[국방개혁 토론회]

군구조 개편의 문제점과

국방개혁

○ 일시: 2011년 6월 21일(화) 오전10시

○ 장소: 민주정책연구원 대회의실

○ 주최: 민주정책연구원, 참여연대, 평통사, 평화네트워크

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자료집 순서

○ 발제문

‘국방개혁 기본계획 2011~2030’의 문제점과 대안 ………… 4

고영대 (평화통일연구소 상임연구위원)

‘적극적 억제전략’ 비판 ………………………………………… 41

정욱식 (평화네트워크 대표)

○ 토론문

상부지휘구조 개선안 …………………………………………… 49

이선희 (예비역 공군준장, 현 카이스트 교수)

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토론회 순서

사회 : 임종인 전 의원

○ 발 제

- 군구조 개편의 문제점과 국방개혁

(고영대 평화통일연구소 상임연구위원)

- 적극적 억제전략과 국방개혁

(정욱식 평화네트워크 대표)

○ 토 론

- 이선희(예비역 공군준장, 현 카이스트 교수)

- 노 훈(국방연구원 책임연구원)

- 이태호(참여연대 사무처장)

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○ 발제문

‘국방개혁 기본계획 2011~2030’의 문제점과 대안

― 군구조 개편을 중심으로 ―

고 영 대 (평화통일연구소 상임연구위원)

글을 시작하며

1. 통합군제 구축 의도와 문민통제 위협

1) ‘국방개혁 기본계획 2011~2030’의 군구조는 통합군제

2) 문민통제를 결정적으로 위협하는 통합군제

2. 상부구조 비대화와 육군 편중 심화

1) 합참, 육·해·공 본부의 비대화

2) 국방부와 합참 편성의 육군 편중 심화

3) 하부구조 비대화

4) 장성 60명 감축 등 고급장교 감축은 허구, 오히려 증가

3. 현행보다 늘어나게 되는 지휘체계와 그로 인해 야기될 지휘 혼선

1) 늘어나는 지휘계선과 지휘 지연

2) 합참의장과 각 군 총장 간 지휘 혼선 야기

4. ‘국방개혁 기본계획 2011~2030’의 군구조는 합동성 강화에 역행

1) 3군 균형 발전 가로막아 합동성 강화에 역행

2) 지휘계선상 주요 직위의 육군 독식에 따른 합동성 약화

3) 통합군제가 합동성 강화의 만병통치약인가?

5. 기만적인 전시작전통제권 환수에 따른 한국군 지휘체계의 기형화

1) 공군 작전통제권 미환수에 따른 한국군 지휘체계의 기형화 및 위법화와 공군

지휘체계의 혼선 가능성

2) 전시 미군 주도에 따른 한국군 지휘체계의 무력화

글을 마치며

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글을 시작하며

이명박 정부의 ‘국방개혁 기본계획 2011~2030’(일명 307 계획)의 세부

계획이 구체화되고 있고 국군조직법 등 국방개혁 관련 5개 법률 개정안이

입법 예고되어 6월 국회 통과를 목표로 하고 있다.

그러나 ‘국방개혁 기본계획 2011~2030’은 국방개악안이다.

국방개혁은 문민통제 확립과 강화라는 대전제 아래 저비용 고효율의 군대

를 만드는 데 그 목적이 있다.

군정의 측면에서 저비용 고효율은 병력과 예산 삭감을 통해 인력 및 장비

관리의 효율성을 높이는 것이다.

군령의 측면에서 저비용 고효율은 군구조 슬림화와 개편을 통해 지휘계선

을 단축하고 3군 균형 발전과 합동성을 강화하여 작전의 효율성을 높이는

것이다.

노태우 정부의 ‘8·18 계획’ 이래로 역대 정권의 국방개혁안은 하나같이 결

국 실패로 끝나고 말았지만 부분적으로나마 개혁 과제를 달성하기도 했다.

그러나 이명박 정부의 국방개혁안은 역대 정부의 국방개혁안이 공통으로

추구해 왔던 개혁 과제를 완전히 일탈한, 한마디로 말해 국방개혁에 역주행

하는 안이다. 문민통제 확립, 군구조 슬림화, 지휘계선 단축, 합동성 강화 등

그 어떤 개혁 과제도 ‘국방개혁 기본계획 2011~2030’을 통해서는 달성할

수 없다.

따라서 실패를 거듭해 온 국방개혁을 성공으로 이끌기 위해서는 우선 ‘국

방개혁 기본계획 2011~2030’을 전면 폐기하는 데서부터 시작해야 한다. 적

당히 땜질하는 방법으로는 이 안을 군과 국민의 지지를 받는 국방개혁안으

로 결코 탈바꿈시킬 수 없다. 그런 다음 다시 중론을 모아 반드시 구현하고

달성해야 할 명실상부한 국방개혁안을 새로 수립해야 한다.

이에 이 글은 ‘국방개혁 기본계획 2011~2030’이 국방개혁안이 아닌 국방

개악안인 근거를 군구조 개편 분야를 중심으로 밝히고, 제한된 범위에서나마

대안을 제시해 보려는 데 그 취지가 있다.

1. 통합군제 구축 의도와 문민통제 위협

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1) ‘국방개혁 기본계획 2011~2030’의 군구조는 통합군제

(1) 일반적인 군구조 형태

군구조는 크게 3군 병립제, 합동군제, 통합군제, 단일군제로 나뉜다.

3군 병립제 하에서는 3군 참모총장이 각각 자군의 군정권과 군령권을 통

합적으로 행사한다.

통합군제 하에서는 단일 지휘관(통합군 사령관)이 예하에 3군 사령관을 두

고 3군의 군정권과 군령권을 통합적으로 행사한다.

합동군제 하에서는 3군 참모총장이 각각 자군의 군정권을 행사하며, 단일

지휘관(합동참모총장 또는 합참의장)이 3군의 작전부대를 통합적으로 지휘―

군령권을 통합적으로 행사―한다.1)

한편 군구조를 지휘체계에 따라 분류하면 비통제형 합참의장제, 통제형 합

참의장제(예하 작전부대 지휘), 합동형 합참의장제(예하 작전부대 지휘와 함

께 작전 관련 일부 군정권―예, 작전소요통제2)―을 행사), 단일형 참모총장제

(군정권과 군령권을 통합 행사)로 분류하기도 한다.3)

이상의 군구조 분류 방식에 따르면 한국군은 1990년 10월 1일 합참 창설

이래 합동군제 또는 합동형 합참의장제를 채택해 오고 있다.

(2) ‘국방개혁 기본계획 2011~2030’의 군구조는 통합군제

‘국방개혁 기본계획 2011~2030’의 군구조는 단일 지휘관인 합참의장이

한반도 전구의 합동군사령관4)으로서 예하에 (육·해·공군 사령관으로서) 각

군 참모총장을 지휘계선에 두고 3군의 군령권과 제한된 군정권을 통합 행사

한다.

1) 공군본부, 『외국군 구조 편람』, 2007, 18~26쪽.

2) “전시 또는 평시 작전에 필요한 인적·물적 자원의 획득, 비축 사용에 대한 통제 업무를 말하며, 주로 합참과

각 군 본부 간에 이루어짐. 즉 합참은 군령 분야 최고사령부로서 전투에 필요한 자원(인적·물적)의 준비 태세

파악이 작전지휘를 위한 필수불가분의 요소이므로 전투에 필요한 자원 관리가 비록 군정 사항에 속하더라도

작계 시행을 위해서 작전소요통제를 할 수 있음.”, 합참,『합동연합작전군사용어사전』, 2004. 12, 335쪽.

3) 공군본부, 『외국군 구조 편람』, 2007. 18~26쪽.

4) 국방부, 「국방개혁 307 계획 참고자료」, 2011. 3. 28, 23~25쪽 ; 「국방개혁 307 계획」, 국방부, 2011.

4. 12, 13~14쪽.

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이러한 형태의 군구조는 통합군제에 속한다.

① 3군 참모총장이 지휘계선에 포함되어 합참의장의 지휘를 받는 구조는

통합군제

무엇보다도 3군 참모총장을 지휘계선에 포함시키고 합참의장이 이들을 지

휘하게 된다는 점에서 ‘국방개혁 기본계획 2011~2030’의 군구조는 통합군

제로 분류된다. 육·해·공군 참모총장을 지휘계선에 포함시키고 이를 단일

지휘관(합참의장)이 지휘하는 합동군제란 존재하지 않는다.

국방부는 “합동군제인 영국·호주·싱가포르·캐나다 등은 합참의장이 각 군

참모총장을 지휘”5)한다고 주장하나 이는 사실 왜곡이다.

영국은 철저한 문민통제 하에 국방참모총장(합참의장)이 전시에는 3군 작

전부대를 직접 지휘하고 평시에만 3군 참모총장을 통해 작전부대를 지휘한

다. 전시에 3군 참모총장을 지휘계선에서 제외시킨다는 점에서 ‘국방개혁 기

본계획 2011~2030’의 군구조와 결정적으로 다르다. 영국의 합참의장은 제

한된 군령권을 행사하는 것이다.

국방부는 3군 참모총장을 지휘계선에 포함시키는 이유를 “최고의 군사적

전문성을 가진 합참의장과 각 군 참모총장의 노력을 통합함으로써 합동성을

강화”하고 “각 군이 담당하는 지·해·공 작전수행능력도 제고”6)하기 위한 것

이라고 주장하고 있다. 반면에 영국은 평시에 지휘계선에 들어가는 각 군 참

모총장을 오히려 전시에 지휘계선에서 제외시킨다는 점에서 각 군 참모총장

을 지휘계선에 포함 또는 제외시키는 근거가 한국 국방부가 내세우고 있는

근거와 반대다. 즉 신속성을 요하지 않은 평시에는 각 군 참모총장을 통해

작전명령을 하달함으로써 각 군 참모총장으로 하여금 국방참모총장을 견제

하게 하고, 신속성이 요구되는 전시에는 국방참모총장이 직접 각 군 작전부

대를 지휘하게 함으로써 작전의 효율성을 높이려는 것이다. 따라서 각 군 최

고 전문가로서의 참모총장을 지휘계선에 포함시켜야 한다는 한국 국방부의

주장은 영국군에게는 별 의미가 없는 것 같다.

지휘 구조가 주로 전시 지휘를 위한 것이라고 할 때 전시 지휘계선에서 각

5) 국방부, ‘「국방개혁 기본계획」 상부지휘구조 개편’, 2011. 5. 13, 12쪽.

6) 주 4)와 같음.

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군 참모총장을 제외시키는 영국의 군구조를 전·평시 지휘계선에 3군 참모총

장을 포함시키는 ‘국방개혁 기본계획 2011~2030’의 군구조와 동일한 것으

로 설명하고 있는 국방부의 주장은 분명 사실 왜곡이다.

호주군은 상비군이 5만에 불과한 소군 체제여서 이를 대군 체제의 한국군

군구조와 비교하는 것 자체가 부적절하다. 뿐만 아니라 지휘체계에서도 전구

사령관이 국방참모총장(합참의장)의 위임을 받아 전·평시 작전부대를 지휘하

며, 3군 참모총장은 지휘계선에서 제외되어 있다. 따라서 합동군제 하에서 3

군 참모총장이 합참의장의 작전지휘를 받는 예로 호주군을 드는 것도 터무

니없다.

캐나다군도 상비군 6만의 소군 체제여서 이를 한국군 군구조와 비교하는

것이 부적절할 뿐만 아니라, 더욱이 통합군제를 채택하고 있어 3군 참모(총)

장을 합참의장의 지휘를 받고 있는 합동군제의 예로 드는 것 역시 전혀 잘

못된 주장이다.

각 군 본부를 유지하며, 3군 참모총장이 자군의 사령관으로서 합참의장의

지휘를 받는 ‘국방개혁 기본계획 2011~2030’의 군구조는 이스라엘식 통합

군제와 비교적 유사하다. 이스라엘도 통합군제지만 각 군 본부를 유지하고

있고, 각 군 참모총장이 군사령관으로서 총참모장의 지휘를 받아 자군에 대

해 군정·군령권을 행사―지상군 사령관은 지휘계선에서 제외―한다. 다만 총

참모장이 군령·군정권을 통합 행사하나 방위생산이나 하부구조 운용, 예산

편성·획득 등에 관한 군정권은 국방본부장(사무차관)이 행사하고 있다는 점

에서 총참모장은 제한된 군정권을 행사하고 있다.

‘국방개혁 기본계획 2011~2030’의 군구조가 이스라엘식의 통합군제를 모

방한 것인지는 알 수 없지만 이스라엘군이 프랑스군과 함께 한국군 국방개

혁의 주된 벤치마킹 대상이었다는 점에서 그 가능성은 있다.

국방부는 ‘국방개혁 307 계획’에서 당초 “각 군 참모총장의 상부 의사결정

권한 및 참여 비중 증대”7) 입장을 밝힌 적이 있다. 얼핏 보면, 이는 합참과

합참의장의 권한을 강화하려는 ‘국방개혁 기본계획 2011~2030’의 군구조

개편과는 상충된다. 그럼에도 불구하고 각 군 참모총장의 권한과 비중 강화

7) 국방부, 「국방개혁 307 계획 참고자료」, 2011. 3. 28, 23~25쪽.

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를 계획했다는 것은 합참의장에 대한 과도한 군령·군정 권한의 집중을 견제

하기 위한 데 그 취지가 있었을 것이다. 군이 이러한 계획을 했던 것 자체가

내부적으로는 ‘국방개혁 기본계획 2011~2030’의 군구조를 통합군제로 보고,

합참의장으로의 과도한 권한 집중에 대한 군내·외의 우려와 해·공군의 반발

을 불식시키기 위한 조처인 것으로 보인다. “그러나 5월 들어 합참의장과

(각 군) 참모총장의 현재와 같은 법적 권한을 그대로 유지하겠다고 한발 뺐

다.”8)

통합군제 하에서 단일 지휘관으로의 과도한 권한 집중을 견제하기 위한 방

안으로 국방총장(합참의장)이 각 군 참모총장과 협조 또는 통제하는 방식의

군구조를 들 수 있는데, 이탈리아의 ‘절충식 통합군제’가 이에 해당한다.

② 합참의장이 인사권·징계권·군수지시권 같은 폭넓은 군정권을 행사하는

구조는 통합군제

한편 ‘국방개혁 기본계획 2011~2030’의 군구조는 합동형 합참의장에게

통상적으로 부여되는 군정권의 범주를 훨씬 뛰어넘는 폭넓은 군정권을 부여

하고 있다. 합참의장은 지금도 어느 외국군 합동형 합참의장도 행사하지 못

하는 막강한 인사권과 군수권을 행사하고 있다. 군 인사법(20조)9)에 의거해

주요 작전·합동부대 지휘관 임명에 관한 협의권을 행사하고 있으며, ‘작전소

요 통제권’(작전지원 운용 통제권)10)이라는 군수 관련 군정권도 행사하고 있

다.

여기에 더해 ‘국방개혁 기본계획 2011~2030’은 합참의장에게 합참 근무

인원에 대한 진급·보직 추천권과 작전지휘에 관한 작전부대의 지휘관 징계권

까지 부여하며, 군수계획 수립, 전·평시 군수 소요·능력 판단, 군수 준비태세

유지 등의 합동작전 지원에 필요한 군수 지시권을 추가로 부여한다. 동원·교

육에 관한 권한도 추가된다.

8) <내일신문>, 2011. 5. 17.

9) 법률 제4,506호(군인사법중개정법률), 『관보 제12283호』, 3~4쪽. 1992. 12. 2. 이 중 합참의장과 관련된

개정은 군인사법 20조(중요부서의 장의 임명 등) ②항을 신설한 것으로, 그 내용은 “참모총장은 당해 군 장관

급 장교 중에서 합동참모본부의 장관급 장교의 보직과 국군조직법 제9조 제3항의 규정에 의한 작전부대 및

합동부대의 장의 보직을 국방부장관에게 추천하고자 할 때에는 미리 합참의장과 협의하여야 한다”이다.

10) 장성, ‘군구조 개편안 이대로는 안 된다’, 2011. 3.

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합동군제 합참의장으로서 비교적 폭넓은 군정권을 행사하는 예로 프랑스

군제를 든다. 프랑스 합참의장은 전비태세 유지, 국방 중기계획 수립, 3군에

대한 감찰권 등을 행사한다. 그렇지만 프랑스 합참의장의 군정권은 ‘국방개

혁 기본계획 2011~2030’으로 인사권·징계권·군수지시권 등을 행사하게 될

한국 합참의장의 군정권에는 훨씬 미치지 못한다. 또한 프랑스군 합참의장도

영국처럼 전시에만 3군 작전부대에 대한 군령권을 행사한다. 평시 군령권이

제한되는 것이다. 전체적으로 한국 합참의장의 군령·군정권은 프랑스 합참의

장의 군령·군정권보다 훨씬 막강하다.

통합군제라고 해서 단일 지휘관이 반드시 군정·군령권을 일원적으로 행사

하는 것은 아니다. 이스라엘도 통합군제지만 군정·군령권을 분리 행사하는

이원체제로 단일 지휘관인 총참모장은 군정권을 제한적으로 행사한다. 이탈

리아의 절충식 통합군제 하의 3군 참모총장은 교육·훈련, 작전준비태세 유지

등의 군정권을 행사한다. 역시 통합군제인 터키군의 국방장관(11위)은 총사

령관(4위)보다도 서열이 낮지만 국방예산이나 전력증강 등의 군정권을 행사

한다.

이렇게 ‘2011~2030’의 군구조 하에서 합참의장이 행사하게 될 권한은 합

동군제 합참의장이 통상적으로 행사하고 있는 권한을 훨씬 뛰어넘으며, 통합

군제의 단일 지휘관이 행사하는 군정·군령 권한과 유사하거나 버금간다.

지난 6월 13일, 국회 국방위에서 김관진 국방장관은 ‘국방개혁 기본계획

2011~2030’의 군구조 개편으로 합참의장에게 새로 부여될 군정권을 철회할

뜻을 내비쳤다.11) 이는 국방장관이 합참의장으로의 과도한 군정·군령권 집중

의 문제점을 부분적으로나마 인정했다는 점에서 의미가 있다.

그러나 합참의장이 군정권을 현행대로 행사한다고 해서 ‘국방개혁 기본계

획 2011~2030’의 군구조가 통합군제를 탈각하는 것은 아니다. ‘국방개혁 기

본계획 2011~2030’의 군구조를 통합군제로 보는 핵심 이유는 3군 참모총장

을 군령 계선에 포함시켜 합참의장이 이를 직접 지휘하는 데 있다. 또한 이

미 합참의장은 상당한 인사권과 군수권 등 군정권을 행사하고 있는 한편, 합

참의장이 군정권을 행사하는 범주의 차이가 군제의 속성을 규정하는 핵심

11) 연합뉴스, 2011. 6. 13.

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기준일 수는 없기 때문이다.

그렇지만 ‘국방개혁 기본계획 2011~2030’의 군구조가 합참의장의 군정권

을 강화하여 지휘계선상의 3군 참모총장과 본부에 대한 지휘를 강화하자는

의도를 담고 있었던 만큼 합참의장의 군정권을 강화하는 것과 3군 참모총장

을 지휘계선에 포함시키는 것은 동전의 양면으로서, 합참의장에게 군정권을

추가로 부여하기로 한 방침을 철회한다면 각 군 참모총장을 지휘계선에 포

함시키기로 한 방침 역시 함께 철회해야 마땅하다. 나아가 이미 합참의장이

행사하고 있는 인사·군수 등 군정권도 대부분 참모총장에게 되돌려주는 것이

합동군제의 본성과 군 전략단위(합참과 각 군 본부)에서의 군정·군령 분리

행사 및 상호 견제 원칙에 보다 충실하다 할 것이다.

창군 이래로 통합군제의 도입은 육군의 숙원이었다. 박정희·전두환 정권과

같은 군사정권이나 노태우·김영삼 정권과 같은 준군사정권은 한결같이(김영

삼 정권은 집권 초기에는 통합군제 반대) 통합군제 도입에 나섰다. 그러나

군사정권은 해·공군의 반발과 함께 쿠데타를 우려하여 정권 스스로, 준군사

정권 역시 해·공군의 반발과 함께 국회와 국민적 저항에 부딪혀 통합군제 도

입을 포기해야만 했다. 이후 김대중· 노무현 정권은 합동군제를 지향했으며,

특히 노무현 정권은 ‘국방개혁에 관한 법률’로 합동군제를 굳혔다. 그런데 이

제 다시 이명박 정권이 통합군제의 도입에 나서고 있는 것이다.

2) 문민통제를 결정적으로 위협하는 통합군제

(1) 문민통제의 개념

문민통제는 군의 존립 의의와 방식을 규정하는 가장 규범적인 개념이다.

문민통제란 “정치가 군사에 우월하여 정치 주체가 군부를 지배·통제하는 것

으로, 그 최대의 취지는 군국주의화를 배격하고 민주주의의 원리를 관철하고

자 하는 것”이다. 이는 군사보다 정치 우위의 원칙을 규정한 것으로, 무력수

단을 독점하고 있는 “군은 반드시 문민에 의한 정치권력의 통제를 받아야

한다”는 원칙이다.12)

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부연 설명하면 “군사에 관한 최고결정권자는 군인이 아니라 문민이어야 하

고 군은 문민에 의한 국가 정책 결정에 복종해야 할 뿐 아니라 군사에 관한

사항도 문민에 의해 통제”되도록 하며, “군의 역할은 오로지 국가안보와 국

토방위라는 군사적 목적을 달성하는 데 한정되고, 비군사적·민간적 영역의

군사화는 허용되지 아니”한다는 의미다. 나아가 “정치적·경제적·문화적 분야

에는 군인이 개입할 수 없으며 이들 영역에 군인이 진출하여서도 아니 된

다”는 의미까지 포함한다.13)

문민통제를 구현하기 위해서는 “군을 견제하고 정부 조직 간에 통제와 책

임을 분산시키고 헌법으로 군사력을 문민 당국에 복종하도록 하기 위한 제

도적 장치가 필요”14)하다. 법적·제도적 장치를 통해 통수권자와 통수 체계,

군정·군령 통할기구로서의 국방부는 물론 군정·군령 집행기구로서의 합참과

육·해·공군 본부의 주요 의사결정 기구가 문민 엘리트에 의해 직접 통제되도

록 보장해야 하는 것이다.

(2) 문민통제의 제도적 장치

모든 입헌민주주의 국가의 군대는 문민통제의 원칙 하에서만 존립하며,

우리나라 역시 헌법과 각종 법률로 문민통제의 원칙과 방법을 규정해 놓고

있다.

“대한민국의 주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나온다”(헌

법 제 1조 제2항), “국군은 국가의 안전보장과 국토방위의 신성한 의무를 수

행함을 사명으로 하며, 그 정치적 중립성은 준수된다”(헌법 제5조 제2항)는

등의 조항은 문민통제의 원칙을 직접 규정하고 있다.

이에 따라 군인은 현역을 면한 후가 아니면 대통령 선거에 입후보할 수 없

다고 규정(헌법 제67조 제4항과 공직선거법 제53조 제1항)함으로써 현역 군

인이 대통령(군통수권자)이 될 수 없도록 봉쇄하고 있다. 이는 군인이 정치

분야에 진출할 수 없고 개입해서도 안 된다는 문민통제의 원칙을 반영한 것

이다. 또한 군인은 현역을 면한 후가 아니면 국무총리와 국무위원에 임명될

12) 국방대학교, 『안보관계용어집』, 2001. 12. 199~201쪽.

13) 임천영, 『군인사법』, 2007. 9. 8, 68~69쪽.

14) 주 10)과 같음.

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수 없다고 규정(헌법 제 86조 제3항과 제87조 제4항)함으로써 현역 군인이

국방장관이 되어 군정·군령권을 통할하지 못하게 하고 있다.

민선 대통령이 헌법과 법률이 정하는 바에 따라 국군을 통수(헌법 제74조

제1항, 국군조직법 제6조)하고, 문민 국방부장관(헌법 제87조 제4항)이 군정

권과 군령권을 통할(정부조직법 제34조 제1항, 국군조직법 제8조, 국방부 직

제령 제3조)하며, 군정·군령 집행기구 차원에서는 군정권과 군령권을 분리

행사, 곧 합참의장이 군령권을 행사(국군조직법 제9조, 합참 직제령 제2조)

하고, 육·해·공군 참모총장이 군정권을 행사(국군조직법 제10조, 육·해·공군

직제령 제2조)하도록 함으로써 군통수체계 전반에서 문민통제가 구현되도록

하고 있는 것이다.

(3) 현실 속에서 뿌리내리지 못하고 있는 문민통제

① 국방부는 문민통제기관이 아니라 군의 이해를 대변하는 군조직

국방부는 국민과 군통수권자의 위임을 받아 군을 통제하는 조직이다. 즉

국방부는 군의 조직이 아니라 정부 정책이 관철되어야 할 부처의 하나라는

것이다.

그러나 현실은 국방부가 국민과 정부를 상대로 군의 이해를 대변하는, 군

의 이해를 관철하는 기관으로 위상이 변질되었다. 군통수체계 차원에서 보면

군정·군령 집행기구(합참과 3군 본부)를 문민통제해야 할 군정·군령 통할기

구로서의 국방부가 군의 기구로 전락해 있다는 것이다.

5·16 쿠데타 이후로 지금까지 문민 국방장관은 단 한 차례도 임명되지 못

했다. 합참의장이나 육군 참모총장이 사복으로 옷만 갈아입고 국방장관직을

수행하다 보니 군 마인드로 점철되어 있는 그는 외형상으로 무늬만 국무위

원이지 사실상 군의 수장으로서 역할을 하고 있다. 김태영 전 국방장관은 불

과 20분15) 만에 합참의장에서 국방장관으로 자리를 옮기는 신기록을 세우기

도 했다.

이는 국방장관을 문민으로 임명하거나 예비역 군인을 임명할 경우에는 일

15) 연합뉴스, 2009. 9. 24.

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정 기간 경과 규정을 두는 선진 국방국가들―미국은 전역한 지 10년 이상

경과―과 크게 다르다.

문민 출신이 임명되는 국방차관은 국방부 내 서열 10위로, 합참의장(2위)

이나 그보다 서열이 높은 3군 참모총장과의 관계에서 문민통제를 행사할 수

있는 위상과 힘을 갖고 있지 못하다.

실·국장급 주요 의사결정 직위도 주로 현역이나 예비역(경과 규정을 거치

지 않은)이 다수를 차지하고 있어 소수의 하위직 민간 공무원들에 의한 문민

통제가 이루어질 수 없다. ‘국방개혁에 관한 법률’은 제10조(문민기반의 조

성)와 제11조(국방부 소속 공무원의 구성), 동 시행령 제7조(군인이 아닌 국

방부 소속 공무원의 충원 확대) 등으로 국방부 소속 민간 공무원의 비율을

100분의 70 이상 되도록 규정하여 이들로 하여금 문민통제를 구현하도록

하고 있으나, 현역이나 현역과 다를 바 없는 예비역이 장관과 핵심 보직을

틀어쥐고 있는 조건에서 문민통제는 불가능하다.

이명박 정권 초대 국방장관 이상희는 장관이 되자마자 “문민화된 직위일지

라도 군사 전문성을 요구한다면 현역이 맡아야 한다”16)며 합참의장 시절 자

기 손으로 직접 정초한 ‘국방개혁 2020’의 핵심 내용인 ‘문민 기반 조성’ 흔

들기에 나섰다. 문민통제를 구현해야 할 위치에 있는 국방장관이 문민통제

대상인 현역의 직위를 챙기는 데 앞장섬으로써 문민통제 기구로서의 국방부

의 위상을 포기한 것이다.

이어 국방부는 지난 2009년에는 문민 직위를 6개나 줄임으로써 2009년까

지 국방부 정원의 70% 이상을 문민화하도록 한 ‘국방개혁에 관한 법률’ 시

행령 제7조는 사문화되고 말았다. 그 결과 2010년 10월 5일 현재 국방부

문민화의 비율은 65%17)에 머무르는 것으로 알려지고 있다. 국방부가 겉치

레뿐인 문민통제마저 후퇴시키면서 군의 이해를 대변하는 조직으로서의 위

상을 여전히 탈각하지 못하고 있는 것이다.

이렇듯 군정·군령 통할기구로서, 문민통제 기구로서 국방부의 위상과 기능

은 전혀 뿌리를 내리지 못하고 있다.

16) donga,com, 2008. 5. 22.

17) <내일신문>, 2010. 10. 5.

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② ‘상호 견제와 균형’이 취약한 합참과 3군 본부와의 관계

현행 군통수체계는 통수권과 군정·군령 통할기구에서는 군정·군령 일원주

의(정·병 통합주의)를, 군 전략단위(합참과 각 군 본부)에서는 군정·군령 이

원주의(정·병 분리주의)를, 군 전술단위(군사령부 이하)에서는 다시 군정·군

령 일원주의로 계통화되어 있다.

군정·군령 집행기구(합참과 3군 본부)가 군정권과 군령권을 분리 행사하도

록 하여 합참의장과 각 군 참모총장이 상호 견제와 균형을 이루도록 하고,

이를 통수권과 군정·군령 통할기구(문민 국방장관) 차원에서 통합함으로써

문민통제의 원칙을 구현하도록 하는 것이다. 군령·군정 집행기구가 군령·군

정 통할기구(국방부)와 통수권을 무력화하고 그 위에 군림할 수 없도록 하는

것이다.

이와 같은 방식으로 문민통제를 제도화하는 것은 통수권과 군정·군령 통할

기구 에서의 군정·군령 이원주의(정·병 분리주의)가 군국주의를 낳고, 군정·

군령 집행기구 에서의 군정·군령 일원주의(정·병 통합주의)가 쿠데타를 불러

왔던 역사적 경험이 되풀이되는 것을 막기 위해서이다.

물론 군 전략 단위 차원에서 군정권과 군령권을 분리 행사함으로써 작전

효율성이 떨어지는 문제점이 발생할 수도 있으나, 민주주의 국가의 군대는

그 존립 의의를 최우선적으로 문민통제에 두고 있는 만큼 작전 효율성을 증

대시키기 위해서 문민통제를 희생시킬 수는 없는 것이다. 따라서 작전 효율

성 증대는 어디까지나 문제통제의 원칙이 지켜지는 전제 하에 도모되어야

한다.

그러나 군령기구로서의 합참은 기구 내 문민통제 장치가 전혀 없을뿐더러

국방부 내국의 기능도 합참의 군령 집행을 견제할 장치가 없어 국방장관 개

인에 의한 견제를 제외하면 제도상으로는 사실상 견제받지 않는 군령권을

행사할 수 있다. 합참은 국방부 내국으로의 위상이 아니라 독립기구적 성격

을 띠고 있으며, 국방부-합참-3군 본부가 정립(鼎立) 체제를 형성하고 있는

것이다.

‘8·18 계획’으로 창설된 합참의 대국방부 위상과 관련하여 당시 합참이 국

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방부의 내부 보조기관인지 아니면 독립기관인지 이견이 표출되었다. 이에 당

시 합참과 군은 내부 논의를 거쳐 합참을 국방부로부터 독립된 기관으로 위

상을 정리하였다.

당시 합참은 “군 조직의 정부기관 부치(附置) 불가론과 군령사령부로서의

새로운 기능을 보유한 합참”18)의 법적 지위상 국방부 내국과 같은 지위를

갖는다는 시각은 잘못된 것이라고 주장하고 있다. 물론 이런 주장은 “ … 국

방부에 합동참모본부를 둔다”는 국군조직법 제2조 제2항과 모순되며, 군령

보좌기관으로서의 위상보다는 군령사령부로서의 위상을 강조한 것으로, 합참

에 대한 정치의 개입과 간섭을 최소화하려는 의도가 담겨 있다.

합참이 국방부로부터 독립된 기관이라는 주장에 대해 군 내부에서도 이견

이 있을 수 있으나, 그럼에도 불구하고 이런 주장은 국방부 내국 편제와 실

제 운영에 의해 뒷받침되고 있다.

무엇보다도 국방부가 합참의 군령권을 통할할 수 있는, 합참의장의 군령권

행사를 통제할 수 있는 “국방장관의 군령권 행사를 보좌하는 참모부서가 국

방부 본부 내에 존재하지 않는”19)다는 사실이다. 이에 국방장관에 대해 직

접 군령 보조기관(참모)으로서 역할을 하는 합참의장의 지휘결심이 국방장관

의 지휘결심으로 되기 쉽다. 이는 군령권 최고 행사자가 국방장관이 아닌 합

참의장이 될 수 있다는 의미를 내포한다.

또한 합참의 주요 직위가 국방부의 주요 직위에 비해서 한 직급이 높거나

동일한 직급이어서 국방부(군정)가 합참(군령)을 우위에 서서 통제하기 어렵

다. 물론 설령 국방부와 합참의 주요 직위의 직급이 같아지거나 국방부가 한

직급 높아지더라도 지금처럼 국방부의 주요 직위를 현역이나 현역과 다를

바 없는 예비역이 차지하고 있는 한 합참에 대한 국방부의 견제·통제란 별

의미가 없게 된다.

이와 같이 합참은 국방부와의 관계에서 사실상 독립기관으로서, 견제받지

않는 위상을 누리고 있다.

합참의 이러한 과도한 위상과 함께 합참의장은 앞서 살펴본 바와 같이 합

18) 진정호, ‘국군조직법 법령 소개’, 합참, 『합참』 창간호, 1992. 10. 1.

19) 박병술, ‘8·18 계획’ 시행 및 평가 과정에서 ‘군구조 개선의 필요성 및 접근 방향’, 합참, 『합참』 제 2호,

1993. 6. 1.

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동형 합참의장으로서는 외국군 합참의장에 비해 과도한 군정·군령 권한을 행

사하고 있다. 합참의장과 3군 참모총장이 각기 군령권과 군정권을 분리 행사

함으로써 상호 견제와 균형을 이루어야 할 합참(군령)과 각 군 본부(군정)와

의 관계가 합참 우위의 불균형 상태를 이루고 있어 상호 견제 기능이 제대

로 작동하지 못하고 있는 것이다.

합참의 주요 직위의 직급이 3군 본부 주요 직위의 직급보다 한 단계 높거

나 동일한 것도 각 군 본부의 합참에 대한 견제가 제약을 받는 요인이 되고

있다.

합참(군령)에 대한 각 군 본부(군정)의 견제 기능이 취약해 합참 우위의 관

계가 형성되면 합참의장에 대한 국방장관의 통제도 그만큼 취약해질 수밖에

없다. 국방부의 합참에 대한 군정·군령 통할과, 문민통제 기능이 외형으로만

남아 있는 상황에서 합참에 대한 각 군 본부의 견제 기능마저 취약하다면

군정·군령 통할기구로서, 문민통제기구로서 국방부의 위상과 역할은 더욱더

약화되는 것이다.

이렇듯 합참의 과도한 위상과 합참의장의 과도한 권한과 기능에 따른 군

정·군령 통할기구, 문민통제기구로서 국방부의 위상 약화 및 군정·군령 통할

기능의 무력화는 군통수체계 내에서 문민통제가 뿌리내리고 기능할 가능성

을 사실상 봉쇄하게 된다.

(4) ‘국방개혁 기본계획 2011~2030’의 군구조는 문민통제에 대한 결정적

위협

‘국방개혁 기본계획 2011~2030’의 군구조는 각 군 참모총장을 지휘계선

에 포함시켜 합참의장의 지휘를 받게 하는 한편 합참의장에게 추가로 군정

권―합참 근무 인원 보직·진급 추천권, 작전부대 소속 군인에 대한 작전지휘

징계권, 합동작전에 필요한 군수 지시권, 합동교육 통제, 동원·예비전력 소요

제기 등―을 부여함으로써 통합군 사령관 못지않은 군정권을 행사하도록 하

고 있다.

그러나 이러한 군구조는 합참과 각 군 본부가 군정·군령권을 분리 행사함

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으로써 상호 견제와 균형을 이루도록 한, 단일 지휘관에게 권한이 지나치게

집중되는 것을 막아 문민통제 원칙이 구현되도록 하는 군통수체계로부터 더

욱 일탈하는 것이다.

3군 참모총장을 지휘계선에 포함시켜 합참의장의 지휘를 받도록 하면, 가

령 합동참모회의와 같은 군 최고 심의기구에서 합참의장과 3군 참모총장이

상호 대등한 위치에서 군사 사항을 심의하기 어렵게 되고 합참의장의 의사

가 심의를 좌우할 수밖에 없다. 군대와 같은 엄격한 수직적 상하 관계 속에

서 지휘를 받는 3군 참모총장이 지휘를 하는 합참의장―심지어 징계권까지

행사하는―을 대등한 위치에서 견제하기가 한층 어렵게 된다는 것이다.

또한 각 군 참모총장이 고유하게 행사해야 할 군정권을 합참의장에게 추가

로 넘겨주게 되면 군정권을 통해 합참의장을 견제하고 균형을 이루어야

할 각 군 참모총장의 힘은 더욱 약화될 수밖에 없다. 합참의장에 대한 추가

적인 군정권의 집중은 합참의장의 3군 참모총장에 대한 군령권 행사와 결합

해 각 군 참모총장에게 남아 있는 군정권의 자율적인 행사마저 더욱 위축시

키게 될 것이며, 이에 따라 합참의장에 대한 견제 기능은 한층 약화될 수밖

에 없을 것이다.

국방부는 합참의장에게 추가로 부여될 세부적인 군정 권한을 ‘국군조직법

개정 법률안’ 제9조 제3항에 따른 작전지원에 관한 권한의 범위를 대통령령

으로 명시20)할 예정인데, 이에 대해서 “각 군 참모총장이 갖는 군정권의 전

부 또는 대부분을 합참의장에게 부여할 수도 있는 것으로 해석될 수”21) 있

다는 우려까지 제기되고 있다.

‘국방개혁 기본계획 2011~2030’에서 한때나마 3군 참모총장의 상부 의사

결정 권한과 비중을 높이도록 합참의 성격과 구성 권한 등을 계획했던 것도

합참의장으로의 과도한 군정·군령 권한 집중을 우려하고 이를 견제해야 한다

는 문제의식 때문이었던 것으로 보인다.

그러나 이러한 정당한 문제의식은 무위로 끝나고, 국방부는 오히려 합참의

장이 합동작전 지원 분야에서 각 군 참모총장과 원활한 협의 체계를 수립하

20) 「국군조직법 일부 개정 법률안」 제9조 4항 : “제2항에 따른 각 군의 작전부대 및 합동부대의 범위와 합동

참모의장이 행사하는 작전지휘·감독권의 범위 및 제3항에 따른 작전지원에 관한 권한의 범위는 대통령령으로

정한다.”, 「국군조직법 일부 개정 법률안」, 국방부, 2011. 5. 25. 7쪽.

21) 국방위원회 수석전문위원 권기율, 「국방개혁에 관한 법률 일부 개정 법률안」(정부 제출), 검토보고서,

2011. 6, 16쪽.

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도록 한 규정(국방개혁에 관한 법률 제23조 제3항22))마저 폐기함으로써 합

참의장 우위의 군정권 행사를 제도적으로 보장하려 하고 있다. 이는 각 군

참모총장의 합참의장 견제 수단인 군정권을 더욱 약화시키는 또 하나의 사

례로, 합참의장에 대한 3군 참모총장의 종속을 더욱 심화시킴으로써 합참과

3군 본부의 견제와 균형을 뿌리째 흔들리게 하는 것이다.

이와 같은 합참의장으로의 과도한 권한 집중은 합참으로 하여금 국방부를

무력화하거나 우위에 서게 함으로써 그나마 외형뿐인 문민통제를 고사시키

게 된다. 합참의장이 사실상 군정·군령권을 일원적으로 행사함으로써 국방장

관과 견줄 수 있는 권한을 갖게 됨으로써 무력을 직접 관장하고 있는 합참

의장이 국방장관보다 우위를 점하게 되어 문민통제가 설자리를 잃게 되는

것이다.

국방장관의 위에 군림하며 정치와 국가사회에 막강한 영향력을 행사하는

터키의 총사령관과 같은 문민통제에 반하는 합참의장이 출현하지 않는다는

보장이 없다.

이렇게 되면 문민통제를 구현할 군정·군령 통할기구는 와해되고, 군정·군령

집행기구만 존재하게 된다. 국민과 통수권자의 이해를 관철시킬 정부 부처로

서의 국방부는 온데간데없고 지금처럼 군의 이해만 대변하는 국방부만 우뚝

서게 되는 것이다. 이로써 군이 정치에 복속하는 것이 아니라 정치가 군에

복속하게 되어 문민통제는 껍데기만 남게 된다.

이러한 이유로 ‘국방개혁 기본계획 2011~2030’의 군구조를 위헌으로 보

는 견해도 있다. 헌법 제89조 16항에 따르면 합참의장과 각 군 참모총장 4

명이 군통수권자와 국방장관을 보좌하는 동급의 합동참모를 구성하는 인원

으로 되어 있는데, 이는 헌법이 우리나라의 군제를 합동군제로 규정하고 있

는 근거라는 것이다. 그러나 ‘국방개혁 기본계획 2011~2030’의 군구조는 합

참의장과 각 군 참모총장의 관계가 상하관계로 바뀌는 통합군제여서 헌법상

의 합동참모 기능이 사라지게 되어 이를 실행하기 위해서는 헌법 개정이 요

구된다는 것이다.23)

22) ‘국방개혁에 관한 법률’ 제23조 제3항 : “합동참모의장은 합동작전능력 및 이와 관련된 합동군사 교육체계

등을 개발·발전시키고, 합동작전 지원 분야에 있어서 각군 참모총장과 원활한 협의체계를 수립하여야 한다. 이

경우 필요한 때에는 국방부장관에게 합동작전 지원 분야에 관하여 의견을 제시하고 이에 따른 육군·해군·공군

의 기능 및 합동성에 관하여 조정을 건의할 수 있다.” ‘국방개혁에 관한 법률 일부 개정 법률안’(2011. 5. 25

제출)은 이 조항을 “합동참모의장은 합동작전능력 및 이와 관련된 합동군사교육체계 등을 개발·발전시키고,

합동작전과 관련된 지원 분야에서 ‘국군조직법’에 따른 권한을 행사한다”로 개정하려 하고 있다.

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이와 같이 ‘국방개혁 기본계획 2011~2030’ 군구조는 위헌 소지 논란을

비롯하여 문민통제를 결정적으로 뒤흔들고 있다.

따라서 군에 대한 문민통제를 되살리기 위해서는 국방부의 소수의 현역 필

수 직위를 제외한 모든 직위를 100% 문민화하고, 문민차관을 서열 2위로

하여 합참의장과 각 군 참모총장을 그 밑으로 자리매김함으로써 국방부를

군정·군령 통할기구, 문민통제기구로 명실상부하게 재정립해야 한다. 또한 국

방부 내국에 합참의 군령권을 통제할 수 있는, 군사전략·작전 담당 참모부를

신설해야 한다.

한편 합참과 각 군 본부의 주요 의사결정 직위에도 문민 출신을 임명24)해

군정권과 군령권에 대한 확고한 문민통제권을 행사하는 한편 합참의장의 군

령권을 축소해 합동부대나 합동작전에 대해서는 전·평시에, 각 군 작전부대

에 대해서는 전시에만 군령권을 행사하도록 하고, 그 밖의 3군 작전은 3군

참모총장이 직접 지휘하도록 해야 한다. 이에 따라 합참의장의 군수권 범위

도 축소하고 인사권도 각 군 참모총장에게 되돌려주어야 한다. 합참의장의

권한과 기능 축소에 따라서 기구를 축소하고 직위도 하향 조정해야 하며, 각

군 본부도 이에 맞춰 슬림화해야 한다.

2. 상부구조 비대화와 육군 편중 심화

상부구조의 슬림화는 역대 정권 국방개혁안의 공통 과제였고, 또한 만족스

러운 수준은 아니지만 노태우·김영삼 정권 하에서는 일시적이나마 슬림화에

성공하기도 했다. 그러나 군 이기주의의 발호로 상부구조는 슬림화되자마자

곧바로 다시 비대해졌으며, 따라서 상부구조의 슬림화는 이후 정권 하에서도

지속적으로 국방개혁의 초점이 될 수밖에 없었다. 저비용 고효율의 군대를

구축하기 위한 국방개혁의 근본 목표는 터무니없이 비대해진 상부구조를 슬

림화하지 않고서는 도저히 이룰 수 없는 과제이기 때문이다.

23) 한성주, ‘자유민주 기본질서 일탈한 국방개혁, 헌법의 준엄한 판단 받아야’, 『D&D FOCUS』, 20011. 6.

50~51쪽.

24) 유재갑, ‘국군조직법 개정과 문민통제’, 『국군조직의 문제점과 개선 방향 』, 국방부, 1990. 199쪽.

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1) 합참, 육·해·공 본부의 비대화

국방부는 ‘국방개혁 기본계획 2011~2030’에 의거해 군구조를 개편하면

“각 군 본부와 작전사 통합, 국군군수사/국군교육사 창설 등으로 인력 및 예

산을 절감”하여 장군 30여 명, 간부 1,000~1,500명을 감축하고 연간 예산

1,000억 원을 절감하겠다고 밝힌 바 있다.25) 그러나 이러한 목표치는 김대

중 정권이 1·3군 해체와 지상군 작전사령부로 창설만으로도 대장 1명, 중장

2명, 소장 3명, 준장 19명, 영관장교 565명 등 총 930명을 감축26)하고 약

1,500억 원의 예산을 줄인다는 계획을 발표했던 것과 비교해 보면 매우 소

극적인 목표치라고 할 수 있다.

그럼에도 불구하고 ‘국방개혁 기본계획 2011~2030’에 따른 군구조 개편

으로는 이런 낮은 목표치마저 달성될 수 없을 것으로 판단되며, 오히려 상부

구조가 비대해지는 것을 호도하려는 수치에 불과한 것으로 보인다.

‘국방개혁 기본계획 2011~2030’ 군구조 개편으로 합참은 군정권과 관련

기능 및 군령 기능이 강화되며, 각 군 본부도 군령권과 관련 기능이 강화된

다. 따라서 강화된 권한과 기능을 수행할 기구도 보강되어야 하며, 그 결과

합참과 각 군 본부는 지금보다 더욱 비대해질 수밖에 없다.

(1) 합참의 비대화

합참은 합참 근무인원에 대한 진급·보직 추천권과 작전부대에 대한 작전지

휘에 한정된 징계권 등의 인사권과 군수계획 수립과 전·평시 군수소요·능력

판단, 군수 준비태세 유지 등의 군수권, 그 밖의 합동교육에 대한 통제 기능,

동원·예비전력에 대한 소요 제기 기능 등의 군정 권한과 기능을 추가로 수행

하게 되는데, 이에 따른 기구와 인원 보강이 필수적이다.

향후 합참의장에게 부여하게 될 추가 군정권과 기능을 구체화하고, 이를

법령화하는 과정에서 그 범위가 더욱 확장될 가능성도 배제할 수 없다.

군령 기능에서도 합동군사령부로서의 임무 수행을 위한 작전기획·계획, 해

외파병 부서 등을 보강할 계획인데, 이도 향후 세부 기능을 구체화해 나가는

25) 국방부, 「국방개혁 307 계획 참고자료」, 2011. 3. 28. 23~27쪽.

26) <문화일보>, 1998. 8. 28 ; <서울신문>, 1999. 12. 29 ; <한겨레>, 1998. 1. 17.

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과정에서 더욱 확대될 가능성을 배제할 수 없다.

이에 현재 3본부 13부 체제로 된 합참 기구가 더 비대해지리라는 것은 자

명하다. 또한 합참과 각 군 본부와의 기능 배분의 불명확성과 함께 합참 내

작전지휘기구와 작전지원기구 간 군정·군령 기능 배분이 불명확함으로써 서

로 자기 기능을 챙기려고 하는 데 따른 합참 기구의 비대화 가능성도 우려

된다.

합참의 비대화는 이미 일부 직위 신설로 뒷받침되고 있다. 기존의 1명의

중장급 참모차장에 더해 1명의 대장급 합참차장 직위를 신설하겠다는 것이

다. 대장급 합참차장 직위가 왜 필요한지는 근거가 없다. 그러나 1·3군 사령

부를 해체해 육군 본부에 통합시키는 데 따라 줄어드는 대장급 2개 직위

중 1개를 보전하려는 육군의 이해가 반영되어 있다는 것만은 분명하다.

합참의 기능 확대에 따른 기구 비대화는 역사적으로도 입증된 바 있다.

‘8·18 계획’에 따라 합참을 창설한 이래 합참과 3군 본부 간에 군정권과 군

령권의 공통 영역을 둘러싸고 권한 다툼이 벌어졌으며, 명확한 기능 배분에

실패함으로써 합참은 기능에 비해 지나칠 정도로 기구를 확대시켰다.

합참과 각 군 본부 간 군정·군령 권한과 기능 배분과 관련해 대립과 갈등

이 발생할 가능성은 ‘8·18 계획’을 국회에서 심의하는 과정에서 야당 의원에

의해 제기된 바 있다. 당시 정웅 평민당 의원은 “3군 참모총장과 국방참모총

장(합참의장) 간에 암투와 반목이 일어날 위험”27)성을 지적했다.

이에 이상훈 당시 국방부장관은 “국방부, 국방참모본부 및 각 군 본부 간

세부 기능을 배분하여 직제령 및 업무 분장표를 통하여 혼란과 마찰을 배제

할 수 있는 장치가 강구되어 있다”고 답변28)했으나 이 같은 우려는 현실로

되었으며, 결국 기능 배분 실패와 군 이기주의의 발호로 합참과 각 군 본부

가 모두 확대 재편되었다.

당시 합참은 개편 결과 종전의 4국 2실에서 4본부 5실로 확대되고 편성

인원도 종전의 300여 명에서 1,000여 명29)으로 증편되었는데, 창설과 기능

확대에 따른 불가피성을 감안하더라도 지나친 확대 개편이라 하겠다.

27) 국회 사무처, “148회 국회 임시회 국방위원회 회의록 제4호”, 18쪽. 1990. 3. 8.

28) 국회 사무처, “148회 국회 임시회 국방위원회 회의록 제4호”, 13쪽. 1990. 3. 8.

29) <경향신문>, 1990년 7월 16일.

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(2) 각 군 본부의 비대화

3군 본부도 작전기획·계획, 민군작전, 통방작전, 전투준비태세 등 군령권과

관련 기능을 수행하기 위한 기구 신설·보강은 필수적 과정이다. 물론 일부

군정 기능의 합참 이관에 따른 군정 기구의 축소가 예상되나 미미한 수준에

그칠 것이며, 3군 본부 고유의 군정권과 군령권 행사에 따른 작전지원 기능

의 보강으로 기구 확대는 필연이다. 그 결과 각 군 본부는 현재보다 크게 확

대 편성될 것으로 예상된다.

이는 3군 본부에 참모차장―육군은 대장급―을 2명 두기로 한 것에서도 여

실히 알 수 있다. 육·해·공 1명씩 3개의 참모차장 직위가 신설되는 것이다.

하지만 육군본부에 왜 대장급 합참차장 직위가 필요한지 그 근거를 밝히지

않고 있다.

그러나 이 직위 역시 1·3군 사령부를 해체하여 육군 본부에 통합시키는 데

따라 줄어드는 대장급 2개 직위 중 1개를 보전하려는 육군의 이해가 반영되

어 있다는 것은 분명하다.

한편 ‘국방개혁 기본계획 2011~2030’에 따른 각 군 본부 편성안은 총 9

개 부로 현행 육군 3실 4부, 해·공군 각각 2실 4부에 비해 훨씬 비대하다.

이에 따라 각 군 본부와 작전사(육군은 1·3군)와의 통합에 따른 슬림화는커

녕 비대화를 피할 수 없게 되었다. 앞으로 각 군 본부의 편성안이 어떻게 구

체화되느냐에 따라 달라지겠지만 육군은 1·3군 해체로 줄어들 대장·중장 등

의 직급을 모두 흡수할 수 있고, 해·공군은 만일 해·공군 본부를 육군 본부

와 같은 규모로 편성한다면, 오히려 장성 숫자가 늘어나고 직위도 상향 조정

될 수 있다.

2015년에 예정대로 전시작전통제권이 환수된다면 한미연합사령부가 해체

되는 데 따른 한미연합사 부사령관 자리가 사라짐으로써 육군 대장 직위 1

개가 줄어들게 될 뿐이다.

언론 보도처럼 육군 본부 제1차장을 중장으로 보임30)하게 될지도 미지수

다.

한편 합참과 3군 본부와의 군정·군령 기능 배분의 불명확성과 함께 3군 본

30) <내일신문>, 2011. 5. 26.

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부 내 작전지휘기구와 작전지원기구 간 군정·군령 기능 배분이 불명확할 수

밖에 없는 데 따른 3군 본부의 비대화 가능성도 우려된다. 전시 필수조직의

구체적인 선정, 작전지휘본부의 군수와 작전지원본부의 군수지원 간의 식별

어려움 등 기능의 중복에 따른 기구 중복과 비대화가 우려된다.

‘8·18 계획’에 따른 군구조 개편 당시 3군 본부는 기능 축소로 기구 축소

도 불가피했으나 기구가 전혀 축소되지 않았다. ‘8·18 계획’에 대한 국회 심

의 과정에서 당시 이상훈 국방장관은 “국방 본부 및 각 군 본부에서 약

5,000여 명이 감편되며 … 인력유지 예산 약 170억 원의 추가 소요를 사전

에 억제하는 효과를 갖게 될 것입니다”31)라고 국방부와 3군 본부 감축 계획

을 밝힌 바 있다.

그러나 합참과 각 군 본부 간에 군정·군령 기능의 명확한 배분에 실패하고

3군 본부가 기득권 유지에 매달리면서 기구 규모는 그대로 유지되었다. 그

결과 1991년 3월 28일자로 단행된 국방부 개편은 개편 전의 2차관보 1실

15국(관) 51과(담당)가 2차관보 2실 20국(관) 79과(담당)로 확대 개편됨으

로써 상부 군구조의 축소라는 당초 방향에 역행하게 되었다.32)

당시 군 스스로도 큰 규모로 축소되어야 할 3군 본부의 감축이 “제대로 이

루어지지 않고 있으며”33), “군사령부 급 부대의 경우나 상부조직의 일부 기

능 부서에서는 군구조 개편 이전에 비해 중복업무 발생 등 비효율적인 부분

도 상당 수준 나타나고 있”다고 상부구조 개편에 대해 부정적으로 평가하고

있다.34)

이렇듯 ‘국방개혁 기본계획 2011~2030’에 따른 군 상부구조의 개편은 슬

림화가 아니라 비대화만 낳을 뿐이다. 이에 홍규덕 국방개혁실장도 “처음에

는 부득이하게 (더 복잡해진 지휘체계 등) 그렇게 갈 수밖에 없다. 큰 틀에

서 작전 중심의 군으로 다시 태어나기 위한 것으로 봐달라”35)며 ‘국방개혁

31) 국회 사무처, “148회 국회 임시회 국방위원회 회의록 제4호”, 35쪽. 1989. 12. 4.

32) 국방부, 『국방백서 1991~1992』, 215쪽. 그러나 공보처는 종전의 1실 2차관보 21국 91개 과에서 20국

79개과로 축소 조정되었다고 서술하고 있다. 『제6공화국 실록』- 외교·통일·국방 편, 578쪽, 1992. 12.

33) 방진석, 「제6공화국의 군구조 개편 결정에 관한 연구」, 국방대학교 석사학위 논문, 1994. 11. 97쪽.

34) 박병술, 「8·18 계획’ 시행 및 평가 과정에서 군구조 개선의 필요성 및 접근 방향」. 『합참』, 합참, 제2호,

1993. 6. 1. 101~103쪽.

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기본계획 2011~2030’에 따른 상부구조의 비대화를 솔직히 인정하고 있다.

그러나 역대 정권들의 국방개혁으로 일시적으로 슬림화되었던 상부구조가

오래지 않아 다시 원상으로 복구되거나 더욱 비대해지고 말았던 전례에 비

춰 보면 상부구조를 일단 확대 개편했다가 후에 다시 축소 개편하겠다는 이

명박 정권의 발상은 매우 순진하거나 아니면 상부구조 개편에 대한 비난의

화살을 피해 보려는 일시적 호도에 불과하다.

따라서 군 상부구조를 슬림화하기는커녕 역대 어떤 국방개혁안보다도 상부

구조를 비대화시키는 ‘국방개혁 기본계획 2011~2030’은 국방개악안에 다름

아니다.

2) 국방부와 합참 편성의 육군 편중 심화

그동안 합참은 국방부가 ‘육방부’로 불리는 것과 마찬가지로 ‘육참’으로 불

리어 왔다. 국방부와 합참의 육군 편중 현상을 직설적으로 표현한 말이라고

하겠다. 국방부와 합참 편성의 육군 편중 현상은 3군 균형 발전과 합동성 강

화의 최대 걸림돌로 작용했으며, 이에 국방부와 합참의 3군 균형 편성은 국

방개혁 과제의 최우선 순위 중 하나였다.

노태우 정권은 ‘8·18 계획’을 통해 합참 직제령에, 노무현 정권은 국방개혁

2020을 통해 합참의 3군 편성 비율을 2 : 1 : 1, 국방부 직할부대는 3 : 1 : 1

로 규정해 3군 균형 편성을 도모하였다. 그럼에도 불구하고 국방부나 합참의

3군 간 편성 비율은 개선되지 않았으며, ‘8·18 계획’ 이전이나 소위 수차례

의 국방개혁을 단행한 지금도 국방부와 합참의 육군 독식 현상은 개선되지

않고 있다. 국방부가, (육)군이 관련 법규를 사문화시키고 있는 것이다.

천안함 침몰 사건과 연평도 포격전을 거쳐 2011년 1월 초로 단행된 군 상

부구조 개편에서도 국방부 실장급(중장) 5명 가운데 민간인 출신 2명을 제

외한 나머지 3명은 모두 육군(예비역)이 차지했다. 또한 국장급(소장) 17명

중 육군이 9명(현역 5명, 예비역 4명)으로 절반을 넘는다. 해·공군은 국방운

영개혁관(해군) 1명뿐이다. 나머지 7명은 순수 민간인으로 주로 일반 공무원

이다. 또한 17개 국방부 직할부대의 장 중 14명을 육군이 독식하고 있다.

35) <한겨레>. 2011. 4. 26.

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합참은 장성 33명 가운데 육군이 19명, 해군이 7명, 공군이 7명으로 2.7 : 1

: 1의 비율로 2 : 1 : 1의 비율을 규정한 관련 법규에 미치지 못하고 있다. 대

장 1명과 중장 4명 중 3명이 육군이며, 합참의장과 작전본부장 등 3개 본부

장을 육군이 독식하고 있다. 이는 2009년 3월 합참 1단계 조직 개편 때 전

략기획본부장과 전력발전본부장(군사지원본부장)은 해·공군이 번갈아 맡기로

했던 것에 비해 크게 후퇴한 것이다. 소장은 육군 7명, 해군 3명, 공군 2명

으로 상위 직위에 비해 상대적으로 균형을 이루고 있으나 작전부장, 작전기

획부장, 군사정보부장, 전력기획부장 등의 핵심 보직 역시 육군이 독식하고

있다.36)

특히 합참의장의 경우 창설 이래 지금까지 모두 육군 출신이 임명되었고,

단 한 차례만 공군 출신(25대, 이양호 합참의장)이 임명되었다.

이와 같이 국방부의 주요 요직을 (육)군이 독차지하고 있는 것은 군정·군령

통할 기구, 곧 문민통제 기구로서의 국방부의 위상을 부정하는 것이며, 이와

함께 합참의 주요 보직을 육군이 독점하고 있는 것은 3군 균형 발전과 합동

성의 강화를 근본적으로 부정하는 것이다. 따라서 국방부의 문민화와 합참과

국방부 직할부대의 3군 편성 비율을 개선하는 것은 더 이상 뒤로 미룰 수

없는 시급한 국방개혁 과제라고 하겠다.

그러나 ‘국방개혁 기본계획 2011~2030’에 따른 상부구조 개편은 도리어

합참의 육군 편중 현상을 더욱 확대 심화시킬 것으로 우려된다.

‘국방개혁에 관한 법률 일부 개정령안’은 현 ‘국방개혁에 관한 법률’ 제29

조(합동참모본부의 균형 편성 등) 2항의 “합동참모의장과 합동참모차장을 각

각 군을 달리해 보직하되, 그 중 1명은 육군 소속 군인으로 보한다.”를 “합

동참모차장은 각각 군을 달리하여 보직한다.”로 개정하는 내용이다.

이와 같은 개정으로 합참의장과 합참차장을 군을 달리해 보직함으로써 합

참 보직에 대한 육군의 독식을 막고 3군 균형 편성을 하려는 현행법의 긍정

성을 제거하고 합참의장과 합참차장을 모두 육군으로 보임할 수 있도록 함

으로써 육군 편중 현상을 심화시킬 가능성이 한층 커졌다. 물론 이러한 퇴행

적 법 개정에 육군 대장 직위 1개를 보전하려는 육군의 이해가 작용하고 있

36) 주 36)과 같음.

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다는 것은 앞서 본 대로다.

나아가 이러한 법 개악은 합참 보직에 대한 3군 균형 편성(육·해·공 2 : 1

:1)을 규정한 ‘국방개혁에 관한 법률’ 제29조 제3항과 합동참모본부 직제령

제14조 제2항 등을 사문화시키고, 육군 편중의 보임을 일삼아 왔던 그간의

군의 잘못된 관행을 정당화시켜 줌으로써 합참의 3군 균형 편성을 더욱 훼

손하고, 이로 인해 3군 균형 발전과 합동성 강화에 지금보다 한층 부정적인

영향을 미치게 되는 것이다.

이에 지금 시기 요구되는 상부구조 개편안은 군 이기주의에 따라 그동안

국방부-합참-3군 본부 간 중첩되어 왔던 군정·군령 권한과 기능을 명확하게

분리하고, 이에 의거해 각 기구들을 통·폐합시킴으로써 국방부-합참-3군 본

부를 획기적으로 슬림화―‘8·18 계획’ 당시 감축 목표 40% 이상으로―하는

것이다. 또한 합참과 국직부대의 3군 편성 비율도 미국이나 우리나라의 방사

청 등의 사례처럼 1 : 1 : 1로 개선하는 것이다.

3) 하부구조도 비대해질 가능성 커

역대 정권의 국방개혁안에는 나름대로 하부구조 개편안이 포함되어 있었

다. 김대중 정권은 1·3군을 통합하여 지작사를 신설하고, 2군 사령부를 후방

작전사로 개편한다는 등 하부구조 개편에 군구조 개편의 중점을 두었다. 특

히 김대중 정권은 1·3군을 해체하여 작전·정보 기능은 지상군 작전사령부로,

인사·군수 기능은 군단으로 이관함으로써 지휘구조와 부대 구조를 단순화하

고, 대장 1명, 중장 2명, 소장 3명, 준장 19명, 영관장교 565명의 인력 등

총 2,000여 명의 인원 중 930명을 감축하고 그에 따라 약 1,500억 원의 예

산을 줄인다는 계획을 밝혔다.37)

노무현 정권도 2군 사령부를 후작사로 개편하고, 그 과정에서 9·11 군단을

해체하였다.

그러나 ‘국방개혁 기본계획 2011~2030’은 1·3군을 해체해 육군 본부로

37) <문화일보>, 1998. 8. 28 ; <서울신문>, 1999. 12. 29 ; <한겨레>, 1998. 1. 17.

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통합시킨다는 계획이다. 1·3군 사령부의 정보·작전·군수·C4I 등의 기능은 작

전지휘본부로, 편성, 교육훈련, 군수지원, 인사 등의 기능은 작전지원본부로

통합시킨다는 것이다. 해·공군도 작전사령부를 해·공군 본부로 통합시킨다.

따라서 1·3군 사령부 해체 및 해·공군 작전사의 각 군 본부로의 통합이 슬

림화의 효과를 달성할 것인지 여부는 각 군 본부의 편성에 달렸다고 하겠다.

그러나 육군이 1·3군 해체와 지작사 창설에 반발해 편성안을 오히려 1·3군

사령부를 합해 놓은 것보다 큰 규모로 제시한 적이 있었던 전례로 보아, 1·3

군 해체와 육군 본부로의 통합이 군구조 슬림화로 귀결될지는 미지수다. 앞

서 살펴본 것처럼 ‘국방개혁 기본계획 2011~2030’에 따른 상부구조 개편으

로 현행보다 각 군 본부의 임무와 기능 및 편성이 확대되는 것으로 미루어

볼 때 슬림화를 기대하기 어렵거나 도리어 비대해질 가능성도 없지 않다.

한편 서북도서 방위사령부 창설도 하부구조를 비대하게 만드는 요인으로 된

다. 해병대 사령부를 모체로 정보·작전·화력 중심의 합동참모부를 편성한다는

것인데, 기존의 해병대 사령부의 정보처와 작전처의 기능을 보강하고 화력처

와 ASOC/NSOC(공/해군 지원작전본부)를 신설한다는 것으로, 이에 따라 1개

의 부사령관(해병 준장), 두 개의 처와 두 개의 부처장, 두 개의 과가 신설된

다.38) 적어도 1개의 장성 직위와 6개 대령·중령·소령급 직위가 신설됨으로써

하부구조가 그 만큼 비대해지는 결과를 낳는다. 이는 ‘국방개혁 2020’에서

4,000명의 해병대 병력을 감축하기로 한 결정을 취소한 것과 함께 군 하부구

조의 슬림화에 역행하는 것이다.

4) 장성 60명 감축 등 고급장교 감축은 허구, 오히려 증가

‘국방개혁 기본계획 2011~2030’은 상부구조를 슬림화하고 한시기구와 군

외 부서의 장군 정원을 최소화하며 비전투부대의 직위를 감축하거나 적정

계급으로 조정해 현재 440여 명의 장군 정원을 2020년까지 15%인 60여 명

을 감축할 예정이다.39) 그러나 이러한 규모의 장성 감축은 거의 불가능할

것으로 보인다.

38) 국방부, ‘「국방개혁 307 계획」, 2011. 4. 12. 23쪽 ; 국방일보, 2011. 6. 15.

39) 국방부, ‘「국방개혁 기본계획」 상부 지휘구조 개편, 2011. 5. 13. 23쪽.

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우선 2015년까지 상부구조 슬림화로 30여 명을 줄인다는 것인데, 그 주된

근거가 각 군 본부와 작전사령부의 통합, 육·해·공 군수사령부(장성 41명)와

교육사령부(장성 14명)을 통합해 국군군수사령부와 국군교육사령부를 창설

함으로써 장성 숫자를 줄이겠다는 것이다. 그러나 각 군 본부와 작전사령부

통합에 따른 감축 효과는 거의 찾아볼 수 없게 되었을 뿐만 아니라, 국군군

수사와 국군교육사의 창설이 육·해·공군의 반발로 백지화됨으로써 상부구조

개편에 따른 장성의 감축 여지가 거의 사라져 버렸다.

더욱이 국방부의 발표에 따르더라도 ‘국방개혁 기본계획 2011~2030’에

따른 군구조 개편으로 장성 수가 최소 5개 직위―합참차장, 육·해·공 참모차

장, 서북도서 방위사령부 부사령관―가 늘어나게 되며, 이후 상부구조 편성

개편안이 구체화되면서 합참차장 이하, 각 군 참모차장 이하 직위의 장성 숫

자도 늘어날 가능성이 있다.

이렇게 상부구조 개편에 따라 장성 숫자는 오히려 늘어나게 되는데, 한시

기구나 군외 부서의 장군 정원을 최소화하거나 비전투부대의 직위를 감축해

장성 숫자를 줄이더라도 그 숫자가 늘어나는 숫자를 크게 웃돌 것으로 보이

지는 않는다. 또한 정원 초과 장군40) 감축에 대해서는 언급조차 없다.

따라서 ‘국방개혁 기본계획 2011~2030’에 따른 상부구조의 장성 숫자는

적어도 현행 숫자를 유지하게 될 것으로 예상된다.

2020년까지 하부구조의 개편으로 역시 30여 명의 장군 숫자를 줄인다는

것인데, 이 숫자가 ‘국방개혁 2020’에 따른 병력 감축과 부대 감축으로 기왕

에 줄어들게 된 숫자를 가리키는 것이라면 이를 ‘국방개혁 기본계획

2011~2030’에 따른 감축으로 내세워서는 안 될 것이다.

또한 1·3군 사령부와 해·공군 작전사령부의 육·해·공 본부와의 통합에 따른

장성 숫자의 감축도 지금까지 제시된 각 군 본부 편성안에 의거하면 기대하

기 어렵다. 오히려 서북도서 방위사령부 창설로 장성 1명이 늘어난다.

하부구조에서도 비전투부대의 직위를 감축해 장성 숫자를 줄일 수 있겠으

나 그 폭은 대단히 제한적일 것이다.

따라서 ‘국방개혁 기본계획 2011~2030’에 따른 하부구조의 장성 숫자도

40) 2009년 6월 1일자 <서울신문>은 당시 장군 숫자를 461명으로 보도하고 있다. 그렇다면 당시 적어도 20여

명의 정원 초과 장군이 있었다고 보아야 할 것이다.

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거의 현행 숫자를 유지하거나 극소수가 줄어드는 데 그칠 가능성이 크다.

이와 같이 ‘국방개혁 기본계획 2011~2030’에 따른 군구조 개편으로 장성

숫자의 감축을 기대하기는 어렵다.

설령 ‘국방개혁 기본계획 2011~2030’에 따른 군구조 개편이 성공(?)을 거

두어 380명으로의 장성 감축이 이루어진다고 가정해도, 이 숫자 역시 병력

이 50만으로 감축된다고 전제했을 때, 병력 1만 명당 장군 숫자가 7.6명으

로 미국 5명, 프랑스 4명에 비해 여전히 많은 숫자다. 김관진 국방장관이 주

장하는 “머리가 크고 배가 나오고 팔다리가 허약한”41) 군구조를 벗어나지

못하는 것이다.

3. 현행보다 늘어나는 지휘체계와 그로 인해 야기될 지휘 혼선

1) 늘어나는 지휘계선과 지휘 지연

한국군의 현행 작전지휘체계는 합참의장→1·3군 사령관, 해·공 작전사령관

→군단·함대사령부·전투사령부로 이어진다.

‘국방개혁 기본계획 2011~2030’에 따른 군구조 개편이 이루어지면 작전

지휘체계는 합참의장→합참차장(1차장)→육·해·공군 참모총장→육·해·공군 참

모차장(1차장)→군단·함대사령부·전투사령부로 바뀐다.

결과적으로 작전지휘체계가 2단계가 더 늘어나게 된다.

국방부는 “합참과 각 군 본부의 차장은 합참의장과 각 군 참모총장을 보좌

하는 역할을 수행하므로 지휘계선이 늘어나는 것은 아니”42)라고 주장하고

있지만, 이는 사실을 호도하는 것이다.

새로운 군구조 하에서의 합참의장과 각 군 참모총장은 각각 군정·군령권을

행사하고 2명의 합참차장과 2명의 각 군 참모차장이 군령권과 군정권을 나

눠 수행한다. 합참의장과 각 군 참모총장의 과도한 권한과 기능을 2명의 합

참차장과 각 군 참모차장에 권한과 기능을 배분하여 업무를 분담시킨다는

것이다.43) 따라서 새로운 군구조 하에서의 합참차장과 참모차장은 현 합참

41) <내일신문>, 2011. 5. 17.

42) 국방부, 「국방개혁 기본계획」, 상부지휘구조 개편, 2011. 5. 13, 18쪽.

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차장과 참모차장처럼 부지휘관이나 참모의 위상에서 합참의장과 참모총장을

단순 보좌하는 것이 아니라 직접 군정·군정에 관한 권한과 기능을 수행하게

된다. 군령·군정에 관한 지휘가 합참의장과 각 군 참모총장에서 합참차장과

각 군 참모차장을 거쳐서 하달되고 보고도 받게 되는 것이다. 합참차장과 3

군 참모차장이 독립 단위 부대나 기관은 아니지만 실질적으로 지휘계선에

포함된다는 것이다.

그렇지 않다면 합참차장과 각 군 참모차장을 2명이나 둘 필요가 없다. 합

참의장이나 참모총장이 직접 예하 부대에 군령권을 행사하고 합참차장이나

참모차장에게 군정권에 관한 지휘를 위임하면 된다. 그러나 합참차장과 3군

참모차장이 지휘계선에 제외되고 단순 보좌만 하게 된다면 국방부가 주장하

는 합참의장과 3군 참모총장의 과중한 업무는 실질적으로 덜어질 수 없다.

지휘계선이 2단계나 늘어나게 되면 그만큼 지휘가 늦어지게 되는데, 이는

역대 국방개혁안들이 한결같이 추구했던 지휘계선 단축에 정면으로 역행하

는 것이다.

2) 합참의장과 각 군 총장 간 지휘 혼선 야기

‘국방개혁 기본계획 2011~2030’에 따른 군구조 개편은 예하 부대에 대한

지휘 혼선을 가져올 수 있다.

‘8·18 계획’으로 각 군 참모총장을 지휘계선에서 배제하는 한편 각 군 작

전부대를 합참의장이 직접 지휘하도록 한 것은 합참으로의 지휘 일원화로

합동성을 강화하고 작전 효율성을 높이려는 데 그 목적이 있다.

그러나 ‘국방개혁 기본계획 2011~2030’의 군구조는 만약 합참의장과 각

군 참모총장 간에 작전 개념이 달랐을 때 예하 작전부대에서는 합참의장과

참모총장의 작전지시 중 어느 쪽을 따라야 할지 혼선을 야기할 가능성이 있

다. 이러한 상황에서 작전부대는 자군 참모총장의 명령을 따르게 될 가능성

이 크며, 특히 합참의장이 자군 출신이 아닐 경우에는 더욱더 자군 참모총장

의 명령을 따르게 될 가능성이 크기 때문에 지휘가 이원화될 가능성을 배제

43) 연합뉴스, 2011. 5. 16.

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하기 어렵다. 더욱이 국방부가 주장하는 것처럼 합동참모회의에서 3군 참모

총장이 합참의장과 1인1표제와 만장일치제44)의 동등한 지위와 권한을 행사

―작전지휘를 제외한 의사결정에 국한된다고 하더라도―하게 되면 작전지휘에

서도 합참의장의 권한이 3군 참모총장에 의해서 제약될 가능성은 충분히 있

다.

실제로 합참의장이 같은 대장 계급의 각 군 참모총장을, 더욱이 합참차장

(1차장)이 각 군 참모총장을 지휘하기 어려울 것이라는 우려가 제기되고 있

다. “오랜 군 경험을 가진 각 군 총장들은 전시에도 합참의장과 전투력 운용

개념이 다를 수 있고 이는 전쟁의 승패를 좌우할 정도로 부대 운용에 심각

한 문제를 야기할 수 있다”45)는 것이다.

또한 각 군 참모총장이 지휘계선에 포함됨으로써 ‘8·18 계획’ 이전의 3군

병립제 하에서의 자군 위주의 작전이 전개될 가능성이 커졌다. 이는 ‘8·18

계획’으로 참모총장을 지휘계선에서 제외하고 각 군 작전부대를 합참의장이

직접 지휘하도록 함으로써 작전 효율성을 도모하고자 한 취지에 위배된다.

한편 합참의장이 전문성 부족으로 출신 군이 아닌 2개 군에 대해서는 지휘

가 제한되거나 참모총장에게 아예 지휘권을 위임하는 경우도 발생할 수 있

다.

또한 공군참모총장과 한미연합공군구성군사령관 간에 작전 개념이 달랐을

경우에도 지휘 혼선이 발생할 가능성이 크다. 이는 연합군이라는 점에서 합

참의장과 각 군 참모총장 간 작전 개념의 차이로 인한 지휘 혼선보다도 더

자주, 더 심각한 양상을 띠게 될 가능성이 높다. 이는 또한 합참의장과 한미

연합공군구성군 사령관과의 작전 개념 차이로 발생하게 될 지휘 혼선에도

동일하게 적용된다.

‘국방개혁 기본계획 2011~2030’에 따라 창설된 서북도서 방위사령부의

경우도 공식 지휘계선인 합참의장과 소속군인 해군참모총장 간에 지휘 혼선

이 발생할 수 있다. 참모총장이 지휘계선에서 제외되어 있는 지금도 각 군

작전부대 지휘관들이 자군 참모총장에게 보고하는 것이 관행46)으로 되어 있

44) 국방부, 「국방개혁 기본계획」, 상부지휘구조 개편, 2011. 5. 13, 21쪽.

45) 김충배, ‘군 상부지휘구조 무엇이 문제인가?’, 「성우소식」, 성우회, 2011. 5, 14쪽.

46) 박휘락, ‘한반도 작전 환경에 적합한 상부 지휘구조 개편 방향 : 위험관리(Risk Management)를 중심으로’,

「국방개혁 307 계획 기대와 우려」, 국회의원 한기호 / (사), 한국군사학회, 2011. 4. 6. 18쪽.

- 29 -

는 터에 각 군 참모총장이 공식 지휘계선에 포함되면 서북도서 방위사령관

(해병대 사령관)의 해군 참모총장에 대한 작전에 대한 보고는 더욱 기정사실

로 굳어지게 될 것이다. 따라서 합참의장과 해군참모총장 간에 서북도서 방

위사령부의 지휘를 둘러싸고 지휘 혼선이 발생할 수 있다. 이러한 지휘 혼선

은 평시에 각각 도서와 해역을 관할하는 서방사 사령관과 해작사 사령관 사

이에서도 발생할 수 있다.

또한 서북도서 방위사령부는 화력처와 해·공군 지원작전본부를 신설하는

합동군 사령부로 신설된다. 그러나 해병대 사령관이 배속된 육·해·공 작전부

대에 대한 직접 지휘가 기능적으로 불가능해 육·해·공 작전지휘본부(현재의

공작사, 해작사 등)를 통해 지휘를 해야 하기 때문에 지휘가 지연되고 또한

서북도서 방위사령관과 육·해·공군 작전지휘본부장 간에 지휘 혼선이 발생할

수 있다. 이에 따라 작전 반응이 늦어지거나 지휘 혼선이 빚어질 수도 있는

것이다.

4. ‘국방개혁 기본계획 2011~2030’의 군구조는 합동성 강화에 역행

합동성 강화는 각국 군의 최대 과제이며 한국군도 20여 년 가까이 이를

화두로 내세워 왔다. 그러나 합동성에 대해서는 국가 간, 심지어 같은 국가

의 군 간에도 개념에 대한 인식조차 통일을 기하기 어려울 정도로 구현이

쉽지 않은 과제다. 이에 여기서는 군내에서 비교적 공감대를 형성하고 있을

것으로 간주되는 관련 법률이 정의하고 있는 개념에 따라 논지를 전개하기

로 한다.

합동성이란 “첨단 과학기술이 동원되는 미래전쟁의 양상에 따라 총체적인

전투력의 상승효과를 극대화하기 위하여 육군·해군·공군의 전력을 효과적으

로 통합·발전시키는 것을 말한다”(‘국방개혁에 관한 법률’ 제3조 제6항).

합동성이란 “전장에서 승리하게 위해 지상·해상·공중전력 등 제 전력을 효

과적으로 기능적으로 균형 있게 발전시키고, 이를 효율적으로 통합 운용함으

로써 승수효과를 달성할 수 있게 하는 능력 또는 특성을 말한다”(‘국방개혁

에 관한 법률’ 일부 개정령안 제3조 제6항).

“각 군 참모총장은 각 군 고유의 전문성을 유지·발전시키되 합동성의 강화

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를 위하여 그 기능 및 조직을 정비하고, 중간 지휘 제대의 단계를 점진적으

로 축소·조정하여 단위부대의 전투능력과 작전의 효율성을 증대시켜야 한

다”(‘국방개혁에 관한 법률’ 제23조 제4항).

“상비 병력은 각 군별로 최고의 전력체계를 유지하고, 육군·해군·공군의 균

형적인 발전을 통하여 합동성을 극대화할 수 있는 적정 수준의 구성 비율을

유지하여야 한다”(‘국방개혁에 관한 법률’ 제25조 제3항).

원안과 개정안의 개념 정의의 차이는, 먼저 개정안은 원안에서 강조하고

있는 “첨단과학 기술이 동원되는 미래전쟁”의 개념을 삭제한 것으로 보아

‘현존 위협’에 대한 대응을 강조47)한 것으로 여겨지며, 또한 원안은 합동성

의 목적을 “총체적인 전투력의 상승효과를 극대화”하는 데 두고 있는 반면

개정안은 “전장에서 승리”에 두고 있고, 또한 원안은 합동성의 수단과 방법

을 “육군·해군·공군의 전력을 효과적으로 통합·발전시키는 것”에 두고 있는

반면 개정안은 “지상·해상·공중전력 등 모든 전력을 균형 있게 발전시키고

효율적으로 통합·운용”하는데 두고 있다.

국방부는 원안과 개정안의 차이를 “합동성의 개념을 ‘행위’의 개념에서 ‘능

력 및 특성’의 개념으로 보완”하고, “합동성의 본질을 이해할 수 있도록 구

체적으로 표현”했다고 밝히고 있다.48)

그러나 합동성의 개념과 목적에 대한 서술은 미래과학전을 떠나 합동성을

생각할 수 없다는 점에서, 또한 전장에서의 승리가 합동성만의 목적일 수 없

다는 점에서 원안이 개정안보다 충실한 것으로 간주되며, 수단과 방법에 대

한 서술에서는 3군 전력의 균형 있는 발전을 강조하고 있다는 점에서 개정

안이 원안보다 충실한 것으로 간주된다. 따라서 원안과 개정안은 상호 보완

적이지 어느 하나를 폐기하고 다른 쪽을 선택할 정도의 내용적 차이를 보이

고 있는 것은 아니라고 판단된다.

다만 개정안의 합동성 개념 재정의가 한편으로 육군의 기득권 지키기 차원

에서 시도되는 것이 아닌가 하는 우려가 드는 것은 “첨단과학기술이 동원되

는 미래전쟁”이라는 개념을 굳이 삭제하고 이를 현존 위협으로 대체하려는

데서 재래식 대군 체제의 육군이 해·공군을 견제하려는 의도가 숨어 있지 않

47) 국방위원회 수석전문위원 권기율, 「국방개혁에 관한 법률 일부 개정 법률안」(정부 제출), 검토보고서,

2011. 6, 4쪽.

48) 국방부,「국방개혁에 관한 법률 일부 개정 법률안」, 2011, 5. 25, 1쪽.

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은가 하는 의구심이 들기 때문이다.

그렇지만 이러한 합동성 개념 정의에 대한 차이에도 불구하고 합동성 강화

를 위한 기본 요소는 병력·부대·지휘·전력구조 등 군구조의 개선, 3군의 전문

성과 단위부대의 전투능력과 작전 효율성 증진, 3군 균형 발전, 3군 전력의

효율적인 통합 운용 능력 증진 등이라는 데는 이견이 없을 것이다.

1) 3군 균형 발전을 가로막아 합동성 강화에 역행

현대전과 미래전에 대비한 군구조를 갖추기 위해서는 현재의 병력 위주의

양적 재래식 구조에서 탈피하여 기술 위주의 질적 과학군 구조로 탈바꿈해

야 한다. 이를 위해서는 3군 균형 발전이 그 전제가 되어야 한다.

그러나 우리 군은 극단적인 육군 편중의 기형적 군구조를 갖추고 있다. 병

력구조는 육·해·공군이 8 : 1 : 1(장성 비율 5 : 1 : 1)49)로 극단적인 육군 편중

구조다. 이런 극단적인 육군 편중 군구조를 갖고 있는 나라는 북한·인도 등

을 제외하고는 그 예를 찾아보기 어려우며, OECD 국가들은 해·공군 비율이

대체로 각각 20% 이상이다.50)

그러나 ‘국방개혁 기본계획 2011~2030’에 따른 병력구조의 개편으로 군

병력이 50만 명으로 감축된다고 해도 육 : 해 : 공군 간 전력비는 742 :

128(이 중 해병대 46) : 13051)으로 육군 편중 현상은 크게 개선되지 않는

다.

현재 육군 본부는 편성 인원에서 해·공군 본부의 2배에 달하고, 장군은 3

배, 대령은 2배에 이른다. 특히 동일 직위의 계급, 예를 들어 처·실장 직위가

육군은 장관급이나 해·공군은 대령급이다. 동일 직위에서의 이런 계급 차이

는 각급 합동회의에서 사안이 합리성보다는 힘이 강한 육군 위주로 결정되

도록 하는 원인이 되고 있다.52)

49) 국방부, 「국방개혁 기본계획」, 상부 지휘구조 개편, 2011. 5. 13.

50) 최명상, ‘한국의 국방개혁과 군구조 개편의 과제’, 『세계적인 국방개혁 추세와 한국의 선택』, 김기정·이성

훈·김순태 편, 2006. 3. 31. 215~216쪽.

51) 「국방개혁에 관한 법률 시행령」제14조 제2항.

52) 주 41)과 같음.

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그러나 ‘국방개혁 기본계획 2011~2030’ 군구조는 육군 본부의 해·공군 본

부에 대한 우월적 편성을 시정할 구상이 없어 보인다. 이미 육군 본부의 제1

참모차장을 대장급으로 보임하기로 함으로써 중장을 보임할 해·공군의 같은

직위에 비해 1단계 높으며, 이하 각급 참모부 직위도 육군 본부가 한 계급

높게 편성될 가능성이 높다. 이렇게 해·공군 본부보다 동일 직위의 계급을

높게 편성하는 것은 육군 기득권을 지켜주는 것으로, 이는 편성 인원에서도

현재의 육군 본부의 우위 체제를 그대로 보장해 줄 가능성이 크다.

이러한 3군 본부 편성에서의 육군 우위는 ‘국방개혁 기본계획

2011~2030’의 군구조가 야기할 상부구조의 육군 편중 현상의 심화와 더불

어 3군 균형 발전을 크게 훼손하게 될 것이다.

국방부와 합참의 핵심 보직의 육군 편중은 국방예산의 육군 편중으로 이어

진다. 2010년 국방예산 중 육군 예산은 43%(12조 7,213억)로, 해군

17.2%(5조 890억), 공군 19.8%(5조 8,653억)의 2배를 넘어선다. 여기에 사

실상 육군 중심인 국직부대의 예산 19.9%(5조 8,871억)까지 고려하면 육군

예산 편중은 더욱 가중된다. 특히 각 군별 예산 중에서 방위력개선비(전력투

자비)가 차지하는 비중은 육군은 23%(2조 9,294억)로 해군 42. 5%(2조

1,637억), 공군 43.5%(2조 4,931억)의 절반을 약간 웃도는 수준에 불과하

다. 낙후된 대군 체제의 육군 예산이 주로 경직성 예산인 경상운영비로 지출

되는 데 따른 필연적 결과인 것이다.

예산 배분의 육군 편중과 육군 예산의 과도한 경직성 경비 지출은 육군은

육군대로, 해·공군은 해·공군대로 과학·기술군으로 거듭나기 위한 전력투자를

가로막아 각 군의 전문성과 전투능력 발전을 저하시킨다. 그 결과 3군 균형

발전과 전투능력 발전 등과 같은 합동성 강화를 위한 전제가 충족될 수 없

어 합동성 강화에 걸림돌로 작용하게 되는 것이다.

‘국방개혁 기본계획 2011~2030’에 따른 군구조 개편으로는 육군 편중의

병력·전력구조와 상부구조를 개선할 수 없기 때문에 앞으로도 육군 편중의

국방예산 편성은 지속될 것이며, 그 결과 3군 균형 발전과 합동성 강화에 역

행하게 된다.

2) 지휘계선상 주요 직위의 육군 독식에 따른 합동성 약화

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지휘계선 단축은 역대 국방개혁안의 공통 과제 중 하나다. 지휘계선 단축

을 통해 작전 효율성과 합동성을 강화하자는 것이다. ‘국방개혁 기본계획

2011~2030’ 역시 지휘계선 개편을 통해서 작전 효율성과 합동성 강화를 추

구한다. 그러나 ‘국방개혁 기본계획 2011~2030’에 따른 지휘구조 개편은 지

휘계선의 다단계화로 지휘 지연과 혼선을 불러오게 될 뿐만 아니라 작전지

휘계선과 작전지원계선 상의 주요 보직의 육군 편중 현상을 심화시킴으로써

합동성 강화에 역행할 가능성이 크다.

앞서 살펴본 것처럼 ‘국방개혁 기본계획 2011~2030’ 군구조는 상부구조

의 육군 편중 현상을 더욱 심화시켜 주요 지휘계선을 육군이 독식하고 해·공

군은 지휘계선에서 배제되게 하고 있다. 이는 합동성을 보장하는 합동작전수

행체계와 합동전력증강체계의 토대를 무너뜨림으로써 합동성 강화에 역행하

는 처사가 아닐 수 없다.

현행처럼 합참의 작전수행체계와 작전지원체계를 육군이 독점하게 되면

해·공군의 전문성과 예하 단위부대의 전투능력을 살리는 합동작전이 어렵게

되며, 그 결과 육·해·공군 전력의 통합 운용을 통한 전력의 승수효과를 기대

하기 어렵게 된다.

현재의 작전수행계선은 합참의장→작전본부장→·작전참모부장→작전 1처장

→합동작전과장 등 상·하위직 모두 육군이 독식53)하고 있어 합동 군사력 운

용을 원활하게 수행할 수 없는 구조다.

현재의 전력증강계선도 합참의장→전략기획본부장→전력기획부장→전력 1

처장에 이르기까지 육군이 독식54)하고 있어서 합동성 강화를 위한 전력증강

이 이루어지기 어려운 구조다.

그러나 ‘국방개혁 기본계획 2011~2030’ 군구조는 앞서 살펴본 것처럼 작

전수행계선이나 전력증강계선의 육군 독식을 막아 합동성을 강화시킬 수 있

는 개선 방안이 전혀 없다. 오로지 현 법령에 명시된 국방부, 합참, 국직·합

동부대의 육·해·공군의 편성 비율을 준수하겠다는 상투적인 주장만 반복하고

있다.

게다가 국방부는 ‘국방개혁에 관한 법률’ 제29조(합동참모본부의 균형 편

53) <내일신문>, 2011. 5. 17.

54) 주 54)와 같음.

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성) 제2항55)을 개악하여 합참차장까지 육군이 독점할 수 있는 길을 열어놓

았다. 합참의장과 합참차장을 군을 달리하여 보임하도록 한 규정을 폐기하고

합참의장과 합참차장을 같은 군으로 임명할 수 있도록 함으로써 합참의장과

합참차장을 모두 육군이 차지할 수 있게 한 것이다.

또한 지난 1월에 단행된 합참 조직 개편에서도 작전본부장, 전략기획본부

장, 군사지원본부장을 모두 육군이 독차지했다. 이는 1단계 합참 조직 개편

(2009. 3) 당시 전략기획본부장과 전력발전본부장(군사지원본부장)을 해·공

군이 번갈아 맡기로 했던 데서 오히려 후퇴한 것이다.

또한 천안함 사건 후 해군을 합참 작전참모부장에 임명하였으나 능력 부족

(?)을 이유로 다시 육군을 보임했다. 당시 군은 작전참모부장에 해군을 임명

하면서 “합동성과 전문성을 강화한 인사라며 대내외에 이를 적극 홍보”56)하

였다. 이는 이번 조직개편이 합동성과 전문성을 약화시키는 인사였음을 말해

준다.

천안함 침몰과 연평도 포격전의 교훈으로 합동성 강화를 금과옥조로 내세

운 국방부가 두 사건 이전보다도 상부구조의 육군 편중을 심화시키고 있는

위의 사례들을 통해서도 확인되듯이 ‘국방개혁 기본계획 2011~2030’에 따

른 군구조 개편을 통해 작전수행계선과 전력증강계선의 육군 편중이 개선되

고 합동성이 강화되리라고 기대하기는 어려울 것 같다.

이렇듯 ‘국방개혁 기본계획 2011~2030’의 군구조는 3군 전문성 증진, 지

휘계선 단축, 병력·전력·지휘구조의 육군 편중 개선, 국방예산의 육군 편중

개선 등 합동성 강화를 위한 요소들을 악화시킴으로써 도리어 합동성을 후

퇴시킬 가능성이 크다.

3) 통합군제가 합동성 강화의 만병통치약인가?

통합군제가 합동성을 강화해 주는가? 이에 대한 대답은 부분적으로는 ‘그

렇다’고 말할 수 있다. 그러나 이 말이 통합군제가 합동성을 곧바로, 전면적

으로 강화시켜 준다는 것을 의미하지는 않는다. 통합군제라는 군구조는 합동

55) ‘국방개혁에 관한 법률’ 제29조 제항 : “합동참모의장과 합동참모차장은 각각 군을 달리하여 보직하되, 그 중

1인은 육군 소속 군인으로 보한다.” ‘국방개혁에 관한 법률 일부 개정 법률안’(2011. 5. 25 제출)은 이 조항을

“합동참모차장은 각각 군을 달리하여 보직한다.”로 개정하려 하고 있다.

56) 연합뉴스, 2011. 1. 5.

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성 강화의 한 요소에 지나지 않으며, 무엇보다도 통합군제가 어떤 과정과 내

용으로 도입되느냐에 따라 오히려 합동성 강화에 역행하는 결과를 낳을 수

도 있다.

‘국방개혁 기본계획 2011~2030’은 합동성 강화를 통합군제의 도입, 곧 합

참의장의 권한과 기능 강화를 통해 이루려는 것 같다. 합동교육의 강화 외

에, ‘국방개혁 기본계획 2011~2030’은 합동개념과 교리 발전, 이에 의거한

합동군사력건설(전투발전요소)과 합동군사력운용(합동작전계획) 등 합동성

강화를 위한 비전을 제시하지 못하고 있으며, 특히 합동군사력 운용을 강화

하기 위해 그 전제가 되는 3군 균형 발전과 합참의 3군 균형 편성, 지휘계

선 단축 등에서 역행하고 있기 때문이다.

합동성 강화를 위해 가장 중요한 전제는 군 간 상호 존중하고 협조하는 자

세를 갖는 것이다. 상호 존중과 협조가 없는, 지시와 강제를 통한 합동성 구

현이 내용적으로 성숙한 합동성 구현과 거리가 멀다는 것은 자명한 사실이

다. 군 간 상호 존중과 협조는 타군의 의식과 문화에 대한 이해를 증진시켜

서 서로의 생각을 일치시키고 신뢰를 쌓음으로써 형성될 수 있다.

그러나 통합군제는 역사적으로 이를 도입하려는 육군과 이를 저지하려는

해·공군 사이에 심각한 대립과 반목, 불신을 불러와 군 간 상호 신뢰와 존중

과 협조를 무너뜨려 왔다. 통합군제 도입 과정이 오히려 합동성 강화를 구현

하기 위한 기본 전제를 허물어뜨리는 역설적인 과정으로 되고 있는 것이다.

그런데 ‘국방개혁 기본계획 2011~2030’의 채택 과정을 보면 역대 그 어느

국방개혁안보다도 군내·외의 여론 수렴 과정을 소홀히 한 채 일방적으로 도

입되었고, 그에 따라 국방부와 예비역 간, 군 간 갈등도 그 어느 때보다도

증폭되었다. 이렇게 통합군제의 도입 과정이 군 간, 군내·외의 대립과 반목을

증폭시키는 과정으로 도입된다면 통합군제가 합동성 실현을 위한 군 간 상

호 존중과 협조라는 합동성 강화를 위한 전제조건을 상실함으로써 합동성을

강화시키기보다는 약화시키는 쪽으로 작용하게 되리라는 것이다.

‘국방개혁 기본계획 2011~2030’은 앞서 살펴본 것처럼 예산과 편성의 육

군 편중 현상을 가중시키게 된다. 육군 편중의 전력구조, 주요 작전지휘계선

과 작전지원계선의 육군 독식, 지휘계선의 다 단계화와 지휘 지연 및 혼선은

‘국방개혁 기본계획 2011~2030’에 따라 도입될 군구조의 후과로 될 것이다.

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이는 ‘국방개혁 기본계획 2011~2030’ 군구조, 곧 통합군제가 3군 균형 발

전과 지휘계선 단축 및 지휘 간명 등과 같은 합동성 강화를 위한 필수 요소

들과 양립할 수 없는 내용으로 도입된다는 것을 의미하며, 이렇게 합동성 강

화에 반하는 지휘구조와 병력·전력구조 등을 갖는 통합군제는 오히려 합동성

강화에 역행하게 되는 것이다.

한편 통합군제가 곧바로 합동성 강화를 담보해 주지 못한다는 것은 미군과

중국인민해방군의 지휘구조와 합동성 수준을 비교해 보면 쉽게 입증된다.

미군은 비통제형 합참의장형 지휘구조이나 높은 수준의 합동성을 구현하고

있다. 반면에 중국은 통합군제 지휘구조이나 합동성 수준은 낮게 평가된다.

중국이 20년에 걸쳐 매년 거의 두 자리 숫자로 국방예산을 늘려 오면서 최

근에는 항공모함·스텔스기 등 첨단 무기체계를 도입하고, 군 간 전력 비율도

71(육) : 11(해) : 18(공)로 8 : 1 : 1의 한국군보다 개선된 3군 균형 전력

을 갖추고 있으며, 한국군과 비슷한 시기인 1990년대 후반부터 합동교리를

발표하면서 합동성 강화를 위해 노력해 왔지만 정작 합동성은 낮은 수준을

벗어나지 못하고 있다.

미군은 그 이유를 “인민해방군 사령관들이 합동 환경에 대응하는 훈련 또

는 합동 환경 하에서 부대를 운용하는 경험을 거의 또는 전혀 하지 못했음

을 인정·인식하고 있다. 핵심적인 문제 중 하나는 그런 작전을 수행할 수

있는 자격을 갖춘 사령관과 참모가 부족하다는 점이다. 또 다른 군종들의 능

력, 장비, 전술에 대한 이해의 부족도 문제이며, 여러 군종들 간 통신과 정보

공유를 가능하게 하는 선진 기술 부족도 문제다”고 지적하고, 이를 개선하기

위한 방안으로 중국군은 “다른 군종에 순환적으로 배속시켜 교차 훈련을 받

도록 하는 것, 전쟁 시뮬레이션, 군사훈련 협력 영역 지정, 복수 지역에서의

군사연습 등”을 들고 있다고 지적하고 있다.57)

이와 같이 미군은 합참의장의 권한과 기능이 지극히 제한적인 비통제형 합

참의장제를 채택하고 있지만 합동성 강화를 위한 노력을 통해 최고 수준의

합동성을 구현하고 있는 반면, 인민해방군은 총참모장이 통합군 사령관으로

서 군령권과 군정권을 행사하는 통합군제를 채택하고 있지만 합동성 구현은

57) Office of the Secretary of Defense, 'ANNUAL REPORT TO CONGRESS―Military and Security

Developments Involving the People's Republic of China 2010', 5쪽.

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걸음마 단계를 벗어나지 못하고 있다는 것이다.

이러한 사실이 시사해 주는 바는 통합군제가 곧바로 합동성 강화를 담보해

주지는 못한다는 것이다. 합동성은 군구조와는 상대적으로 독립적인 특성을

갖는 개념으로, 군 간 신뢰, 존중, 협조를 바탕으로 합동개념과 교리 개발,

합동 실험 평가를 통해 끊임없이 합동군사력운용과 합동군사력건설을 발전

시켜 나감으로써 중·장기적으로 추구될 수 있는 개념이자 능력이라고 할 수

있다.

따라서 통합군제나 몇몇 고가의 첨단무기 체계의 도입으로 합동성을 강화

할 수 있다는 발상은 금물이며, 이러한 사고 틀에서 벗어나지 못하고 있는

‘국방개혁 기본계획 2011~2030’과 군구조 개편은 오히려 합동성 강화에 걸

림돌로 될 뿐이다.

현 합동군 지휘구조 하에서도 합동성을 강화할 수 있는 방안은 얼마든지

있다. 군 상부구조 3군 균형 편성, 지휘계선 단축과 지휘계선 직위에 해·공

군 균형 보임, 3군 균형 예산 편성, 3군 균형 발전 등이 바로 그것이다.

그러나 국방부와 군 지휘부는 합동성위원회의 운영을 소홀히 하거나58), 합

동성 강화 명분을 들어 임명했던 해군의 합참 작전참모부장 보임을 철회하

거나 이전에 해·공군에 배분된 직위도 다시 육군에게 내주는 등 합참의장의

권한과 육군 기득권강화에 골몰하면서 합동성 강화에 역주행하고 있다.

5. 기만적인 전시작전통제권 환수에 따른 한국군 지휘체계의 기형화

1) 공군 작전통제권 미환수에 따른 한국군 지휘체계의 기형화 및 위법화와

공군 지휘체계의 혼선 가능성

미국으로부터 전시작전통제권을 환수하더라도 공군 작전통제권은 현행대로

주한 미 공군사령관이 행사한다. 여기로부터 한국군 지휘체계에 몇 가지 문

제점이 발생하게 된다.

먼저 한국군 공군을 지휘하게 될 공군참모총장이 공군 지휘계선에서 배제

58) 합동성위원회는 2007년 1회, 2008년 4회, 2009년 1회, 2010년에는 10월 5일 현재 단 한 차례도 열리지

않은 것으로 알려지고 있다. <내일신문>, 2010. 10. 5.

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되어 한국군 지휘체계가 기형화된다는 것을 들 수 있다. 전시작전통제권을

환수하게 되면 한국군 합참의장은 한반도 전구작전을 지휘하게 되는데, 공군

작전통제권을 행사하지 못하게 되면 합참의장의 한반도 전구작전 지휘는 그

만큼 제한되고 또한 합참으로 지휘가 일원화되지 못함으로써 한국군 지휘체

계는 기형화된다.

또한 공군참모총장이 공군 지휘계선에서 배제되면 한국 공군에 대한 지휘

권을 행사하도록 한 국군조직법(개정 법률안, 제10조 제2항)에도 저촉된다.

공군참모총장이 법령에 보장된 권한을 행사하지 못하는 위법적 상황이 벌어

지게 되는 것이다.

또한 한국군 공군참모총장이 공군 지휘계선에서 배제되고 참모차장이 주한

미 공군사령관 예하에 배속되어 지휘를 받게 되었을 때 한국군 공군 참모총

장과 주한 미 공군 사령관의 작전개념이 달라 대립하게 되면 군정 등의 기

능에서 여전히 참모총장의 지휘를 받아야 하는 참모차장으로서는 참모총장

의 눈치를 볼 수밖에 없어 공군 지휘에서 혼선이 발생할 수 있다.

또한 한국 주도의 한국군 육·해군 작전과 미국 주도의 한국군 공군 작전

사이에 합동성을 원활하게 구현하기 어렵게 된다.

한편 한국군 공군 참모총장이 공군 지휘계선에서 배제되면 공군 본부와 작

전사령부를 통합시킨 의미가 없게 된다.

2) 전시 미군 주도에 따른 한국군 지휘체계의 무력화

전시작전통제권이 환수되더라도 공군뿐만 아니라 타군도 지휘체계가 무력

화되는 분야가 많아 전체적으로 한국군 지휘체계가 기형화된다.

전시작전통제권이 환수되더라도 WMD 제거 작전, 상륙작전, 대북 민군작

전 등은 미군이 주도하게 된다. WMD 제거 작전, 상륙작전, 대북 민군작전

등은 대북 작전에서 핵심적인 작전으로 이들 작전을 미군이 주도하게 되면

한국군의 작전통제권 행사는 절름발이가 되고 지휘체계도 기형화될 수밖에

없다.

뿐만 아니라 육군 전술 제대(군단 이하) 지휘권도 작전계획에 따라 결정59)

59) 합참, 「전작권 전화 추진 소개」, 2009. 2. 11 ; <국방일보>, 2007. 7. 6.

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하도록 되어 있어 한국군의 작전통제권 행사는 속빈 강정에 불과하며, 한국

군 합참의장의 지휘권과 지휘계선은 누더기와 다를 바 없게 된다.

글을 마치며

역대 정권의 국방개혁이 모두 실패하게 된 이유는 첫째 군 이기주의의 발

호 때문이다. 안보 논리로 치장한 군은 스스로를 성역화하면서 그 어떤 개혁

도 받아들이려하지 않았다. 군은 결코 국방개혁의 대상과 방도를 몰라 국방

개혁에 실패한 것이 아니다. 군이 자신의 기득권을 조금만이라도 포기하려는

자세를 가졌다면 적어도 국방부 문민화, 군구조 슬림화, 지휘체계 단축, 3

군 균형 발전, 예산 삭감 등과 같은 굵직굵직한 국방개혁 과제들은 이미 해

결될 수 있었을 것이다.

따라서 국방개혁의 성공은 군 이기주의의 극복에 달려 있으며, 명실상부한

문민통제의 실현이야말로 군 이기주의 제어와 국방개혁의 출발점이 된다.

역대 정권의 국방개혁이 모두 실패하게 된 또 다른 이유는 남북 대결의 냉

전적 사고에서 한 치도 벗어나지 못한 군사전략과 작전목표 등에 있다. 지금

까지 미군과 한국군은 북과 주변국의 위협을 지나치게 부풀리고, 북 체제 전

복을 목표로 한 과도한 군사전략을 수립해 왔으며, 선제공격까지를 포함하는

공세적 작전계획과 전력체계를 구축해 왔다. 공세적 전력체계는 방어적 전력

체계에 비해 훨씬 고비용이 든다.

따라서 공세적인 군사전략을 추구하는 한 병력 감축과 예산 삭감을 요체로

하는 국방개혁은 성공할 수 없으며, 군은 고비용 저효율의 굴레를 벗어날

수 없다.

그동안 미군은 해·공군 위주, 한국군은 지상군 위주라는 전략적 역할 분담

으로 한국군은 육군 편중의 기형적인 대군 체제가 되었다. 합참이 행정조직

으로 전락한 근본 원인도 전시작전통제권을 행사하는 미군의 지원 기구 노

릇만 해온 데 있다.

따라서 부당한 한·미 간 전략적 역할 분담에서 벗어나지 않고서는, 또한

전작권을 환수하지 않고서는 한국군의 대군 체제로부터의 탈피도 3군 균형

발전도 합동성 강화도 합참의 전투조직으로의 재정립도 요원하며, 결국 국방

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개혁의 성공은 없다.

국민의 지지 없는 국방개혁은 성공할 수 없다. ‘국방개혁 2011~2030’처럼

민은커녕 군 내부의 의견조차 제대로 수렴하지 않은 국방개혁은 설령 법제

화되더라도 끝내 좌초하고 만다. ‘국방개혁 2011~2030’에 대한 여론 수렴

과정부터 다시 시작해야 한다.

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○ 발제문

‘적극적 억제전략’ 비판

정 욱 식 (평화네트워크 대표)

1. 적극적 억제전략의 내용과 추진 현황

‘307계획’이라는 이름 하에 국방개혁을 추진하고 있는 이명박 정부는 ‘적극

적 억제전략 제고’를 합동성 강화 및 효율성 극대화와 함께 3대 중점목표로

설정하고 있다. 특히 이명박 정부 외교안보정책의 실세로 평가받고 있는 김

태효 청와대 대외전략비서관이 “적극적 억제전략으로 북한의 비대칭 전력을

무력화하는 우리의 압도적 전력을 갖추자는 것이 ‘국방개혁 307개혁’의 이론

적 요체”라고60) 말한 것에서도 알 수 있듯이, ‘적극적 억제전략’은 이명박

정부의 국방정책의 핵심 기조로 자라잡고 있다.

이러한 기류는 김관진 국방장관이 “과거에는 적이 공격해도 교전규칙에 따

라 소극적으로 대응할 수밖에 없었다”고 주장하면서 “이제는 적극적 억제

정책을 통해 과감한 대응이 가능해졌다”며, “적이 공격해오는 곳뿐만 아니라

공격을 지원하는 세력까지 대응하겠다”고61) 말한 것에서도 거듭 확인할 수

있다. 그는 특히 연평도 포격전 이후 ‘선(先) 조치, 후(後) 보고’ 방침을 분명

히 하고 있다. 6월 15일 서북도서방위사령부 창설식에서는 “적이 또 다시

도발한다면 이제가지 훈련한 대로 현장지휘관에 의해 주저 없이 강력하게

응장해야 할 것”이라며, “이것이 자위권의 개념이고, ‘선 조치, 후 보고’의

행동요령”이라고 강조하기도 했다.

국방부 홈페이지에 따르면, 국방부는 적극적 억제전략을 “적극적 조치를 통

해 적의 도발의지를 사전에 억제하고, 실제 적 도발시 이를 격퇴하고 응징보

60) 국방일보, 2011년 3월 23일

61) 연합뉴스, 2011년 3월 31일.

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복할 수 있는 능력을 구비하는 것”으로 정의하고 있다. 그러면서 “북한이 감

히 어떠한 도발도 할 마음을 갖지 못하게 하므로 전쟁이 오히려 억제된다”

고 주장한다. 이러한 전략에 따라 국방부는 “서북도서방위사령부 창설, 적

비대칭 위협 대비능력 강화, 북한 특수전 대비태세 보강, 정신전력 강화” 등

4개 분야를 집중과제로 선정했다.

먼저 2011년 6월 15일 창설된 서북도서방위사령부는 “해병대사령부를 모체

로 합동전투참모단 대폭 강화”를 위해 고안됐다. 구체적으로는 2012년 2월

까지 K-9 자주포 등 총 24종의 탐지‧타격‧지휘통제 전력 및 병력을 증강

해 “적 도발원점과 지원세력을 즉각 응징 가능토록” 한다는 것이다. 또한

“생존성 보장과 전투효율성 극대화”를 명분으로 2015년까지 요새화를 완료

하기로 했다. 이러한 계획을 통해 △서북도서 일대 주도권 확보, 적 NLL 무

실화 책동에 효과적 대비 △적 종심지역에 대한 체계적인 감시 및 신속한

대응 가능 △지상‧해상‧공중전력의 통합으로 시너지효과 달성 등의 기대효

과가 있다고 설명하고 있다.

둘째, 적 비대칭 위협 대비능력 강화는 △적 잠수함 도발에 대응하기 위한

신규전력 확보 및 아측의 호위함ㆍ초계함의 생존성 대폭 향상 △대포병 탐

지레이더와 합동직격탄(JDAM) 등 적 장사정포 대응능력 확충 △감시ㆍ정찰

능력 향상, 적 종심지역 타격 가능한 정밀유도무기 확보, 탄도미사일 방어체

계 보강 등을 통해 적 WMD 대응체계 구축 △첨단 정밀전투력 조기 확보

추진:F-X, 고고도무인정찰기 등 공격 및 기동헬기 등 항공전력 대폭 향상

△사이버 위협 대응태세 보강 등을 주요 사업으로 추진하고 있다.

셋째, 북한 특수전 대비태세 보강은 △후방으로 침투한 적 특수전부대 격멸

전담부대 구축을 위해 전담 지휘조직 및 부대편성 보강, 기동·공격헬기 편성,

부분동원제도 법제화 추진 및 병력 부족 해소 △민·관·군·경 통합방위태세

보강을 위해 경계태세 발령지역에 통제구역을 설정할 수 있도록 통합방위법

개정 추진 △침투·타격·지휘통제 수단 등 아측의 특수전부대의 작전수행능력

검토 등이 포함되었다.

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끝으로 정신전력 강화는 “야성적 기질 함양에 중점을 둔 장병교육”과 재향

군인회 및 탈북자 등을 통해 “對民안보교육 지원을 위한 軍 전문강사 Pool

구축”이 핵심이다. 이를 통해 “강한 군대육성과 軍과 국민이 하나되는 안보

태세 확립에 기여”한다는 것이다.

2. 군 작전 및 전력의 변화

기실 “적에게 보복의 두려움과 도발의 득보다 실이 훨씬 클 것이라는 점을

각인시켜 무력도발을 막겠다”는 ‘억제’는 한국전쟁 이후 모든 정권과 한미연

합군의 국방정책의 핵심 기조였다. 이는 보수파로부터 안보 무능 정권이라고

정치적 공격을 받았던 김대중-노무현 정부 때에도 마찬가지였다. 오히려 두

정부는 ‘튼튼한 안보’와 ‘자주적 대북억제 능력 확보’를 국방정책의 기조로

내세웠고, 이러한 국방 기조를 물리적으로 뒷받침하기 위해 10년간 국방비

를 두 배로 늘리기도 했다. 김대중-노무현 정부 시대의 군사안보정책에 대해

서는 다양한 평가가 가능하지만, 한 가지 분명한 것은 이전 김영삼 정부나

이후 이명박 정부 때보다는 한반도 긴장과 무력 충돌의 빈도수와 수위가 크

게 낮았다는 점이다.

이에 반해 강력한 대북 안보 태세와 한미동맹을 주창해온 이명박 정부 시대

의 한반도 안보는 크게 불안해졌다. 그리고 천안함 침몰과 연평도 포격전을

거치면서 국방정책 기조는 훨씬 공세적으로 변하고 있다. 적극적 억제 전략

에 담긴 교전규칙에 얽매이지 않는 신속하고도 강력한 대응, ‘선 조치, 후 보

고’, 도발 원점과 함께 지원부대의 타격 방침 등은 보복응징 의지와 능력의

강화를 통해 북한의 도발을 억제하겠다는 명분 하에 추진되고 있다. 그러나

후술하겠지만, 이러한 기조는 수많은 문제점을 수반하게 될 것이다.

위에서 언급한 적극적 억제 전략 하에 추진하고 사업을 제외하곤 최근 두

가지가 눈에 띤다. 하나는 적극적 억제전략가 공군의 작전 및 전력에도 큰

변화를 야기하고 있다는 것이다. 가장 중요한 점은 공군이 작년 11월 연평

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도 피격 이후 적극적 억제전력을 구현하기 위해 “기존의 방어 위주 비상대

기 개념에서 벗어나 ‘도발 즉시 반격’이란 공격 비상대기로 작전개념을 강화

한 것”이라고 할 수 있다. 이와 관련해 박종헌 공군참모총장은 4월 7일 △

공격 비상대기 전투기 확대 운용 △비상시 출격 소요시간 단축 △원거리 정

밀 폭격 무기로의 무장 등을 통해 “도발 원점뿐만 아니라 그 주위에 직접적

으로 관여된 목표까지 정확하게 타격할 수 있도록 준비하고 있다”고 강조했

다.62)

이러한 작전 개념의 변화에 따라 전력 소요도 새로운 양상에 접어들고 있다.

공군은 북한의 장사정포 무력화를 위해 합동직격탄(JDAM)의 소요를 제기하

고 F-15K급 전투기 60대를 추가 도입하는 F-X(차세대전투기) 3차 사업에

도 박차를 가하고 있다. 이와 관련해 김관진 국방부장관은 4월 7일 “최근

북한의 비대칭 위협이 증가함에 따라 이를 적극적으로 억제하고 효과적으로

대응할 수 있는 차세대 전투기의 확보가 요구되고 있다”며, 스텔스 기능을

갖춘 전투기 도입을 조속히 추진하겠다는 의사를 분명히 했다.63)

또 하나는 군 당국이 평양을 사정권 안에 둔 전술지대지미사일(ATACMS)

일부를 최전방에 배치하고 이를 언론에 알린 것이다. 언론보도를 종합해보

면, 군은 “북한의 연평도 포격 도발 이후 장사정포를 이용한 추가 도발 가능

성에 대비해 군 당국이 ATACMS 여러 기를 올해 초 비무장지대(DMZ) 인

근 지역에 전진 배치했다”고 한다. ATACMS는 이동 차량에 탑재된 다연장

로켓으로써 기동성과 은닉성이 뛰어나며 사거리는 약 165㎞, 추가 추진체

장착히 사거리가 약 300㎞까지 늘어난다. 특히 미사일 1기당 900여 발의

자탄이 들어가 있어 축구장 4배 면적을 파괴할 수 있을 만큼 막강한 화력을

보유하고 있다. 현재 남한군은 1998년과 2004년 두 차례에 걸쳐 ATACMS

220여 기를 미국으로부터 도입해 운용하고 있다. 군이 가공할 지대지 미사

일을 전진배치하고 이를 언론에 알린 것은 국내적으로는 군의 강력한 대북

군사태세를 과시하고, 북한에게는 보복의 두려움을 각인시켜 도발 의지를 꺾

겠다는 의도가 반영된 것으로 풀이된다.

62) 국방일보, 2011년 4월 11일.

63) 국방일보, 2011년 4월 8일.

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3. 적극적 억제전략, 무엇이 문제인가?

적극적 억제 전략이 품고 있는 문제점들은 한 두 가지가 아니다. 우선 대북

관계의 악화와 한반도 군사적 긴장 및 군비경쟁, 그리고 이로 인한 안보딜레

마의 심화 가능성을 지적하지 않을 수 없다. ‘안보는 상대가 있는 게임’이라

는 점에서 나의 안보를 증진시키기 위한 조치가 상대방의 반작용을 야기해

오히려 나의 안보를 위태롭게 하는 상황을 초래할 수 있다. 한반도 군사안보

의 구조와 전개과정은 이러한 메커니즘을 잘 보여주고 있다. 최근 북한이 장

산곶에 공기부양정 기지를 건설했다는 소식 역시 남한의 서북도서방위사령

부 창설 움직임에 대한 군사적 대응일 가능성이 높다. 이러한 상황에서 적극

적 억제 전략 방침을 계속 밀어붙일 경우, 북한 강경파의 영향력 증대, 북한

의 선군정치 및 “핵 억제력 강화” 빌미 제공, 북한의 군사 준비 태세 강화

등을 야기하면서 남북한의 무력 충돌 및 충돌시 확전의 위험을 높이는 결과

를 초래할 수 있다.

둘째, 공세적인 대북 군사정책은 한미동맹에도 부정적인 영향을 줄 수 있다.

로버트 게이츠 국방장관을 비롯한 미국의 군 수뇌부는 한미동맹의 중요성을

강조하면서도 남한이 인내심을 잃어가고 있다며, 남북한 사이의 무력 충돌

및 확전의 우려를 공개적으로 표출하고 있다. 주지하다시피, 아프가니스탄

및 이라크 전쟁과 경제위기로 인해 미국은 다른 지역에서의 전쟁에 휘말릴

것을 크게 우려하고 있고, 한반도를 그 대표적인 우려 지역으로 뽑고 있는

상황이다. 이러한 상황에서 이명박 정부가 ‘전쟁불사론’에 가까운 국방정책을

계속 추진할 경우, 미국의 휘말림(entrapment)의 우려를 자극해 한미관계에

도 부정적인 영향을 줄 수 있다. 이러한 기류를 2010년 12월 20일 남한이

연평도 포격훈련을 강행하는 과정에서도 나타난 바 있다.

셋째, 한국의 미래에 미국 못지않게 중요한 중국과의 관계를 저해할 우려도

크다. 중국은 남북한의 호전적인 태도가 한반도와 동북아 정세를 크게 불안

하게 만들고 있다며, 양쪽에 자제를 촉구해왔다. 그러나 남북대화와 6자회담

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은 여전히 안개 속에 있고 양측의 군사 태세 및 상호 비방전은 위험 수위를

넘다들고 있다. 특히 중국은 한미 양국이 북한의 위협을 이용해 중국에 대한

봉쇄망을 강화하고 있다는 의구심을 갖고 있다. 이러한 의구심을 뒷받침하

듯, 미사일방어체제(MD)는 적극적 억제 전략의 핵심 사업이고, 또한 MD를

고리로 한 한미동맹 및 한-미-일 3각 군사협력도 크게 강화되고 있는 실정

이다. 한국이 냉전 시대 최대 피해자 가운데 하나였다는 점에서 이러한 신냉

전의 기운은 대한민국의 외교안보뿐만 아니라 경제적으로도 가장 우려되는

대목이다.

넷째, 적극적 억제 전략은 막대한 신규 무기사업 및 이에 따른 국방비의 증

액을 가져올 것이라는 점에서, 국가 재정난의 심화 및 복지·교육 예산 재원

마련에 커다란 장애 요인이 될 수 있다. 일례로 일각에서 검토되고 있는 아

파치 헬기 도입, 스텔스 전투기 도입, 패트리어트 최신형인 PAC-3 도입 등

에는 10조원 안팎의 예산이 필요하고, 여기에 통상 무기 도입가의 3배 안팎

에 달하는 운영유지비를 포함할 경우, 이들 사업들에는 모두 40조원 안팎의

비용이 소요된다. 정부와 군당국은 반북·반공교육 강화를 통해 국민 통합 및

민군 통합을 강조하고 있지만, 이는 민주주의와 인권 정신에도 부합하지 않

을뿐더러, 복지와 교육 등 ‘인간안보’에 필요한 소중한 자원의 낭비를 초래해

국민통합을 저해할 수 있다. 국민통합의 기초가 애국심에 있다면, 그 애국심

은 북한에 대한 ‘부정’보다는 대한민국 공동체에 대한 ‘긍정’을 통해 굳건해

질 것이라는 점을 명심해야 한다.

끝으로 적극적 억제 전략은 우발적 무력충돌이나 사고의 위험성을 높인다.

최근 발생한 두 가지 사고는 이러한 우려가 과장되지 않았다는 것을 보여준

다. 북한의 연평도 포격 5일 후인 2010년 11월 28일에는 남한군이 북한을

향해 포탄을 오발하는 어이없는 사고가 발생했다. 이 오발 사고는 문산에서

훈련 중이던 포병이 실제 상황으로 착각해 155mm 포탄 1발을 발사한 것이

었다. 14km 가량 날아간 포탄은 군사분계선 수백여m 이남에 떨어져 인명

피해는 없었지만, 북쪽 군사분계선을 넘어갔거나 한국군 GP에 떨어졌다면

남북간 무력 충돌이나 아군의 피해로 이어질 뻔한 아찔한 순간이었다.

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2011년 6월 17일 새벽 발생한 남한 해병대의 민항기 오인 사격 사건 역시

남북한의 군사적 위기가 가시지 않고 남한이 적극적 억제 전략을 채택한 이

후 발생한 것이라는 점에서 예사롭지 않다. <연합뉴스>에 따르면, 이번 사고

는 “교동도 남쪽 해안에서 경계를 서던 초병들이 남쪽 주문도 상공을 비행

하는 아시아나항공 여객기를 향해 K-2 소총으로 10분간 대공 경계 사격을

한 것”으로 요약할 수 있다. 해병대측은 “여객기가 평소보다 북쪽으로 비행

한 것” 같아, 북한의 항공기로 오인해 대공 사격을 했다고 하지만, 아시아나

와 국토해양부는 정상적인 항로로 비행 중이었다고 말했다. 다행히 K-2 소

총의 유효 사거리가 민항기의 비행고도에 미치지 못해 피해는 발생하지 않

았다. 그러나 적극적 억제전략에 따라 ‘선 대응, 후 보고’ 방침이 하달된 이

후 발생한 사고이고, 또한 군의 대응 체계의 심각한 문제점을 드러난 사고라

는 점에서 결코 가볍게 넘길 사안이 아니다.

지속적으로 악화되었던 한반도 정세는 작년 천안함 침몰과 연평도 사태를

거치면서 한국전쟁 이후 최악의 군사적 위기로 치달아왔고, 긴장과 대립의

수준도 여전하다. 이렇듯 남북 양측 군대가 극도의 긴장 속에 적대감을 갖고

있는 상태에서는 상대방의 의도나 움직임을 오판할 가능성은 높아지고, 그

만큼 우발적 무력충돌과 확전의 위험은 커질 수밖에 없다. 적극적 억제 전략

이 품고 있는 가장 현실적인 위험 가운데 하나가 바로 이것이라고 할 수 있

다.

4. 결론을 대신해서

“평화를 원하거든 전쟁을 준비하라”, “힘이 있어야 평화를 지킨다.” 아마도

이명박 정부와 군 당국이 적극적 억제 전략을 추진하면서 더욱 강하게 되새

기고 있는 신념이 아닐까 한다. 또한 안보에 구멍이 뚫렸고 한반도 위기 지

수도 크게 높아졌다는 점에서 ‘튼튼한 안보’, ‘강력한 국방’을 어떻게 구축하

느냐는 가장 시급한 과제로 떠올랐다 점 역시 부인하기 어렵다. 그러나 안보

는 강력한 군사력과 보복 의지로만 확보되는 것이 아니다. 이명박 정부가 수

시로 강력한 대북 억제와 응징 의지를 천명해왔고 오늘날 한미동맹이 역사

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상 가장 강력하며, 남한이 북한보다 10배나 많은 군사비를 쓰면서도, 대한민

국의 안보와 한반도 평화가 갈수록 불안해지는 이유를 되새겨야 할 시점이

다.

누누이 강조하지만 ‘안보는 상대가 있는 게임’이다. 기실 정부와 군이 ‘적극

적 억제 전략’을 채택하면서 내놓는 설명은 북한이 선군정치나 “핵 억제”를

강변할 때와 대단히 흡사한 논리적 구조를 깔고 있다. 싸우면서 닮아가는 현

상이 아닐 수 없다. 또한 한반도는 세계에서 군사적 밀집도가 가장 높은 지

역이다. ‘한반도판 상호확증파괴’ 능력은 전쟁이 평화통일이 아니라 민족공동

체의 소멸을 가져오게 될 것이라는 것을 의미한다. 이러한 한반도의 특수한

현실에서는 일방적 안보나 절대 안보는 성립할 수 없다. 그러나 안타깝게도

이명박 정부의 적극적 억제 전략은 ‘전쟁불사론’과 ‘일방적 안보’에 기초하고

있다.

이러한 비판이 결코 억제가 불필요하다는 것을 주장하기 위함은 아니다. 북

한과 군사적으로 대치하고 있는 상황에서 억제는 어쩔 수 없는 선택이기도

하다. 그러나 그 억제가 자제력과 유연성을 잃고 감정적이고 공격적으로 흐

를 경우, 억제의 가장 기본적인 목적인 대한민국 안보와 한반도 평화 유지가

훼손될 수 있다. 이러한 맥락에서 볼 때, 억제 전략의 핵심 목표는 북한의

도발을 억제할 수 있는 의지와 능력을 적절한 수준에서 유지·관리하면서도,

이것이 군사적 긴장과 군비경쟁, 그리고 안보딜레마의 격화로 이어지지 않도

록 하고, 남북관계와 한반도 평화 증진을 군사적으로 뒷받침할 수 있는 방향

으로 수정되어야 한다. 이를 요즘 유행하는 말로 ‘스마트한 억제 전략’이라고

부를 수 있을 것이다.

끝으로 강조하고 싶은 것이 있다. 정부가 한반도 위기 관리에 실패해 군사적

긴장이 고조되어온 핵심적인 이유는 대화와 협상을 통한 문제 해결 시도 자

체가 사라졌다는 데에 있다. 안보는 국방과 외교라는 두 개의 날개를 달 때

비로소 튼튼해질 수 있다는 평범한 상식을 되새겨야 할 시점이 아닐 수 없

다.

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○ 토론문

상부지휘구조 개선안 토론

이 선 희 (행정학 박사)

일방적 설명회보다 토론이 필요하다

국가안보의 근간이 되는 틀에 해당하는 상부지휘구조 개혁안을 두고 국민

은 혼란스러워하고 있다. 대한민국 국민이라면 누구나 강도 높은 군 개혁을

통해 비용은 줄이고 효율은 높이면서 전쟁을 억제하고 유사시 싸워 이길

수 있는 강한 군대를 만들겠다는 것을 반대할 사람은 아무도 없다. 대부분

강도 높은 국방개혁에는 동의하면서도 상부지휘구조 개편 안에 대해서는 여

러 갈래의 의견이 충돌하고 있다. 이 안의 찬반을 두고 육군과 해공군의 밥

그릇 싸움처럼 여론을 호도하는 세력이 있으나 이는 군 조직 간의 갈등을

조장하는 행위일 뿐만 아니라 사실도 아니다. 반대하는 사람 중에는 육군 출

신 원로 장성들과 군 조직 전문가들도 포함되어 있다.

국방부는 지금 20 여 년 전 노태우 대통령 시절 검토되었다가 민간정치인

여당과 야당 모두가 반대하여 무산되었던 통합군제도를 다시 끄집어내어 강

화된 합동 군 제도라고 새롭게 포장하여 법제화를 시도하고 있는 것처럼 보

인다.

통합군제도와 합동군제도의 차이는 군 조직에 낯 설은 국민은 물론이고 군

사전문가에게도 매우 어려운 문제다. 국가안보의 근간을 바꾸려는 일은 쉽지

도 간단하지도 않다. 현재의 찬반 갈등구조를 우려하는 시각도 많으나 발전

을 위한 논쟁과 토론은 필요하며 모두 국가를 위한 충정일 것이라고 믿고

있다. 특히 국민의 생명과 직결된 안보문제는 일방적 설명회가 아니라 심층

적인 토론을 통한 신중한 선택이 필요하다

사실상의 통합군 제도 지향

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상부지휘구조는 국가별로 국가의 필요에 따라 다양한 군제를 취하고는 있

으나 20 여 년 전에 쟁점이 되었던 것은 각 군 총장을 합참의장의 지휘권

안에 귀속시키느냐의 문제였다. 그 당시 각 군 총장을 합참의장의 지휘계선

에서 배제시킨 것은 1인의 현역군인에게 군권을 집중시키는 위험을 경계하

면서 각 군의 전문성 침해를 막기 위함 이였다.

국방부는 상부지휘구조 변경의 필요성을 최초에는 천안 함 폭침과 연평도

폭격의 교훈으로 인한 합동 성 강화를 위한 것이라고 주장하다가 최근에는

2015년에 해체되는 한미연합사 기능을 흡수하기 위한 것이라고 한다.

그러나 현재 우리가 유지하고 있는 상부지휘구조는 이미 한국이 향후 행사

해야하는 전시 전작 권 인수 까지도 염두에 둔 지휘구조라고 볼 수 있다. 한

국의 합참의장은 미국 합참의장의 권한과 기능에 더해서 전시 한반도 전구

사령관이라고 할 수 있는 한미 연합사령관의 권한과 기능을 행사할 수 있다.

현 합참의 내부조직을 보강함으로써 충분히 연합사 기능을 수행하는데 문제

가 없다고 본다.

지금 가장 큰 쟁점은 20여 년 전의 쟁점이나 똑 같다. 참모총장을 합참의

장의 지휘계선에 넣을 것인가와 합참의장에게 군정 권을 부여 할 것 인가

이다. 국방부는 20여 년 동안 합참을 운영한 결과를 교훈으로 첫째는 각 군

의 최고 작전운영의 전문성을 지닌 참모총장을 지휘계선에 넣어야 작전운영

의 질을 높일 수가 있고, 둘째는 군정과 군령의 획일적 구분으로 합참의장의

업무수행에 지장이 많기 때문에 합참의장의 지휘권으로 일원화 되어야한다

고 주장한다.

더 비효율적인 제도 만든다.

연평도 피폭 이후 모든 초점이 군령 권에 맞추어져 있다. 군령 권만이 가장

중요하고 참모총장이 책임지고 있는 군정 권은 마치 행정적 업무인 것처럼

폄훼하는 분위기가 조성되었다. 군인은 한번 써먹기 위해 10년 양병을 한다.

1번 써 먹는 것이 군령에 해당하고 10년 양병하는 것은 군정에 해당한다.

더욱이 군정업무는 10년 양병하는 일에 더하여 전시에는 전쟁을 지속할 수

있는 모든 인력과 물자를 제공해 주는 일을 한다. 전평시를 막론하고 방대하

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고 복잡한 참모총장 임무의 집중도를 약화시킬 뿐만 아니라 속도전에 걸맞

지 않게 군령계선은 더 복잡해지고 길어지며 참모에게 작전지휘를 하게하는

이상한 조직 구조를 만들면서도 군령 업무에 참모총장이 참여하기만 하면

전투력의 질이 높아진다고 주장한다. 싸우는 임무(군령)에 집중하는 작전사

령관과 참모(군정)의 총장인 참모총장은 임무 분야 성격도 다를 뿐만 아니라

필요로 하는 능력 자체도 다르다. 참모업무에 능통하고 야전군 사령관의 경

험을 하지 못하였으나 준장에서 이십 명의 소장과 네 명의 중장 선배를 뛰

어 넘어 미국 육군 참모 총장으로 발탁된 마셜 원수는 야전사령관으로써 경

험은 일천하지만 미국 최고의 육군 참모총장으로 존경 받는다. 패튼장군은

야전 지휘관으로 빼어났지만 참모총장의 역할을 더 잘 할 수 있을 것이라고

보지는 않는다. 참모총장은 참모총장으로서의 역할에 맞는 장군을 발탁하여

임명하는 것이고 작전 사령관은 작전사령관에 적합한 장군을 인선하여 보임

한다. 계급이 높기만 하면 모든 면에서 가장 우수 할 것이라는 생각은 전형

적인 권위주의적 사고의 발로는 아닌지 생각해 보아야 한다. 합참의장과 각

군 총장으로 구성되어 있는 현 합동참모회의 기능을 보강하면 충분히 각 군

총장의 경륜을 흡수할 수 있을 것이다.

손자병법에서 <승리하는 군대는 이겨놓은 후에 싸우고 패배하는 군대는 먼

저 싸우고 후에 승리를 찾으려고 한다.> 군정은 이겨놓기 위한 임무(양병,

정병)를 평시에 수행하는 것이며 전시에는 전쟁능력을 제공해 주는 중차대한

임무를 수행한다. 참모총장은 군령지휘계선에 빠져 있어서 전시에 할 일이

없다는 일부 주장에 대해서는 할 말이 없어진다.

군정과 군령의 분리는 필요하다.

국방부는 또한 군정과 군령은 반드시 일원화해야 하고 이원화하는 국가는

거의 없다고 주장한다. 군정과 군령은 어느 수준에서인가는 반드시 이원화가

되게 되어 있다. 실제로 합참의장 또는 통합군 사령관 수준에서 군정 군령을

일원화하는 국가는 대부분 공산국가나 독재국가이며 문민통제를 중시하는

서방 선진 민주 국가에서는 대부분 2원화되어 있다. 미국의 어느 전구사령

관도, 그리고 걸프전 이락크 전을 승리로 이끈 어느 전구 지휘관도 군정 권

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을 가지고 있지 않다. 전구사령관은 육해공 참모총장이 양성한 정예 장병과

제공되는 물자를 가지고 작전을 지휘하는 임무를 수행한다.

비용을 줄이지도 못한다.

각 군 본부와 작전사령부를 통 폐 합함으로써 장성 숫자와 병력을 줄일 수

있어 비용은 줄이고 효율은 높아진다고 한다. 그러나 합참의장의 지휘 폭이

과다하다고 하니까 육군대장급의 합참차장 직위를 신설하겠다고 하고 총장

의 지휘 폭이 과다하다고 지적을 받으니까 각 군 참모차장을 두 명씩 두겠

다고 한다. 고위급장성 수는 줄어들지도 않고 조직구조도 복잡해지고 지휘

계통도 혼란스럽게 된다.

군의 전문성을 침해한다.

육 해 공군 3개 군종이 존재하는 것은 각각의 기본교리 즉 싸우는 방식이

다르기 때문이다.

하늘 땅 바다에서 목숨을 걸고 싸우는 각각의 전투 전문가들은 각각의 전

투교리의 차이가 종교 간 교리의 차이만큼이나 크다고 생각한다. 미국의 골

드워터 니콜스 법은 육해공군의 갈등 때문에 미국 국방장관이 자살을 하게

된 사건이 영향을 주었다는 사례를 들어 합동성의 필요성을 강조하기도 한

다 그러나 이러한 사례는 창군 이래 특정 군이 국방부와 합참의 주요 의사

결정을 독점해온 한국에서는 어울리지 않는 말이다. 한국에서는 오히려 합동

성이 제대로 발휘될 수 있는 수준으로 육해공군이 균형되게 발전될 수 있는

특별법을 제정해야 하지 않을까? 전력상의 불균형이나 정책 의사결정의

편향성은 도외시하고 합참의장의 지휘계선에 총장이 들어가기만 하면 합동

성이 증가 될 것인가? 현재의 상부지휘 구조 개편 방식과 합동성은 아무런

인과관계가 없다. 특정 유니폼을 입은 한명의 현역 군인이 전군을 통솔하게

되면 그의 독선을 막을 길이 없게 됨을 우려 하는 것이다. 합동성은 각 군종

이 가지고 있는 전문성의 바탕 위에 성립되는 것이다. 합동성이란 조직의 통

합이 아니고 목표에 대한 노력의 통합이다.

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문민통제도 위태로워 질 수 있다.

권력은 총구에서 나온다는 공산국가나 국내 정치권력을 군대의 힘으로 유

지하려는 독재국가는 군과 정치의 구분이 모호하다. 군 경험이 없는 민간인

도 군대 계급을 갖는다. 정치권력을 국민이 선택하는 자유민주주의 국가는

국민이 선출한 대통령이 군의 최고 사령관이다. 군의 최고 사령관인 대통령

은 자기의 대리인인 문민 국방장관을 통하여 군을 통수한다. 이것이 문민 통

제의 기본이다. 그러나 한국에서는 지금 최고사령관인 대통령의 국방에 관한

거의 모든 권한을 현역군인 1인에게 법적으로 부여해 주려는 시도를 하고

있다. 국방부는 향후 순수 민간인 출신 장관의 출현에 대비해서 장관을 더

잘 보좌하기 위해서라고 한다. 그러나 더 잘 보좌하기보다는 오히려 군 내부

사정에 어두운 민간 출신 장관을 무력화 시킬 수 있을 것이라는 시각이 더

크다.

위헌 논쟁이 있다.

대한민국 헌법에 명기되어 있는 합참의장과 참모총장의 명칭은 그대로 둔채

합참의장에게는 전군을 지휘하는 통합군사령관직을, 총장에게는 작전사령관

직을 편법으로 부여하려 하고 있다. 헌법 명칭과 전혀 다른 사실상의 통합

군사령관과 같은 강력한 권한을 합참의장에게 부여하는 것은 미국 연방정

부를 고안한 토마스 제퍼슨이 <더 이상 인간에 대한 신뢰에 의존하지 말고

헌법의 사슬로 묶어라> 라고 하는 그 헌법을 심각하게 훼손하려 하는 것처

럼 보인다. 상부지휘구조 개편 안이 참으로 국가와 국민을 위한 길이라는 확

신이 있다면 먼저 국민에게 물어야 한다. 현명한 우리 국민이 올바른 선택을

하리라 믿는다.