих этот

процесс, в определенные периоды его исторического развития. Посредством

историко-правового метода исследования был установлен ряд закономерностей

в процессе развития финансового обеспечения общего образования. Статисти-

ческий метод, основанный на исследовании количественных показателей фи-

нансового обеспечения образования, способствовал не только установлению

места расходов на образование в системе публичных расходов, но и выявлению

основных тенденций в развитии финансового обеспечения общего образования.

Использование сравнительно-правового метода позволило сравнить модель

финансирования школьного образования Российской Федерации с соответ-

ствующими моделями зарубежных государств (США, Франции, Великобрита-

нии, Республики Беларусь, Республики Казахстан). Использование формально-

юридического метода в диссертационном исследовании, наряду с системным и

логическим подходами, способствовало определению основных проблем разви-

тия нормативно-правового регулирования финансирования общего образова-

ния. Применение сравнительно-правового метода в совокупности с формально-

юридическим способствовало формулированию выводов по улучшению норма-

тивного регулирования механизма финансирования образования с учетом по-

8

ложительного зарубежного опыта. Посредством формально-юридического ме-

тода с точки зрения правил юридической техники было исследовано законода-

тельство об образовании Российской Федерации, а также ряд нормативных ак-

тов зарубежных государств: Кодекс образования Франции (Code de l'éducation);

Кодекс Республики Беларусь «Об образовании»; Закон Республики Казахстан

«Об образовании» в части регулирования вопросов финансового обеспечения

образования.

Теоретическая и практическая значимость работы заключается в по-

дробном анализе правовых аспектов финансирования общего образования. Рас-

крывается пробельность нормативного правового регулирования в части финан-

сового обеспечения образования. Рекомендации о необходимости внесения ряда

изменений в действующее законодательство представляют интерес для органов

государственной власти и могут быть использованы в процессе оптимизации

нормотворческой и правоприменительной деятельности. Теоретические изыс-

кания углубляют имеющиеся научные представления относительно места рас-

ходов на образование в системе публичных расходов, особенностей норматив-

ного подушевого финансирования общего образования, сущности финансово-

правового стимулирования общего образования. Результаты исследования мо-

гут быть использованы в учебном процессе в рамках проведения лекционных и

практических занятий по дисциплинам «Бюджетное право России», «Финансо-

вое право», «Образовательное право».

Научная новизна исследования заключается в том, что впервые на дис-

сертационном уровне произведен анализ правовых аспектов финансирования

общего образования на основании недавно вступившего в силу ФЗ от 29 декаб-

ря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», который

существенно изменил систему образования и внес ряд коррективов в процесс ее

финансового обеспечения. Обоснована необходимость внесения изменений в

действующее законодательство об образовании в части уточнения понятийного

аппарата. Сформулированы и предложены определения, раскрывающие содер-

жание таких понятий как: финансовое обеспечение услуг в сфере образования,

9

нормативное подушевое финансирование, норматив подушевого финансирова-

ния. Посредством работы с доктринальными источниками, нормативной право-

вой базой финансирования общего образования, актами советского законода-

тельства, правоприменительной практикой автор изложил качественно новое

представление относительно сущности финансово-правового стимулирования

образовательной деятельности и его роли в процессе реализации образователь-

ных гарантий. Произведен компаративистский анализ моделей финансирования

общего образования Российской Федерации и ряда зарубежных государств

(США, Франции, Великобритании, Республики Беларусь, Республики Казах-

стан). Выявлены преимущества нормативного подушевого финансирования как

механизма финансового обеспечения образования, а также риски перехода на

нормативное подушевое финансирование.

Научная новизна диссертационного исследования выражается в положе-

ниях, выносимых на защиту:

1. Выявлено, что нормативное подушевое финансирование признается

эффективным управленческим решением в Российской Федерации и ряде зару-

бежных государств (США, Франция, Республика Белоруссия, Республика Ка-

захстан). Финансирование образовательных организаций, дифференцированное

в зависимости от ряда факторов (количества и контингента обучающихся, ма-

териально-технических условий обучения) призвано учесть неодинаковые об-

разовательные потребности учащихся в рамках основной образовательной про-

граммы с целью обеспечения права каждого на образование. Современный ме-

ханизм финансирования образования возлагает серьезный груз ответственности

за формирование расходов на образование на органы управления образователь-

ной организацией, которые должны иметь точные сведения об участниках об-

разовательного процесса, их перемещениях из одних образовательных учре-

ждений в другие. Показателен пример урегулирования вопросов финансового

обеспечения образования в Кодексе образования Франции (Code de l'éducation),

в рамках которого прописана процедура и сроки принятия бюджета образова-

тельной организации. В ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» в числе

10

основных обязанностей не отмечена обязанность образовательной организации

планировать расходы в зависимости от количества обучающихся и стоимости

образовательной услуги на очередной год. Считаем, что необходимо дополнить

статью 28 ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» соответствующей

обязанностью, а также в целях содействия общеобразовательным организаци-

ям, разработать единые методические рекомендации в части реализации меха-

низма нормативного подушевого финансирования на уровне образовательной

организации.

2. Обоснована необходимость определения понятийного аппарата в зако-

нодательстве об образовании. Закрепляя финансово-правовые нормы в законо-

дательстве об образовании, законодатель не предусмотрел в нем раскрытие ря-

да важных категорий, что является явным нарушением правил юридической

техники. Предлагаем дополнить главу 13 «Экономическая деятельность и фи-

нансовое обеспечение в сфере образования» ФЗ «Об образовании в Российской

Федерации» следующими определениями:

1). Финансовое обеспечение услуг в сфере образования – это совокуп-

ность правоотношений, складывающихся в процессе предоставления образова-

тельным организациям необходимых финансовых ресурсов государством и му-

ниципальными образованиями в целях реализации своей функции, а также

гражданами и организациями в целях добровольного содействия развитию об-

разования и удовлетворения частных потребностей.

2). Нормативное подушевое финансирование – это механизм формиро-

вания расходов на образование, в основе которого лежит принцип финансовой

самостоятельности образовательных организаций, предполагающий их непо-

средственное участие в определении государственных затрат в целях обеспече-

ния права каждого на образование.

3). Норматив подушевого финансирования – это стоимость образова-

тельной услуги, рассчитанная на одного обучающегося с учетом совокупности

условий, влияющих на реализацию им образовательных гарантий.

11

3. Установлено, что публичные расходы на образование и расходы на

культуру не могут существовать изолированно друг от друга. Являясь функци-

ей государства, образование исторически было неотделимо от культуры. Обра-

зование и культура были объединены в один социально ориентированный ин-

ститут – институт просвещения. Культура, отражающая общественное отноше-

ние к образованию, и образование как процесс воспитания и обучения тесно

связаны общим предназначением, выраженным в формировании личности, ко-

торая будет предопределять место государства на мировой арене в будущем. В

основе определения направлений расходов бюджета лежит функциональная

классификация, разделы которой отражают конкретные направления деятель-

ности государства. Такая функция государства, как просвещение, не утратила

своего значения на сегодняшний день. В условиях кризисной экономической

ситуации государство несет ответственность за сохранение культурного и обра-

зовательного потенциала страны. В числе государственных ориентиров разви-

тие системы образования в области культуры и искусства является одним из

приоритетов. Именно поэтому расходы, способствующие обеспечению госу-

дарственной функции образования, могут проходить по иным разделам бюд-

жетной классификации. Считаем, что действующая функциональная классифи-

кация расходов подлежит изменению посредством выделения в ее рамках раз-

дела «просвещение», который объединит расходы на образование и расходы на

культуру.

4. Установлено, что в свете реформы образования внебюджетное финан-

сирование стало занимать особенное положение в механизме финансового

обеспечения сферы образования. Укоренившиеся в СССР принципы приорите-

та бюджетного финансирования образования и минимизации участия в данном

процессе частных лиц существенно видоизменились. Еще в начале 2000-х го-

дов практика привлечение в сферу образования внебюджетных источников,

сформировавшаяся исключительно под воздействием недостаточного бюджет-

ного финансирования, характеризовалась исключительно отрицательно. Сме-

щение некоторых основ регулирования финансового обеспечения образова-

12

тельных услуг в сторону договорных начал, предполагающее возможность их

финансирования всеми, кто испытывает потребность в их приобретении, возве-

ло привлечение частных финансов в приоритетное направление оптимизации

финансового обеспечения образования. Коммерциализация образования в сово-

купности с принципом «деньги в обмен на обязательства» может повлиять на

фактическое отступление от восприятия последнего в качестве социального

блага. Государство, стимулируя привлечение внебюджетных источников в про-

цесс финансового обеспечения образования, обязано ориентироваться на ос-

новную задачу, выраженную в повышении качества обучения и воспитания.

Наличие прямой зависимости финансирования образовательной организации от

количества обучающихся и количества привлеченных частных финансов чрева-

то «механической» калькуляцией последней числа учащихся и трансформации

внебюджетного финансирования из эффективного средства в цель.

5. Выявлено, что одной из главных задач финансового контроля в сфере

образования является поиск оптимальной модели соответствия объемов затрат

результату, выраженному в уровне качества образования. В рамках государ-

ственной политики предполагается сокращение большинства категорий расхо-

дов федерального бюджета за счет исключения неэффективных затрат. При

этом оптимальная методика оценки эффективности бюджетных затрат отсут-

ствует. Сложившаяся оценка эффективности расходов на образование, основы-

вающаяся на сопоставлении начального и конечного состояния подконтрольно-

го объекта, выявление динамики или причин ее отсутствия при увеличении

бюджетных расходов, не приносит должного результата. Считаем, что в виду

наличия объективных предпосылок оценки эффективности и обоснованности

принятия отдельных решений в области финансирования образования, она

должна производиться на стадии планирования расходов на образование, с тем,

чтобы государство могло предопределить эффективность, а не констатировать

неэффективность.

6. Обосновано, что в виду конституционно закрепленной необходимости

создания условий для реализации права каждого на качественное, бесплатное

13

образование с учетом региональных особенностей населения, проживающего

на определенных территориях, особенную важность приобретает финансово-

правовое стимулирование общественно полезной образовательной деятельно-

сти. Установлено, что финансово-правовое стимулирование качества оказания

образовательных услуг в рамках общего образования включает в себя бюджет-

ное и налоговое стимулирование. Налоговое стимулирование основано на со-

вершенствовании налогообложения организаций, осуществляющих деятель-

ность в социально значимых областях. Посредством налоговых льгот государ-

ство создает условия для привлечения образовательными организациями до-

полнительных финансовых средств, необлагаемых налогом. Налоговое стиму-

лирования образовательных учреждений преследует две цели: стимулирование

привлечения частных финансов как источника финансового обеспечения обра-

зовательной организации и стимулирование осуществления именно уставной,

не связанной с предпринимательской, деятельности. Сущность бюджетного

стимулирования заключается в установлении конкурсного, а, соответственно,

дифференцированного бюджетного финансирования образовательных органи-

заций. Бюджетное стимулирование основано на выделении бюджетных средств

только в случае соблюдения ряда условий, например, победы в конкурсном от-

боре на лучшее образовательное учреждение; использования инноваций в обра-

зовательной деятельности.

Апробация результатов исследования получила освещение посредством

публикаций в виде монографии, статей в научных журналах «Реформы и пра-

во», «Ежегодник российского образовательного законодательства, «Финансо-

вое право»; тезисов в сборниках, подготовленных по материалам конференций;

учебно-методических работ; участия в научных конференциях; участия в Про-

екте «Учебный ассистент», 2012-2013 учебный год, дисциплина «Финансовое

право» (руководитель – д-р юрид. наук, профессор А.Н. Козырин); 2013-2014

учебный год, дисциплина «Бюджетное право России» (руководитель – д-р

юрид. наук, профессор Д.Л. Комягин).

14

Глава 1 Теоретико-правовые аспекты финансирования образования

в Российской Федерации

§ 1. Историко-правовые аспекты финансирования образования в

России

Расходы государства напрямую связаны с его потребностями. По мнению

М. Н. Капустина, государственные расходы имеют своим назначением удовле-

творение общественных потребностей не непосредственно самими лицами, а

посредством государства, которое берет на себя расходование получаемых им

долей народного дохода3. В. А. Лебедев также определял сущность государ-

ственных расходов через категорию потребности. При этом государственные

потребности, которые имеют свойство изменяться в процессе исторического

развития, обозначались им как круг различных надобностей, вызываемых об-

щим характером государственной жизни4.

Принимая во внимание определение потребностей, предложенное В. А.

Лебедевым, их сущность не вызывает вопросов – это то, в чем нуждается обще-

ство для осуществления жизнедеятельности и государство как особая форма

организации общества и посредник реализации интересов последнего. Однако

такое понятие как «общий характер государственной жизни» необходимо уточ-

нить. По нашему мнению, оно тесно связано с категориями «функции государ-

ства» и «государственная политика». Общепризнанным в теории государства и

права является определение государственных функций как основных направле-

ний деятельности государства. Функции государства отражают его сущность и

назначение. Государственная политика – это более широкое понятие по срав-

нению с государственными функциями. Государственная политика заключает в

себе стратегию государства, основанную на необходимости достижения опре-

3 Капустин М. Н. Чтение о политической экономии и финансах. Ярославль, 1879. С.

43. 4 Золотые страницы финансового права России. Т. 1. У истоков финансового права; Т.

2. Лебедев В. А. Финансовое право: учебник. М., 1998-2000. С. 115.

15

деленных целей и задач и способы ее реализации в целях осуществления госу-

дарственных и общественных интересов. Таким образом, функции государства

раскрываются через разработку и проведение государственной политики:

функции основное средство реализации государственной политики.

Значимость временного фактора в формировании государственной поли-

тики заключается в объективных государственных и общественных изменени-

ях, в наличии целей, приоритетов, сформированных под влиянием того или

иного промежутка времени, на которые обязаны реагировать органы государ-

ственной власти, выступающие в качестве посредников реализации государ-

ственной политики.

Развитие системы образования – одно из приоритетных направлений со-

временной государственной политики Российской Федерации. Однако если в

настоящий момент данное утверждение сомнений не вызывает, то в дореволю-

ционной России дела обстояли иначе. При раскрытии исторических аспектов

финансирования образования, нами были поставлены для разрешения следую-

щие вопросы: взаимосвязан ли процесс формирования расходов на образование

с процессом возникновения государственной и общественной потребности в

образовании; каков уровень влияния общего характера государственной жизни

на финансирование образования; когда появились расходы на образование в си-

стеме публичных расходов.

Учитывая тот факт, что система образования, исходя из содержательного

критерия, включает в себя несколько уровней, предстоит ответить на вопрос о

том, когда в системе государственных расходов появились расходы на общее

образование.

В современной России государственные и общественные потребности

чаще всего совпадают в виду того, что народ является единственным источни-

ком власти, а на государство в лице его компетентных органов возлагается за-

дача выражать волю народа. Иначе обстояло дело в дореволюционной России.

В отношении образования в Указе Петра I от 5 ноября 1723 года отмечается,

что «народ как дети, которые никогда за азбуку не примутся, когда от мастера

16

не приневолены будут». И в продолжение этой мысли добавляется: «не все ль

неволею сделано?».

Во время правления Петра I было открыто значительное количество

школ, которые в основном были специализированными. В 1701 году создается

Навигацкая школа, основной задачей которой является подготовка кадров для

флота; в 1715 году открывается Морская академия; в 1707 году − Медицинская

школа при военном госпитале; в 1715 году − Инженерная и Артиллерийская

школы5. Ряд специализированных школ был открыт в целях расширения про-

мышленности: например, горнозаводские, горнорудные школы при заводах. В

1716 году была открыта горнозаводская школа при Олонецких заводах6.

Во второй половине XIX века И. И. Янжул верно отметил: «важнейшим

моментом в развитии промышленности является образование народа во всех

его видах одинаково как степень его общего умственного развития, так и тех-

нического, ремесленного обучения»7.

По мнению С. В. Рождественского, пестрый порядок управления профес-

сиональными школами не выделялся в особую отрасль государственного

управления, а, соответственно, в общем государственном бюджете расход на

народное образование не мог быть выделен в особую рубрику8.

На момент восхождения на престол Александра I в России существовали

следующие виды образовательных учреждений: училища (приходские, уезд-

ные), гимназии, университеты (первый университет был открыт при Елизавете

Петровне). За время правления Александра I было открыто 4 университета, 4

лицея, 58 гимназий, 100 уездных училищ, множество народных школ. Именно с

этого периода можно утверждать, что появилась потребность в образовании в

современном понимании этого слова. Как справедливо отмечает С. В. Рожде-

5 Мигулин П. П. Указ. соч. С. 36 6 Кеппен А. П. Горнозаводская промышленность России: (История горн. дела; горно-

учеб. заведения). СПб. 1893. 7 Янжул И. И., Чупров А. И. Экономическая оценка народного образования. СПб.,

1899. С. 28. 8 Рождественский С. В. Очерки по истории систем народного просвещения в России в

XVIII-XIX веках. Т. 1. СПб. 1912. С. 134.

17

ственский: «потребовалось целое столетие на то, чтобы задачи народного про-

свещения, смутно обозначившиеся в конце XVII века, были поставлены вполне

ясно и отчетливо: чтобы светское образование, отделившееся от религиозно-

нравственного просвещения, разделилось на две одинаково важные области:

образование общее и профессиональное; чтобы выяснилось самостоятельное

значение общего образования, чтобы государство определило свои права и обя-

занности по отношению к народному просвещению»9.

В связи с возникновением потребности в образовании, сформировались и

некоторые направления государственной образовательной политики, которые

выражались в стимулировании получения образования посредством государ-

ственных льгот, расширении пределов знаний развитием науки и т.д. Основные

ориентиры государственной политики находили отражение в конкретных

направлениях деятельности государства – его функциях. Применительно к си-

стеме образования в период правления Александра I основной функцией явля-

лось распространение просвещения, формирование принципов образования.

Как известно, одной из значимых реформ Александра I была министер-

ская реформа, в рамках которой управление народным образованием было со-

средоточено в самостоятельном ведомстве – Министерстве народного просве-

щения. Что касается формирования расходов в период правления Александра I,

то в данном процессе также произошли кардинальные изменения. Точнее ска-

зать, изменения произошли во всем процессе ведения хозяйства, оно стало

оформляться в форме некоторого плана на определенный период времени.

По мнению И. Х. Озерова, до XIX века бюджет представлял собой форму

домашнего счетоводства короля: не было государственного контроля, не было

отчетности10.

Приведем статистические сведения относительно расходов на образова-

ние во время правления Александра I, а также отметим, какой процент им отво-

9 Рождественский С.В. Исторический обзор деятельности Министерства народного

просвещения. 1802-1902. СПб. 1902. С. 785. 10 Озеров И.Х. Основы финансовой науки: курс лекций, чит. в С.-Петерб. и Моск. ун-

те. Вып. 1-2. М. 1909-1910. С. 67.

18

дился в системе публичных расходов. В расходы по части Министра народного

просвещения в 1803 году входили расходы на училища и воспитательные дома

(1.182,681 рублей), на экспедицию для приискания цветных камней 15 тыс.

рублей, на доделку Московского университета, расположенных в течение 10

лет, в каждом по 5 тыс. рублей11.

В 1804 году расходы по части Министра просвещения составили

2.281.383 рублей – 2 % от общего количества расходов. В рамках данного раз-

дела выделялись следующие виды расходов: на жалование министру − 29,187

рублей, на департамент − 21.072 рублей, на училища и воспитательные дома −

2.149.213 рублей, на экспедицию для приискания цветных камней – 15 тыс.

рублей, на устроение Харьковского университета – 66.910 рублей.

В 1805 году заметен небольшой рост расходов на просвещение, сумма ко-

торых выросла до 2.610.682 рублей. Однако в системе публичных расходов их

место не изменилось: расходы по части Министерства народного просвещения

составили 2% от общего количества расходов. В рамках данного раздела преду-

смотрены расходы на жалование министра – 29.187 рублей, на департамент −

21.072 рублей, на училища и воспитательные дома − 2.560.422 рублей.

Проследим динамику роста расходов на образование посредством приве-

дения статистических данных за 1824-1825 годы, т.е. к концу правления Алек-

сандра I. Так, в 1824 году расходы на образование составили 6.538.350 рублей,

что составляет 1,5% от общего количества расходов, а в 1825 году – расход со-

ставил 3.636.281 рублей (1% от общего количества расходов).

Следует отметить, что бюджетные расходы были не единственным ис-

точником финансирования образования. Так, государство было заинтересовано

в привлечении внебюджетных источников, в основном в форме добровольных

пожертвований. Причем для их привлечения использовались нетипичные сред-

ства стимулирования граждан. К тому же, с согласия государства привлечением

11 Вся использованная далее статистика – Куломзин А.Н. Финансовые документы цар-

ствования императора Александра I. СПб. 1885.

19

внебюджетных источников занималась профессура, работающая в образова-

тельных учреждениях.

Н. Я. Аристов в своей работе приводит ряд интересных фактов12. Про-

фессор Казанского университета П. С. Кондырев «в течение трех лет ездил по

России, приглашал к пожертвованиям население и всюду встречал живое со-

чувствие к делу и собирал средства. Пожертвования ежегодно доходили до не-

скольких десятков тысяч»13. На привлеченные средства были открыты в 1803

году Харьковский университет (Слободско-украинское дворянство пожертво-

вало 400 тысяч рублей), Ярославская гимназия (П. П. Демидов жертвует 3578

душ и 300 тыс. рублей), в 1805 году – Училище высших наук в Нежине (А.А.

Безбородко завещал 210 тысяч рублей)14.

Что касается инструментов стимулирования пожертвований, то они были

выражены в основном в форме поощрений за пожертвования.

Так, в целях поощрения жертвователей государством назначались награ-

ды и почести. Штиглиц, например, пожертвовал 100 тысяч рублей в целях

обеспечения своих братьев дворянским достоинством. Еще один интересный

пример: уровень образования влиял на количество лет службы в армии: без об-

разования − 6 лет; начальная школа − 4 года; городское или уездное училище −

3 года, высшее образование – полгода.

Также государство активно стимулировало процесс получения образова-

ния. Так, например, с 1803 года не допускались к гражданской службе лица, не

окончившие курс в училище. С 1809 года запрещено было производить в 8-й и

5-й классы чиновников, не имевших университетского аттестата15.

12 Н.Я. Аристов - известный историк. Работал преподавателем истории в Казанском,

Варшавском, Харьковском университетах, в Нежинском историко-филологическом институ-те. Круг профессиональных интересов довольно-таки широк, в числе которых экономическая история со времен Киевской Руси, народные движения, археология и т.д.

13 Аристов Н.Я. Состояние образования России в царствование Александра I-го. Киев. 1879. 44с.

14 Рождественский С.В. Исторический обзор деятельности Министерства народного просвещения. 1802-1902. Спб. 1902.

15 Именной указ, данный Сенату от 6 августа 1809 г. «О правилах производства в чи-ны по гражданской службе и об испытаниях в науках для производства в коллежские асессо-ры и статские советники» // ПСЗ-I. Т. XXX. № 23771.

20

Таким образом, начиная с правления Александра I можно говорить о

формировании потребности в образовании, которая непосредственно находила

отражение в направлениях государственной политики и конкретных направле-

ниях деятельности государства – его функциях. Следует отметить, что именно с

этого момента зарождаются некоторые принципы образования – бесплатность,

всесословность и преемственность образовательных программ.

Следующий этап, который бесспорно внес коррективы в процесс форми-

рования расходов на образование, относится к концу XIX – началу XX века.

Начиная обзор принципиальных изменений со времени правления Александра

II, необходимо отметить реформу местного самоуправления и финансовую ре-

форму. Государство во время вступления на престол Александра II переживало

тяжелые времена в связи с неблагоприятным исходом Крымской войны: казна

была опустошена, промышленность не развивалась. Однако война оказала бла-

гоприятное воздействие на формирование государственной политики. При

столкновении с развитым Западом была обнажена отсталость России во всех

сферах государственного и общественного уклада. Поэтому основной государ-

ственной потребностью было восстановление, оздоровление и развитие эконо-

мического, политического, социального секторов государства, что всецело осо-

знавалось Александром II.

В рамках финансовой реформы ключевой фигурой в ее реализации являл-

ся В. А. Татаринов. Будучи командированным в Западную Европу в целях за-

имствования положительного опыта (1862 год), Татаринов привнес ценные но-

вовведения в процесс составления бюджетной росписи (появились правила ее

составления), а также в процесс осуществления финансового контроля.

В рамках земской реформы 1864 года образование, как и расходы на него,

стало входить в число вопросов земского значения. Нельзя при этом сказать,

что государство не финансировало образование, в общей смете расходов преду-

сматривались расходы на образование. Однако основной груз ответственности

за данный процесс был возложен именно на земства. В. А. Лебедев отмечает,

что в первое время существования земств, полноценная работа в отношении со-

21

ставления земского бюджета, а, соответственно, и финансирования тех или

иных отраслей не осуществлялась, т.к. не было практического опыта16. Именно

поэтому, в первые годы существования земств расходы на образование были

незначительны. Причем из этих расходов основное значение приобретало фи-

нансирование начальных школ. Возможно, именно в начальном образовании

состояла общественная потребность, учитывая, что земства при составлении

бюджета должны были на нее опираться.

Однако нельзя не отметить один положительный момент: до XIX века о

существовании общественной потребности в образовании говорить не прихо-

дилось. При Александре I необходимость в образовании и сам смысл образова-

ния расценивался обществом неоднозначно, потребность отчасти признавалась,

но способы ее реализации – нет. Н. Я. Аристов, например, приводит в своей ра-

боте слова А. С. Шишкова, высказывающегося против внедрения иностранного

элемента в развитие образования: «русскому надобно русское воспитание, он

должен любить свой язык, свою одежду и сохранять черты благородного харак-

тера предков»17.

Создание земств и возложение на них обязанности удовлетворять мест-

ные потребности способствовало самостоятельному общественному осмысле-

нию и обеспечению этих потребностей. Возможно, именно этим обусловлен

приоритет в области финансирования начального образования: необходимо бы-

ло освоить азы просвещения, и общественность это понимала, что, несомненно,

являлось шагом вперед.

Однако публиковались научные рассуждения, основанные на противопо-

ложной точке зрения. Так, А. М. Геренштейн в своей работе отмечает, что за-

траты на образование в губерниях постоянно растут, «от народной школы тре-

щит земский бюджет». Однако при этом «крестьяне смотрят на нее с каким-то

своеобразным почтением, не понимая как ничтожно ее образовательное значе-

ние». А. М. Геренштейн отмечает, что земская школа дает азбучную грамот-

16 См. Золотые страницы финансового права России. С. 114. 17 См. Аристов Н.Я. Указ. соч. С.16.

22

ность, которая никакой цены не имеет, если за ней не следует дальнейшее об-

разование18.

Возвращаясь к вопросу государственного финансирования образования,

необходимо отметить, что в правилах составления росписей была заложена ве-

домственная классификация, именно поэтому образование относилось к числу

расходов не только Министерства народного просвещения. Так, В. А. Лебедев

приводит следующую статистическую информацию относительно расходов на

образование, актуальную на 1870-1880 годы:

- расходы Министерства народного просвещения составляли в среднем 17

млн. рублей;

- расходы Министерства военного на военные образовательные учрежде-

ния составляли около 5 млн. рублей;

- расходы Министерства морского - 450 тыс. рублей;

- расходы Министерства финансов – 30 тыс. рублей;

- расходы Министерства государственных имуществ – 80 тыс. рублей;

- расходы Министерства Внутренних дел –71 тыс. рублей;

- расходы Министерства путей сообщения – 185 тыс. рублей;

- расходы Министерства юстиции – 168 тыс. рублей.

К тому же на образование расходовало средства Синодальное ведомство

(около 11 млн. рублей)19.

Рост расходов на образование заметен применительно к 90-м годам XIX

века. Доля земств в общем количестве расходов на образование составляла

57%20. Причем интересный момент: расходы на просвещение зависели от кон-

кретной местности, принимая во внимание, что земское положение было введе-

но не во всех административных единицах. В тех губерниях, где действовало

земское положение, образование финансировалось в совокупности с государ-

ственными расходами и колебалось в размере от 0,7% (Олонецкая губерния) от

18 Геренштейн А.М. Народное образование. Спб. 1897. С. 5 19 См. Золотые страницы финансового права России. С. 116. 20 Медынский Е.Н., Пфингстен Н. Бюджеты земских школ // Земское дело. 1914. № 21.

С. 23.

23

общего количества расходов земств до 10,9% (Херсонская губерния)21. В тех

губерниях, где не было введено земское положение, расходы на образование

представляли собой сумму, реально необходимую для содержания всех учеб-

ных заведений, находящихся на определенной территории. Не сложно предпо-

ложить, что в этих губерниях расходы на образование были выше и занимали

более высокий процент в системе публичных расходов. Так, расходы на обра-

зование (рассматриваем на примере статистических данных за 1894 год) Бесса-

рабской губернии составляли в среднем 14,3% в системе публичных расходов,

Витебской − 20,4%, Волынской − 20,5%, Гродненской − 12,2%, Екатерино-

славской − 14,9%, Киевской − 16,6%, Ковенской − 16,6%, Курляндской −

19,8%, Лифляндской − 21%, Минской − 12, Могилевской − 12,5%, Подольской

− 19,8%, Таврической − 16,2%, Эстляндской − 19,7%.

Что касается места расходов на образование в системе публичных расхо-

дов земств, то они составляли в среднем 8,5% от их общего количества. В об-

щее количество расходов входили расходы на содержание администрации, по-

стройку, ремонт зданий, содержание разъездных и почтовых лошадей, обще-

ственную безопасность, на религиозные потребности, больницы, хлебозапас-

ные магазины, пожарную часть, благотворительность, пути сообщения, уплату

долгов, сельскохозяйственные расходы. Следует отметить, что расходы на об-

разование постепенно росли и в рамках государственного бюджета.

Таким образом, образование прошло длительный путь к признанию его в

качестве одной из приоритетных государственных и общественных потребно-

стей, что сказывалось и на росте расходов. Однако в советской литературе от-

носительно образования в дореволюционной России высказывалось значитель-

ное количество критических замечаний. К. И. Субботина отмечала, что основ-

ные проблемы развития дореволюционного образования заключались в исполь-

зовании правящими классами школы в качестве орудия сохранения и укрепле-

ния своего господства, в отсутствии твердой финансовой базы школ, в скудно-

21 Мирские доходы и расходы за 1894 год в 50-ти губерниях Европейской России, с

подробным подразделением по отдельным статьям. Спб. 1898. 190 с.

24

сти бюджетов городов и земств, «распыленности» расходов на образование по

различным ведомствам22.

В советское время сфера образования подверглась качественным измене-

ниям. С первых шагов советской власти народное образование и просвещение

находят отражение в государственных программах и выступают одним из ос-

новных способов модернизации и усовершенствования, как советского обще-

ства, так и советского человека. Необходимо отметить, что приоритеты госу-

дарственной политики, обусловленные внешними и внутренними факторами и

тесно связанными с ними потребностями за время существования советской

власти, не раз менялись. Выбранная нами за основу периодизация имеет услов-

ный характер и включает в себя следующие этапы: 1918-1921 годы (первые го-

ды советской власти); 1922-1928 годы (период новой экономической политики),

1928-1941 годы (период довоенного сталинизма), 1941-1945 (годы Великой

отечественной войны), 1945-1953 годы (период послевоенного сталинизма),

1956 – 1981 годы (оттепель-застой), 1985-1991 годы (перестройка).

Образование в СССР признавалось инструментом социалистического

преобразования общества, призванного обеспечивать развитие и удовлетворе-

ние духовных и интеллектуальных потребностей советского человека. В виду

признания образования в качестве одной из основных общественных и государ-

ственных потребностей, необходимо рассмотреть вопрос о государственной

политике в сфере образования как стратегии удовлетворения потребностей.

Вопрос о государственной политике в сфере образования немыслим без

анализа норм, отражающих ее, и содержащихся в нормативных правовых актах

советского периода. В Программе Коммунистической партии, принятой в 1919

году на VIII съезде партии, отражена необходимость становления равенства

всех граждан СССР в получении образования независимо от расовой и нацио-

нальной принадлежности, пола, отношения к религии, имущественного и соци-

22 Субботина К.И. Народное образование и бюджет. М., 1965. С. 10.

25

ального положения23. В Положении о единой трудовой школе РСФСР от 30

сентября 1918 года отмечается следующее: «Трудовое начало станет мощным

педагогическим средством в том случае, если труд в школе будет творчески ра-

достным, свободным от приемов насилия над личностью учащегося и при всем

этом планомерно и социально организованным»24.

Необходимо отметить, что в рассматриваемый период было принято зна-

чительное количество нормативных правовых актов, регулирующих сферу об-

разования, но их основной идеей, наряду с организацией системы образования в

стране, было воспитать граждан, «стоящих на платформе Советской власти»25.

Следующее, не менее важное направление образовательной политики бы-

ло сформулировано 19 июня 1920 года Совнарком РСФСР, получившее назва-

ние как «ликвидация неграмотности». Для этой цели была создана Всероссий-

ская чрезвычайная комиссия по ликвидации безграмотности. Ликвидация без-

грамотности как перспективная концепция того времени была тесно связана с

общей политикой в сфере образования. Презюмировалось, что распространение

всеобщей грамотности невозможно без создания и развития образовательных

учреждений, соответствующих советским реалиям. Интересным представляется

тот факт, что в политике ликвидации неграмотности были заинтересованы не-

которые ведомства. Приведем в пример Приказ Революционного военного со-

вета Республики от 28 декабря 1921 года № 2915 «Правила по организации

борьбы с неграмотностью в частях войск»26. Так, Приказом устанавливается

обязанность красноармейских школ повышать культурный уровень красноар-

мейцев как сознательных бойцов революционной рабоче-крестьянской Красной

Армии и Флота»; а также обязанность обучаться в общеобразовательных шко-

23 Принципы системы народного образования в СССР // под ред. Логиновой В.И., Са-

моруковой П.Г. М., 1983.С. 35. 24 Положение о единой трудовой школе РСФСР от 30.09.1918 // СУ РСФСР. 1918. №

74. Ст. 812. 25 Декрет СНК РСФСР от 26.06.1918 «Об организации дела народного образования в

Российской Республике» // СУ РСФСР. 1918. № 46. Ст. 551. 26 Сборник приказов Революционного Военного Совета Республики 1921 года

26

лах всех неграмотных и малограмотных красноармейцев и моряков, которые

должны составлять не более 10% от их общего количества в части.

Важным в Советском Союзе являлось обеспечение языковой политики и

ее непосредственное влияние на образовательную политику. Именно в Совет-

ском Союзе были заложены основы национального образования с приоритетом

этнокультурного компонента. В школах образовательные программы препода-

вались на языках большинства населения республик. Данный принцип тесно

связан с интернациональным подходом к вопросам установления советских

правовых норм. Именно посредством данного подхода и его проявлениями во

всех сферах общественной и государственной жизни, в том числе в сфере обра-

зования, удавалось обеспечить единство советского права и советской полити-

ки.

Также, 21 января 1918 года в связи с обнародованием декрета «Об отде-

лении церкви от государства и школы от церкви», была заложена основа такого

направления государственной политики как светскость образования. Из компе-

тенции духовного ведомства было выведено образование, при этом все суще-

ствующие на тот момент образовательные учреждения с принадлежащими им

постройками и иными ценностями были переданы в ведение Наркомата народ-

ного просвещения.

Таким образом, объединив перечисленные нами положения в некоторую

систему, отметим, что основной потребностью государства на этапе 1917-1921

годов являлось осуществление социалистической революции, в рамках которой

особенную значимость приобретало развитие образования. Действительно, по-

средством образования можно было достичь цели воспитания общества в духе

советских преобразований. Однако потребность в образовании выражалась и в

необходимости повышения общей культуры и грамотности общества. Совет-

ское государство противопоставлялось царскому. Правящие классы дореволю-

ционной России, по мнению советских властей, использовали школу в качестве

27

инструмента укрепления собственного господства27. Именно поэтому советское

государство стремилось сделать школу инструментом укрепления власти со-

ветского народа.

Соответствующие потребности находят непосредственное выражение в

основных направлениях государственной образовательной политики. В самом

общем виде государственная стратегия в области образования будет опреде-

ляться через превращение школы в орудие полного уничтожения деления об-

щества на классы. При этом направлениями образовательной политики явля-

лись обеспечение принципов всеобщности, доступности, бесплатности образо-

вания.

Государственная воля всецело находила отражение в мероприятиях, осу-

ществляемых партией: в ликвидации безграмотности, формировании и реали-

зации принципов образования, отделении школы от церкви и т.д.

Что касается формирования расходов в указанный период, то данный

процесс также подвергся изменениям. Во-первых, принимаются нормативные

правовые акты, в которых утверждаются правила составления, рассмотрения,

утверждения и исполнения финансовых смет народных комиссариатов и про-

чих центральных учреждений и росписи общегосударственных доходов и рас-

ходов РСФСР (Декрет СНК РСФСР от 24 мая 1919 года «О сметных прави-

лах»28; Декрет СНК РСФСР от 28 февраля 1921 года «О порядке рассмотрения

финансовых смет местных отделов, учреждений и предприятий»29); а также

правила осуществления финансового контроля, о предварительной и фактиче-

ской ревизии хозяйственно-финансовой и промышленной деятельности прави-

тельственных и общественных учреждений и предприятий (Декрет СНК

27 Едва ли можно согласиться с указанным мнением, однако именно оно чаще всего

находит отражение в трудах советских ученых. 28 Декрет СНК РСФСР от 24.05.1919 «О сметных правилах» // СУ РСФСР. 1919. № 29.

Ст. 318. 29 Декрет СНК РСФСР от 28.02.1921 «О порядке рассмотрения финансовых смет

местных отделов, учреждений и предприятий» // СУ РСФСР. 1921. № 16. Ст. 102.

28

РСФСР от 26 ноября 1918 года «О производстве государственным контролем

ревизий)30.

Что касается места расходов на образование в системе публичных расхо-

дов первых годов советской власти31, то в 1918 году они составили 6,3%. При

этом расходы на образование постепенно растут: в 1919 году они составляют

8% бюджета, в 1920-м – 10,4%, в 1921 – 8,9%. Система иных бюджетных рас-

ходов следующая:

- расходы на общее управление составляют 1918 год – 9,3%, 1919 год –

6,1%, 1920 год – 7,4%, 1921 год – 4,1%.

- расходы на охрану труда: 1918 год –3%, 1919 год – 11,6%, 1920 год –

12,1%, 1921 год – 4,7%.

- промышленность: 1918 год –16,4%, 1919 год – 25,5%, 1920 год – 30,3%,

1921 год – 43%.

- продовольствие: 1918 год –10,4%, 1919 год – 15,7%, 1920 год – 14,8%,

1921 год – 19,2%.

- земледелие: 1918 год – 1,4%, 1919 год – 1,8%, 1920 год – 5,1%, 1921 год

– 9,6%.

- пути сообщения: 1918 год – 18%, 1919 год – 9%, 1920 год – 8,8%, 1921

год – 6,2%.

- оборона: 1918 год – 33,6%, 1919 год – 19,4%, 1920 год – 11,1%, 1921 год

– 4,2%.

- уплата долгов: 1918 год – 1,6%, 1919 год – 0,8%, 1920 год – 0%, 1921 год

– 0%.

- прочие расходы: 1918 год – 0,4%, 1919 год – 2,6%, 1920 год – 0%, 1921

год – 0%.

Расходы на образование в период с 1918 – 1921 годы включали в себя:

содержание центральных учреждений, содержание местных учреждений, раз-

30 Декрет СНК РСФСР от 26.11.1918 «О производстве государственным контролем ре-

визий» // СУ РСФСР. 1918. № 86. Ст. 898. 31 Приведенная ниже статистика: Теремитин Ф. Расходы на народное образование при

Советской власти и царском правительстве: М., 1922. С. 5.

29

ные организационные расходы центра, содержание ученых учреждений и науч-

ных библиотек, содержание высших учебных заведений, низшее и среднее об-

разование, подготовка школьных работников, строительные расходы32.

Также в рамках расходов на образование предусматривался раздел «про-

чие расходы», в который входили расходы на: внешкольное образование, теат-

ры, музеи, социальное обеспечение обучающихся.

Несмотря на то, что с приходом советской власти был взят быстрый старт

на комплексную модернизацию общественной жизни, где бюджетные расходы

составляли материальную основу преобразований, рост расходов не мог сам по

себе снизить неблагоприятные последствия гражданской войны и военной ин-

тервенции. Требовалось выработать новую политику, направленную на восста-

новление народного хозяйства и построение социализма33. Так, в 1920-м году

был выбран курс на новую экономическую политику (НЭП). Развитие образо-

вания в рамках НЭПа занимало значимое положение. Во-первых, НЭП сопро-

вождалась проведением культурной революции. Во-вторых, от уровня образо-

ванности трудящихся напрямую зависел и зависит общий доход государства.

В рамках государственной образовательной политики в период НЭПа

продолжают осуществляться задачи повышения культурного уровня и образо-

ванности населения, ликвидации безграмотности. Для этого реализуются сле-

дующие государственные мероприятия: развиваются национальные культуры и

нивелируется разница между городом и селом, укрепляется сельская школа.

Начальное образование становится всеобщим и обязательным. Также в числе

приоритетов ставится проблема отсутствия собственных технических кадров и

квалифицированных рабочих (хотя основной упор на это будет сделан в период

индустриализации).

На уровне союзных республик уделяется значительное внимание вопросу

управления в сфере образования. Одной из основных задач, закрепленных в

32 Там же. С.7 33 Обозначенные государственные потребности довольно часто приводятся в трудах

ученых советского периода. См. например, Субботина К.И. Планирование и финансирова-ние расходов на просвещение: Дисс … канд. эконом. наук. М., 1958.

30

Постановлении ВЦИК от 15 октября 1924 года «О мероприятиях по народному

просвещению» является упорядочение системы управления и нормативного

обеспечения в сфере образования34. В Постановлении отмечается необходи-

мость гармонизации нормативных актов, регулирующих сферу образования, в

распределении круга обязанностей в области развития образования по ведом-

ствам. В соответствии с этим документом в 1928 году было принято совместное

Постановление ВЦИК и СНК РСФСР «О мероприятиях по укреплению мест-

ных органов народного образования»35.

В период 1922-1928 годов расходы на образование увеличиваются, при

том факте, что сам процесс финансирования всех сфер жизни общества (в том

числе образования) изменяется. Так, в системе финансирования в первые годы

существования советской власти были выявлены существенные недостатки,

выраженные в отсутствии финансовой дисциплины, отсутствии соблюдения

сметных правил, утвержденных Декретом СНК РСФСР от 24 мая 1919 года, и

правил обоснованности и эффективности расходования бюджетных средств.

Именно поэтому в период новой экономической политики принимается ряд

важных положений, направленных на устранение несовершенств.

Так, 21 декабря 1923 года было принято Постановление Наркомфина

СССР «Общие правила финансового контроля»36. Постановлением устанавли-

вается обязанность производить финансовый контроль в целях соблюдения за-

конности и правильности проверяемых оборотов, определения выгодности для

государства производимых расходных операций, а также в целях обеспечения

целевого использования расходуемых средств. При этом финансовый контроль

производился по каждому виду доходов и расходов в особых перечнях, утвер-

ждаемых Народным комиссаром финансов СССР. В 1926 году было принято

34 Постановление ВЦИК от 15.10.1924 «О мероприятиях по народному просвещению»

// СУ РСФСР. 1924. № 87. Ст. 875. 35 Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 30.07.1928 «О мероприятиях по укрепле-

нию местных органов народного образования» // СУ РСФСР. 1928. № 102. Ст. 643. 36 Постановление Наркомфина СССР от 21.12.1923 «Общие правила финансового кон-

троля» // СУ РСФСР. 1924. № 21. Ст. 210.

31

совместное Постановление ЦИК и СНК СССР «О режиме экономии»37, которое

было также посвящено необходимости соблюдения законности в государствен-

ном аппарате, а также необходимости скорейшего и строжайшего принятия мер

в области пресечение злоупотреблений, бесхозяйственности, расточительности

и небрежности в расходовании государственных средств. Для достижения обо-

значенных целей признавалась необходимость введения и соблюдения режима

строжайшей экономии.

12 ноября 1923 года Постановлением ЦИК СССР было введено времен-

ное положение «О местных финансах»38, которое просуществовало с изменени-

ями и дополнениями до 1926 года, когда ЦИК СССР принял Постановление «О

введении в действие положения о местных финансах»39.

Так, согласно временному положению, на местные средства финансиро-

вались расходы на:

- содержание школ по ликвидации неграмотности и малограмотности,

воскресных школ;

- хозяйственные надобности школ политической грамоты, кроме учебных

расходов и содержания учебного персонала;

- хозяйственные и канцелярские надобности советских партийных школ

1-й и 2-й ступени.

В основе формирования государственных и местных расходов лежала

функциональная классификация. Расходы на народное образование были

предусмотрены в качестве подраздела раздела «народное просвещение». Наря-

ду с образованием в рамках данного раздела предусматривались также расходы

на культуру и науку. Согласно Положению на местный уровень передавалось

финансирование:

- местных музеев, архивов и картинных галерей;

37 Постановление ЦИК и СНК СССР от 11.06.1926 «О режиме экономии» // СЗ СССР. 1926. № 40. Ст. 291.

38 Постановление ЦИК СССР от 12.11.1923 «О местных финансах» // СУ РСФСР. 1923. № 111 – 112. Ст. 1045.

39 Постановление ЦИК СССР от 12.11.1926 «О введении в действие положения о местных финансах» // СЗ СССР. 1926. № 31. Ст. 198.

32

- изб-читален, местных библиотек;

- театров, зрелищ;

- ученых учреждений, за исключением тех, которые были отнесены на

государственные бюджеты союзных республик.

Интересным представляется тот факт, что Положение вводило систему

дотаций, предусматриваемых в целях покрытия местных расходов. Так, в статье

114 Положения отмечается, что в том случае, если в силу стихийных бедствий

и иных чрезвычайных ситуаций местные бюджеты не могли быть сведены без

дефицита, они могли претендовать на получение дотаций. Для этого на уровне

СССР был образован специальный дотационный фонд, бюджет которого

утверждался ежегодно Наркомфином СССР.

С момента введения Положения «О местных финансах» от 25 апреля

1926 года к местным расходам по народному образованию относились:

- расходы по организации, оборудованию и содержанию различных про-

фессионально-технических школ низшего типа;

- расходы по организации, оборудованию и содержанию: школ первой

ступени, школ второй ступени, школ-семилеток и девятилеток, школ крестьян-

ской молодежи, детских домов и колоний, детских садов, площадок, очагов,

школ подростков;

- расходы по организации, оборудованию и содержанию изб-читален,

библиотек;

- расходы на школы по ликвидации неграмотности и малограмотности;

- расходы на школы для взрослых и школы политграмоты местного зна-

чения,

- расходы на содержание музеев, театров, выставок и т.д.

При этом Положение не содержит сведений относительно Дотационного

фонда, однако в рамках бюджетов союзных республик могли предусматривать-

ся субвенционные фонды в целях софинансирования местных расходов. Так,

К. И. Субботина отмечает, что субвенционные фонды играли значительную

роль в области воздействия на объем и структуру расходов в виду недостаточ-

33

ного уровня бюджетного планирования40. Она с своей работе приводит стати-

стику относительно влияния субвенционных фондов на развитие образования.

В 1926 году общая сумма фонда по бюджету РСФСР составила 34769 рублей.

Что касается места расходов на просвещение в системе публичных расхо-

дов в период новой экономической политики, то в 1923- 1924 годах они соста-

вили 11,9%, где расходы на образование составили 64,4%, в 1924-1925 годах

11,7%, где расходы на образование занимают 63,1%, в 1925-1926 годах 12,4%,

где расходы на образование составляют 65,1%. Необходимо отметить, что рас-

ходы на просвещение стали являться подразделом раздела «социально-

культурные мероприятия» бюджетной классификации и включали в себя, кроме

расходов на образование, расходы на культурно-просветительную работу (рас-

ходы на содержание библиотек); расходы на печать, искусство, телевидение и

радиовещание. Соответствующая классификация не претерпела последующих

изменений в советском бюджете.

Представим общую картину расходов на период 1923-1926 годов:

- народное хозяйство: 1923-1924 годы –27%, 1924-1925 годы – 29,9%,

1925-1926 годы – 28,5%;

- социально-культурные мероприятия: 1923-1924 годы –17,5%, 1924-1925

годы – 17,2%, 1925-1926 годы – 17,7%;

- оборона: 1923-1924 годы –19,9%, 1924-1925 годы – 13,7%, 1925-1926 го-

ды – 13,5%;

- государственное управление: 1923-1924 годы –20,2%, 1924-1925 годы –

16,9%, 1925-1926 годы – 17,4%;

- займы: 1923-1924 годы –3,7%, 1924-1925 годы – 2,3%, 1925-1926 годы –

2,9%;

- прочие расходы: 1923-1924 годы –11,1%, 1924-1925 годы – 6,3%, 1925-

1926 годы – 4,1%41.

40 Субботина К.И. Народное образование и бюджет. М., 1965. С. 37. 41 Плотников К.Н. Бюджет советского государства. М., 1945 С. 50

34

Как уже отмечалось, значимая часть расходов на образование передава-

лась на местный уровень. В основном, это касается школ. К. И. Субботина при-

водит следующую статистику: в 1923-1924 годах местные расходы на школы

составили 97,2% от общегосударственных, в 1924-1925 годах – 96,4% от обще-

государственных, в 1925-1926 годах – 93,1% от общегосударственных42.

1928 год связывают с началом осуществления плана индустриализации

страны. Так, К. Н. Плотников отмечает, что индустриализация была необходи-

ма в целях роста экономики и выступала рычагом обеспечения экономической

независимости, укрепления ее обороноспособности и построения социализма43.

Основной акцент в политике индустриализации был расставлен над созданием

и развитием тяжелой промышленности. Однако для того, чтобы промышлен-

ность развивалась, необходимы специалисты, способные ее развивать. Для

осуществления индустриализации требовались кадры.

Еще в период НЭПа на союзном и республиканском уровнях был принят

ряд нормативных правовых актов, реализация которых пришлась уже на период

индустриализации страны и имела к ней непосредственное отношение. 17 марта

1926 года Советом народных комиссаров РСФСР был принят Декрет «Об

утверждении положения о профессионально-технических школах», который

регламентировал деятельность профессионально-технических учебных заведе-

ний в целях подготовки квалифицированных рабочих44.

С 1926 года стали открываться первые школы фабрично-заводского уче-

ничества. При этом в 30-е годы государством стал предприниматься ряд меро-

приятий, способствующих их распространению и улучшению качества их рабо-

ты. Так, в 1930-м году началось капитальное строительство школ фабрично-

заводского ученичества, однако в установленный план уложиться не удалось.

Поэтому 8 июня 1931 года СНК СССР принял Постановление «О мероприятиях

по улучшению работы школ фабрично-заводского ученичества, находящихся в

42 Субботина К.И. Народное образование и бюджет. М., 1965., С. 32. 43 Плотников К.Н. Указ. соч. С. 59. 44 Декрет СНК РСФСР от 17.03.1926 «Об утверждении положения о профессионально-

технических школах» У РСФСР. 1926. № 18. Ст. 139.

35

ведении советов народного хозяйства СССР и союзных республик»45, в котором

отмечается необходимость установить жесткие календарные сроки строитель-

ства в виду невыполнения плана в 1930 году.

В совместном Постановлении ЦИК СССР и СНК СССР от 15 сентября

1933 года «О школах фабрично-заводского ученичества»46 был выявлен ряд

недочетов в работе школ, готовящих квалифицированных рабочих. Фабрично-

заводские школы были специализированными, поэтому органами государ-

ственной власти указывался недостаток наличия смежных предметов, которые

отвлекают от получения основного профиля, в котором нуждается государство.

Также был предпринят ряд мер в области обеспечения дальнейшей работы

учащихся по выбранной специальности в форме прямого нормативного запре-

та: «прекратить практику перехода окончивших школы фабрично-заводского

ученичества в учебные заведения (техникумы, вузы и втузы)». Каждый вы-

пускник был обязан проработать на производстве по специальности не менее

трех лет.

В период 1928-1940-х годов в сфере образования произошли существен-

ные изменения. Так, 14 августа 1930 года был принят совместный документ

ЦИК СССР и СНК СССР – Постановление «О всеобщем обязательном началь-

ном обучении»47. В этом нормативном правовом акте отмечается, что несмотря

на важность и необходимость развития начального обучения в системе органов

управления образованием были выявлены недостатки, выраженные в неудовле-

творительном темпе распространения всеобщего начального образования и не-

достаточном внимании советских органов к этой проблеме. В соответствии с

Постановлением было решено: принять в школу всех детей возраста 8, 9, 10

лет, которые в связи с какими-либо причинами в ней не обучались, развивать

школы колхозной молодежи. Обязанность получения образования детьми воз-

45 Постановление ЦИК СССР и СНК СССР от 15.09.1933 «О школах фабрично-заводского ученичества» // СЗ СССР. 1931. № 41. Ст. 285.

46 Постановление ЦИК СССР и СНК СССР от 15.09.1933 «О школах фабрично-заводского ученичества» // СЗ СССР. 1933. № 59. Ст. 357.

47 Постановление ЦИК СССР и СНК СССР от 14.08.1930 «О всеобщем обязательном начальном обучении» // СЗ СССР. 1930. № 39. Ст. 420.

36

лагалась на их родителей, законных попечителей. Реализовывались мероприя-

тия в области материальной поддержки детей из малоимущих семей (бесплат-

ное снабжение учебниками, письменными принадлежностями, обувью, одеж-

дой, питанием, транспортом и т.п.)

В целях осуществления указанных мероприятий государство значительно

увеличивало ассигнования, как по местному, так и по единому государственно-

му бюджету. К тому же, в целях реализации мероприятий, государство привле-

кало средства общественных, профсоюзных, колхозных организаций.

Расходы на просвещение в системе публичных расходов первой пятилет-

ки (1929-1932 годы) в 1928-1929 году составили 111, 7 млн. рублей (12,7%), где

расходы на образование составили 71,6%; в 1929-1930 году – 173,8 млн. рублей

(13,4%), где расходы на образование составили 69,4%; в 1930-м году (особый

квартал) – 60,5 млн. рублей (12%), где расходы на образование составили 67,8%

в 1931 году – 283 млн. рублей (11,3%), где расходы на образование составили

68,2%; в 1932 году – 381,7 (10%), где расходы на образование составили

65,4%48.

Общая картина расходов бюджета в период первой пятилетки (1928-1932

годов) представляла собой расходы на:

- народное хозяйство: 1928-1929 годы – 48,3%, 1929-1930 годы – 51%,

1930 год – 55%, 1931 год – 65%, 1932 год – 67%;

- социально-культурные мероприятия: 1928-1929 годы –29%, 1929-1930

годы – 26%, 1930 год – 21%, 1931 год – 21%, 1932 год – 19%;

- оборона: 1928-1929 годы – 10%, 1929-1930 годы – 7,8%, 1930 год – 8,6%,

1931 год – 5,1%, 1932 год – 3,1%;

- государственное управление: 1928-1929 годы –6,8%, 1929-1930 годы –

4,7%, 1930 год – 2,6%, 1931 год – 4,7%, 1932 год – 3,1%;

48 Расходы на социально-культурные мероприятия по единому государственному

бюджету СССР за 1 и 2 пятилетки. М., 1939. С. 22-25.

37

- займы: 1928-1929 годы –3,6%, 1929-1930 годы – 3%, 1930 год – 1,4%,

1931 год – 1,6%, 1932 год – 2,5%49.

В 1933 году СНК СССР совместно с Центральным комитетов ВКП(б)

принял Постановление «О структуре начальной и средней школы в СССР»50 от

15 мая 1934 года, в рамках которого регулируются некоторые вопросы функци-

ональной составляющей системы образования, а именно устанавливаются типы

общеобразовательной школы, а именно: начальная школа, неполная средняя

школа и средняя школа.

СНК ССР совместно с ЦК ВКП(б) 23 июня 1936 года было принято По-

становление «О работе высших учебных заведений и о руководстве высшей

школой»51 в рамках которого констатируется неудовлетворительное состояние

подготовки кадров в высшей школе. Для этого предпринимается попытка реа-

лизовывать такие мероприятия как обеспечение высших учебных заведений

научно-педагогическими кадрами, лабораториями, кабинетами, библиотеками.

Также регламентируются правила управления высшими учебными заведения-

ми, приема в ВУЗы и т.д.

Что касается расходов на просвещение в системе публичных расходов во

вторую пятилетку, то с 1933 по 1937 год они выросли с 11 до 15,4%, где расхо-

ды на образование варьировались от 67% до 73%52. Система публичных расхо-

дов на указанный период по-прежнему представлена расходами на:

- народное хозяйство: 1933 год – 60%, 1934 год – 57%, 1935 год – 54%,

1936 год – 46%, 1937 год – 40%;

- социально-культурные мероприятия: 1933 год –22%, 1934 год – 21%,

1935 год – 22%, 1936 год – 27%, 1937 год – 29%;

49 Финансы СССР. Статистический сборник. М., 1962 . С. 21 50 Постановление СНК СССР, ЦК ВКП(б) от 15.05.1934 «О структуре начальной и

средней школы в СССР» // СЗ СССР. 1934. № 26. Ст. 205. 51 Постановление СНК СССР, ЦК ВКП(б) от 23.06.1936 «О работе высших учебных

заведений и о руководстве высшей школой» // СЗ СССР. 1936. № 34. Ст. 308. 52 Государственный бюджет СССР и бюджеты союзных республик. Статистический

сборник. М., 1962. С. 18.

38

- оборона: 1933 год –4,3%, 1934 год – 9%, 1935 год – 11%, 1936 год –

16%, 1937 год – 16%;

- государственное управление: 1933 год –3,8%, 1934 год – 3,8%, 1935 год

– 3,8%, 1936 год – 3,7%, 1937 год – 4,2%;

- займы: 1933 год –3%, 1934 год – 3,3%, 1935 год – 2,4%, 1936 год – 2,4%,

1937 год – 3,2%53.

С 1940 в связи с принятием таких документов как Постановление СНК

СССР от 2 октября 1940 года «О призыве городской и колхозной молодежи в

ремесленные училища, железнодорожные училища и школы фабрично-

заводского обучения» и Указа Президиума ВС СССР «Об ответственности

учащихся ремесленных, железнодорожных училищ и школ ФЗО за нарушение

дисциплины и за самовольный уход из училища»54 от 28 декабря 1940 года бы-

ла установлена взаимная обязанность государства и обучающихся по отноше-

нию к развитию фабрично-заводского обучения.

При этом на колхозы была возложена обязанность материального обеспе-

чения призываемой молодежи в ремесленные училища, железнодорожные учи-

лища и школы фабрично-заводского обучения предметами первой необходимо-

сти, продуктами питания, а также средствами передвижения для проезда до же-

лезнодорожной станции.

Применительно к трем годам третьей пятилетки расходы на просвещение

в системе публичных расходов занимали следующее положение: в 1938 году –

15%, из которых расходы на образование составили 71%, в 1939 году – 13%, из

которых расходы на образование составили 69%, в 1940 году – 12,8%, из кото-

рых расходы на образование составили 67%55.

Что касается системы публичных расходов в обозначенный период, то

она представлена расходами на:

- народное хозяйство: 1938 год – 41%, 1939 год – 39%, 1940 год – 33%;

53 Финансы СССР. Статистический сборник. М., 1962 . С. 22. 54 Ведомости ВС СССР. 1941. № 1. 55 Государственный бюджет СССР и бюджеты союзных республик. Статистический

сборник. М., 1962. С. 25.

39

- социально-культурные мероприятия: 1938 год – 28%, 1939 год – 24%,

1940 год – 23%;

- оборона: 1938 год –19%, 1939 год – 25%, 1940 год – 32%;

- государственное управление: 1938 год –5,3%, 1939 год – 4,2%, 1940 год

– 3,9%;

- займы: 1938 год –3,5%, 1939 год – 1,3%, 1940 год – 1,6%56.

Период 1933-1940-х годов характеризуют как этап завершения социали-

стической реконструкции народного хозяйства и победы социализма в СССР. В

сфере образования удалось достичь значительных успехов. Народное образова-

ние было всецело под контролем советской власти: принимался ряд норматив-

ных правовых актов, регулирующих сферу образования, отмечалась необходи-

мость некоторых изменений и предлагались конкретные мероприятия, способ-

ствующие этому, расходы на образования росли. Принимая во внимание, что с

начала становления советского государства, образование рассматривалось в

большинстве нормативных правовых актов как обязанность тех или иных орга-

нов государственной власти в области его развития, необходимо отметить, что

на этапе 1933-1940-х годов, устанавливаются и гарантируются некоторые права

в сфере образования, например, право детей из малоимущих семей на матери-

альную поддержку в целях получения образования и т.д.

Период 1941-1945 годов охватывает собой страницы истории российского

государства, связанные с Великой отечественной войной. Что касается системы

образования в данный период, то интересным представляется тот факт, что не-

смотря на наличие военных расходов, на которые уходило 1/3 национального

богатства, расходы на образование по-прежнему предусматривались советским

бюджетом. К. И. Субботина отмечает, что именно в годы Великой отечествен-

ной войны появился такой вид образовательных учреждений как школы-

интернаты (на которые было ассигновано 40 млн. рублей). Обучающиеся были

выведены из опасных мест и продолжали обучение в учебных заведениях, рас-

полагающихся на сравнительно безопасных территориях. Государство по-

56 Финансы СССР. Статистический сборник. М., 1962 . С. 23.

40

прежнему было заинтересовано в распространении фабрично-заводского обу-

чения, в организации системы образования без отрыва от производства и под-

готовке кадров. К. И. Субботина приводит следующую статистику: в 1943 году

на среднее специальное образование было выделено 60,4 млн. рублей, на под-

готовку кадров в высших учебных заведениях – 117,9 млн. рублей; в 1944 году

по идентичным статьям расходовалось 139,5 млн. рублей и 214, 2 млн. рублей;

в 1945 году – 214,4 млн. рублей и 303 млн. рублей соответственно57.

После окончания Великой отечественной войны начался период восста-

новления народного хозяйства. Кардинальных изменений в области организа-

ции народного образования и процесса его финансирования в этот период не

произошло. Благодаря грамотно спланированной государственной политике

удалось достичь довоенного уровня во всех сферах, производственных и не-

производственных, и превысить его по многим показателям. Так, в годы чет-

вертой пятилетки (1946- 1950 годы) расходы на просвещение выросли с 12% до

14%, где расходам на образование отводилось примерно 70%. В годы пятой пя-

тилетки (1951-1955 годы) они составляли примерно 13%, где расходам на обра-

зование отводилось 65-68%.

Рассмотрим общую картину публичных расходов на период четвертой и

пятой пятилеток.

- народное хозяйство: 1946 год – 34%, 1950 год – 38%, 1951 год – 40%;

1955 год – 43%;

- социально-культурные мероприятия: 1946 год – 26%, 1950 год – 28%,

1951 год – 27%; 1955 год – 27%;

- оборона: 1946 год – 24%, 1950 год – 20%, 1951 год – 21%; 1955 год –

20%;

- государственное управление: 1946 год – 3,8%, 1950 год – 3,3%, 1951 год

– 3%; 1955 год – 2,3%;

57 Субботина К.И. Указ. соч. С. 55.

41

- займы: 1946 год – 1,7%, 1950 год – 1,2%, 1951 год – 1,5%; 1955 год –

2,6%58.

С точки зрения политических изменений советского государства обще-

признанным является выделение таких самостоятельных этапов как «оттепель»

(1956-1963 годы) и «застой» (1964-1981 годы). Однако применительно к разви-

тию системы образования в советском государстве, объединим данные этапы в

один, охватывающий 1956 – 1984 годы на основании того, что все изменения,

коснувшиеся образования на рубеже 50-60-х годов, распространились на весь

рассматриваемый период.

Так, 24 декабря 1958 года был принят Закон СССР «Об укреплении связи

школы с жизнью и о дальнейшем развитии системы народного образования в

СССР». Можно сказать, что с момента принятия данного Закона начинается но-

вый виток развития образования в советском государстве. Во-первых, в данном

акте подводились некоторые итоги уже проделанной работы в сфере распро-

странения образования, его роли в осуществлении культурной революции и

национальной политики. Тем не менее, согласно анализируемому документу,

народное образование нуждалось в перестройке: учебные заведения общего об-

разования всех видов должны были готовить образованных людей, сознательно

способных принести пользу обществу и государству; среднего профессиональ-

ного образования – рабочих высокого профессионально-технического уровня;

высшая школа – разносторонне образованных людей, разбирающихся в науке и

технике. Применительно к системе общего образования – изменялись сроки

освоения образовательных программ (средняя школа становилась восьмилет-

ней); расширялась сеть вечерних школ и школ-интернатов; развивались сель-

ские школы с учетом местных особенностей, модернизировались учебные пла-

ны образовательных учреждений. Видоизменялись школы фабрично-

заводского обучения, учебным заведениям, реализующим программы началь-

ного профессионального образования, присваивалось наименование професси-

58 Финансы СССР. Статистический сборник. М., 1962 . С. 24-25.

42

онально-технических училищ, улучшалось материально-техническое обеспече-

ние образовательных учреждений.

Принимая во внимание важность технических специальностей, усложня-

лась процедура приема в техникумы, повышались входные требования к абиту-

риентам. В сфере высшего образования обеспечивался комплексный научно-

практический подход к подготовке студентов, усилению компонента коммуни-

стического воспитания в рамках образовательного процесса и т.д.

Указанные положения находили отражение также в других нормативных

правовых актах, принятых в указанный период: в Постановлении ЦК КПСС и

Совета министров СССР от 10 ноября 1966 года «О мерах дальнейшего улуч-

шения работы средней общеобразовательной школы», в Постановлении Совета

министров от 4 мая 1971 года «О некоторых мероприятиях по укреплению

учебно-материальной базы общеобразовательных школ в сельской местности»,

в Постановлении ЦК КПСС и Совета министров СССР от 22 декабря 1977 года

«О дальнейшем совершенствовании обучения, воспитания учащихся общеобра-

зовательных школ» и т.д.

Необходимо также обратить внимание на то, что в Конституции СССР от

7 октября 1977 года впервые закреплялось право на образование как неотъем-

лемое и гарантируемое советским государством. В Конституции отмечалась

бесплатность всех видов образования, его непосредственная связь с жизнью и

производством и т.д.59.

Что касается финансовой составляющей вопроса, то необходимо отме-

тить, что с конца 1950-х начала 1960-х годов особенное внимание уделяется во-

просам финансового планирования и эффективности расходования бюджетных

средств. Так, 4 мая 1955 года Советом министров СССР принимается Поста-

новление «Об изменении порядка государственного планирования и финанси-

рования хозяйства союзных республик». Также было принято значительное ко-

личество нормативных актов, отражающих важность и необходимость финан-

сового планирования расходов применительно к конкретным сферам.

59 Конституция СССР от 07.10.1977 // СЗ СССР. Т. 3. 1990. С. 14.

43

Важность эффективного планирования государственных расходов нахо-

дит отражение в научных работах в области финансов и финансового права.

Так, исследованием данного вопроса занимается К. И. Субботина в уже осве-

щаемом ранее труде – «Планирование и финансирование расходов на просве-

щение», также подробный анализ планирования государственных расходов

приводится в работе Л. К. Вороновой «Правовые основы расходов государ-

ственного бюджета». При этом Л. К. Воронова описывает такой общий крите-

рий эффективности при планировании расходов, как необходимость соответ-

ствия целевой направленности и видов затрат основной задаче государства, за-

писанной в преамбуле к Конституции СССР60.

Необходимо пронаблюдать, повлияли ли указанные изменения на процесс

формирования расходов на образование.

Так, с 1956 по 1961 год расходы на просвещение вырастают с 13% до

14,8%, где расходам на образование отводилось примерно 73%. В 1965 году

они составляют 17,2%, в 1970 – 16%, в 1975 году – 15,3%, где доля расходов на

образование оставалась примерно неизменной и колебалась от 65% до 75%61. За

период с 1976 по 1980 годы расходы на просвещение составили 139420,1 млн.

рублей (10% от общего количества расходов). При этом расходы на образова-

ние составляли приблизительно 62%62.

Отдельным этапом в развитии образования необходимо выделить период

с 1985 по 1991 годы, получивший название перестройка. Основной государ-

ственной потребностью в рамках данного этапа можно смело признавать осу-

ществление глубоких преобразований во всех сферах общественной и государ-

ственной жизни. Так, к началу 80-х годов стало осознаваться, что сложившаяся

советская система экономики, управления, образования, цензуры и т.д. пере-

стала соответствовать уровню развития общества, в связи с чем предпринима-

60 Воронова Л.К. Правовые основы расходов государственного бюджета в СССР. Киев. 1981. С. 89.

61 Народное хозяйство СССР за 60 лет. Юбилейный статистический сборник. М., 1977. С.653.

62 Государственный бюджет СССР 1981-1985. Статистический сборник. М., 1987. С. 46.

44

ется попытка реформирования всех сфер: производственных и непроизвод-

ственных. В период перестройки вводятся некоторые рыночные принципы в

сложившуюся систему плановой экономики, реализуется ряд мероприятий в

рамках социальной политики. Все это способствует демократизации общества

и, соответственно, отражается на системе народного образования.

12 апреля 1984 года принимается Постановление ВС СССР «Об основных

направлениях реформы общеобразовательной школы», в рамках которого

утверждаются основные направления государственной политики в сфере обра-

зования. В Постановлении отмечается, что образование, несомненно, способ-

ствовало взлету советского государства, его победам и достижениям. Советское

государство приложило достаточно усилий как стратегического, так и матери-

ального характера, способствующих трансформации советского общества от в

целом неграмотного до образованного. В рамках реформы образования преду-

сматривалось внести коррективы в процесс подготовки личности и гражданина

социалистического общества. Согласно образовательной реформе акцент в

процессе обучения расставляется в сторону подготовки «не просто носителя

суммы знаний, но как активного строителя коммунизма, с присущими ему

идейными установками, моралью и интересами, высокой культурой труда и по-

ведения»63. Компонентами образовательной реформы становятся: развитие со-

циальной функции образования, повышение качества обучения и воспитания,

усовершенствование содержательной подсистемы образования. Также в кон-

цепции реформы находят отражение развитие функциональной системы обра-

зования, объединяющей типы и виды образовательных учреждений, реализую-

щих образовательные программы всех уровней и организационно-

управленческой подсистемы, представленной органами управления образова-

нием и образовательным учреждением. Внимание уделяется также вопросу от-

ветственности в сфере образования как обучающихся, так и обучающих.

63 Постановление ВС СССР от 12.04.1984 «Об основных направлениях реформы об-

щеобразовательной школы» // Ведомости ВС СССР. 1984. № 16. Ст. 237.

45

Таким образом, необходимо отметить, что образование становится одно-

временно и потребностью, и одним из приоритетных направлений государ-

ственной политики, и основной внутренней функцией государства. При этом в

рамках концепции уделяется внимание и формированию расходов на образова-

ние, так по-прежнему в этом процессе задействуются средства государственных

и кооперативных предприятий, совхозов и колхозов (например, в части строи-

тельства, ремонта учебных зданий).

При этом расходы бюджета на образование в период 1984-1991 годы со-

ставляют примерно 20% в 1986 году64 и 10-9% от общего количества расходов в

1988- 1989 годах65.

В начале 90-х годов развитие системы образования как одного из факто-

ров экономического и социального прогресса общества было признано приори-

тетным направлением государственной политики. Нарастание идей о граждан-

ском обществе и демократизация всех сфер общественной жизни первостепен-

ным образом отражалось на формировании содержания образования. Именно

этот важный комплекс перемен обозначил и заметно расширил круг прав и обя-

занностей участников образовательных правоотношений, а также был закреп-

лен в Законе РФ от 10 июля 1992 года № 3266-1 «Об образовании».

В соответствии с Указом Президента РСФСР от 11 июля 1991 года № 1

«О первоочередных мерах по развитию образования в РСФСР» до конца 1991

года планировалось разработать Государственную программу развития образо-

вания в РСФСР, уделив в ней соответствующее внимание поддержке негосу-

дарственных образовательных учреждений; структурированию системы управ-

ления образованием; освобождению образовательных учреждений от всех ви-

дов налогов, сборов и пошлин66.

64 Государственный бюджет СССР. 1988. Краткий статистический сборник. М., 1988.

С. 18. 65 Государственный бюджет СССР. 1989. Краткий статистический сборник. М., 1989.

С. 17. 66 Указ Президента РСФСР от 11.07 1991 № 1 «О первоочередных мерах по развитию

образования в РСФСР» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 31. Ст. 1025.

46

В СССР планировался также переход на новый хозяйственный механизм

в народном образовании. В Приказе Государственного комитета СССР по

народному образованию №45 от 17 января 1990 года «О хозяйственном меха-

низме в народном образовании» отмечается, что первостепенной задачей орга-

нов государственной власти является определение нормативов бюджетного или

отраслевого финансирования.

Согласно Приказу новый механизм финансирования образования должен

был основываться на нормативах, отражающих специфику деятельности обра-

зовательных учреждений и разрабатываемых органами управления образовани-

ем союзного и республиканского уровня. Норматив предполагалось использо-

вать в качестве определения затрат на образование, включающих величину

средств, предусмотренных на оплату труда, материальное обеспечение образо-

вательного процесса и т.д. Можно также отметить, что до 1990 года не суще-

ствовало концепции финансирования образования при наличии значительного

количества документов, содержащих идеи развития образования. В 1990 году

была принята всесоюзная концепция «нового хозяйственного механизма в

народном образовании», которая нашла также отражение в нормативной право-

вой базе союзных республик (например, Приказ Министерства народного обра-

зования РСФСР от 10 апреля 1990 года №82 «О введении основных положений

хозяйственного механизма в народном образовании»)67.

Однако распад СССР, произошедший к концу 1991 года и приведший к

образованию самостоятельных независимых государств, не позволил в полной

мере оценить реализацию концепций на практике.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 14 октября 1992

года № 787 «Об организации конкурса на разработку Федеральной программы

развития образования» был объявлен конкурс на создание Федеральной про-

67 Приказ Минобразования РСФСР от 10.04.1990 № 82 «О введении Основных поло-

жений хозяйственного механизма в народном образовании» // Доступ к тексту документа СПС «Консультант плюс».

47

граммы развития образования, финансирование которого предполагалось осу-

ществлять за счет средств Министерства образования РФ68.

Основные проблемы развития системы общего образования Российской

Федерации были очевидны: неудовлетворительное финансовое обеспечение,

неполнота нормативно-правового регулирования, разрыв преемственности

между уровнями образования и т.д. Неудовлетворительное состояние матери-

ально-технического обеспечения образовательных учреждений непосредствен-

но отражалась на ухудшении социального положения и здоровья детей. Недо-

статочное бюджетное финансирование системы образования повлияло на пере-

нос центра тяжести с бюджета на внебюджетные личные средства.

В Программе неотложных мер по оздоровлению экономической ситуации

от 16 ноября 1992 года, представляющей собой первый антикризисный план

Российской Федерации, проблемы образования, в том числе в части его финан-

сового обеспечения, обозначены довольно остро69. Реализация социально-

экономических реформ, сопровождаемая осуществлением жесткой бюджетной

политики в период кризиса экономики, отразилась на сокращении бюджетных

расходов на образование и необходимости поиска и привлечения новых источ-

ников финансирования образования. Тем не менее, государство в целях недо-

пущения деградации образования стремилось обновить содержание образова-

ния, внедрить новые механизмы социальной защиты системы образования,

улучшить его материально-техническое обеспечение.

Антикризисными мерами, утвержденными Правительством РФ в Про-

грамме от 16 ноября 1992 года, явились установление норматива государствен-

ного финансирования (федеральный уровень) как минимального, обеспечива-

ющего функционирование системы образования; установление льготного нало-

68 Постановление Правительства РФ от 14.10.1992 № 787 «Об организации конкурса

на разработку Федеральной программы развития образования» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1992. № 16. Ст. 1326.

69 Программа неотложных мер по оздоровлению экономической ситуации (одобрена на заседании Правительства РФ 16.11.1992) // СПС «Консультант плюс»

48

гообложения, активное привлечение внебюджетных средств; создание условий

для функционирования негосударственных образовательных учреждений70.

Антикризисные мероприятия, направленные на стабилизацию образова-

тельной сферы, сопровождались реформированием культурного сектора. В

Программе отмечается, что в условиях кризисной экономической ситуации гос-

ударство несет ответственность за сохранение культурного потенциала страны.

В числе программных ориентиров обозначено возрождение национальных

культур, развитие системы образования в области культуры и искусства. В 1992

году планировалось направить в 1993 году на социально-культурные мероприя-

тия более четверти бюджетных расходов. При этом из прогнозной оценки на

1993 год средний норматив из федерального бюджета определялся в размере

30,6 тыс. руб. на 1 учащегося в общеобразовательных школах. При этом расхо-

ды на образование в 1992 году составляли примерно 7% от общего количества

расходов71, после чего началось их постепенное уменьшение в системе публич-

ных расходов; в 1999 году они составляли 3,6% от общего количества расхо-

дов72.

Решением Правительства РФ в 1994 году был одобрен проект Федераль-

ной программы развития образования. После внесения ряда изменений и до-

полнений в проект, последний вариант был утвержден 10 апреля 2000 года. В

соответствии с ФЗ от 10 апреля 2000 года № 51-ФЗ «Об утверждении Феде-

ральной программы развития образования» на период 2000-2005гг. основная

цель государственной политики в сфере образования стала заключаться в фор-

мировании гармонично развитой, социально активной, творческой личности

посредством устойчивого развития системы образования. Реализация Програм-

мы финансово обеспечивалась посредством бюджетов всех уровней и дополни-

тельного целевого финансирования непосредственно мероприятий и проектов,

70 Программа неотложных мер по оздоровлению экономической ситуации (одобрена на заседании Правительства РФ 16.11.1992) // СПС «Консультант плюс»

71 Закон РФ от 17.07.1992 № 3331-1 «О бюджетной системе Российской Федерации на 1992 год» // Российская газета. 1992. № 187.

72 Федеральный закон от 22.02.1999 №36-ФЗ «О федеральном бюджете на 1999 год» // Российская газета. 1999. № 36.

49

направленных на решение задач развития системы на основе достижений науки

и практики (инноваций)73.

Постановлением Правительства РФ от 4 октября 2000 года №751 «О

национальной доктрине образования в Российской Федерации» были определе-

ны цели воспитания и обучения, пути их достижения посредством государ-

ственной политики в области образования, ожидаемые результаты развития си-

стемы образования на период до 2025 года74. При этом финансовая составляю-

щая развития системы образования заключалась в обеспечении на первом этапе

опережающего роста расходов на образование. В доктрине отмечается, что в

перспективе планируется расширить привлечение внебюджетных источников в

сферу образования. Интересным представляется третий этап реализации док-

трины образования (до 2025 года), в рамках которого отмечается наряду с со-

хранением бюджетного финансирования увеличение поступления внебюджет-

ных источников. Доктрина допускает формулировку о том, что в бюджете

наряду с иными источниками средства должны предусматриваться в том объе-

ме, в котором это необходимо для реализации положений законодательства, в

том числе в части обеспечения принципов доступности и бесплатности общего

образования.

Распоряжением Правительства РФ от 29 декабря 2001 года №1756-р была

утверждена Концепция модернизации российского образования на период до

2010 года. Формирование эффективных экономических отношений в образова-

нии являлось одним из приоритетных направлений модернизации системы об-

разования. В числе основных задач, сформулированных государством, стояла

разработка дифференцированных нормативов бюджетного финансирования

общего образования; достижения соблюдения принципа прозрачности меж-

бюджетных отношений; нормативно - правовое обеспечение экономической

73 Федеральный закон от 10.04.2000 № 51-ФЗ «Об утверждении Федеральной про-

граммы развития образования» // Российская газета. 2000. № 72. 74 Постановление Правительства РФ от 04.10.2000 № 751 «О национальной доктрине

образования в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. № 41. Ст. 4089.

50

самостоятельности образовательных организаций. Экономическую самостоя-

тельность образовательных организаций планировалось уравновесить повыше-

нием финансово-экономической ответственности администрации образова-

тельных организаций75.

Постановлением Правительства РФ от 23 декабря 2005 года № 803 была

утверждена Федеральная целевая программа развития образования на 2006 -

2010 годы. Основная цель государственной политики в указанный период за-

ключалась в обеспечении конкурентоспособности России на мировом уровне, в

том числе посредством повышения качества образования. При этом совершен-

ствование экономических механизмов в сфере образования также было названо

в числе приоритетов ее реформирования. Решение указанной задачи предпола-

галось обеспечивать посредством внедрение новых моделей финансирования

образовательных организаций всех уровней образования, увеличения объема

инвестиций в сферу образования76.

Таким образом, роль образования в постсоветской России определялась

задачами, стоящими перед ней, в числе которых: переход к демократическому и

правовому государству, к рыночной экономике, необходимость преодоления

опасности отставания страны от мировых тенденций экономического и обще-

ственного развития.

Какие основные выводы можно сформулировать, исходя из проделанного

анализа. На формирование публичных расходов оказывает непосредственное

влияние государственная политика, основанная на удовлетворении государ-

ственных и общественных потребностей. Однако применительно к системе об-

разования нетрудно заметить, что его развитие долгое время не находило отра-

жения в рамках государственной политики и числе приоритетов. Тем не менее,

нельзя сказать, что его развитие не предусматривалось в рамках конкретных

75 Распоряжение Правительства РФ от 29.12.2001 № 1756-р «О Концепции модерниза-ции российского образования на период до 2010 года» // Бюллетень Минобразования РФ. 2002. № 2.

76 Постановление Правительства РФ от 23.12.2005 № 803 «О Федеральной целевой программе развития образования на 2006 - 2010 годы» // СЗ РФ. 2006. № 2. Ст. 186.

51

направлений государственной деятельности. Изначально, образование являлось

дополнительной функцией государства, затем стало основной и лишь в послед-

ние годы советской власти стало рассматриваться и как функция, и как направ-

ление государственной политики и как потребность (государственная и обще-

ственная). Государственные финансы занимали приоритетное положение в си-

стеме финансирования образования. Однако в дореволюционной России суще-

ствовал еще один важный источник финансирования образования – расходы

частных лиц. Соответствующая практика была изменена в СССР. Участие

частных лиц в процессе финансирования образования не предусматривалось.

Кроме бюджетных расходов на образование в СССР была нормативно закреп-

лена обязанность финансирования образования такими публичными субъекта-

ми как профсоюзы и колхозы. Однако привлечение внебюджетных источников

в процесс финансового обеспечения образования заметно расширилось в пост-

советской России, когда частные финансы стали рассматриваться в качестве

инструмента обновления экономических механизмов в сфере образования.

Являясь функцией государства, образование на протяжении всей истории

его развития было неотделимо от культуры. Образование и культура были объ-

единены в один социально ориентированный институт – институт просвеще-

ния. С точки зрения бюджетной классификации именно расходы на просвеще-

ние были призваны обеспечить реализацию государственной функций, выра-

женной в распространении знаний. Действительно, культура, отражающая об-

щественное отношение к образованию, и образование как процесс воспитания

и обучения тесно связаны общим предназначением, выраженным в формирова-

нии конкурентоспособной державы. Функция просвещения на сегодняшний

день не утратила своего значения, однако в действующей бюджетной класси-

фикации расходов она распадается на два самостоятельных направления «об-

разование» и «культуру». Считаем, что необходимо внести изменения в бюд-

жетную классификацию расходов посредством выделения раздела «просвеще-

ние».

52

§2 Эволюция финансово-правовых норм в законодательстве

об образовании

Правовое регулирование финансов в сфере образования осуществляется

посредством финансово-правовых институтов, в которых объединены нормы,

регулирующие формирование и осуществление расходов на образование, нало-

гообложение образовательных учреждений; кредитование, финансовый кон-

троль в сфере образования; оказание материальной поддержки и предоставле-

ния грантов в сфере образования и др.

Несмотря на то, что законодательство об образовании в части регулиро-

вания финансирования является непрофильным, т.к. его приоритетная задача

заключается в нормативном обеспечении права на образование, в нем содер-

жатся положения, имеющие прямое отношение к данному процессу.

Исследование эволюции законодательства об образовании в части финан-

сирования образования имеет первостепенное значение по нескольким причи-

нам. Во-первых, несмотря на непрофильность законодательства об образовании

в части «финансовых вопросов» основополагающие положения в сфере образо-

вания: принципы образования, его система зафиксированы именно в образова-

тельном законодательстве. Во-вторых, в законодательстве об образовании со-

держатся отдельные положения, формирующие собственно финансовые инсти-

туты. К тому же, законодательством об образовании довольно долго регулиро-

вались собственно финансовые отношения в сфере образования. Например, до

введения в действие главы 25 части второй Налогового кодекса РФ, некоторые

положения налогообложения образовательных учреждений были заложены в

непрофильном Законе РФ «Об образовании», где в статье 40 отмечалось, что

образовательные учреждения освобождаются от уплаты налогов в части не-

предпринимательских доходов. Возможность регулирования налогообложения

образовательных учреждений непрофильным законом уже тогда рассматрива-

лась в качестве предмета судебных споров.

53

Категория законодательство об образовании впервые была нормативно

закреплена в Законе СССР от 19 июля 1973 года № 4536-VIII «Об утверждении

Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о народном образо-

вании». В статье 2 Закона отмечалось, что «законодательство СССР и союзных

республик о народном образовании состоит из настоящего закона и издаваемых

в соответствии с ним других актов законодательства Союза ССР о народном

образовании, законов и иных актов законодательства союзных республик о

народном образовании»77.

Основы законодательства о народном образовании – это первый базовый

документ в сфере образования, имеющий четко выраженную структуру, состо-

ящую из разделов, закрепляющих уровни системы образования, правовой ста-

тус участников образовательных отношений и учебно-материальную базы

учреждений народного образования. Советский законодатель идет по пути

определения законодательства об образовании в соответствии с узким подхо-

дом, т.е. включая в него только совокупность законов, принятых на уровне Со-

юза ССР и союзных республик, что, на наш взгляд, является правильным. Сфе-

ра регулирования Законом СССР ограничена собственно образовательными

правоотношениями. Так, например, статья 68, посвященная учебно-

материальной базе образовательных учреждений не содержит каких-либо спе-

циальных положений относительно процесса финансирования образовательных

учреждений. Тем не менее, в ней отмечается, что материальная база образова-

тельных учреждений формируется за счет государственного бюджета и капи-

тальных вложений, предусмотренных планами развития.

Можно сказать, что советское законодательство об образовании как кате-

гория и некоторая система образовалось после принятия в 1973 году Основ за-

конодательства о народном образовании и соответствующих законов союзных

республик (например, Закон РСФСР «О народном образовании»). Однако базо-

вый закон не содержит положений, имеющих прямое отношение к процессу

77 Закон СССР от 19.07.1973 № 4536-VIII «Об утверждении Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о народном образовании» // Ведомости ВС СССР. 1973. № 30. Ст. 392.

54

финансирования образования, за исключением статьи 68, которая лишь опреде-

ляет, что оно должно производиться преимущественно из государственного

бюджета. Необходимо отметить, что и в Законе СССР № 4536-VIII финансиро-

вание образования сочетает в себе два компонента: бюджетное финансирование

или отраслевое финансирование и внебюджетное, основанное на оказании

платных услуг. При этом наличие внебюджетных источников финансирования

не должно влиять на бюджетные ассигнования.

Рассмотрим финансовые аспекты образования, содержащиеся в законода-

тельстве об образовании Российской Федерации. Специфика внутригосудар-

ственной нормативной базы образовательной сферы долгое время заключалась

в существовании двух федеральных законов («Об образовании»; «О высшем и

послевузовском профессиональном образовании») и большого количества под-

законных нормативно-правовых актов, в основном, типовых положений, при-

нятых Правительством РФ в форме Постановлений. Причем согласно статье 3

Закона РФ «Об образовании» подзаконные нормативные правовые акты также

объединяются в понятие законодательство об образовании.

Д. А. Ягофаров при характеристике законодательства об образовании от-

мечает, что под ним следует понимать комплексную отрасль российского зако-

нодательства, которая объединяет в своей структуре нормы, регулирующие

собственно образовательные отношения, а также нормы других отраслей зако-

нодательства, напрямую не связанных с осуществлением образовательной дея-

тельности. При этом им также отмечается, что и те, и другие нормы необходи-

мы в целях создания «ядра единого национального, международного и регио-

нального пространства78.

После принятия в 1992 году Закона РФ «Об образовании», он стал одним

из важнейших источников образовательного права, системообразующим актом

законодательства Российской Федерации в области образования.

Закон РФ от 10 июля 1992 года № 3266-1 «Об образовании» регулирует

систему общественных отношений, складывающихся в образовании. В законе

78 Ягофаров Д.А. Указ. соч. С. 58.

55

регламентируются вопросы, общие для всех элементов и уровней системы об-

разования в Российской Федерации: законодательство и государственная поли-

тика в области образования, гарантии прав граждан на образование, язык обу-

чения, образовательные стандарты, управление системой образования, эконо-

мика образования, международная деятельность в сфере образования и др.

А. И. Гук отмечает, что Закон РФ «Об образовании» занимает особое ме-

сто в системе законодательства об образовании, т.к. впервые закрепляет в од-

ном акте нормы, комплексно регулирующие систему образования. При этом ав-

тор отмечает, что впервые на законодательном уровне закреплены отношения

собственности, а также вопросы финансового обеспечения образования. А. И.

Гук подчеркивает, что соединение в Законе РФ «Об образовании» норм права,

имеющих отношение к другим отраслям права, это тенденция совершенствова-

ния законодательства об образовании, возникновение которой обусловлено

государственными реформами и общими задачами обновления законодатель-

ства79.

Но, кроме того, что различные правовые нормы объединяются в одном

Законе РФ «Об образовании», нормы законодательства об образовании разбро-

саны по различным нормативным правовым актам. С. В. Барабанова отмечает,

что образовательному законодательству свойственно наличие значительного

количества нормативных правовых актов, издаваемых различными органами80.

В Закон РФ «Об образовании» неоднократно вносились изменения, в том

числе в статьи 40-41, посвященные финансовым основам образования. Проана-

лизируем эволюцию указанных статей с момента принятия закона. Согласно

статье 40 государственное и муниципальное финансирование являются основ-

ной гарантией реализации права на образование81. При этом государство обязу-

ется ежегодно финансировать образование в размере не менее 10 процентов

79 Гук А.И. Основные тенденции развития законодательства в образовательной сфере // Право и образование. 2002. №5. С. 69.

80 Барабанова С.В. Образовательное законодательство (проблемы кодификации) // Высшее образование в России. 2009. №4. С. 144.

81 Закон РФ от 10.07.1992 № 3266-1(ред. от 13.01.1996) «Об образовании» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 3. Ст. 150.

56

национального дохода, что является гарантией защищенности расходов на об-

разование.

Как уже отмечалось, до принятия Налогового кодекса РФ некоторые ас-

пекты налогообложения образовательных учреждений регулировались Законом

РФ «Об образовании». Согласно пункту 3 Закона образовательные учреждения

в части непредпринимательской деятельности освобождаются от уплаты всех

налогов, в том числе платы за землю. Государство применяет систему налого-

вых льгот в отношении физических лиц и организаций, вкладывающих сред-

ства в организацию образовательного процесса и сдающих свое имущество в

аренду под образовательные цели. Согласно пунктам 7 и 8 статьи 40, государ-

ство выплачивает родителям государственные пособия по уходу за ребенком и

дополнительные денежные средства в случае обучения ребенка в семье. При

этом в Законе закрепляется, что указанные суммы не включаются в облагаемый

подоходным налогом доход граждан.

Возможность регулирования налогообложения образовательных учре-

ждений непрофильным законом спровоцировала возникновение судебных спо-

ров. Некоторую ясность в данном вопросе внесло решение, изложенное в По-

становлении Пленума ВАС РФ от 28 февраля 2001 года № 5 «О некоторых во-

просах применения части первой Налогового кодекса РФ». Согласно Поста-

новлению, «льготы по налогам и сборам устанавливаются законодательством о

налогах и сборах. Однако в связи с тем, что данные положения еще официально

не приняты, до момента введения в действие соответствующих глав части вто-

рой Налогового кодекса РФ судам надлежит применять нормы, касающиеся

налоговых льгот, независимо от того, в какой законодательный акт они вклю-

чены: профильный или непрофильный»82.

На момент принятия Закон РФ «Об образовании» характеризовался зна-

чительным количеством нарушений правил юридической техники. Формулиро-

вание статьи о налоговой льготе образовательных учреждений не было исклю-

82 Постановление Пленума ВАС РФ от 28.02.2001 № 5 «О некоторых вопросах приме-нения части первой Налогового кодекса Российской Федерации» // Вестник ВАС РФ. 2001. № 7 (утратил силу).

57

чением. Неоднозначным являлся вопрос о том, какие доходы следует считать

предпринимательскими. В процессе правоприменительной практики до приня-

тия части второй Налогового кодекса РФ сложилось две противоположные точ-

ки зрения относительно налогообложения образовательных учреждений. Так,

согласно первой, образовательные учреждения могли освободиться от уплаты

налога на прибыль в части предпринимательской деятельности в том случае,

если доход, полученный в ее рамках, в дальнейшем направлялся на развитие

образовательной деятельности.

Согласно второй точке зрения образовательные учреждения не освобож-

даются от бремени уплаты налога на прибыль организаций в том случае, если

деятельность, осуществляемая ими, является предпринимательской. С. В. Бара-

банова отмечает, что наличие налоговых норм в Законе РФ «Об образовании»

сыграли положительную роль в 90-е годы, поскольку они позволили образова-

тельным учреждениям, реинвестирующим прибыль от предпринимательской

деятельности в образовательный процесс, улучшить свое финансовое положе-

ние83.

Однако данный спорный момент был отнюдь не единичен. Так, в процес-

се рассмотрения прецедентов можно утверждать, что вопрос, являются ли

платные образовательные услуги предпринимательской деятельностью, также

способствовал возникновению спорных моментов. Приведем в пример Поста-

новление ФАС Московского округа от 16 сентября 1998 года по делу № КА-

А40/2164-98, в котором было отмечено, что образовательные учреждения име-

ют право оказывать платные дополнительные образовательные услуги, при

этом данная деятельность не относится к предпринимательской84.

По мере накопления правоприменительной практики особую сложность

вызвал вопрос доказательств использования средств от предпринимательской

деятельности в развитии образовательного учреждения. Так, в Постановлении

ФАС Северо-Западного округа от 22 мая 2001 года по делу № А56-3872/01 бы-

83 См. Барабанова С.В. Указ. соч. С. 147. 84 Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 16 сентяб-

ря 1998 г. № КА-А40/2164-98 // Доступ к тексту документа СПС «Консультант плюс».

58

ло обосновано решение суда о незаконности доначисления налога на прибыль,

пеней и применение штрафных санкций за их неуплату в проверяемый период

налоговым органом. Основанием для принятия соответствующего решения был

факт отсутствия в материалах проверки доказательств о том, что институт не

реинвестировал полученные доходы на нужды обеспечения, развития и совер-

шенствования образовательного процесса (включая оплату труда) в данном об-

разовательном учреждении85. Статья 40 Закона РФ «Об образовании» утратила

силу в соответствии с ФЗ от 22 августа 2004 года №122-ФЗ86.

Рассмотрим основные изменения статьи 41 Закона РФ «Об образовании»

«Финансирование образовательных учреждений». Так, в первой редакции За-

кона отмечалось, что финансовое обеспечение деятельности образовательного

учреждения осуществляется его учредителем в соответствии с договором. Од-

нако договором может быть предусмотрен перевод образовательного учрежде-

ния на режим самофинансирования. В основе финансирования образователь-

ных учреждений лежат государственные и местные нормативы, рассчитывае-

мые на одного обучающегося в зависимости от типа и вида образовательного

учреждения.

Интересным представляется тот факт, что пункт 5 статьи отсылает к ти-

повым положениям об образовательных учреждениях, в которых содержится

«схема финансирования образовательных учреждений».

Также в статье 41 содержится положение, регулирующее привлечение

внебюджетных источников финансирования (добровольных пожертвований,

дополнительных финансовых и валютных средств от платных услуг, целевых

взносов) образовательными учреждениями. При этом их привлечение не влияет

на размер бюджетного финансирования.

Принимая во внимание, что статья 41 отсылает к типовым положениям,

рассмотрим схему финансирования общеобразовательного учреждения, дея-

85 Постановление ФАС Северо-Западного округа от 22.05.2001 № А56-3872/01.URL.:

http://www.resheniya-sudov.ru/2004/179168/ (дата обращения: 05.05.2012) 86 Закон РФ от 10.07.1992 № 3266-1 (ред. от 20.07.2004) «Об образовании» // Ведомо-

сти СНД и ВС РФ. 1992. № 30. Ст. 1797.

59

тельность которого регулируется Постановлением Правительства РФ от 19

марта 2001 года № 196 «Об утверждении Типового положения об общеобразо-

вательном учреждении»87. В статье 76 Положения закреплены источники фор-

мирования финансовых ресурсов образовательного учреждения, а именно:

средства учредителя; бюджетные и внебюджетные средства; средства, полу-

ченные от платных образовательных услуг, добровольных пожертвований;

средства, полученные от реализации собственной продукции.

Уточняет положения статьи 41 Закона пункт 78 Типового положения, в

котором отмечается не только основа финансирования образовательных учре-

ждений в виде государственных и местных нормативов, но и его определение

применительно к сельским школам. Вносится и некоторая ясность относитель-

но предпринимательских доходов. Общеобразовательное учреждение должно

вести отдельный учет расходов и доходов по предпринимательской деятельно-

сти. Учредитель при этом может ограничить ту или иную предприниматель-

скую деятельность образовательного учреждения.

Нормативному правовому регулированию образовательной сферы свой-

ственно подзаконное и ведомственное регулирование. При существовании

большого количества источников нормативно-правового регулирования, кото-

рые статья 3 Закона РФ «Об образовании» определяла категорией образова-

тельное законодательство, особое затруднение вызывает создание его структу-

ры, при которой отсутствуют различного рода противоречия, коллизии.

С. В. Барабанова отмечает, что изначально подзаконное нормотворчество

стремительно развивалось в связи с наличием недостаточной собственно зако-

нодательной базы. Однако по мере развития законодательства росло и количе-

ство подзаконных актов. При этом автор делает абсолютно логичный вывод о

том, что в развитии образовательного законодательства первостепенная задача

87 Постановление Правительства РФ от 19.03.2001 № 196 «Об утверждении Типового

положения об общеобразовательном учреждении» // СЗ РФ. 2001. № 13. Ст. 1252.

60

заключается не в объединении разнородных норм, а создании единого моно-

литного образования под названием образовательное право88.

В связи с существованием проблем образовательного законодательства,

среди ученых и практиков неоднократно высказывалась идея необходимости

принятия «Кодекса об образовании Российской Федерации», т.е. систематизи-

рованного свода законов в образовательной сфере, который вобрал бы в себя

разрозненные правовые нормы в области образования, возведя их в ранг закона.

С 2001 года инициативными группами велась работа по его созданию, по исте-

чении определенного количества лет существовало несколько вариантов проек-

та Общей части Кодекса об образовании89.

Рассмотрим проект общей части Кодекса об образовании под редакцией

В. М. Сырых, в части вопросов финансирования образования90. Глава 18 проек-

та Кодекса об образовании носит название «Финансовые, налоговые и иные

комплексные институты». В данной главе учитываются важные аспекты фи-

нансирования образования, которые как заимствованы из действующих на тот

момент нормативных правовых актов в сфере образования, так и сформулиро-

ваны на их основании. Например, в статье 175 приводятся принципы финанси-

рования образовательной деятельности: гарантированность, достаточность,

своевременность предоставления ассигнований из бюджета. Также, в проект

были помещены нормы из типовых положений об образовательных учреждени-

ях, например, статья 178 посвящена источникам финансирования образова-

тельных учреждений. Интересный момент, на наш взгляд, заключается в том,

что в проекте нашли отражение некоторые аспекты бюджетного финансирова-

ния образовательных учреждений, налоговой политики государства примени-

тельно к образовательным учреждениям. Однако, как и в первых редакциях За-

кона РФ «Об образовании», в проекте отмечается, что схема бюджетного фи-

88 См. Барабанова С.В. Указ. соч. С. 148. 89 См., например, Проект Кодекса об образовании Российской Федерации [Электрон-

ный ресурс] // Режим доступа: http://www.lexed.ru/kodeks/2003/proekt_2.html (дата обраще-ния: 25.07.2012)

90 Кодекс Российской Федерации об образовании. Общая часть / Отв. ред. Сырых В.М. М., 2003. 228 с.

61

нансирования образовательных учреждений содержится в Типовых положени-

ях. Также в проекте содержится положение о том, что финансовая деятель-

ность государства и органов местного самоуправления в сфере образования

осуществляется в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, Налоговым кодек-

сом РФ, актами законодательства о государственном и муниципальном финан-

совом контроле, а также иными актами законодательства Российской Федера-

ции, законами субъектов Российской Федерации. На наш взгляд, в соединении

данных положений в рамках главы Кодекса об образовании заключается важ-

ное противоречие. Принципиальное отличие между профильными и непро-

фильными актами законодательства, при условии, что предметом правового ре-

гулирования и тех и других является финансирование образования, заключается

в установлении адресата предписаний. Так, если финансирование осуществля-

ется самим образовательным учреждением путем привлечения внебюджетных

источников, посредством участия образовательного учреждения в коммерче-

ской деятельности, то данные нормы должны содержаться в профильном обра-

зовательном законодательстве, так как нормы будут направлены на регулиро-

вание деятельности образовательных учреждений и иных субъектов, участву-

ющих в данном процессе (например, родителей). Если же предметом регули-

рования выступает деятельность, направленная на аккумулирование и распре-

деление бюджетных средств государства, то нормы, содержащие данные поло-

жения, должны быть закреплены в профильных источниках финансового права.

В Законе РФ «Об образовании» в редакции от 10 января 2003 года неко-

торые положения претерпевают изменения91. Например, появляется абзац, по-

священный дистанционным образовательным технологиям. При этом отмечает-

ся, что использование образовательными учреждениями различных образова-

тельных технологий, в том числе дистанционных, не влияет на величину нор-

мативов финансирования. На наш взгляд, введение данного абзаца обуславли-

вается общими изменениями в образовательном процессе, которые также

91 Закон РФ от 10.07.1992 № 3266-1 (ред. от 10.01.2003) «Об образовании» // Ведомо-

сти СНД и ВС РФ. 1992. № 30. Ст. 1797.

62

нашли отражение в образовательном законодательстве. Развитие способа орга-

низации обучения посредством электронных ресурсов было вызвано необходи-

мостью международного сотрудничества, в рамках которого дистанционные

технологии являлись неотъемлемым средством коммуникации и обмена опы-

том. Способы организации обучения посредством дистанционных образова-

тельных технологий были зафиксированы в Приказе Министерства образования

РФ от 18 декабря 2002 года № 4452 «Об утверждении методики применения

дистанционных образовательных технологий в образовательных учреждениях

высшего, среднего и дополнительного профессионального образования Россий-

ской Федерации»92 (в настоящий момент утратил силу). ФЗ от 10 января 2003

года «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «Об образовании» и ФЗ

«О высшем и послевузовском профессиональном образовании» было введено

следующее определение: дистанционные образовательные технологии – это об-

разовательные технологии, реализуемые в основном с применением средств

информатизации и телекоммуникации, при опосредованном или не полностью

опосредованном взаимодействии обучающегося и педагогического работни-

ка»93.

В соответствии с ФЗ от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ утратил силу ряд

положений Закона РФ «Об образовании». В первую очередь это касается того,

что схема финансирования образовательных учреждений определяется соответ-

ствующими типовыми положениями.

Типовые положения, регулирующие типы и виды образовательных учре-

ждений, были приняты в форме постановлений Правительства РФ. Постанов-

ления Правительства – это нормативный правовой акт, издаваемый во испол-

нение нормативных правовых актов более высокой юридической силы. Однако

92 Приказ Минобразования РФ от 18.12.2002 № 4452 «Об утверждении Методики

применения дистанционных образовательных технологий (дистанционного обучения) в об-разовательных учреждениях высшего, среднего и дополнительного профессионального обра-зования Российской Федерации» // Российская газета. 2003. № 9. (утратил силу).

93 Федеральный закон от 10 января 2003 № 11-ФЗ «О внесении изменений и дополне-ний в Закон Российской Федерации «Об образовании» и Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» // СЗ РФ. 2003. № 2. Ст. 163.

63

постановления Правительства, утверждающие типовые положения обладают,

на наш взгляд, особенностями, которые российской доктриной практически не

исследованы. Между тем, в рамках мирового пространства типовые положения

обладают определенным статусом, который неоднократно становился предме-

том обсуждений. Приведем в пример предложения, сформулированные по ито-

гам тридцать второй сессии Генеральной ассамблеи ВОИС, состоявшейся в

Женеве 26 сентября – 5 октября 2005 года. В пункте 105 предложений отмеча-

ется, что типовые положения выполняют определенную роль – предлагают

стандарт, на который ориентируются либо при разработке национального зако-

нодательства, либо внутри национального законодательства при непосред-

ственной правоприменительной практике. Основная задача типовых положений

– предложить практический совет94.

Действительно, если проанализировать действующие типовые положения

относительно типов и соответствующих им видов образовательных учрежде-

ний, то их содержание и структура построены именно в целях создания образца

для организации работы образовательного учреждения. Даже сама формули-

ровка нормы «схема финансирования» предполагает, что в ее рамках будет

предложено описание, раскрывающее главные черты процесса обеспечения об-

разовательных учреждений необходимыми средствами. Тем не менее, типовые

положения ориентированы на регулирование деятельности образовательных

учреждений, закрепляют именно их права, обязанности, систему органов

управления, имущество, т.е. выступают образцом для образовательных учре-

ждений. Финансирование же образовательных учреждений происходит не

только посредством их собственных средств (внебюджетных), но и бюджетных,

причем последние занимают приоритетное положение. В этом случае, круг

субъектов, участвующих в процессе финансирования образования, выходит за

рамки образовательного учреждения, а, соответственно, может ли типовое по-

94 Предложения, сформулированные по результатам работы 32 сессии Генеральной

ассамблеи ВОИС (Женева, 26 сентября - 5 октября 2005 г.)

64

ложение содержать схему финансирования образовательного учреждения? На

наш взгляд, нет.

В рассматриваемой редакции утратил силу пункт 7, суть которого заклю-

чалась в закреплении права негосударственных общеобразовательных учре-

ждений на государственное / муниципальное финансирование с момента их

государственной аккредитации в случае реализации ими основных общеобразо-

вательных программ.

Интересным представляется тот факт, что после отмены данного положе-

ния стали возникать спорные моменты относительно возможности бюджетного

финансирования негосударственных образовательных учреждений. Так, пред-

метом рассмотрения дела судом стала ст. 14 Закона Московской области от 27

июля 2006 года № 136 «Об образовании»95, предусматривающая государствен-

ное финансирование негосударственных общеобразовательных учреждений об-

ласти, осуществляющих деятельность по предоставлению начального общего,

основного общего, среднего общего образования в пределах государственных

образовательных стандартов. Суд пришел к выводу о том, что субъекты РФ

вправе самостоятельно принимать на себя обязательства по финансовому, ма-

териально-техническому и иному обеспечению отдельных вопросов, прямо не

отнесенных к их полномочиям, если это не противоречит Конституции РФ и

федеральным законам. Полномочия, прямо указанные в федеральном законе,

могут быть расширены при условии, что такие полномочия могут осуществ-

ляться только за счет и в пределах средств регионального бюджета (за исклю-

чением субвенций из федерального бюджета). Действующая редакция Закона

«Об образовании» не исключает право субъекта РФ осуществить собственное

правовое регулирование по вопросу финансирования негосударственных обще-

образовательных учреждений, осуществляющих деятельность в пределах госу-

95 Определение Верховного Суда РФ от 14.02.2007 № 4-Г06-52 «Об оставлении без

изменения решения Московского областного суда от 28.11.2006, которым отказано в удовле-творении заявления о признании недействующей статьи 14 Закона Московской области «Об образовании» от 27.07.2006 N 136/2006-ОЗ» // Доступ к тексту документа СПС «Консультант плюс».

65

дарственных образовательных стандартов и имеющих государственную аккре-

дитацию, за счет собственных средств.

Финансирование образования представляет собой процесс предоставле-

ния необходимых средств, направленных на его развитие. Однако, несмотря на

попытки помещения в образовательное законодательство положений, имеющих

отношение к данному процессу, законодатель не закрепил определения самой

категории «финансирование образования». Интересным представляется также

тот факт, что термин финансирование отсутствует и в бюджетном законода-

тельстве. При попытке осмысления отдельных положений Закона РФ «Об обра-

зовании» неоценимую роль играют составленные специалистами комментарии

к ним. Отметим комментарий к Закону РФ «Об образовании» под редакцией

А. Н. Козырина, В. В. Насонкина. В комментарии к статье 41 Закона РФ «Об

образовании» отмечается, что термин «финансирование» используется для обо-

значения той ситуации, когда основная деятельность образовательного учре-

ждения осуществляется за счет соответствующего бюджета96. Возникающие

при этом отношения регулируются нормами финансового права, а использова-

ние выделяемых средств образовательным учреждением осуществляется с со-

блюдением процедуры, установленной Бюджетным кодексом РФ.

В редакции статьи 41 Закона РФ «Об образовании» от 6 июля 2006 года

изменениям подвергается пункт 1 анализируемой статьи, в котором отмечается,

что деятельность образовательного учреждения финансируется в соответствии

с законодательством вместо «в соответствии с договором»97. На наш взгляд,

данные изменения необходимы в целях акцентирования внимания на публич-

ности образовательной деятельности. Договор же, между какими субъектами

бы он ни заключался, привносит некоторый частноправовой элемент.

В более ранних редакциях Закона было закреплено, что федеральные

нормативы финансирования образования утверждаются федеральным законом,

96 Комментарий к Закону Российской Федерации «Об образовании» / Отв. ред.:

Насонкин В. В., Козырин А. Н. М., 2006. С. 93. 97 Закон РФ от 10.07.1992 № 3266-1 (ред. от 06.07.2006)»Об образовании» // Ведомо-

сти СНД и ВС РФ. 1992. № 30. Ст. 1797.

66

который принимается одновременно с Законом о бюджете на очередной год. В

редакции 2007 года в данное положение было внесено изменение: «нормативы

финансирования федеральных государственных образовательных учреждений

устанавливаются Правительством Российской Федерации». Что касается регио-

нальных и местных нормативов: в ранней редакции не отмечается в форме чего

или кем они утверждаются, закреплено лишь, что они должны быть достаточ-

ными. Новая редакция устраняет это несовершенство: региональные и местные

нормативы утверждаются органами государственной власти субъекта РФ98.

В последующих редакциях Закона РФ «Об образовании» ряд положений

также претерпел изменения, обусловленные изменением курса государственной

политики в области финансирования образования и отражением последнего в

законодательстве.

3 ноября 2006 года вступил в действие Федеральный закон №174 «Об ав-

тономных учреждениях», который, по сути, закрепил возможность образова-

тельных учреждений присваивать статус автономных и, одновременно с этим,

получать право самостоятельного определения нужд в сфере оказания образо-

вательных услуг и самостоятельного расходования денежных средств, исходя

из них99.

8 мая 2010 года вступил в действие ФЗ №83 «О внесении изменений в от-

дельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенство-

ванием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»,

который внес в Закон РФ «Об образовании» существенные изменения в части

механизма финансирования образовательных учреждений.

Специфика образовательных учреждений, в свете изменений, заключает-

ся в том, что они по своему статусу могут быть трех видов, т.е. автономными,

бюджетными и казенными. При этом финансовое обеспечение образовательной

деятельности напрямую зависит от их статуса. Все обозначенные изменения

98 Закон РФ от 10.07.1992 № 3266-1 (ред. от 06.01.2007) «Об образовании» // Ведомо-

сти СНД и ВС РФ. 1992. № 30. Ст. 1797. 99 Федеральный закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ (ред. от 03.12.2012) «Об автономных

учреждениях» // Собрание законодательства РФ. 2006. №45. Ст. 4626.

67

нашли отражение в Законе РФ «Об образовании». Причем, большинство из них

не утратили своего значения в рамках нового законодательства об образовании.

Согласно последним редакциям Закона РФ «Об образовании», в основе

финансового обеспечения образовательной деятельности по-прежнему лежат

нормативы (федеральные, региональные и местные). Однако Законом разделя-

ется на два самостоятельных блока финансовое обеспечение казенных учре-

ждений и финансовое обеспечение выполнения государственного задания госу-

дарственными автономными и бюджетными образовательными учреждениями.

В основе финансового обеспечения образовательных учреждений лежит

нормативное подушевое финансирование. Это означает, что количество денеж-

ных затрат определяется на одного обучающегося и количества обучающихся в

образовательном учреждении. Что касается задания, то Закон РФ «Об образо-

вании» не раскрывает данное понятие. В ФЗ «Об образовании в Российской

Федерации» также не содержится определение этого понятия. Однако по смыс-

лу п.3 ст.5 ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» можно сделать вы-

вод, что суть государственного задания применительно к системе образования

заключается в обеспечении и реализации государственных образовательных

стандартов общего образования.

Согласно Бюджетному кодексу РФ задание учредителя представляет со-

бой документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему

(содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных

(муниципальных) услуг (выполнения работ). Нетрудно заметить, что в законо-

дательстве Российской Федерации нет ограничения относительно участия ком-

мерческих организаций в принятии на себя обязанности осуществления образо-

вательных услуг в рамках государственного задания. А, соответственно, госу-

дарственные и муниципальные услуги в области образования может предостав-

лять любое образовательное заведение, если оно согласно предоставить их за те

средства, что отпускаются из бюджета по нормативу.

Осознание необходимости изменения законодательства об образовании в

Российской Федерации сложилось не в одночасье. В 2009 году Комиссией Пра-

68

вительства РФ по законопроектной деятельности была утверждена концепция

нового закона об образовании. Целью разработки законопроекта являлось обес-

печение комплексной модернизации законодательства Российской Федерации в

области образования, направленной на приведение его в соответствие с новыми

общественными отношениями, возникающими в сфере образования, повыше-

ние эффективности механизма правового регулирования, создание правовых

условий для обновления и развития российской системы образования в соот-

ветствии с современными запросами человека, общества и государства, потреб-

ностями развития инновационной экономики, международными обязательства-

ми Российской Федерации в сфере образования100. Согласно Концепции новый

закон должен уточнить и систематизировать права и обязанности участников

образовательных отношений, установить новые права и обязанности субъектов

системы образования, исходя из потребностей модернизации и развития обра-

зования и государственной образовательной политики.

29 декабря 2012 года Государственной Думой РФ в трех чтениях был

принят ФЗ № 273 «Об образовании в Российской Федерации», который вступил

в силу 1 сентября 2013 года и отменил Закон РФ «Об образовании», ФЗ «О

высшем послевузовском образовании» и некоторые подзаконные акты.

Обновление федерального образовательного законодательства повлекло

за собой и некоторые изменения законодательства на уровне субъектов Россий-

ской Федерации. Почти в каждом субъекте приняты законы «Об образовании»,

которые зачастую повторяют образовательное законодательство Российской

Федерации. Рассмотрим Закон Санкт-Петербурга от 17 июля 2013 года № 461-

83 «Об образовании в Санкт-Петербурге»101 и Закон Московской области от 27

июля 2013 года № 94/2013-ОЗ «Об образовании»102 в части финансового обес-

100 Официальный сайт Министерства образования и науки РФ [Электронный

ресурс].URL.: http://минобрнауки.рф/ (дата обращения: 02.09.2012). 101 Официальный сайт Администрации Санкт-Петербурга. Закон Санкт-Петербурга от

17.07.2013 № 461-83 «Об образовании в Санкт-Петербурге» [Электронный ресурс].URL. http://www.gov.spb.ru (дата обращения: 17.05.2014).

102 Закон Московской области от 27.07.2013 № 94/2013-ОЗ «Об образовании» // Еже-дневные Новости. Подмосковье. 2013. № 144.

69

печения государственных образовательных услуг. В Законе Санкт-Петербурга

данному вопросу посвящена статья 6, в которой отмечается, что основой реали-

зации права на образование является финансовое обеспечение оказания госу-

дарственных образовательных услуг за счет средств бюджета Санкт-Петербурга

на основе нормативных затрат. В Законе же Московской области к вопросу ре-

гулирования финансового обеспечения образовательных услуг законодатель

подошел более широко. Данным вопросам посвящена глава 4 Закона «Эконо-

мическое регулирование системы образования в Московской области», в кото-

рой перечислены принципы экономической политики в сфере образования, а

также основы организации финансового обеспечения образовательных услуг

применительно к казенным, бюджетным и автономным образовательным учре-

ждениям, правила определения нормативных затрат на оказание государствен-

ных и муниципальных образовательных услуг и т.д.

Так, финансовое обеспечение государственных и муниципальных казен-

ных образовательных организаций и финансовое обеспечение выполнения гос-

ударственного задания государственными и муниципальными бюджетными и

автономными образовательными организациями осуществляется соответствен-

но из бюджета за счет субсидий на выполнения государственного и муници-

пального задания, субсидий на иные цели, бюджетных ассигнований на испол-

нение функций. Казенные образовательные организации по-прежнему оказы-

вают государственные (муниципальные) услуги, исполняют государственные

(муниципальные) функции за счет средств соответствующего бюджета на осно-

вании бюджетной сметы. При этом субсидия рассчитывается с учетом фактиче-

ски сложившихся расходов образовательной организации.

В ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» содержится Глава 13,

которая посвящена экономической деятельности и финансовому обеспечению в

сфере образования. Не комментируя каждую в отдельности статью главы, отме-

тим, что новый закон обоснованно подходит к определению финансового обес-

печения образовательных услуг, закрепляя, что оно может осуществляться по-

средством бюджетных ассигнований бюджетов бюджетной системы Россий-

70

ской Федерации и средств физических и юридических лиц. При этом бюджет-

ное финансирование государственных и муниципальных услуг в сфере образо-

вания осуществляется с учетом особенностей образовательного законодатель-

ства. Используемая законодателем формулировка «с учетом особенностей»

вносит ясность в процесс разграничения профильных и непрофильных источ-

ников правового регулирования. В статье 99 указываются особенности, на ко-

торые необходимо ориентироваться при финансовом обеспечении образова-

тельных услуг в целях обеспечения качественного, доступного и бесплатного

образования. Во-первых, это уровень образования, направленность образова-

тельных программ, типы и виды образовательных организаций, формы получе-

ния образования, в том числе сетевые и т.д. Во-вторых, это нормативное за-

крепление особенностей финансирования частных образовательных организа-

ций, осуществляющих образовательную деятельность по основным образова-

тельным программам.

Также, законом устанавливаются некоторые требования реализации

платных образовательных услуг, например, невозможность предоставления на

платной основе услуг по изучению предметов, входящих в основную образова-

тельную программу, на которые выделяются бюджетные средства (при усло-

вии, что образовательные учреждения государственные и муниципальные).

Однако перечисления особенностей, на которые необходимо ориентиро-

ваться при разрешении вопроса бюджетного финансирования образования, на

наш взгляд, недостаточно. Показателен пример урегулирования вопросов фи-

нансового обеспечения образования в Кодексе образования Франции (Code de

l'éducation)103.

Принимая во внимания, что от эффективности управленческих решений

каждой конкретной образовательной организации зависит ее объем финансиро-

вания, а, соответственно, и реализация гарантий права на образования учащи-

мися, в законодательстве об образовании должны содержаться нормы, регули-

103 Code de l'éducation. Version consolidée au 16 mars 2014 [ Электронный ре-сурс].URL.: http://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do?cidTexte=LEGITEXT000006071191 (дата обращения: 17.05.2014).

71

рующие данный процесс. Так, в статье L 719 - 4 Кодекса образования Франции

отмечается, что публичные учреждения научной, культурной, профессиональ-

ной направленности должны иметь средства, выделенные им государством, а

также могут иметь ресурсы, полученные от продажи имущества, пожертвова-

ний и фондов, платежей за услуги, различных грантов и т.д.

Каждая школа, институт имеют свой собственный бюджет, который

утверждается советом директоров учреждения. Школьный бюджет при этом

подразделяется на основной (формируемый за счет государственных бюджет-

ных средств) и дополнительный (формируемый за счет внебюджетных источ-

ников).

В Кодексе образования Франции приводится ряд условий и правил для

применения статьи L 719-4. Важный момент заключается в том, что для образо-

вательных учреждений в Кодексе устанавливаются конкретные, четко очерчен-

ные сроки, в рамках которых они обязаны подготовить и обосновать план ос-

новного бюджета, внести в него поправки, в случае, если такие появятся. При

этом критерии распределения бюджетных средств (как, впрочем, и в россий-

ском законодательстве) прямо предусмотрены в Кодексе. В их числе: количе-

ство обучающихся, качественные показатели обучения, тип и вид учреждения,

категории обучающихся.

До 1 ноября года, предшествующего финансовому, проект бюджета обра-

зовательного учреждения, подготовленный в соответствии с установленными

принципами и с учетом всех имеющихся в учреждении ресурсов, доводится до

его директора (совета директоров). После утверждения, в течение 5 дней со дня

голосования бюджет передается на рассмотрение коммуне (общине). Бюджет

вступает в силу по истечении 30 дней после его направления в орган местного

самоуправления, в случае, если последний не выразил свое мотивированное не-

согласие.

Законодательство об образовании играло и играет важную роль в процес-

се регулирования финансового обеспечения образования. Органы государ-

ственной власти в целях улучшения качества образовательных услуг всегда

72

стремились контролировать и координировать систему образования, и законо-

дательство об образовании было одним из действенных средств в этом процес-

се.

В Кодексе образования Франции не заимствуются нормы иных отраслей

законодательства, при этом вопросы финансового обеспечения образования

прописаны достаточно полно. Действующее законодательство об образовании

Российской Федерации не содержит конкретных правил реализации норматив-

ного подушевого финансирования образования: не содержатся они и в иных ак-

тах законодательства федерального уровня. На наш взгляд, основное правило,

на которое необходимо ориентироваться при урегулировании вопросов финан-

сового обеспечения образования в рамках образовательного законодательства

заключается в четком установлении адресата нормативных предписаний. Учи-

тывая, что нормативное подушевое финансирование возлагает серьезный груз

ответственности за формирование бюджета общеобразовательной организации

на ее органы управления, которые должны иметь точные сведения об участни-

ках образовательного процесса, их перемещениях из одних образовательных

учреждений в другие, ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» необхо-

димо дополнить рядом статей, направленных на урегулирование этого процес-

са.

Также необходимо отметить, что категория «финансирование образова-

ния» постепенно претерпевала изменения в законодательстве об образовании и

в соответствующем виде характерна для более ранних редакций Закона РФ «Об

образовании». В последующем законодатель начал использовать термин «фи-

нансовое обеспечение образовательной деятельности». ФЗ «Об образовании в

Российской Федерации» использует категорию «финансовое обеспечение госу-

дарственных и муниципальных услуг в сфере образования».

Закрепляя ряд финансово-правовых норм в законодательстве об образо-

вании, законодатель не предусмотрел в нем раскрытие самой категории «фи-

нансовое обеспечение услуг в сфере образования», что, на наш взгляд, является

явным нарушением правил юридической техники. Под финансовым обеспече-

73

нием услуг в сфере образования следует понимать процесс предоставления об-

разовательным организациям необходимых финансовых ресурсов государством

и муниципальными образованиями в целях реализации своей функции, а также

гражданами и организациями в целях добровольного содействия развитию об-

разования и удовлетворения частных потребностей.

§3 Расходы на образование в системе публичных расходов

В законодательстве Российской Федерации образование определяется как

общественно значимое благо, целенаправленный процесс воспитания и обуче-

ния в интересах человека, семьи, общества, государства. Тезис об особом зна-

чении образования для духовного и социально-экономического развития наше-

го общества, укрепления российской государственности едва ли нуждается в

аргументации. Можно сказать, что от состояния образования зависит не только

экономическое благополучие России, но и само будущее нашего государства.

Именно поэтому образование является одной из основных функций любого со-

временного государства.

В пункте 1 статьи 99 ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» за-

креплено, что финансовое обеспечение образовательных услуг осуществляется

с учетом особенностей, закрепленных в образовательном законодательстве.

Особенности, присущие образованию не только как процессу передачи и усво-

ения знаний, но и исторически сложившейся функции государства, системы

взаимосвязанных элементов отражаются на процессе его финансового обеспе-

чения, в рамках которого приоритетное значение отводится бюджетному фи-

нансированию.

По мнению А. В. Ильина, бюджетное финансирование выступает эквива-

лентом понятия расходы бюджета. При этом приемлемое определение понятия

расходы бюджета до сих пор отсутствует104. В научной литературе широко ис-

пользуется также понятие публичные расходы, подход к определению сущно-

104 Ильин А.В. Правовые основы расходов бюджета. М., 2014. С. 9.

74

сти которого не установлен, а также не выработаны критерии разграничения

данной категории с близкими к ней «государственными расходами» и «бюд-

жетными расходами».

По мнению А. М. Черноверхского, публичные расходы представляют со-

бой затраты публичных фондов денежных средств, опосредованные социально-

экономическими отношениями публичного характера, связанными с распреде-

лением и использованием финансовых ресурсов, направленные на удовлетво-

рение публичного интереса105.

Публичные расходы отражают основные направления деятельности госу-

дарства и направлены на удовлетворение публичной потребности, публичной

цели. По мнению В. А. Лебедева, «не каждая цель государственная влечет за

собой расход из государственной казны … удовлетворение этих потребностей

лежало бы на государстве, если бы они не удовлетворялись иначе». Взяв за ос-

нову утверждение В. А. Лебедева, можно сформулировать несколько положе-

ний, имеющих отношение к формированию публичных расходов.

1. Необходимо разделять средства государственной казны и средства

иных публичных организаций.

2. Обязанность осуществления расходов на реализацию государственной

потребности лежит на государстве.

3. Государство может возложить обязанность осуществления расходов,

направленных на реализацию государственной потребности, на иные «публич-

ные организации».

На наш взгляд, расходы иных публичных организаций наряду с расхода-

ми самого государства и есть публичные расходы. Вместо термина «публичные

организации» В. Е. Чиркин употребляет категорию «юридическое лицо пуб-

личного права». В качестве одного из ключевых признаков выделения соответ-

ствующих субъектов, по мнению В. Е. Чиркина, является наличие прав и обя-

105 Черноверхский А. М. Финансово-правовое регулирование публичных расходов в

Российской Федерации: Автореф. … дисс. канд. юрид. наук. М., 2010.

75

занностей публичного характера, именно они определяют суть их деятельно-

сти106.

При этом нельзя относить к публичным расходам средства частных лиц,

даже если они направлены на удовлетворение государственной потребности, по

одной причине – частных лиц нельзя обязать на это. Приобретая дополнитель-

ные платные образовательные услуги, частные лица направляют принадлежа-

щие им денежные средства по своему внутреннему убеждению в этой необхо-

димости. Возникает вопрос, почему нельзя обязать частных лиц осуществлять

расходы на выполнение государственных функций, если можно возложить,

например, обязанность уплачивать налоги и сборы? Ответ на этот вопрос воз-

никает уже из сущности государства, которое выделилось из общества, и было

наделено обязанностью выполнения основных функций. Налог являет обяза-

тельным платежом, взимаемым в целях обеспечения этих функций. Отдав часть

своего дохода, частные субъекты приобретают гарантии реализации этих функ-

ций.

Итак, первый критерий разграничения категорий публичные расходы и

государственные расходы выражается в круге субъектов, являющихся носите-

лями обязанности осуществления расходов. Исходя из соответствующего под-

хода, категория публичные расходы шире категории государственные расходы.

Применительно к современной России необходимо отметить, что в 2003

году был принят ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправ-

ления в Российской Федерации», который окончательно закрепил существова-

ние местного самоуправления в Российской Федерации, заложил его правовые

и экономические начала. Выделение местного самоуправления в качестве од-

ной из основ конституционного строя Российской Федерации – это также одна

из потребностей, диктуемых обществом, т.к. именно местное самоуправление

позволяет учитывать вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятель-

ности населения муниципального образования, исходя из интересов населения

106 Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2009. С. 32.

76

с учетом исторических и иных местных традиций107. Данные вопросы решают-

ся на местном уровне самостоятельно, независимо, под свою ответственность и

за счет средств местных бюджетов. При этом местные потребности, обеспечи-

ваемые посредством реализации функций местного самоуправления, создают

основу для выделения в структуре публичных расходов (наряду с государ-

ственными расходами и расходами «государственных организаций») местных

расходов.

Категория публичные расходы тесно связана с категорией бюджетные

расходы. На первый взгляд может показаться, что это одно и то же, однако, это

не так. Публичные расходы отражают основные направления деятельности гос-

ударства, требующие финансовой основы и сформированные в зависимости от

потребностей государственных и общественных. При этом под расходами

бюджета понимаются денежные средства, направляемые на финансовое обес-

печение задач и функций государства и местного самоуправления. На наш

взгляд, публичные расходы – это отправная точка формирования бюджетных

расходов, которые направлены на реализацию конкретных программ и меро-

приятий, предусмотренных в рамках реализации той или иной публичной

функции.

Существует также еще одно различие между категориями публичные

расходы и бюджетные расходы. Так, понятие расходы бюджета невозможно

охарактеризовать без ключевого понятия – бюджет. Интересным представляет-

ся тот факт, что бюджет может пониматься как форма, финансовый план, сово-

купность обязательств, закон и фонд108. При этом, на наш взгляд, каждое из

определений подчеркивает важность временного промежутка. Например, бюд-

жет в качестве плана представляет собой прогноз финансовой деятельности

государства (муниципального образования) на определенный период. При

определении бюджета как совокупности обязательств обращает на себя внима-

ние такая их характеристика как изменяемость. При понимании бюджета в ка-

107 Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

108 Комягин Д.Л. Бюджетное право России: учебное пособие. М., 2011. С. 41-45.

77

честве правового акта нельзя забывать, что закон о бюджете действует в рамках

одного конкретного года и утверждает прогноз на ближайшие два года.

При этом, говоря о публичных расходах, обращает на себя внимание факт

не привязанности к временному промежутку. Можно предположить, что в рам-

ках текущего и планового периода обозначенные в законе о бюджете расходы

на образование будут являться бюджетными. При этом обозначенные, напри-

мер, в Законе о бюджете на 2000 год расходы на образование по отношению к

тому промежутку времени были бюджетными, а применительно к настоящему -

являются публичными, т.к. подчеркивают функциональную важность образо-

вания, государственную и муниципальную функцию в отрыве от конкретных

временных рамок.

Вопросы образования в Российской Федерации находятся в совместном

ведении Российской Федерации и ее субъектов. Так, в ФЗ «Об образовании в

Российской Федерации» установлены финансовые полномочия федеральных

органов государственной власти в сфере образования, органов государственной

власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Расходы на образование в Российской Федерации осуществляются за счет

средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации,

муниципальных образований в соответствии с расходными обязательствами в

сфере образования. По мнению В. И. Ерошина, расходы на образование – это

направленные на коллективное удовлетворение социально-культурных потреб-

ностей народа затраты109.

В самом общем виде расходы на образование – это публичные постоян-

ные расходы, направленные на обеспечение государственной функции и объ-

единяющие расходы государственного и местного бюджета, необходимость по-

явления которых исторически обусловлена.

При этом конкретизацию данный вопрос получает при рассмотрении ка-

тегории расходы бюджета на образование. В теории финансового права суще-

ствует несколько классификаций расходов, которые используются для состав-

109 Ерошин В.И. Экономика образования: проблемы и перспективы. М., 1997. С. 47

78

ления и исполнения бюджетов, составления бюджетной отчетности, обеспечи-

вающей сопоставимость показателей бюджетов бюджетной системы Россий-

ской Федерации. Выделяются классификация операций сектора государствен-

ного управления, функциональная классификация, классификация по экономи-

ческому признаку, ведомственная классификация, классификация по необхо-

димости, классификация по времени осуществления110.

В Бюджетном кодексе РФ расходы на образование выделяются по функ-

циональному признаку: это действующая классификация. Под функциональной

классификацией расходов бюджетов Российской Федерации понимается груп-

пировка расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Фе-

дерации, которая отражает направление бюджетных средств на выполнение ос-

новных функций государства111. По сути, функциональная классификация

означает, что расходы, обозначенные в ней, сложились исторически. Распреде-

ление государственных средств по отдельным расходным статьям закрепляется

законодательно, в составе законов о бюджете. При этом законодатель берет за

основу сущностное наполнение термина «образование» как функции государ-

ства: формирование расходов в рамках раздела «образование» основано на

обеспечении процесса обучения и воспитания в зависимости от уровня образо-

вательной системы, типа и вида образовательного учреждения.

Необходимым представляется рассмотрение сущности и особенностей

образования как системы, складывающейся воедино посредством содержатель-

ной, функциональной и организационно-управленческой подсистем.

В понятие содержательная подсистема включают государственные обра-

зовательные стандарты и образовательные программы, поскольку именно дан-

110 Комягин Д.Л. К вопросу о классификации бюджетных расходов // Реформы и пра-

во. 2010. № 3. 111 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ // СЗ РФ. 1998.

№ 31. Ст. 3823

79

ные элементы представляют содержательную сторону образования в той или

иной стране112.

Федеральные государственные образовательные стандарты и образова-

тельные программы являются ключевым элементом российской системы обра-

зования, поскольку определяют характер и сущность взаимосвязей всех частей

данной системы. Федеральные государственные образовательные стандарты

включают в себя требования к структуре основной образовательной програм-

мы, условиям ее реализации и результатам ее освоения113.

Под образовательной программой понимается комплекс основных харак-

теристик образования (объем, содержание, планируемые результаты), который

представлен в виде учебного плана, календарного учебного графика, рабочих

программ учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей), иных компонен-

тов, а также оценочных и методических материалов114. Это четко конкретизи-

рованный план, проект образовательного процесса в учебном заведении, раз-

личный в зависимости от образовательного уровня, профиля, направленности

подготовки. Образовательная программа структурируется с помощью включе-

ния в нее отдельных предметов, дисциплин (модулей), программ учебной, про-

изводственной и иных видов практики, учебного графика, а также комплекса

методических материалов, которые предполагается использовать в процессе ее

реализации. Образовательные программы классифицируются на два вида: ос-

новные (обязательный минимум содержания каждой основной программы

устанавливается соответствующим государственным образовательным стан-

дартом), дополнительные (отсутствуют стандарты, задачей этих программ яв-

ляется более полное удовлетворение разнообразных образовательных потреб-

ностей личности).

112 Подробнее Артемьева И.В., Гинзбург Ю.В., Трошкина Т.Н. Правовые основы обра-

зовательной деятельности в Российской Федерации / под ред. Трошкиной Т.Н. М., 2012. 223 с.

113 Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2012. № 53. Ст. 7598.

114 Там же.

80

Осваивать образовательные программы с учетом потребностей и возмож-

ностей личности позволяет многообразие форм получения образования. Основ-

ная классификация форм получения образования делит последние на две груп-

пы: получение образования в образовательной организации и получение обра-

зования вне образовательной организации. При этом в рамках первой группы

выделяют очную, очно-заочную, заочную формы получения образования. Ос-

новной критерий разграничения между выделенными формами заключается в

установленном соотношении между аудиторной нагрузкой и самостоятельной

работой обучающегося.

В рамках второй группы форм получения образования, осуществляемого

вне стен образовательного учреждения, выделяют семейное образование, само-

образование. Под семейным образованием следует понимать форму самостоя-

тельного освоения общеобразовательных программ в семье, содержание и объ-

ем которых определяется соответствующим уровнем системы образования, с

последующей промежуточной и государственной (итоговой) аттестацией, при

этом, обучаемый не теряет возможности продолжить обучение в образователь-

ном учреждении. Самообразование представляет собой индивидуальную форму

получения образования, предполагающую самостоятельную, специально орга-

низованную и систематическую деятельность человека (гражданина), направ-

ленную на получение знаний, предусмотренных образовательными программа-

ми, вне стен какого-либо учебного заведения без промежуточной и итоговой

аттестации.

Использование современных компьютерных технологий в образователь-

ном процессе Российской Федерации, несомненно, имеет огромное значение

при осуществлении права граждан на образование. Цели развития дистанцион-

ного образования заключаются в содействии реализации принципов доступно-

сти, адаптивности системы образования к возможностям и особенностям разви-

тия участников образовательных правоотношений.

Необходимо отметить, что быстрое распространение дистанционного об-

разования, стимулируемое развитием информационных технологий и Интерне-

81

та, представляет собой дополнительную гарантию реализации права на образо-

вание, содействуя получению образования не только инвалидами, но и лицами,

проживающими в отдаленных, труднодоступных или малонаселенных районах,

отбывающих наказание в местах лишения свободы и т.д. Дистанционное обра-

зование обеспечивается применением совокупности образовательных техноло-

гий, при которых целенаправленное опосредованное или не полностью опосре-

дованное взаимодействие обучающегося и преподавателя осуществляется неза-

висимо от места их нахождения и распределения во времени на основе педаго-

гически организованных информационных технологий, прежде всего с исполь-

зованием средств телекоммуникации115.

В функциональную подсистему российского образования входят образо-

вательные организации, реализующие образовательные программы и государ-

ственные образовательные стандарты, вне зависимости от формы собственно-

сти, типа и вида. Функциональная подсистема российского образования с мо-

мента вступления в силу ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» пре-

терпела ряд существенных изменений. Во-первых, в новом законе почти не за-

действована категория «образовательное учреждение»: она заменена на образо-

вательную организацию. Употребляя категорию учреждение, законодатель

подчеркивал некоммерческую природу организации, созданной во исполнение

государственных и муниципальных потребностей в образовании и финансиру-

емой посредством средств бюджетов бюджетной системы. Во-вторых, сократи-

лось типовое и видовое многообразие образовательных организаций. В Россий-

ской Федерации тип образовательной организации, реализующий программы

начального общего, основного общего и среднего общего образования имену-

ется как общеобразовательная организация.

В целях сравнительной характеристики функциональной подсистемы по

Закону РФ «Об образовании» и ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»

115 Подробнее Гинзбург И.В., Трошкина Т.Н. Дистанционное образование в Россий-

ской Федерации: понятие и вопросы правового регулирования // Реформы и право. №2. 2013. С.36.

82

приведем классификацию типов и видов образовательных организаций, сло-

жившуюся в Российской Федерации до вступления в силу нового базового за-

кона об образовании.

Принимая во внимание, что диссертационное исследование посвящено

правовым аспектам финансирования общего образования, рассмотрим класси-

фикацию типов и видов образовательных организаций, образованных в целях

подготовки обучающихся на указанном образовательном уровне. Закон РФ «Об

образовании» закреплял наличие следующих типов и видов образовательных

организаций, реализующих общеобразовательную программу общего образо-

вания.

Общеобразовательные организации – это тип образовательной организа-

ции, реализующий образовательные программы начального общего, основного

общего и среднего общего образования, которому соответствуют следующие

виды организаций: начальная общеобразовательная школа, основная общеоб-

разовательная школа, средняя общеобразовательная школа, средняя общеобра-

зовательная школа с углубленным изучением отдельных предметов, гимназия,

лицей.

Специальные (коррекционные) образовательные учреждения для обуча-

ющихся (воспитанников) с отклонениями в развитии – это тип образовательных

учреждений, в рамках которого также реализуются программы начального об-

щего, основного общего и среднего общего образования. Данному типу соот-

ветствуют следующие виды образовательных учреждений: специальная (кор-

рекционная) начальная школа - детский сад; специальная (коррекционная) об-

разовательная школа; специальная (коррекционная) образовательная школа-

интернат. Данный тип, соответствующие ему виды образовательных учрежде-

ний и складывающиеся в их рамках образовательные правоотношения облада-

ют определенной спецификой. Коррекционные учреждения обязаны создать

воспитанникам необходимые условия для обучения, воспитания, лечения, со-

циальной адаптации и интеграции в общество. Необходимо отметить, что со-

гласно ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» наименование специаль-

83

ные (коррекционные) образовательные учреждения должно в уставах образова-

тельных учреждений быть приведено в соответствие современным требовани-

ям: «специальные (коррекционные) образовательные учреждения для обучаю-

щихся, воспитанников с ограниченными возможностями здоровья должны пе-

реименоваться в общеобразовательные организации». На наш взгляд, основное

значение изменений заключается в необходимости подчеркнуть «безбарьер-

ность» получения образования каждым вне зависимости от состояния здоровья.

Кадетские школы и кадетские школы-интернаты – это образовательные

учреждения, реализующие программы начального общего, основного общего,

среднего общего образования и дополнительные образовательные программы,

имеющие целью подготовку несовершеннолетних граждан, обучающихся в ка-

детской школе, кадетской школе-интернате к государственной службе, муни-

ципальной службе, а также несению государственной службы российского ка-

зачества.

Образовательные учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без

попечения родителей – это тип образовательных организаций, объединяющий

детские дома, детские дома-школы, школы-интернаты, специальные (коррек-

ционные) детские дома, специальные (коррекционные) школы-интернаты,

направленный на создание условий для получения образования детьми, ли-

шившимися родителей или оставшимися без их попечения, а также детьми,

нуждающимися в помощи и защите государства.

Следующим типом образовательных организаций является общеобразо-

вательная школа-интернат, реализующая программы начального общего, ос-

новного общего, среднего общего образования. В свою очередь общеобразова-

тельные школы-интернаты делятся на следующие виды: школа-интернат

начального общего образования; школа-интернат основного общего образова-

ния; школа-интернат среднего общего образования; школа-интернат среднего

общего образования с углубленным изучением отдельных предметов; гимна-

зия-интернат; лицей-интернат. Главной целью образовательного процесса в со-

ответствующих школах, кроме передачи базовых знаний воспитанникам, явля-

84

ется обеспечение воспитательного процесса, направленного на развитие воле-

вых и нравственных установок для преодоления негативного воздействия соци-

ума, за счет режима дня, организованного посредством научно-обоснованного

сочетания обучения, труда и отдыха.

Специальное учебно-воспитательное учреждение для детей и подростков

с девиантным поведением – это образовательная организация, реализующая

основные программы начального общего, основного общего, среднего общего и

начального профессионального образования, основная идея создания и функ-

ционирования которой в обеспечении психологической, медицинской, соци-

альной реабилитации детей с отклоняющимся поведением.

В соответствии со статьей 23 ФЗ «Об образовании в Российской Федера-

ции» разделение общеобразовательных организаций на виды было упразднено.

Это означает, что финансирование образовательной организации осуществля-

ется, исходя из содержательных критериев функционирования образовательных

организаций. Соответствующие изменения непосредственно повлияют на объ-

ем финансирования образовательных организаций, которые, несмотря на при-

ведение своих наименований в соответствие с действующим законодатель-

ством, сохранят видовые особенности организации образовательного процесса.

Учитывая, что бюджетные расходы не будут варьироваться в зависимости от

того, реализует ли образовательная организация интегрированные образова-

тельные программы, направленные на развитие у обучающихся тех или иных

навыков, организация вправе будет устанавливать плату за соответствующие

услуги. То есть, если до упразднения видов образовательных организаций, у

обучающихся была возможность, например, получить бесплатное гуманитарно-

ориентированное общее образование в гимназии, то теперь это исключено, что

не может оцениваться положительно.

Система образования, будучи сложноорганизованной, не могла бы суще-

ствовать без организационно-управленческой подсистемы, в рамках которой

необходимо различать систему управления образованием и систему управления

образовательным учреждением. Управление системой образования представля-

85

ет собой комплексное понятие, отражающее деятельность в области организа-

ции образовательного процесса трех уровней органов:

- федерального, представленного Министерством образования и науки

Российской Федерации (Минобрнауки России) и Федеральной службой по

надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор);

- уровня субъекта РФ, выражающегося в наличии региональных органов

управления образованием;

- местного уровня - муниципальных органов управления системой обра-

зования116.

От организационной деятельности федеральных и региональных органов

управления образованием во многом зависит целостность образовательного

пространства России и качество образовательной услуги. Деятельность органов

управления образованием направлена на обеспечение реализации государ-

ственных образовательных стандартов и функционирования системы образова-

ния на уровне государственных нормативов.

В. И. Ерошин отмечает, что финансы народного образования в виду осо-

бой функциональной нагрузки и сложной внутренней организации последнего

обладают спецификой, позволяющей выделить их в системе финансовых отно-

шений. Одним из ключевых отличий финансов образования является преобла-

дание отношений, складывающихся по поводу использования денежных фон-

дов, образованных вне сферы образования117.

Образование способствует формированию базового объема знаний, соци-

ализации личности, без которых невозможно получение профессиональных

знаний. К тому же, общее образование – это один из основных этапов форми-

рования человеческого капитала. Интересная позиция на этот счет высказыва-

ется авторским коллективом под редакцией В. Т. Смирнова, заключающаяся в

116 Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных ор-

ганов исполнительной власти» // Российская газета. 2004. N 50. 117 Ерошин В.И. Экономика образования: проблемы и перспективы. М., 1997. С. 87.

86

том, что осуществление расходов на дошкольное, общее образование – это ин-

вестиционный период в процессе формирования человеческого капитала118.

Действительно, расходы на образование носят инвестиционный характер:

то есть они направлены на увеличение капитала государства посредством вло-

жений последнего. Государство, осуществляя расходы на образование, возвра-

щает затраченные бюджетные средства через определенное количество лет в

виде подготовленных кадров, в которых оно нуждается вне зависимости от ста-

дии своего развития. Указанный подход также позволяет характеризовать рас-

ходы на образование в качестве производительных, т.е. таких, которые обеща-

ют отдачу в будущем и увеличивают стоимость активов государства119.

Что касается способа классификации по необходимости, предложенного

М. М. Сперанским, то едва ли можно сомневаться при отнесении расходов на

образование к полезным расходам120. Признание их в качестве одной из основ-

ных потребностей государства и общества имеет место быть еще в дореволю-

ционной России.

Структурные элементы системы образования – это своего рода ориенти-

ры формирования расходов на образование. Так, функциональная классифика-

ция расходов включает в себя четыре уровня:

- разделы отражают направление бюджетных средств, необходимых для

выполнения основных функций государства;

- подразделы конкретизируют указанные в разделах направления;

- целевые статьи отражают конкретные направления деятельности глав-

ных распорядителей, указанные в рамках подразделов;

- виды расходов еще более детализируют направления расходования

бюджетных средств.

118 Человеческий капитал: содержание и виды, оценка и стимулирование / под. ред.

Смирнова В.Т.: М., 2005. С. 28. 119 Комягин Д.Л. Бюджетное право России: учебное пособие. М., 2011.С. 39. 120 Золотые страницы финансового права России. Т. 1. У истоков финансового права.

М., 1998. С. 44 - 45.

87

Основываясь на функциональной классификации, рассмотрим предостав-

ление бюджетных ассигнований из федерального бюджета на образование бо-

лее подробно. Итак, разделом классификации будет являться «образование»,

который состоит из восьми подразделов. Так, в действующем законодательстве

обозначены следующие подразделы раздела «образование»:

- дошкольное образование

- общее образование

- среднее профессиональное образование

- профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалифи-

кации

- высшее и послевузовское профессиональное образование

- молодежная политика и оздоровление детей

- прикладные научные исследования в области образования

- другие вопросы в области образования

Содержательный аспект подразделов, указанных в рамках раздела «обра-

зование» формируется исходя из образовательного законодательства Россий-

ской Федерации, и включает в себя образовательные программы отдельного

уровня образовательной системы и виды образовательных учреждений. Следу-

ет отметить, что в связи со вступлением в силу ФЗ «Об образовании в Россий-

ской Федерации» между нормами нового закона и нормами законов о бюджете

на очередной год появилось одно существенное противоречие.

ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» дошкольное образование

было включено в раздел общее образование. Законы же о бюджете федерально-

го и регионального уровня и муниципальные правовые акты представительных

органов муниципальных образований о местных бюджетах разделяют подраз-

делы «дошкольное образование» и «общее образование», включая в последнее

образовательные программы начального общего, основного общего и среднего

(полного) общего образования. Обуславливается это уже тем, что дошкольное и

общее образование как самостоятельные уровни системы образования отличны

как по целям, так и, главное, по «обязательности» получения. В соответствии

88

же со статьей 10 ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» общее образо-

вание включает в себя дошкольное образование. Причем это можно считать но-

вовведением, т.к. согласно статье 19 Закона РФ «Об образовании», общее обра-

зование включало в себя три ступени: начальное общее, основное общее, сред-

нее (полное) общее образование.

Что касается целевых статей, которые указывают на основные направле-

ния деятельности главных распорядителей бюджетных средств, то в качестве

примера можно привести расходы на реализацию федеральных целевых про-

грамм в области образования, разработанные Министерством образования и

науки Российской Федерации и утвержденные в форме Постановлений Прави-

тельства РФ.

Установление «пределов» формирования расходов как в рамках разделов,

так и подразделов функциональной классификации представляется очень важ-

ным вопросом. История показывает достаточное количество интересных при-

меров направлений расходования государственных средств в рамках раздела

«образование». Необходимо отметить, что и самостоятельного раздела с соот-

ветствующим названием не было. В советское время образование было подраз-

делом раздела «просвещение», куда входили также расходы на библиотеки, из-

бы-читальни, архивы, музеи, театры, картинные галереи, социальное обеспече-

ние обучающихся. Принимая во внимание, что уже советский законодатель ос-

новывался на функциональной классификации при формировании расходов,

важно понимать, реализацию какой именно функцию обеспечивает тот или

иной расход. В этой связи, в советском государстве образование можно было

рассматривать не только как самостоятельную функцию, но и как подфункцию

просвещения. Это вполне объяснимо тем, что грани между просвещением и об-

разованием были размыты при наличии государственной потребности в обще-

ственной эволюции: от ликвидации всеобщей неграмотности к формированию

разносторонне развитой личности социалистического общества.

Рассматривая иные публичные расходы (расходы на культуру, расходы на

социальную политику), которые в Российской Федерации выделяются в само-

89

стоятельные разделы, но при этом в Советском союзе предусматривались как

расходы на просвещение, необходимо также отметить, что ключевым звеном в

установлении их пределов, является их сущностное наполнение как функций

государства.

Так, в рамках раздела «культура, кинематография» объединяются расхо-

ды на предоставление услуг в этой сфере, обеспечение деятельности учрежде-

ний культуры, управление объектами, предназначенными для культурных це-

лей, организацию, проведение или поддержку культурных мероприятий и т.д. В

рамках раздела «социальная политика» аккумулируются расходы на пенсион-

ное обеспечение, социальное обслуживание и социальное обеспечение населе-

ния, охрану семьи и детства121.

Однако нельзя сказать, что публичные расходы существуют изолирован-

но друг от друга. Именно поэтому расходы, способствующие обеспечению гос-

ударственной функции образования, могут проходить по иным разделам бюд-

жетной классификации. Приведем пример. По подразделу 1004 «Охрана семьи

и детства» раздела 1000 «Социальная политика» предусматриваются расходы

на выплаты компенсации части родительской платы за содержание ребенка в

государственных и муниципальных образовательных учреждениях, реализую-

щих основную общеобразовательную программу. Соответствующий расход

напрямую вытекает из норм образовательного законодательства. Так, согласно

статье 65 ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» родители детей, по-

сещающих образовательные организации, реализующие основную общеобразо-

вательную программу, имеют право на получение компенсации части платы,

взимаемой за содержание детей (присмотр и уход за детьми) в указанных орга-

низациях.

121 Приказ Минфина России от 01.07.2013 № 65н «Об утверждении Указаний о поряд-

ке применения бюджетной классификации Российской Федерации» // Финансовая газета. № 32. 2013.

90

Оптимальной моделью, на наш взгляд, является изменение бюджетной

классификации расходов посредством объединения двух самостоятельных раз-

делов «Культура» и «Образование» в один раздел «Просвещение».

Таким образом, образование как система взаимосвязанных и взаимозави-

симых элементов, функция государства, условие повышения роста благососто-

яния и основа формирования человеческого капитала, реализуется посредством

формирования и осуществления соответствующих публичных расходов. При

этом содержательная подсистема образования непосредственно отражается на

установлении пределов формирования расходов на образование в рамках раз-

делов и подразделов функциональной классификации. Четкое структурирова-

ние уровней системы образования, классификация образовательных программ,

основанных на федеральных образовательных стандартах, позволяет также

установить тонкую в условиях современности грань между платным и бесплат-

ным образованием. Организационно-управленческая подсистема важна как в

части распределения полномочий в рамках бюджетного процесса, так и в рам-

ках привлечения внебюджетных источников финансового обеспечения образо-

вательных учреждений.

§4 Публичный финансовый контроль за бюджетными расходами на

образование в Российской Федерации

Масштабы современного реформирования сферы образования требуют

больших усилий в области внедрения в практику новых элементов. Однако еще

больших усилий требует обеспечение правомерного использования бюджетных

средств, достижение принципа эффективности расходов с учетом нововведе-

ний. В связи с существованием таких проблем и спорных моментов особенную

важность приобретает публичный финансовый контроль.

В Лимской декларации под финансовым контролем понимается не само-

цель, а неотъемлемая часть системы регулирования, целью которой является

вскрытие отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов закон-

91

ности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на

возможно более ранней стадии с тем, чтобы иметь возможность принять кор-

ректирующие меры, в отдельных случаях, привлечь виновных к ответственно-

сти, получить компенсацию за причиненный ущерб или осуществить меропри-

ятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем122.

В профильных внутринациональных источниках финансового права долгое

время не находило отражение исчерпывающее определение финансового кон-

троля и перечисление его видов. При этом в научной литературе сформирова-

лось значительное количество определений финансового контроля, а также

подходов к раскрытию его сущности. Так, А. А. Ялбулганов отмечает, что под

финансовым контролем следует понимать основанную на нормах финансового

права систему мероприятий по контролю за:

- экономической обоснованностью использования государственных фи-

нансовых средств;

- соблюдением финансовой дисциплины,

- законностью и достоверностью финансовых операций,

- порядком формирования и использования федерального и регионально-

го бюджетов,

- эффективностью использования налоговых льгот,

- соблюдением финансового законодательства,

- исполнением международных финансовых обязательств Российской

Федерации,

- за состоянием государственного внутреннего долга»123.

Мероприятия по контролю за экономической обоснованностью использо-

вания государственных средств приобретают особенную актуальность на этапе

122 Лимская декларация руководящих принципов контроля (Принята в г. Лиме

17.10.1977 - 26.10.1977 IX Конгрессом Международной организации высших органов финан-сового контроля (ИНТОСАИ)) // Доступ к тексту документа СПС «Консультант плюс».

123 Ялбулганов А.А. «Модельный закон о государственном финансовом контроле»: развитие российского законодательства и доктрины о государственном финансовом контроле» //Государственный контроль. 1811-2011 [Текст]: сб. науч. трудов, посвящ. 200-летию Государственного контроля. Курск, Москва, 2011. С.10

92

разработки и принятия целевых программ в сфере образования. Соблюдение

финансовой дисциплины, которое напрямую вытекает из принципа законности

и представляет собой соблюдение установленных законодательством норм в

области порядка образования, распределения и использования денежных фон-

дов государственными органами, должностными лицами и гражданами, осо-

бенно важно в сфере образования в связи с приобретающими системность

нарушениями.

Контроль за эффективностью использования налоговых льгот представ-

ляется необходимым в силу полного освобождения образовательных учрежде-

ний, согласно Налоговому кодексу РФ, от бремени уплаты налогов посред-

ством использования нулевых налоговых ставок.

Весьма важное значение в силу специфики образовательных правоотно-

шений, необходимостью реализации права каждого на качественное, бесплат-

ное образование с учетом региональных особенностей населения, проживаю-

щего на определенных территориях имеют принципы объективности и ответ-

ственности, заключающиеся в беспристрастности выводов по результатам про-

верок, которые должны быть обоснованы и подтверждены соответствующими

данными, материалами. Тем более что, как показывает практика, значительное

количество денежных средств, выделяемых из бюджетов бюджетной системы,

становится предметом нецелевого использования и злоупотреблений органов

управления в сфере образования.

ФЗ №252 от 23 июля 2013 года в Бюджетный кодекс РФ был внесен ряд

изменений в части урегулирования основ финансового (муниципального) кон-

троля, под которым понимается собственно бюджетный контроль. Основной

задачей внесения изменений в Бюджетный кодекс РФ явилось урегулирование

некоторых категорий, не нашедших отражения в предыдущих редакциях, за-

крепление структуры финансового контроля, а также устранение неопределен-

93

ности в распределении контрольных полномочий в части обеспечения соблю-

дения бюджетного законодательства Российской Федерации124.

Федеральный закон №252 вносит некоторую определенность в норма-

тивное урегулирование понятия, видов и структуры финансового (муниципаль-

ного) контроля.

Понятие и структура финансового контроля, на наш взгляд, тесно взаимо-

связаны. Так, осуществление финансового контроля немыслимо без объекта

контроля, то есть того, в отношении чего осуществляется контроль, без субъек-

та, то есть тех лиц, которые уполномочены осуществлять контроль и связи

между объектом и субъектами контроля, которая представляет собой совокуп-

ность приемов, способов, средств воздействия субъектов на объект.

Финансовый контроль выступает частью государственного (муниципаль-

ного) контроля, который в свою очередь представляет собой широкое понятие,

объединяющее под собой деятельность со стороны уполномоченных государ-

ственных органов, направленную на обеспечение законности во всех сферах

государства. При этом круг уполномоченных субъектов еще шире и объединяет

под собой органы трех ветвей государственной власти, а также Президента РФ,

органы прокуратуры. Назначение публичных финансов выражается в обеспече-

нии необходимыми средствами всех сфер жизнедеятельности государства и

общества. А, соответственно, контрольными полномочиями, так или иначе свя-

занными с публичными финансами, обладает тот самый широкий круг субъек-

тов.

Так, например, Д. М. Валеев в диссертационном исследовании, посвя-

щенном правовому положению прокуратуры в финансовых правоотношениях,

отмечает, что одним из направлений деятельности прокуратуры выступает

обеспечение соблюдения законности в сфере публичных финансов. Автор ука-

зывает на сложный статус прокуратуры, который слагается из бюджетно-

правового (Генеральная прокуратура РФ выступает главным распорядителем

124 Федеральный закон от 23.07.2013 № 252-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2013. № 31. Ст. 4191.

94

бюджетных средств) и контрольно-надзорного статуса, который определяет ее

основное предназначение. Однако к полномочиям в рамках собственно финан-

сового контроля отношение будет иметь именно первая, бюджетно-правовая

часть правового статуса125.

Применительно к системе общего образования приведем несколько при-

меров. Так, согласно материалам, размещенным на официальном сайте Гене-

ральной прокуратуры РФ, в результате плановой проверки Сорочинской меж-

районной прокуратуры Оренбургской области было выявлено хищение бюд-

жетных средств в размере 3 млн. рублей, выделенных из регионального бюдже-

та. Средней общеобразовательной школой № 7 был заключен договор строи-

тельного подряда, предметом которого было проведение капитального ремонта

школы. При этом в сметной документации нашла отражение оплата аренды

жилого дома, в котором планировалось разместить строителей. Согласно мате-

риалам прокурорской проверки в действительности в указанном доме никто не

проживал: строители были размещены в помещении ремонтируемой школы126.

Приведем еще пример. Прокурор обратился в суд в интересах воспитан-

ников-инвалидов «Ладвинского дома-интерната для умственно отсталых де-

тей», оставшихся без попечения родителей. В нарушение законодательства с

детьми были заключены договоры о платном стационарном обслуживании, по

которым с их лицевых счетов ежемесячно удерживалось 75% пенсии по инва-

лидности. Кроме того, на основании решения попечительского совета дома-

интерната со счетов воспитанников производились списания ежемесячных де-

нежных выплат и дополнительные удержания из пенсии, что, конечно же, не-

допустимо127. Дети с ограниченными возможностями здоровья и дети, оставши-

еся без попечения родителей – наиболее уязвимые категории граждан, именно

125 Валеев Д.М. Правовое положение прокуратуры в финансовых правоотношениях:

Автореф. дисс... канд. юрид. наук. М., 2011 126 Официальный сайт Генеральной прокуратуры РФ [Электронный ресурс].URL.:

http://genproc.gov.ru (дата обращения 23.01.2015). 127 Официальный сайт Генеральной прокуратуры РФ [Электронный ресурс].URL.:

http://genproc.gov.ru (дата обращения 16.09.2014).

95

поэтому государство возлагает на себя обязанность по обеспечению их жизне-

деятельности, что находит отражение в бюджете.

И в первом, и во втором приведенном примере контроль со стороны про-

куратуры направлен на соблюдение принципа законности. Более того, по ре-

зультатам проверки факт того, что бюджетные средства не были направлены на

реализацию цели (на проведение капремонта или выплату пенсий), в соответ-

ствии с которой они были выделены, подтвердился, а, соответственно, винов-

ные лица будут привлечены к ответственности.

Тем не менее, надзор за соблюдением принципа законности, осуществля-

емый прокуратурой, даже если он тесно связан с публичными финансами, нель-

зя признавать в качестве финансового. Нормативно закрепленными целями

прокурорского надзора являются: обеспечение верховенства закона, защита

прав и свобод человека и гражданина, охраняемые законом интересы общества

и государства.128 При этом публичный финансовый контроль направлен на

обеспечение эффективного и законного процесса управления в сфере публич-

ных финансов и поэтому не совпадает с прокурорским надзором не по целям,

не по объектам.

Тем не менее, до вступления в силу изменений, внесенных Федеральным

законом №252, вопрос участия прокуратуры в финансовом контроле был по

праву дискуссионным. К тому же, субъектом ведомственного финансового кон-

троля прокуратура выступала на основании легального закрепления в статье

158 Бюджетного кодекса РФ полномочия главного распорядителя бюджетных

средств «организовывать и осуществлять ведомственный финансовый контроль

в сфере своей деятельности». В действующей редакции правовой статус глав-

ных распорядителей, распорядителей бюджетных средств существенно изме-

нился, а указанная выше норма в действующей редакции утратила силу.

Согласно статье 266.1 «главные распорядители (распорядители, получа-

тели) бюджетных средств, главные администраторы (администраторы) доходов

128 Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федера-ции» // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.

96

бюджета, главные администраторы (администраторы) источников финансиро-

вания дефицита бюджета и т.д. являются объектами контроля.

Наряду с объектами той или иной государственной деятельности в пра-

вовой доктрине зачастую выделяется ее предмет. Применительно к финансово-

му контролю его можно характеризовать как правомерное, законное использо-

вание бюджетных средств, применение межбюджетных трансфертов в четком,

неукоснительном соответствии с целями, на основании которых они были вы-

делены, соблюдение законности в бюджетно-правовых отношениях.

Таким образом, прокуратура в соответствии с новой редакцией Бюджет-

ного кодекса является объектом финансового (бюджетного) контроля, что, по

сути, устраняет сложившуюся дискуссию в отношении природы контрольно-

надзорных полномочий, осуществляемых ею.

В виду нормативного закрепления в рамках направлений деятельности

прокуратуры – надзора за исполнением законов и нормативных правовых актов

органами государственной власти, органами местного самоуправления, реали-

зация соответствующих контрольных полномочий способствует должной орга-

низации публичного финансового контроля. Так, например, соблюдение зако-

нодательства при создании контрольно-счетного органа в муниципальном обра-

зовании «город Екатеринбург» было проверено прокуратурой г. Екатеринбурга.

В результате контрольных мероприятий было установлено, что принятое на

местном уровне Положение «О Счетной палате Екатеринбургской городской

Думы» препятствует независимому осуществлению указанным органом полно-

мочий по внешнему муниципальному финансовому контролю129. Прокуратурой

Шовгеновского района была проведена проверка исполнения действующего за-

конодательства в процессе создания контрольно счетных органов муниципаль-

ных образований. В результате проверки был установлен факт создания кон-

трольно-счетного органа муниципального образования лишь «на бумаге»130.

129 Официальный сайт Прокуратуры Свердловской области [Электронный

ресурс].URL.: http://www.prokuratura.ur.ru/news.php?id=7359 (дата обращения: 15.02.2015) 130 Официальный сайт Прокуратуры Республики Адыгея [Электронный ресурс].URL.:

http://www.adygproc.ru/node/358 (дата обращения: 15.02.2015)

97

Согласно статье 265 Бюджетного кодекса РФ круг субъектов, уполномо-

ченных осуществлять бюджетный контроль, четко очерчен и заключает в себе

Счетную палату РФ и контрольно-счетные органы субъектов РФ, которые осу-

ществляют внешний финансовый контроль, и органы внутреннего финансово-

го контроля (Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, органы гос-

ударственного (муниципального) финансового контроля, являющиеся органами

исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных админи-

страций, Федеральное казначейство и финансовые органы субъектов Россий-

ской Федерации или муниципальных образований). Также, в новой редакции

Бюджетного кодекса РФ обозначены конкретные полномочия субъектов фи-

нансового контроля. Так, органы внешнего финансового контроля обладают та-

кими полномочиями как контроль за соблюдением норм бюджетного законо-

дательства в ходе исполнения бюджета; контроль за достоверностью и полно-

той информации при составлении бюджетной отчетности главными админи-

страторами бюджетных средств, квартального и годового отчетов об исполне-

нии бюджета. Полномочия Федерального казначейства как субъекта внутренне-

го финансового контроля определяются как контроль за непревышением суммы

по операции над лимитами бюджетных обязательств и (или) бюджетными ас-

сигнованиями; за наличием документов, подтверждающих возникновение де-

нежного обязательства, подлежащего оплате за счет средств бюджета и т.д.

Полномочия органов внутреннего финансового контроля отражены в ста-

тье 269.2 Бюджетного кодекса РФ и заключаются в контроле за соблюдением

принципа законности в бюджетных правоотношениях; контроле за полнотой

отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ, в том

числе отчетности об исполнении государственных (муниципальных) заданий.

Можно отметить, что субъекты финансового контроля стали четко специ-

ализированными, т.е. ориентированными на выполнение конкретной государ-

ственной задачи, в соответствии с которой они были образованы и наделены

соответствующей компетенцией. В этом, на наш взгляд, заключается отличие

действующей редакции от предыдущих, в рамках которых закреплялись пол-

98

номочия «неспециализированных» субъектов финансового контроля (органов

представительной власти, главных распорядителей бюджетных средств, глав-

ных администраторов доходов бюджета и главных администраторов источни-

ков финансирования дефицита бюджета).

Однако неправильным было бы заявить, что указанные участники бюд-

жетно-правовых отношений не обладают некоторыми полномочиями в области

финансового контроля. Так, согласно статье 160.2-1 Бюджетного кодекса РФ,

главные распорядители (распорядители) бюджетных средств, главные админи-

страторы (администраторы) доходов бюджета, главные администраторы (адми-

нистраторы) источников финансирования дефицита бюджета обладают бюд-

жетными полномочиями по осуществлению внутреннего финансового контроля

и внутреннего финансового аудита.

Изменения в Бюджетный кодекс РФ были внесены в связи с существую-

щей необходимостью улучшения качества финансового контроля и управления

публичными финансами, эффективным осуществлением бюджетных расходов,

совершенствования методов реализации финансового контроля. Лимская де-

кларация руководящих принципов контроля во многом была взята за основу

при формировании положений о финансовом контроле в Российской Федера-

ции. На наш взгляд, внесение соответствующих изменений в Бюджетный ко-

декс РФ – это также одна из попыток заимствования некоторого положительно-

го международного опыта в российской действительности. Так, в статье 3

Лимской декларации отмечается о выделении двух видов финансового кон-

троля: внутреннего и внешнего. Внутренний контроль организуется внутри ве-

домств посредством образования специальных органов в их структуре, внешние

ревизионные органы не являются частью структуры ведомства и осуществляют

внешний финансовый контроль. При этом в системе органов финансового кон-

троля наличествует также Высший контрольный орган, который выступает

внешним ревизионным органом.

В российской действительности функция финансового контроля была

разрознена между широким кругом участников бюджетно-правовых отноше-

99

ний, что усложняло его эффективную реализацию. К тому же при значительном

количестве субъектов финансового контроля труднее добиться соблюдения его

главного принципа – принципа независимости контрольных органов в процессе

осуществления ими возложенных на них задач.

Именно в выделении субъектов финансового контроля или государствен-

ных органов специальной, финансово-контрольной компетенции, на наш

взгляд, заключается суть нормативного реформирования финансового кон-

троля. При этом ряд отдельных полномочий в области финансового контроля

по-прежнему сохраняется за главными распорядителями бюджетных средств

(распорядителей), главными администраторами (администраторами) доходов

бюджета, главными администраторами (администраторами) источников финан-

сирования дефицита бюджета. Однако норма Бюджетного кодекса РФ, содер-

жащаяся в статье 160.2-1 сформулирована как бюджетные полномочия по

осуществлению внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового

аудита, что позволяет характеризовать указанных участников как субъектов

бюджетного процесса, но не субъектов финансового контроля.

В статье 267.1 Бюджетного кодекса РФ обозначены методы проведения

финансового контроля, которыми являются проверка, ревизия, обследование и

санкционирование операций. Именно посредством выделения методов финан-

сового контроля устанавливается непосредственная связь между субъектами и

объектом финансового контроля.

По результатам проверок и ревизий контролируемым органом составля-

ется акт. Проанализируем Акт территориального управления Росфиннадзора в

Республике Дагестан, которым была завершена проверка правомерного исполь-

зования субсидий, выделенных из федерального бюджета в целях обеспечения

жилыми помещениями детей-сирот131. Предметом проверки явилось соблюде-

ние законности в части использования бюджетных средств, предназначенных

для обеспечения детей-сирот, находящихся под опекой государства, жильем.

131 Официальный сайт Министерства образования и науки Республики Дагестан

[Электронный ресурс].URL.: http://www.dagminobr.ru (дата обращения 05.02.2015).

100

Объектом проверки выступило Министерство образования и науки Республики

Дагестан. Акт, составленный по результатам проверки, содержит несколько

разделов. Первый раздел, обозначенный как «общие положения», отражает ор-

ганизацию, компетенцию и полномочия контролируемого объекта, а также

официальные сведения о нем как о юридическом лице. Второй раздел Акта по-

священ фактическим обстоятельствам, которые были выявлены по результатам

проведенной проверки. Проверке подлежат нормативные правовые акты феде-

рального и регионального уровня, которые являются основанием для предо-

ставления субсидий. Например, в ФЗ «О дополнительных гарантиях по соци-

альной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»

от 21 декабря 1996 № 159 отмечается, что органы государственной власти обя-

заны предоставлять дополнительные гарантии по социальной защите прав ука-

занных лиц132. А Постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2009 года

№1203 «Об утверждении Правил предоставления и распределения субсидий из

федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на предо-

ставление жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попече-

ния родителей, лицам из их числа по договорам найма специализированных

жилых помещений» закрепляются обязательные требования в области осу-

ществления бюджетных расходов в форме субсидий, направленных на указан-

ную сферу133.

Также проверке подлежат законы о бюджете на очередной финансовый

год, где отражены запланированные бюджетные ассигнования по данному

направлению и сведения, содержащиеся в Министерстве образования и науки

132 Федеральный закон от 21.12.1996 № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по со-

циальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» // СЗ РФ. 1996. № 52. Ст. 5880.

133 Постановление Правительства РФ от 31.12.2009 № 1203 «Об утверждении Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на предоставление жилых помещений детям-сиротам и детям, остав-шимся без попечения родителей, лицам из их числа по договорам найма специализирован-ных жилых помещений» // СЗ РФ. 2010. № 3. Ст. 327.

101

относительно количества детей, нуждающихся в получении жилого помещения

и количество детей, обеспеченных в итоге жильем.

В результате проведенной проверки, согласно Акту было выявлено иска-

жение отчетности, допущенное Министерством образования и науки на опре-

деленную сумму, и некоторое количество детей не были обеспечены жильем.

Данные обстоятельства описаны в Заключительной части Акта. Как видно, в

процессе проведения проверок, контролирующий орган осуществляет значи-

тельное количество мероприятий, способствующих выявлению нарушений

бюджетного законодательства, что позволяет характеризовать работу органов

Росфиинадзора в качестве эффективной.

Таким образом, под финансовым контролем, с учетом последних измене-

ний, понимается деятельность уполномоченных органов по контролю за обес-

печением соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и

иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотноше-

ния.

В последней редакции Бюджетного кодекса РФ был закреплен исчерпы-

вающий перечень видов финансового контроля: внутреннего и внешнего, пред-

варительного и последующего. Лимская декларация руководящих принципов

контроля, согласно которой одной из целей контроля является обнаружение

нарушений принципов законности, достоверности эффективности и экономии

расходования материальных ресурсов, позволила выделить в качестве видов

финансового контроля финансовый аудит. По мнению Д. Л. Комягина, про-

фильное финансовое законодательство оставляет неопределенность в части во-

проса о соотношении аудита и контроля. Тем не менее, в научной среде сложи-

лось несколько подходов к решению указанной проблемы: аудит – это вид фи-

нансового контроля, аудит более широкое понятие и включает в себя финансо-

вый контроль134. Наряду с выделением финансового аудита в качестве вида фи-

нансового контроля, еще одним спорным вопросом является признание в каче-

стве такового аудита эффективности. По мнению Ю. В. Мездрикова, А. А. Му-

134 Комягин Д.Л. Бюджетное право России: учебное пособие. М., 2011. С. 230.

102

щака, аудит эффективности нельзя признавать в качестве вида финансового

аудита, которые, базируясь на принципах финансового контроля, выступают

самостоятельными видами финансового контроля135.

Бюджетный кодекс РФ с учетом изменений, внесенных в него Федераль-

ным законом №252 от 23 июля 2013 года, также не в полной мере способствует

разрешению сложившейся дискуссии. Так, финансовый аудит и аудит эффек-

тивности не названы в качестве видов финансового контроля. Однако при уре-

гулировании полномочий субъектов финансового контроля, например, приме-

нительно к Счетной палате РФ, отмечается осуществление ей контроля в дру-

гих сферах, установленных ФЗ № 41 от 5 апреля 2013 года «О Счетной палате

Российской Федерации»136. При этом в указанном законе находит отражение и

финансовый аудит, и аудит эффективности.

Аудит эффективности, как контроль за обоснованностью принятия от-

дельных решений в области финансового обеспечения тех или иных направле-

ний государственной политики, представляется особенно важным в виду мо-

дернизации системы общего образования в Российской Федерации и ее субъек-

тах. Однако вопрос, который не находит своего разрешения на сегодняшний

день, это поиск оптимальных критериев, посредством которых предполагается

оценивать эффективность. Несмотря на то, что проведение аудита эффективно-

сти подробно не урегулировано в профильном финансовом законодательстве,

некоторые обязательные элементы можно подчеркнуть из отчетов, которые

формируются по результатам проведения контрольных мероприятий.

Приведем некоторые статистические данные, нашедшие отражение в ре-

шении Коллегии Счетной палаты РФ от 9 сентября 2013 года №37К «О резуль-

татах экспертно-аналитического мероприятия «Анализ эффективности исполь-

зования бюджетных средств, направленных на развитие региональной системы

135 Мездриков Ю.В., Мащук А.А. Организационные основы аудита деятельности

образовательных учреждений // Проблемы учета, анализа, аудита и налогообложения. URL: http://econf.rae.ru/article/4695 (дата обращения:09.02.2014).

136 Федеральный закон от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федера-ции» // СЗ РФ. 2013. №14. Ст. 1649.

103

общего образования, в г. Москве в 2011-2012 годах»137. Субъектами проведения

анализа эффективности бюджетных расходов выступают соответственно Счет-

ная палата РФ и контрольно-счетная палата г. Москвы. Предмет контроля обо-

значен как развитие системы общего образования. При этом объектами кон-

троля являются главные распорядители бюджетных средств, на которых рас-

пространяются контрольные полномочия Счетной палаты РФ и контрольно-

счетного органа г. Москвы. Цель мероприятий заключалась в обследовании

эффективности бюджетных расходов, направленных на модернизацию системы

общего образования. Важное положение, согласно отчету, в исследовании эф-

фективности отводится анализу нормативно-правовой базы субъектов, в кото-

рой отражены основные направления государственной политики.

Так, Постановлением Правительства Москвы от 27 сентября 2011 года №

450-ПП была утверждена государственная программа г. Москвы на средне-

срочный период (2012-2016 годы) «Развитие образования г. Москвы («Столич-

ное образование»)». Согласно паспорту программы, основными проблемами,

требующими своего разрешения применительно к системе общего образования,

являются неполная реализация принципа доступности образования в отноше-

нии детей с ограниченными возможностями здоровья и детей, проживающих в

отдаленных районах г. Москвы; более быстрое развитие потребностей с сфере

образования относительно реальных возможностей; затруднительная реализа-

ция права на образование детьми мигрантов138.

Проблемы, сформулированные в рамках программы, предполагается раз-

решить посредством конкретных задач, в числе которых комплексное развитие

сети образовательных учреждений для обеспечения доступности образования,

внедрение современных стандартов качества образования; обеспечение эффек-

тивности управления системой образования г. Москвы.

137 Официальный сайт Счетной Палаты РФ [Электронный ресурс].URL.: http://www.ach.gov.ru/ru/ (дата обращения: 09.02.2014)

138 Постановление Правительства Москвы от 27.09.2011 № 450-ПП «Об утверждении Государственной программы города Москвы на среднесрочный период (2012-2016 гг.) «Раз-витие образования города Москвы («Столичное образование»)» // Вестник Мэра и Прави-тельства Москвы. 2011. № 56.

104

Не подвергается сомнению, что реализация задач в области реформиро-

вания системы образования становится возможной при должном финансовом

обеспечении. При этом при анализе эффективности расходов Счетной палатой

РФ и контрольно-счетным органом г. Москвы достижение поставленных задач

устанавливается посредством финансово-правовых инструментов. Например,

исследуется динамика роста расходов бюджета г. Москвы в связи с реализацией

программы, их место в общей структуре расходов; нормативы финансового

обеспечения в расчете на одного обучающегося; размер субсидий, направлен-

ных на реализацию задач из федерального бюджета и т.д.

Например, в рамках программы «Столичное образование» субсидия из

федерального бюджета предоставляется на закупку определенного количества

транспортных средств и необходимого оборудования. В том случае, если фак-

тическое количество техники оказывалось меньше запланированного, денеж-

ные средства возвращались в федеральный бюджет. В рамках анализа эффек-

тивности бюджетных расходов рассматриваются несколько направлений: пер-

вое посвящено контролю за правильностью осуществления расходов; второе –

достигнуты ли задачи, на которые бюджетные средства были направлены.

Контроль за правильностью осуществления расходов осуществляют органы

внутреннего финансового контроля. Интересный момент заключается в том,

что в этих целях в 2012 году органы финансового контроля стали проводить

проверки фактического присутствия детей и организации питания, эффективно-

го и целевого использования имущества учреждений, выполнения ремонтных

работ.

Второе направление реализуется посредством анализа материально-

технической базы образовательных учреждений, а именно насколько она стала

соответствовать запланированным показателям; и уровня качества образования.

При этом последнее предполагается оценивать посредством: результатов ЕГЭ в

их сопоставлении с предыдущими годами; результатов проведения олимпиад;

снижения девиантного поведения среди обучающихся общего образования;

рейтинг образовательных учреждений, а также их участие в грантовых иссле-

105

дованиях. Можно сказать, что аудит эффективности – это сложное понятие,

включающее в себя совокупность контрольных мероприятий, которые осу-

ществляются уполномоченными органами в отношении подконтрольного объ-

екта за определенный период времени, главной задачей которого является ана-

лиз его начального и конечного состояния, выявление динамики или причин ее

отсутствия. Расходы бюджета, формируемые в соответствии с государственны-

ми потребностями, выступают неотъемлемым условием развития сфер государ-

ственной и общественной жизнедеятельности. Нарушения бюджетного законо-

дательства, неправомерное использование бюджетных средств может явиться

причиной признания неэффективным того или иного направления государ-

ственной политики. Именно поэтому аудит эффективности немыслим без про-

ведения внешнего и внутреннего финансового контроля, главной задачей кото-

рого является соблюдение принципа законности в ходе исполнения бюджета.

Расходы на развитие образования с каждым годом возрастают, а вместе с тем

возрастают нецелевое использование бюджетных средств и злоупотребления

субъектов управления в сфере образования. Финансовый контроль выступает

неотъемлемым и необходимым финансовым инструментом.

106

Глава 2 Правовые аспекты регулирования финансирования общего

образование в Российской Федерации

§ 1. Понятие и принципы правового регулирования финансирования

общего образования в Российской Федерации

На уровень общего образования, способствующий формированию само-

стоятельной, профессионально ориентированной личности, государством воз-

лагается особенная функциональная нагрузка.

Следует отметить, что разделение общего образования по уровням преду-

сматривалось еще в советском государстве. Осуществлялось такое разделение в

целях достижения определенной цели. Так, в совместном Постановлении СНК

СССР и ЦК ВКП(б) от 15 мая 1934 года «О структуре начальной и средней

школы в СССР» отмечалось, что разделение общеобразовательной школы на

уровни начальной, неполной средней и средней школы необходимо для обеспе-

чения «порядка в школе». Для начальной школы было обязательным наличие 4

классов, для неполной – 7, для средней – 10. При этом граждане, окончившие

неполную школу, имели право поступления в техникумы, а полную – в ВУ-

Зы139.

Приведем в пример также выдержки из Закона СССР от 24 декабря 1958

года «Об укреплении связи школы с жизнью и о дальнейшем развитии системы

народного образования в СССР». Кроме того, что в соответствии с указанным

документом неполное среднее образование стало семилетним, и оно стало обя-

зательным для всех граждан, в нем отражены также некоторые требования к

данному уровню общего образования. Неполное среднее образование должно

обеспечивать получение знаний, воспитание учащихся в духе гражданственно-

сти, любви к труду и нравственности. Отмечалось также, что полное среднее

образование должно быть основано на вовлечении обучающихся в общественно

139 Постановление СНК СССР, ЦК ВКП (б) от 15.05.1934 года «О структуре начальной

и средней школы в СССР» // СЗ СССР. 1934. № 26. Ст. 205.

107

полезный труд140. По сути, современный подход к организации общего образо-

вания использует те же критерии для выделения уровней образования. Так, со-

гласно ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» уровень образования

представляет собой завершенный цикл, характеризующийся определенной

единой совокупностью требований.

Так, на этапе начального общего образования становление личности

должно осуществляться посредством ее духовно-нравственного воспитания,

формирования основ умения учиться и способности к организации своей дея-

тельности и т.д.141. На уровне основного общего образования требование ста-

новления личности должно реализовываться посредством формирования спо-

собности обучающегося к саморазвитию и самоопределению, мотивации к обу-

чению142. Первостепенной задачей, достижение которой отражает смысл суще-

ствования общего образования, является формирование личности, готовой к

осознанному выбору и освоению профессионального образования, обладающей

трудовыми навыками143.

В части 1 статьи 43 Конституции РФ закреплено, что основное общее об-

разование обязательно. Интересную позицию относительно конституционного

закрепления порога обязательности получения образования высказывает В.И.

Шкатулла. Так, автор соотносит конституционное положение, устанавливаю-

щее обязательность получения основного общего образования, с целями, изло-

женными в образовательном законодательстве. Современное образование

должно обеспечивать высокий уровень общей и профессиональной культуры

140 Закон СССР от 24.12.1958 «Об укреплении связи школы с жизнью и о дальнейшем

развитии системы народного образования в СССР» // Ведомости ВС СССР. 1959. № 1. Ст. 5. 141 Приказ Минобрнауки России от 06.10.2009 № 373 «Об утверждении и введении в

действие федерального государственного образовательного стандарта начального общего образования» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной вла-сти. 2010. № 12.

142 Приказ Минобрнауки РФ от 17.12.2010 № 1897 «Об утверждении федерального государственного образовательного стандарта основного общего образования» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2011. № 9.

143 Приказ Минобрнауки России от 17.05.2012 № 413 «Об утверждении федерального государственного образовательного стандарта среднего (полного) общего образования» // Российская газета. 2012. № 139.

108

общества, создавать условия для формирования личности нового поколения.

При этом В. И. Шкатулла считает, что закрепления в качестве обязательного

основного общего образования недостаточно для достижения целей, стоящих

перед образованием в целом144.

Д. А. Ягофаров отмечает, что в зарубежных странах нет общепризнанного

взгляда на выделение уровня образования, обязательного для получения: в од-

них странах обязательным признается основное общее образование (Россия,

Испания), в других – полное общее среднее образование (Украина), в-третьих –

начальное образование (Италия)145.

Финансирование образования, по нашему мнению, является одной из тех

тем научных изысканий, которая предполагает простор деятельности для ис-

следователей разных специальностей. На настоящий момент написано немало

интересных работ и защищено диссертационных исследований по данной теме

и учеными-экономистами, и учеными-правоведами. Обуславливается выбор

данной темы, на наш взгляд, отношением к образованию как к отрасли эконо-

мики и одной из внутренних функций государства. Бюджетное финансирование

тесно связано с расходами государства, в которых отражены основные функции

государства и его основные потребности. В процессе финансирования образо-

вания участвуют и частные лица, которые также посредством этого удовлетво-

ряют свои потребности. Под финансированием образования следует понимать

процесс предоставления образовательным организациям необходимых финан-

совых ресурсов государством и муниципальными образованиями в целях фор-

мирования основ для реализации своей функции, а также гражданами и органи-

зациями в целях добровольного содействия развитию образования и удовлетво-

рения частных потребностей.

Наличие двух источников финансирования образования (бюджетных и

внебюджетных) в научных работах не отрицается. Однако, анализируя ряд ра-

бот ученых-экономистов, можно отследить собственно экономический подход

144 Шкатулла В.И. Образовательное право: Учебник для вузов. М., 2001. С.144. 145 Ягофаров Д.А. Правовое регулирование системы образования: учебное пособие. М.,

2004. С. 37.

109

к изучению данной проблематики. Так, например, А. Б. Вифлеемский на при-

мере современных концепций реформирования образования анализирует эко-

номические тонкости финансирования образования, благовидные предлоги пе-

рехода к платному образованию и способы экономии бюджетных средств под

прикрытием перспективных образовательных реформ146. При этом его подход

основан на исследовании экономических механизмов в системе образования.

Исследование бюджетного финансирования образования, в основе которого

лежит нормативно подушевой механизм как одна из современных концепций

модернизации образования, осуществляется А. Б. Вифлеемским посредством

конкретных расчетов с использованием формул и ориентировано на определе-

ние эффективности его дальнейшего применения.

По мнению И. В. Лысенко, исследование вопросов финансирования обра-

зования необходимо в первую очередь осуществлять под углом анализа эффек-

тивности бюджетных расходов. Автором также отмечается, что при наличии

одинаковых принципов финансирования, результаты его в контексте образова-

ния неодинаковы. Этим обуславливается анализ качественных и количествен-

ных характеристик образовательных учреждений, влияющих на результаты147.

И. В. Глущенко отмечает, что нормативное подушевое финансирование,

лежащее в основе финансового обеспечения образования, является основным

финансово-экономическим механизмом модернизации образования, привносит

в нерыночную систему рыночный элемент, в виду чего подлежит всесторонне-

му исследованию148.

Таким образом, в приведенных цитатах на первый план выдвигаются эко-

номические по содержанию концепции, экономические методы исследования,

некоторые экономические категории (рынок, трансформационная экономика).

146 Вифлеемский А.Б. От народного образования к платному обучению. М., 2008. С.271.

147 Лысенко И.В. Оценка эффективности расходов бюджета на общее образование: Ав-тореф. дисс... канд. экон. наук. Новосибирск, 2009

148 Глущенко И.В. Совершенствование финансирования общеобразовательных учре-ждений // Вестник Волгоградского государственного университета. Серия 3: Экономика. Экология. 2009. №1. С.163.

110

Это отнюдь не означает, что существуют «подразделы» в рамках многоаспект-

ной темы финансирования образования, подлежащие исследованию в рамках

собственно экономического или собственно правового подхода. Тем не менее,

исследование конкретных показателей в рамках анализа нормативного подуше-

вого финансирования, например, таких как наполняемость классов, стоимость

образовательной услуги и т.д., а также их влияние на размер бюджетных ассиг-

нований – это скорее экономический подход к исследованию проблемы. Имен-

но поэтому в рамках работы рассмотрение данных вопросов не предусматрива-

ется.

Финансирование общего образования, предполагающее формирование и

осуществление бюджетных расходов и привлечение внебюджетных источни-

ков, основывается на нормативно закрепленных правилах, которые и подлежит

изучать в рамках юридического подхода. На это указывает также А. В. Ильин,

предлагающий раскрывать сущность расходов бюджета через категорию пра-

воотношения149. К тому же, каждое из закрепленных правил порождает взаим-

ные права и обязанности тех лиц, которым это адресовано. Например, привле-

чение внебюджетных источников финансирования образования не идентифи-

цируется с обязанностью родителей их вносить, не предполагает скрытый пе-

реход к платному образованию и попытку государства сократить бюджетные

расходы. Участие во внебюджетном финансировании образования – это право

лица, но никак не его обязанность. Однако в локальных нормативных правовых

актах довольно часто данное положение приобретает противоположное звуча-

ние, что является нарушением права граждан на бесплатное школьное образо-

вание.

Принципы нормативно-правового регулирования финансирования обще-

го образования – вопрос с несколькими гранями. С одной стороны, на специфи-

ческих принципах нормативно-правового регулирования построена система об-

разования в Российской Федерации. С другой стороны, в части осуществления

расходов государства, направленных на достижение социальных задач и спо-

149 Ильин А.В. Указ. соч. С. 138.

111

собствующих реализации функций государства действует сложная система от-

раслевых принципов финансового права и специальных принципов бюджетно-

го права. В-третьих, на процесс привлечения внебюджетных источников фи-

нансирования образования влияют отраслевые принципы гражданского права.

В-четвертых, в статье 3 ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» зафик-

сированы наряду с принципами нормативно-правового регулирования образо-

вания принципы государственной политики в сфере образования. А в некото-

рых актах регионального законодательства – принципы экономической полити-

ки в сфере образования (как, например, в уже приводимом нами Законе Мос-

ковской области «Об образовании»).

В принципах заключается сущность и назначение нормативно-правового

регулирования тех или иных общественных отношений. Рассмотрим принципы

финансирования общего образования в их системе и взаимосвязи более по-

дробно.

Российское образование имеет давние и богатые традиции. Современное

государство должно максимально полно их учитывать, подытоживая достиже-

ния и двигаясь дальше. При этом особенную важность приобретают принципы

образования, как руководящие основополагающие начала, которыми государ-

ство обязано руководствоваться при формировании основных направлений гос-

ударственной политики, образовательного законодательства, а суды, органы

управления образованием, иные правоприменители учитывать на практике.

Как нам представляется, именно через призму принципов, складываю-

щихся не в одночасье, отражается преемственность столетий и сущность обра-

зования. Одной из отличительных черт принципов регулирования является их

нормативная закрепленность.

Большинство из принципов начало формироваться в Советском государ-

стве посредством масштабной по тем временам государственной политики,

направленной на развитие системы образования. Было провозглашено равен-

ство всех граждан СССР на получение образования, независимо от расовой и

национальной принадлежности, пола, отношения к религии, имущественного и

112

социального положения150. Именно так зародился такой принцип системы обра-

зования как всеобщность (в действующем законодательстве принцип закреплен

как обеспечение права каждого человека на образование). Данный принцип

можно считать базовым: его успешная реализация создавала и создает по сей

день основу для возникновения и обеспечения иных принципов, например, бес-

платности образования, его обязательности и гуманистической направленности,

основанной на приоритете общечеловеческих ценностей, жизни и здоровья че-

ловека, свободного развития личности.

Принцип общедоступности образования, адаптивности системы образо-

вания к уровням и особенностям развития и подготовки обучающихся, воспи-

танников является одной из важнейших гарантий реализации конституционно-

го права на образование. Каждый, независимо от его пола, возраста, нацио-

нальной принадлежности, вероисповедания, местожительства, экономического

достатка, имеет доступ к получению образования в рамках, установленных за-

коном. В ряде случаев для обеспечения общедоступности образования необхо-

димо адаптировать систему образования к особенностям развития и подготовки

обучающегося или воспитанника, например образовательные учреждения ком-

пенсирующего вида для детей со сложными (комплексными) нарушениями в

развитии предполагают совмещение обучения с лечением и коррекцией нару-

шений в развитии.

Принцип автономности образовательных учреждений проявляется в

предоставлении обучающимся, педагогическим и научным работникам опреде-

ленных академических свобод – свободы педагогических работников излагать

учебный предмет по своему усмотрению, выбирать темы для научных исследо-

ваний и проводить их своими методами, а также свободы обучающихся полу-

чать знания согласно своим склонностям и потребностям. Предоставление ака-

демических свобод нацелено на создание оптимальных условий для научного и

150 Подробнее Артемьева И.В., Гинзбург Ю.В., Ильина Т.Н. Научно-методические

рекомендации по работе с нормативными правовыми актами в сфере образования периода с 1917 по 1930 годы. М., 2013. 97 с.

113

педагогического творчества, поиска истины, ее свободного изложения и рас-

пространения.

Принцип создания благоприятных условий для интеграции системы обра-

зования Российской Федерации с системами образования других государств на

равноправной и взаимовыгодной основе возник на стыке экономических и со-

циальных функций современного образования. На наш взгляд, данный принцип

напрямую вытекает из норм международного права.

После подписания 16 декабря 2011 года Протокола о присоединении к

Марракешскому соглашению о создании ВТО, нормы Всемирной торговой ор-

ганизации, закрепленные в Генеральном соглашении по торговле услугами,

стали обязательными для Российской Федерации. В статье II ГАТС закреплены

два основополагающих принципа, способствующих обеспечению взаимной вы-

годы и общего баланса прав и обязательств государств-членов при торговле

услугами, в том числе образовательными: принцип «наибольшего благоприят-

ствования» и «национального режима»151. Так, согласно принципу наибольшего

благоприятствования, каждое государство, принимающее на себя обязательства

в рамках ВТО, обязано предоставлять услугам и поставщикам услуг любого

другого члена режим, не менее благоприятный, чем тот, который оно предо-

ставляет для аналогичных услуг или поставщиков услуг любой другой страны.

Согласно национальному режиму (Статья XVII ГАТС) применительно к сфере

образования отмечается, что каждый член предоставляет услугам и поставщи-

кам услуг любого другого члена в отношении всех мер, затрагивающих постав-

ку услуг, режим, не менее благоприятный, чем тот, который он предоставляет

аналогичным отечественным услугам или поставщикам услуг. Встраивание

данных принципов в правовую систему Российской Федерации изменяет под-

ходы к определению сущности некоторых категорий. Участники образователь-

ных правоотношений выступают полноправными сторонами в процессе реали-

зации образовательных услуг. Можно предположить, что сами принципы регу-

151 Генеральное соглашение по торговле услугами заключено в г. Марракеше 15.04.1994 [Электронный ресурс]. URL: http://www.zaki.ru/pagesnew.php?id=1134 (дата обра-щения: 11.11.2012).

114

лирования отношений в сфере образования сместились в сторону договорных

начал. Именно этим обуславливается нормативное закрепление в ФЗ «Об обра-

зовании в Российской Федерации» наряду с рассматриваемым принципом так-

же принципов недопустимости ограничения или устранения конкуренции в

сфере образования и сочетания государственного и договорного регулирования

отношений в сфере образования.

Так, соблюдение обозначенных принципов образования – это непосред-

ственная обязанность государства, реализация которой становится возможной

при соответствующем государственном обеспечении. Именно поэтому важно

пониматься, что именно имеет в виду законодатель, формулируя ту или иную

норму права. Приведем пример.

Так, законодательно закреплено, что образование должно быть бесплат-

ным, по меньшей мере, в том, что касается общего образования. Однако явной

проблемой, на наш взгляд, является отсутствие в законодательстве самого

определения понятия «бесплатное образование». И существуют ли пределы,

выходя за которые образование становится «платным»? Можно ли признавать

добровольные пожертвования со стороны родителей или покупку ими учебной

литературы, предназначенной программой определенного курса – платой за по-

лучение их ребенком общего образования?

Значение понятия «бесплатное образование» складывается из двух со-

ставляющих его определений: «бесплатный», т.е. такое, за которое не взимается

плата, и «образование», т.е. целенаправленный процесс воспитания и обучения

в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией

достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образо-

вательных уровней (образовательных цензов).

Нетрудно заметить, что последнее определение включает в себя еще два

понятия «обучение» и «воспитание». Под «обучением» понимается процесс

передачи и усвоения знаний, умений, навыков деятельности, основное средство

подготовки человека к жизни и труду, а под «воспитанием» – процесс целена-

115

правленного, систематического формирования личности в целях подготовки её

к активному участию в общественной, производственной и культурной жизни.

Соответственно, «бесплатное образование» можно расшифровать как: це-

ленаправленный процесс формирования личности для ее подготовки к актив-

ному участию в общественной, производственной и культурной жизни, осно-

ванный на передаче и усвоении знаний, умений, навыков деятельности, сопро-

вождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) уста-

новленных государством образовательных уровней, гарантированный и предо-

ставляемый государством без взимания определенной платы. Закрепляя прин-

цип бесплатности в качестве одного из основополагающих начал в сфере обра-

зования, государство возлагает на себя обязанность осуществлять расходы в

том объеме, в котором это необходимо, в целях обеспечения его реализации.

Именно поэтому так важно понимать, что именно должно финансироваться,

чтобы можно было с уверенностью сказать, что принцип бесплатности соблю-

дается. Как нам кажется, внесение родителями добровольных пожертвований

на развитие образовательных учреждений не может расцениваться как наруше-

ние принципа бесплатности образования, ведь оно не является обязательным:

это право родителей. Что касается покупки литературы, то процесс передачи и

усвоения знаний невозможен без соответствующей учебной литературы. При-

нимая во внимание, что государство обязано обеспечивать возможность реали-

зации образовательной организацией образовательной услуги в полном объеме,

отсутствие учебной литературы в школьных библиотеках, слабое материально-

техническое оснащение учебных кабинетов в том случае, если эта обязанность

ложиться в последующем на родителей, можно расценить как нарушение прин-

ципа бесплатности образования.

Финансовое обеспечение образования как направление финансовой дея-

тельности государства также основывается на основополагающих, руководя-

щих началах. По мнению Э. Д. Эриашвили, все принципы финансовой деятель-

ности вытекают из норм Конституции РФ. В основе осуществления финансовой

деятельности лежат принципы федерализма, единства финансовой политики,

116

равноправия субъектов Российской Федерации в рамках финансовой деятель-

ности, социальной направленности финансовой деятельности, гласности и пла-

новости152.

Принципы финансовой деятельности довольно полно изучены в науке

финансового права. Отметим, что финансовое обеспечение образования в Рос-

сийской Федерации, как одно из направлений финансовой деятельности госу-

дарства, также должно быть на них основано.

Единство финансовой политики как принцип финансовой деятельности,

на наш взгляд, тесно связан с таким принципом политики в сфере образования

как его приоритетность. Признание развития образования приоритетным

направлением государства находит отражение в единой налоговой политике,

направленной на стимулирование образовательной деятельности, единой бюд-

жетной политике, в соответствии с которой расходы на образование характери-

зуются заметным ростом. Таким образом, есть основания утверждать, что фи-

нансовая политика, представляющая собой совокупность действенных государ-

ственных инструментов по использованию финансов для реализации публич-

ных задач, применительно к системе образования направлена на ее структурное

и содержательное обновление, а также на создание необходимых условий для

духовного, культурного воспитания личности. Принцип социальной направ-

ленности финансовой деятельности, вытекающий из статьи 7 Конституции РФ,

тесно связан с признанием социальной сферы одним из приоритетных направ-

лений формирования и осуществления расходов. Понятие социальной направ-

ленности подразумевает развитие всей непроизводственной сферы, в рамках

которой человек получает возможность свободного развития посредством при-

обретения образования, участия в культурной жизни общества и т.д.

Принцип федерализма применительно к финансированию образования

осуществляется в распределении финансовых полномочий между уровнями

бюджетной системы. Содержание системы образования всех уровней финанси-

руется в зависимости от степени участия бюджета определенного уровня бюд-

152 Эриашвили Н.Д. Финансовое право: учебник. 3-е издание. М., 2000. С.58.

117

жетной системы. При этом федеральный уровень включает в себя три направ-

ления финансирования расходов: финансирование учреждений федерального

ведения, финансирование федеральных образовательных целевых программ,

финансирование переданных на уровень субъектов государственных полномо-

чий за счет предоставления субвенций. Региональный и местный уровни анало-

гичны федеральному.

Таким образом, сфера образования в Российской Федерации, представля-

ющая собой область общественных отношений, возникающих между юридиче-

скими и физическими лицами по поводу осуществления ими образовательной

деятельности, совокупность учреждений и предприятий, участвующих или

обеспечивающих образовательный процесс153, финансируется за счет двух ос-

новных видов источников: бюджетных и внебюджетных. При этом основными

источниками бюджетного финансирования образования являются бюджеты

трех уровней – федерального, субъектов РФ и муниципальных образований.

Рассуждая о принципах финансирования образования, несмотря на прио-

ритет в данном процессе бюджетного финансирования, нельзя не уделить вни-

мание принципам внебюджетного финансирования образования, которое в по-

следнее время приобретает большое значение.

Внебюджетное финансирование занимает особенное положение в меха-

низме финансового обеспечения сферы образования. Несмотря на то, что в ос-

нове привлечения внебюджетных источников, лежат гражданско-правовые

принципы, государственная политика в области финансирования образования

обязана обеспечить создание условий для привлечения в сферу образования со-

ответствующих средств.

В ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» образовательная орга-

низация вправе привлекать в порядке, установленном законодательством Рос-

сийской Федерации, дополнительные финансовые средства за счет предостав-

ления платных дополнительных образовательных и иных предусмотренных

153 Подробнее: Артемьева И.В., Алехин А.Е. Проблемы реализации приоритетного национального проекта «Образования в Российской Федерации и ее субъектах // Вестник Мордовского университета. 2009. №4. С. 40.

118

Уставом образовательного учреждения услуг, а также за счет добровольных

пожертвований и целевых взносов физических и (или) юридических лиц, в том

числе иностранных граждан и (или) иностранных юридических лиц. Охаракте-

ризуем некоторые гражданско-правовые принципы на примере привлечения

средств от реализации дополнительных образовательных услуг.

В основе внебюджетного финансирования образовательных учреждений

лежит договор, а, соответственно, принципы регулирования процесса привле-

чения внебюджетных источников сформулированы с учетом норм гражданско-

го права. Так, в статье 1 Гражданского кодекса РФ зафиксированы следующие

основополагающие положения, имеющие непосредственное отношение к рас-

сматриваемому нами процессу: принцип свободы договора и принцип равен-

ства прав участников отношений.

Государственные и муниципальные образовательные учреждения вправе

оказывать населению, предприятиям, учреждениям и организациям платные

дополнительные образовательные услуги. Более подробную конкретизацию

данный вопрос получил в Постановлении Правительства РФ от 15.08.2013 №

706 «Об утверждении правил оказания платных образовательных услуг»154, в

котором перечисляются виды дополнительных образовательных услуг, а имен-

но: обучение по дополнительным образовательным программам, преподавание

специальных курсов и циклов дисциплин, репетиторство, занятия по углублен-

ному изучению предметов, подготовка и переподготовка работников квалифи-

цированного труда (рабочих и служащих) и другие услуги. Дополнительные

платные образовательные услуги получают свою непосредственную реализа-

цию после заключения договора между образовательным учреждением (или в

данном случае исполнителем) и гражданами и организациями (или потребите-

лями). Обозначенное нами Постановление содержит обязательные правила за-

ключения таких договоров, соблюдение которых является обязательным. Итак,

договор заключается в письменной форме и должен содержать следующие обя-

154 Постановление Правительства РФ от 15.08.2013 № 706 «Об утверждении Правил

оказания платных образовательных услуг» // Российская газета. 2013. №187.

119

зательные сведения: наименование образовательного учреждения и место его

нахождения; сведения о потребителе образовательных услуг, сроки оказания

образовательных услуг; уровень и направленность основных и дополнительных

образовательных программ, перечень (виды) образовательных услуг, их стои-

мость и порядок оплаты. В отношении оказания образовательными учреждени-

ями платных образовательных услуг законодательно установлено одно важное

правило: образовательные учреждения не имеют права оказывать на платной

основе образовательные услуги, реализуемые в рамках основной образователь-

ной программы.

Таким образом, дополнительные образовательные услуги – это тот объем

знаний, умений, навыков, который не предусмотрен основной образовательной

программой, а, соответственно, не обязателен для завершения того или иного

образовательного цикла. В основе заключения соглашения на оказание допол-

нительных образовательных услуг лежит принцип свободы договора, а, соот-

ветственно, существенным нарушением права на бесплатное общее образова-

ние является принуждение участников образовательных правоотношений за-

ключить договор на оказание дополнительных платных услуг. Однако на прак-

тике данный принцип довольно часто нарушается, особенно в части закрепле-

ния основных условий договора. Распространенной ошибкой заключения дого-

вора является, например, включение условия о том, что односторонний отказ от

дополнительных образовательных услуг не допускается155, что ограничивает

право обучающегося его расторгнуть.

Принцип равенства участников отношений, складывающихся в рамках

реализации дополнительных образовательных услуг, наделяет равным ком-

плексом прав и обязанностей граждан и юридических лиц, которым они оказы-

ваются.

На первый взгляд может показаться, что обозначенные нами принципы

системы образования, финансовой деятельности, частно-правовые принципы

155 Официальный сайт Генеральной прокуратуры РФ [Электронный ресурс].URL.:

http://genproc.gov.ru (дата обращения 23.01.2012).

120

не коррелируют друг с другом в вопросе о финансировании образования и рас-

пространяют свое действие на конкретные отношения, складывающиеся в его

рамках. Возможно, до введения нормативного подушевого финансирования

образования такое замечание было бы справедливым. Именно нормативное

подушевое финансирование выступает механизмом, объединяющим все обо-

значенные принципы воедино.

Нормативы, отражающие специфику деятельности образовательных

учреждений и разрабатываемые органами управления системой образования

союзного и республиканского уровня предполагалось использовать еще в со-

ветском государстве в качестве основы формирования нового механизма фи-

нансирования образования.

Нормативное подушевое финансирование означает, что при формирова-

нии и осуществлении расходов количество денежных затрат определяется на

одного обучающегося и количества обучающихся в образовательном учрежде-

нии. Целью перехода на нормативное подушевое финансирование является

ориентация на повышение эффективности бюджетных расходов, повышение

качества образовательной услуги. Учитывая, что потребности определяются

самостоятельно образовательным учреждением, в раскрытии данного вопроса

необходимо четко представлять, что означает потребность в сфере образования.

По сути потребности образовательного учреждения достигаются посредством,

во-первых, их точного определения в зависимости от количества учащихся, их

специфики, стоимости образовательной услуги и ряда других условий, а во-

вторых, выделения на них денежных средств из бюджетов бюджетной системы

Российской Федерации. При этом норматив представляет собой условие фор-

мирования бюджетного расхода, который приходится в расчете на одного обу-

чающегося. Таким образом, потребности определяют нормативы, а нормативы

определяют расходы. С учетом этого можно выделить следующие виды по-

требностей, возникающих и существующих в рамках деятельности каждого об-

разовательного учреждения:

- потребности в педагогическом составе,

121

- в материальном обеспечении,

- в социальном обеспечении.

Однако в Российской Федерации предусмотрены типы образовательных

учреждений, которые обладают определенной спецификой, что позволяет

учесть и финансово обеспечить отдельные категории обучающихся, особенно

нуждающиеся в социальной поддержке. В отсутствии таких принципов систе-

мы образования как адаптивность к уровню развития ребенка, недопустимость

дискриминации в сфере образования, бесплатность образования не пришлось

бы искать механизм для их полной реализации. По сути, «бюджет школы» с

момента введения нормативного подушевого финансирования в первую оче-

редь определяется контингентом обучающихся в ней детей.

Нормативное подушевое финансирование ввело подход следования бюд-

жетных средств за обучающимся, чего ранее не было, в этом, на наш взгляд, и

заключается его специфика и приставка «подушевое». Сами же нормативы,

рассчитанные на одного обучающегося уже известны практике финансового

обеспечения образования. Следует отметить, что нормативное подушевое фи-

нансирование имеет общие черты с механизмом финансирования общего обра-

зования США. Проанализировав некоторые аспекты финансирования среднего

общего образования в США, можно сделать вывод, что публичные финансы

(федеральные, государственные и местные) составляют основу финансового

обеспечения школ. Из федерального бюджета финансируются также програм-

мы по развитию образования, на которые ежегодно выделяется более $40

млрд156. Финансовое обеспечение образования США основывается на исполь-

зовании определенных формул, объединяющих количество учащихся в терри-

ториальной единице и ряд других факторов (количество лиц с ограниченными

возможностями здоровья; количество учащихся, живущих в условиях нищеты).

В зависимости от образовательных потребностей учащихся разнится и финан-

156В пример можно привести программу «No Child Left Behind», реализуемую в США

с 2001 года

122

сирование в расчете на каждого обучающегося. Именно поэтому школы финан-

сируются неравномерно в разных штатах, внутри одного штата157.

По мнению О. В. Болтиновой, Д. М. Мошковой, нормативное подушевое

финансирование выступает в качестве специального принципа финансирования

образовательных учреждений158.

На наш взгляд, вопрос относительно возможностей признания норматив-

ного подушевого финансирования в качестве принципа финансового обеспече-

ния образования нуждается в уточнении. На наш взгляд, для определения сущ-

ности нормативного подушевого финансирования более подходит категория

механизм. Так, механизм представляет собой некоторую систему элементов,

которая функционирует на основании совокупности связей между ними и на

основании определенных для этой системы принципов.

Действительно, нормативное подушевое финансирование не изменяет су-

ти бюджетного финансирования образования и по-прежнему представляет со-

бой предоставление бюджетных средств для покрытия расходов, предусмот-

ренных в утвержденном бюджете.

Однако некоторые элементы в рамках данного процесса претерпевают

изменения. Кроме того, что появляются новые категории (например, норматив,

потребность в сфере образования, качество образовательной услуги), традици-

онные принципы финансирования образования приобретают новое звучание.

Так, в соответствии с новым механизмом образовательное учреждение само-

стоятельно определяет количество денежных затрат на одного обучающегося,

необходимое для реализации образовательных программ. Это позволяет выде-

лить финансово-хозяйственную самостоятельность образовательных учрежде-

ний в качестве специфического принципа механизма финансирования. Однако

в целях недопущения нарушения общеправового принципа законности, а также

157 School Finance. Federal Education Budget Project. New America Foundation. Retrieved

21 May 2013 [Электронный ресурс].URL.: http://febp.newamerica.net/background-analysis/school-finance (дата обращения: 28.03.2014)

158 Болтинова О. В., Мошкова Д. М. Правовое регулирование финансирования высше-го образования в свете проводимой реформы // Lex Russica. 2013. № 3. С. 261 - 267.

123

отраслевых принципов плановости, гласности, в целях достижения прозрачно-

сти при финансовом обеспечении образования, было введено важное требова-

ние, заключающееся в создании и ведении официального сайта образователь-

ной организации в сети интернет. В рамках функционирования сайта образова-

тельного учреждения должен быть отражен публичный доклад о его деятельно-

сти и программе развития. При этом публичный доклад должен содержать в се-

бе следующие аспекты:

- сведения об общем количестве учащихся,

- сведения о материально-технических условиях обучения,

- сведения о контингенте обучающихся;

- сведения об инновационной деятельности, осуществляемой в рамках

образовательного учреждения и т.д.

Введение дополнительных обязанностей образовательных учреждений

стало необходимым в области установления подушевого норматива также в це-

лях обоснованного учета расходов на оплату труда работников образователь-

ных учреждений и расходов, связанных с обеспечением образовательного про-

цесса.

Таким образом, нормативное подушевое финансирование – это механизм,

который постепенно внедряется в практику финансового обеспечения образо-

вательных учреждений. В качестве механизма его позволяет характеризовать

совокупность элементов, получивших реализацию вместе с ним. Однако в виду

возложения значительного груза ответственности на образовательные учрежде-

ния переход на нормативное подушевое финансирование был постепенным: в

субъектах РФ был введен адаптационный период перехода на нормативное по-

душевое финансирование, подразумевающий адаптационную надбавку и по-

правочный коэффициент для каждого образовательного учреждения. Это пред-

полагает сделать вывод относительно того, что нормативное подушевое финан-

сирование не стало основополагающим и руководящим началом финансового

обеспечения единовременно.

124

Принимая во внимание, что принципы – это основополагающие руково-

дящие, нормативно закрепленные начала, на которых должен основываться

процесс финансового обеспечения образовательных учреждений, нормативное

подушевое финансирование нельзя характеризовать в качестве принципа. Од-

нако нормативное подушевое финансирование объединяет в систему традици-

онно сложившиеся принципы. Учитывая, что нормативное подушевое финан-

сирование не изменяет сущности бюджетного финансирования, в его основе

лежат принципы единства финансовой политики, достоверности, полноты,

гласности; соблюдения финансовой дисциплины и т.д.

Тот факт, что нормативы определяются, исходя из специфики образова-

тельной деятельности образовательных учреждений, в расчете на каждого обу-

чающегося требует основываться на принципах реализации его права на обра-

зование, а именно адаптивности системы образования к особенностям его раз-

вития, бесплатности образования, недопустимости дискриминации в сфере об-

разования. Самостоятельность образовательных учреждений в области привле-

чения дополнительных средств, которые в виду «переходного этапа» могут ока-

зать незаменимую помощь в случае недостаточного бюджетного финансирова-

ния, основывается на некоторых принципах гражданского права, в числе кото-

рых свобода договора и равенство участников.

А. Б. Вифлеемский обращает внимание на некоторые принципы финансо-

вого обеспечения образования, которые стали актуальны в рамках внедряюще-

гося нормативного подушевого финансирования: принцип нормативного спо-

соба планирования расходов, принцип стимулирования участия образователь-

ных учреждений в процессе улучшения качества образования; принцип финан-

совой самостоятельности образовательных учреждений159.

В настоящее время переход на нормативное подушевое финансирование

осуществляется также на территориях Республики Беларусь160 и Республики

159 Вифлеемский А.Б. Указ. соч. С. 97. 160 Официальный сайт Министерства образования Республики Беларусь [Электронный

ресурс].URL.: http://edu.gov.by/main.aspx?guid=18021&detail=88043 (дата обращения: 25.05.2014).

125

Казахстан161. Так, Указом Президента Республики Казахстан от 7 декабря 2010

года № 1118 «Об утверждении Государственной программы развития образо-

вания Республики Казахстан на 2011 – 2020 годы» был установлен план пере-

хода образовательных учреждений Республики Казахстан на нормативное по-

душевое финансирование. Согласно Указу, нормативное подушевое финанси-

рование «позволит повысить эффективность бюджетных расходов и будет спо-

собствовать повышению доступности качественного образования для разных

слоев населения». 2011 году была разработана методика подушевого норматив-

ного финансирования, которая определила единый подход при расчете объема

средств на финансовое обеспечение государственных гарантий граждан на по-

лучение обязательного бесплатного среднего образования.

В 2013 году методика нормативного подушевого финансирования была

апробирована на базе 50-ти пилотных школ Республики Казахстан. Интересный

момент, на наш взгляд, заключается в том, что выбранные в целях апробации

школы в дальнейшем преобразуются в государственные предприятия на праве

хозяйственного ведения с наблюдательным советом с сохранением действую-

щих социальных гарантий и налоговых льгот.

Интересной позиции относительно сущности нормативного подушевого

финансирования придерживается В. А. Крауш. По ее мнению, основная задача

нормативного подушевого финансирования заключается в соблюдении образо-

вательных гарантий обучающихся, предоставлении образовательной услуги

одинакового качества всем обучающимся вне зависимости от социального про-

исхождения, состояния здоровья, имущественного положения. Стоимость обра-

161 Закон Республики Казахстан от 27 июля 2007 года № 319-III «Об образовании»

[Электронный ресурс].URL.:http://www.zakon.kz/141156-zakon-respubliki-kazakhstan-ot-27.html (дата обращения: 25.05.2014)

Указ Президента Республики Казахстан от 7 декабря 2010 года № 1118 «Об утвер-ждении Государственной программы развития образования Республики Казахстан на 2011-2020 годы» // САПП Республики Казахстан. 2011. № 5. Ст. 49.

126

зовательной услуги не может не отличаться в разных географических и соци-

альных условиях162.

Однако переход на нормативное подушевое финансирование сопровож-

дается определенными рисками. На наш взгляд, очевидная проблема перехода

на нормативное подушевое финансирование связана с неравномерностью фи-

нансового обеспечения образовательных организаций и отсутствием необходи-

мого опыта общеобразовательных организаций в части эффективного распре-

деления бюджетных средств. Коммерциализация образования, в свою очередь,

может повлиять на фактическое отступление от восприятия последнего в каче-

стве социального блага. Наличие прямой зависимости финансирования от ко-

личества обучающихся будет способствовать заинтересованности администра-

ции общеобразовательной организации в увеличении количества учащихся, что

может привести к снижению качества образовательной услуги в виду «борьбы

за каждого ученика». Практическое подтверждение рисков негативно отразить-

ся на реализации права каждого на образование. Однако первое время наруше-

ния могут иметь исключительно локальный характер и не выходить за рамки

конкретной школы. Согласно п. 1 ст. 2 Федерального закона «О порядке рас-

смотрения обращений граждан Российской Федерации»: «Граждане имеют

право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные

обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и

должностным лицам»163. Современное законодательство предоставляет воз-

можность обратиться в значительное количество органов государственной вла-

сти, компетентных в данной области, с целью защиты своих прав. Считаем, что

в качестве эффективного инструмента предотвращения негативных послед-

ствий могло бы стать развитие институтов защиты и самозащиты права на об-

разование обучающимися и их родителями.

162 Нормы законодательства, регламентирующие стоимость услуг в сфере общего

среднего образования в Республике Казахстан, 2011 163 Федеральный закон от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обраще-

ний граждан Российской Федерации» // Российская газета. 2006. № 95.

127

Также, на наш взгляд, в законодательстве об образовании в главе, посвя-

щенной финансовому обеспечению образовательной услуги, необходимо отра-

зить ряд, основных положений, которые до настоящего момента нормативно не

закреплены, а именно: нормативное подушевое финансирование, норматив по-

душевого финансирования. Предлагаем следующие определения указанных

категорий:

Норматив подушевого финансирования – это стоимость образователь-

ной услуги, рассчитанная на одного обучающегося с учетом совокупности

условий, влияющих на реализацию им образовательных гарантий.

Нормативное подушевое финансирование – это механизм формирова-

ния расходов на образование, в основе которого лежит принцип финансовой

самостоятельности образовательных организаций, предполагающий их непо-

средственное участие в определении государственных затрат в целях обеспече-

ния права каждого на образование.

§2 Правовое регулирование бюджетных и иных расходов на общее

образование в Российской Федерации

В виду изменения подхода к соотношению бюджетного и внебюджетного

финансирования и усиления договорных начал в этом процессе, необходимо

отметить, что государство является основным заказчиком и основным потреби-

телем услуг в сфере образования, оказываемых населению, что и обуславливает

приоритет бюджетного финансирования.

Стремительное развитие образования и динамика соответствующих рас-

ходов определяются одним первостепенным фактором: значимостью сферы об-

разования и прямой зависимостью развития экономики, производства от уровня

образованности общества. Расходы на образование нацелены не столько на по-

лучение краткосрочного результата, сколько на создание потенциала для

устойчивого развития общества в будущем. Для реализации задачи улучшения

128

качества образования необходим специальный механизм, в котором должны

быть слажены все элементы, его составляющие, а именно:

1) перспективность самой идеи, выражающейся в потенциальной воз-

можности отдельных направлений улучшения образовательной сферы;

2) эффективность, достаточность расходов, предусмотренных для обеспе-

чения обозначенной цели.

Рост расходов на развитие общего образования обусловлен увеличением

объема финансирования всей системы образования. Интересным и необходи-

мым, на наш взгляд, является установление приоритетов в области развития си-

стемы образования, сформулированных применительно к каждому конкретно-

му году. Анализируя Послания Президента с 2001 по 2013 годы, можно вы-

явить некоторые аспекты модернизации образования, которые первостепенным

образом влияют на формирование расходов в обозначенной сфере.

Согласно Посланию Президента РФ в 2001 году была провозглашена

необходимость изменения самого подхода к сущности образования164. Было

выдвинуто утверждение о том, что темпы развития современной экономики,

науки, информационных технологий требуют перехода к непрерывному – в те-

чение всей жизни – образованию. Была отмечена негативная по тем временам

констатация факта необходимости привлечения в сферу образования внебюд-

жетных источников в связи с недостаточным количеством бюджетного финан-

сирования. Отмечалось, что внебюджетное финансирование образовательных

учреждений - это нелегальный рынок, что официальная «бесплатность» образо-

вания при его фактической, но скрытой платности развращает и учеников, и

преподавателей. Интересным данное Послание представляется в силу того, что

на настоящий момент привлечение внебюджетных источников в образователь-

ную сферу является одним из приоритетных направлений в области оптимиза-

ции финансового обеспечения образования. При этом согласно Федеральному

закону о бюджете на 2002 год в рамках раздела «Образование» предусматрива-

164 Послание Президента РФ В.В.Путина Федеральному Собранию от 3 апреля 2001 г.

«Не будет ни революций, ни контрреволюций» // Российская газета. 2001. № 66

129

лись расходы федерального бюджета в количестве 80 млрд. рублей, из которых

1,3 млрд. рублей в рамках подраздела «общее образование» 165.

В 2003 году образование стало рассматриваться в качестве одной из основ

конкурентоспособности страны, был выбран курс на международное сотрудни-

чество в данной сфере166. В Федеральном законе о бюджете на 2003 г. расходы

на образование возросли до 99 млрд. рублей, в рамках раздела «общее образо-

вание» расходы выросли до 1,8 млрд. рублей167.

В 2004 году повысились требования как к общему образованию в виду

его основной целевой нагрузки, выраженной в подготовке обучающихся к по-

следующему профессиональному обучению, так и к профессиональному обра-

зованию. Обусловлено это было отсутствием устойчивой связи профессиональ-

ного образования с рынком труда. Основной приоритет заключается в соответ-

ствии образования не только внутригосударственным потребностям, но и ми-

ровым стандартам168. В 2004 году расходы на образование из федерального

бюджета составили 119 млрд. рублей, из которых 1,9 млрд. рублей предусмат-

ривалось в рамках подраздела «общее образование» 169.

В 2005 году начался процесс качественного реформирования системы об-

разования. С 2005 года был объявлен старт приоритетного национального про-

екта «Образование», основная цель которого в создании эффективной, отвеча-

ющей современным реалиям системы образования170. Учитывая, что в рамках

нацпроекта действует несколько направлений, например, таких как: стимули-

рующие выплаты за классное руководство, инновационные школы, сельский

165 Федеральный закон от 30.12.2001 № 194-ФЗ «О федеральном бюджете на 2002 год»

// Российская газета. 2001. № 256. 166 Послание Президента РФ В.В.Путина Федеральному Собранию РФ от 16 мая 2003

г.// Российская газета. 2003 . № 93. 167 Федеральный закон от 24.12.2002 № 176-ФЗ «О федеральном бюджете на 2003

год» // Парламентская газета. 2002. № 246-247. 168 Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ от 26 мая 2004

г. // Российская газета. 2004. № 109. 169 Федеральный закон от 23.12.2003 № 186-ФЗ «О федеральном бюджете на 2004 год»

// Парламентская газета. 2003. № 239. 170 Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ от 25 апреля

2005 г. // Российская газета. 2005. № 86.

130

школьный автобус, интернетизация образования и т.д. расходы на образование

заметно возросли и стали составлять 160 млрд. рублей, из которых в рамках

федерального бюджета на «общее образование» было предусмотрено 1,8 млрд.

рублей171.

В 2006 году политика направлена в первую очередь на поддержку выс-

ших учебных заведений, которые реализуют инновационные программы, в том

числе путем закупки для вузов новейших отечественных и зарубежных образ-

цов оборудования. Применительно к системе общего образования продолжает-

ся реализация приоритетного национального проекта «Образование»172. В Фе-

деральном законе о бюджете на 2006 год предусмотрено 211 млрд. рублей, из

которых 2,7 млрд. рублей в рамках подраздела «общее образование» 173.

В 2007-2008гг. в Российской Федерации организовывается работа в обла-

сти поиска талантливой и одаренной молодежи и в России, и за рубежом, со-

действие приходу молодых, одаренных людей в фундаментальную и приклад-

ную науку, продолжение реализации нацпроекта «Образование», главным ре-

зультатом которого должно стать соответствие школьного образования целям

опережающего развития. К тому же с 2008 года заложена основа реализации

инициативы «Наша новая школа»174. В Федеральном законе о бюджете на 2007

год на реализацию качественного и доступного образование предусматривалось

287 млрд. рублей, на 2008 – 307 млрд. рублей. При этом в целях финансового

обеспечения «общего образования» предусматривались расходы в размере 3

млрд. рублей175.

Объем бюджетных ассигнований федерального бюджета на реализацию

расходных обязательств в сфере образования из года в год увеличивается. Так,

171 Федеральный закон от 23.12.2004 № 173-ФЗ «О федеральном бюджете на 2005 год» // СЗ РФ. 2004. № 52. Ст. 5277.

172 Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ от 10 мая 2006г. // Российская газета. 2006. № 97

173 Федеральный закон от 26.12.2005 № 189-ФЗ «О федеральном бюджете на 2006 год» // СЗ РФ. 2005. № 52. Ст. 5602.

174 Послание Президента РФ Д.А. Медведева Федеральному Собранию РФ от 5 ноября 2008 г. «Российская газета». 2008 . № 230.

175 Федеральный закон от 24.07.2007 № 198-ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» // СЗ РФ. 2007. № 31. Ст. 3995.

131

в 2010 году он составил 416,4 млрд. рублей, в 2011 году расходы на образова-

ние составили 495,8 млрд. рублей, а в 2012 году - 603,52 млрд. рублей176. Со-

гласно основным направления бюджетной политики на 2013 год и плановый

период 2014 и 2015 годов, а также Федеральному закону «О федеральном бюд-

жете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов»177 в 2013 году рас-

ходы на образование предусмотрены с некоторым уменьшением по сравнению

с 2012 годом. Так в 2013 год они составят 597,4 млрд. рублей, в 2014 - 544,3

млрд. рублей - в 2015 году – 573 млрд. рублей178. Согласно бюджетной полити-

ке снижение бюджетных расходов на образование обусловлено завершением

некоторых государственных программ.

Содержание системы образования всех уровней финансируется в зависи-

мости от степени участия бюджета определенного уровня бюджетной системы.

При этом федеральный уровень включает в себя три направления финансиро-

вания расходов: финансирование учреждений федерального ведения, финанси-

рование федеральных образовательных целевых программ за счет предоставле-

ния субсидий, финансирование переданных на уровень субъектов государ-

ственных полномочий за счет предоставления субвенций. Региональный и

местный уровни аналогичны федеральному.

Федеральные целевые программы распространяют свое действие на всей

территории Российской Федерации. В связи с этим, расходы бюджетов субъек-

тов Российской Федерации осуществляются за счет предоставленных из феде-

рального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации субсидий по со-

финансированию расходных обязательств субъектов Российской Федерации,

возникающих при реализации мероприятий, предусмотренных соответствую-

щей программой.

176 Федеральный закон от 30.11.2011 № 371-ФЗ «О федеральном бюджете на 2012 год

и на плановый период 2013 и 2014 годов» // СЗ РФ. 2011. № 49. Ст. 7049. 177 Федеральный закон от 03.12.2012 № 216-ФЗ «О федеральном бюджете на 2013 год

и на плановый период 2014 и 2015 годов» // Российская газета. 2012. № 283. 178 Основные направления бюджетной политики на 2013 год и плановый период 2014

и 2015 годов // Доступ к тексту документа СПС «Консультант плюс».

132

Так, например, в 2010 году на территорию Российской Федерации рас-

пространяли свое действие 22 федеральные целевые программы («Русский язык

(2006-2010 годы)», «Исследования и разработки по приоритетным направлени-

ям развития научно-технологического комплекса России на 2007-2012 годы»,

«Развитие инфраструктуры наноиндустрии в Российской Федерации» на 2008-

2010 годы, «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России»

на 2009-2013 годы). Большинство программ реализуются в 2012 и в 2013 годах,

при этом добавились и новые целевые программы, например Федеральная це-

левая программа развития образования на 2011 - 2015 годы, Проект модерниза-

ции региональных систем общего образования, инициатива «Наша новая шко-

ла» и т.д.

Программа модернизации региональных систем общего образования

предусматривает приобретение оборудования (учебно-лабораторное, учебно-

производственное, спортивное и компьютерное оборудование, оборудование

для организации медицинского обслуживания обучающихся, оборудование для

школьных столовых); приобретение транспортных средств для перевозки обу-

чающихся; пополнение фондов школьных библиотек; развитие школьной ин-

фраструктуры (текущий ремонт с целью обеспечения выполнения требований к

санитарно-бытовым условиям и охране здоровья обучающихся, а также с целью

подготовки помещений для установки оборудования); модернизация общеобра-

зовательных учреждений путем организации в них дистанционного обучения

для обучающихся (увеличение пропускной способности и оплата интернет-

трафика, обновление программного обеспечения и приобретение электронных

образовательных ресурсов) и т.д. На реализацию направления модернизация

региональных систем школьного образования в федеральном бюджете на 2011

год предусматривались бюджетные ассигнования в объеме 20 млрд. рублей.

При этом в 2012 году их размер вырос до 60 млрд. рублей. В 2013 году расходы

составляют 40 млрд. рублей.

В отдельную группу можно отнести полномочия Российской Федерации в

области образования, переданные для осуществления органам государственной

133

власти субъектов Российской Федерации. К ним относятся, например, полно-

мочия по лицензированию образовательной деятельности и государственной

аккредитации образовательных учреждений, расположенных на территории

субъекта Российской Федерации. При этом отмечается, что финансовое обеспе-

чение осуществления переданных полномочий осуществляется за счет субвен-

ций из федерального бюджета.

Особенностью субвенций как вида межбюджетных трансфертов является

обязательность их использования в соответствии с той целью, на которую они

были выделены. На практике этот факт порождает значительное количество су-

дебных споров. Предметом рассмотрения ВАС РФ стало дело о пересмотре в

порядке надзора постановления Федерального арбитражного суда Северо-

Западного округа от 25 ноября 2010 года по делу № А42-11480/2009 Арбитраж-

ного суда Мурманской области, в котором были удовлетворены требования

истца179.

Предметом судебных споров явилось заявление Комитета по образова-

нию администрации города Оленегорска, в котором выразилось несогласие с

решением Министерства образования и науки Мурманской области. Выделен-

ные на обеспечение бесплатным питанием обучающихся общеобразовательных

школ бюджетные средства были направлены на погашение задолженности

прошлого года по расчетам с поставщиками за услуги питания, что дало осно-

вание Министерству образования и науки Мурманской области требовать обес-

печить возврат в областной бюджет использованные не по целевому назначе-

нию субвенции.

Согласно Определению ВАС от 5 марта 2011 года № ВАС-1858/11 в пе-

редаче дела в Президиум ВАС РФ для пересмотра в порядке надзора постанов-

ления Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 25 ноября

2010 года отказано.

179 Определение ВАС от 5 марта 2011 г. № ВАС-1858/11 «Об отказе в передаче дела в

Президиум ВАС РФ» // Доступ к тексту документа СПС «Консультант плюс».

134

Обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение об-

щедоступного и бесплатного общего образования, а также дополнительного об-

разования в общеобразовательных учреждениях посредством формирования и

осуществления расходов относится к предмету ведения субъектов.

В целях реализации основных общеобразовательных программ из бюдже-

тов субъектов выделяются субвенции местным бюджетам в размере, необходи-

мом для оплаты труда работников муниципальных общеобразовательных

учреждений, формирования учебно-методической базы общеобразовательных

учреждений, обеспечения хозяйственных нужд в соответствии с нормативами,

установленными законами субъекта Российской Федерации. В целях должной

реализации региональных целевых программ, распространяющих свое действие

на территорию каждого конкретного субъекта, бюджетам муниципальных об-

разований выделяются субсидии по софинансированию расходных обяза-

тельств, возникающих при реализации мероприятий, предусмотренных соот-

ветствующей программой. Также, в числе финансовых полномочий субъектов

установление региональных нормативов финансового обеспечения образова-

тельной деятельности.

Представляется интересным произвести мониторинг расходной части

бюджета некоторых субъектов в части финансового обеспечения общего обра-

зования, предусмотренной на 2015 год, а также привести сведения относитель-

но принятия региональных нормативов.

Законом Белгородской области от 26 декабря 2014 года № 331 «Об об-

ластном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» на 2015

год предусмотрены расходы бюджета в размере 56 млрд. рублей. При этом рас-

ходы на образование составили 11 млрд. рублей, что составляет 20% от общего

количества расходов областного бюджета Белгородской области. При этом рас-

ходы на общее образование составляют 9 млрд., которые включают в себя суб-

венции бюджетам муниципальных образований, субвенции на выплату возна-

граждения за классное руководство, субвенции на поддержку сельских обще-

135

образовательных учреждений и долгосрочных региональных целевых про-

грамм180.

Согласно Закону Республики Татарстан «О бюджете Республики Татар-

стан на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов» предусмотрены расхо-

ды в размере 152 млрд. рублей, из которых по разделу «образование» прихо-

дится 22,2 млрд. рублей, что составляет 16,8% от общего количества расходов.

В рамках подраздела «общее образование» расходы составляют 2,3 млрд. руб-

лей181.

Согласно Закону Республики Дагестан «О республиканском бюджете

Республики Дагестан на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов»

расходы областного бюджета на 2015 год составляют 83,9 млрд. рублей, из ко-

торых на финансирование образования направляются средства в размере 19,8

млрд. рублей, составляющие 23% от общего количества расходов. Из них по

подразделу «общее образование» предусматриваются средства в размере 17,6

млрд. рублей. При этом в рамках расходов на «общее образование» бюджетные

средства направляются на финансирование и софинансирование расходных

обязательств муниципальных образований, на финансирование расходов на

обеспечение разовым питанием обучающихся общеобразовательных учрежде-

ний, по организации дистанционного образования детей-инвалидов, на прове-

дение оздоровительных компаний детей и молодежи182.

Законом Республики Саха (Якутия) «О государственном бюджете Рес-

публики Саха (Якутия) на 2015 год» на 2015 год предусматриваются расходы в

180 Закон Белгородской области от 26.12.2014 № 331 «Об областном бюджете на 2015

год и на плановый период 2016 и 2017 годов» // Доступ к тексту документа СПС «Консультант плюс».

181 Закон Республики Татарстан от 27.11.2014 № 107-ЗРТ «О бюджете Республики Та-тарстан на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» // Республика Татарстан. 2014. № 173.

182 Закон Республики Дагестан от 30.12.2014 № 94 «О республиканском бюджете Рес-публики Дагестан на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» // Дагестанская правда. 2015. № 1-31.

136

объеме 148 млрд. рублей, из которых 25,2 млрд. рублей составляют расходы на

образование (19%)183.

При этом в Законе дошкольное образование и общее образование – это

два самостоятельных подраздела. Так, на финансирование реализации гарантий

общедоступности и бесплатности общего образования, ежемесячного возна-

граждения за классное руководство, содержания детей-сирот в общеобразова-

тельных учреждениях, материального обеспечения специальных коррекцион-

ных образовательных учреждений в рамках подраздела «общее образование»

предусматривается 19,7 млрд. рублей.

В Законе Республики Мордовия «О республиканском бюджете Республи-

ки Мордовия на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» общий объ-

ем расходов составляет 27,5 млрд. рублей, из которых на финансирование обра-

зования отводится 4,6 млрд. рублей, составляющие 16% от общего количества

расходов. На финансирование общего образования в рамках соответствующего

подраздела предусматриваются расходы в объеме 2,8 млрд. рублей184.

В Законе Пермского края «О бюджете Пермского края на 2013 год и на

плановый период 2014 и 2015 годов» расходы на образование составляют 93

млрд. рублей. Отмечается, что расходы на общее образования выделяются в со-

ответствии с принципами нормативного подушевого финансирования и их объ-

ем постепенно растет: по сравнению с 2014 годом расходы по подразделу «об-

щее образование» выросли на 29,7%185.

При этом финансирование из бюджетов субъектов мероприятий долго-

срочных целевых программ осуществляется в соответствии со сводной бюд-

183 Закон Республики Саха (Якутия) от 15.12.2014 1389-З № 331-V «О государствен-

ном бюджете Республики Саха (Якутия) на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 го-дов» // Ил Тумэн. 2014. № 52.

184 Закон РМ от 19.12.2014 № 99-З «О республиканском бюджете Республики Мордо-вия на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» // Известия Мордовии. 2014. № 165-67.

185 Закон Пермского края от 22.12.2014 № 414-ПК «О бюджете Пермского края на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» // Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнитель-ных органов государственной власти Пермского края. 2014. № 51.

137

жетной росписью и кассовым планом бюджета субъекта, в пределах бюджет-

ных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств, установленных на те-

кущий финансовый год в целях реализации программы.

Как уже отмечалось в основе финансового обеспечения общего образова-

ния лежит норматив. Федеральный норматив бюджетного финансирования

устанавливается в порядке, определенном Правительством Российской Федера-

ции и принимается в виде Федерального Закона вместе с Законом «О бюджете»

на соответствующий год. Нормативы финансового обеспечения образователь-

ной деятельности за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации

устанавливаются в порядке, определенном органами государственной власти

субъектов Российской Федерации и принимаются в виде законов субъектов.

Аналогичная процедура присуща и местному уровню. При этом федеральный

норматив обязателен к исполнению региональными и местными бюджетами: на

уровне субъекта его нельзя уменьшить, существует лишь возможность его уве-

личения за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной системы. Так-

же, обязательными правилами в области установления подушевого норматива

являются: обоснованный учет расходов на оплату труда работников образова-

тельных учреждений и расходов, связанных с обеспечением образовательного

процесса. При этом нормативы определяются исходя из типа, вида и категории

образовательных учреждений, уровня образовательных программ.

По результатам мониторингов, проводимых ежегодно государственными

структурами, систематически выявляется интересная закономерность (подроб-

нее рассмотрим ее на примере мониторинга, осуществляемого аппаратом пол-

номочного представителя Президента РФ по Приволжскому федеральному

округу). В каждом субъекте Российской Федерации существуют свои особен-

ности реализации механизма нормативного подушевого финансирования: в ря-

де регионов нормативы утверждаются только для расчета субвенций на реали-

зацию государственных гарантий прав граждан на получение общего образова-

ния в расчете на 1 обучающегося (Оренбургская область, Республика Марий-

Эл), а в некоторых регионах (Самарская, Ульяновская области, Чувашская Рес-

138

публика, Пермский край и др.) эти принципы реализованы уже и на школьном

уровне, общеобразовательные учреждения получают бюджетные средства на

основе утвержденных нормативов подушевого финансирования с учетом коли-

чества учащихся186.

Что касается принятия нормативов подушевого финансирования. Норма-

тивы чаще всего принимаются вместе с законами о бюджете на очередной год:

либо им посвящены статьи в самом законе, либо приложение к нему. Так, в За-

коне Республики Адыгея «О республиканском бюджете Республики Адыгея на

2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» нормативам финансирова-

ния общего образования посвящена статья 9, в которой они приводятся приме-

нительно к городской и сельской местности187. В Республике Коми норматив

утвержден в Приложении 19 к Закону Республики Коми «О республиканском

бюджете Республики Коми на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов».

При этом отдельно утверждается норматив каждого типа и вида образователь-

ной организации для городской и сельской местности188.

Размер утвержденного регионального норматива – это своего рода гаран-

тия финансирования городской и сельской образовательной услуги в должном

объеме, а, соответственно, и гарантия реализации права на образование граж-

данам региона.

В число полномочий органов государственной власти субъектов РФ со-

гласно статье 8 ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» входит разра-

ботка и реализация региональных программ развития образования с учетом ре-

гиональных особенностей. Почти в каждом субъекте РФ действуют Областные

186 Официальный сайт Полномочного представителя Президента РФ в Приволжском

федеральном округе[Электронный ресурс].URL.:http://www.pfo.ru/?id=11881&template=print (дата обращения: 10.12.2011)

187 Закон Республики Адыгея от 18.12.2014 № 349 «О республиканском бюджете Рес-публики Адыгея на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» // Советская Адыгея. 2014. № 243-244.

188 Закон Республики Коми от 08.12.2014 № 145-РЗ «О республиканском бюджете Республики Коми на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов» // Доступ к тексту документа СПС «Консультант плюс».

139

целевые программы по развитию образования. Например, Областная целевая

программа «Развитие образования Курской области на 2011 - 2014 годы»189,

ориентирована на обеспечение доступности общего образования, а также по-

вышения качества образовательных услуг. На территорию Республики Дагестан

распространяют свое действие региональные целевые программы «Развитие

образования в Республике Дагестан на 2011-2015 годы», «Патриотическое вос-

питание граждан в Республике Дагестан на 2011-2015 годы».

В Тамбовской области реализуется программа «Развитие образования» на

2013-2020 год, в рамках которой одним из значимых направлений является раз-

витие общего и дополнительного образования. В некоторых субъектах, приня-

ты комплексные региональные программы. Например, в Республике Татарстан

принята стратегия развития образования, реализация которой рассчитана в два

этапа и предусматривающая повышение эффективности работы общеобразова-

тельной школы.

Постановлением Правительства Архангельской области от 12.10.2012 №

463-пп была утверждена государственная областная программа «Развитие обра-

зования и науки Архангельской области на 2013 - 2016 годы»190. На территорию

Республики Алтай распространяет свое действие республиканская целевая про-

грамма «Развитие образования в Республике Алтай на 2013 - 2018 годы»191. При

этом основной задачей региональных программ развития образования является

улучшения качества образовательных услуг, приведение их в соответствие

уровню социально-экономического развития. Применительно к общему образо-

ванию необходимым является обеспечение его доступности и качества, соот-

ветствующего потребностям граждан. Как уже отмечалось, модернизация реги-

189 Постановление Администрации Курской области от 11.10.2010 N 464-па «Об

утверждении областной целевой программы "Развитие образования Курской области на 2011 - 2014 годы"» // Курская правда. 2010. № 122.

190 Постановление Правительства Архангельской области от 12.10.2012 № 463-пп «Об утверждении государственной программы Архангельской области «Развитие образования и науки Архангельской области на 2013 - 2016 годы» // Волна. 2012. №43.

191 Постановление Правительства Республики Алтай от 29.01.2013 № 11 «Об утвер-ждении республиканской целевой программы «Развитие образования в Республике Алтай на 2013 - 2018 годы» // Сборник законодательства Республики Алтай. 2013. № 96(102). С. 43.

140

ональных систем образования является одним из направлений формирования

расходов федерального уровня. Именно поэтому федеральный бюджет участву-

ет в финансировании региональных программ посредством субсидий.

Однако на реализацию некоторых целевых программ выделяются исклю-

чительно средства бюджета субъектов. Приведем в пример целевую программу

Ленинградской области «Создание инновационной образовательной инфра-

структуры для работы с одаренными детьми в Ленинградской области на 2012-

2014 годы», направленную на развитие региональной базы работы с одаренны-

ми детьми посредством оснащения образовательных организаций обновленной

техникой, создании центров по работе с детьми и т.д.192. Посредством регио-

нального бюджета финансируется целевая программа «Развитие образования

детей с ограниченными возможностями здоровья и детей-инвалидов Новоси-

бирской области на 2011 - 2013 годы»193.

В рамках работы образование рассматривается нами преимущественно в

качестве внутренней функции государства. Это положение подкрепляется вы-

водами, сформулированными, исходя из исторического анализа, представлен-

ного нами в предыдущей главе, а также из прочтения норм действующего обра-

зовательного законодательства, которое также признает последнее в качестве

внутренней функции государства и национального достояния.

ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» изменил подход к опре-

делению сущности образования посредством признания образования как спо-

соба интеграции с зарубежными странами и констатации его выхода на меж-

дународный уровень.

192 Приказ комитета общего и профессионального образования Ленинградской обла-

сти от 21.12.2011 № 120 «Об утверждении ведомственной целевой программы «Создание инновационной образовательной инфраструктуры для работы с одаренными детьми в Ленин-градской области на 2012-2014 годы» // Вестник Правительства Ленинградской области. 2012. № 5.

193 Постановление Правительства Новосибирской области от 07.02.2011 № 36-п «О Порядке финансирования из областного бюджета Новосибирской области мероприятий, предусмотренных ведомственной целевой программой «Развитие образования детей с огра-ниченными возможностями здоровья и детей-инвалидов Новосибирской области на 2011 - 2013 годы» // Советская Сибирь. 2011. № 31.

141

В данном контексте важным представляется рассмотрение вопроса о

транснациональном образовании как современной тенденции развития образо-

вания в целом. При этом под транснациональным образованием понимаются

все виды образовательных программ, курсов обучения, образовательных услуг,

при осуществлении которых обучаемые находятся в другой стране, нежели та,

где расположено учебное заведение, присваивающий достижение определенно-

го цензом уровня194. Так, в ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» при-

водятся формулировки, имеющие отношение к распространению транснацио-

нального образования. Например, в статье 15 приводится такая форма реализа-

ции образовательных программ как сетевая, которая способствует совместной

деятельности организаций (в том числе иностранных), осуществляющих обра-

зовательную деятельность, зачету организацией, осуществляющей образова-

тельную деятельность, реализующей основную образовательную программу,

результатов освоения обучающимся образовательных программ в других орга-

низациях, осуществляющих образовательную деятельность195.

Распространение транснационального образования может стать одной из

основных тенденций развития образования и первостепенным образом отра-

зиться на росте расходов в рамках обозначенного направления. В-первую оче-

редь, в целях улучшения качества образовательных услуг, оказываемых рос-

сийскими образовательными учреждениями, что будет способствовать привле-

чению к получению российского образования иностранных обучающихся, а,

во-вторых, в целях соответствия материально-технического оснащения учеб-

ных заведений, возлагаемым на них задачам, что будет способствовать разви-

тию всех форм академической мобильности, в том числе виртуальной.

Сближение Российской Федерации с ведущими зарубежными государ-

ствами, использование зарубежного опыта при обеспечении права на образова-

ние на уровне общего и профессионального образования является необходи-

194 Козырин А.Н. Финансирование экспорта образовательных услуг в Российской Фе-

дерации // Реформы и право, 2010. № 3. C.23. 195 Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Феде-

рации» // СЗ РФ. 2012. № 53. Ст. 7598.

142

мым условием конкурентоспособности России не мировой арене. Именно по-

этому все чаще иностранные инструменты задействуются в рамках реализации

государственной образовательной политики. Вложение частных финансов, идея

многоканального финансирования – одна из современных концепций оптими-

зации финансирования образования.

Финансирование образования посредством частных взносов – это далеко

не «внедренный иностранный элемент». Как удалось выяснить, в дореволюци-

онной России стимулировалось привлечение частных финансов в сферу обра-

зования. Однако в Советском союзе и даже в современной России (до 2003 го-

да) привлечение частных финансов в процесс финансирования образования яв-

лялось неприемлемым. В связи с этим, интересным представляется современ-

ное изменение отношения к внебюджетным источникам, которые, как уже от-

мечалось выше, ранее признавались нелегальным рынком.

Частные финансы представляют собой личные, семейные, корпоративные

и т.д. финансы, т.е. такие, которые не отражают необходимости обеспечения

государственной функции, но способствуют ее реализации. Необходимо кон-

статировать, что механизм привлечения крайне не сформирован. Отчасти, при-

чина этому заключается в неудовлетворительной законодательной базе урегу-

лирования данного вопроса.

В соответствии со статьей 54 Федерального закона «Об образовании в

Российской Федерации», образовательная организация вправе привлекать сред-

ства от приносящей доход деятельности, добровольных пожертвований и целе-

вых взносов физических и (или) юридических лиц. Принимая во внимание, что

статья не конкретизирует понятие деятельности, приносящей доход, отметим,

что, на наш взгляд, под средствами, полученными в результате ее, понимаются

следующие виды внебюджетных источников финансирования образования:

- денежные средства, полученные образовательными учреждениями по-

средством оказания дополнительных платных образовательных услуг;

- денежные средства, полученные от сдачи в аренду имущества образова-

тельных учреждений;

143

- добровольные пожертвования;

- целевые взносы физических и юридических лиц;

- спонсорские средства и благотворительная помощь.

При использовании частных финансов существует одно важное отличие,

выражающееся в том, что в частных финансах именно доходы определяют рас-

ходы, в тот момент как в публичных финансах напротив расходы мобилизуют

доходы. Привлеченные государственным образовательным учреждением вне-

бюджетные средства создают основу для формирования публичных расходов

на образование «на микроуровне», т.е. на уровне образовательного учреждения

с ограничением в том, что они должны быть направлены на обеспечение устав-

ных целей. Тем не менее, привлечение частных финансов не должно сказывать-

ся на уменьшении государственного (муниципального) финансирования.

§3 Финансово-правовые инструменты стимулирования

общего образования в Российской Федерации

В последнее время в рамках государственной образовательной политики

Российской Федерации предпринимается большое количество попыток улуч-

шения качества образовательных услуг, выражающихся в долгосрочных меро-

приятиях, целевых программах, изменении законодательной базы Российской

Федерации и т.д.

Специфика Российской Федерации в области реформирования сферы об-

разования выражается в том, что последнее осуществляется методом проб и

ошибок. Многое заимствуется из зарубежного опыта при явном невнимании к

тому факту, что опыт может и не прижиться в Российской Федерации. Многое

основывается исключительно на теоретических рассуждениях о том, что опре-

деленная целевая программа или нововведение непременно должны повысить

качество образовательных услуг. При этом нередко практика вносит свои кор-

рективы в идеальные теоретические концепции или попросту их отвергает.

144

Масштабы современного реформирования сферы образования требуют

больших усилий в области внедрения в практику новых элементов. Однако еще

больших усилий требует достижение принципа эффективности расходов с уче-

том нововведений.

Весьма важное значение в силу специфики образовательных правоотно-

шений, необходимостью реализации права каждого на качественное, бесплат-

ное образование с учетом региональных особенностей населения, проживаю-

щего на определенных территориях, приобретает финансово-правовое стиму-

лирование образования.

В. И. Ерошин отмечает, что усиление стимулирующего воздействия фи-

нансовых рычагов на качество образования в школе – это одна из задач измене-

ния механизма финансирования образования196. Автор обращает внимание, что

система финансирования образования долгое время стимулировала лишь нега-

тивные процессы в рамках работы школы. Отсутствие рыночных механизмов в

процессе государственного финансового обеспечения образования способство-

вало появлению безынициативности преподавательского и административного

состава советских школ. Именно поэтому особую важность приобретает стиму-

лирование человеческого фактора в рамках работы школы посредством введе-

ния, например, дифференцированной оплаты труда.

По мнению С. В. Мирошник, финансово-правовые стимулы представляют

собой возможность воздействия на субъектов посредством финансов в целях

качественного исполнения публичной обязанности, вытекающей из норм права.

При этом в качестве инструментов стимулирования автором приводятся льго-

ты, преимущества, поощрения и привилегии197.

Н. В. Девятых отмечает, что финансово-правовые стимулы ориентирова-

ны на каждого конкретного субъекта с целью формирования у него мотивации

на правомерное поведение и поведение, в котором заинтересовано государство.

Автор выделяет несколько особенностей финансово-правового стимулирова-

196 Ерошин В.И. Указ. соч. С.48. 197 Мирошник С.В. Финансово-правовые стимулы и ограничения // Наука и образова-

ние. 2010. №3. С. 29.

145

ния. Смысл стимулирования вытекает из норм финансового права; мотивация

возникает у субъектов, использующих публичные финансы; стимулирование

направлено как на частный, так и на государственный интерес198.

По предмету финансово-правовое стимулирование можно классифициро-

вать на бюджетное, налоговое, валютное и т.д. Применительно к системе разви-

тия образования рассмотрим особенности бюджетного и налогового стимули-

рования.

Что касается бюджетного стимулирования, то данное понятие в науке

финансового права не раскрыто. На наш взгляд, бюджетное стимулирование

осуществляется посредством роста расходов, предназначенных для финансово-

го обеспечения потенциально перспективных мероприятий.

Основная цель финансирования образования выражается в обеспечении

возможности достойной реализации права на образование. В последнее время

ключевым в вопросе о предоставлении образовательных услуг является результат.

Так, применительно к системе общего образования с принятием Стандартов обра-

зования произошла смена основной направленности образовательного процесса:

если раньше она была ориентирована на процесс обучения, по окончании кото-

рого выпускник овладевал обязательным минимум навыков и умений, то те-

перь она изначально ориентирована на результат. Государственная политика в

сфере финансового обеспечения образования направлена на достижение тех

целей, которые ставит перед собой современная государственная политика в

сфере образования. А значит, целью финансового обеспечения образования яв-

ляется достойное осуществление образовательной деятельности, основанное на

необходимости достижения положительного результата. Проверка достижения

результата и перспектива его достижения в будущем является на современном

этапе одним из оснований увеличения бюджетного финансирования. При всем

этом нерешенным остается следующий вопрос: как определить эту эффектив-

198 Девятых Н.В. Финансово-правовой стимул: понятие, виды // Бизнес в законе. 2010.

№1. С. 168.

146

ность? Ведь если она не достигается в процессе реализации права на образова-

ния, расходы можно смело характеризовать как неэффективные.

В последнее время вопросы обеспечения эффективности бюджетных рас-

ходов являются обоснованно актуальными. Более того, проблемам обеспечения

эффективности расходования бюджетных средств, необходимых для реализа-

ции целевых государственных программ посвящается большое количество

научных работ. При этом эффективность публичных расходов можно характе-

ризовать как совокупность обязательных признаков финансовой деятельности,

а именно: результативности, экономности, целевого характера и своевременно-

сти публичных расходов199.

Интересен научный подход Л. К. Вороновой к определению эффективно-

сти государственных расходов. Как нам кажется, его основная суть в следую-

щем: если представляется возможным привлечение внебюджетных источников

финансирования в процесс осуществления расходов, то государству необходи-

мо создавать условия, благоприятствующие этому, стимулировать данный про-

цесс. В том случае, если сократить бюджетные расходы не удается, необходимо

сделать так, чтобы они были оправданы, т.е. как минимум улучшить качество

объекта финансирования.

На наш взгляд, эффективность расходования бюджетных средств пред-

определяет эффективность мероприятия, на реализацию которого они выделя-

ются, и наоборот, эффективность мероприятия обуславливается эффективно-

стью бюджетных расходов. Именно поэтому эффективность той или иной кон-

цепции также должна обладать совокупностью признаков своевременности, ре-

зультативности, экономности. При принятии долгосрочного мероприятия,

предполагающего значительное расходование бюджетных средств, в первую

очередь необходимо анализировать его концепцию на предмет наличия данных

признаков.

199 Барыкин Е.А. Организационно-правовые основы реализации принципа эффектив-

ности публичных расходов в российской Федерации: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2011. С. 10.

147

Так, например, в целях обеспечения безбарьерного доступа лиц с ограни-

ченными возможностями здоровья к объектам и услугам, в том числе образова-

тельным, органами государственной власти была принята государственная про-

грамма «Доступная среда», реализация которой рассчитана на 2011-2015 гг.

Полноценная реализация безбарьерных условий невозможна без значительных

и предназначенных для этого бюджетных расходов. Однако в тексте программы

отмечено наличие некоторых рисков самой концепции, выраженных в отсут-

ствии ожидаемых конечных результатов, неактуальности планирования меро-

приятий относительно развития технологий, недостаточной гибкости и адапти-

руемости концепции к внешним факторам, дублировании и несогласованности

действий при реализации мероприятий в рамках программы и т.д. Исходя из

этого, риск неэффективных бюджетных затрат также имеет место быть200.

Таким образом, как видно из рассматриваемой нами проблематики, в про-

грамме «Доступная среда» результативность, своевременность и целевой ха-

рактер изначально ставятся под сомнение, а значит, органы государственной

власти отчасти допускают возможность признания программы «Доступная сре-

да» в отношении учащихся неэффективной. Программа рассчитана на пять лет,

вопрос о том, когда можно будет сказать, эффективна программа или нет, также

остается открытым.

Итак, целью образовательной деятельности, реализуемой вне зависимо-

сти от уровня образовательной системы и субъектного состава, соответствую-

щего этому уровню, является обеспечение обучающихся умениями и навыками,

сопровождаемое констатацией достижения ими установленного государством

уровня. Исходя из этого, возникает вопрос, как проверить на эффективность

некоторые государственные программы, в частности программу «Доступная

среда», ждать, пока «экспериментальные обучающиеся» будут сдавать экзаме-

ны в целях выявления улучшений в области их подготовки?

200 Постановление Правительства РФ от 17.03.2011 № 175 «О государственной про-

грамме Российской Федерации «Доступная среда» на 2011 - 2015 годы» // СЗ РФ. 2011. № 13. Ст. 1765.

148

Наиболее показательным примером бюджетного стимулирования общего

образования, на наш взгляд, является финансирование Приоритетного нацио-

нального проекта «Образование», который объединяет несколько концепций

реформирования средней школы. Представляется интересным рассмотреть его

отдельные направления и их влияние на качество образовательного процесса,

дать оценку предусмотренному на его реализацию финансовому обеспечению с

целью определения эффективности денежных затрат.

Как правило, претворение в жизнь четко и грамотно сформулированной

концепции, осуществление которой протяженно во времени, сталкивается с не-

продуманностью, а соответственно, с неэффективностью отдельных ее направ-

лений на практике. А это, в свою очередь предполагает нерациональность рас-

ходования денежных средств, необходимых для осуществления концепции в

целом.

В связи с принятием Концепции модернизации образования до 2010 года,

Национальной доктрины образования РФ до 2025 года, приоритетного нацио-

нального проекта «Образование», вопросы улучшения качества образования в

школах были признаны приоритетными направлениями государственной поли-

тики Российской Федерации.

С 2005 года в Российской Федерации объявлен старт приоритетного

национального проекта (ПНП) «Образование», который включает в себя не-

сколько основных, базовых элементов, посредством реализации которых каче-

ство образования и обеспечение образовательного процесса (материальное,

техническое, учебно-методическое, инновационное и т.д.) должны заметно

улучшиться, подняться на новый уровень. ПНП «Образование» ориентирован,

прежде всего, на создание эффективной, отвечающей современным реалиям си-

стемы образования. Столь масштабный по объему реформирования и протя-

женный во времени проект требует больших усилий со стороны органов госу-

дарственной власти, как в области внедрения в практику новых элементов си-

стемы образования и финансирования этих нововведений, так и в области кон-

троля за их осуществлением.

149

Не подвергается сомнению тот факт, что государственная политика в об-

ласти структурного и содержательного обновления системы образования,

направленная также на создание необходимых условий для духовного, куль-

турного воспитания личности, не может получить своего непосредственного

осуществления без тщательно продуманной политики в области разумного и

достаточного для этого финансового обеспечения.

В рамках ПНП «Образование» с 2005 года функционировали следующие

направления:

- выплата вознаграждения за классное руководство;

- поощрение лучших учителей;

- поддержка талантливой молодежи;

- конкурсный отбор образовательных учреждений, внедряющих иннова-

ционные программы;

- дистанционное образование детей-инвалидов;

- предоставление общеобразовательным учреждением доступа к образо-

вательным ресурсам через Интернет;

- совершенствование организации школьного питания.

В целях выяснения, насколько эффективен национальный проект в обла-

сти улучшения качества образования в школах, рассмотрим каждое из направ-

лений более подробно.

Стимулирующие выплаты за классное руководство. Суть данного

направления в оказании государственной поддержки классным руководителям

средних общеобразовательных учреждений за выполнение ими воспитательной

работы, которая направлена на гармоничное развитие личности учащихся. Вы-

платы за классное руководство рассматриваются как некоторый стимул к доб-

росовестному осуществлению учителями закрепленных за ними функций. От-

метим, что стимулирующие выплаты за классное руководство – это далеко не

новая концепция. Л. К. Воронова считает, что дифференцированная заработная

плата – это пример экономии бюджетных средств. Учитывая, что наибольшее

количество ассигнований выделяется на заработную плату преподавательского

150

состава, которая в отношении каждого зависит от должности, им занимаемой,

необходимо предоставить руководителю образовательного учреждения право

оперативно варьировать размер заработной платы. Так, не выполнившему за-

планированную нагрузку за истекший семестр преподавателю снизить на 10%

заработную плату на следующий семестр, а преподавателям добросовестно ра-

ботающим, перевыполняющим план нагрузки за семестр увеличить заработную

плату на 5%201.

В. И. Ерошин также обращает внимание на необходимость стимулирова-

ния посредством финансов работников общеобразовательных учреждений, от-

мечая, что пока коллективы не будут заинтересованы в результатах своей рабо-

ты, никакие мероприятия не позволят достигнуть желаемой цели – улучшения

качества работы школы. Им также отмечается, что в рамках советской образо-

вательной политики уже предпринималась попытка улучшения качества обра-

зования посредством увеличения заработной платы при сниженной нагрузке

преподавателей, однако это не привело к положительным результатам. Таким

образом, при стимулировании работы общеобразовательных учреждений необ-

ходимо использовать экономические рычаги, создать такие условия, чтобы бы-

ло «выгодно работать хорошо»202.

Финансовое обеспечение направления осуществляется посредством фи-

нансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации в виде субсидий

на выплату вознаграждения за выполнение функций классного руководителя

педагогическим работникам, предоставляемой из федерального бюджета. При

этом в направлении стимулирования классных руководителей посредством вы-

плат есть некоторые практические проблемы. Объем «воспитательной работы»

достаточно широк, а соответственно, нет критерия разграничения между воспи-

танием, которое ребенок обязан получать в семье и воспитательной работой

классного руководителя. В воспитательные задачи классных руководителей

входит мотивация ведения здорового образа жизни; творческий подход к обу-

201 См. Воронова Л.К. Указ. соч. С.87. 202 См. Ерошин В.Н. Указ. соч. С. 49.

151

чению; развитие душевных качеств, основанных на нравственности; формиро-

вание склонностей к общению, и т.д. Именно данные функции вытекают из

действующих федеральных государственных образовательных стандартов.

Более подробно цели, задачи, функции, формы работы классного руко-

водителя прописаны в Приказе Министерства образования и науки РФ от 3

февраля 2006 года № 21 «Об утверждении Методических рекомендаций об

осуществлении функций классного руководителя педагогическими работника-

ми государственных общеобразовательных учреждений субъектов Российской

Федерации и муниципальных общеобразовательных учреждений»203.

Проанализировав практику прокурорского реагирования, размещенную

на официальном сайте Генеральной прокуратуры РФ, можно сделать вывод, что

стимулирование качества работы классных руководителей посредством выплат,

сопровождается всевозможными нарушениями204.

На основании произведенного нами мониторинга отметим, что на

практике при реализации данного направления наиболее распространены два

блока правонарушений: недобросовестное соблюдение норм законодательства

в части возложения функций классного руководителя на преподавателя; и

недобросовестное осуществление выплат классным руководителям,

заключающееся в злоупотреблениях, присвоениях денежных средств

администрациями образовательных учреждений.

Не подвергается сомнению, что основной массив воспитательной работы

возлагается на плечи классных руководителей, однако, нигде не сказано о воз-

можности администрации школ самостоятельно принимать решение об умень-

шении суммы выплат за недобросовестное отношение к своим обязанностям,

что часто встречается на практике.

Как видно, стимулирование качества выполнения своих обязанностей

педагогическим составом посредством дифференцированных заработных плат

203 Постановление Правительства РФ от 15.08.2013 № 706 «Об утверждении Правил оказания платных образовательных услуг» // Российская газета. 2013. № 187.

204 Официальный сайт Генеральной прокуратуры РФ [Электронный ресурс].URL.: http://genproc.gov.ru (дата обращения 23.01.2013).

152

воспринималось в качестве эффективного способа улучшения качества

образования еще в советском государстве. Соответственно, современная

политика в области обеспечения классных руководителей соответствующими

стимулирующими выплатами и, соответственно, финансирование данной

программы в контексте бюджетного стимулирования, представляется нам

вполне разумным и обоснованным. Однако на практике, положения данной

программы нарушаются и противоречат ее изначальным целям.

Конкурсы «лучший учитель» и «лучшее образовательное учреждение» в

рамках ПНП «Образование» основаны на тех же приемах бюджетного

стимулирования, что и предыдущее направление. Суть данного направления

состоит в вознаграждении лучших учителей за высокое профессиональное

мастерство и вклад в развитие образования. Государственная политика в

области финансового обеспечения заключается в ежегодных выплатах ко Дню

учителя денежных поощрений. Выплата вознаграждения осуществляется по

результатам конкурса. Критериями конкурсного отбора лучших учителей

выступают достижения и успеваемость обучающихся, как по учебным

предметам, так и во внеурочной деятельности (участие в конференциях,

олимпиадах и т.д.), результаты по выполнению функций классного

руководителя и т.д. Существуют требования и для образовательных

учреждений, претендующих на звание «лучшее». Правила проведения данных

конкурсов и перечень необходимых документов для участия в нем установлены

в Приказе Минобрнауки РФ от 20 февраля 2008 года № 62 «Об утверждении

Порядка и критериев конкурсного отбора общеобразовательных учреждений,

внедряющих инновационные образовательные программы»205 и Приказе

Минобрнауки РФ от 26 марта 2010 года № 217 «Об утверждении Правил

205 Приказ Минобрнауки РФ от 20.02.2008 № 62 «Об утверждении Порядка и критери-

ев конкурсного отбора общеобразовательных учреждений, внедряющих инновационные об-разовательные программы» // Российская газета. 2008. № 47.

153

проведения конкурса на получение денежного поощрения лучшими

учителями»206.

Основные нарушения, выявленные на основания мониторинга официаль-

ных сайтов Генеральной прокуратуры и прокуратур субъектов, заключаются в

неисполнении на практике требований законодательства относительно:

- порядка и процедуры проведения конкурсного отбора лучших учителей

и образовательных учреждений;

- правомерного допуска к участию в конкурсе образовательных учрежде-

ний207.

Суть направления «Инновационные школы» заключается в оказании гос-

ударственной финансовой поддержки по итогам конкурсного отбора общеобра-

зовательным учреждениям по приобретению лабораторного оборудования, ме-

тодического обеспечения, модернизацию материально-технической учебной

базы и т. д. Основной конкурсный критерий заключается в том, что школа, пре-

тендующая на государственную поддержку, должна стать ресурсным центром

для других школ, организаций или местных жителей208.

Не маловажное значение для реализации ПНП «Образование», предпола-

гающее применение в образовательном процессе инновационных подходов,

технологий и т.д., имеет формулирование и законодательное закрепление само-

го понятия «инновация в образовании». В статье 20 ФЗ «Об образовании в Рос-

сийской Федерации» закреплено, что инновационная деятельность ориентиро-

вана на совершенствование научно-педагогического, учебно-методического,

организационного, правового, финансово-экономического, кадрового, матери-

ально-технического обеспечения системы образования209.

206 Приказ Минобрнауки РФ от 26.03.2010 № 217 «Об утверждении Правил проведе-

ния конкурса на получение денежного поощрения лучшими учителями» // Российская газета. 2010. № 84.

207 Официальный сайт Генеральной прокуратуры РФ [Электронный ресурс].URL.: http://genproc.gov.ru (дата обращения 23.01.2012).

208 Официальный сайт Министерства образования и науки РФ [Электронный ресурс].URL.: http://минобрнауки.рф/ (дата обращения: 02.09.2013).

209 Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2012. № 53. Ст. 7598.

154

Инновация в образовании представляет собой обновление функциональ-

ной, организационно-управленческой и содержательной подсистем системы

образования, направленное на улучшение качества образования. При этом ин-

новация перестает быть таковой после ее успешного апробирования на практи-

ке, на экспериментальном объекте и внедрения в образовательный процесс всех

образовательных учреждений. При этом под экспериментальным объектом сле-

дует понимать конкретное государственное, муниципальное или частное обра-

зовательное учреждение, участвующее в испытании инноваций. В рамках

направления «инновационные школы», выраженного в выделении бюджетных

средств на материальное оснащение общеобразовательных школ, школа прохо-

дит конкурсный отбор и становится победителем, после чего ей предоставляет-

ся инновационное оборудование. Именно в создании конкурентной среды меж-

ду образовательными учреждениями заключается сущность бюджетного сти-

мулирования при реализации соответствующего направления.

С сентября 2006 года началась реализация такого направления ПНП «Об-

разование» как «Интернетизация образования», главная цель которого заклю-

чается в бесплатном подключении всех общеобразовательных учреждений к се-

ти интернет. Это, в свою очередь, должно способствовать повышению качества

образования за счет предоставления возможности для учителей самостоятельно

изучать новые методики преподавания, а для учеников – использовать всемир-

ную паутину при подготовке к занятиям. Электронные библиотеки, современ-

ные образовательные ресурсы, виртуальная мобильность – лишь малый пере-

чень тех возможностей, которые стали доступны российским школьникам. Од-

нако интернетизация образования возложила на администрацию общеобразова-

тельных учреждений дополнительные обязанности.

Так, в статье 14 Федерального закона «Об основных гарантиях прав ре-

бенка в Российской Федерации» зафиксировано положение о защите ребенка от

информации, пропаганды и агитации, наносящих вред его здоровью, нрав-

ственному и духовному развитию. Первостепенным звеном, реализующим дан-

ную задачу, являются органы государственной власти Российской Федерации и

155

субъектов РФ, которые обязаны принимать меры по защите ребенка от подоб-

ной информации. Возвращаясь к принципу «гуманистического характера обра-

зования» положение о защите ребенка от «вредной» информации обязательно

для исполнения администрацией и преподавателями образовательных учрежде-

ний.

Тем не менее, во многих общеобразовательных учреждениях не исключен

доступ учащихся к ресурсам сети интернет, содержащим информацию, несов-

местимую с задачами образования и воспитания. Чаще всего администрация

общеобразовательных учреждений принимает локальные нормативные акты, на

основании которых снимает с себя обязанности по предотвращению возможно-

сти обучающимися пользоваться интернетом в целях, не связанных с обучени-

ем и воспитанием, что является существенным нарушением прав детей.

ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» не содержит положений,

посвященных непосредственно информационной безопасности. Об обязанно-

стях и ответственности администраций средних общеобразовательных учре-

ждений в сфере реализации права ребенка на информационную безопасность в

законе не упоминается. Однако вопрос ее нормативного урегулирования и

непосредственного осуществления на практике стал особенно актуальным.

Одним из принципов правового регулирования образования в Российской

Федерации является его доступность для обучающихся. Проблема доступности

в области получения образования детьми, проживающими в сельской местно-

сти, не переставала быть актуальной на протяжении довольно длительного вре-

мени. Во многих деревнях школы вообще попросту отсутствовали. Целью

направления ПНП «Образование» «Сельский школьный автобус», которое по-

лучило свою реализацию с 2006 года, является обеспечение российских школь-

ников гарантированным бесплатным проездом к месту обучения и возвращения

из школы домой.

Не подвергается сомнению значительный вклад данного направления в

развитие и обеспечение доступности образования, а это, в свою очередь, также

способствует улучшению качества образования в Российской Федерации. Од-

156

нако на основании произведенного мониторинга официального сайта Генераль-

ной прокуратуры РФ можно сделать вывод, что правонарушения при реализа-

ции данного направления отнюдь не единичны и совершаются вследствие

небрежности администрации учебных заведений, что непосредственно может

причинить значительный вред здоровью, имуществу обучающихся, даже жиз-

ни210.

Использование технически не исправных транспортных средств стало по-

тенциальной возможностью нарушения состояния физической безопасности,

что, конечно же, недопустимо. При этом в качестве причины существования

данной проблемы нельзя назвать неверную политику органов государственной

власти, программа действительно призвана служить целям улучшения качества

образования в сельской местности, она достаточно финансируется как из феде-

рального бюджета, так и из бюджетов субъектов.

Таким образом, цели, характеризующие перспективность осуществления

отдельных направлений ПНП «Образование» на практике достигаются не в

полной мере, а иногда не достигаются вовсе. (Например, при отсутствии долж-

ного внимания со стороны администрации учебного заведения, интернетизация

образования не только не способствует повышению уровня образовательных

услуг и качества образования в целом, а напротив, ухудшает его, отвлекая вни-

мание обучающихся на информацию не совместимую с целями образования).

При прямой зависимости «идеи» и бюджетного финансирования, необходимого

для ее воплощения в жизнь, денежные затраты также не всегда обоснованы.

Большинство направлений ПНП «Образование» претерпевают серьезные нару-

шения на практике. Это, в свою очередь, еще более задерживает процесс ста-

новления системы образования, соответствующей современным условиям раз-

вития общества.

Отдельные направления приоритетного национального проекта «Образо-

вание» нашли свое продолжение в современной концепции модернизации реги-

210 Официальный сайт Генеральной прокуратуры РФ [Электронный ресурс].URL.:

http://genproc.gov.ru (дата обращения 12.09.2013).

157

ональных систем общего образования и инициативе «Наша новая школа», реа-

лизация которых рассчитана на 2011-2015 годы.

Так, в рамках Инициативы действует направление «Развитие системы

поддержки талантливых детей». До 2010 года как один из элементов нацпроек-

та «Образование» действовало такое направление как «Поддержка талантливой

молодёжи». Два обозначенных направления преследуют одну цель: выявить и

материально поддержать одаренную молодежь с помощью конкурсов и денеж-

ных поощрений. Единственная разница в том, что разработчики «инициативы»

более углубили организационно-правовые средства, используемые при реали-

зации нацпроекта.

Вторым направлением, реализация которого обязательна в рамках иници-

ативы «Наша новая школа» является «Совершенствование учительского корпу-

са». Главная идея направления во внедрении системы моральных и материаль-

ных стимулов развития учительского потенциала. При этом, под моральными

стимулами понимается возможность участия во всевозможных конкурсах

(например, «Учитель года»), материальные же средства улучшения качества

работы педагогов выражаются в стимулирующих выплатах (уже известных по

нацпроекту). В течение функционирования нацпроекта два обозначенных пунк-

та были представлены в виде таких направлений как «Стимулирующие выпла-

ты за классное руководство», «Конкурсы «лучший учитель» и «лучшее образо-

вательное учреждение». Однако комплекс задач, которые необходимо достиг-

нуть при осуществлении «инициативы», стал несколько шире за счет акценти-

рования внимания на привлечении молодых специалистов в общеобразователь-

ные учреждения, введении модернизированной системы аттестации учителей и

администраций школ, а также улучшении некоторых аспектов подготовки сту-

дентов педагогических вузов.

Следующим структурным элементом «инициативы» является такое

направление как «Изменение школьной инфраструктуры», которое предполага-

ет своего рода обновление в области проектирования школьных зданий, школь-

ного питания, школьной безопасности. Также согласно данному направлению

158

необходимо улучшить механизм обеспечения транспортом учащихся сельских

школ. В сущности, большинство из обозначенных подпунктов направления уже

получили свою реализацию в нацпроекте «Образование».

Согласно инициативе школы должны стать центром творчества и инфор-

мации. Данные требования отчасти достигались за счет таких направлений как

«Оснащение школ учебными пособиями и оборудованием» и «Интернетизация

образования». Обеспечение школьников, проживающих в сельской местности,

проездом к месту обучения было основной целью реализации направления

«Сельский школьный автобус». Совершенствование организации питания обу-

чающихся в школах достигалось посредством направления «Школьное пита-

ние».

Таким образом, можно сделать вывод, что сущность бюджетного стиму-

лирования заключается в финансовом обеспечении эффективных с точки зре-

ния результатов программ. Необходимо констатировать тот факт, что отдель-

ные направления концептуально «новых» программ действительно оказывают-

ся таковыми на практике. Приведем в пример введение дифференцированной

оплаты труда педагогических работников и совершенствование учительского

корпуса. Еще в советском государстве появляются программы по стимулирова-

нию развития педагогического процесса. Отмечается, что профессиональная,

педагогическая подготовка молодых специалистов требует серьезных вложе-

ний, однако бюджетные расходы, направляемые на эти цели возвратные.

Также в советском государстве использовалось бюджетное стимулирова-

ние в целях создания базы школьных учебников, подготовленных на должном

уровне. Например, с 1986 года в РСФСР повышаются ставки авторского возна-

граждения за издание школьных учебников211. Что касается системы реформи-

рования школьного питания, так эта проблема была также актуальной в совет-

ском государстве: органами государственной власти неоднократно подготавли-

211 Постановление Совмина РСФСР от 26.09.1986 № 411 «Об улучшении материаль-

ного стимулирования авторов школьных учебников в РСФСР» // Доступ к тексту документа СПС «Консультант плюс».

159

вались методические рекомендации по организации питания в школе212. При-

знавалось, что реформирование системы школьного питания – это необходи-

мость его влияния на формирование гармонически развитого здорового подрас-

тающего поколения.

Согласно Постановлению ВС СССР от 1 ноября 1990 года № 298/4-1 «О

создании индустрии детского питания в РСФСР», в виду неудовлетворительно-

го положения с питанием в образовательных учреждениях, повышается уровень

заболеваемости учащихся. В связи с этим, Постановлением утверждается рес-

публиканская программа развития питания, одним из направлений которой яв-

ляется установление систему экономических мер: «налоговых, кредитных, це-

новых и других льгот, а также предоставление дотаций, возмещение транс-

портных затрат предприятиям, производствам по выпуску экологически чисто-

го сырья, детского питания, технологического оборудования и торговли»213.

Что касается работы сельскохозяйственной школы, то еще в рамках По-

становления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 2 июля 1973 года №471

«О мерах по дальнейшему улучшению условий работы сельской образователь-

ной школы» отмечается, что одной из проблем обучения в сельской местности

является необходимость преодоления значительных расстояний от места про-

живания до школы, в виду чего необходимо организовать подвоз учащихся214.

Таким образом, современное реформирование сферы образования,

которое в некоторых моментах далеко от совершенства, и выражается во

внедрении в сложившуюся практику большого количества теоретических и

заимствованных положений (причем в некоторых случаях заимствованных из

практики реформирования советских школ), как никогда требует достижения

принципа эффективности расходов. С соблюдением принципа эффективности

212 Организация рационального питания учащихся подготовительных классов общеоб-разовательных школ (Методические рекомендации) (утв. Минздравом СССР 07.12.1982) // Доступ к тексту документа СПС «Консультант плюс».

213 Постановление ВС РСФСР от 01.11.1990 № 298/4-1 «О создании индустрии детско-го питания в РСФСР» // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1990. № 23. Ст. 281.

214 Постановление ЦК КПСС, Совмина СССР от 02.07.1973 № 471 «О мерах по даль-нейшему улучшению условий работы сельской общеобразовательной школы» // Свод зако-нов СССР. Т. 3. 1990. С. 273.

160

бюджетных расходов тесно связан и процесс бюджетного стимулирования,

направленного на улучшение качества образования в школе. Однако проверка

достижения результата и перспектив его достижения, а, соответственно, и

эффективность расходов, предназначенных для реализации права на

образование, на наш взгляд, является одной из тех проблем, которая всегда

искать своего непосредственного разрешения. Так как именно практика вносит

свои коррективы в принимаемые органами государственной власти концепции.

Представляется интересным и необходимым осветить основные аспекты

налогового стимулирования образовательной деятельности.

В большинстве научной и учебной литературы в качестве главного

направления деятельности государства выступает реализация его фискальной

функции, которая направлена на финансовое обеспечение деятельности госу-

дарства и муниципальных образований посредством формирования государ-

ственного и местного бюджетов.

Основным инструментом осуществления фискальной функции государ-

ства является его налоговая политика, которая представляет собой совокуп-

ность действенных средств, направленных на урегулирование государственных

интересов и интересов налогоплательщиков с точки зрения рациональности,

эффективности, прозрачности и прогнозируемости. По мнению И. И. Кучерова,

категория налоговой политики во многом является исходной, особенно когда

речь идет о правовом регулировании сферы налогов и сборов, а сама она фак-

тически и определяет состояние и параметры налоговой системы, содержание

налоговых правоотношений215.

В большинстве государств современная налоговая политика строится на

постепенном ограничении налоговых притязаний посредством сокращения

общего числа налогов, снижения их размеров и упрощения соответствующих

фискальных процедур. Хотя имеются и примеры иного рода, когда государства

215 Кучеров И.И. Современная налоговая политика государства // Налоговое право

России. Курс лекций. М., 2001. С. 26-33

161

в силу различных причин ужесточают условия налогообложения, вводят новые

налоги и повышают ставки имеющихся, сокращают число налоговых льгот216.

В любом случае, налоговая политика, призванная не только обеспечи-

вать формирование доходов бюджетной системы РФ, но и способствовать раз-

витию экономики, должна в полной мере учитывать состояние государства,

общества и налогоплательщиков в их непосредственной взаимосвязи друг с

другом и условиями, диктуемыми временным фактором. При этом налоговая

политика любого государства должна быть направлена на создание совершен-

ной системы налогообложения, максимально отвечающей интересам как госу-

дарства и общества, так и отдельно взятого налогоплательщика217.

Сущность налога, как и любой другой категории, проявляется в его функ-

циях. С. Г. Пепеляев отмечает, что термин функции налога в теории налогового

права определен не окончательно. В своих работах он отмечает следующее

определение функции налога – это направление правового воздействия норм

налогового права на общественные отношения, обладающее постоянством, рас-

крывающее сущность налога и реализующее социальное назначение государ-

ства218.

В научной литературе нет единой позиции по вопросу классификации

функций налога, при этом самой распространенной является точка зрения о

том, что необходимо выделять две функции налога, а именно фискальную и ре-

гулирующую. При этом некоторые ученые, исходя из собственных представле-

ний о классификации функций налогов, расширяют их посредством выделения

координирующей, контрольной, учетной, распределительной, социальной,

внешнеэкономической функций и т.д. Также дискуссионным является вопрос о

выделении в качестве самостоятельной стимулирующей функции налога. Так,

С. Г. Пепеляев выделяет две основные функции налога, а именно фискальную и

216 Кучеров И.И. Налоговая политика современных государств // Налоговое право за-рубежных стран. Курс лекций. М., 2003. С. 24-39.

217 Лапин В.Н. Развитие стимулирующей функции налоговой системы в период фор-мирования рыночных отношений // Дисс. на соиск. уч. степени канд. экон. наук. Саратов. 1998.

218 Пепеляев С. Г. Налоговое право: учебник. М., 2005. С.35.

162

регулирующую, последняя при этом включает в себя стимулирующую и дести-

мулирующую подфункции. В. Н. Лапин отмечает, что стимулирующая функция

налога является самостоятельной. Данную позицию он аргументирует тем фак-

том, что в странах с рыночной экономикой именно посредством обозначенной

функции налога государство обеспечивает стимулирование общественного

воспроизводства посредством предоставления налоговых льгот и условий, в ко-

торых субъектам налогообложения экономически выгодно повышать эффек-

тивность использования трудовых, финансовых, материальных ресурсов дей-

ствовать в определенном государстве направлении219. А. А. Волков выделяет

фискальную и стимулирующую функции налога. При этом он отмечает, что

российский опыт включает в себя многообразную практику повышения и сни-

жения налоговых ставок, применения и отмены налоговых льгот, что является

одновременно характеристиками и инструментами стимулирующей функции

налога220. М. Е. Антонова, рассматривая стимулирующую функцию налога в

качестве подфункции регулирующей функции, также приходит к выводу, что

налог должен быть основным регулятором экономики, при этом налоговая си-

стема обязана ориентироваться на стабилизацию социальной ситуации, стиму-

лирование развития производства и инвестиционной активности221.

На наш взгляд, выделение или не выделение стимулирующей функции

налога в самостоятельную не влияет на ее роль в области реализации налого-

вой политики.

По мнению М. С. Белова, М. Ю. Орлова, А. А. Ялбулганова, стимулиру-

ющая подфункция налога заключается в том, что государство посредством

установления более благоприятного налогового режима для той или иной груп-

пы налогоплательщиков содействует развитию деятельности, которой эти нало-

219 Лапин В.Н. Развитие стимулирующей функции налоговой системы в период фор-

мирования рыночных отношений // Автореф. дисс... канд. экон. наук. Саратов, 1998. С. 13. 220 Волков А.А. Развитие стимулирующей функции налоговой системы в России // Ав-

тореф. дисс... канд. экон. наук. Москва. 2009. 221 Антонова М.Е. Роль регулирующей функции налогов в налоговой системе РФ //

Автореф. дисс... канд. экон. наук. М., 2009. С. 26.

163

гоплательщики занимаются222. По мнению Д. В. Тютина, налоги могут приме-

няться для достижения публичных целей, обычно для целей повышения или

снижения экономической привлекательности какой-либо деятельности посред-

ством создания системы льгот и преференций для отдельных налогоплательщи-

ков223.

Государство, изменяя некоторые условия налогообложения отдельных

налогоплательщиков, способствует разрешению актуальных проблем, влияю-

щих на уровень жизни общества. Таким образом, необходимо рассмотреть во-

прос о том, за счет каких именно действенных средств реализуется стимулиру-

ющая функция налога, то есть рассмотреть инструменты стимулирования. На

данный счет в научной литературе так же нет четкой позиции.

Так, по мнению М. Е. Антоновой, в целях стимулирования общественно

полезной деятельности посредством налогообложения используются следую-

щие инструменты:

- снижение налоговых ставок;

- применение дифференцированных налоговых ставок;

- прогрессивное налогообложение;

- использование налоговых льгот;

- вычеты из налоговой базы224.

Не подвергается сомнению, что одним из наиболее часто указываемых

налоговых инструментов стимулирования является налоговая льгота. Однако в

некоторых научных работах, например, в работе С. В. Васильева, посвященной

правовым средствам налогового стимулирования инновационной деятельности,

обосновывается интересная позиция на данный счет. Так, С. В. Васильев отме-

чает, что наряду с налоговыми льготами в России и в большинстве стран ис-

пользуются также иные инструменты налоговой политики, близкие к льготам,

222 Налоговое право России в вопросах и ответах: учебное пособие / под ред. А.А. Ял-

булганова. М., 2007. С. 237. 223 Тютин Д.В. Налоговое право: Курс лекций // Доступ к тексту документа СПС

«Консультант плюс». 224 Антонова М.Е. Указ соч. С.15.

164

но отличные от них по своей правовой природе. В этой связи в обиходе приме-

няется термин «налоговое стимулирование». Два данных понятия в рассматри-

ваемой работе разделяются по следующему основанию: понятие «налоговые

льготы» соотносится с деятельностью налогоплательщика, а понятие «налого-

вое стимулирование» связано с деятельностью органов государственной власти

и местного самоуправления. Именно к их компетенции отнесено принятие мер

налогового стимулирования. Однако стимулирующее воздействие льгот в рабо-

те не отрицается, в связи с чем структура инструментов налогового стимулиро-

вания выглядит следующим образом: налоговые льготы и иные меры налогово-

го характера, способствующие улучшению имущественного положение отдель-

ных категорий налогоплательщиков или плательщиков сборов. При этом иные

меры налогового характера в контексте стимулирования С. В. Васильевым при-

водятся следующие:

- уменьшение или обнуление налоговых ставок (освобождения);

- выведение из-под налогообложения отдельных объектов (изъятия);

- налоговые вычеты (скидки) из налогооблагаемой прибыли по опреде-

ленным видам затрат налогоплательщика225.

Наиболее интересным, на наш взгляд, является вопрос о налоговых льго-

тах как инструментах стимулирования. Так, согласно статье 56 Налогового ко-

декса РФ налоговыми льготами признаются предоставляемые отдельным кате-

гориям налогоплательщиков предусмотренные законодательством о налогах и

сборах преимущества по сравнению с другими налогоплательщиками, включая

возможность не уплачивать налог либо уплачивать его в меньшем размере. По

мнению А. В. Демина, сущность налоговой льготы состоит в снижении налого-

вого бремени. При этом налоговые льготы не могут носить индивидуальный

характер, то есть предоставляться конкретным, персонально поименованным

налогоплательщикам226. В. Е. Кузнеченкова отмечает, что в большинстве случа-

ев налоговые льготы призваны выполнять стимулирующую функцию и уста-

225 С.В. Васильев. Правовые средства налогового стимулирования инновационной дея-тельности // Торгово-промышленная палата Российской Федерации. М., 2008.

226 Демин А.В. Налоговое право России: учебное пособие. Красноярск, 2006. С. 287.

165

навливаются в целях развития производства, предпринимательства, фермер-

ства, благотворительности, инвестиционной деятельности227.

Рассмотрим особенности налогового стимулирования образовательных

учреждений на примере налога на прибыль организаций. В связи с принятием

Федерального закона от 28 декабря 2010 года № 395-ФЗ «О внесении измене-

ний в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные за-

конодательные акты Российской Федерации» в Налоговом кодексе Российской

Федерации была закреплена норма, фактически освобождающая образователь-

ные учреждения, при соблюдении определенных условий, от уплаты налога на

прибыль организаций228.

Освободив образовательные учреждения от уплаты налога на прибыль

организаций, государство лишает себя части дохода, а, значит, посредством об-

нуления налоговой ставки достигаются иные государственные и общественные

приоритеты. Одной из основных целей налоговой политики в Российской Фе-

дерации на 2013 и плановый период 2014 и 2015 годов является совершенство-

вание налогообложения организаций, осуществляющих деятельность в соци-

ально значимых областях229. Как нами уже отмечалось, прибегая к использова-

нию таких инструментов как снижение налоговых ставок, их обнуление, госу-

дарство стимулирует общественно полезную деятельность230.

Образовательные учреждения в сфере налогообложения обладают осо-

бенным статусом, именно поэтому налогообложение образовательных учре-

ждений неоднократно становилось предметом научных размышлений и судеб-

ных споров. Согласно статье 246 Налогового кодекса РФ налогоплательщиками

налога на прибыль организаций являются российские организации; иностран-

227 Кузнеченкова В.Е. Понятие и классификация налоговых льгот // Финансовое право. 2004. № 2. С. 53.

228 Федеральный закон от 28.12.2010 № 395-ФЗ «О внесении изменений в часть вто-рую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Россий-ской Федерации» / Российская газета. 2010. № 296.

229 Основные направления налоговой политики Российской Федерации на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов // Доступ к тексту документа СПС «Консультант плюс».

230 См. напр. Антонова М.Е. Роль регулирующей функции налогов в налоговой систе-ме РФ: Автореф. дисс... канд. экон. наук. М., 2009.

166

ные организации, осуществляющие свою деятельность в Российской Федера-

ции через постоянные представительства и (или) получающие доходы от ис-

точников в Российской Федерации. Также согласно статье 247 Налогового ко-

декса РФ получаемая российскими и иностранными организациями прибыль в

процессе осуществления их деятельности является объектом налогообложения.

Однако согласно подпункту 22 пункта 1 статьи 251 Налогового кодекса РФ при

определении налоговой базы не учитываются доходы в виде имущества, без-

возмездно полученного государственными и муниципальными образователь-

ными учреждениями, а также негосударственными образовательными учре-

ждениями, имеющими лицензии на право ведения образовательной деятельно-

сти. К тому же, в соответствии со статьей 284.1 Налогового кодекса РФ органи-

зации, осуществляющие образовательную деятельность вправе применять

налоговую ставку 0 процентов при соблюдении определенных условий и тем

самым освобождаться от бремени уплаты налога на прибыль организаций.

Налоговым кодексом предусматриваются условия обнуления налоговой ставки

согласно статье 284.1 Налогового кодекса РФ, в которой отмечается, что орга-

низации, осуществляющие образовательную и (или) медицинскую деятель-

ность, должны иметь лицензию на осуществление образовательной деятельно-

сти, доходы организации за налоговый период от осуществления образова-

тельной деятельности должны составлять не менее 90 процентов ее доходов; в

штате организации непрерывно в течение налогового периода должно числить-

ся не менее 15 работников; организация не должна совершать в налоговом пе-

риоде операций с векселями и финансовыми инструментами срочных сделок231.

При этом отмечается, что при несоблюдении организациями, перешедшими на

применение налоговой ставки 0 процентов хотя бы одного из условий с начала

налогового периода, в котором имело место соответствующее несоблюдение,

они лишаются возможности применения налоговой льготы. Также, одним из

наиболее важных условий применения соответствующей налоговой ставки

231 Налоговый кодекс РФ (часть вторая) от 05.08.2000 № 117-ФЗ / СЗ РФ. 2000.№ 32.

Ст. 3340.

167

можно признавать следующее: вид образовательной деятельности должен быть

включен в перечень, утвержденный Правительством Российской Федерации.

Так, Постановление Правительства РФ от 10 ноября 2011 года № 917232 вклю-

чает в себя следующие виды образовательной деятельности:

- реализация основной образовательной программы дошкольного образо-

вания;

- реализация аккредитованной основной образовательной программы

начального общего образования;

- реализация аккредитованной основной образовательной программы ос-

новного общего образования;

- реализация аккредитованной основной образовательной программы об-

щего образования;

- реализация аккредитованных основных образовательных программ

начального профессионального образования;

- реализация аккредитованных основных образовательных программ

среднего профессионального образования;

- реализация аккредитованных основных образовательных программ

высшего профессионального образования (программы бакалавриата, програм-

мы подготовки специалиста, программы магистратуры);

- реализация основных образовательных программ послевузовского про-

фессионального образования;

- реализация дополнительных образовательных программ;

- реализация образовательных программ профессиональной подготовки,

осуществляемая образовательными учреждениями.

Что же это означает в контексте стимулирования. Во-первых, закрепление

соответствующих условий позволяет разграничить образовательную деятель-

ность как некоммерческую, соответствующую уставным целям и регулируемую

232 Постановление Правительства РФ от 10.11.2011 № 917 «Об утверждении перечня

видов образовательной и медицинской деятельности, осуществляемой организациями, для применения налоговой ставки 0 процентов по налогу на прибыль организаций» / Российская газета. 2011. № 260.

168

ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» и не образовательную, направ-

ленную на получение прибыли, через установление такого признака образова-

тельной деятельности как ее осуществление управомоченными посредством

лицензии юридическими лицами. Особенно это важно в процессе возрастающе-

го процента реализации не управомоченными субъектами разовых лекций, ста-

жировок, семинаров, не требующих приобретение лицензии на осуществление

соответствующей деятельности и направленных исключительно на приобрете-

ние прибыли. Соответственно, можно утверждать, что осуществление семина-

ров, разовых мероприятий не соответствуют обозначенным нами признакам и

не подлежит применению налоговой ставки 0 процентов.

Что касается условия о том, что доходы от образовательной деятельности

составляют не менее 90% ее доходов, то в данном случае необходимо вновь об-

ратиться к вопросу о понятии источников внебюджетного финансирования. Со-

гласно подпункту 22 пункта 1 статьи 251 Налогового кодекса РФ при определе-

нии налоговой базы не учитываются доходы в виде имущества, безвозмездно

полученного государственными и муниципальными образовательными учре-

ждениями, а также негосударственными образовательными учреждениями,

имеющими лицензии на право ведения образовательной деятельности. Данная

норма была зафиксирована еще в первой редакции части второй Налогового

кодекса РФ и не претерпела изменений. К тому же, в пункте 2 данной статьи

отмечается, что при определении налоговой базы также не учитываются целе-

вые поступления.

Применительно к добровольным пожертвованиям обозначено одно важ-

ное ограничение их использования, а именно: юридическое лицо может исполь-

зовать это имущество по определенному назначению, не выходящему за преде-

лы уставной деятельности. Применительно к целевым взносам физических и

юридических лиц действует также важное условие – цель взимания, которая

определяется физическим или юридическим лицом и должна соответствовать

уставной деятельности образовательного учреждения. Таким образом, некото-

рые источники внебюджетного финансирования всецело подпадают под пункт

169

2 статьи 251 Налогового кодекса РФ и не учитываются при формировании

налоговой базы.

Что касается дополнительных платных образовательных услуг, то данный

вид источников не подпадает под пункт 1 статьи 251 Налогового кодекса РФ,

т.к. не обладает признаком безвозмездности, а во-вторых, не указан в пункте 2

соответствующей статьи в качестве источника целевого поступления. Однако

согласно ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» дополнительные плат-

ные образовательные услуги являются частью образовательной деятельности, а

соответственно и в отношении доходов от них ставка 0 процентов может при-

меняться.

Применение налоговых льгот способствует привлечению образователь-

ными учреждениями дополнительных финансовых средств или прибыли, необ-

лагаемой налогом. Так, в национальной доктрине образования обозначен один

из приоритетов развития системы образования, выражающийся в виде создания

условий для привлечения в обозначенную сферу средств из внебюджетных ис-

точников. Учитывая тот факт, что привлеченные образовательными учрежде-

ниями средства могут использоваться ими самостоятельно, но с единственной

оговоркой, выражающейся в том, что направляться они должны лишь на функ-

ционирование образовательного учреждения, основная цель внебюджетного

финансирования, на наш взгляд, заключается в создании механизма, наиболее

полно обеспечивающего потребности образовательных учреждений.

Однако в отношении сдачи в аренду имущества образовательных учре-

ждений возникают сложности. На наш взгляд, именно эти доходы должны со-

ставлять не более 10% от общего количества доходов образовательного учре-

ждения. Так, образовательное учреждение вправе выступать в качестве арендато-

ра и арендодателя имущества. При этом при заключении договора аренды приме-

няются общие положения, установленные в соответствующей главе Гражданского

кодекса Российской Федерации. Однако законодательством Российской Федера-

ции предусматриваются и специфичные именно для образовательных учреждений

условия заключения договора аренды. Так, в ст. 13 Федерального закона «Об ос-

170

новных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» отмечается тот факт, что

если государственное или муниципальное учреждение, являющееся объектом

социальной инфраструктуры для детей, сдает в аренду закрепленные за ним

объекты собственности, заключению договора об аренде должна предшество-

вать проводимая учредителем экспертная оценка последствий такого договора

для обеспечения образования, воспитания, развития, отдыха и оздоровления де-

тей, оказания им медицинской, лечебно-профилактической помощи, социаль-

ной защиты и социального обслуживания детей. Договор аренды не может за-

ключаться, если в результате экспертной оценки установлена возможность

ухудшения указанных условий233. Таким образом, для заключения договора

аренды образовательным учреждением должно быть получено согласие учре-

дителя в целях избегания нарушений права на образование обучающихся.

Именно это требование на практике большинства субъектов Российской Феде-

рации нарушается, а соответственно помещения, предназначенные для образо-

вательного процесса, сдаются в аренду организациям, коммерческая деятель-

ность которых негативно отражается на обучении и воспитании детей. Так, ад-

министрации образовательных учреждений предоставляют отдельные помеще-

ния учебных заведений коммерческим структурам под цели проката видеокас-

сет, под продажу алкогольной и табачной продукции, под складские помеще-

ния, мастерские, диспетчерские, офисы, магазины, парикмахерские, сауны, со-

лярии, производственные цеха, склады, теплицы, автомастерские, гаражи, мага-

зины, телефонные станции234.

Таким образом, посредством введения соответствующего условия приме-

нения налоговой ставки 0 процентов достигается необходимость образователь-

ных учреждений реализовывать именно уставную, не связанную с предприни-

мательской деятельность, что способствует достойной реализации права на об-

разование гражданами.

233 Федеральный закон от 24.07.1998 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка

в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3802. 234 Официальный сайт Генеральной прокуратуры РФ [Электронный ресурс].URL.:

http://genproc.gov.ru (дата обращения 23.01.2012).

171

Применение налоговой ставки 0 процентов – это лишь фактическое осво-

бождение от уплаты налога, формально же, исходя из налогового законодатель-

ства, образовательные организации являются налогоплательщиками налога на

прибыль организаций. Почему же законодатель в целях стимулирования вы-

брал именно инструмент обнуления налоговой ставки, а не, например, установ-

ление законодательной налоговой льготы, которая просто фиксирует освобож-

дение образовательных учреждений от уплаты налога?

Рассмотрим налоговую категорию, имеющую непосредственное отноше-

ние к рассматриваемой тематике – налоговую фикцию. Фикция в самом общем

виде определяется как прием, заключающийся в том, что действительность

подводится под условную формулу, не имеющую реального содержания235.

Сущность фикции проявляется в том, чтобы нечто несуществующее в реально-

сти в целях правового регулирования провозгласить как реально существующее

или наоборот.

На наш взгляд, фикции осуществляют определенную роль, выражающу-

юся, во-первых, в упрощении юридических конструкций, а, во-вторых, в рас-

сматриваемом нами процессе стимулировании образовательных учреждений,

позволяют осуществлять налоговый контроль. Почему мы рассматриваем обну-

ление налоговой ставки по налогу на прибыль организаций в качестве фикции.

Согласно статье 246 Налогового кодекса РФ образовательные организации яв-

ляются налогоплательщиками налога на прибыль. Если анализировать данную

статью, то в ней отмечаются организации, которые не являются налогопла-

тельщиками. В обозначенном перечне нет образовательных организаций, одна-

ко посредством обнуления налоговой ставки при соблюдении определенных

условий, образовательные организации фактически освобождаются от уплаты

налога. На наш взгляд, обозначенная конструкция соответствует такому виду

фикции как отрицающие существование реальных обстоятельств. Однако, как

уже было отмечено, обращаясь к фикции, как к приему юридической техники,

законодатель преследует определенную цель – возможность осуществлять

235 Современный словарь иностранных языков. М., 1992. С.647

172

налоговый контроль уполномоченными органами в отношении образователь-

ных организаций как плательщиков налога на прибыль организаций, который

направлен на соблюдения обозначенных выше условий, а также на анализ эф-

фективности использования налоговых льгот. К тому же, анализ эффективности

использования налоговых льгот является неотъемлемой частью налоговой по-

литики в Российской Федерации на современном этапе.

Согласно основным направлениям налоговой политики Российской Фе-

дерации на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов, регулярное про-

ведение анализа как востребованности, так и практики администрирования

установленных механизмов налогового стимулирования и налоговых льгот яв-

ляется одним из важнейших элементов налоговой политики, поскольку увели-

чение количества предоставляемых льгот в отсутствие сведений об их резуль-

тативности не только приводит к выпадающим доходам бюджетной системы,

но и дискредитирует саму идею предоставления налоговых льгот236.

При этом одним из элементов налоговой политики в рамках обозначенно-

го направления является создание системы мониторинга применяемых налого-

вых льгот и оценки результативности их действия, позволяющей принимать

решения об их продлении или отмене, а также создание системы оценки дохо-

дов, не поступивших в бюджетную систему в результате применения налого-

вых льгот и освобождений, для их учета в качестве налоговых расходов бюдже-

тов при подготовке закона о бюджете и отчета об исполнении бюджетов.

Проведение мониторинга востребованности налоговых стимулирующих

механизмов возможно на основе отчетности Федеральной налоговой службы,

формируемой на базе информации, содержащейся в налоговых декларациях,

предоставляемых налогоплательщиками в налоговые органы. В целях проведе-

ния рассматриваемого мониторинга в существующие формы налоговых декла-

раций были внесены изменения, направленные на получение сведений, харак-

теризующих количественные параметры использования налогоплательщиками

236 Основные направления налоговой политики Российской Федерации на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов // Доступ к тексту документа «СПС Консультант плюс».

173

определенного перечня налоговых льгот. Согласно статье 80 Налогового кодек-

са РФ налоговая декларация представляет собой письменное заявление об объ-

ектах налогообложения, о полученных доходах и произведенных расходах и

т.д. На наш взгляд, именно поэтому законодатель обращается к налоговой фик-

ции в отношении образовательных организаций и признает их плательщиками

налога на прибыль при фактическом и полном их освобождении от уплаты обо-

значенного налога.

Таким образом, одной из основных целей налоговой политики в Россий-

ской Федерации на современном этапе развития государства и общества явля-

ется совершенствование налогообложения организаций, осуществляющих дея-

тельность в социально значимых областях. Применение налоговой ставки 0

процентов по налогу на прибыль организаций в отношении образовательных

учреждений, деятельность которых соответствует обозначенным в статье 284.1

Налогового кодекса РФ условиям, на наш взгляд, преследует следующие цели:

свободное привлечение внебюджетных источников, сокращение до минимума

не предусмотренной уставом деятельности, которая должна составлять всего 10

процентов.

В большинстве развитых зарубежных стран используются разнообразные

инструменты стимулирования по отношению к налогообложению образова-

тельной деятельности. Так, довольно-таки сложная налоговая система США

применительно к налогообложению образовательных учреждений строится на

принципах предоставления льгот и связана в первую очередь с такими поняти-

ями, как «налоговое освобождение» (tax exempt), «налоговый вычет» (tax deduc-

tion) и «налоговая скидка» (tax credit)237. Налогообложение в сфере образования

Великобритании отличается тем, что связано с предоставлением различных

налоговых льгот, привилегий, освобождений и послаблений налогоплательщи-

кам-участникам образовательных отношений: родителям (в форме определен-

ных налоговых вычетов и налоговых скидок по налогу на доходы как работни-

237 Корф Д.В. США: Правовое регулирование налогообложения в сфере образования //

Ежегодник российского образовательного законодательства. 2007. Т.2. С.211- 224.

174

кам и как предпринимателям), образовательным учреждениям, фондам и иным

юридическим лицам, основные уставные цели создания которых так или иначе

связаны с сектором образования (в форме освобождений и вычетов по налогу

на доходы корпораций, НДС, налогам на недвижимость и некоторым другим),

студентам (в форме налоговых скидок в размере процентных ставок по образо-

вательным кредитам, вычетов по налогу на доходы, освобождений от налого-

обложения подоходным налогом стипендий и выплат по грантам, выделенным

на научные исследования)238. В российской же практике инструменты налого-

обложения образовательных учреждений не достигли своего финального за-

вершения. Однако, учитывая положительный опыт ведущих зарубежных стран

в области установления льгот участникам образовательных правоотношений,

посредством введения статьи 284.1 налоговая политика Российской Федерации

заметно продвинулась вперед.

Таким образом, финансово-правовое стимулирование общего образова-

ния, включающее в себя бюджетное и налоговое стимулирование, используя

специфические инструменты, ориентировано на достижение нескольких целей.

Посредством бюджетного стимулирования финансируются государственные,

региональные и местные программы, направленные на результат, выраженный

в виде улучшения качества образовательной услуги. В основе же налогового

стимулирования образовательной деятельности лежит цель координации и кон-

троля привлечения внебюджетных источников, которые необходимо использо-

вать в соответствии с уставной целью.

238 Корф Д.В. Налогообложение в сфере образования в Великобритании // Финансовое

право. 2007. №10. С.54-56.

175

Заключение

Произведенный в рамках диссертационного исследования комплексный

анализ финансирования общего образования в Российской Федерации позволяет

сделать следующие выводы. Развитие системы образования в масштабах каждой

конкретной личности и всего государства составляет одно из значимых направле-

ний деятельности государства. Расходы на образование носят инвестиционный

характер и являются производительными: они направлены на увеличение капита-

ла государства посредством вложений последнего. Особенностью расходов на

общее образование в системе публичных расходов всегда являлась их ориентиро-

ванность не столько на получение краткосрочного результата, сколько на созда-

ние потенциала для устойчивого развития в будущем. Общее образование пред-

ставляет собой инвестиционный проект, экономическая обоснованность которого

заключается в необходимости подготовки личности, заинтересованной в получе-

нии профессии, обладающей трудовыми навыками, и составляющей в совокупно-

сти с другими личностями основу для формирования человеческого капитала.

Государство, осуществляя расходы на образование, возвращает затраченные

бюджетные средства через определенное количество лет в виде подготовленных

кадров, в которых оно нуждается вне зависимости от стадии своего развития.

Компетентный работник, в какой бы сфере он не реализовывал свои способности

к труду, сможет принести большую пользу себе и государству, а также передать

профессиональный и культурный опыт следующим поколениям.

Вопрос финансового обеспечения государственных гарантий реализации

права на образование стоит особенно остро в условиях финансово-

экономического кризиса в стране. Бюджетные расходы на образование должны

предусматриваться в том объеме, в котором это необходимо для реализации по-

ложений законодательства, в первую очередь в части обеспечения принципов

доступности и бесплатности общего образования. Неудовлетворительное состоя-

ние материально-технического обеспечения образовательных организаций непо-

средственно отражается на ухудшении социального положения и здоровья детей.

176

Неустойчивое развитие экономики не должно влиять на перенос центра тяжести с

бюджета на внебюджетные личные средства. Именно поэтому полное финансовое

обеспечение исполнение государством конституционных обязательств социально-

го характера, в том числе в сфере образования, должно стать приоритетным

направлением государственной политики в условиях нестабильной экономиче-

ской ситуации. Являясь функцией государства, образование на протяжении всей

истории его развития было неотделимо от культуры. Реформа образования сопро-

вождалась и сопровождается реформированием культурного сектора. Государство

несет ответственность за сохранение культурного и образовательного потенциала

страны. Гуманистическая направленность культуры и образования, основанная на

приоритете общечеловеческих ценностей, жизни и здоровья человека, свободного

развития личности – это основа для воспитания высоконравственного поколения.

Именно поэтому с точки зрения функциональной классификации расходов бюд-

жета, в основе которой лежит отражение направления бюджетных средств на

выполнение основных функций государства, разделять на два самостоятельных

направления «образование» и «культуру» не обосновано.

Постепенный переход на нормативное подушевое финансирование было

признано эффективным управленческим решением, позволяющим повысить эф-

фективность бюджетных расходов и способствующим повышению доступности

качественного образования. В настоящее время переход на нормативное подуше-

вое финансирование осуществляется также на территориях Республики Беларусь

и Республики Казахстан. Однако переход на нормативное подушевое финансиро-

вание сопровождается определенными рисками. На наш взгляд, очевидная про-

блема перехода на нормативное подушевое финансирование связана с неравно-

мерностью финансового обеспечения образовательных организаций и отсутстви-

ем необходимого опыта общеобразовательных организаций в части эффективного

распределения бюджетных средств. Наличие прямой зависимости финансирова-

ния от количества обучающихся может способствовать заинтересованности адми-

нистрации общеобразовательной организации в увеличении количества учащихся,

что может привести к снижению качества образовательной услуги в виду «борьбы

177

за каждого ученика». Практическое подтверждение рисков негативно отразиться

на реализации права каждого на образование. Учитывая, что нарушения могут

иметь исключительно локальный характер и не выходить за рамки конкретной

школы, необходимо стимулировать развитие институтов защиты и самозащиты

права на образование обучающимися и их родителями.

В последнее время в рамках государственной образовательной политики

Российской Федерации предпринимается большое количество попыток улучше-

ния качества образовательных услуг, выражающихся в долгосрочных мероприя-

тиях, целевых программах, изменении законодательной базы Российской Федера-

ции и т.д. В условиях нестабильной экономической ситуации одной из главных

задач финансового контроля в сфере образования является поиск оптимальной

модели соответствия объемов затрат результату, выраженному в уровне качества

образования. Не меньшее значение, в силу специфики образовательных правоот-

ношений, необходимости реализации права каждого на качественное, бесплатное

образование с учетом региональных особенностей населения, проживающего на

определенных территориях, приобретает финансово-правовое стимулирование

образования.

Финансово-правовое стимулирование общего образования, включающее в

себя бюджетное и налоговое стимулирование, используя специфические инстру-

менты, ориентировано на достижение нескольких целей. Посредством бюджетно-

го стимулирования финансируются государственные, региональные и местные

программы, направленные на результат, выраженный в виде улучшения качества

образовательной услуги. В основе же налогового стимулирования образователь-

ной деятельности лежит цель координации и контроля привлечения внебюджет-

ных источников, которые необходимо использовать в соответствии с уставной

целью.

Таким образом, системный анализ финансового обеспечения общего обра-

зования приобретает особенную значимость в процессе развития последнего как

общественно значимого блага, условия повышения роста благосостояния, основы

формирования человеческого капитала.

178

Библиография

Нормативные и иные правовые акты

1. Конституция Российской Федерации // Российская газета. 2009. №

7.

2. Лимская декларация руководящих принципов контроля. Принята

IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового

контроля (ИНТОСАИ) в г. Лиме (Республика Перу) в 1977 году // Доступ к тек-

сту документа СПС «Консультант плюс».

3. Постановление СНК СССР, ЦК ВКП(б) от 15 мая 1934 года «О

структуре начальной и средней школы в СССР» // Свод законов СССР. 1934. №

26. Ст. 205.

4. Закон СССР от 24 декабря 1958 года «Об укреплении связи школы с

жизнью и о дальнейшем развитии системы народного образования в СССР» //

Ведомости ВС СССР. 1959. № 1. Ст. 5.

5. Закон СССР от 19 июля 1973 года № 4536-VIII «Об утверждении

Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о народном образо-

вании» // Ведомости ВС СССР. 1973. № 30. Ст. 392.

6. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 года №

145-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.

7. Налоговый кодекс Российской Федерации от 05 августа 2000 года

№ 117-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2000. № 32. Ст. 3340.

8. Кодекс об образовании Республики Беларусь от 13 января 2011 года

№ 243-З // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2011.

№13.

9. Закон Республики Казахстан от 27 июля 2007 года № 319-III «Об

образовании» [Электронный ресурс].URL.:http://www.zakon.kz/141156-zakon-

respubliki-kazakhstan-ot-27.html (дата обращения: 25.05.2015)

10. Code de l'éducation. Version consolidée au 16 mars 2014 [Электрон-

179

ный ресурс]. URL.:http://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do?cidTexte=

LEGITEXT000006071191 (дата обращения: 17.05.2015).

11. School Finance. Federal Education Budget Project. New America Foun-

dation. Retrieved 21 May 2013 [Электронный ресурс].URL.:

http://febp.newamerica.net/background-analysis/school-finance (дата обращения:

28.03.2015)

12. Федеральный закон от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образо-

вании в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2012. № 53.

Ст. 7598.

13. Закон РФ от 10 июля 1992 года № 3266-1 «Об образовании» //

Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного

Совета Российской Федерации. 1992. № 30. Ст. 1797.

14. Федеральный закон от 01.12.2014 № 384-ФЗ «О федеральном

бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» // Российская

газета. 2014. № 278.

15. Федеральный закон от 03 декабря 2012 года № 216-ФЗ «О

федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» //

Российская газета. 2012. № 283.

16. Федеральный закон от 30 ноября 2011 года № 371-ФЗ «О федераль-

ном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» // Собрание

законодательства РФ. 2011. № 49. Ст. 7049.

17. Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 198-ФЗ «О федераль-

ном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» // Собрание

законодательства РФ. 2007. № 31. Ст. 3995.

18. Федеральный закон от 03 ноября 2006 года № 174-ФЗ «Об автоном-

ных учреждениях» // Собрание законодательства РФ. 2006. №45. Ст. 4626.

19. Федеральный закон от 26 декабря 2005 года № 189-ФЗ «О феде-

ральном бюджете на 2006 год» // Собрание законодательства РФ. 2005. № 52.

Ст. 5602.

180

20. Федеральный закон от 23 декабря 2004 года № 173-ФЗ «О феде-

ральном бюджете на 2005 год» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 52.

Ст. 5277.

21. Федеральный закон от 23 декабря 2003 года № 186-ФЗ «О феде-

ральном бюджете на 2004 год» // Парламентская газета. 2003. № 239.

22. Федеральный закон от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих

принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» //

Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

23. Федеральный закон от 24 декабря 2002 года № 176-ФЗ «О феде-

ральном бюджете на 2003 год» // Парламентская газета. 2002. № 246-247.

24. Федеральный закон от 30 декабря 2001 года № 194-ФЗ «О феде-

ральном бюджете на 2002 год» // Российская газета. 2001. № 256.

25. Закон Санкт-Петербурга от 17 июля 2013 года № 461-83 «Об обра-

зовании в Санкт-Петербурге» // Вестник Администрации Санкт-Петербурга.

2013. № 7.

26. Закон Московской области от 27 июля 2013 года № 94/2013-ОЗ «Об

образовании» // Ежедневные Новости. Подмосковье. 2013. № 144.

27. Закон Республики Татарстан от 27.11.2014 № 107-ЗРТ «О бюджете

Республики Татарстан на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» //

Республика Татарстан. 2014. N 173.

28. Закон Республики Саха (Якутия) от 15.12.2014 1389-З № 331-V «О

государственном бюджете Республики Саха (Якутия) на 2015 год и на плано-

вый период 2016 и 2017 годов» // Ил Тумэн. 2014. № 52.

29. Закон РМ от 19.12.2014 № 99-З «О республиканском бюджете Рес-

публики Мордовия на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» // Из-

вестия Мордовии. 2014. № 165-67.

30. Закон Пермского края от 22.12.2014 № 414-ПК «О бюджете Перм-

ского края на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» // Бюллетень

законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Прави-

181

тельства Пермского края, исполнительных органов государственной власти

Пермского края. 2014. № 51.

31. Закон Белгородской области от 26.12.2014 № 331 «Об областном

бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» // Доступ к тек-

сту документа СПС «Консультант плюс».

32. Закон Республики Дагестан от 30.12.2014 № 94 «О республикан-

ском бюджете Республики Дагестан на 2015 год и на плановый период 2016 и

2017 годов» // Дагестанская правда. 2015. № 1-31.

33. Закон Республики Мордовия от 28 декабря 2004 года № 102-З «О

мерах социальной поддержки отдельных категорий населения, проживающего в

Республике Мордовия // Доступ к тексту документа СПС «Гарант».

34. Указ Президента Республики Казахстан от 7 декабря 2010 года №

1118 «Об утверждении Государственной программы развития образования

Республики Казахстан на 2011-2020 годы» // САПП Республики Казахстан.

2011. № 5. Ст. 49.

35. Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию от

3 апреля 2001 года «Не будет ни революций, ни контрреволюций» // Российская

газета. 2001. № 66.

36. Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ

от 16 мая 2003 года // Российская газета. 2003. № 93.

37. Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ

от 26 мая 2004 года // Российская газета. 2004. № 109.

38. Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ

от 25 апреля 2005 года // Российская газета. 2005. № 86.

39. Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ

от 10 мая 2006 года // Российская газета. 2006. № 97.

40. Послание Президента РФ Д.А. Медведева Федеральному Собранию

РФ от 5 ноября 2008 года // Российская газета. 2008. № 230.

182

41. Постановление ВС РСФСР от 01 ноября 1990 года № 298/4-1 «О со-

здании индустрии детского питания в РСФСР» // Ведомости СНД РСФСР и ВС

РСФСР. 1990. № 23. Ст. 281.

42. Постановление ЦК КПСС, Совмина СССР от 02 июля 1973 года №

471 «О мерах по дальнейшему улучшению условий работы сельской общеобра-

зовательной школы» // Свод законов СССР. 1990. №3. Ст. 273.

43. Постановление Совмина РСФСР от 26 сентября 1986 года № 411

«Об улучшении материального стимулирования авторов школьных учебников в

РСФСР» // Доступ к тексту документа СПС «Консультант плюс».

44. Постановление Правительства РФ от 17 марта 2011 года № 175 «О

государственной программе Российской Федерации «Доступная среда» на 2011

- 2015 годы» // Собрание законодательства РФ. 2011. № 13. Ст. 1765.

45. Постановление Правительства РФ от 15 августа 2013 года № 706

«Об утверждении Правил оказания платных образовательных услуг» // Россий-

ская газета. 2013. №187.

46. Постановление Правительства Архангельской области от 12 октяб-

ря 2012 года № 463-пп «Об утверждении государственной программы Архан-

гельской области «Развитие образования и науки Архангельской области на

2013 - 2016 годы» // Волна. 2012. №43.

47. Постановление Правительства Республики Алтай от 29 января 2013

года № 11 «Об утверждении республиканской целевой программы «Развитие

образования в Республике Алтай на 2013 - 2018 годы» // Сборник законодатель-

ства Республики Алтай. 2013. № 96(102). С. 43.

48. Постановление Правительства Новосибирской области от 07 февра-

ля 2011 года № 36-п «О Порядке финансирования из областного бюджета Но-

восибирской области мероприятий, предусмотренных ведомственной целевой

программой «Развитие образования детей с ограниченными возможностями

здоровья и детей-инвалидов Новосибирской области на 2011 - 2013 годы» //

Советская Сибирь. 2011. № 31.

183

49. Приказ Минфина России от 01.07.2013 № 65н «Об утверждении

Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Феде-

рации» // Финансовая газета. № 32. 2013.

50. Приказ Гособразования СССР от 17 января 1990 года № 45 «О хо-

зяйственном механизме в народном образовании» // Бюллетень Гособразования

СССР. № 5. 1990.

51. Приказ Минобразования РСФСР от 10 апреля 1990 года № 82 «О

введении Основных положений хозяйственного механизма в народном образо-

вании» // Доступ к тексту документа СПС «КонсультантПлюс».

52. Организация рационального питания учащихся подготовительных

классов общеобразовательных школ (Методические рекомендации, утв. Мин-

здравом СССР 07 декабря 1982 года) // Доступ к тексту документа СПС «Кон-

сультант плюс».

53. Письмо Минобрнауки РФ от 01 декабря 2008 года № 03-2782 «О

введении нормативного подушевого финансирования дошкольных образова-

тельных учреждений» (вместе с Методическими рекомендациями по введению

нормативного подушевого финансирования дошкольных образовательных

учреждений) // Доступ к тексту документа СПС «Консультант Плюс».

54. Приказ Минобрнауки России от 06 октября 2009 года № 373 «Об

утверждении и введении в действие федерального государственного образова-

тельного стандарта начального общего образования» // Бюллетень норматив-

ных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. № 12.

55. Приказ Минобрнауки РФ от 17 декабря 2010 года № 1897 «Об

утверждении федерального государственного образовательного стандарта ос-

новного общего образования» // Бюллетень нормативных актов федеральных

органов исполнительной власти. 2011. № 9.

56. Приказ Минобрнауки России от 17 мая 2012 года № 413 «Об

утверждении федерального государственного образовательного стандарта

среднего (полного) общего образования» // Российская газета. 2012. № 139.

184

57. Основные направления бюджетной политики на 2013 год и плано-

вый период 2014 и 2015 годов // Доступ к тексту документа СПС «Консуль-

тантПлюс».

58. Основные направления налоговой политики Российской Федерации

на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов // Социальный мир. 2011.

№35.

59. Приказ комитета общего и профессионального образования Ленин-

градской области от 21 декабря 2011 года № 120 «Об утверждении ведомствен-

ной целевой программы «Создание инновационной образовательной инфра-

структуры для работы с одаренными детьми в Ленинградской области на 2012-

2014 годы» // Вестник Правительства Ленинградской области. 2012. № 5.

60. Приказ Минобразования РФ от 18 декабря 2002 года № 4452 «Об

утверждении Методики применения дистанционных образовательных техноло-

гий (дистанционного обучения) в образовательных учреждениях высшего,

среднего и дополнительного профессионального образования Российской Фе-

дерации» // Российская газета. 2003. № 9.

Судебная практика

1. Постановление Федерального арбитражного су-

да Московского округа от 16 сентября 1998 года № КА-А40/2164-98 // Доступ к

тексту документа СПС «Консультант Плюс».

2. Постановление Пленума ВАС РФ от 28 февраля 2001 года № 5 «О

некоторых вопросах применения части первой Налогового кодекса Российской

Федерации» // Вестник ВАС РФ. 2001. № 7

3. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 22 мая 2001 года

№ А56-3872/01 // Доступ к тексту документа СПС «Консультант Плюс».

4. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 26.01.2006 N А05-

4899/2005-2 «При рассмотрении дела о взыскании расходов, образовавшихся у

предприятия в связи с предоставлением педагогическим работникам училища

185

льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг, суд пришел к правильному вы-

воду о необходимости взыскания данных расходов за счет средств казны РФ,

установив, что в рассматриваемый период финансирование училища произво-

дилось за счет средств федерального бюджета» // Доступ к тексту документа

СПС «Консультант Плюс».

5. Определение Верховного Суда РФ от 14 февраля 2007 года № 4-

Г06-52 «Об оставлении без изменения решения Московского областного суда

от 28.11.2006, которым отказано в удовлетворении заявления о признании не-

действующей статьи 14 Закона Московской области «Об образовании» от

27.07.2006 № 136/2006-ОЗ» // Доступ к тексту документа СПС «Консультант

Плюс».

6. Определение ВАС от 5 марта 2011 года № ВАС-1858/11 «Об отказе

в передаче дела в Президиум ВАС РФ» // Доступ к тексту документа СПС

«Консультант Плюс».

Монографии, книги и иные издания:

1. Аристов Н.Я. Состояние образования России в царствование Алек-

сандра I-го. Киев: Тип. М.П. Фрица, 1879. 44 с.

2. Байденко В.И., Селезнева Н.А. Болонский процесс: глоссарий. М.:

Исследовательский центр проблем качества подготовки специалистов, 2009.

148 с.

3. Бельский К.С. Финансовое право: наука, история, библиография //

Учеб. пособие. М.: Юрист, 1995. 208 с.

4. Вернадский Г.В. История России. Т.1. Древняя Русь. Тверь-М.:

Издательство им. Н.И. Новикова, 1996. 448с.

5. Вифлеемский А.Б. От народного образования к платному

обучению. М.: Народное образование, 2008. 416с.

6. Воронова Л.К. Правовые основы расходов государственного

бюджета в СССР. Киев.: Выща школа 1981. 223с.

186

7. Геренштейн А.М. Народное образование. Спб.: Греча., 1897. 16с.

8. Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в

современной России. М.:Профобразование, 2003. 83с.

9. Государственное финансирование высшего профессионального

образования / под. ред. Абанкиной И.В., Рудника Б.Л. М.: Издательский дом ГУ

ВШЭ, 2008. 353с.

10. Государственный бюджет СССР и бюджеты союзных республик.

Статистический сборник. М.: Финансы и статистика, 1962. 860с.

11. Государственный бюджет СССР. 1988. Краткий статистический

сборник. М.: Финансы и статистика, 1988. 870с.

12. Государственный бюджет СССР. 1989. Краткий статистический

сборник. М.: Финансы и статистика, 1989. 780с.

13. Демин А.В. Налоговое право России: учебное пособие. Красноярск:

Юрид. ин-т. 2006. 329с.

14. Ерошин В.И. Экономика образования: проблемы и перспективы.

М.: ИУО РАО, 1997. 210 с.

15. Запольский С. В. Финансовое право: учебник. М.: Волтерс Клувер,

2011. 792 с.

16. Золотые страницы финансового права России. Т. 1. У истоков

финансового права; Т. 2. Лебедев В. А. Финансовое право: учебник. М.: Статут,

1998-2000. 460с.

17. Ильин А.В. Правовые основы расходов бюджета. М.: Статут, 2014.

144 с.

18. Капустин М.Н. Чтение о политической экономии и финансах.

Ярославль: Губ. правл., 1879. 382 с.

19. Кеппен А.П. Горнозаводская промышленность России: (История

горн. дела; горно-учеб. заведения). СПб.: изд. Горнаго Департамента, 1893.

129с.

20. Комягин Д.Л. Бюджетное право России: учебное пособие. М.:

Институт публично-правовых исследований, 2011. 352с.

187

21. Крауш В.А. Нормы законодательства, регламентирующие

стоимость услуг в сфере общего среднего образования в Республике Казахстан,

2011. С. 1-5.

22. Крохина Ю.А. Финансовое право России. М.: Норма, 2008. 720 с.

23. Куломзин А.Н. Финансовые документы царствования императора

Александра I. СПб.: тип. В. Безобразова и Ко, 1885. 640с.

24. Лавеле Эмиль Луи Виктор де Народное образование: Народные

школы; их современное положение и относящееся к ним законодательство во

всех государствах. Спб.: тип. Ф.С. Сущинского, 1873. 560с.

25. Лешков В.Н. Народное просвещение по указам Петра Великого:

читано 21 февр. 1877 г. в годичном заседании Московскаго юридическаго о-ва.

М., 1877.

26. Медынский Е.Н., Пфингстен Н. Бюджеты земских школ // Земское

дело. 1914. № 21.

27. Мигулин П.П. Экономический рост русского государства за 300 лет

(1613-1912). М.: тип. Товарищества И.Д. Сытина, 1913. 228 с.

28. Мирские доходы и расходы за 1894 год в 50-ти губерниях

Европейской России, с подробным подразделением по отдельным статьям.

Спб.: Центр. стат. ком. М-ва вн. дел, 1898. 190с.

29. Михеев С.П. История Русской армии. Вып. 1. М. 1910-1912.

30. Народное хозяйство СССР за 60 лет. Юбилейный статистический

сборник. М.: Финансы и статистика, 1977. 694с.

31. Озеров И.Х. Основы финансовой науки: курс лекций, чит. в С.-

Петерб. и Моск. ун-те. Вып. 1-2. М.: тип. Товарищества И.Д. Сытина, 1909-

1910. 352с.

32. Пепеляев С. Г. Налоговое право: учебник. М.: ИД ФБК-ПРЕСС,

2000. 343с.

33. Плотников К.Н. Бюджет советского государства. М.:

Госполитиздат, 1945. 150с.

188

34. Погодин М.П. Образование и грамотность в древнем периоде

Русской истории. М., 1871.

35. Правовое регулирование финансового контроля в Российской

Федерации: проблемы и перспективы: монография / Отв. ред.: Грачева Е.Ю. М.:

Норма, Инфра-М, 2013. 384 c.

36. Расходы на социально-культурные мероприятия по единому

государственному бюджету СССР за 1 и 2 пятилетки. М.: Финансы и статисти-

ка, 1939. 650с.

37. Рождественский С.В. Очерки по истории систем народного

просвещения в России в XVIII-XIX веках. Т. 1. СПб.: тип. М.А. Александрова,

1912. 580с.

38. Рождественский С.В. Исторический обзор деятельности

Министерства народного просвещения. 1802-1902. СПб.: изд. Министерства

народного просвещения, 1902. 870с.

39. Розанов В.В. Сумерки просвещения: сборник статей по вопросам

образования. Спб.: изд. П. Перцова, 1899. 240с.

40. Рыбаков Б.А. Киевская Русь и русские княжества. М.: Наука, 1995.

599с.

41. Сторожев В.Н. К истории русского просвещения XVII в. Киев: тип.

Г.Т. Корчак-Новицкого, 1890. 22с.

42. Субботина К.И. Народное образование и бюджет. М.: Финансы,

1965. 318с.

43. Теремитин Ф. Расходы на народное образование при Советской

власти и царском правительстве: М., 1922. 22с.

44. Тютин Д.В. Налоговое право: Курс лекций // Доступ к тексту

документа СПС «Консультант плюс»

45. Финансы СССР. Статистический сборник. М.: Финансы и статисти-

ка, 1962. 286с.

46. Холмогоров В.И. Исторические материалы для составления

церковных летописей Московской епархии. Вып. 4. М., 1885.

189

47. Четвернин В.А. Проблемы общей теории права и государства.

М.:НОРМА, 2010. 257с.

48. Человеческий капитал: содержание и виды, оценка и стимулирова-

ние / под. ред. Смирнова В.Т. Орел.: ОрелГТУ, 2005. 513с.

49. Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М.:НОРМА,

2009. 352с.

50. Шкатулла В.И. Образовательное право: Учебник для вузов.

М.:НОРМА, 2001. 628с.

51. Эриашвили Н.Д. Финансовое право: учебник. 3-е издание. М.:

Юнити-Дана, 2011. 574с.

52. Янжул И.И., Чупров А.И. Экономическая оценка народного

образования. СПб, 1899.

53. Якобсон Л.И Экономика общественного сектора: основы теории

государственных финансов. М.: Наука, 1995. 276с.

Статьи в журналах и других периодических изданиях:

1. Алимова Н.К. Проблемы финансирования образования в условиях

формирования инновационной экономики // Экономика образования. 2012.

№ 2. С. 62-69.

2. Бабко Н.В. Нормативное подушевое финансирование в образовании

в контексте бюджетной реформы // Общественные финансы. 2012. № 26. С. 11-

22.

3. Баранова И.В., Бек Ю.С., Дуплинская Е.Б. Финансирование сферы

образования как фактор инновационного развития экономики // Сибирская фи-

нансовая школа. 2013. № 5 (100). С. 64-71.

4. Барабанова С.В. Образовательное законодательство (проблемы ко-

дификации) // Высшее образование в России. 2009. №4. С. 144.

5. Balancing freedom, autonomy and accountability in education volume 3

// C.L. Glenn & J. De Groof (eds.). WLP. 2012. 438 p.

190

6. Болтинова О. В., Мошкова Д. М. Правовое регулирование финанси-

рования высшего образования в свете проводимой реформы // Lex Russica.

2013. № 3. С. 261 - 267.

7. Глущенко И.В. Совершенствование финансирования общеобразова-

тельных учреждений // Вестник Волгоградского государственного университе-

та. Серия 3: Экономика. Экология. 2009. №1. С.163.

8. Голубев А.В. Расходы бюджетов как финансово-правовое понятие //

Финансовое право. 2012. № 2. С. 16-21

9. Гук А.И. Основные тенденции развития законодательства в образо-

вательной сфере // Право и образование. 2002. №5. С. 69-74

10. Девятых Н.В. Финансово-правовой стимул: понятие, виды // Бизнес

в законе. 2010. №1. С. 168.

11. Джонстоун Б. Система высшего образования в США: структура,

руководство, финансирование // Экономика образования. 2013. № 3. С. 72-79.

12. Dr. John Dayton. Education Law: Principles, Policies & Practice.

CreateSpace Independent Publishing Platform. 2012. 480 p.

13. Естафьев К.А. Оценка экономической эффективности академиче-

ских единиц при нормативно-подушевом финансирования образования // Фи-

нансовая аналитика: Проблемы и решения. 2014. № 3. С. 48-53.

14. Козырин А.Н. Финансирование экспорта образовательных услуг в

Российской Федерации // Реформы и право, 2010. № 3.

15. Комягин Д.Л. К вопросу о классификации бюджетных расходов //

Реформы и право. 2010. № 3.

16. Комягин Д.Л. «К вопросу о соотношении финансового контроля и

ответственности за нарушения бюджетного законодательства» // Государ-

ственный контроль. 1811-2011 [Текст]: сб. науч. трудов, посвящ. 200-летию

Государственного контроля. Курск, Москва, 2011.

17. Корф Д.В. США: Правовое регулирование налогообложения в сфе-

ре образования // Ежегодник российского образовательного законодательства.

2007. Т.2. С.211- 224

191

18. Корф Д.В. Налогообложение в сфере образования в Великобрита-

нии // Финансовое право. 2007. №10. С. 138-151

19. Кузнеченкова В.Е. Понятие и классификация налоговых льгот //

Финансовое право. 2004. № 2. С. 53-62.

20. Лейман Н.И. Опыт регионов по переводу дополнительного образо-

вания детей на нормативное подушевое финансирование // Советник бухгалте-

ра государственного и муниципального учреждения. 2013. № 5. С. 9-14.

21. Лоу Д. Образование, подготовка и экономика: разработка политики,

планирование и финансирование // Экономика образования. 2012. № 1. С. 8-17.

22. Ловицкая О.И. Анализ международной практики финансирования

дошкольного образования // Экономика образования. 2012. № 1. С. 46-58.

23. Лопаткина А.Е. Структура ущерба от подушевого финансирования

в образовании // ЭКО. 2014. № 8 (482). С. 176-182.

24. Лугуева Д.Г. Переход на нормативное финансирование государ-

ственных услуг в сфере образования //Актуальные проблемы гуманитарных и

естественных наук. 2012. № 4. С. 111-113.

25. Медведева Н.В. Особенности расчета норматива финансирования в

части оплаты труда в общем образовании в соответствии с ФГОС //

Экономика образования. 2014. № 6 (85). С. 66-73.

26. Савицкая Е.В. Расходы на общее образование в России: модели фи-

нансирования // Народное образование. 2010. № 10. С. 52-57.

27. School Law (Debating Issues in American Education: A SAGE Refer-

ence Set).Charles J. Russo. (ed.) SAGE Publications, Inc. 2012. 384 p.

28. Потехина Е.В. Особенности бюджетного и внебюджетного финан-

сирования образования // Ученые записки Российского государственного соци-

ального университета. 2012. № 5. С. 50-52.

29. Фельдман Я.А. Новое поколение информационных систем,

революция в школьном образовании и теория уровней // Современные

наукоемкие технологии. 2004. №6. С. 74.

192

30. Шудегов В.Е. Роль и задачи образовательного законодательства на

современном этапе развития образования. // Вестник Университета Российской

академии образования. 2011 №01. С.56-68

31. Шалаев В.П. Инвестиционный подход в финансировании

образования в регионах // Вопросы экономики и права. 2012. № 45. С. 296-298

32. Южакова Т.А., Каракчиева И.В. Финансирование системы образо-

вания России (динамика расходов на образование: российский и международ-

ный опыт) // Наука, техника и образование. 2015. № 2 (8). С. 87-93.

33. Ялбулганов А.А. «Модельный закон о государственном

финансовом контроле»: развитие российского законодательства и доктрины о

государственном финансовом контроле» // Государственный контроль. 1811-

2011: сб. науч. трудов, посвящ. 200-летию Государственного контроля. Курск,

Москва, 2011.

Диссертации и авторефераты

1. Антонова М.Е. Роль регулирующей функции налогов в налоговой

системе РФ: автореф. дис... канд. экон. наук / М.Е. Антонова. М., 2009. 19 с.

2. Барыкин Е.А. Организационно-правовые основы реализации

принципа эффективности публичных расходов в российской Федерации:

автореф. дис. ... канд. юрид. наук / Е.А. Барыкин. М., 2011. 29 с.

3. Бегунова С.В. Бюджетное планирование расходов на общее обра-

зование: автореф. дис... канд. экон. наук / С.В. Бегунова. Оренбург, 2005. 24 с.

4. Волков А.А. Развитие стимулирующей функции налоговой системы

в России: автореф. дис. ... канд. экон. наук / А.А. Волков. М., 2009. 21 с.

5. Корф Д. В. Правовые основы финансирования образования в США:

автореф. дис. … канд. юрид. наук / Д.В. Корф. М., 2009. 32 с.

6. Лапин В.Н. Развитие стимулирующей функции налоговой системы

в период формирования рыночных отношений: автореф. дис. ... канд. экон. наук

/ В.Н. Лапин. Саратов, 1998. 18 с.

193

7. Лысенко И.В. Оценка эффективности расходов бюджета на общее

образование: автореф. дис... канд. экон. наук / И.В. Лысенко. Новосибирск,

2009. 27 с.

8. Семионова Е.А. Экономическая эффективность бюджетных

расходов на общее образование в России: автореф. дис... канд. экон. наук / Е.А.

Семионова. М., 2007. 28 с.

9. Субботина К.И. Планирование и финансирование расходов на

просвещение: дисс … канд. экон. наук / К.И. Субботина. М., 1958. 251 с.

10. Тадтаева В.В. Совершенствование механизма финансирования

образования: автореф. дис... канд. экон. наук / В.В. Тадтаева. М., 2007. 22 с.

11. Черноверхский А. М. Финансово-правовое регулирование публич-

ных расходов в Российской Федерации: автореф. дис. ...канд. юрид. наук / А.М.

Черноверхский. М., 2010. 33 с.