ZAJEDNICA PRAKSE ZA PRORAČUN PEMPAL-A

Radionica Radne skupine za programsko planiranje i planiranje proračuna prema učinku na temu planiranja proračuna prema učinku u

Austriji, 13. ožujka 2018., Beč, Austrija

IZVJEŠTAJ O SKUPU

Sadržaj

ZAJEDNICA PRAKSE ZA PRORAČUN PEMPAL-A...............................................................1

Radionica Radne skupine za programsko planiranje i planiranje proračuna prema učinku na temu planiranja proračuna prema učinku u Austriji, 13. ožujka 2018., Beč, Austrija...........1

IZVJEŠTAJ O SKUPU.................................................................................................................1

1. POZADINA............................................................................................................................2Ciljevi i sudionici skupa..............................................................................................................................2

2. PREGLED PROGRAMA......................................................................................................3

3. PREGLED PREZENTACIJA...............................................................................................3Austrijska proračunska reforma – planiranje proračuna prema učinku..............................................3Procjena učinka propisa u Austriji............................................................................................................7Uloga Saveznog ureda za upravljanje učinkom........................................................................................9

4. NAUČENE LEKCIJE..........................................................................................................14

PRILOG I.: DNEVNI RED.........................................................................................................19

PRILOG II.: BIOGRAFIJE PREDAVAČA...............................................................................20

Podjela: PEMPAL-ovo web-mjesto, izvješće razmjenjuju sudionici unutar svojih vlada/institucija.

Postupak: Izvještaj je pripremila Naida Čaršimamović Vukotić iz resursnog tima Zajednice prakse za proračun PEMPAL-a, na temelju rasprava na radionici Radne skupine za programsko planiranje i planiranje proračuna prema učinku. Izvješće je podijeljeno svim sudionicima skupa.

1

1. POZADINA

Ciljevi i sudionici skupa

Članovi Radne skupine za programsko planiranje i planiranje proračuna prema učinku (PPBWG) Zajednice prakse za proračun (BCOP) PEMPAL-a1 sastali su se 13. ožujka 2018. u Beču, u Austriji, kako bi održali radionicu PPBWG-a na temu planiranja proračuna prema učinku u Austriji. Radionica je održana dan prije plenarne sjednice BCOP-a koja se također održavala u Beču.

Dvanaest članova BCOP-a koji su sudjelovali na radionici PPBWG-a bili su iz Ministarstva financija 11 zemalja članica PPBWG-a BCOP-a iz regije Europe i srednje Azije: Armenija, Bjelarus, Bugarska, Hrvatska, Gruzija, Kosovo, Kirgiska Republika, Moldova, Ruska Federacija, Ukrajina i Uzbekistan2. Članice resursnog tima BCOP-a Maya Gusarova i Naida Čaršimamović Vukotić pružile su tehničku podršku u pripremi dnevnog reda i za održavanje radionice, a logističku i administrativnu podršku pružile su Ksenia Galantsova i Kristina Zaituna iz Tajništva PEMPAL-a.

Radionica je dio aktivnosti Akcijskog plana PPBWG-a za FG 2018. Ciljevi Radne skupine su: i) utvrditi ključne trendove u provedbi programskog planiranja proračuna i dubinskih analiza rashoda, i ii) učiti od konkretnih primjera zemalja PEMPAL-a i međunarodnih primjera za ta područja.

Cilj radionice bio je analizirati tehničku razinu sustava planiranja proračuna prema učinku i najnovije reforme u Austriji s austrijskim Ministarstvom financija i Saveznim ministarstvom za državnu službu i sport Austrije.

Cilj sudjelovanja i doprinosa članova BCOP-a 12. sastanku OECD-ove mreže visokih dužnosnika odgovornih za proračun posvećene učinku i rezultatima bio je povezati se s ministarstvima financija zemalja OECD-a i saznati trenutačnu situaciju i planove zemalja OECD-a u pogledu planiranja proračuna prema učinku.

2. PREGLED PROGRAMA

1 Mrežu za učenje uz pomoć kolega za područje upravljanja javnim rashodima (PEMPAL) osnovali su Svjetska banka i donatori 2006. godine. Trenutačno u mreži sudjeluje 21 zemlja čiji su članovi stručnjaci za proračun iz ministarstava financija. Podupiru je Svjetska banka, Ministarstvo financija Ruske Federacije i SECO. Više informacija na poveznici www.pempal.org 2 Članovi PPBWG-a dolaze iz 15 zemalja PEMPAL-a: Albanija, Armenija, Bjelarus, Bosna i Hercegovina, Bugarska, Hrvatska, Gruzija, Kirgiska Republika, Kosovo, Moldova, Ruska Federacija, Srbija, Turska, Ukrajina i Uzbekistan.

2

Program radionice Radne skupine BCOP-a za programsko planiranje i planiranje proračuna prema učinku nalazi se u Prilogu I. Radionica se sastojala od četiri tematska bloka.

U prvom tematskom bloku sudionici su imali priliku čuti i raspraviti o tehničkim detaljima cjelokupne austrijske proračunske reforme, s naglaskom na planiranje proračuna prema učinku. Izlaganje je održala gđa Monika Geppl iz Ministarstva financija Austrije. Ovo je izlaganje ujedno bilo i uvod u druga dva tematska bloka. Tijekom drugog bloka g. Andreas Fraydenegg, također iz Ministarstva financija, predstavio je procjene učinka propisa i evaluacije u Austriji. Tijekom trećeg bloka, g. Roland Schneider iz Saveznog ureda za upravljanje učinkom (FPMO) predstavio je ulogu FPMO-a u kontroli kvalitete ciljeva i pokazatelja praćenja i izvještavanja.

Biografije svih triju predavača iz austrijskog Ministarstva financija i Saveznog ureda za upravljanje učinkom iznesene su u Prilogu II.

Tijekom zadnjeg tematskog bloka radionice, kao što je to i uobičajena praksa na radionicama BCOP-a, članovi su razmijenili lekcije koje su naučili na radionici i dali najnovije informacije o reformama u svojim zemljama iz područja o kojima se raspravljalo. Usto, sudionici su raspravljali i o budućim aktivnostima PPBWG-a.

U ostatku Izvještaja navode se detalji o raspravama i krajnjim rezultatima radionice Radne skupine BCOP-a za programsko planiranje i planiranje proračuna prema učinku. Sve su prezentacije dostupne na https://www.pempal.org/events/workshop-program-and-performance-budgeting-working-group.

3. PREGLED PREZENTACIJA

Austrijska proračunska reforma – planiranje proračuna prema učinku

Gđa Monika Geppl iz Glavne uprave za proračun i javne financije Ministarstva financija započela je svoje izlaganje objašnjavajući kako je tijekom austrijske proračunske reforme naglasak stavljen na učinak. Dala je pregled reforme te zatim detalje o okviru planiranja proračuna prema učinku. Potom je detaljnije analizirala planiranje rodno osjetljivog proračuna (s obzirom na to da je rod uvijek integralni dio mjerenja učinka u Austriji) te navela primjere programa i pokazatelja iz obrazovnog sektora.

Prije proračunske reforme nije bilo srednjoročnog planiranja proračuna i u cijelom se procesu naglasak stavljao na ulazne informacije, uz tisuće linijskih stavki proračuna i bez očekivanih rezultata i pokazatelja. Proračunske su se rasprave također temeljile na ulaznim informacijama, umjesto na očekivanim rezultatima potrošnje. Usto, Austrija je imala računovodstvo temeljeno na gotovinskoj osnovi. Stoga je Austrija imala višestruku motivaciju za reformu, ali je sveukupni temeljni primarni motiv bio unaprijediti donošenje proračunskih odluka i osigurati da je proračun

3

sveobuhvatan instrument za upravljanje resursima i očekivanim rezultatima. Reforma je provedena u dvije faze, prva je započela 2009., a druga 2013.

Reforma je imala dva glavna cilja – povećati proračunsku disciplinu i planiranje uspostavom obvezujućeg Srednjoročnog okvira rashoda (MTEF) i izvještaja o strategiji i istovremeno povećavajući fleksibilnost resornih ministarstava putem mogućnosti prijenosa neupotrijebljenih sredstava bez namjene. Postoje četiri međusobno povezana ključna elementa: upravljanje jedinicama ministarstva usmjereno na rezultate, paušalni proračuni, planiranje proračuna po načelu uzročnosti i obračunsko računovodstvo te planiranje proračuna prema učinku, uključujući rodno osjetljiv proračun. Nova proračunska načela definirana su na sljedeći način: usmjerenost na krajnje rezultate; efikasnost; transparentnost; ispravan i pošten prikaz.

MTEF-ovi se provode kontinuirano četiri godine, ugrađeni su u zakonodavstvo i obvezujući su u godišnjem proračunskom procesu. Integralni dio MTEF-a jest strateški izvještaj s različitim područjima politike, svaki sa svojim pokazateljima učinka. Ovim se dokumentom prvi puta uvelo planiranje proračuna prema učinku u Austriji. U pogledu odredbi o fleksibilnosti, prvih par godina nakon uvođenja mogućnosti prijenosa neupotrijebljenih sredstava postojale su uštede, međutim zadnjih par godina resorna ministarstva žele više iskoristiti ta sredstva što ugrožava fiskalnu poziciju. Koncept paušalnog proračuna uveden je 2013., zajedno s globalnim proračunom u sklopu kojeg resorna ministarstva mogu mijenjati potrošnju. Sada postoji i planiranje proračuna na gotovinskoj osnovi i po načelu uzročnosti. Dok je uvođenje toliko mnogo elemenata u sklopu jedne veće reforme pomoglo da se osigura široka podrška i odgovornost, bilo je i izazova kod uvođenja brojnih promjena istovremeno, čemu je djelomično pridonijela i činjenica što se u većini ministarstava nalazi isto osoblje koje većinom radi na svim tim područjima. Ključni čimbenik uspjeha austrijske reforme jest uvođenje ključnih temeljnih koncepata reforme u Ustav, s obzirom da je austrijska uprava usko vezana uz zakonodavstvo.

MTEF određuje pravne gornje granice rashoda za četiri godine u pet naslova (jedan naslov obuhvaća nekoliko ministarstava) i otprilike 30 proračunskih poglavlja (slično političkim područjima, gdje se svako poglavlje bavi jednim ministarstvom). Tih pet naslova uključuju: i) opće državne poslove, sudstvo i sigurnost; ii) zapošljavanje, socijalne službe, zdravstvo i obitelj; iii) obrazovanje, znanost, umjetnost, kulturu; iv) ekonomske poslove, infrastrukturu i okoliš; te v) financijsko upravljanje i interes. U sklopu proračunskih poglavlja stavljeni su globalni proračuni, tj. ukupno 70 okvira globalnih resursa (u odnosu na više od 1.000 odobrenih linijskih stavaka prije reforme). Prosječan broj globalnih proračuna po proračunskom poglavlju jest 2-3 (npr. policija u sklopu Ministarstva unutarnjih poslova). Te tri razine proračunskih struktura (5 naslova, 30 proračunskih poglavlja i 70 globalnih proračuna) donosi Parlament. Detaljnije razine nalaze se u detaljnijim proračunima (ukupno 250 detaljnijih proračuna), koji su više na operativnoj razini (npr. regionalna policija u sklopu globalnog proračuna za policiju). Detaljni proračuni su obvezujući samo za javnu upravu, a ministarstva mogu premještati resurse među detaljnijim proračunima. Proračunska dokumentacija koja se šalje Parlamentu uključuje detaljne proračunske podatke zajedno s pokazateljima učinka, međutim Parlament ne glasa o njima.

4

Svaki globalni proračun ima 1-5 povezanih primarnih aktivnosti. Na razini detaljnog proračuna postoje ugovori o učinku između resornog ministarstva i upravitelja, povezani s ciljevima visoke razine proračunskog poglavlja/područja politike (na primjer, ministar unutarnjih poslova s policijskim čelnicima). Ti se ugovori ne objavljuju i upotrebljavaju se u administraciji, ali su njihovi sažeci izneseni u proračunskoj dokumentaciji kako bi se osigurala transparentnost.

Postupak planiranja proračuna i kalendar slični su u drugim zemljama i usklađeni s postupcima i kalendarom EU-a. Projekcije izrađuje međuzavisna istraživačka organizacija (Austrijski institut za ekonomska istraživanja – WIFO) i šalje Ministarstvu financija kako bi se pripremio MTEF s ciljevima od vrha prema dnu i održale proračunske rasprave s resornim ministarstvima. Parlament donosi MTEF u svibnju. Zatim započinje rad na godišnjem proračunu koji primjenjuje MTEF. Godišnji se proračun šalje Parlamentu u listopadu gdje se ne održava samo govor o proračunu, nego i detaljne rasprave u odborima o učinku. Izvještavanje Vlade o izvršenju učinka odvija se na godišnjoj razini, dok interno ministarstva češće prate pokazatelje.

Proračunska je struktura povezana s organizacijskom strukturom i za svako je proračunsko poglavlje odgovoran jedan ministar, uključujući za izlazne i krajnje rezultate. Ministri su odgovorni i za globalne proračune, ali ne i za detaljne proračune za koje su odgovorni voditelji potrošačkih jedinica javne uprave. Svako se proračunsko poglavlje sastoji od: izvještaja o misiji, maksimalno pet ciljeva krajnjih rezultata od kojih jedan mora biti vezan uz rodnu problematiku, 1-3 globalnih proračuna s 1-5 primarnih aktivnosti od kojih barem jedna mora biti vezana uz rodnu problematiku te 1-3 detaljna proračuna za svaki globalni proračun, svaki sa svojim ciljevima i aktivnostima.

Prilikom planiranja ciljeva i aktivnosti mora se uzeti u obzir jednakost spolova. Taj glavni koncept nije ništa novo za Austriju, međutim prije ove reforme nije se izravno primjenjivao na proračunski proces. Rodno osjetljive procjene provode s vremena na vrijeme vanjske institucije, ali uklapanje rodne problematike u planiranje proračuna podiglo je razinu svijesti o ovoj temi. Ministarstvo financija provelo je brojne edukacije na temu planiranja rodno osjetljivog proračuna i sada gotovo sva proračunska poglavlja imaju naglasak na rodnim pitanjima. Proračun se upotrebljava za unaprjeđenje jednakosti spolova, što je ključno s obzirom na to da su proračunske odluke ključne odluke s pomoću kojih se vladina politika pretvara u brojčane iznose. Jednakost spolova također je uvrštena u Ustav u sklopu ustavnog proračunskog koncepta koji je usmjeren na krajnje rezultate, uključujući i jednakost spolova. Popularizacija rodnih politika i planiranje rodno osjetljivog proračuna znači mnogo više od alokacije zasebnih proračuna za muškarce i žene te brojenja muškaraca i žena; to zahtijeva rodnu analizu, utvrđivanje izazova, definiciju ciljeva (tj. izvještaji o krajnjim rezultatima), aktivnosti koje se trebaju poduzeti (tj. izvještaji o izlaznim rezultatima) te evaluacija i izvještavanje. Austrijsko iskustvo pokazuje kako postoji nedostatak podataka raščlanjenih po spolu u određenim područjima politika (npr. mobilnost), dok su mnogi podaci dostupni za određena područja (npr. obrazovanje). Stoga pokazatelji moraju biti razvijeni i mehanizmi prikupljanja podataka moraju postojati kako bismo bili u boljoj poziciji da utvrdimo i smanjimo nejednakosti među spolovima.

5

Predstavljeni su i konkretan detaljan primjer proračuna, pokazatelji učinka i proračunska dokumentacija u obrazovanju. Izlaganje je završilo objašnjenjem odgovornosti vezanih uz definiranje, praćenje, izvještavanje i kontrolu informacija o učinku. Resorna ministarstva odgovorna su za izradu izvještaja o izlaznim i krajnjim rezultatima, dok FPMO vrši provjeru kvalitete kako bi se osigurala ujednačena kvaliteta ciljeva i pokazatelja među resornim ministarstvima. Resorna ministarstva moraju „uskladiti se ili objasniti” na temelju preporuka FPMO-a, tj. ili izmijeniti i dopuniti izvještaje o izlaznim i krajnjim rezultatima ili objasniti zašto ne primjenjuju preporuke. Ministarstvo financija potom provodi provjeru vjerodostojnosti vezanu uz financijska sredstva (npr. ako je Ministarstvo zatražilo više sredstava, ali nije u skladu s time povećalo ciljne vrijednosti učinka). Ministarstva provode vlastite evaluacije na godišnjoj razini krajem svibnja, a FPMO vrši provjeru kvalitete i konsolidaciju te šalje cjelokupni godišnji izvještaj o državnom učinku Parlamentu do kraja listopada. Parlament raspravlja o rezultatima uzimajući u obzir pitanja političke odgovornosti. Izvještaj je dostupan tijekom rasprave o proračunu za sljedeću godinu, tako da ga zastupnici u parlamentu mogu uzeti u obzir prilikom donošenja proračunskih odluka.

Nakon dvije i pol godine iskustva u provedbi planiranja proračuna prema učinku, glavni trenutačni ciljevi Austrije vezani su za slabu poveznicu između potrošnje i svakog cilja, no svejedno je ona snažnija nego što je bila prije reforme. Za takvu je reformu potrebno vremena jer premašuje obuhvat samog upravljanja proračunom i potrebno je vremena da se ljudi priviknu na novu usmjerenost na krajnje rezultate. Štoviše, unaprjeđenje kvalitete informacija o učinku kontinuiran je proces. S druge strane, reforma je također donijela važne prilike poput lakšeg donošenja politika usmjerenih na konkretne ciljeve na visokoj razini, omogućavanje da administrativna razina predstavi svoje rezultate i postignuća te da građani dobiju bolji uvid u potrošnju.

PEMPAL-ovi članovi uključili su se u raspravu s predavačem o, među ostalim:

i. dubinskim analizama rasprava – uvedene su u Austriju prošle godine, do sada su samo pilotne analize provedene, ali trenutačno se radi na još analiza i planiraju se za budućnost i dalje i to na temu pitanja koja su se pojavila u proračunskim pregovorima između Ministarstva financija i resornih ministarstava kako bi se naglasak stavio na područja koja je potrebno unaprijediti;

ii. formaliziranim programskim klasifikacijama – domaćini su pojasnili da programska klasifikacija još uvijek nije zapravo službena, ali proračunska poglavlja su stabilna, promjene su minimalne i rijetke i to kad dođe nova vlada, dok su globalni proračuni također vrlo stabilni, s vremena na vrijeme se također događaju promjene na razini detaljnog proračuna, npr. zbog reorganizacije na operativnoj razini;

iii. posljedicama neostvarenja ciljeva učinka – domaćini su pojasnili kako ne postoje automatske posljedice, što se teško utvrđuje jer nema izravne poveznice između učinka i proračunskih alokacija, ali postoji javno pozivanje na red u parlamentarnim odborima;

6

iv. planiranju rodno osjetljivog proračuna – domaćini su objasnili da je politička volja ključan čimbenik za ovu reformu i da je politička razina u Austriji spremna za reformu te da je bitno da je paket reformi sveobuhvatan tako da se osigura podrška svih političkih stranaka.

Procjena učinka propisa u Austriji

G. Andreas Fraydenegg iz Glavne uprave za proračun i javne financije Ministarstva financija predstavio je austrijske prakse u provođenju procjena učinka propisa (RIA). RIA-om se želi osigurati da je željeni učinak veći od neželjenog, razmišljajući o vanjskom okružju kroz holistički pristup. RIA je obvezna za sve nove zakone, pravilnike i međunarodne sporazume te za sve projekte (poput projekata nabave i izgradnje) iznad određene granične vrijednosti. RIA-u provodi resorno ministarstvo ili agencija koja će provoditi propis ili projekt koji se procjenjuje. Samo se značajni učinci detaljno procjenjuju. Interne evaluacije su obvezne kako bi se usporedile procjene RIA-e s ostvarenim rezultatima, u edukativne svrhe.

RIA se sastoji od sedam koraka: i) analiza problema (odgovoriti na pitanje zašto bi se bilo što trebalo poduzeti), ii) izvještaj o krajnjim rezultatima (koja je željena konačna situacija), iii) izvještaj o izlaznim rezultatima (što će se poduzeti kako bi se ostvarila željena konačna situacija), iv) procjena učinka, v) planiranje interne evaluacije (kada će se interna evaluacija provesti unutar petogodišnjeg okvira), vi) detaljna dokumentacija, i vii) interna evaluacija. U sklopu procjene učinka postoji devet dimenzija definiranih zakonom: financijski (proračunski) učinak, učinak na cjelokupno gospodarstvo, učinak na poduzeća, ekološki učinak, učinak na zaštitu potrošača, učinak na administrativne troškove za građane i poduzeća, socijalni učinak, učinak na djecu i mlade te učinak na jednakost spolova. Nisu sve dimenzije jednako relevantne u svakom slučaju.

RIA-u regulira zakon o proračunu i ona se smatra ključnim instrumentom za ostvarenje preporučenih ustavnih financijskih načela – efikasnost, transparentnost, usmjerenost na krajnji rezultat, jednakost spolova i ispravan i pošten prikaz javnih financija. Postoji 10 različitih propisa/podzakonskih akata o tome kako procijeniti učinak. RIA osigurava da uprava detaljno procjenjuje financijske učinke predložene politike/projekta ex-ante, i to sa stajališta krajnjih rezultata i efikasnosti, uzimajući u obzir različite dimenzije učinka. Važno je da su procjene učinka međusobno usporedive, a standardiziran IT alat Ministarstva financija to omogućuje.

U smislu financijskog obuhvata RIA-e, uzimaju se u obzir i izravni troškovi na nižim razinama vlasti (regionalnim i lokalnim), uključujući i rashode i prihode, kao i učinak na pružatelje socijalnih usluga. Uzima se u obzir i vremenski okvir od 4 godine, kako bi se uskladilo s obuhvatom srednjoročnog financijskog okvira. Javna poduzeća i tijela samouprave trenutačno nisu obuhvaćena. Uzima se u obzir i dugoročni učinak gdje god je to moguće. Za svaku RIA-u Ministarstvo financija provjerava najrelevantnije dimenzije učinka – učinak na javne proračune i učinak na administrativne troškove za građane i poduzeća. Kad je riječ o proračunskom učinku

7

provjerava se osiguranje kvalitete te je li u skladu s proračunom. Glavne se provjere odnose na to jesu li posljedice javnih proračuna pravilno i u potpunosti procijenjene (na razini detaljnih proračuna), jesu li izračuni i modeli razumljivi, provjerljivi i dosljedni, osporava li RIA neko prethodno iskustvo ili dokaz, kako će se troškovi pokriti i postoje li uštede. Što se tiče administrativnih troškova, RIA mjeri vrijeme potrebno za usklađivanje s propisom, pretvoreno u financijski trošak. S obzirom na to da je deregulacija konkretan cilj austrijske uprave, i uzimajući u obzir trenutačno preopterećenje zakonodavstva/propisa, Ministarstvo financija također se vodi tim načelima u procjeni izvještaja RIA-e.

Glavne lekcije iz austrijskog iskustva u pogledu RIA-e do sad govore kako kvaliteta RIA-e varira, ali se ona sve u svemu poboljšala od 2013. (Revizorski sud procijenio je u 2017. da je više od 80 % RIA-e dalo dobru ili jako dobru procjenu financijskog učinka) te da ona često ovisi o pojedincima koji vrše procjene. Ključan su čimbenik procjene izvještaja RIA-e koje radi Ministarstvo financija. Međutim, učinak RIA-e na raspravu o javnoj politici i dalje je nizak te se treba povećati, kao i prisutnost RIA-e u političkom i medijskom kontekstu. U budućnosti će Ministarstvo financija raditi na unaprjeđenju kvalitete RIA-e, dalje unaprjeđivati njezinu upotrebu, pogotovo u javnoj raspravi o politici, širiti njezin obuhvat (npr. da uključuje javna poduzeća) i razviti novi IT alat (s obzirom da je postojeći star već 5 godina i potrebno je pojednostaviti ga).

PEMPAL-ovi članovi uključili su se u raspravu s predavačem o, među ostalim:

i. posebnostima metodologije RIA-e – domaćini su podijelili metodološke dokumente sa sudionicima PEMPAL-a, uključujući 10 različitih propisa/podzakonskih akata;

ii. deregulaciji – preciziralo se da RIA nije obvezna kada se jedan propis ukine a ne zamijeni se drugim; međutim, ako postoje višestruki zakoni u fazi izrade, koji su međusobno povezani, zajednička RIA je moguća;

iii. ulozi vanjskih neovisnih stručnjak u RIA-i kako bi se spriječio mogući sukob interesa – domaćini su objasnili kako je austrijski pristup osigurati da je ministar (koji provodi procijenjene zakone/propise/projekt) odgovoran za RIA-u i da vanjski stručnjaci nisu obvezni, ali resorno ministarstvo koje provodi RIA-u može angažirati vanjske stručnjake;

iv. ulozi protučinjeničnih utjecaja u procjeni učinka – domaćini su objasnili kako protučinjenični utjecaji mogu biti uključeni u analizu problema, ali to se rijetko kad dogodi, stoga je to trenutačno slab element RIA-e; i

v. RIA-e u široj političkoj i financijskoj slici – domaćini su objasnili da ako je RIA loša u pogledu procjene, ponekad taj zakon/propis neće biti donesen te RIA, općenito gledano, utječe na političku raspravu, no šira politička i financijska pitanja također se uzimaju u obzir.

8

Uloga Saveznog ureda za upravljanje učinkom

G. Roland Schneider iz Saveznog ureda za upravljanje učinkom (FPMO) u austrijskom Saveznom Ministarstvu za javnu službu i sport (gdje je nedavno prebačeno iz Ureda saveznog kancelara) iznio je detaljno izlaganje o ulozi FPMO-a u kontroli kvalitete ciljeva i pokazatelja, monitoringa i izvještavanja o učinku. Odgovorno je, među ostalim, za sustav usmjeren na učinak u saveznom proračunu i za prateću shemu procjene učinka. FPMO, putem zamjenika kancelara, šalje izvještaje Parlamentu dva puta godišnje o napretku provedbe usmjerenosti na učinak. U sklopu tog sustava, glavna misija PFMO-a uključuje: unaprjeđenje kvalitete i funkcionalnosti cjelokupnog sustava, uspostavu bliske suradnje s drugim dionicima (uključujući Ministarstvo financija, Parlamentarni ured za proračun i Glavnu upravu Ureda saveznog kancelara za jednakost spolova), informiranje austrijskog Parlamenta i javnosti o napretku, koordinaciju horizontalnih dimenzija (uključujući jednakost spolova) s ostalim ministarstvima; i sveukupan rad za otvorenost, transparentnost, efikasnost i učinkovitost sustava. Vodeća načela Glavne uprave unutar koje se FPMO nalazi jesu: transparentnost u pogledu rezultata, naglasak na jednakim mogućnostima za muškarce i žene, konstantna komunikacija i uključenost svih i strpljenje. Kad je riječ o strpljenju, jasno je da je za promjenu koju zahtijevaju takvi procesi potrebno dosta vremena. Ciljna skupina, državni službenici, velika je i raznolika skupina od preko 100.000 ljudi te je potreban prilagođen pristup za različite segmente/probleme. FPMO je posvećen radu za ostvarenje moderne civilne uprave i sustavnoj koordinaciji i organizaciji programa i aktivnosti kojima se ostvaruju bitne promjene.

Postoje dva ključna instrumenta kojima se FPMO služi: upravljanje učinkom (usmjerenost na krajnje rezultate) i procjene učinka usmjerene na krajnje rezultate. FPMO osigurava da su ta dva elementa integrirana.

Grafikon u nastavku prikazuje poveznicu između proračunske strukture i strukture učinka, koja se upotrebljava za upravljanje učinkom.

9

U sklopu RIA-e ključni su elementi krajnji rezultati, izlazni rezultati, namjeravani i nenamjeravani učinci, financijske informacije i povezanost s proračunom.

Sveukupan ciklus upravljanja učinkom drži se načela „planiraj, radi, provjeri i djeluj” te je osnovna ideja imati edukativni proces kojemu svrha nije samo ostvarenje ciljeva, već prikupljanje dokaza za bolji rad ubuduće. Rezultati evaluacija upotrebljavaju se za buduće planove i donošenje odluka. Ciklus i glavne uloge institucija prikazane su u nastavku za svaku fazu.

10

Osiguranje kvalitete upravljanja učinkom uključuje kontinuiranu podršku FPMO-a za razvoj ili izradu izvještaja o krajnjim i izlaznim rezultatima koji se šalju resornim ministarstvima na zahtjev, kao i specifično osiguranje kvalitete za nacrt izvještaja o krajnjim i izlaznim rezultatima koje podnose resorna ministarstva, na temelju kojih FPMO priprema preporuke i šalje ih resornim ministarstvima. U slučaju neusklađenosti ministarstava s preporukama FPMO-a, oni moraju podnijeti obvezno objašnjenje. U praksi, u većini slučajeva, to vrlo dobro funkcionira te čak i ako resorna ministarstva ne mogu provesti preporuke, odmah se obvezuju da će ih kasnije provesti. Međutim, mali dio uprave je zahtjevniji i za cjelokupan je proces potrebno strpljenja. Za razliku od državne funkcije vanjske revizije, FPMO pokušava promijeniti sustav iznutra i upotrebljava blaži pristup bez objave informacija o nesukladnosti. Parlament ima strožu ulogu pozivanja na odgovornost. Osiguranje kvalitete temelji se na šest kriterija koji su izneseni u zakonu o saveznom proračunu; i) relevantnost, ii) dosljednost, iii) sveobuhvatnost, iv) kontekstualizacija, v) usporedivost, i vi) provjerljivost. Tih se šest kriterija provjerava u sklopu četiri klastera: i) horizontalna i vertikalna dosljednost (jesu li ciljevi u skladu sa sektorskim strateškim dokumentom i politikama te dugoročnim strategijama EU-a poput EU 2020; jesu li dosljedni horizontalno i s drugim relevantnim politikama, uključujući politike drugih ministarstava; uzimaju li se u obzir pitanja koja zahtijevaju suradnju među ministarstvima, poput rodnih pitanja), ii) arhitektura ključnih pokazatelja učinka (mjere li pokazatelji rezultate na

11

primjeren način i jesu li primjereno formulirani), iii) relevantnost za kontrolu (korist za rukovodstvo i prikladnost mjera za ostvarenje očekivanog cilja), te iv) službene smjernice. U sklopu arhitekture pokazatelja, važno je pregledati poveznicu između ciljanih krajnjih rezultata i pokazatelja, osigurati da se s pomoću pokazatelja može promatrati utjecaj provedenih mjera na ciljane krajnje rezultate i da je međuovisnost uzeta u obzir kao i potencijalne mrtve točke (je li cijela slika obuhvaćena i nedostaju li neki pokazatelji). U sklopu relevantnosti za kontrolu, važno je pregledati strukturalnu poveznicu hijerarhije ciljeva (je li ciljana hijerarhija i arhitektura pokazatelja bitna, značajna i informativna, mogu li se pokazatelji kontrolirati, može li se utjecati na njih, te postoji li poveznica između mjera za izlazne rezultate i razvoja pokazatelja).

Osiguranje kvalitete RIA-e uključuje podršku FPMO-a vodećem ministarstvu u provođenju RIA-e i davanju preporuka za revizije RIA-e. Slično i kod preporuka za osiguranje kvalitete upravljanja učinkom, neka ministarstva razumiju proces i razloge te dobro pripremaju RIA-e i prihvaćaju i provode preporuke FPMO-ova, dok je rad s ostalim ministarstvima zahtjevniji. Poseban izazov predstavlja činjenica da postoji mnogo odvjetnika u javnoj upravi koji nemaju prave vještine za procjeno socioekonomskog učinka i makromodeliranje. U takvim slučajevima FPMO naglašava te probleme, ali ih ne može nužno i riješiti. Istih šest kriterija koji se upotrebljavaju za osiguranje kvalitete upravljanja učinkom koriste se i u osiguranju kvalitete RIA-e.

Zadnji dio izlaganja g. Schneidera bio je posvećen evaluacijama i izvještavanju. Evaluacije se provode zbog transparentnosti i odgovornosti naspram parlamenta i društva, kako bi se osigurala učinkovitost politika za društvo i kako bi služile kao temelj za racionalno upravljanje, donošenje politika na temelju dokaza i kontinuirano učenje. Ex-post evaluacijama se ispituju posljedice politika za različite skupine i sustavno prikupljanje podataka u svim institucijama omogućuje horizontalnu analizu svih politika namijenjenih određenim ciljnim skupinama. Ciljane skupine izvještaja o evaluacijama FPMO-a su Parlament (najbitnija skupina), interesne skupine, javnost/lobiji, ministarstva i savezna vlada. Važno je imati jasno definiranu ciljanu skupinu za izvještaje tako da se sadržaj može prilagoditi onima koji ih čitaju.

Izvještaji o evaluacijama FPMO-a uključuju dva glavna godišnja izvještaja – godišnji izvještaj o učinku na saveznoj razini i godišnji izvještaj o unutarnjoj evaluaciji.

Godišnji izvještaj o učinku na saveznoj razini Parlamentu podnosi FPMO do 31. listopada i njega Parlament i zainteresirana javnost zatim upotrebljavaju za rasprave o rezultatima planiranja proračuna prema učinku i političkoj odgovornosti te za donošenja odluka Parlamenta u pogledu proračuna za sljedeću godinu. FPMO priprema taj izvještaj na temelju ulaznih informacija koje šalju resorna ministarstva do 31. svibnja, što uključuje vlastite evaluacije ministarstava i izvještaj o ostvarenju ciljeva. Na temelju toga FPMO provodi osiguranje kvalitete, standardizaciju, koordinaciju i na kraju konsolidirano izvještavanje. Službeni Izvještaj o učinku za Parlament sadrži informacije o ostvarenju ciljeva na razini proračunskih poglavlja (izvještaj o krajnjim

12

rezultatima) i globalnim proračunima (izvještaj o izlaznim rezultatima). Parlament ne dobiva izvještaje o ciljevima s operativne razine.

Godišnji izvještaj o unutarnjoj evaluaciji jest izvještaj o evaluacijama RIA-e koje se moraju izvršiti u roku od pet godina od prvotno provedene RIA-e. Riječ je o sažetom pregledu unutarnjih evaluacija RIA-e koji je namijenjen za raspravu parlamentarnog proračunskog odbora. Vladina tijela FPMO-u podnose izvještaj o svojoj unutarnjoj evaluaciji tijekom protekle godine do 28. veljače, na temelju kojeg FPMO provodi osiguranje kvalitete, sažima i komentira dobivene informacije i priprema konsolidirani izvještaj koji se podnosi Parlamentarnom odboru do 31. svibnja. Cilj je da unutarnje evaluacije budu transparentnije zastupnicima u Parlamentu i javnosti te da budu dio parlamentarne rasprave i utječu na donošenje politika, uključujući na proračunske alokacije za nadolazeće godine.

Godišnji izvještaj o učinku na saveznoj razini i Godišnji izvještaj o unutarnjoj evaluaciji dostupni su u digitalnom obliku na internetu i FPMO pokušava pronaći više načina kako bi ih predstavio u zanimljivijem obliku čitateljima. S obzirom na to da tiskane verzije sadrže oko 400 stranica, za pregled podataka upotrebljavaju se online verzije. Na primjer, podaci o postotku pokazatelja koji su ostvarili ciljne vrijednosti dostupni su u vremenskom prikazu (iako treba napomenuti da s obzirom da su reforma i sustav još uvijek novi, ministarstva imaju vremena prilagoditi srednjoročne ciljeve prenesenih sredstava i učiti kroz rad. Postoji također specifično izvještavanje o jednakosti spolova s naglaskom na teme obitelji i rada, tržišta rada, zdravstva itd. Obrađuju se teme poput jednakosti spolova na pozicijama koje sudjeluju u donošenju odluka.

Izlaganje je završeno pregledom izazova, od kojih su glavni:

i. prikupljanje značajnih podataka (specifična formulacija ciljeva i pokazatelja te nedostatak znanja u javnoj upravi o izradi, dostupnosti i pouzdanosti pokazatelja te pravovremenosti podataka – ovim se izazovom bavi niz edukativnih radionica te FPMO kroz svoju konstantnu podršku i osiguranje kvalitete),

ii. izrada lako upotrebljivih IT alata (postoji mnogo javnih službenika koji su uključeni u provedbu i evaluaciju upravljanja učinkom i RIA-u te je potrebno jedinstveno mjesto unosa informacija i interoperabilnost između različitih sustava, kao i nadzor FPMO-a – ovaj se izazov rješava online alatom za evaluaciju ciljeva i pokazatelja učinka i automatsko izvještavanje)

iii. povećanje odgovornosti i osviještenosti (potrebna je snažna kulturna promjena i mora se povećati razina osviještenosti unutar i izvan vlade – ovaj se izazov rješava putem središnjeg državnog tijela koje osigurava povratne informacije, odnose s javnošću, priručnik i kvalitetu; potrebno je strpljenje), i

iv. evaluacija i nadzor (upotreba prikupljenih podataka za strateško planiranje i upravljanje institucijama).

PEMPAL-ovi članovi uključili su se u raspravu s predavačem o, među ostalim:

13

i. mehanizmima resornih ministarstava za prikupljanje podataka – domaćini su objasnili da neka ministarstva imaju dugu tradiciju prikupljanja podataka i nekim su sektorima dostupni brojni statistički podaci, ali druga su krajnost ministarstva koja nemaju podatke i ponekad mogu predložiti da statističke agencije prikupljaju službene podatke, a u tom slučaju postoje troškovi prikupljanja i analize podataka; mogu se provesti ankete o percepciji građana ili korisnika usluga ako se na ispravan vanjski način implementiraju (jer većina ministarstava nije dovoljno stručna u pogledu potrebnih istraživačkih metoda);

ii. podjeli odgovornosti i suradnji između Ministarstva financija i FPMO-a – iako bi možda bilo efikasnije da funkcije nisu podijeljene između Ministarstva financija i FPMO-a, odlučeno je da će se ipak podijeliti u sklopu planiranja reforme. S jedne strane to potiče intenzivniju uključenost središnje države, ali s druge strane omogućuje pristup dvostruke procjene, gdje se jedna institucija više usmjeruje na krajnje rezultate, a druga na klasičnija proračunska razmatranja.

iii. odgovornosti za postavljanje ciljnih vrijednosti pokazatelja učinka – u konačnici je resorni ministar odgovoran za predložene ciljne vrijednosti u nacrtu proračuna, iako FPMO daje prijedloge ako postoje problemi, dok Parlament na kraju odlučuje o cjelokupnom zakonu o saveznom proračunu (u početku su bile tendencije resornih ministarstava da postave niske ciljeve, ali kad premaše svoje ciljeve kasnije teško je opravdati zahtjeve za dodatnim sredstvima; tako se ljudi uče kroz sustav, a Ministarstvo financija i FPMO naglašavaju ovaj edukativni element i ciljeve reformi);

iv. fleksibilnosti premještanja sredstava među ekonomskim klasifikacijama linijskih stavaka proračuna – domaćini su objasnili da u svakoj proračunskoj razini postoje također i stavke ekonomske klasifikacije, ali sada imamo fleksibilnost premještanja sredstava među ekonomskim klasifikacijama linijskih stavaka proračuna bez gotovo ikakvih ograničenja (plaće su određene zakonom i razinom zaposlenosti u sklopu Plana za državne zaposlenike, međutim postoji određena fleksibilnost po pitanju bonusa);

v. planiranju proračuna prema učinku na podnacionalnoj razini – niže razine vlasti imaju sličnu strukturu, ali na dobrovoljnoj bazi; nema RIA-e, ali postoji procjena financijskog učinka; slične se reforme trenutačno provode na podnacionalnoj razini, uključujući uvođenje obračunskog računovodstva i planiranja proračuna po načelu uzročnosti.

4. NAUČENE LEKCIJE

U posljednjem su tematskom bloku radionice PPBWG-a, u formatu rasprave za okruglim stolom, sudionici utvrdili sljedeće odabrane glavne lekcije naučene na primjeru Austrije koje su zanimljive i/ili se mogu primijeniti u njihovim zemljama na temelju ove radionice:

1. Ruska Federacija: a. U Austriji se programi definiraju na temelju ciljeva i pokazatelja učinka, ne

obrnuto, što je ključan čimbenik uspjeha za dobru kvalitetu programske strukture.

14

Obuhvat programa je širok, tako da se brojem programa može upravljati, a pokazatelji učinka su usmjereni na logičan način, s oko pet ključnih pokazatelja. To je nešto što bi zemlje PEMPAL-a trebale usvojiti – optimizacija, pojednostavljenje i racionalizacija programa i pokazatelja.

b. Austrija je jedna od najfleksibilnijih zemalja u pogledu premještaja sredstava unutar programa. Postoji oko 100 proračunskih linijskih stavaka, dok je u Rusiji taj broj oko 3000, a situacija je slična i u većini zemalja PEMPAL-a. Postoji prostor za dodatno smanjenje linijskih stavaka proračuna i rigidnosti u zemljama PEMPAL-a, međutim, ipak ne do fleksibilne razine koja postoji u Austriji, jer je fiskalna disciplina važna za zemlje PEMPAL-a. Također, parlamenti znaju biti prepreka povećanju fleksibilnosti u potrošnji, jer im je teško prepustiti ovlasti nekom drugom.

c. Interakcija s Parlamentom drugačija je u Austriji nego u većini zemalja PEMPAL-a jer resorna ministarstva u Austriji predstavljaju i brane svoje proračune tijekom postupka donošenja proračuna. S druge strane, u zemljama PEMPAL-a se i dalje smatra da je proračun odgovornost primarno Ministarstva financija i resorna ministarstva nisu dovoljno uključena u parlamentarni postupak.

d. Uloge i odgovornosti ravnomjerno su raspodijeljene između Ministarstva financija i FPMO-a u Austriji, gdje Ministarstvo financija ima jasnu ulogu u pogledu proračunskih alokacija, dok je FPMO odgovoran za osiguranje kvalitete pokazatelja učinka. Ta iskustva mogu biti korisna za zemlje PEMPAL-a u pogledu raspodjele posla među Ministarstvom financija i Ministarstvom gospodarskog razvoja (ili sličnih tijela, ovisno o zemlji). Vrlo je važna jasna raspodjela moći koja ograničava osoblje i olakšava postupak donošenja odluka.

e. Austrijske prakse za RIA-u su vrlo zanimljive. Većina zemalja provodi neku vrstu procjene financijskog učinka do neke mjere, ali u Austriji je RIA jasno strukturirani zadatak i jedan od najboljih primjera koji smo čuli.

f. Jedan od izazova u austrijskom iskustvu jest mogućnost promjena u proračunskoj strukturi kad se vlada promijeni (iako se to vrlo rijetko događa). U većini zemalja također postoje slučajevi gdje programi odražavaju strukturu izvršnog tijela, tako da ako se tijelo promijeni i program će se promijeniti. To ne smije biti slučaj i na strateškoj razini, programska struktura najviše razine mora biti stabilna.

2. Hrvatska: a. Ograničenje broja pokazatelja učinka, kao što je to slučaj u Austriji, je dobar

pristup i potrebno je primijeniti ga i u drugim zemljama. b. Format proračunske dokumentacije i izvještavanja u Austriji uključuje kraće i

lako upotrebljive verzije, koje su potrebne i u našim zemljama jer trenutačna proračunska dokumentacija s informacijama o programima i učinku ima preko 1000 stranica.

c. Glavna pouka, na čemu radimo već neko vrijeme, jest da treba povećati ulogu informacija o učinku u odlukama o limitima rashoda i u raspravama tijekom

15

postupka donošenja proračuna na državnoj razini u saboru, kako se to radi u Austriji.

d. Austrijske prakse u pogledu RIA-e u smislu različitih dimenzija učinka i unutarnje evaluacije koje se provode pet godina nakon RIA-e vrlo su zanimljive i mogu se primijeniti u našim zemljama.

e. U smislu fleksibilnosti premještaja sredstava unutar programa, kao što je već spomenuto, postoji prostor za daljnjim smanjenjem proračunskih linijskih stavaka i rigidnosti u zemljama PEMPAL-a, ali razina fleksibilnosti koja postoji u Austriji nije primjenjiva za naše zemlje zbog kulturoloških razlika i fiskalne discipline.

3. Kirgiska Republika: a. Fleksibilnost premještaja sredstava unutar programa u Austriji vrlo je velika. U

zemljama PEMPAL-a ograničenja su vrlo važna, iako se mora pronaći dobra ravnoteža s većom fleksibilnošću, kao što je već spomenuto.

b. Format Godišnjeg izvještaja o učinku koji se šalje Parlamentu u Austriji vrlo je impresivan, kao i poveznice RIA-e s pokazateljima učinka koji se upotrebljavaju u planiranju proračuna.

4. Gruzija: a. Velika fleksibilnost u premještaju sredstava unutar programa u Austriji nije

primjenjiva u našim zemljama zbog različite kulture javnog upravljanja. Štoviše, Gruzija se sada prebacuje s fleksibilne discipline na rigidnost (bilo je mogućnosti restrukturiranja od 5 % i povećanja alokacija za 1/12 uz odobrenje Ministarstva financija – sada je potrebno odobrenje vlade i uvedeno je i ograničenje smanjenja kapitalnih rashoda).

b. Zanimljivo je da u Austriji FPMO pregledava kvalitetu pokazatelja, dok proračunski analitičari iz Ministarstva financija prate jednog proračunskog korisnika i znaju sve o tom proračunskom korisniku.

c. Dobro je imati ograničenje broja pokazatelja i Gruzija također ima limit od 5 pokazatelja, ali neka ministarstva i dalje šalju do 60 pokazatelja i odluku o tome što će se izbaciti prepuštaju Ministarstvu financija.

5. Armenija: a. Glavna pouka jest smanjiti broj pokazatelja, što je bitno za naše zemlje. Armenija

se planira usmjeriti na broj i kvalitetu pokazatelja u sljedećem razdoblju, a u 2019. se očekuje potpun prelazak na programsko planiranje proračuna.

6. Ukrajina: a. Austrijsko iskustvo je vrlo zanimljivo, ali nije primjenjivo na zemlje PEMPAL-a,

ne samo zbog kulturoloških i disciplinskih razlika, nego i zbog dostupnosti sredstava. Na primjer, neki elementi reforme planiranja rodno osjetljivog proračuna u Austriji bili bi preskupi za naše zemlje.

b. Rasprava o fleksibilnosti u pogledu premještanja sredstava unutar programa vrlo je bitna, posebno kad je riječ o tome kako učiniti potrošačke jedinice odgovornijima kada im se omogući više fleksibilnosti. Poanta je da se mora

16

omogućiti fleksibilnost do određene granice, ali mora biti uravnotežena i dobro isplanirana.

7. Moldova: a. Struktura i hijerarhija proračuna i pokazatelja učinka vrlo je važna. Ovime se

naglašava važnost postojanja ključnih nacionalnih pokazatelja, što većina naših zemalja nema. U našim zemljama većinom radimo na vrlo detaljnoj operativnoj razini i postoji mogućnost gubljenja veze s nacionalnim i sektorskim politikama na visokoj razini.

b. Kao što smo prethodno raspravljali, pitanje fleksibilnosti je vrlo bitno. U Moldovi država može preraspodijeliti do 10 % iznosa koji je donio Parlament na programskoj razini, uz mišljenje Ministarstva financija i ograničenja plaća i kapitalnih rashoda.

c. Osiguranje kvalitete upravljanja učinkom na austrijski način vrlo je bitno. U zemljama PEMPAL-a, uz problem previše pokazatelja, postoji i problem što Ministarstvo financija preuzima primarnu metodološku ulogu, a u budućnosti je potrebno uložiti više napora u monitoring i bolje razumjeti kako resorna ministarstva provode monitoring. Ministarstvu financija bi možda bolje odgovarala takva uloga umjesto da je dobije drugo tijelo.

8. Bugarska: a. Austrijska proračunska struktura je bila najzanimljivija, s tri razine od kojih se

razina detaljnog proračuna upotrebljava samo za administrativnu svrhu. b. Strogo preciziran broj globalnih proračuna, detaljnih proračuna, ciljeva i

pokazatelja ima jasne prednosti u pojednostavljenju i standardizaciji, dok je s druge strane teško ugurati neke programe u ovakve kriterije. Kako bi pojednostavnilo pokazatelje, Ministarstvo financija Bugarske naložilo je resornim ministarstvima da uključe samo pokazatelje učinka kojima se mjere strateški ciljevi u proračunskoj dokumentaciji, dok bi ostali „obični” pokazatelji trebali služiti samo za interno mjerenje uprave u ministarstvima. Jednogodišnje iskustvo pokazuje kako su resorna ministarstva imala poteškoće s tim bez pomoći Ministarstva financija, stoga je Ministarstvo financija blisko surađivalo s tri pilotna sektora u sljedećem razdoblju kako bi im pomoglo pri definiranju strateških u odnosu na obične pokazatelje.

c. Vezano s tim, bilo bi korisno detaljnije istražiti načine pojednostavljenja koordinacije među Ministarstvom financija i resornim ministarstvima u pogledu definiranja i praćenja pokazatelja kako bi se osigurala primjena smjernica Ministarstva financija i istovremeno omogućila neovisnost resornih ministarstava tako da snose odgovornost za posljedice.

9. Uzbekistan: a. Uzbekistan je pokrenuo niz reformi 2016., uključujući za PFM, uz promicanje

transparentnosti i dugoročnih okvira planiranja proračuna.

17

b. U austrijskom je iskustvu posebno zanimljiva uloga ministarstava pri raspravi o proračunu u parlamentu. U našim zemljama moramo poraditi na tome.

c. Kad je riječ o paušalnom proračunu, važan preduvjet jest kapacitet resornih ministarstava da ga efikasno i učinkovito rasporede.

d. Ostali zanimljivi i korisni elementi iz austrijskog iskustva uključuju metodologiju analize rodnih pitanja, ovlast neovisnog istraživačkog instituta u izradi projekcija, uloga Parlamentarnog ureda za proračun u omogućivanju rasprave zastupnika u parlamentu o učinku i ovlast FPMO-a za izvještavanje o učinku. U većini zemalja ministarstva financije preuzimaju većinu ovih uloga, tako da je potrebno razmisliti o preraspodjeli.

10. Bjelarus: a. Austrijsko iskustvo je vrlo zanimljivo i sentenciozno, iako nije sve primjenjivo na

naše zemlje, ali bismo svejedno trebali pokušati ostvariti par ključnih elemenata.b. Razina uključenosti parlamenta posebno je impresivna i kod upravljanja cijelom

reformom i kod rasprava o proračunskim odlukama.c. Zanimljivo je vidjeti da resorna ministarstva također imaju ulogu koja je mnogo

veća nego u zemljama PEMPAL-a u pogledu određivanja pokazatelja i ciljeva. d. Ograničavanje broja pokazatelja, kao što se to radi u Austriji, znatno bi

pojednostavilo trenutačno pretjerano složene sustave u našim zemljana. 11. Kosovo:

a. Kosovo još nije uvelo programsko planiranje proračuna, unatoč mnogim naporima, zbog nedostatak snažne i postojane političke volje. Austrijsko iskustvo potvrđuje da je snažna i raširena politička volja glavni čimbenik uspjeha za takve reforme.

Članovi resursnog tima Svjetske banke također su iznijeli svoje komentare na rasprave sudionika i radionicu. Dotaknuli su se, među ostalim, naglaska na holistički pristup reformi u kojoj programsko planiranje nije jedini element; važnost usvajanja strpljivog postepenog pristupa i učenja; ravnoteže između fleksibilnosti i odgovornosti programskih upravitelja; podjele odgovornosti između Ministarstva financija i FPMO-a (tj. Ministarstva gospodarskog razvoja ili relevantnog tijela u sklopu državnog ureda u zemljama PEMPAL-a); pojednostavljenja programske strukture i broja pokazatelja koji se upotrebljavaju u planiranju proračuna dok se istovremeno omogućuje resornim ministarstvima/proračunskim korisnicima da se služe dodatnim pokazateljima za potrebe internog upravljanja. Na kraju se raspravljalo o budućem radu Radne skupine, na temelju rezultata ankete provedene prije skupa. Odlučeno je da će se Radna skupina fokusirati na dubinske analize rashoda nakon dovršetka svojeg proizvoda znanja o pokazateljima učinka.

Sve u svemu, sudionici su zaključili da je radionica bila vrlo korisna. Dogovoreno je da će se dodatni materijali austrijskih vlasti prikupiti i podijeliti članovima PPBWG-a. Ovo izvješće i svi materijali s radionice podijeljeni su sa širom zajednicom BCOP-a na web-mjestuwww.pempal.org. Sudionici su bili zahvalni visokokvalificiranim izlagačima koji su uzeli

18

u obzir širi kontekst, ali i operativne detalje. To je uvelike doprinijelo sjajnim raspravama između domaćina i sudionika.

19

PRILOG I.: DNEVNI RED

Moderator: Nikolay Begchin, voditelj Radne skupine za programsko planiranje i planiranje proračuna prema učinku, Ministarstvo financija Ruske Federacije

Vrijeme Aktivnost Govornik:09:00-09:15 Uvod Izvršni odbor BCOP-a,

PEMPAL09:15-09:45 Austrijska proračunska reforma –

planiranje proračuna prema učinkuMonika Geppl (austrijsko Ministarstvo financija)

9:45-10:15 Ocjena (regulatornog) utjecaja Andreas Fraydenegg (austrijsko Ministarstvo financija)

10:15-10:45 Pitanja za govornike panela

10:45-11:15 Stanka za kavu11:15-11:45 Uloga Saveznog ureda za

upravljanje učinkom (FPMO): kontrola kvalitete ciljeva i pokazatelja, monitoring i izvještavanje

Roland Schneider (Savezni ured za upravljanje učinkom austrijskog Saveznog ministarstva javnih službi i sporta)

11:45-12:45 Pitanja za govornike panela12.45-14.00 Ručak

14.00-15.30INTERNI OKRUGLI STOL PPBWG-a:Analiza lekcija naučenih na primjeru Austrije i ažuriranje informacije o daljnjem razvoju u zemljama članicama Radne skupinePlanovi za budući rad Radne skupine

Moderator: Naida Čaršimamović Vukotić, resursni tim Svjetske banke

20

PRILOG II.: BIOGRAFIJE PREDAVAČA

Monika Geppl

Od 2014. godine radi u Ministarstvu financija, Glavnoj upravi za proračun i javne financije; od prosinca 2017. na dužnosti savjetnice u jedinici za dubinske analize rashoda MF-a. 2014. – 2017. radi kao savjetnica na proračunskoj reformi te kao proračunski analitičar u jednoj od zrcalnih jedinica u sklopu MF-a, prati rashode resornih ministarstava.Od 2008. do 2014. radi u Uredu saveznog kancelara Austrije, 2011. – 2014. na dužnosti zamjenice voditelja Saveznog ureda za upravljanje učinkom u sklopu Ureda saveznog kancelara, odgovorna za provedbu planiranja proračuna prema učinku i analizu regulatornog učinka.Završila je studij socijalne ekonomije te specijalizirala javno upravljanje na bečkom Ekonomskom i poslovnom sveučilištu.

Andreas Fraydenegg

Stručnjak za analizu regulatornog utjecaja u Glavnoj upravi za proračun i javne financije u sklopu austrijskog Ministarstva financija. Koordinira postupkom pregleda kvalitete za analize regulatornog utjecaja iz svih ministarstava.Prije nego što se zaposlio u javnoj službi 2016. radio je kao savjetnik u PwC-u. Završio je studij poslovne ekonomije i javnog upravljanja na Sveučilištu u Innsbrucku te doktorirao ekonomiju i poslovnu ekonomiju na Sveučilištu u Grazu. Predaje na Saveznoj upravnoj akademiji.

21

Roland Schneider

Roland Schneider je stručnjak za upravljanje učinkom i analize regulatornog utjecaja u Saveznom uredu za upravljanje učinkom u austrijskom Saveznom ministarstvu za javne službe i sport.

Prije zaposlenja u Saveznom uredu za upravljanje učinkom radio je u Glavnoj upravi za koordinaciju u Uredu saveznog kancelara te kao asistent na bečkom Ekonomskom i poslovnom sveučilištu gdje je završio studij socijalne ekonomije.

22