Публічний документ «Земельна реформа у...
TRANSCRIPT
Земельна реформа у Дніпропетровській області
2012
Дніпропетровська обласна радаМіжнародний центр перспективних досліджень
Дніпропетровська обласна асоціація органів місцевого самоврядування
Благодійна організація «Дніпровська асоціація розвитку реґіонів»Творче об’єднання ЗМІ України «Славута»
За підтримки Міжнародного фонду «Відродження»
Публічний документ
Публічний документ про земельну реформу в Дніпропетровській області підготов-лено аналітиками Міжнародного центру перспективних досліджень спільно з пред-ставниками громадськості Дніпропетровської області в рамках проекту «Створення Громадської платформи впровадження земельної реформи у Дніпропетровській об-ласті для моніторингу виконання завдань реформи та захисту прав власників, кори-стувачів та орендарів земельних ділянок», що реалізувався за фінансової підтримки Міжнародного фонду «Відродження».
Партнери проекту: Дніпропетровська обласна рада, Дніпропетровська обласна асо-ціація органів місцевого самоврядування, Благодійна організація «Дніпровська асо-ціація розвитку реґіонів», Творче об’єднання ЗМІ України «Славута».
Інформація, що міститься у методичному посібнику, призначена для загального ко-ристування. Відтворення, копіювання і розповсюдження методичного посібника «Створення Громадської платформи впровадження земельної реформи у Дніпропе-тровській області» та/або його частин у будь-якій формі дозволяються з обов’язко-вим посиланням на нього.
Автор: Микола Пугачов.
Над текстом працювали: Максим Лисюк, Віра Нанівська, Ірина Патроник, Анастасія Форос.
Літературне редагування: Надія ЦісикДизайн і верстка: ТОВ Видавництво «Оптима»
МЦПД висловлює особливу подяку представникам громадськості Дніпропетровської області, Дніпропетровської обласної ради та Міжнародного фонду «Відродження» за надані коментарі та поради.
Зміст
Головне 3Мета 4Проблеми 6Цінанероблення 7Рішення 8
Інституційні 8Нормативноправові 8Фінансові 8Альтернативнірішення 9Невирішеніпитання 9
Аналізпозиційзацікавленихсторін 9Противникиринкуземель,яківиступаютьзапродовженнямораторію 9Прихильникиринкуземель 10
Перешкодидлярішень 10Календарнийплан 11Впливгромадянськогосуспільства 11Рекомендації 11
МЦПД, 2012 �
Головне
Формування ринку земель сільськогосподарського призначення неминуче і в Україні загалом, і в Дніпропетровській області зокрема. Проте через брак інформації, яка пояснювала б державну політику та дії органів влади, більшість громадян побоюється, що запровадження ринку земель призведе до втрати ними своїх земельних ділянок й унеможливить користування землями громадського фонду. Як наслідок, велика частина суспільства виступає проти скасування мораторію на продаж земель сільськогосподарського призначення.
Дніпропетровська область має можливості для того, щоб перетворити земельну реформу з непопулярної у популярну, оскільки в суспільстві нині спостерігається очевидне невдоволення наявним станом земельних питань. З одного боку, більшість сільських жителів мають у власності земельні ділянки, але не можуть цією власністю повноцінно розпоряджатися. З іншого – відсутність ринку землі унеможливлює підвищення ефективності сільськогосподарського виробництва та збільшення інвестицій в область.
Головними проблемами ринку земель, які стримують розвиток сільського господарства та залучення інвестицій у реґіон, є:
відсутній єдиний земельний кадастр;
не завершено інвентаризації територій населених пунктів і земель за межами населених пунктів;
не в усіх населених пунктах встановлено межі;
не завершено розмежування земель державної і комунальної власності;
не всім власникам земельних часток (паїв) оформлено права власності на земельні ділянки;
діє мораторій на продаж земель;
ринок земель непрозорий;
екологічний стан земельних ресурсів незадовільний.
Активізація публічного діалогу та публічної політики, а саме: визначення перешкод земельної реформи та необхідних рішень, з’ясування позицій сторін, мобілізації підтримки прибічників реформи та нейтралізації її опонентів, залучення всіх зацікавлених сторін до формування громадянської платформи – усе це дасть змогу обрати оптимальну конфігурацію земельної реформи, яка забезпечить захист прав власників земельних ділянок, врахує інтереси і сільських жителів – власників землі, і інших громадян, які землі не мають.
� Земельна реформа в Дніпропетровській області. Публічний документ
Мета
Земельну реформу в Україні спрямовано на створення сучасного ринку земель сільськогосподарського призначення на засадах зрозумілої та прозорої державної системи реєстрації прав на землю й надання державою гарантій щодо захисту приватної власності.
Офіційним документом, який містить бачення мети земельної реформи, є Президентська Програма економічних реформ на 2010–2014 роки «Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна влада», де передбачено «створити прозорий ринок земель сільськогосподарського призначення на основі єдиної системи земельного кадастру». Згідно з цією Програмою метою реформи визначено: «забезпечити технологічне переоснащення галузі, перетворення її на ефективний, конкурентоспроможний на внутрішньому й зовнішньому ринках сектор економіки».
Аналіз законопроектів Верховної Ради України дає змогу визначити метою «врегулювання питань, пов’язаних з організацією і функціонуванням ринку земель в Україні, запровадження при цьому особливого механізму обігу земель сільськогосподарського призначення, забезпечення ефективних механізмів захисту законних прав суб’єктів такого ринку».
Дніпропетровська область – один з лідерів розвитку земельних відносин і сільського господарства в Україні. Площа її сільськогосподарських угідь становить 2,5 млн га (6,0% сільгоспугідь України). Загальний обсяг виробництва валової сільськогосподарської продукції щорічно перевищує 6 млрд грн, що становить 5% ВРП (6,3–7,7% загальнодержавного обсягу, третє місце в Україні за виробництвом м’яса, четверте – яєць).
Область забезпечує стабільне виробництво зернових і зернобобових, під які засівають близько 1,1 млн га. 2011 року отримано врожай зернових 3,4 млн т (на 26,7% більше, аніж попереднього року), що є п’ятим показником серед усіх областей України.
В області завершується процес видачі державних актів на право власності на землю. Більш як 280 тис. громадян уже отримали державні акти на право власності на свої земельні ділянки (паї), що становить майже 100 відсотків кількості громадян, які набули право на земельну частку (пай).
«Програмою розвитку земельних відносин і охорони земель у Дніпропетровській області на 2011–2018 роки» визначено цілі місцевої реформи:
«збалансоване забезпечення потреб населення і галузей економіки в земельних ресурсах;
раціональне використання та охорона земель;
захист їх від виснаження, деградації, забруднення;
підвищення врожаїв екологічно чистої продукції та забезпечення продовольчої безпеки держави;
збереження ландшафтного і біологічного різноманіття;
Навіщо потрібна земельна реформа?
МЦПД, 2012 �
створення екологічно безпечних умов для проживання населення і провадження господарської діяльності;
стабілізація та нарощування обсягів виробництва в рослинництві;
підвищення родючості ґрунтів;
забезпечення життєздатності сільського господарства».
Заяви перших осіб держави щодо запровадження ринку землі та прийняття Верховною Радою України Закону України «Про Державний земельний кадастр» (Закон України № 3613VI від 07.07.2011) і проекту закону «Про ринок землі» (у першому читанні) дають підстави говорити про закінчення мораторію на продаж земель сільськогосподарського призначення з 1 січня 2013 року.
Земельна реформа дасть змогу:
Отримати кожному власнику земельних ділянок гарантії своїх прав власності через запровадження Державного земельного кадастру та відповідного законодавства.
Вільно розпоряджатися своєю земельною ділянкою (самостійно обробляти, здати в оренду, продати або здійснити відчуження в інший спосіб).
Використати земельну ділянку як інструмент залучення капіталу (застава, іпотека).
Збільшити інвестиції в сільське господарство.
Підвищити ефективність аграрного виробництва.
Підвищити рівень життя сільських жителів.
Припинити тіньовий (подекуди кримінальний) рух земельних ділянок сільськогосподарського призначення та ввести його в законні рамки.
Забезпечити прозорість ринку землі, поліпшити інвестиційний клімат.
Які зміни відбудуться завдяки здійсненню земельної реформи?
� Земельна реформа в Дніпропетровській області. Публічний документ
Проблеми
У суспільстві відсутнє розуміння земельної реформи як необхідної умови для аграрного розвитку України, оскільки в офіційних документах органів влади проблеми та державна політика щодо ринку землі не висвітлено в повному обсязі.
У «Програмі розвитку земельних відносин і охорони земель у Дніпропетровській області на 2011–2018 рр.»1, «Комплексній стратегії розвитку Дніпропетровської області на період до 2015 року»2 та у «Стратегії підвищення конкурентоспроможності реґіональної економіки в кластерах будівництва і сільського господарства»� визначено такі проблеми ринку земель, які стримують розвиток сільського господарства та залучення інвестицій у реґіон:
єдиний земельний кадастр відсутній;
не завершено інвентаризації територій населених пунктів і земель за межами населених пунктів;
не встановлено меж населених пунктів;
не здійснено розмежування земель державної і комунальної власності;
не оформлено права власності на земельні ділянки власників земельних часток (паїв);
діє мораторій на продаж земель;
функціонує непрозорий ринок земель сільськогосподарського призначення;
екологічний стан земельних ресурсів незадовільний.
Після консультацій з дрібними і великими землевласниками, представниками органів місцевого самоврядування та Асоціації органів місцевого самоврядування Дніпропетровської області та Дніпровською асоціацією розвитку реґіонів було визначено низку ключових проблем області, пов’язаних з урегулюванням земельних відносин:
Недостатня поінформованість населення про завдання земельної реформи в Україні загалом та способи її впровадження в області зокрема. Відсутній документ, який би давав системне бачення земельної реформи, ключових елементів державної політики та інституцій ринку земель, ролі держави в регулюванні ринку земель.
У нормативноправових актах відсутні механізми здійснення земельної реформи, не зрозумілі ролі кожного з органів, відповідальних за втілення земельної реформи, немає аналізу позицій зацікавлених сторін.
Немає платформи для консолідації зусиль зацікавлених сторін і моніторингу за дотриманням прав власників земельних ділянок, користувачів та орендарів під час впровадження земельної реформи,
1 Затверджено Рішенням Дніпропетровської обласної ради № 735/VI від 25 березня 2011 року.
2 Затверджено Рішенням сесії Дніпропетровської обласної ради № 1327/VI від 24 червня 2011 року.
3 Затверджено 27 квітня 2011 року.
Проблеми, які будуть вирішені земельною реформою
Які проблеми заважають бурхливому розвитку сільського господарства?
МЦПД, 2012 �
зокрема під час інвентаризації земель, визначення на місцевості меж районів і населених пунктів, нормативногрошової оцінки земель сільськогосподарського призначення.
Експерти зазначають також такі проблеми земельної реформи в Україні:
Відсутність ринку землі заважає швидкому розвитку сільського господарства. Для розвитку ця галузь економіки потребує інвестицій на оновлення матеріальнотехнічної бази, запровадження нових технологій, високопродуктивних сортів рослин і порід тварин.
Інвестиції не йдуть у сільське господарство через відсутність ринку землі. Інвестори не хочуть ризикувати своїми коштами, вкладаючи їх у землі, яка не є їхньою власністю. Придбати її у власність інвестори не можуть через відсутність ринку землі.
Селяни – власники земельних ділянок – не можуть залучити інвестиції через відсутність застави (іпотеки), якою може бути земля. Для іпотеки земельних ділянок потрібен ринок землі.
Створюється своєрідне коло проблем, які можуть бути вирішені запровадженням ринку землі. Саме ринок землі є чинником, який може підвищити ефективність сільського господарства і використати потенційні можливості українських чорноземів.
Ціна нероблення
За оцінками експертів, за час дії мораторію сформовано тіньовий ринок землі, який становить близько 10% усіх земель (приблизно три мільйони гектарів)4. Від цих транзакцій продавці земельних ділянок отримують набагато менші кошти, аніж за умов цивілізованого ринку, а податки не сплачують у державу.
Якщо земельну реформу не буде здійснено, кількість земель на тіньовому ринку щороку збільшуватиметься. Тіньовий ринок землі та відсутність інвестицій затримає економічний розвиток України. Порушення конституційного права власників земельних ділянок на вільне розпорядження своєю власністю неминуче призведе до протестів, заворушень, політичної нестабільності. Це перешкодить владі завершити реформу та знизить рівень довіри до влади.
4 Аналітичнодорадчий цент Блакитної стрічки // http://brc.undp.org.ua/ua/press/ news/146?page.
Що означатиме нездійснення земельної реформи?
� Земельна реформа в Дніпропетровській області. Публічний документ
Рішення
Інституційні«Комплексною стратегією розвитку Дніпропетровської області на період до 2015 року» та «Програмою розвитку земельних відносин і охорони земель у Дніпропетровській області на 2011–2018 рр.» для створення прозорого ринку земель сільськогосподарського призначення передбачено інституційні рішення, зокрема:
інвентаризацію земельних ресурсів;
завершення видачі державних актів на право власності на землю;
завершення грошової оцінки земель;
виділення меж земельних ділянок у натурі (на місцевості);
створення електронного загальнодержавного кадастру землі й відповідно земельноінформаційної бази даних;
консервацію деградованих, малопродуктивних і техногеннозабруднених земель;
створення дієвої інфраструктури ринку землі.
Нормативно-правовіНа рівні Дніпропетровської області прийнято необхідні документи для успішного здійснення земельної реформи: «Програма розвитку земельних відносин і охорони земель у Дніпропетровській області на 2011–2018 рр.», «Комплексна стратегія розвитку Дніпропетровської області на період до 2015 року» та «Стратегія підвищення конкурентоспроможності реґіональної економіки в кластерах будівництва і сільського господарства».
У «Комплексній стратегії розвитку Дніпропетровської області на період до 2015 року» зазначено, що реалізація залежить від прийняття необхідних нормативноправових актів на рівні держави:
Закону України «Про ринок земель»;
нормативноправових актів щодо створення земельного іпотечного банку (фонду).
ФінансовіУ «Програмі розвитку земельних відносин і охорони земель у Дніпропетровській області на 2011–2018 роки» передбачено, що реформа реалізовується в повному обсязі за умови виділення коштів у сумі 133 834 тис. грн, зокрема 41 771 тис. грн – за рахунок державного бюджету, 24 379 тис. грн – за рахунок обласного бюджету, 49 707 тис. грн– за рахунок місцевих бюджетів, 17 977 тис. грн – за рахунок інших джерел.
Джерелами фінансування є кошти державного, обласного та місцевих бюджетів, які надходять у порядку відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також інші джерела, не заборонені законодавством.
Якими інституційними та адміністративними інструментами буде здійснюватися земельна реформа?
Чи підготовлена законодавча база для впровадження земельної реформи?
МЦПД, 2012 �
Альтернативні рішенняОкремі політичні лідери українського суспільства (переважно опозиція) пропонують перетворити інститут оренди землі у спадковий.
У громадянських осередках, близьких до комуністичної та соціалістичної партій, питання обігу землі як власності практично не обговорюють, щодо власності на землю висувають застаріле в часі гасло надання землі у власність лише працюючому власнику з обмеженням застосування найманої праці. Водночас у програмних документах цих політичних сил ці питання не набули жодної деталізації. У ринкових умовах така позиція є абсолютно нежиттєвою й пов’язана переважно з тим, що певна частина сільського та міського населення старшого віку зберігає ідеологічні установки соціалістичного режиму 1917–1990 років.
Невирішені питанняПредставники груп інтересів стверджують, що у проекті закону «Про ринок земель» відсутні рішення таких проблем:
Набуття власності на землю: постійне безстрокове користування, відсутність колективних/комунальних актів на землю, передання у власність земель водного фонду, володіння дефакто.
Відсутність механізму захисту від «підставних» осіб, які купуватимуть землю.
Обмеження щодо максимальних площ земельних угідь у власності та оренді нераціональні.
Аналіз позицій зацікавлених сторін
Залежно від зайнятої позиції щодо формування та запровадження прозорого ринку землі можна виділити дві групи зацікавлених осіб: противники земельної реформи та її прибічники.
Противники ринку земель, які виступають за продовження мораторію
Власники земельних ділянок, які не мають змоги обробляти свою землю і хочуть продати (за оцінками експертів, це близько чверті власників землі), – через брак інформації ці громадяни переважно побоюються, що у них землю просто заберуть за безцінь.
Власники земельних ділянок, які самі обробляють свою землю і не хочуть її продавати (фермери і члени особистих селянських господарств), – через брак інформації та недовіру до влади, до великого бізнесу та до судової системи ці громадяни переважно побоюються, що у них землю заберуть, тому виступають проти ринку землі.
Фермери і сільськогосподарські підприємства, які використовують (орендують) землі, – побоюються, що через запровадження ринку вони будуть позбавлені можливості подальшого використання землі.
Громадяни, які не мають землі, але побоюються, що земельна реформа позбавить їх можливості користуватися землями громад
10 Земельна реформа в Дніпропетровській області. Публічний документ
ського фонду, виходи до лісів і водних ресурсів (річки, озера, моря) вони втратять, бо їх перетворять на приватні території.
Прихильники ринку земельСучасні холдингові виробничозбутові аграрні структури – хочуть легалізувати свої земельні масиви, вже сформовані в умовах переважно тіньового ринку.
Представники малого та середнього бізнесу – власники фермерських господарств, які утвердилися в аграрному виробництві й хочуть його розширити на засадах нарощування земельних масивів власних господарств.
Представники банківського капіталу, зокрема іноземного, які роблять ставку на застосування іпотеки в аграрному секторі України.
Закордонні та вітчизняні інвестори, які вбачають в Україні предмет для запровадження великих інвестиційних програм.
Власники земельних ділянок, які не мають змоги обробляти свою землю, хочуть її продати та вірять, що цивілізований ринок дасть їм змогу отримати за неї гідну плату.
Зацікавленими особами у запровадженні прозорого ринку землі мають бути близько 7 млн власників земельних ділянок в Україні, більш як 40 тис. фермерських господарств та інвестори, які прагнуть вкладати свої кошти в аграрну сферу. Проте брак достатньої інформації щодо ринку землі, відсутність публічної дискусії з цього питання, незнання своїх прав і можливостей щодо розпорядження земельними ділянками, відсутність допомоги щодо користування правами сприяли тому, що велика частина сільських жителів не сприймає ідеї запровадження ринку землі. Публічно проти скасування мораторію виступають переважно організації фермерів, а також керівники малих і середніх сільськогосподарських підприємств.
Перешкоди для рішень
Необхідним кроком для зняття мораторію на продаж сільськогосподарських земель є прийняття закону України «Про ринок земель». Цей законопроект прийнято у першому читанні 9 грудня 2011 року. Водночас аналіз виявляє такі перешкоди для здійснення земельної реформи:
ще не сформовані інституції, які допомагають громадянам реалізувати свої права щодо ринку земель, реєструвати угоди і право власності тощо;
заходи щодо підвищення нормативної грошової оцінки сільськогосподарських земель в 1,756 разу ускладнюють відносини між сільськогосподарськими підприємствами – орендарями і власниками земельних ділянок;
якщо коштів, які надходять до бюджетів у порядку відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, буде недостатньо, – земельна реформа не матиме фінансування, а отже, не відбудеться.
Що може перешкодити здійсненню земельної реформи?
МЦПД, 2012 11
Календарний план
Програмою економічних реформ на 2010–2014 роки «Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна влада» передбачено до 1 січня 2012 року «створити прозорий ринок земель сільськогосподарського призначення на основі єдиної системи земельного кадастру». У Щорічному Посланні Президента України до Верховної Ради України та відповідно до норм проекту закону України «Про ринок земель» мораторій має бути скасовано з 1 січня 2013 року.
«Комплексною стратегією розвитку Дніпропетровської області на період до 2015 року» та «Програмою розвитку земельних відносин і охорони земель у Дніпропетровській області на 2011–2018 рр.» передбачено план завдань і заходів розвитку земельних відносин та охорони земель в області5.
Вплив громадянського суспільства
Дніпропетровська область в аграрній сфері характеризується великою кількістю неурядових громадських організацій, пов’язаних з аграрним сектором і створених за фаховою ознакою, сферою дії або спільними інтересами. Крім того, в аграрному секторі здійснюють діяльність й організації універсального плану (багатьох сфер діяльності). Проте кількість організацій, які виявили активність щодо майбутнього ринку земель сільськогосподарського призначення, досі невелика.
Щодо земельної реформи громадянське суспільство представлено кількома групами з різними інтересами: користувачі земельних ділянок (великий і малий бізнес), громадяни – власники земельних ділянок, організації, які не представляють інтереси власників або користувачів, проте прагнуть забезпечення законності і порядку в державі.
Рекомендації
Для мінімізації ризиків, пов’язаних із впровадженням земельної реформи в Дніпропетровській області, необхідно сформувати громадську платформу впровадження земельної реформи. Її основне завдання – моніторинг впровадження органами виконавчої влади земельної реформи в області та захист прав, які можуть бути порушені в перебігу виконання завдань реформи. Щоб громадська платформа була ефективним інструментом мінімізації ризиків, її потрібно сформувати з представників усіх зацікавлених сторін і правозахисників.
Для активізації громадського діалогу щодо запровадження ринку землі першим на часі заходом має стати просвітницька роз’ясню
5 Див. додатки 1–3 до рішення Дніпропетровської обласної ради від 25 березня 2011 року № 735/VI.
12 Земельна реформа в Дніпропетровській області. Публічний документ
вальна робота для представників усіх зацікавлених сторін. Її завдання – роз’яснювати та поширювати інформацію про правовий статус власників землі, орендарів, користувачів і нові можливості, які створить запровадження сучасного ринку землі, та основні положення законодавства щодо ринку земель.