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Direction départementale des territoires de l’Isère

ZONE D'AMENAGEMENT CONCERTE

Principes généraux

Contenu du dossier de ZAC

SASE – juin 2015

2Direction départementale des territoires de l’Isère

La ZAC dans le code de l’urbanisme

- Les articles qui traitent de la ZAC sont peu

nombreux (20) dans le code de l’urbanisme :

- 8 articles dans la partie législative (L.311-1 à

L.311-7)

- 13 articles dans la partie réglementaire (R.311-1

à R.311-12) ;

- Sans oublier les 19 articles relatifs au contenu

du traité de concession et les modalités de mise

en concurrence en cas de (L.300-4 à L.300-5-2 et

R.300-4 à R.300-16) ;

- Mais aussi l’article L.300-3 relatif au mandat

d’aménagement.

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Qu’est-ce qu’une ZAC, en trois points ?

- La ZAC est assimilable à un lotissement car elle

permet d’aménager et d’équiper les terrains et

de les diviser pour les vendre ou les louer ;

- La ZAC vaut PUP (projet Urbain partenarial) car

elle permet de financer par l’aménageur les

équipements publics nécessaires ;

- Au surplus, elle permet aussi à l’aménageur de

réaliser les travaux d’équipements publics qui

figurent dans le traité de concession car

l’aménageur est un concessionnaire choisi

après mise en concurrence.

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Définition légale de la ZAC – L.311-1

- "les zones d’aménagement concerté sont les zones à l’intérieur desquelles une collectivité publique ou un établissement public y ayant vocation décide d’intervenir pour réaliser l’aménagement et l’équipement des terrains, notamment de ceux que cette collectivité ou cet établissement a acquis ou acquerra en vue de les céder ou de les concéder ultérieurement à des utilisateurs publics ou privés".

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Compétence en ZAC – L.311-1

- les ZAC sont approuvées par délibération du conseil municipal ou de l’organe délibérant de la collectivité publique compétente ;

- Cependant, sont crées par le préfet, après avis du conseil municipal ou de l’EPCI compétent, les ZAC réalisées à l’initiative :. De l’ETAT ;. Des Régions ;. Des Départements ;. De leur établissements publics ;. Ou situées en tout ou partie dans une OIN (opération d’intérêt national).

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Rappel de certains principes généraux

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Principe n° 1

- Depuis la loi SRU, le PLU est devenu l'outil

opérationnel de l'aménagement et de l'urbanisme.

Le PLU couvre l'ensemble du territoire communal.

- Le POS était un outil défensif de l’urbanisme avec

pour objectif premier de protéger certains espaces.

Il indiquait ce qu'il ne fallait pas faire.

La ZAC, à travers son PAZ (plan d'aménagement

de zone) constituait le volet opérationnel de

l’urbanisme communal en POS.

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Principe n° 2

- La vision offensive de l’urbanisme de projet

exprimé par le PLU est illustrée par deux outils

renouvelés :

. le PADD (projet d’aménagement et de

développement durables) ;

. Les OAP (orientation d’aménagement et de

programmation).

- La ZAC redevient un simple outil d’aménager des

terrains à l’instar des autres opérations

d’aménagement comme le lotissement. Elle ne

permet plus de changer les règles d’urbanisme

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Principe n° 2 suite

- L’OAP constitue désormais la manière privilégiée

d’exprimer les options d’urbanisme de la ZAC (à

l’instar des anciens PAZ) avec la souplesse

nécessaire (lien de compatibilité du L.123-5).

- Cette obligation figure aux articles L.123-3 et R.123-3-

2 du CU :

« Dans les ZAC, le PLU peut en outre préciser :

a) La localisation et les caractéristiques des espaces

publics à conserver, à modifier ou à créer ;

b) La localisation prévue pour les principaux ouvrages

publics, les installations d’intérêt général et les

espaces verts (…) ».

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Principe n° 3

- Depuis la loi SRU de 2000, le financement ponctuel

des équipements publics est interdit (extension des

réseaux, voirie, etc.).

- C’est donc le PLU qui détermine la constructibilité

des terrains (selon trois critères) :

• Constructibilité juridique ;

• Constructibilité technique (le terrain est-il desservi ?)

• Constructibilité financière (Qui finance ou réalise les

équipements ?).

- La ZAC constitue un des outils permettant de

prendre en charge les équipements publics de la

zone.

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Principe n° 4- En matière d’aménagement et d’urbanisme, la

commune ne peut déléguer à un aménageur public

ou privé ses prérogatives de puissance publique

pour :

• les réflexions préalables d’urbanisme et la

procédure d’adaptation du PLU ;

• la maîtrise d’ouvrage des équipements publics

sauf si la délégation de maîtrise d’ouvrage a fait

l’objet d’une mise en concurrence (art. L.300-4).

- La ZAC permet d’y déroger ainsi qu’à la Loi MOP

du 12 juillet 1985 pour la réalisation des travaux

d’équipements publics.

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Principe n° 5 - 1- La ZAC est une procédure d’aménagement et

d’équipement uniquement d’initiative publique.

- Aucun promoteur ou aménageur privé ne peut

prendre l’initiative de proposer une ZAC.

- Le PUP (projet urbain partenarial) du L.332-11-3

constitue l’alternative en cas d’initiative privée.

L’opération immobilière est alors montée sous

forme de permis de construire (PCVD, etc.) ou

permis d’aménager un lotissement ; sans que

l’opérateur privé puisse réaliser les travaux

d’équipements publics.

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Principe n° 5 - 2

En ZAC, il y a quatre acteurs principaux :

• 1) La collectivité qui prend l’initiative de la ZAC

(commune, Communauté de communes,

agglomération, Métropole ou Cté Urbaine) ;

• 2) L’aménageur qui, choisi après mise en

concurrence, assure la réalisation de l’opération

- soit pour son compte (risque financier) ;

- soit pour le compte de la collectivité (sans risque

financier). C’est la plupart du temps la SEM locale ;

• 3) Le constructeur : c’est celui qui paie les

participations soit dans le prix du foncier, soit dans le

cadre d’une convention financière (L.311-4) ;

• 4) La collectivité compétente en PLU.

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Principe n° 5-3 – Qui peut-être aménageur ?

- Toute personne publique ou privée « y ayant

vocation » peut assurer le rôle d’aménageur (L.300-

4).

- L’article L.300-5-2 instaure en 2005 un aménageur

particulier qui bénéficie de la notion de « contrat in

house » (collectivité exerçant un contrôle analogue que

sur ses propres services), et qui est choisi sans mise

en concurrence : Les SPLA (société publiques locales

d’aménagement) créées par l’article L.327-1 du CU.

• Les autres personnes publiques ou privées ainsi que

les SEM sont soumis aux règles de la mise en

concurrence dont les modalités diffèrent selon leur

prise de risques financiers.

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Principe n° 6- En cas de défaillance de l’aménageur, c’est

toujours la collectivité publique qui a pris

l’initiative de l’opération qui doit en assurer

l’achèvement physique et financier.

- C’est le traité de concession dont le contenu est

défini à l’article L.300-5 du CU qui précise les

obligations de chacune des parties :

• l’objet du contrat, sa durée, ses modalités de

prorogation ;

• les conditions de rachat et de résiliation ou de

déchéance du concessionnaire ;

• les modalités d’apport financier du concédant.

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Principe n° 7- La ZAC n’étant pas une autorisation d’aménagement ou

d’urbanisme, elle n’est instruite par aucun service instructeur.

- La ZAC doit faire l’objet d’un contrôle de légalité à chaque étape

de sa procédure.

- L’évolution du PLU est le seul moment où l’Etat peut intervenir en

amont de l’approbation du dossier de réalisation, sans véritable

association (modification ou révision simplifiée).

- L’étude d’impact, le dossier « loi sur l’eau », les procédures

environnementales (biodiversité, zones humides, etc.) et la DUP

éventuellement nécessitent une validation des services de l’Etat.

- Le financement public du logement constitue également un autre

point de rencontre avec la collectivité.

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Les étapes et le contenu des ZAC

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Les phases de la ZAC- La ZAC se déroule en trois grandes phases :

• La phase de CRÉATION de la ZAC qui inclut :

- la concertation ;

- l’étude d’impact validée par le préfet de région.

• La phase de MISE EN CONCURRENCE pour le choix

de l’aménageur qui peut intervenir avant l’approbation

du dossier de création (L.300-2, 2° alinéa), une fois tiré

le bilan de la concertation, défini le projet et arrêté par

délibération son bila financier);

• La phase de REALISATION de la ZAC qui inclut :

- la procédure d’évolution du PLU.

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Le dossier de création de la ZACLe dossier de création comprend :

• 1) Le rapport de présentation qui expose l’objet et la justification

de l’opération :

- comporte la description de l’état initial de l’environnement ;

- le programme prévisionnel des constructions à édifier dans

la zone ;

- Les raisons du parti d’aménagement retenu au regard des

dispositions d’urbanisme et d’environnement ;

- La compatibilité avec les documents stratégiques (SCoT, …).

• 2) Le plan de situation et 3) le plan du périmètre de la zone ;

• 4) Le régime de la zone au regard de la taxe d’aménagement ;

• 5) L’étude d’impact : depuis le 1er juin 2012, elle n’est plus

systématiquement requise (R.122-2 du CE) :- Obligatoire si + 40 000 m² de SP ou + de 10 ha de superficie ;

- Au cas par cas : entre 5 et 10 ha avec SP entre 10 000 et 40 000 m²

- Non requise si ≤ à 10 000 m² de SP et superficie ≤ 5 ha.

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La mise en concurrence pour le choix de l’aménageur

La passation des concessions d’aménagement est subordonnée

aux modalités précisées par les articles R.300-4 et suivants du

code de l’urbanisme. En effet, la délégation de maîtrise d’ouvrage

en droit français ne relève pas du code des marchés publics :

• 1) Obligation de mise en concurrence avec appel public de

candidatures (annonces légales) ;

• 2) La mise en concurrence fait référence au seuil européen du

code des marchés publics (5 186 000 € au 1/01/2015). Ce montant

s’applique aux « produits de l’opération d’aménagement ».

• 3) Le rôle de l’aménageur ou du concessionnaire est précisé :

« le concessionnaire assume une part significative du risque

économique de l’opération », pour éviter les fausses prises de

risques des SEM locales.

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Mise en concurrence pratique

• 1) Lorsque l’aménageur assume la part significative du risque

économique de l’opération et que le produit de l’opération excède

le seuil européen, la procédure est celle définie aux articles R.300-

4 à R.300-11 du code de l’urbanisme.

• 2) Lorsque l’aménageur n’assume pas une part significative du

risque économique de l’opération, et que le produit de l’opération

excède le seuil européen, la procédure de choix est celle relative

aux « contrats de partenariat » définie aux articles L.1414-1 à

L.1414-8 du CGCT complétée par les art. R.300-11-1 à R.300-11-6

du CU, par ex pour les critères d’attribution.

• 3) Lorsque l’aménageur n’assume pas une part significative du

risque économique de l’opération, et que le produit de l’opération

est inférieur au seuil européen, le conseil municipal définit

librement les modalités de la mise en concurrence (R.300-11-7 et

R.300-11-8 du CU).

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Le dossier de réalisation de la ZACLe dossier de réalisation comprend :

• 1) Le PROJET DE PROGRAMME DES EQUIPEMENTS PUBLICS

(PEP) à réaliser dans la zone. Si un équipement incombe à une

autre collectivité, le PEP doit contenir son accord.

• 2) Le PROJET DE PROGRAMME GLOBAL DE CONSTRUCTION à

réaliser dans la zone ;

• 3) Les MODALITES PREVISIONNELLES DE L’OPERATION

ECHELONNEES DANS LE TEMPS, faisant apparaître les charges

respectives de l’aménageur et de la collectivité ainsi que les

risques encourus ;

• 4) Le complément à L’ETUDE D’IMPACT ainsi que l’ETUDE DE

FAISABILITE ENERGETIQUE prévue à l’art. L.128-4 du CU ;

• 5) L’ETUDE DE SECURITE PUBLIQUE (L.111-3-1 et R.111-48 du

CU) en cas de SP > à 70 000 m² dans les agglomérations de + de

100 000 habitants.

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Comment sont définies les règles d’urbanisme en ZAC ?Les règles d’urbanisme des ZAC créées depuis la Loi SRU de 2000

sont celles contenues dans le document d’urbanisme opposable

(PLU ou POS). Le règlement définit en application de l’article

L.123-3 les règles d’urbanisme.

Trois observations :

• 1) Le dossier de ZAC ne comporte plus aucune règle d’urbanisme

opposable aux tiers (contrairement aux PAZ des anciennes ZAC) ;

• 2) Le CCCT (cahier des charges de cession des terrains) du L.311-6

permet d’instaurer des règles d’urbanisme, d’architecture ou techniques à

l’occasion de chaque cession ou vente. Le CCCT est opposable aux

demandes de permis. Il doit être joint à la demande de PC ou de PA ;

• 3) Il est désormais possible de faire évoluer les règles d’urbanisme du

PLU à n’importe quelle phase de la procédure. Le dossier de réalisation

peut être approuvé sans que le PLU ne soit mis en compatibilité. En

application de l’article R.311-6, « l’aménagement et l’équipement de la

zone sont réalisés dans le respect des règles d’urbanisme applicables »

(CE, avis 4 juillet 2012, n° 356221).

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Que deviennent les PAZ des ZAC approuvées ?

Les PAZ (plan d’aménagement de zone) approuvés

avant l’entrée en vigueur de la loi SRU demeurent

applicables jusqu’à l’approbation d’un PLU :

• 1) Ils ont les mêmes effets pour la zone intéressée que

le PLU.

• 2) Ils sont soumis au régime juridique des PLU. Ils ne

sont donc pas frappés par la caducité des POS aux

1/01/2016.

• 3) Ils peuvent comporter les mêmes éléments que le

PLU (règlement, OAP, etc.) à l’exclusion du PADD ;

• 4) La suppression de la ZAC met fin aux accords

contractuels et au régime dérogatoire de participation

mais laisse subsister les règles d’urbanisme du PAZ.

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Le régime des participations en ZAC – L.311-4 du CU

Le principe en ZAC est que les constructions autorisées dans le périmètre

de la ZAC participent au financement des équipements. C’est la règle

quasi générale.

Le régime des participations en ZAC est régi par l’art. L.311-4 du CU. Les

participations doivent respecter les deux principes de base :

- Principe de nécessité des équipements publics qui doivent « répondre

aux besoins des futurs habitants ou usagers des constructions à édifier

dans la zone » ;

- Principe de proportionnalité : en cas d’équipements programmés qui

excèdent les besoins de l’opération, « seule la fraction de ces besoins

peut être mise à la charge de l’aménageur » (CE, 30 décembre 2010, n°

307124).

Deux cas sont prévus :

• 1) Lorsque le terrain est vendu ou cédé par l’aménageur de la ZAC, le

prix de cession inclut le montant de cette participation.

• 2) Lorsque le terrain ne provient pas de l’aménageur, une convention de

participation doit être conclue avec la commune ou l’EPCI compétent. Elle

est jointe obligatoirement à la demande de permis.

•

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Achèvement ou suppression de la ZAC

• 1) Achèvement des ZAC : Depuis la Loi SRU de 2000, les ZAC

ne font plus l’objet d’une procédure d’achèvement prévue par le

code de l’urbanisme. C’est le traité de concession qui détermine

les modalités d’achèvement de la ZAC, une fois réalisé le

programme des équipements publics (achèvements financier et

physique).

• 2) Suppression de la ZAC (R.311-12) : La suppression de la ZAC

met fin au régime de participation et réintroduit le périmètre

dans le droit commun, notamment la taxe d’aménagement.

La suppression de la ZAC intervient donc lorsque la totalité

des terrains et les charges foncières qui s’y rattachent ont

été vendues ou cédées ; sinon la collectivité perdra des

recettes d’aménagement.

On peut donc avoir deux dates différentes : celle d’achèvement (cf.

traité de concession) et celle de la suppression de la ZAC.

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La ZAC en résumé …

FIN

Merci de votre attention.

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