Планировка территории и нормативы градостроительного проектирования: заполняем пробелы Градостроительного Кодекса.

Александр КарповЦентр экспертиз ЭКОМwww.ecom.su

(анализ нормативной базы по состоянию на июнь 2013)

Общая концепция

Уровни иерархии Примеры Территории Кварталы (застройки)

Территории общего пользованияМеста размещения объектов регионального, местного значенияФункциональные зоныПоселения

Объекты (размещаются на территориях)

Объекты недвижимостиОбъекты капитального строительстваОбъекты благоустройстваОбъекты транспортной инфраструктурыВодные объекты

Элементы (принадлежат объектам, составляют объекты)

Элементы благоустройстваКонструктивные элементы автомобильных дорогЭлементы объектов связи

Территории

Правоотношения • Территориальное планирование и планировка территорий• Установление правовых режимов использования территории – размещения

объектов• Разграничение юрисдикции, полномочий по управлению

Основной набор операций для данного уровня • Разграничение территорий• Изменение конфигурации• Установление и изменение назначения территории• Размещение объектов• Установление и передача полномочий по определению правового режима,

контролю• Контроль использования территории (размещения объектов)

Наборы правил • Федеральные, региональные, местные нормативы градостроительного

проектирования• Состав и содержание проектов планировки• ЗК, ФЗ о переводе земель…, ГрК,

Объекты

Правоотношения • Кадастровые отношения (признание существования объекта, учёт, ведение реестров

объектов)• Гражданские имущественные отношения (владение, оборот, содержание и др.)• Проектирование, строительство, ремонт, содержание• Пользование, установление правил пользования

Основной набор операций для данного уровня • Установление состава объектов и требований к проектам• Создание, экспертиза, утверждение проекта• Создание (строительство), реконструкция, уничтожение, контроль соответствия проекту • Регистрация созданного объекта и прав на него, передача прав• Финансирование содержания, управления и пр.• Использование согласно установленным правилам

Наборы правил • СНиП, СП, СанПиН• Состав и содержание проектной документации, предоставляемой на экспертизу• Состав и содержание документов, предоставляемых для регистрации прав, сделок• Бюджетные правила• Правила пользования (использования объектов жилого фонда, садов и парков, водных

объектов и пр.)

Элементы

Правоотношения • Эксплуатация (поддержание работоспособности)• Административные правоотношения

Основной набор операций для данного уровня • Ремонт, замена• Защита от неправомерного использования, уничтожения

Наборы правил • Локальные нормативные акты• Законодательство об административных правонарушениях

Что такое «нормативы градостроительного проектирования»?

Что написано?• «содержат минимальные расчетные показатели обеспечения благоприятных условий

жизнедеятельности человека, в том числе объектами социального и коммунально-бытового назначения, объектами инженерной, транспортной инфраструктур, благоустройства территории»

• «в целях обеспечения (путём нормирования) доступности объектов социального и коммунально-бытового назначения для населения (включая инвалидов)»

Для чего применяются?• «Подготовка проекта схемы территориального планирования муниципального района

осуществляется … с учетом региональных и (или) местных нормативов градостроительного проектирования», «Подготовка проекта генерального плана осуществляется … с учетом региональных и (или) местных нормативов градостроительного проектирования»

• «Подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки в соответствии с требованиями технических регламентов, нормативов градостроительного проектирования, градостроительных регламентов…»

Чего не написано?• Механизмы применения• Санкции за несоблюдение• Структура норматива• Нормируемые объекты

Зачем нужны НГП?

Играют важную роль в реализации принципов градостроительной деятельности, установленных статьёй 2 ГрК: 1. обеспечение устойчивого развития территорий на основе

территориального планирования и градостроительного зонирования;

2. обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности;

3. обеспечение инвалидам условий для беспрепятственного доступа к объектам социального и иного назначения.

Зачем нужны региональные и местные НГП?

В целях обеспечения конституционных прав населения различных регионов России на благоприятную и безопасную среду обитания, качественные и количественные характеристики которой могут иметь отличия, обусловленные особенностями местоположения территории и застройки.

Для соблюдения принципа разделения предметов ведения между (федерацией), субъектами Федерации, ОМСУ.

Объекты нормирования

объекты регионального значения - объекты капитального строительства, иные объекты, территории, которые необходимы для осуществления полномочий по вопросам, отнесенным к ведению субъекта Российской Федерации, органов государственной власти субъекта Российской Федерации Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, законами субъекта Российской Федерации, решениями высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, и оказывают существенное влияние на социально-экономическое развитие субъекта Российской Федерации.

объекты местного значения – это объекты капитального строительства, иные объекты, территории, которые необходимы для осуществления органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения и в пределах переданных государственных полномочий в соответствии с федеральными законами, законом субъекта Российской Федерации, уставами муниципальных образований и оказывают существенное влияние на социально-экономическое развитие муниципальных районов, поселений, городских округов.

Перечень объектов регионального и местного значения и перечень объектов социальной и прочих инфраструктур в значительной части перекрываются.

Объекты нормирования - замечание

Перечень объектов регионального и местного значения, отображаемых на схемах территориального планирования и в составе Генплана, определяется законом субъекта Российской Федерации.

Чего не хватает?

Федеральные нормативы градостроительного проектирования - ???

Сфера применения

Что написано:• при разработке генеральных планов населенных мест

(городских округов, поселений) • при подготовке документации по планировке территории

(статья 45 ГрК РФ)

Чего не написано?• Если корректировка или актуализация генплана - ?• Если нужно ликвидировать объект - ?

Предмет нормирования

В соответствии со ст. 23 ГрК Генеральный план поселения содержит:

1. положение о территориальном планировании;2. карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или

городского округа;3. карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных

пунктов), входящих в состав поселения или городского округа;4. карту функциональных зон поселения или городского округа.

В свою очередь положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя:

1. сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения поселения, городского округа, их основные характеристики, их местоположение (для объектов местного значения, не являющихся линейными объектами, указываются функциональные зоны), а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов;

2. параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов.

Предмет нормирования

состав функциональных зон генерального плана – в части нормативов минимального обеспечения жилых территорий иными видами территорий, предназначенными для их обслуживания и обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности населения, проживающего на данных территориях.

могут быть нормированы иные соотношения функциональных зон, если будет доказано, что эти соотношения влияют на условия жизнедеятельности.

значения некоторых параметров функциональных зон. параметры обеспечения территории и населения объектами регионального и

местного значения. значения параметров доступности объектов социальной и коммунально-

бытовой инфраструктуры городского значения

действующая редакция ГрК не определяет ни обязательного перечня функциональных зон, ни перечня возможных параметров функциональных зон, оставляя это на усмотрение региональных органов государственной власти и ОМСУ!

Предмет нормирования

Подготовка проекта планировки территории осуществляется для • выделения элементов планировочной структуры, • установления параметров планируемого развития элементов планировочной

структуры, • зон планируемого размещения объектов федерального значения, объектов

регионального значения, объектов местного значения Основная часть проекта планировки территории включает в себя:

1. чертеж или чертежи планировки территории, на которых отображаются:– красные линии;– линии, обозначающие дороги, улицы, проезды, линии связи, объекты инженерной и

транспортной инфраструктур, проходы к водным объектам общего пользования и их береговым полосам;

– границы зон планируемого размещения объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, иных объектов капитального строительства;

– границы зон планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения;

2. положения о размещении объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения, а также о характеристиках планируемого развития территории, в том числе плотности и параметрах застройки территории и характеристиках развития систем социального, транспортного обслуживания и инженерно-технического обеспечения, необходимых для развития территории

Предмет нормирования

параметры обеспечения территории территориями (земельными участками) общего пользования различного назначения, которые выделяются красными линиями.

значения минимальных показателей расстояний между линиями, обозначающими дороги, улицы, проезды, линии связи, объекты инженерной и транспортной инфраструктур, а также значения минимальных показателей отступа застройки от этих линий в целях обеспечения благоприятной среды жизнедеятельности.

минимальные размеры зон планируемого размещения объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения.

минимальные показатели доступности зон планируемого размещения объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения или самих объектов от мест проживания населения (жилых территорий, отдельных жилых зданий).

минимальные показатели обеспечения территории системами социального, транспортного обслуживания и инженерно-технического обеспечения в зависимости от плотности и иных параметров застройки.

параметры (размеры и др.) элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов и пр.), по отношению к которым осуществляется нормирование

Предмет нормирования

В целом, можно констатировать, что, поскольку ГрК оставляет открытым вопрос о содержании РНГП и МНГП и, в то же время, устанавливает сферы их применения, любые параметры документации территориального планирования и документации по планировки территории, которые тем или иным образом обоснованно связаны с обеспечением благоприятной среды жизнедеятельности, могут быть предметом нормирования в РНГП и МНГП

РНГП / МНГП применяются совместно с • федеральными законами, иными федеральными нормативными правовыми

актами, • Региональными законами, иными региональными нормативными правовыми

актами, • техническими регламентами, национальными стандартами, сводами правил и

другими федеральными нормативными актами, действующими в области градостроительной деятельности, в части, не противоречащей действующему законодательству

Поэтому РНГП / МНГП не должны дублировать нормы, уже установленные этими нормативными актами.

Принципы разграничения - 1

объекты федерального значения - это объекты капитального строительства, иные объекты, территории, которые необходимы для осуществления полномочий по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации, органов государственной власти Российской Федерации Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, решениями Президента Российской Федерации, решениями Правительства Российской Федерации, и оказывают существенное влияние на социально-экономическое развитие Российской Федерации.

Нормирование в отношении размещения таких объектов должно устанавливаться федеральными нормативными актами.

В тех случаях, когда подобные акты отсутствуют, возможно нормирование отдельных значимых для города объектов в РНГП с указанием, что данные нормы действуют до момента принятия соответствующего федерального нормативного акта.

Принципы разграничения - 2

технический регламент – это документ, который принят международным договором Российской Федерации, или межправительственным соглашением, или федеральным законом, или указом Президента Российской Федерации, или постановлением Правительства Российской Федерации и устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции, в том числе зданиям, строениям и сооружениям или к связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации).

Технические регламенты принимаются в целях:• защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических

лиц, государственного или муниципального имущества;• охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений;• предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей.

Принципы разграничения - 2

Технические регламенты устанавливают минимально необходимые требования, обеспечивающие безопасность всех видов.

НГП устанавливают минимальные расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека.

Таким образом, разграничение между сферами действия технических регламентов и нормативов градостроительного проектирования может быть проведено по двум критериям:

• объект регулирования: объекты капитального строительства (здания, строения, сооружения) в качестве «продукции» – результата инженерно-архитектурного проектирования, строительства или территории как места размещения будущих объектов капитального строительства;

• требования безопасности или требования обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности.

Т.е., нормативы градостроительного проектирования могут регулировать вопросы, связанные с объектами капитального строительства, но не связанные с их безопасностью в качестве продукции, а также могут регулировать вопросы безопасности планировочных решений территорий – как часть требований по обеспечению благоприятной среды жизнедеятельности.

Принципы разграничения - 3

градостроительный регламент это устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции ОКС, а также ограничения использования земельных участков и ОКС.

Действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки:

1. в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий памятников или ансамблей, которые являются вновь выявленными объектами культурного наследия и решения о режиме содержания, параметрах реставрации, консервации, воссоздания, ремонта и приспособлении которых принимаются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об охране объектов культурного наследия;

2. в границах территорий общего пользования;3. предназначенные для размещения линейных объектов и (или) занятые линейными

объектами;4. предоставленные для добычи полезных ископаемых.

Принципы разграничения - 3

НГП не должны • касаться правового режима сформированных земельных участков, • устанавливать единые для всех земельных участков в пределах территориальной

зоны минимальные размеры земельных участков, • устанавливать нормативы, дублирующие предельные параметры разрешенного

строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Нормативы градостроительного проектирования, однако, могут регулировать планировочные решения для выделения земельных участков, их размещения, в том числе, по отношению друг к другу.

Представляется допустимым устанавливать связь между размером земельного участка (полезной площадью объекта капитального строительства), предназначенного для обслуживания населения или территории, и характеристиками застройки этой территории, в том числе – плотностью застройки, плотностью населения и др.

Сфера применения – дополнение

Размещение объектов регионального и местного значения может планироваться не для отдельных территорий, для которых разрабатываются проекты планировки, а для региона / поселения в целом (или для отдельных административных районов).

Поэтому мы считаем, что РНГП и МНГП должны также применяться при разработке отраслевых программ размещения объектов регионального и местного значения, разработке территориальных и (или) отраслевых схем размещения отдельных видов объектов капитального строительства, развития транспортной, инженерной и социальной инфраструктур.

В противном случае невозможно реализовать главные принципы градостроительного законодательства:

• обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности и

• обеспечение равной доступности объектов социального назначения для всего населения города.

Сфера применения - исключения

РНГП регулируют градостроительную деятельность на всей территории Санкт-Петербурга, то есть распространяются и на зоны сложившейся застройки.

Вопрос – надо ли приводить в соответствии с обновляемыми нормативами показатели и характеристики сформировавшейся городской среды, и как это делать?

Варианты:1. РНГП действуют только в условиях нового строительства или РЗТ и не

распространяются на охранные зоны и территории объектов культурного наследия и территории федеральных объектов. В частности, действие РНГП не распространяется на документацию по планировке территорий, требования к подготовке которой устанавливаются федеральным законодательством.

2. РНГП действуют на всей территории Санкт-Петербурга без исключения, в том числе и на территории объектов федерального значения.

Исключения из норм

действие РНГП не должно распространяться на территории, не подлежащие градостроительному освоению и преобразованию:

• земли городских лесов;• земли, покрытые поверхностными водами; • земли запаса (резерва) не территории поселения; • земли особо охраняемых природных территорий; • земли в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в единый

государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий памятников или ансамблей, которые являются вновь выявленными объектами культурного наследия.

Т.е, даже если на таких территориях имеются жилые здания (что допустимо в соответствии с действующим законодательством), в отношении этих зданий нормативы доступности объектов социальной и коммунально-бытовой инфраструктуры, установленные РНГП, не должны выполняться.

Территории, не подлежащие градостроительному освоению, также должны быть исключены из расчётов плотности застройки территории в целях определения расчётных показателей нормативов РНГП /МНГП.

Проблема «исторического центра»

Что это? историческая часть Санкт-Петербурга в границах охранных зон объектов культурного наследия и, в перспективе, территория объекта Всемирного культурного наследия ЮНЕСКО.

Основной целью выделения указанных территорий является сохранение городской среды, созданной по нормативам и правилам, отличающимся от современных,

Возможно два похода к правовому регулированию:• Объявить, что на действие РНГП /РНГП не распространяется на

территории зон охраны объектов культурного наследия и территории достопримечательных мест.

• Установить для этих территорий нормативы, отличающиеся от нормативов для современной части города (возможный вариант – различные МНГП при единой системе нормирования в РНГП).

Применение нормативов

Правовой смысл «применения» нормативов состоит в том, что утверждаемые в составе перечисленных выше документов проектные и планировочные решения не могут содержать показатели ниже минимальных расчетных показателей, установленных РНГП

ГрК задаёт структуру норматива градостроительного проектирования:• объект и • связанный с ним показатель обеспечения условий.

Под «объектом» понимаются объекты капитального строительства, а также иные объекты и территории.

Для объектов социального и коммунально-бытового назначения должны быть определены нормативы доступности для населения, включая инвалидов – т.е., с учётом особенностей перемещения представителей маломобильных групп в городской среде.

В составе норматива указывается минимальный размер земельного участка, на котором может быть размещен объект капитального строительства, исходя из требований технических регламентов, градостроительных нормативов, свода правил.

Объекты нормирования

Площадные объекты:• зоны развития (девелопмента) разного рода;• природоохранные, средоохранные объекты.

Линейные объекты:• улицы, дороги• земли (земельные участки) общего пользования• транспортные коридоры• водотоки и др.

Точечные объекты:• предназначенные для обслуживания населения объекты капитального

строительства, в т.ч. объекты и земельные участки для осуществления государственных и муниципальных нужд, объекты, обеспечивающие доступность объектов городской среды для инвалидов.

Объекты объекты социальной, инженерной, транспортной и коммунально-хозяйственной

инфраструктуры, необходимые для обеспечения установленных законом государственных социальных и иных гарантий, которые должны быть размещены на самостоятельных земельных участках;

объекты административно-управленческого назначения, необходимые для исполнения установленных законом полномочий государственной власти и органов местного самоуправления, связанные с обслуживанием населения или требующие специальных мер обеспечения безопасности, а также необходимые для функционирования товариществ собственников жилья и иных объединений граждан для целей, связанных с содержанием имущества в жилищной сфере;

земельные участки общего пользования, необходимые для обеспечения транспортно-пешеходных коммуникационных связей, отдыха и рекреации населения, проведения массовых мероприятий, а также объекты обустройства и благоустройства таких земельных участков (детские и спортивные площадки, общественные туалеты и пр.);

переходы и иные элементы обустройства пересечения линейных объектов, необходимые для обеспечения доступности и целостности объектов капитального строительства городской среды, безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности населения;

сохраняемые и благоустраиваемые природные территории, необходимые для обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности населения и устойчивого развития Санкт-Петербурга, а также объекты обустройства и благоустройства таких территорий (объекты обеспечения их эксплуатации, охраны и безопасности, элементы планировки и застройки, созданные для посещения таких территорий – аллеи, площадки, общественные туалеты и пр.)

Проблемы применения

Проблема территории для расчёта Проблема методики расчёта Проблема приграничных территорий

Можно ли дать точное определение «территории обслуживания» или иной?

прилегающие территории - территории, непосредственно примыкающие к объектам и ограниченные расстояниями, установленными органами местного самоуправления в Санкт-Петербурге в соответствии с настоящим Законом Санкт-Петербурга;

Порядок определения в Санкт-Петербурге прилегающих территорий ... прилегающая территория ограничивается окружностью с радиусом не менее 25 метров и не более 50

метров от входа (выхода) на объект, а если объект имеет огражденную территорию - то от входа (выхода) на нее.

При определении прилегающей территории в целях ... прилегающая территория ограничивается окружностью со следующими радиусами:

• для внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга, расположенных в границах Адмиралтейского, Василеостровского, Петроградского и Центрального районов Санкт-Петербурга, - не менее 25 метров и не более 75 метров от входа (выхода) на объект, а если объект имеет огражденную территорию - то от входа (выхода) на нее;

• для внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга, расположенных в границах районов Санкт-Петербурга, не указанных в абзаце третьем настоящего пункта, - не менее 40 метров и не более 150 метров от входа (выхода) на объект, а если объект имеет огражденную территорию - то от входа (выхода) на нее.

Организация (обособленное подразделение организации),... считается размещенной на прилегающей территории, если вход (выход) в помещение указанной организации (обособленного подразделения организации) расположен в пределах окружностей с радиусами, указанными в абзацах первом-четвертом настоящего пункта.

При нахождении объекта и организации (обособленного подразделения организации),... в помещениях одного здания, строения, а также на любых этажах (за исключением случаев нахождения объекта и указанной организации на первых этажах) разных зданий, строений, находящихся в пределах окружностей с радиусами, указанными в абзацах первом-четвертом настоящего пункта, прилегающая территория ограничивается измеряемым в метрах кратчайшим расстоянием по пешеходной доступности в соответствии с требованиями действующего законодательства от входа (выхода) на объект до входа (выхода) в помещение указанной организации (обособленного подразделения организации).

Указанное в абзаце шестом настоящего пункта расстояние для организаций ..., не может быть менее 25 метров и более 50 метров, а для иных организаций ... не может быть менее 25 метров и более 150 метров с учетом требований, установленных абзацами первым-четвертым настоящего пункта.

закон от 18 июля 2007 года No. 385-71 "О ПОРЯДКЕ ОПРЕДЕЛЕНИЯ В САНКТ-ПЕТЕРБУРГЕ ТЕРРИТОРИЙ, НА КОТОРЫХ НЕ ДОПУСКАЕТСЯ РОЗНИЧНАЯ ПРОДАЖА АЛКОГОЛЬНОЙ ПРОДУКЦИИ С СОДЕРЖАНИЕМ ЭТИЛОВОГО СПИРТА БОЛЕЕ 15 ПРОЦЕНТОВ ОБЪЕМА ГОТОВОЙ ПРОДУКЦИИ"