Административная реформа и реформа государственного регулирования в России.

Устранение потенциальных источников коррупции

Авторы:

Тони Верхайен, Елена Добролюбова, Наталья Иванова,

Кэти Лалазарян, Лаура Лантери, Майя Гусарова

и Юлия Широкова.

Всемирный банкМосква

2006

Суждения, интерпретации и выводы, изложенные в настоящем исследовании, принадлежат авторам и могут не

совпадать с мнениями и выводами Всемирного банка, входящих в него организаций, Совета исполнительных

директоров, равно как и стран, которые они представляют.

Административная реформа и реформа государственного регулирования в России. Устранение потенциальных

источников коррупции. — М.: Издательство “Алекс”, 2006. — 48 с.

Недавно опубликованные рейтинги инвестиционного климата ("Бизнес в 2007 г."), предпринимательского климата

("Борьба с коррупцией в странах с переходной экономикой"), а также показатели качества государственного управления

("Управление имеет значение") указы вают на ухудшение позиции России, рейтинги которой варьируются между 97 ме@

стом из 175 стран мира в докладе "Бизнес в 2007 г." и 16 местом из 26 стран с переходной экономикой в докладе "Борь@

ба с коррупцией в странах с переходной экономикой". Таким образом, Россия достаточно сильно отстает от стран ОЭСР

по показателям экономической конкурентоспособности. Данная аналитическая записка посвящена обзору отдельных ас@

пектов данных исследований и рейтингов, а также предлагает рекомендации по возможному улучшению ситуации прави@

тельственным структурам РФ.

Подписано в печать 31.10.06

Печать офсетная. Бумага офсетная. Формат 60х90/8.

Издательство «Алекс»

E@mail: alexpublishers@alexpublishers.ru;

www.alexpublishers.ru

Отпечатано в России

©Copyright г 2006

The International Bank for Reconstruction

and Development /The World Bank

1818 H Street, NW

Washington, DC 20433, USA

Всемирному банку принадлежит авторское право в соответствии с протоколом 2 Всемирной конвенции об авторском пра@

ве. Данные, трактовки и выводы, представленные в настоящем документе, принадлежат автору (авторам) и не могут быть

отнесены в том или ином виде к банку, его филиалам или членам Совета исполнительных директоров или странам, кото@

рые они представляют.

2

ВБ Всемирный банк

ВЭФ Всемирный экономический форум

ЕЦА Европа и Центральная Азия

МЭРТ Министерство экономического развития и торговли

НКО Некоммерческая организация

ОЭСР Организация экономического сотрудничества и развития

ЦЭФИР Центр экономических и финансовых исследований и разработок

BEEPS Исследование деловой среды и деятельности предприятий

COFEMER Комиссия по совершенствованию регулирования

EBRD Европейский банк реконструкции и развития

EOS Опрос руководящих работников

GRICS Интегральный показатель качества государственного управления

OPEN Система подачи заявок на получение разрешений онлайн

RIA Оценка воздействия нормотворческой деятельности

SCA Управление по строительству школ

SMG Городское правительство Сеула

UDE Подразделение экономического дерегулирования

3

СОКРАЩЕНИЯ И АКРОНИМЫ

Выражение признательности . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6

Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

Часть 1. Важность эффективных инструментов регулирования для противодействия коррупции . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

Разработка и составление проектов нормативных актов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12Сокращение возможностей для коррупционного поведенияВажность высококачественной оценки влияния нормотворческой деятельности . . . . . . . . . . . . . . 13Что происходит, если нормативные акты не исполняются? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13Выводы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14

Часть II. Коррупция в России: анализ тенденций на основе показателей . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16

Улучшение одних позиций и ухудшение других: Интегральный показатель GRICS и данные Опроса руководящих работников (EOS) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

Сравнительные индикаторы GRICS. Неоднозначная картина по России . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17Данные обследования ВЭФ «Опрос руководящих работников»: давление на бизнес растет ввиду неэффективности судебной системы, низкого уровня защиты прав собственности и организованной преступности . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19Сравнение России с другими странами Европы и Центральной Азии (ЕЦА): результаты обследования BEEPS+2005 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20

Коррупция и бизнес: основные проблемы, выявленные по результатам обследований BEEPS, «Ведение бизнеса» и ЦЭФИР . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

Реформы в сфере лицензирования и получения разрешений . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24Государственный заказ и инспекции . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26Налоговое администрирование . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28

Система регулятивного управления в России: почему пока не работают решения в данной области . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29Заключение: тенденции в Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31

Часть III. Подходы к устранению глубинных причин коррупции: Уроки, извлеченные из международного опыта и их значение для Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33

Борьба с коррупцией путем постоянного применения процедур анализа правил и нормативов . . . 33Институционализированный анализ регулирования: Уроки Мексики . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34Разработка улучшенных норм и правил: от отдельных инициатив к комплексной программе мероприятий: пример Финляндии . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36Политика участия в разработке норм и правил: Латвия . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38

4

ОГЛАВЛЕНИЕ

Меры для быстрого достижения результата в осуществлении регулятивной политики: Лицензирование, правительственные контракты и налоговое администрирование . . . . . . . . . . . . 40

Создание прозрачной системы мониторинга заявок на получение разрешений и лицензий: Система OPEN в Сеуле . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40Искоренение коррупции при размещении государственных контрактов – Подход на основе «модели контракта». Нью–Йорк . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41Антикоррупционные меры в налоговом администрировании – Подразделение надзора в Латвии . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43

Часть IV. Уроки международного опыта и рекомендации для Российской Федерации . . . . . 45

Приложение 1: Методологические вопросы Исследования деловой среды и деятельности предприятий (BEEPS) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48

Рисунки

Рис. 2+1. Интегральный показатель качества государственного управления GRIСS Россия (2002–2005 гг.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

Рис. 2+2. Частота взяточничества по отношению к величине ВВП . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20Рис. 2+3. Коррупция как проблема для ведения бизнеса (данные BEEPS) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21Рис. 2+4. Взяточничество . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21Рис. 2+5. Проблемы для ведения бизнеса в России: временная динамика . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22Рис. 2+6. Неофициальные платежи . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23Рис. 2+7. Лицензирование – неофициальные платежи . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24Рис. 2+8. Неофициальные платежи за получение государственных заказов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26Рис. 2+9. Продолжительность налоговых проверок . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28Рис. 3+1. Процесс анализа системы регулирования в Мексике . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35Рис. 3+2. Процесс рассмотрения предлагаемых федеральных норм регулирования . . . . . . . . . . . . . . 35Рис. 3+3. Антикоррупционные меры городского правительства Сеула: Системный подход . . . . . . . . . 41

Таблицы

Таблица 2+1. Индекс макроэкономической конкурентоспособности, Всемирный экономический форум (2004–2005 гг.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

Таблица 2+2. Общая оценка предпринимательского климата . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24Таблица 2+3. Результаты обследования ЦЭФИР: лицензирование . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25

5

Настоящее исследование основано на

результатах аналитической работы,

проведенной в период с ноября

2005 г. по июль 2006 г.

Команда, работавшая над подготовкой дан@

ного доклада, выражает благодарность

представителям Комиссии по противодей@

ствию коррупции Государственной Думы

Российской Федерации, а также предста@

вителям Министерства экономического

развития и торговли Российской Федера@

ции за конструктивные дискуссии о кон@

цепции и содержании настоящей аналити@

ческой записки.

Настоящая работа подготовлена в соавтор@

стве Тони Верхайеном, Еленой Добролю@

бовой, Натальей Ивановой, Кэти Лалаза@

рян, Лаурой Лантери, Майей Гусаровой и

Юлией Широковой. Авторы выражают

признательность рецензентам доклада

Ирен Хорс и Викраму Чанду за глубокие и

конструктивные замечания.

Доклад подготовлен под общим руководст@

вом и с учетом рекомендаций Деборы Вет@

цел, Кристалины Георгиевой и Шерил

Грей. С признательностью отмечаем цен@

ные предложения и комментарии Джеймса

Андерсона и Джона Литвака, высказанные

ими на различных этапах исследования.

Мы также благодарим Сару Мбайо за по@

мощь в технической подготовке текста до@

клада и Наталью Балашову за организаци@

онную помощь.

6

ВЫРАЖЕНИЕ ПРИЗНАТЕЛЬНОСТИ

7

ВВЕДЕНИЕ

Коррупция – это многогранная пробле@

ма, и ее множественные аспекты не

всегда легко выявляются. Как подчер@

кивается в докладе «Борьба с коррупцией

в странах с переходной экономикой»1, в насто@

ящее время считается общепризнанным, что

коррупция выходит за рамки административ@

ного функционирования правительства и охва@

тывает «внутреннюю организацию политичес@

кой системы, взаимоотношения между ключе@

выми государственными институтами, взаимо@

действие между государством и

предприятиями, а также взаимоотношения

между государством и гражданским обще@

ством».2 Коррупция может принимать различ@

ные формы и происходить из самых разных

источников. В то же время ее воздействие мо@

жет ощущаться на самых разных уровнях.

Например, такая разновидность корруп@

ции, как «захват государства», который

подразумевает монополизацию процесса

выработки политики определенными круга@

ми, в основном затрагивает сферу конку@

рентоспособности, так как создает препят@

ствия для выхода предприятий на рынок и,

как правило, имеет целью поддержку влия@

тельных участников рынка. Администра@

тивная коррупция, с другой стороны, затра@

гивает реализацию принципа верховенства

закона и ослабляет общее доверие к право@

вой системе. Так как коррупция охватывает

множественные сферы, представляется

важным сосредоточить внимание как на

анализе факторов, препятствующих высо@

кому качеству институциональных струк@

тур, так и на потенциальных антикоррупци@

онных мерах. Многосторонняя стратегия

борьбы с коррупцией, очерченная в докладе

Всемирного банка «Борьба с коррупцией в

странах с переходной экономикой», высве@

чивает многогранный характер коррупции

и, как следствие, необходимость обратить

внимание на большое число взаимосвязан@

ных факторов, а именно:

1) повышение политической ответствен@

ности;

2) укрепление институциональных ограни@

чений внутри государства;

3) расширение участия структур граждан@

ского общества;

4) содействие развитию независимых

СМИ;

5) реформирование системы управления го@

сударственным сектором;

7) конкурентного частного сектора.

Настоящая аналитическая записка ставит

целью рассмотрение двух последних эле@

ментов этой стратегии, а именно взаимосвя@

зи между качеством государственного уп@

равления, коррупцией и осуществлением

предпринимательской деятельности в Рос@

сии. В ранее изданном дискуссионном до@

кладе Всемирного банка «Государственное

управление и экономический рост» (2005)

и комментариях к этому докладу отмечает@

ся важность повышения качества управле@

ния государственным сектором для обеспе@

чения устойчивого экономического роста

в долгосрочной перспективе, а также при@

водятся дополнительные аргументы в поль@

зу того, почему этот вопрос должен стать

одним из приоритетов в программе россий@

ского правительства.

1 «Борьба с коррупцией в странах с переходной эконо@

микой – I и II», Всемирный банк.2 «Борьба с коррупцией в странах с переходной эконо@

микой – I», Всемирный банк, с. xxi.

Взаимосвязь между экономическим рос@

том, качеством государственного управле@

ния и борьбой с коррупцией очень хорошо

осознают в Министерстве экономического

развития и торговли, которое включило

противодействие коррупции в качестве от@

дельного компонента Концепции админис@

тративной реформы в Российской Федера@

ции в 2006–2008 гг. Кроме того, одним

из приоритетов административной рефор@

мы является разработка и внедрение стан@

дартов государственных услуг, многие из

которых оказываются юридическим лицам.

В рамках недавно проведенного конкурс@

ного отбора субъектов Федерации и феде@

ральных органов исполнительной власти

для оказания дополнительной финансовой

поддержки проведения административной

реформы участникам конкурса задавался

вопрос, нацелены ли их проекты на разви@

тие государственных услуг, оказываемых

юридическим лицам. Причины этого впол@

не понятны, так как «создание комфорт@

ных условий для ведения бизнеса» являет@

ся одной из целей Минэкономразвития

России.

С учетом вышесказанного становится оче@

видной важность обращения особого вни@

мания на взаимосвязь между администра@

тивной реформой, состоянием предприни@

мательской среды и усилиями по противо@

действию коррупции.

Согласно данным авторитетных обследова@

ний, которые рассматриваются во второй

части настоящей аналитической записки,

коррупция в России в последние годы зна@

чительно выросла как в виде «захвата госу@

дарства», так и административной корруп@

ции. Рост уровня коррупции, с одной сто@

роны, отразится на способности государст@

ва завершить обширную программу

институциональной и административной

реформы, а с другой – негативно скажется

на развитии эффективного частного секто@

ра, подрывая тем самым устойчивость эко@

номического роста, отмечавшегося в Рос@

сии в последние годы.

Эти риски усугубляются недавно появив@

шейся тенденцией централизации экономи@

ческой власти путем ренационализации ча@

сти нефтегазового сектора, что повышает

риск роста «захвата государства». И по@

следняя проблема, которую необходимо

поднять в рассматриваемом контексте, –

это противоречие между централизованной

выработкой политики и нехваткой потенци@

ала и ресурсов для ее реализации на мест@

ном уровнях. Это означает, что коррупция

на региональном и местном уровне может

снижать эффективность реформ, спроекти@

рованных на федеральном уровне, особенно

с учетом того, что федеральные власти не

имеют достаточных средств для эффектив@

ного контроля реализации политики на ре@

гиональном уровне.

Важность этой проблемы дополнительно ил@

люстрируется ухудшением показателей по

ключевым аспектам предпринимательской

среды в России, что подтверждается не@

давно опубликованными результатами Об@

следования деловой среды и результатов

деятельности предприятий (The Business

Environment and Enterprise Performance

Survey – BEEPS), проведенного совместно

Европейским банком реконструкции и раз@

вития и Всемирным банком в 2005 г. Основ@

ные результаты этого обследования демон@

стрируют относительное снижение россий@

ских показателей по мерам политики, отно@

сящимся к развитию предпринимательской

среды, по сравнению с другими государства@

ми Центральной и Восточной Европы и

странами СНГ. Тогда как многие страны ре@

гиона добились значительного прогресса за

последние два года, позиции России по клю@

чевым показателям ухудшились. Это идет

вразрез с амбициями страны в отношении

своей роли в «большой восьмерке».

8

Обнадеживает тот факт, что российское

правительство все более осознает эту про@

блему и ее потенциальные последствия для

экономического роста и развития страны.

В Концепции административной реформы

в Российской Федерации и Плане меропри@

ятий по ее проведению в 2006–2008 гг.

в качестве главного основания разработки

программы отмечаются неудовлетворитель@

ные позиции России по международным

показателям качества государственного уп@

равления и коррупции. В Плане мероприя@

тий отдельным компонентом администра@

тивной реформы выделено противодействие

коррупции, а в качестве важных инструмен@

тов предотвращения коррупции предусмот@

рен ряд мероприятий по совершенствованию

политики административного регулирования

и разработке стандартов государственных

услуг.

В последнее время этим проблемам придан

новый импульс в связи с тем, что Прези@

дент РФ В.В. Путин обратил внимание на

важность борьбы с коррупцией в своем

ежегодном Послании к Федеральному Со@

бранию в мае 2006 г., а также в связи

с крупными кадровыми и структурными из@

менениями в Федеральной таможенной

службе в связи с обвинениями в коррупции

в этом ведомстве. Коррупция в высших

эшелонах власти также была одним из во@

просов повестки дня прошедшего в России

и под ее председательством последнего

саммита «большой восьмерки».

Все вышеперечисленное служит обнадежи@

вающим признаком политического веса про@

блемы, а также отправной точкой для усиле@

ния инициатив по устранению основных ис@

точников коррупции, относящихся к среде

предпринимательской деятельности.

С целью охарактеризовать влияние корруп@

ции на ведение бизнеса в России в настоя@

щем документе проводится анализ резуль@

татов нескольких крупных обследований,

которые проводились в России и других

странах СНГ Всемирным банком и други@

ми организациями. В частности, авторы

опираются на данные двух недавних обсле@

дований: уже упоминавшегося Обследова@

ния деловой среды и результатов деятель@

ности предприятий (BEEPS@2005), и об@

следования под названием «Ведение биз@

неса» (Doing Business). В обследовании

«Ведение бизнеса» силами профессиональ@

ных экспертов в каждой стране собираются

данные по широкому кругу показателей.

Они строятся в виде показателей качества

законов, нормативных актов и политики

каждой отдельной страны. Обследования

BEEPS, с другой стороны, нацелены на

измерение показателей эволюции предпри@

нимательской среды, оценка которой дает@

ся непосредственно предприятиями, рабо@

тающими в каждой конкретной стране. Та@

ким образом, обследования BEEPS в боль@

шей степени ориентированы на аспекты

реализации норм и процедур, оценка кото@

рых осуществляется в докладах «Ведение

бизнеса».

В обозначенном контексте структура ана@

литической записки построена следующим

образом:

I. В первой части дается обоснование

подхода, принятого в настоящем мате@

риале: проанализировать коррупцион@

ные риски в России через призму осо@

бенностей нормативно@правового регу@

лирования. При том, что коррупцию

можно исследовать с разных точек зре@

ния, исследование именно в этом ра@

курсе соответствует принципам и под@

ходам, инициированным в последние

годы российским правительством и Го@

сударственной Думой, а также опира@

ется на подходы, ранее использовавши@

еся Всемирным банком в его аналити@

ческой работе.

9

II. Во второй части анализируются общие

тенденции показателей коррупции в Рос@

сии, выявленные по результатам упоми@

навшихся выше обследований, и рассма@

триваются вопросы, связанные с прове@

дением инспекций предприятий, выдачей

разрешений, лицензированием, государ@

ственными заказами, а также налоговым

администрированием.

III. На основе данных вышеуказанного ана@

лиза в третьей части документа прово@

дится обзор некоторых лучших образ@

цов международной практики, которые

могут помочь России улучшить свои

позиции по показателям качества дело@

вой среды, включая меры, относящиеся

к повышению качества нормативно@

правового регулирования в целом, а так@

же нахождению решений для некото@

рых конкретных выявленных проблем,

позволяющих получить быстрый ре@

зультат.

10

Здоровый, динамично развивающийся

частный сектор формируется не только

рынком, в котором он функционирует,

но и регулятивной и административной средой,

создаваемой правительством. Вмешательство

государства в форме нормативно@правового ре@

гулирования является нормальным и необходи@

мым способом, с помощью которого прави@

тельства осуществляют государственную поли@

тику и защищают интересы граждан. В дейст@

вительности правительственные постановления

– это реалии, в которых предприятия живут во

всем мире. С момента своего учреждения от

них требуется соблюдение установленных пра@

вительством правил относительно регистрации

бизнеса, лицензирования и сертификации, со@

блюдения санитарно@гигиенических норм, за@

щиты окружающей среды.

Регулирование как форма вмешательства

государства имеет целью осуществление

контроля над поведением находящихся

в сфере его ведения физических лиц или

групп лиц. Однако, когда правительства

используют избыточные, произвольные

или устаревшие уложения, издержки на их

соблюдение могут стать препятствием для

внедрения инноваций. Это может привес@

ти к созданию барьеров для торговли и ин@

вестиций. В странах с деструктивными си@

стемами регулирования должностные лица

по существу не имеют ограничений в от@

ношении введения и реализации средств

регулирования при относительной безна@

казанности своих правоприменительных

действий. В таких условиях представите@

лям бизнеса весьма нелегко понимать и

выполнять свои официальные обязатель@

ства, и они испытывают сильную мотива@

цию либо функционировать неофициаль@

но, чтобы обойти государственные регули@

рующие органы, либо прийти к частному

соглашению с конкретными должностны@

ми лицами относительно соблюдения су@

ществующих норм. Подобные системы за@

частую становятся инкубаторами корруп@

ции и подрывают возможности экономи@

ческого роста.

Такая практика – нередко называемая ад@

министративной коррупцией – создает

возможности для использования государ@

ственными чиновниками своей должности

в целях личного обогащения. Там, где нор@

мативные документы являются непрозрач@

ными, избыточными или устаревшими,

предпринимателю становится трудно их по@

нимать и выполнять. Когда обеспечение

исполнения таких нормативных актов отда@

ется на откуп лицам, которые способны

препятствовать функционированию бизне@

са или – в наихудшем случае – закрывать

предприятия (как это происходит в случае

частых и необоснованных проверок пред@

приятий), стимул предлагать государствен@

ным чиновникам неофициальные платежи

возрастает. Когда такие чиновники затяги@

вают процесс открытия нового бизнеса,

ожидая неофициального платежа, у пред@

принимателя также появляется стимул со@

вершить такой платеж для ускорения от@

крытия своего дела.

11

Часть 1. Важность эффективных инструментов регулирования для противодействия коррупции

Разработка и составление проектов нормативных актов

Когда государственные чиновники рассмат@

ривают нормативные акты как возмож@

ность для взимания административной рен@

ты, возникают стимулы способствовать не@

предсказуемости процесса выработки поли@

тики. В такой системе должностные лица

могут принимать нормативные акты по сво@

ему усмотрению. В наихудшем случае такие

акты считаются основной мотивацией для

функционирования государственных чинов@

ников. Чиновники (например, те, которые

проводят инспекционные проверки) будут

конкурировать друг с другом, стремясь

обеспечивать исполнение таких норматив@

ных актов с целью извлечения собственных

доходов. Неграмотно составленные норма@

тивные акты при их реализации способст@

вуют применению таких дискреционных

полномочий.

С другой стороны, четко составленные нор@

мативные акты сокращают степень дискре@

ционных полномочий, уменьшают возмож@

ности для коррупции и помогают предприя@

тиям функционировать в рамках правовых

норм. Все эффективно функционирующие

системы государственного регулирования

включают в себя такие общие элементы,

как прозрачные методы подготовки проек@

тов нормативных документов, например,

проведение оценки влияния нормотворчес@

кой деятельности или оценки затрат и вы@

год в отношении проектов законодательных

актов, распространение проектов среди ши@

рокой общественности с отведением опре@

деленного срока для уведомлений и ком@

ментариев, чтобы представители общест@

венности могли дать свои отзывы в процес@

се подготовки соответствующих проектов.

Сюда также относится формулирование об@

щепринятых определений таких понятий,

как лицензия, разрешения, сертификаты и

т.п. При отсутствии четкого определения

этих понятий у чиновников появляется воз@

можность подменять один нормативный ин@

струмент другим и заново вводить регулиро@

вание того или иного вида деятельности, ко@

торое, возможно, было уже отменено. В от@

сутствие четких определений инструментов

регулирования, а также исполнительных рас@

поряжений по применению нормативных ак@

тов и методических рекомендаций о выпол@

нении этих норм, предприятия испытывают

трудности в понимании своих обязательств

перед законом3. В Российской Федерации,

как показывают данные обследования

BEEPS@2005 (которые анализируются

в следующем разделе настоящего исследова@

ния), в период с 2002 по 2005 г. ситуация в

этой области фактически ухудшилась. В

сфере получения лицензий и разрешений

уровень взяточничества вырос, что говорит

об ухудшении положения дел с развитием

эффективных инструментов регулирования и

механизмов обращения за помощью к зако@

ну в случае злоупотреблений в государствен@

ном секторе.

12

3 Важность легкодоступных, четко сформулированных и

понятных нормативно@правовых актов демонстрирует@

ся на примере Российской Федерации. После приня@

тия в 2002 г. закона о лицензировании количество ли@

цензируемых видов деятельности значительно сокра@

тилось, и стали очевидны улучшения в процессе полу@

чения лицензий. После нескольких лет последователь@

ных наблюдений установлено, что в 2004 г. разреши@

тельные документы (т.е. документы, регламентирую@

щие экономическую деятельность, например, лицен@

зии или разрешения) в большой своей части были ле@

гитимными. С другой стороны, почти половина этих

документов выдана в отношении видов деятельности,

не предусмотренных законом, или представляет собой

разрешения сомнительной законности, часто выдавае@

мые местными органами власти. Предприятия (осо@

бенно на местном уровне) должны иметь доступ к со@

ответствующей информации и должны понимать свои

обязательства перед законом. Небольшие предприя@

тия, в частности, могут испытывать особые трудности

с освоением содержания и пониманием сложных и гро@

моздких законодательных актов. Наличие четких и

прозрачных норм – это один из важнейших шагов на

пути к успешному нормативно@правовому регулирова@

нию. «Мониторинг административных барьеров раз@

вития малого предпринимательства. Раунд 5», отчет

ЦЭФИР, ноябрь 2005, с. 7.

Сокращение возможностей для коррупционного поведения. Важность высококачественной оценки влияния нормотворческой деятельности

Одним из важнейших аспектов качественно@

го регулирования является способность про@

водить оценку воздействия такого регулиро@

вания на рынок до его введения. Самый рас@

пространенный метод, который использует@

ся в странах ОЭСР при проведении анализа

затрат и выгод потенциальных нормативных

актов, известен под названием «оценка воз@

действия нормотворческой деятельности»

(Regulatory Impact Assessment – RIA). Од@

на из целей этого анализа – удостовериться

в том, что эффект от действий правительст@

ва оправдает соответствующие издержки и

что выбранный вариант позволит максими@

зировать результаты и минимизировать из@

держки. При этом анализе также определя@

ется, необходимо ли вмешательство государ@

ства для регулирования предлагаемого вида

деятельности.

RIA имеет множество разновидностей, от@

ражающих различные потребности и зада@

чи политики правительств. В некоторых

странах RIA используется для оценки воз@

действия регулирования на бизнес, тогда

как в других проводится полноценный ана@

лиз затрат и выгод на основе теорий соци@

ального благополучия. Другие регулирую@

щие органы предпочитают оценивать, как

предлагаемые нормы затронут внешнюю

торговлю, скажутся на занятости, или же

проводят оценку потенциального воздейст@

вия нормативных актов на качество окру@

жающей среды.

Независимо от того, как структурирована

оценка RIA, для успешного нормативно@

правового регулирования крайне важна ин@

ституциональная среда. Опыт показывает,

что данная система оценки будет работать

только в том случае, если она не будет пол@

ностью саморегулируемой. Система разде@

ления ответственности между контролиру@

ющим органом и регулирующими органами

помогает обеспечить контроль качества и

единообразие нормотворческой деятельно@

сти. Разделение труда между двумя катего@

риями ведомств крайне важно: RIA не бу@

дет иметь успеха, если ее отдать на откуп

регулирующим органам, равно как и в слу@

чае ее полной централизации (см. опыт

Мексики).

Что происходит, если нормативные актыне исполняются?

Государственные институты (и правитель@

ства в целом) призваны служить людям и

защищать интересы своих граждан. Госу@

дарственные учреждения предоставляют

услуги в сфере образования, здравоохране@

ния, обеспечения безопасности (полиция и

армия), услуги социального обеспечения,

судебные услуги и т.д. Эти учреждения

должны выполнять свои обязательства пе@

ред гражданами, соблюдая определенные

правила и нормы и действуя в рамках суще@

ствующих механизмов контроля и практики

отчетности. Когда такие механизмы пере@

стают функционировать и государственные

институты перестают выполнять свои обя@

занности, доверие граждан подрывается и

целостность системы государственной вла@

сти нарушается.

При правильном применении нормативно@

правовые акты защищают права граждан.

Нормы, регламентирующие охрану здоро@

вья и безопасность населения (зачастую на@

зываемые техническими регламентами), –

это те нормы, исполнение которых обеспе@

чивается инспекторами, проводящими про@

верки функционирующих предприятий, го@

сударственных учреждений или частных

структур. Правительства обязаны устанав@

ливать и контролировать выполнение нор@

мативов, относящихся к охране здоровья и

13

безопасности населения, принимать меры

к тому, чтобы информация о производимой

продукции, предоставляемая промышлен@

ными предприятиями, была достаточной и

точной, а также предоставлять потребите@

лям информацию, касающуюся здравоохра@

нения и безопасности.

Что происходит, если эта система выходит

из строя? Когда профессиональная квали@

фикация чиновников является низкой, нор@

мативные требования непредсказуемы,

а возможности для коррупции велики, в

проигрыше оказываются не только те, кто

имеет дело с государственными чиновника@

ми в процессе ведения и создания своего

бизнеса, но и те, благополучие которых за@

висит от этой системы. Например, инспек@

ционные проверки являются общественным

благом и необходимой услугой. Когда име@

ют место нарушения норм и предприятия

или учреждения их не соблюдают, это мо@

жет создавать угрозу для здоровья или бе@

зопасности граждан. Например, инспектор

общественного здания обязан защищать

безопасность пользователей этого здания

путем принятия мер к тому, чтобы оно было

прочным с конструктивной точки зрения,

имело необходимые аварийные выходы и

было оборудовано средствами пожароту@

шения. Деятельность инспекторов, которые

не выполняют свои функции (ввиду про@

фессиональной некомпетентности или из@за

наличия стимулов к получению неофици@

альных платежей), приводит к результатам,

которые могут оказаться губительными4.

Данные обследования BEEPS свидетель@

ствуют, что в Российской Федерации на@

блюдается возрастающая тенденция неофи@

циальных платежей налоговым инспекто@

рам (см. рис. 1). В 2005 г. процент пред@

приятий, сообщивших о неофициальных

платежах инспекторам противопожарной

службы и строительным инспекторам, вы@

рос на 5% по сравнению с 2002 г. В этот

же период увеличилась и доля предприя@

тий, заявивших о неофициальных платежах

инспекторам санитарно@эпидемиологичес@

кой службы5.

Выводы

В последние несколько лет в сфере норма@

тивно@правового регулирования Россий@

ской Федерации отмечается значительный

прогресс. С 2001 г. принят ряд новых зако@

нов, регламентирующих системы лицензи@

рования и проведения проверок, а также

порядок налогообложения, регистрации и

технического регулирования. Достигнутые

на сегодняшний день улучшения в сфере ре@

гулятивного управления станут основой для

формирования эффективной и прозрачной

системы государственного регулирования.

Вместе с тем эта система небезупречна.

Контроль исполнения и реализация приня@

14

4 Например, в результате землетрясения в Пакистане в

2005 г. погибло свыше 30 тыс. человек. Многие на@

блюдатели считают, что половину этих смертей можно

было предотвратить, если бы не дома, возведенные из

низкокачественных материалов и с нарушением строи@

тельных норм. На сайте www.opendemocracy.net сооб@

щается, что инспекторов строительной отрасли легко

покупают те, кто готовы нарушать правила или полно@

стью обходить их. Кроме того, в горных районах, под@

верженных землетрясениям, существующие строитель@

ные нормы почти не учитывают неустойчивость земли

и непригодность таких тяжелых строительных матери@

алов, как стальные и бетонные балки и плиты». См.

http://www.opendemocracy.net/debates/article.jsp?id=

2&debateId=43&articleId=29125 Эта информация подтверждается данными исследова@

ния ЦЭФИР. В нем указывается, что «…доля пред@

приятий, которым приходилось уплачивать «штрафы»,

не основанные на официальной шкале (или просто да@

вать взятки), за последние два раунда обследования су@

щественно возросла. В пятом раунде [2004 г.] выросла

доля фирм, понесших финансовые потери в связи с ин@

спекциями следующих ведомств: экологической ин@

спекции, административно@технической инспекции,

противопожарной службы. Частота штрафов, не осно@

ванных на официальной шкале, возросла по большинст@

ву инспектирующих органов. «Мониторинг админист@

ративных барьеров развития малого предприниматель@

ства. Раунд 5», отчет ЦЭФИР, ноябрь 2005 г., с. 6.

тых норм остаются слабым местом в Рос@

сии, а их эффективность, по имеющимся

данным, неоднозначна6. Это создает воз@

можности для злоупотребления полномо@

чиями, что усугубляется непрозрачными

процессами принятия решений и выработ@

ки политики, а также отсутствием доста@

точной информации у населения. Создание

институционального потенциала для про@

ведения гармонизации, анализа и монито@

ринга функций, отличающего должным об@

разом функционирующую систему регули@

рования, по@прежнему остается непростой

задачей. Присущие всей системе регулиро@

вания слабости указывают на то, что эти

аспекты затрудняют способность предпри@

нимательской среды функционировать без

совершения неофициальных платежей го@

сударственным чиновникам.

Построение эффективных институтов ре@

гулирования – это трудоемкий процесс,

который требует корректировки и осмот@

рительности в ходе своего развития и кото@

рый должен учитывать конкретные нужды

страны. Поддержание качественной систе@

мы нормативно@правового регулирования

также предполагает непрерывный процесс

обучения государственных чиновников, по@

стоянный анализ существующих норм, а

также наличие методик для обеспечения

потока информации для широкой общест@

венности. Политическая поддержка также

является непременным условием развития

этого процесса в целях формирования

адекватных институциональных структур и

создания надлежащих стимулов для разра@

ботки высококачественных нормативно@

правовых актов. Хорошо продуманная и

грамотно выстроенная система норматив@

но@правового регулирования поможет рос@

сийскому правительству в устранении свя@

занных с государственным управлением

слабых мест во взаимодействии между го@

сударственным и частным секторами. Ус@

пешно функционирующая система может

также способствовать развитию частного

сектора, в частности малого предпринима@

тельства на муниципальном уровне (такие

предприятия, пожалуй, наиболее остро

ощущают бремя государственного регули@

рования).

15

6 Мониторинг административных барьеров, ЦЭФИР,

ноябрь 2005 г.

Внастоящем разделе представлен анализ

российских тенденций, относящихся

к уровням коррупции, в обозначенном

выше контексте, а именно с акцентом на ас@

пектах нормативно@правового регулирования.

Анализ опирается на данные ряда крупных

обследований последних лет, в ходе которых

отслеживаются тенденции коррупции на раз@

личных уровнях и которые используются для

различных целей.

Основной глобальный инструмент измере@

ния эффективности государственного уп@

равления, а именно Интегральный показа@

тель качества государственного управления

GRICS (Governance Research Indicator

Country Snapshot), позволяет проводить

совокупное измерение показателей по шес@

ти параметрам государственного управле@

ния7, которые считаются определяющими

базовыми факторами уровней коррупции.

Вместе с тем, как отмечается в работе

Арндта и Омана (Arndt and Oman)8, цен@

ность показателей GRICS в плане сопоста@

вимости (межстрановой и временной) ог@

раничена в связи с тем, что а) из@за оши@

бок в измерении страны могут ошибочно

попадать в нижнюю половину выборки,

а также б) по сравнительно бедным стра@

нам меньше источников информации по ба@

зовым индексам, что еще больше усугубля@

ет риск ошибочного ранжирования стран

(особенно это касается бедных стран). Од@

нако, поскольку последнее обследование

GRICS широко цитировалось в России,

авторы вкратце остановятся на его основ@

ных результатах.

С учетом ограничений показателя GRICS

для целей сравнительного анализа насто@

ящее исследование будет в основном опи@

раться на материалы четырех других

обследований последних лет: опроса мне@

ния руководящих работников, проводимо@

го Всемирным экономическим форумом

(Executive Opinion Survey (EOS)), в рам@

ках которого анализируются тенденции по

основным аспектам государственного уп@

равления; обследования BEEPS; обсле@

дования «Ведение бизнеса»; а также об@

следований, проводимых ЦЭФИР, в ко@

торых анализируются барьеры развития

бизнеса со значительным акцентом на во@

просах влияния коррупции. Последние

инструменты более подходят для выявле@

ния тенденций, так как они используют

первичные данные обследований и явля@

ются прежде всего страновыми, а не срав@

нительными.

16

Часть II. Коррупция в России: анализ тенденций на основе показателей

7 1) Право голоса и подотчетность обществу (готов@

ность правительства к внешней подотчетности через

механизмы обратной связи с гражданами, демократи@

ческие институты и конкурентную прессу); 2) полити@

ческая стабильность и отсутствие насилия, преступно@

сти и терроризма; 3) эффективность государственного

управления (включая качество процесса выработки

политики, уровень бюрократии и предоставление госу@

дарственных услуг); 4) бремя административного дав@

ления; 5) верховенство закона (защита прав собствен@

ности, независимость судебной власти и т.п.); 6) про@

тиводействие коррупции.8 «Правильное и неправильное использование индикато@

ров качества государственного управления», ОЭСР,

2006, с. 11.

Улучшение одних позиций и ухудшение других: интегральный показатель GRICS и данные Опроса руководящих работников(EOS)

Анализ общих показателей, оценка кото@

рых проводится в рамках сравнительных

обследований качества государственного

управления (GRICS и EOS), как пред@

ставляется, показывают противоречивые

тенденции в том, что касается развития со@

бытий в России. Тогда как по некоторым

сравнительным индикаторам GRICS Рос@

сия занимает неплохие позиции, картина

выглядит гораздо менее убедительной при

анализе конкретных страновых данных, по@

лученных по итогам обследования EOS.

Сравнительные индикаторы GRICS.Неоднозначная картина по России

В качестве основы для анализа связей

между коррупцией и остальными парамет@

рами государственного управления в рам@

ках разработанного Всемирным банком

Интегрального показателя GRICS измеря@

ются шесть параметров государственного

управления и проводится сравнительная

17

Типология и охват различных показателей

коррупции значительно различаются. Во@

первых, показатели коррупции отличаются

друг от друга по используемой методологии:

одни являются экспертными оценками (Оп@

рос руководящих работников и «Ведение

бизнеса»), другие – составными индексами

(Индекс восприятия коррупции Трэнсперен@

си Интернешнл (ТИ), GRICS Института

Всемирного банка). Во@вторых, показатели

разнятся по используемому в них определе@

нию коррупции (для сравнения: «взяточни@

чество на уровне предприятий» и «негатив@

ное воздействие на инвестиции»), а также по

своей сопоставимости. Составные индексы,

как правило, широко используются для меж@

страновых сравнений (например, Индекс

восприятия коррупции ТИ) ввиду своего

широкого охвата, но их нельзя использовать

для временных сравнений. Они фактически

основаны на наборе подпоказателей (напри@

мер, показатели опроса EOS служат мате@

риалом для показателя GRICS), который

(набор) каждый год меняется, исходя из ба@

зового допущения, что объекты и воздейст@

вие коррупции также меняются со временем.

Большинство этих показателей коррупции и

качества государственного управления вза@

имно дополняют друг друга, так как они из@

меряют очень разные аспекты одной и той

же проблемы. В частности, в обследованиях

«Ведение бизнеса» и BEEPS используются

два основных набора индикаторов, с помо@

щью которых исследователи стремятся отве@

тить на различные, но тесно связанные друг

с другом вопросы. BEEPS – это обследова@

ния на уровне предприятий, в которых улав@

ливается один конкретный, связанный с кор@

рупцией аспект проблем государственного

управления, так как эти обследования ори@

ентированы на оценку воздействия, которое

оказывают на предприятия меры по борьбе

с коррупцией. BEEPS можно интерпрети@

ровать как набор показателей коррупции,

касающихся реализации мер государствен@

ной политики и реформ. Доклады «Ведение

бизнеса», с другой стороны, составляются

путем опроса юристов, бухгалтеров, других

специалистов, проживающих в конкретной

стране, относительно изменений в правилах

и законах, оказывающих воздействие на

бизнес. «Ведение бизнеса» можно рассмат@

ривать как ряд индикаторов, оценивающих

действующие в определенной стране законы,

правила и процедуры, но не их воздействие

на практике. Более подробно см. «Борьба

с коррупцией в странах с переходной эко�

номикой – 3» и работу Knack (2006).

Врезка 2�1. Сравнение показателей коррупции

Анализ результатов GRICS показывает,

что в относительном выражении Россия

улучшила свои позиции по противодейст�

вию коррупции, но при этом ее показатели

по всем остальным индексам снизились или

стабилизировались. Следует отметить, что

предыдущая сравнительная оценка за

1996–2004 гг.10 также выявила ухудшение

рейтинга по параметрам качества государ�

балльная оценка отдельных стран по сле@

дующим аспектам: 1) право голоса и подот@

четность обществу (готовность правитель@

ства к внешней подотчетности через меха@

низмы обратной связи с гражданами, де@

мократические институты и конкурентную

прессу); 2) политическая стабильность и

отсутствие насилия, преступности и терро@

ризма; 3) эффективность государственного

управления (включая качество процесса

выработки политики, уровень бюрократии

и качество предоставления государствен@

ных услуг); 4) отсутствие бремени админи@

стративного регулирования; 5) верховен@

ство закона (защита прав собственности,

независимость судебной власти и т.д.);

6) противодействие коррупции. Хотя вы@

ше уже упоминались ограничения методо@

логии GRICS, авторы вкратце останавли@

ваются на последних балльных оценках

России по указанным шести параметрам,

отмечая при этом, что данные оценки лишь

отражают сравнительное положение Рос@

сии относительно других стран.

18

Рис. 2�1. Интегральный показатель качества государственного управления GRIGS вРоссии (2002–2005 гг.)

Примечание. Тонкая линия вдоль каждого столбца показывает допустимый предел погрешности (на основе единичного

стандартного отклонения), рассчитываемый для каждой страны в выборке. Источник: Governance Matters V 9.

9 D. Kaufmann A. Kraay, and M. Mastruzzi, Governance

Matters V: Governance Indicators for 1996–2005 (2006).

10 D. Kaufmann A. Kraay, and M. Mastruzzi, Governance

Matters IV: Governance Indicators for 1996–2004

(2005).

ственного регулирования и политической

стабильности. Таким образом, несмотря

на то, что рейтинги по этим двум парамет@

рам, по всей видимости, стабилизирова@

лись, они все же остаются ниже уровней,

зафиксированных обследованиями 2000 г.

и предыдущих лет.

Данные обследования ВЭФ «Опрос руководящих работников»:давление на бизнес растет ввиду неэффективности судебной системы,низкого уровня защиты прав собственности и организованной преступности

Анализ данных обследования EOS, еже@

годно проводимого Всемирным экономиче@

ским форумом для составления доклада

«Глобальная конкурентоспособность», дает

дополнительные общие показатели по тен@

денциям развития системы государственно@

го управления и противодействия корруп@

ции в России11. Это обследование также

позволяет получить первую оценку воздей@

ствия коррупции на практику ведения биз@

неса. В обследовании EOS собираются

экспертные оценки свыше 10 тыс. руково@

дителей бизнес@сообщества и предприни@

мателей из 117 ведущих стран и стран с раз@

вивающейся экономикой. В 2005 г. обсле@

дованием EOS в России было охвачено

более чем 450 предприятий. Опрос пока@

зал чрезвычайно низкие рейтинги по ряду

ключевых параметров государственного

управления и предпринимательской сре@

ды. В таблице 2@1 обобщаются результаты

опроса, проведенного в 2004 и 2005 гг., по

подиндексу «государственные институ@

ты».

19

11 http://www.weforum.org/site/homepublic.nsf/Content/

Global+Competitiveness+Programme

Таблица 2�1. Индекс макроэкономической конкурентоспособности, Всемирный экономический форум (2004–2005 гг.) 12

Источник: Всемирный экономический форум.

Подиндекс: государственные институты,

контракты, законодательство

Рейтинг по состоянию на 2004 г.

(среди 104 стран)Рейтинг по состоянию на 2005 г.

(среди 117 стран)

Независимость судебной системы 84 102

Эффективность законодательных актов 80 95

Защита прав собственности 88 108

Защита прав интеллектуальной собственности 84 105

Фаворитизм государственных чиновников 85 106

Эффективность нормотворческой деятельности 63 80

Уровень бюрократии 89 90

Надежность системы правоприменения 90 99

Давление организованной преступности на бизнес 88 101

Качество аудиторских институтов и стандартовбухгалтерского учета

81 89

Роль налогов как стимулов к работе и осуще+ствлению инвестиций

73 81

Свобода прессы 84 96

12 http://www.weforum.org/site/homepublic.nsf/Content/

Global+Competitiveness+Programme%5CGlobal+Com

petitiveness+Report

Данные опросов EOS показывают, что

к сферам, вызывающим наибольшую оза@

боченность у бизнеса, относятся независи�

мость судебной системы и защита прав

собственности. Ввиду слабости правово@

го обеспечения прав собственности и неус@

тойчивости функционирования судебной

системы рейтинги по этим показателям

продолжают снижаться (независимость

судебной власти – снижение на 18 пунк@

тов; защита прав собственности – сниже@

ние на 20 пунктов). Высокий уровень ор@

ганизованной преступности и коррупция

создают дополнительное бремя для пред@

приятий (101 и 106 место среди 117 стран).

Анализ данных этих двух обследований

(хотя акценты их несколько различаются)

выявляют значительные изъяны в качестве

институциональной системы страны, что,

как представляется, оставляет немало воз@

можностей для коррупции.

Сравнение России с другими странамиЕвропы и Центральной Азии (ЕЦА): результаты обследования BEEPS+2005

Тогда как рассмотренные выше показатели

дают широкую сравнительную, но весьма

приблизительную картину ситуации в Рос@

сии, обследование BEEPS специально бы@

ло разработано для проведения временных

сравнений между европейскими странами и

странами СНГ и поэтому позволяет учесть

различную экономическую структуру стран

ЕЦА.

Вслед за авторами доклада «Борьба с кор@

рупцией в странах с переходной экономи@

кой – 3» (далее – ACT@3) мы хотели бы

исследовать, как выглядит России в срав@

нении с другими странами ЕЦА с учетом

уровня своего развития, используя в каче@

стве индикатора величину ВВП на душу

населения. Из данных на рис. 2@2 видно,

что в России уровень частоты взяточниче@

ства значительно превышает уровни в дру@

гих странах ЕЦА с сопоставимой величи@

ной среднедушевого ВВП. Это означает,

что Россия является исключением из ожи@

даемой тенденции, а именно ожидания, что

уровень коррупции будет снижаться по ме@

ре того, как страны будут становиться бо@

гаче.13

20

13 Более подробно см. доклад «Борьба с коррупцией

в странах с переходной экономикой – 3», Всемирный

банк, 2006.

Рис 2�2. Частота взяточничества по отношению к величине ВВП (Всемирный банк, доклад ACT�3)

Коррупция и бизнес: основные проблемы,выявленные по результатам обследованийBEEPS, «Ведение бизнеса» и ЦЭФИР

В предыдущем разделе рассмотрены тен@

денции по динамике различных показате@

лей качества государственного управления

и институциональной структуры, которые

считаются индикаторами уровней корруп@

ции. В настоящем разделе анализируются

некоторые подпоказатели по сферам, кото@

рые выше обозначены в качестве потенци@

альных зон риска для России.

Результаты и выводы основаны на данных

обследования BEEPS. Это обследование

проводится среди руководящих работников

и собственников предприятий в странах

Восточной Европы и Центральной Азии и

предназначено для сравнительной оценки

качества государственного управления, ин@

вестиционного климата и конкурентной

среды. На сегодняшний день проведены

три раунда BEEPS: в 1999, 2002 и 2005

гг. Некоторые методологические аспекты

обследований BEEPS представлены в

Приложении 1.

Согласно предварительным итогам BEEPS,

в период с 2002 по 2005 г. коррупция все

более становилась препятствием для веде@

ния бизнеса. Эта тенденция ставит Россию

особняком среди других стран СНГ и

ЕЦА, которые демонстрируют позитивную

тенденцию.14

Следует отметить, что, несмотря на то, что

воздействие коррупции на ведение бизнеса

по субъективным оценкам увеличилось и

результаты по этому показателю BEEPS

были отрицательными, по другому ключе@

вому показателю – «коррупционному на@

логу» – ситуация улучшилась, так как по

данным предприятий объемы взяток, выра@

женные в виде доли в годовом объеме про@

даж, снизились. Что касается частоты взя@

точничества (третий основный показатель),

то здесь существенных изменений рейтинга

в период с 2002 по 2005 г. не произошло.

Рис. 2�4. Взяточничество

При этом необходимо подчеркнуть, что

снижение показателя «коррупционного на@

лога» не обязательно означает уменьшение

объема взяток, выплачиваемых предприя@

21

14 Эти изменения статистически достоверны.

Рис. 2�3. Коррупция как проблема для ведения бизнеса (данные BEEPS)

Процент предприятий, сообщивших, что коррупция создает проблемы для ведения их бизнеса

тиями, в абсолютном выражении. В про@

шлом году аналитический фонд ИНДЕМ

сообщил о десятикратном увеличении сумм,

выплаченных в виде взяток в период с 2001

по 2005 г. С учетом быстрого роста россий@

ской экономики и укрепления рубля объе@

мы продаж предприятий, скорее всего, рос@

ли более быстрыми темпами, чем объемы

взяток. Тогда темпы роста могли поддержи@

ваться быстрым укреплением российского

рубля, что могло оборачиваться более круп@

ными суммами взяток в долларовом выра@

жении при неизменных суммах в рублях.

Несмотря на то, что результаты фонда

ИНДЕМ и BEEPS, скорее всего, указы@

вают на одну и ту же тенденцию, а именно

увеличение объема взяток, данные этих об@

следований расходятся по величине их уве@

личения.

Масштабы и воздействие коррупции

можно также измерять объемами неофи@

циальных платежей в конкретных сферах

или путем сопоставления с другими потен@

циальными проблемами при ведении биз@

неса, как это проиллюстрировано ниже.

Хотя некоторые аспекты, которые счита@

лись «проблемами для ведения бизнеса

в 2002 г.», теперь представляются менее

проблематичными (например, макроэко@

номическая нестабильность), негативная

тенденция в области коррупции сохраня@

ется.

Если классифицировать уровни коррупции

по конкретным сферам, то наиболее про@

блематичными, особенно в сравнительном

выражении, являются следующие:

1) получение государственных заказов;

2) получение лицензий и разрешений на

ведение бизнеса;

3) взаимодействие с противопожарной

службой и строительной инспекцией;

4) неофициальные платежи при решении

налоговых вопросов и уплате налогов.

На рис. 2@6 графически отображена си@

туация с неофициальными платежами

в различных сферах – во временной ди@

намике и в сравнении с другими странами

региона. Из этих диаграмм очевидно, что

в четырех сферах в России имело место

существенное увеличение объема неофи@

циальных платежей – как во временной

динамике, так и в сравнении с другими

странами.15

22

Рис. 2�5. Проблемы для ведения бизнеса в России: временная динамика

Процент предприятий, согласившихся, что следующие аспекты являются проблемами для ведения бизнеса

15 Только в сфере налогового администрирования тен@

денция аналогична тем, которые наблюдались в других

странах СНГ; по остальным трем сферам позиции

России хуже.

Источник: BEEPS@2005

Эта общая оценка подтверждается данны@

ми мониторинга административных издер@

жек малого бизнеса, проводимого Центром

экономических и финансовых исследова@

ний и разработок (ЦЭФИР). Обследова@

ние охватывает 2000 предприятий в 20 ре@

гионах Российской Федерации. Дополни@

тельные подтверждения роста коррупции

находим в последнем исследовании фонда

ИНДЕМ 16, согласно которому «более чем

в 13 раз вырос размер средней взятки; поч@

ти в 11 раз вырос среднегодовой взнос».

В Таблице 2@2 представле@

ны данные, отражающие

субъективную оценку пред@

принимателями делового

климата в России. Эти ре@

зультаты подтверждают, что

уровень коррупции в 2004 г.

по субъективным оценкам

вырос; при этом частые из@

менения в законодательст@

ве выделяются в качестве

одной из основных проблем

для ведения бизнеса и как

потенциальный источник

злоупотребления чиновни@

ками своими должностны@

ми полномочиями. В то же

время предприятия дают

несколько более высокую

оценку качеству госрегули@

рования, а показатель, от@

ражающий бремя налогово@

го администрирования, ос@

тался на том же уровне по

сравнению с 2003 г.

По данным обследования

ЦЭФИР, за время первых

четырех раундов (2001–

2003) наблюдалось замет@

ное улучшение оценок делового климата;

в пятом раунде, который проводился

в 2004 г., отмечается снижение настрое@

ний, а по некоторым показателям оценки

значительно ухудшились.

Завершив общую оценку, обратимся к бо@

лее детальному анализу источников кор@

рупции в обозначенных выше сферах с ак@

центом, в частности, на уровне налогообло@

жения, таможенной сфере, функционирова@

нии судебной системы, государственных

закупках, среде административного регули@

рования.

23

16 «Процесс коррупции в России: уровень, структура,

тенденции».

Рис.2�6. Неофициальные платежи

Таблица 2�2. Общая оценка предпринимательскогоклимата

5 – угрожает существованию фирмы; 4 – очень серьез@

ная проблема; 3 – серьезная проблема; 2 – небольшая

проблема; 1 – не проблема.

Источник: ЦЭФИР

Реформы в сфере лицензирования и получения разрешений

Получение лицензий и разрешений по@

прежнему считается одним из наиболее се@

рьезных препятствий для развития бизнеса

в России, что подтверждается данными на

представленных ниже диаграммах17.

В 2002 г. был введен новый закон о лицензи@

ровании. Закон предусматривает значитель@

ное сокращение лицензируемых видов дея@

тельности, снижение лицензионного сбора до

1400 руб. и продление срока действия лицен@

зий, по меньшей мере, до пяти лет (по старо@

му закону предполагался сбор в 3000 руб.

и срок действия лицензий в течение трех

лет). Сразу после принятия нового закона

российские предприятия отметили заметное

улучшение ситуации в сфере лицензирования.

Процент предприятий, обратившихся за ли@

цензиями и разрешениями, резко снизился

с 31% во второй половине 2001 г. до 14%

в первой половине 2004 г. Однако, по дан@

ным докладов ЦЭФИР, после 2004 г. пер@

воначальная позитивная тенденция стала ме@

нее выраженной и оценивать воздействие ре@

формы становится все труднее.

Рис. 2�7. Лицензирование. Неофициальные платежи за получение лицензий.

Вышеуказанные рейтинги подтверждаются

и данными доклада «Ведение бизнеса

в России» (2005), в котором по «легкости

ведения бизнеса» Россия поставлена на

79@е место из 155 стран. Однако по легко@

сти получения необходимых лицензий Рос@

сия находится на 143 месте среди 155, т.е.

имеет самый низкий страновой рейтинг по@

сле категории «легкость получения креди@

та»18.

Тогда как количество инстанций, которые

необходимо пройти (22), в целом соответ@

ствует среднему показателю по региону (21

1 2 3 4 5

2001 – II 2002 – I 2002 – II 2003 – II 2004 – II

Частые изме+нения в зако+нодательстве

2.99

Макроэконо+мическая не+стабильность

3,28 3,00 2,78 2,60 2,89

Конкуренция 2,62 2,73 2,69 2,78 2,86

Уровень нало+гообложения

3,52 3,30 3,06 2,80 2,78

Налоговое администри+рование

3,10 2,82 2,67 2,59 2,59

Госрегулиро+вание

2,90 2,64 2,51 2,52 2,45

Трудностипривлечениякапитала

2,63 2,40 2,39 2,33 2,42

Неравные условия конкуренции

2,26 2,17 2,09 2,19 2,30

Коррупция 2,10 1,87 1,87 1,93 2,03

Рэкет 1,34 1,27 1,21 1,25 1,21

24

17 Простой t@тест подтверждает статистическую значи@

мость изменений в объеме неофициальных платежей.

18 «Ведение бизнеса», 2006 г.19 При этом в странах ОЭСР предусмотрено в среднем

14 инстанций.

инстанция по странам СНГ)19, денежные

издержки и особенно время, затрачиваемое

на получение лицензий, считаются чрез@

мерно обременительными. Получение ли@

цензии в России в среднем обходится бо@

лее чем в пять раз дороже, чем в странах

ОЭСР20. Время, затрачиваемое на про@

хождение всех необходимых процедур, со@

ставляет 528 дней. Таким образом, в до@

кладе «Ведение бизнеса» Россия относит@

ся к числу стран выборки с наихудшими

показателями.

С учетом того, что принятый в феврале

2002 г. закон значительно сократил коли@

чество лицензируемых видов деятельности,

а также размер лицензионного сбора21,

представляется несколько удивительным,

что лицензирование по@прежнему остается

в числе наиболее проблематичных аспектов

ведения бизнеса. По данным обследования

ЦЭФИР, проблемы, как представляется,

преимущественно коренятся в способах

применения законодательства, хотя стави@

лись под сомнение и некоторые элементы

конструкции нового закона. В частности,

в докладе ЦЭФИР подчеркивается, что до

недавнего времени большую часть выда@

вавшихся лицензий нельзя было считать ле@

гитимными22. Хотя лицензии и стали сто@

ить гораздо дешевле, чем раньше, местные

органы власти по@прежнему стремятся еще

более сократить издержки на их получение

путем выдачи нелегитимных лицензий. Как

представляется, эта проблема особенно ос@

тро стоит на муниципальном и региональ@

ном уровнях.

В последнем раунде проводимого ЦЭФИР

мониторинга административных барьеров

высветились некоторые конкретные пробле@

мы, связанные с получением лицензий и

разрешений. Несмотря на то, что количест@

во незаконных («нелегитимных») лицензий

снижается, в докладе ЦЭФИР сообщает@

ся, что около 70% лицензий, выданных ме@

стными властями, нельзя считать легитим@

ными. Проблема с этими «нелегитимными»

лицензиями в том, что они выданы на дру@

гой вид деятельности, например, на рознич@

ную торговлю, при том что лицензирование

этого вида деятельности не требуется зако@

нодательством, или выданы на срок менее

предписанных пяти лет. Проблема, видимо,

усугубляется тем, что власти – особенно на

региональном и муниципальном уровне –

выдают нелегитимные, но в то же время бо@

лее дешевые лицензии, что повышает для

предприятий стимулы к тому, чтобы обра@

щаться за такими лицензиями.

Таблица 2�3. Результаты обследованияЦЭФИР: лицензирование

Источник: Мониторинг административных барьеров,

ЦЭФИР, 2005 г.

Раунд 2 Раунд 3 Раунд 4 Раунд 5

2002:I 2002:II 2003:II 2004:II

Процент фирм, подававших заявку

21% 21% 15% 14%

Средняя цена лицензии (руб.)

13 525 24 346 56 611 25 778

Цена лицензии в рублях (среднестат.)

3 000 4 000 5 000 6 750

Среднее время на получение (дни)

39 44 54 61

Время на получениев днях (среднестат.)

30 30 30 30

Среднее рабочеевремя (человеко+дни)

19 20 25 29

Рабочее время в человеко+днях(среднестат.)

9 7 10 10

Средний срок действия (месяцы)

32,7 30 35 34

Срок действия в ме+сяцах (среднестат.)

36 36 36 36

25

20 354% от величины душевого дохода в России в срав@

нении с 68% в странах ОЭСР. Источник: «Ведение

бизнеса», 2006 г.21 Мониторинг административных барьеров развития ма@

лого предпринимательства, ЦЭФИР, ноябрь 2005 г.,

с. 7.22 Мониторинг административных барьеров развития ма@

лого предпринимательства, ЦЭФИР, ноябрь 2005 г.

Государственный заказ и инспекции

Две другие основные проблемы, выявлен@

ные по результатам обследования BEEPS,

заключаются в увеличении взяток за полу@

чение государственных заказов23 и росте

проблем, связанных с проведением инспек@

ций предприятий.

Что касается первого пункта, то проблемы

с применением законодательства о закуп@

ках демонстрируются не только результата@

ми BEEPS, но и данными доклада ОЭСР

о реформе системы регулирования в Рос@

сии24.

В докладе ОЭСР отмечается, что недоста@

точная прозрачность законодательства25 и

вызванная этим неопределенность в отно@

шении правил и процедур, регламентирую@

щих государственные заказы, по всей види@

мости, серьезно препятствует развитию

бизнеса в России. Согласно данным обсле@

дования, проведенного ОЭСР в 2004 г.,

свыше 40% обследованных предприятий

считают информацию о правилах и требова@

ниях конкурсов недостаточной и несвоевре@

менной и считают непрозрачность в этой

сфере серьезной или очень серьезной про@

блемой. В докладе ОЭСР также сообщает@

ся, что «доступ к необходимой информации

еще более затруднен в регионах, с учетом

того, что неудовлетворенность в этой сфере

выше среди региональных респондентов

(60%)». Наконец, в докладе отмечается,

что «свыше половины обследованных пред@

приятий (57%) жалуются на недостаточ@

ную прозрачность конкурсных процедур,

особенно среди транспортных компаний

(почти 75% из них считают эту проблему

серьезной или очень серьезной)».

Приведенные данные подкрепляются ре@

зультатами обследований BEEPS, которые

показывают увеличение объема неофици@

альных платежей за получение государст@

венных заказов (см. рис. 2@8).

Рис. 2�8. Неофициальные платежи за получение государственныхзаказов

Процент фирм, сообщивших о высокой частоте взяток за получение государственных заказов

Источник: BEEPS, 2005

В июле 2005 года был принят новый Феде@

ральный закон «О размещении заказов на

поставку товаров, выполнение работ, оказа@

ние услуг для государственных и муници@

пальных нужд». Это закон, который всту@

пил в силу 1 января 2006 г., нацелен на ре@

шение некоторых проблем и устранение не@

достатков предыдущего закона, которые

были одной из причин коррупции в сфере

управления государственными заказами,

как отмечалось выше. В новом законе пред@

принята попытка унифицировать прежние

фрагментарные элементы закупочного за@

конодательства, способствовать обеспече@

нию открытого доступа к конкурсным тор@

гам и повышению прозрачности за счет ис@

пользования технических решений системы

электронного правительства и совершенст@

26

23 Изменение в объемах неофициальных платежей за по@

лучение государственных заказов статистически до@

стоверно.24 Реформа регулирования в России: повышение откры@

тости рынка, ОЭСР (2005), http://www.oecd.org/

dataoecd/14/32/34984465.pdf25 Федеральный закон № 97@ФЗ от 6 мая 1999 г.

«О конкурсах на размещение заказов на поставку то@

варов, выполнение работ, оказание услуг для государ@

ственных нужд» (в редакции, использованной ОЭСР,

см. выше).

вования механизмов контроля и рассмотре@

ния жалоб.

Однако уже после вступления в силу ново@

го закона выявился ряд его недостатков,

в том числе:

• акцент на вопросах контроля и упроще@

нии методов закупок, что в некоторых

случаях вредит конкуренции;

• использование обратных аукционов в от@

ношении крупных контрактов наряду

с отсутствием иных, нежели ценовые,

критериев оценки предложений, а также

отсутствие предварительного квалифика@

ционного отбора;

• неоправданно завышенные требования,

предъявляемые участникам, например,

внесение обеспечения заявки на участие

в конкурсе в размере 5%, а также обес@

печения исполнения контракта в размере

30% начальной цены контракта;

• отсутствие методов отбора консультантов

и т.д.26

Что касается второго пункта, а именно час@

тоты и качества инспекций, то в августе

2001 г. был принят новый закон о проверках

и инспекциях, который предусматривает,

что «любая инспектирующая государствен@

ная организация может производить не бо@

лее одной плановой проверки предприятия

в течение двух лет»27. Новый закон ставил

целью защиту малых предприятий от нео@

правданного количества инспекций и от свя@

занных с этим возможностей для неофици@

альных платежей. В докладе ЦЭФИР от@

мечается, что после введения нового закона

количество инспекций значительно сократи@

лось, и хотя «число внеплановых проверок

остается неограниченным, процедура их

осуществления упрощена»28.

Кроме того, в докладе подчеркивается, что

сохраняется ряд недостатков при фактичес@

ком проведении инспекций. Во@первых,

время, потраченное руководителями пред@

приятий на проверки, в 2005 г. действитель@

но сократилось, но дифференциация по это@

му показателю между регионами весьма

значительна. Например, в Приморском

крае руководство 70% малых предприятий

затрачивает менее 5% своего времени на

проверки, в то время как в Московской об@

ласти это верно лишь для 30% фирм29.

Во@вторых, доля фирм, которым пришлось

платить «неофициальные штрафы (или

просто давать взятки)30», в 2004 и 2005 гг.

возросла. Это позволяет предположить,

что, хотя частота проверок снижается, об@

щий стимул совершить как можно больше

поборов при меньшем количестве инспек@

ций сохраняется, несмотря на изменения в

законодательстве, и эта проблема требует

внимания. Эти результаты подтверждаются

и данными обследования BEEPS, пред@

ставленными в виде диаграмм на рис. 4 вы@

ше.

В данном случае собранная информация,

особенно среди малых предприятий, как

представляется, ставит под сомнение как

конструкцию, так и исполнение нового

закона о проверках и инспекциях31. Хотя

вначале казалось, что новые нормы дейст@

вительно способствуют повышению про@

зрачности и управляемости процесса про@

верок, сегодня становится очевидным, что

для привития в этой сфере дружественно@

го отношения к бизнесу, вероятно, необ@

ходима более серьезная реформа регули@

рования32.

27

26 Выступление Хесуса Ренцоли, специалиста по закуп@

кам московского представительства Всемирного бан@

ка, на Всероссийском форуме@выставке «Госзаказ@

2006», Москва, 14–16 марта 2006 г., «Развитие си@

стем государственных закупок. Мировая практика и

Россия».27 Мониторинг административных барьеров развития ма@

лого предпринимательства, ЦЭФИР, ноябрь 2005 г.,

с. 5.28 Там же, с. 5.

29 Там же, c. 5.30 Там же, c. 5.31 ЦЭФИР, Мониторинг административных барьеров.32 См. также ЦЭФИР, Мониторинг административных

барьеров.

Налоговое администрирование

В докладе «Бизнес в 2005 г.» Россия по@

ставлена на 52@е место по легкости уплаты

налогов, и это несколько более позитивная

оценка, чем обобщенный показатель по

итогам Исследования деловой среды и эф@

фективности предприятий в странах с пере@

ходной экономикой (BEEPS). Причина,

очевидно, заключается в том факте, что

в докладе «Ведение бизнеса» за 2005 г.

главным образом изучались количествен@

ные показатели по уплате налогов, а не вся

система налогового администрирования

в целом33. Исследование деловой среды и

эффективности предприятий (BEEPS),

напротив, было нацелено на изучение функ@

ционирования управления – от сбора нало@

гов до налоговых проверок.

Коррупция при налоговом администриро@

вании представляет собой вид коррупции

в сфере управления и может оказаться

особенно разрушительной для частного

сектора. Широкое распространение взя@

точничества в системе налогового управ@

ления влияет как на уровень конкуренции

на рынке, так и на нормы прибыли рынка

и его способность привлекать инвестиции,

вследствие искусственного искажения до@

ходности34.

В 2001 г. Россия систематизировала и объ@

единила ряд налогов на бизнес, тем самым

сократив их число с 20 до 15, хотя некото@

рые из них сейчас, по@видимому, вводятся

повторно. Вследствие этого ставки налого@

обложения юридических лиц снизились

с 35% до 24%. Налоговые доходы увели@

чились (в среднем на 14% за последующие

три года). Недавнее исследование (Ивано@

ва, Кин и Клемм (Ivanova, Keen and

Klemm), 2005) показало, что увеличение

доходов фактически связано с более высо@

кой степенью соблюдения правовых норм35.

Результаты исследования BEEPS также

свидетельствуют, что российские фирмы

заявляют о предъявлении все большей час@

ти своих доходов налоговым органам.

В процентном отношении доля общего го@

дового оборота, предъявляемого в целях на@

логообложения, фактически повысилась

с 82 до 84,5%.

Рис. 2�9. Продолжительность налоговых проверок

Какова была средняя продолжительность таких проверок/посещений? (час./посещение).

Источник: Исследование деловой среды

и эффективности предприятий (BEEPS), 2005 г.

Реструктуризация корпоративного налого@

обложения на самом деле недостаточна для

эффективного противодействия коррупции

в сфере налогового администрирования36.

Согласно исследованию, очень важным яв@

ляется также сокращение до минимума вза@

имодействия между налогоплательщиками

и чиновниками, обеспечение высокого

уровня прозрачности и опора на периодиче@

ские проверки, которые могут стать реаль@

ным сдерживающим фактором для потен@

циальных взяткодателей.

28

33 Показатели согласно докладу «Ведение бизнеса» за

2005 г.: Время (час.), Число действий и Общая сумма на@

логов, подлежащих уплате (% от валовой прибыли), ис@

точник: http://www.doingbusiness.org/ExploreEconomies/

Default. aspx?economyid=15934 Борьба с коррупцией в странах с переходной экономи@

кой 1, с. 54

35 Доклад «Ведение бизнеса» за 2006 г., с. 50–1.36 Борьба с коррупцией в странах с переходной экономи@

кой 1, с. 54.

Эту гипотезу поддерживает ЦЭФИР,

подчеркивая, что «более половины фирм,

имеющих на это право, не приняли упро@

щенную систему налогообложения, а 38%

из них до сих пор не перешли на нее, хотя

эта система и позволяет компаниям сокра@

тить затраты»37. Причины очевидного не@

приятия новой упрощенной системы состо@

ят в определенной «закоснелости» системы

ведения бизнеса и кажущейся ясности ста@

рой системы по сравнению с новой.

Хотя до сих пор и не вполне ясно, что за@

ставляет фирмы отдавать предпочтение

старой системе, все недвусмысленно при@

знают, что у них нет новых стимулов для

перехода с одного механизма на другой.

Система нормативно1правового регулирования в России: почему пока не работают решения в данной области

Как подчеркивалось в предыдущих разде@

лах, реформа государственного регулиро@

вания является одним из приоритетов по@

литики Российской Федерации с 2001 г.

За последние четыре года российские вла@

сти выступили с рядом законодательных

инициатив, направленных на снижение

расходов, связанных с административным

регулированием, и на упрощение процес@

сов лицензирования и проверки38. Кроме

того, в целях совершенствования системы

налогового администрирования прошла

реформа системы налогообложения юри@

дических лиц, и налоговое бремя для ма@

лых предприятий уменьшилось (в то же

время была расширена база подлежащих

налогообложению предприятий)39. Тем не

менее, несмотря на эти инициативы, нео@

пределенность в отношении политики ре@

гулирования и проблемы с ее осуществле@

нием, особенно в сферах лицензирования,

снабжения, получения разрешений, прове@

рок и налогового администрирования, ос@

таются в числе ключевых проблем ведения

бизнеса.

«Анализ системы регулирования в РФ»

(ОЭСР) (2005) подчеркивает значение

вопроса о среде регулирования как одного

из определяющих для конкурентоспособно@

сти российской экономики и основной при@

чины роста уровня коррупции. В частности,

в нем выделены основные характеристики

среды регулирования, препятствующие эф@

фективному применению законов, норм и

правил:

• Директивный подход к регулированию,

нацеленный на регулирование и контроль

экономической деятельности до мельчай@

ших деталей;

• Наличие противоречий между уста�

навливаемыми правилами и рамочным

законодательством;

• Сложность норм регулирования;

• В высокой степени иерархическая сис�

тема;

• Слабое правоприменение и непостоян�

ное соблюдение нормативов.

Согласно этому исследованию, выявленные

проблемы проистекают из ряда причин,

в числе которых и традиционное неуваже@

ние к закону, и слабость административных

и судебных органов, и отсутствие разумного

применения штрафов и санкций за несоблю@

дение норм и правил. Эти обстоятельства

создают для государственных чиновников

29

37 Мониторинг административных барьеров на пути раз@

вития малого бизнеса в России, ЦЭФИР, ноябрь

2005, с. 10.38 В рамках реформы системы регулирования в 2001–

2003 гг. в силу вступило несколько законов, в том

числе закон об инспекциях (август 2001 г.), закон о

лицензировании (февраль 2002 г.), закон о регистра@

ции (июль 2002 г.), закон об упрощенной системе на@

логообложения (январь 2003 г.) и закон о техничес@

ком регулировании (июнь 2003 г.).

39 ЦЭФИР: Административные барьеры для развития

малого бизнеса в России, с. 10. Количество служащих

в фирмах, подлежащих налогообложению по упро@

щенной системе, было увеличено с 20 до 100 сотруд@

ников.

возможность коррумпирования вследствие

произвольного применения политики регу@

лирования.

Результаты исследования ОЭСР также

подтверждают выводы из обследования де@

ловой среды и эффективности предприятий

(BEEPS) о том, что наибольшим недостат@

ком политики регулирования в России яв@

ляется неопределенность в отношении того,

какие законы и правила следует применять

и соблюдать. Согласно этому исследова@

нию, можно выделить следующие причины

непредсказуемости правоприменительной

практики в России40:

• Многоуровневая административная

структура. Система нормативного

правоприменения в России крайне де@

централизована, что создает значитель@

ные проблемы в координации и согласо@

ванности. Степень децентрализации

нормативного и регулятивного право@

применения в России выше, чем в лю@

бом другом федеративном государстве,

входящем в ОЭСР, что создает весьма

специфичные проблемы для осуществ@

ления политики, особенно с учетом раз@

меров страны.

• Региональные власти обладают регу�

лятивными и правоприменительны�

ми полномочиями в большинстве на�

правлений политики, включая ут@

верждение инвестиционных проектов,

нормативов по безопасности, выполне@

ние налоговых требований, трудового

законодательства и природоохранных

норм. Многие инспекции на местах фи@

нансируются из местных бюджетов,

что еще уменьшает степень контроля со

стороны центра.

• Местный протекционизм и «захват»

контроля над правоприменительными

процедурами.

• Недостаточность системы сдержек и

противовесов при правоприменитель�

ных действиях. Одна из крупных про@

блем здесь состоит в том, что региональ@

ные и муниципальные власти пользуются

очень широкими правами при интерпре@

тации нормативных требований, которые

применяют по своему усмотрению.

• Недостаточный судебный контроль.

Несмотря на недавние реформы, судебное

рассмотрение административной практи@

ки в России все еще применяется в очень

ограниченной степени по сравнению со

странами ОЭСР.

• Всепроникающее и чрезмерное регули�

рование. Как это ни парадоксально, рос@

сийская правовая система отличается как

чрезмерной детализацией, так и чрезмер@

ной возможностью для интерпретации по

индивидуальному усмотрению. Напро@

тив: в странах ОЭСР было подмечено,

что нагромождение процедур на самом

деле способствует увеличению произвола

в администрировании. Становится невоз@

можным знать и соблюдать все требова@

ния; поэтому администраторы сами и ре@

шают, какие правила применять и каким

образом.

Выводы, сделанные в исследовании систе@

мы нормативно@правового регулирования

в России, проведенном ОЭСР, подтверж@

дают, что законы и правила, которые вы@

полняет бюрократия, можно сделать более

устойчивыми к коррупции. Правила долж@

ны быть простыми, прозрачными и приве@

денными к единому стандарту, с редкими

исключениями и как можно меньшими воз@

можностями для бюрократического произ@

вола. Там, где требуется определенная сво@

бода действий, должны быть ясно оговоре@

ны критерии, определяющие выбор чинов@

ников. Их действия должны подпадать под

30

40 Способность правительства обеспечить высококачест@

венное регулирование в России. ОЭСР, июнь 2005 г.

(Government Capacity to Produce High Quality

Regulation in Russia, OECD, June 2005) http://

www.oecd.org/dataoecd/14/45/34985412.pdf

какие@то формы административного или су@

дебного контроля41.

Заключение: тенденции в Российской Федерации

Анализ среды управления и коррупции

в России, проведенный на основе ряда ис@

следований, позволил вскрыть несколько

тенденций, связанных с институциональной

и политической средой в России в более

широком понимании:

• Данные по стране, полученные в резуль�

тате Исследования деловой среды и эф�

фективности предприятий (BEEPS) и

Обзора мнений менеджеров (EOS), по�

казывают, что фактическая коррупци�

онная нагрузка на бизнес в 2005 г. значи�

тельно выросла по сравнению с 2002 г.

(BEEPS, EOS).

• В то же время, несмотря на реформы,

начатые в первые годы десятилетия, на�

блюдается снижение качества регу�

лирования как в относительном, так

и в абсолютном выражении (совокуп�

ный индекс государственного управ�

ления GRICS, обзор мнений менедже�

ров EOS) и 60% фирм указывают, что

неопределенность в отношении поли�

тики регулирования представляет со@

бой проблему для ведения бизнеса. Эти

выводы наводят на мысль о том, что,

хотя и делались определенные попытки

воздействия на глубинные причины

коррупции в России, такой подход все

же оказался неэффективным в отноше@

нии глубинных источников коррупции.

Это предполагает необходимость выхо@

да реформ за пределы задачи регулиро@

вания и распространения их на механиз@

мы осуществления политики. Меры,

подобные введению стандартов госу@

дарственных услуг, которые предусмот@

рены в рамках Концепции администра@

тивной реформы и Плана мероприятий,

можно надеяться, дадут более значи@

тельный эффект, чем переписывание

правил.

• Эффективность деятельности прави�

тельства в России демонстрирует

спад, по данным исследований EOS,

BEEPS и «Бизнес в России». Результа@

ты Обзора мнений менеджеров показы@

вают тот же уровень или снижение пока@

зателей бюрократизации и надежности

правоприменения, хотя в этой последней

сфере данные противоречивы – Обзор

мнений менеджеров дает снижение пока@

зателей, а согласно результатам Исследо@

вания деловой среды и эффективности

предприятий за 2005 г. около 37% фирм

сообщают, что практика правопримене@

ния непротиворечива и предсказуема

(рост более чем на 10% по сравнению

с 2002 г.).

• Неполный или запоздалый ввод в дей�

ствие новых законов и норм регулиро�

вания, по�видимому, является самым

крупным препятствием для борьбы

с широко распространенной коррупцией

в бизнесе. В частности, в том, что касает@

ся лицензирования бизнеса и налогового

администрирования, новые законы и нор@

мы регулирования не были полностью

введены в действие. Дальнейшее изуче@

ние причин такого отставания, возможно,

прольет свет на глубинные движущие си@

лы коррупции и снизит ее влияние на

бизнес.

• Прозрачность законодательства о

государственных заказах / закупках

представляется одним из наиболее

значимых препятствий для деловых

операций. Отсутствие четких руко@

водств и правил в отношении государст@

венных закупок способствует возникно@

31

41 Способность правительства обеспечить высококачест@

венное регулирование в России. ОЭСР, июнь 2005 г.

(Government Capacity to Produce High Quality

Regulation in Russia, OECD, June 2005) http://

www.oecd.org/dataoecd/14/45/34985412.pdf

вению всеобщего ощущения неопреде@

ленности правил и регулятивной полити@

ки. Хотя новый Федеральный закон,

принятый в 2005 г., и пытается решить

ряд обозначенных проблем, решения не

всегда оказываются удовлетворитель@

ными.

• В том, что касается инспекционных

проверок, то собранная информация,

особенно среди малых предприятий, оче�

видно, противоречит и замыслу, и прак�

тическому применению новых законов

об инспекционных проверках. Фактичес@

кая практика не соответствует формаль@

ным правилам, и у предприятий нет меха@

низмов защиты своей повседневной дея@

тельности.

В итоге данные, полученные при расчете

индексов государственного управления и

в ходе иных исследований деловой среды,

дают разностороннюю картину институци@

онального и политического контекста, в ко@

тором возникают возможности для корруп@

ции. В первую очередь из данных, получен@

ных в результате исследований, вытекает

необходимость изучения структур и систем

управления, ответственных за осуществле@

ние нормативного регулирования, а также

самой сути регулирования. Чрезмерное

внимание к последнему, очевидно, является

одной из возможных причин того, что не

удалось достигнуть больших успехов в со@

здании более дружественной к бизнесу ин@

ституциональной и политической среды.

32

Анализ, представленный в предыдущих

разделах, показывает сложность ин@

ституциональных факторов, связан@

ных с размерами и масштабом коррупции в

России. Некоторые аспекты нормативно@пра@

вового регулирования были выделены как ос@

новные препятствия для бизнеса и главные ис@

точники потребности в неформальных плате@

жах; в частности, лицензирование, государст@

венные контракты, налоговое

администрирование и инспекционные провер@

ки. Если по первым трем направлениям были

разработаны реформы, и проблемы, очевидно,

связаны в основном с их осуществлением, то в

сфере инспекционных проверок сама суть но@

вых правил, вдобавок, воспринимается как про@

блематичная.

Поскольку многие препятствия для бизнеса

и связанные с ними источники коррупции

напрямую связаны с системой нормативно@

правового регулирования, этот раздел глав@

ным образом будет посвящен возможным

способам решения проблем в этой области.

Это исключительно своевременный вопрос

в свете недавнего принятия Концепции ад@

министративной реформы, одним из при@

оритетов которой является оптимизация го@

сударственного регулирования с целью сни@

жения опасности коррупции.

В данном разделе будут представлены два

набора инструментов для устранения по@

тенциальных причин коррупции. Пер@

вый – это разработка институциональных

процедур анализа предлагаемых норм и

правил на основе методик ОЭСР, а вто@

рой – рассмотрение ряда более специфиче@

ских инструментов, применяемых в между@

народной практике, которые могут помочь

в решении проблем, связанных с выдачей

лицензий и разрешений, государственными

контрактами и налоговым администриро@

ванием, с упором на доступность и про@

зрачность.

Борьба с коррупцией путем постоянногоприменения процедур анализа правил и нормативов

В контексте сотрудничества в рамках

ОЭСР была разработана методика пере@

смотра документов регулирования, на@

правленная на решение проблем в систе@

мах регулятивного управления стран –

членов организации. В свете выводов по

итогам анализа регулирования в России,

проведенного ОЭСР и представленного

в предыдущем разделе, разработка более

постоянных процедур анализа качества и

применения норм и правил, базирующаяся

на Анализе реформы регулирования, мог@

ла бы стать интересным инструментом для

решения ряда поднятых вопросов. Два

альтернативных подхода к таким проце@

дурам начали применяться в Мексике и

Латвии. Создание таких механизмов мо@

жет помочь внедрить как механизм кон@

троля качества содержания инструментов

регулирования, так и процедуры анализа

их применения.

33

Часть III. Подходы к устранению глубинных причин коррупции: Уроки, извлеченныеиз международного опыта и их значение для Российской Федерации

Институционализированный анализрегулирования: уроки Мексики 42

В 1989 г. в Мексике было создано Подраз@

деление экономического дерегулирования

(UDE) для снижения давления на частный

бизнес тяжкого бремени норм регулирова@

ния, которые начали складываться еще

в 1930@е гг. и чей совокупный эффект вел

к ограничению доступа на рынок, сниже@

нию конкуренции и взращиванию корруп@

ции; тем самым препятствуя предпринима@

тельской инициативе, инновационной дея@

тельности, созданию новых рабочих мест

и верховенству закона.

В качестве первого шага на пути к фор@

мальному пересмотру инструментов регули@

рования, президентский указ 1995 г. дал

распоряжение федеральным службам со@

ставить перечень норм, правил и процедур

регулирования бизнеса, а также предста@

вить предложения по реформе, используя

стандартный шаблон. В 1996 г. UDE и со@

вет ввели в действие более систематичный

метод оценки воздействия регулятивных

инструментов на основе подхода с точки

зрения сравнения затрат и результатов, для

оценки предложений по нормам регулиро@

вания. От федеральных служб требовалось

представлять документ о такой оценке вме@

сте с любыми предложениями новых норм и

правил. После этого, не более чем через

30 дней, UDE опубликовало носивший ре@

комендательный характер анализ предло@

жения и его оценку, что знаменовало собой

решительный отход от прошлой практики

обсуждения предложений только с избран@

ными заинтересованными кругами. Служба

или ведомство, подавшее предложение,

могла после этого изменить его формули@

ровки или вообще отозвать, а право оконча@

тельного утверждения принадлежало Кон@

грессу или президенту.

В 2000 г. был принят Закон о федеральных

административных процедурах, что углуби@

ло совершенствование регулятивной систе@

мы. Согласно этому закону UDE было

преобразовано в Комиссию по совершенст@

вованию регулирования (COFEMER) при

Министерстве торговли и промышленности

(ныне – экономики).

Стратегия пересмотра принципов регулиро@

вания в Мексике была нацелена на админи@

стративные формальности и процедуры,

в особенности лицензии, разрешения и кон@

цессии, и осуществлялась по следующим

направлениям43:

• Установление общих горизонтальных

правил, регулирующих создание фор�

мальностей, в том числе создание зако@

нодательных норм, определяющих общие

характеристики формальностей (закон об

административных процедурах); и созда@

ние регистра пользователей во избежание

34

42 Анализ основан на следующих исходных материалах,

содержащих более подробную информацию:

Институциональное строительство: Уроки Мексики. Го@

сударственная политика для частного сектора, Всемир@

ный банк, январь 2005 г. (Institution Building: Lessons

from Mexico, Public Policy for the Private Sector, The

World Bank, January 2005), http://rru.worldbank.org/

Documents/PublicPolicyJournal/282salas.pdf;

Институционализация совершенствования регулиро@

вания: Мексиканский эксперимент (1989–2004),

Фернандо Х. Салас. (Institutionalizing Regulatory

Improvement: the Mexican Experiment (1989 – 2004),

Fernando J. Salas), Strategic Solutions Consulting, http://

scid.stanford.edu/events/2004–5%20lunch%20papers/

fsalas.pdf

Борьба с бюрократизмом: Уроки из формальностей –

Реформа регулирования в Мексике, Али Хадду@Руис,

Конференция ОЭСР по упрощению административных

формальностей. (Cutting Red Tape: Lessons from

Formalities – Regulatory Reform in Mexico, Ali Haddou@

Ruiz, OECD meeting on administrative simplification),

http://www.oecd.org/dataoecd/37/17/2673651.pdf

43 Борьба с бюрократизмом: Уроки из формальностей –

Реформа регулирования в Мексике, Али Хадду@Руис,

Конференция ОЭСР по упрощению административ@

ных формальностей. (Cutting Red Tape: Lessons from

Formalities – Regulatory Reform in Mexico, Ali Haddou@

Ruiz, OECD meeting on administrative simplification),

http://www.oecd.org/dataoecd/37/17/2673651.pdf

дублирования информационных запросов

(единый идентификационный номер);

• Установление процедур для процесса пе�

ресмотра определенных формальнос�

тей, включая идентификацию / учет всех

существующих формальностей; система@

тический анализ новых формальностей;

• Определение специфических целей, по ко�

торым можно измерить степень дости�

жения успеха, в том числе процент сниже@

ния количества целей ограни@

ченной ценности; упор на

формальности с наиболее вы@

сокой степенью воздействия и

внимание к результатам, кото@

рых требуется достичь (быст@

рое создание бизнеса).

В то же самое время был вве@

ден систематический анализ

новых формальностей, в кото@

рый входит использование

оценки воздействия регулятив@

ной меры и процедуры обще@

ственных консультаций. В ос@

новном анализ был направлен

на формальности с высоким

уровнем воздействия и вклю@

чал консультации, прозрач@

ность и отчетность (Рис. 3@2).

COFEMER предложила дальнейшие ме@

ры по увеличению прозрачности, предло@

жив в 2002 г. проект закона, требующего

от федеральных ведомств открыть свое де@

лопроизводство для общественности. Од@

ногодичный «мораторий на регулирова@

ние», нацеленный на то, чтобы воспрепят@

ствовать подаче ведомствами новых пред@

ложений по регулированию, если они не

будут абсолютно необходимы, сократил на

35

Рис. 3�1. Процесс анализа системы регулирования в Мексике

Источник: Борьба с бюрократизмом: Уроки из формальностей – Реформа ре@

гулирования в Мексике, Али Хадду@Руис, Конференция ОЭСР по упрощению

административных формальностей. (Cutting Red Tape: Lessons from Formalities –

Regulatory Reform in Mexico, Ali Haddou@Ruiz, OECD meeting on administrative

simplification), http://www.oecd.org/dataoecd/37/17/2673651.pdf

Рис. 3�2. Процесс рассмотрения предлагаемых федеральных норм регулирования

треть количество предложений. А новый

закон, направленный на снижение уровня

бюрократического произвола и злоупотреб@

лений, требует автоматической отмены лю@

бых новых регулятивных процедур, сооб@

щение о которых не было опубликовано

в федеральном регистре вводящим их ве@

домством.

Многие из этих мер носят специфический

мексиканский характер, но из них можно

извлечь кое–какие уроки, пригодные и для

российского контекста:

• институты и процедуры создавались на

ранней стадии процесса реформирования

системы регулирования, поддерживали

осуществление реформ, и помогали про@

ведению реформ в течение долгого пери@

ода времени;

• потребовалась организация, такая, как

COFEMER, с широкими полномочиями

для борьбы как с причинами, так и со

следствиями недостатков в системе регу@

лирования, чтобы достичь фундаменталь@

ных перемен;

• политическая поддержка для этого агент@

ства оказалась критически важной;

• высокая степень доверия общественности

к комиссии COFEMER была достигну@

та за счет следующего: наличия надзор@

ного органа с широким участием заинте@

ресованных сторон для рассмотрения ре@

зультатов и контроля соблюдения норм

федеральными ведомствами; активного и

постоянного участия частного сектора;

послужного списка с хорошо известными

публике успехами;

• продвижение программ по совершенство@

ванию регулятивной системы на всех

уровнях и ветвях государственной власти.

Таким образом, первый шаг по снижению

возможностей для коррупции в админист@

ративном регулировании состоит в пересмо@

тре процедур регулирования. Опыт Мекси@

ки является хорошим примером такого пе@

ресмотра в многоуровневой системе управ@

ления. Это особенно важно для России,

с учетом ее системы регулятивного право@

применения с высокой децентрализацией.

По результатам такого пересмотра могут

быть приняты определенные меры по обес@

печению применения новых правил. И хотя

определенные уроки из опыта Мексики

также являются существенными в этом от@

ношении, более далеко идущие меры, при@

мененные в других странах для улучшения

правоприменения и соблюдения нововве@

денных процедур регулирования, будут рас@

смотрены в следующем разделе.

Разработка улучшенных норм и правил: от отдельных инициатив к комплексной программе мероприятий: пример Финляндии.

В Финляндии существует долгая традиция

совершенствования систем регулятивного

управления. Например, Закон об открыто@

сти деятельности правительства 1999 г.,

который обеспечивает гражданам доступ

к нормам и правилам, находящимся еще на

стадии разработки, часто называют образ@

цовым для европейских государств.

Закон устанавливает право доступа к ин@

формации, содержащейся в официальных

документах. Среди прочего, это создает не@

обходимые условия для консультаций с об@

щественностью перед принятием решений.

Согласно этому Закону, граждане имеют

право на доступ к проектам законов и нор@

мативных распоряжений еще на предвари@

тельной стадии. Более того, согласно зако@

ну, является обязательным, чтобы власти

обеспечивали доступ к проектам и готовя@

щимся документам путем, например, созда@

ния регистра проектов.

Еще один пример доступа к нормативным

документам / решениям властей – это За@

кон об изъятии земли, согласно которому

36

если организация подает заявку на получе@

ние разрешения на изъятие земли, то эта

заявка вывешивается на информационном

щите муниципалитета. Это дает возмож@

ность заинтересованным сторонам заявить

о своих претензиях. В случае, если изъятие

земли может оказать влияние на большое

число заинтересованных сторон, объявле@

ние будет также опубликовано в местной

прессе.

Что касается инструментов, с помощью ко@

торых обеспечивается доступ к норматив@

ным документам и правовым актам, то од@

ним из примеров таких инструментов мо@

жет служить Регистр проектов и подгото@

вительных правовых документов финского

правительства. Он содержит информацию

по реализуемым правительством проектам,

а также информацию о проектах законов.

Интересно отметить, что этот Регистр ис@

пользуется как для внешних, так и для вну@

тренних целей, т.е. и самими министерства@

ми, и гражданами. Информация выложена

в Интернете, в едином формате как для

внутренних пользователей (государствен@

ных ведомств), так и для внешних.

В последние годы совершенствование регу@

лирования стало предметом многих проек@

тов в Финляндии, включая, например,

Проект по оценке воздействия регулирова@

ния на бизнес, который осуществляет Ми@

нистерство торговли и промышленности

Финляндии.

В настоящее время Финляндия реализует

комплексную стратегию по совершенство@

ванию среды регулирования. Улучшение ре@

гулирования было одним из приоритетов

президентской власти в Финляндии, в це@

лях улучшения и упрощения норм и правил

в сотрудничестве с Европейским парламен@

том. В программе по улучшению регулиро@

вания участвуют несколько министерств,

в том числе Министерство юстиции, Ми@

нистерство торговли и промышленности и

Министерство финансов.

В августе 2006 г. новая комплексная про@

грамма мероприятий по совершенствованию

регулирования была представлена премьер@

министру Финляндии44. Разработка про@

граммы мероприятий была поручена проект@

ной группе, включавшей экспертов в области

законотворчества и представителей промыш@

ленных и трудовых организаций, минис@

терств, Ассоциации муниципалитетов Фин@

ляндии, Ассоциации юристов Финляндии и

Национального научно@исследовательского

института правовой политики. Председате@

лем координационного комитета стал министр

юстиции, а проектную группу возглавил по@

стоянный секретарь Министерства юстиции.

Таким образом, программа явилась результа@

том широкого участия заинтересованных сто@

рон. Основная цель – разработка програм@

мы, определяющей основные принципы зако@

нодательной политики, а также процессуаль@

ные нормы, связанные с принятием законов.

Одним из ключевых моментов программы

является тот, что в то время как объемы регу@

лирования, а также степень его детализации

возрастают, круг заинтересованных сторон,

вовлеченных в процесс нормотворчества, все

более сужается, и все больше и больше норм

и правил разрабатывается всего лишь не@

большим числом чиновников в каком@либо

подразделении министерства. Иные пробле@

мы регулирования состоят в недостаточно

высоком качестве исходных материалов, ис@

пользуемых при подготовке законодатель@

ных актов и при оценке их воздействия.

В состав общих принципов Программы

входят принципы предсказуемости и про@

зрачности законотворчества и законода@

тельства, участие всех заинтересованных

сторон и учет влияния заинтересованных

37

44 Информация о Программе основана на документах

Правительства Финляндии.

сторон. В намерения также входит упроще@

ние языка законодательных актов. Должна

быть обеспечена непротиворечивость поло@

жений, относящихся к разным сферам дея@

тельности. Регулирование не должно рас@

сматриваться как самоцель, и надо активно

использовать и другие средства влияния.

Законодательство должно поддерживать

инновации, облегчение доступа на рынок и

производительность и должно способство@

вать улучшению условий труда и благопри@

ятной обстановке на работе.

Авторы Программы рекомендуют, чтобы

каждое государственное ведомство приняло

порядок в сфере законодательства. Этот

порядок должен включать стратегический

план, который, среди прочего, должен со@

держать перечень мер по упорядочиванию

регулирования и по оценке и минимизации

административной нагрузки на компании.

Программа также предусматривает учреж@

дение министерской группы или комитета по

совершенствованию регулирования на сле@

дующий срок избрания. Ее возглавит пре@

мьер@министр или министр юстиции, и она

послужит цели улучшения качества разраба@

тываемых законов, а также разработке бла@

гоприятной законодательной среды в целом.

Должен быть учрежден Секретариат по за@

конодательной политике для поддержки ми@

нистерской группы или комитета. Секрета@

риат будет работать в составе администра@

ции премьер@министра.

Программа также предлагает, чтобы был

создан Консультативный комитет на широ@

кой основе для поддержки и оценки осуще@

ствления Программы улучшения регулиро@

вания на 2007–2010 гг., а также для пред@

ставления в Правительство инициатив по

развитию регулирования.

Кроме того, Программа рекомендует, что@

бы больше внимания уделялось подготови@

тельной работе в области законодательст@

ва, рассмотрению альтернатив и оценке

воздействия. Она предполагает создание

совместной Экспертной службы в интере@

сах правительства. Экспертная служба

должна предлагать альтернативные вари@

анты регулирования и оценки его воздей@

ствия.

Далее Программа рекомендует, чтобы ми@

нистерства ввели систему управления ка@

чеством законотворчества и создали но@

вую базу данных для разработчиков, обес@

печивающую более легкий доступ к инст@

рукциям по разработке законодательства

и исходным материалам. В следующий из@

бирательный цикл в обязанность минис@

терств войдет включение в их ежегодные

отчеты сведений о тех мерах по совершен@

ствованию законодательства, которые они

приняли.

Политика участия в разработке норм и правил: Латвия

Пример кабинета министров Латвийской

Республики является живым образцом то@

го, как прозрачность политического про@

цесса в целом и разработка норм и правил

в частности помогают предотвратить кор@

рупцию благодаря увеличению возможнос@

ти участия некоммерческих организаций

(НКО) в этом процессе.

На своем веб@сайте (www.mk.gov.lv) Каби@

нет министров поддерживает специальный

раздел под названием «Привлечение обще@

ственности». Он знакомит читателя с про@

цессом формирования политики Латвии и

четко объясняет возможности для участия

НКО на каждой стадии.

Веб@сайт дает описания четырех стадий

цикла планирования государственной поли@

тики (определение повестки дня, формиро@

вание политики, принятие решений и их

38

осуществление). На стадии определения

повестки дня прозрачность для граждан@

ского общества реализуется благодаря на@

личию Правительственного плана меропри@

ятий на домашней страничке Кабинета ми@

нистров. НКО, в свою очередь, могут при@

влекать внимание политиков и средств

массовой информации к вопросам, пред@

ставляющим для них важность, а также

связываться с соответствующими чиновни@

ками по вопросам разработки и реализации

Правительственного плана мероприятий.

На стадии формирования политики минис@

терства готовят проекты законодательных

актов, в том числе норм и правил. Участие

гражданского общества на этом этапе мо@

жет принимать различные формы. Напри@

мер, некоторые министерства учредили со@

веты с участием представителей НКО, ко@

торые задействованы в разработке право@

вых актов и политических документов или,

по крайней мере, дают к ним комментарии.

Кроме того, НКО могут через различные

рабочие группы привлекаться к разработке

правовых документов, норм и правил. Ран@

ние версии документов также публикуются

на веб@сайте, так что заинтересованные

стороны могут подать свои комментарии

и возражения. В каждом проекте есть спе@

циальный раздел (или, скорее, Приложе@

ние), который называется «Аннотация

к проекту», и в нем, в свою очередь, содер@

жатся специальные колонки, например,

«Мнение представителя гражданского об@

щества», «Мнение экспертов» и «Мнение

иностранных экспертов».

На стадии принятия решений НКО могут

привлекаться в качестве так называемых

«партнеров по сотрудничеству» с минис@

терствами. В данном качестве они могут

выступать либо по приглашению от минис@

терства, либо по собственной инициативе.

В этом качестве НКО могут использовать@

ся, как:

• дополнительный источник специальных

знаний;

• сотрудничающий партнер при формулиро@

вании, осуществлении и оценке политики;

• первый, кто предупреждает о потенци@

альных недостатках политики;

• посредник между широкой общественно@

стью и чиновниками

В дальнейшем на веб@сайте предлагаются

подробные описания возможностей для

НКО на различных стадиях разработки

правовых документов. Вот как выглядит

этот процесс при участии НКО:

• Министерство готовит проект законода@

тельного акта и представляет его в Госу@

дарственную канцелярию.

На встрече государственных секретарей

следует объявление о том, что новый про@

ект должен получить оценку министерств

и НКО.

• Министерства и НКО выдвигают свои

предложения или возражения ответст@

венному министерству.

• Ответственное министерство разрабаты@

вает координированный план.

• Если согласование правового акта про@

шло без возражений, Кабинет министров

рассматривает и утверждает документ.

• Если документ не согласован, на встрече

государственных секретарей происходит

согласование документа на администра@

тивном уровне.

• Комитет Кабинета согласует проект до@

кумента на политическом уровне.

• Кабинет министров одобряет и принима@

ет документ.

На стадии реализации политики НКО могут

принимать участие в оценке воздействия,

выражать свое мнение соответствующим

министерствам и способствовать дискуссиям

с участием средств массовой информации.

Прозрачность процесса формирования по@

литики обеспечивает представительство

39

групп с разными интересами на разных ста@

диях процесса.

Меры для быстрого достижения результата в осуществлении регулятивной политики: лицензирование,правительственные контракты и налоговое администрирование

Кроме разработки механизмов, которые

могут улучшить качество и прозрачность

нормативных документов, а это можно сде@

лать в контексте Концепции администра@

тивной реформы и Плана мероприятий,

важно также разработать некие кратко@

срочные «выигрышные» реформы, которые

смогут послужить хорошим практическим

примером реформирования. Здесь мы вы@

делим несколько примерных мероприятий,

которые могут быть воспроизведены в рос@

сийском контексте и относятся к вопросам

лицензирования, государственных контрак@

тов и налогового администрирования.

Создание прозрачной системы мониторинга заявок на получение разрешений и лицензий: система OPENв Сеуле 45

Система усовершенствования процедуры

прохождения заявок на получение разреше@

ний на деятельность в гражданской сфере

в онлайновом режиме (OPEN), разрабо@

танная и внедренная Городским правитель@

ством Сеула, представляет собой интерес@

ный пример возможного решения проблемы

увеличения прозрачности в системе выдачи

разрешений и лицензий. Хотя она и являет@

ся примером системы, внедренной на мест@

ном уровне, такой же подход может быть

реализован при введении в исполнение

норм и правил на региональном уровне

в России для повышения прозрачности на

этом уровне государственного управления,

который несет ответственность за боль@

шинство аспектов оказания услуг.

Городское правительство Сеула реализова@

ло системный подход к коррупции, который

включает профилактические и карательные

меры наряду с государственно–частным

партнерством и мероприятиями по повыше@

нию прозрачности (см. рис. 3@3)

Эта система усовершенствования процеду@

ры прохождения заявок на получение раз@

решений на деятельность в гражданской

сфере в онлайновом режиме (OPEN) со@

стоит из следующих элементов46:

• Система охватывает 54 вида государст�

венных услуг (в таких сферах, как жилищ@

ное хозяйство/строительство, строительные

работы, дорожное движение/транспорт, ок@

ружающая среда, культура/туризм, промы@

шленность и экономика);

• Бюро обработки заявок в электронном

формате, которое принимает и обраба@

тывает заявки, поданные через Интернет

(www. cyber.seoul.kr);

• Информация о нормах и правилах и си@

стема поиска нормативных документов

доступна в онлайновом режиме;

• Подробная информация о 54 направле�

ниях государственных услуг наряду

с перечнем требуемых документов для

40

45 Признавая систему OPEN успешным примером но@

ваторского подхода к увеличению прозрачности,

сдерживанию коррупции и приближению услуг госу@

дарственного управления к гражданам, Департамент

по экономическим и социальным делам ООН

(UNDESA), в лице своего Отдела государственной

экономики и государственного управления, подписал

Совместное Заявление о сотрудничестве с Городским

правительством Сеула (SMG) и разработал учебный

модуль по развитию системы OPEN. Система усо@

вершенствования процедуры прохождения заявок

на получение разрешений на деятельность в граж@

данской сфере в онлайновом режиме (OPEN): Ру@

ководство по онлайновой обработке заявок на полу@

чение разрешений на деятельность в гражданской

сфере (имеется и на русском языке), UNPAN,

http://www.unpan.org/training@open@manual.asp

46 http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/docu@

ments/un/unpan002393.pdf

подачи заявок, прохождения админист@

ративных процедур и смежные правила

доступны по каждой услуге;

• Страничка «Глас народа», на которой

обрабатываются обзоры общего качества

управления / услуг в системе OPEN;

• Статистика и отчетность. В систе@

ме OPEN имеются статистические дан@

ные по 10 направлениям, разбитые по ка@

тегориям в соответствии со сферой ока@

зания услуг и задачами. Удаленные дан@

ные могут также быть восстановлены.

Различные методы отбора статистичес@

кой информации, в том числе данные за

определенный период, а также конкрет@

ное число заявок, обработанных депар@

таментами, может быть распечатано.

Система приема и обработки заявок на ос@

нове информационных технологий, воз@

можно, смогла бы внести значительный

вклад в совершенствование системы регу@

лятивного управления в России в сфере вы@

дачи лицензий и разрешений, особенно ес@

ли содержание нормативных документов

в этой сфере отличается хорошим качест@

вом (о чем, по@видимому, свидетельствуют

результаты обзоров). Осуществление од@

ного или нескольких пилотных проектов

в контексте Плана мероприятий по админи@

стративной реформе в России может послу@

жить испытанием возможности реализации

этого подхода в России, предпочтительно

на уровне регионов.

Искоренение коррупции при размещении государственных контрактов – Подход на основе «модели контракта», Нью+Йорк 47

Одним из ключевых механизмов противо@

действия коррупции при размещении го@

сударственных контрактов являются мак@

симальная открытость и прозрачность

процесса осуществления государственных

поставок и использование публичного ха@

рактера информации в качестве инстру@

мента для повышения осведомленности

общественности. Одним из хорошо изве@

стных примеров применения такого под@

хода была «модель контракта», разрабо@

41

Рис. 3�3. Антикоррупционные меры Городского правительства Сеула: системный подход

Источник: http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/APCITY/UNPAN003377.pdf

47 Источник: Лучшая практика борьбы с коррупцией,

ОЭСР (Best Practices in Combating Corruption,

OSCE)

танная и использованная в строительной

индустрии города Нью@Йорк.

Проблема коррупции в строительной инду@

стрии Нью@Йорка имеет долгую историю.

Проблема была настолько острой, что За@

конодательное собрание города Нью@Йор@

ка отказалось выделить финансирование

Совету по образованию г. Нью@Йорка на

финансирование капитальных затрат для

приведения в порядок школьной инфраст@

руктуры города. Чиновники штата были

убеждены, что большая часть денег, выде@

ленных Совету по образованию, будет ис@

пользована нецелевым образом.

Для того чтобы выйти из этого тупика,

в 1988 г. город согласился на создание ново@

го агентства, Управления по строительству

школ (SCA), с хорошо финансировавшимся

бюро Генерального инспектора для защиты

важных инвестиций в школьную систему.

В 1989 г. Управлению по строительству

школ было выделено 5 млрд. долл. США

на новое строительство и крупные ремонт@

ные работы; годовой бюджет Генерального

инспектора составил немногим более 2 млн.

долл. (т.е. менее 0,05% от всего бюджета

Управления).

Генеральный инспектор осуществлял теку@

щий контроль и надзор для обеспечения со@

блюдения норм законодательства, вклю@

чавший:

• полное раскрытие информации о собст�

венниках и истории деятельности

каждым участником тендера (и субпод@

рядчиками, и подрядчиками)

• раскрытие подробностей предыдущих

арестов и приговоров, выплаты взя�

ток, участия в мошенничестве или

фальсификации результатов тенде�

ров, связи с представителями органи�

зованной преступности

• соблюдение кодекса деловой этики каж@

дым участником тендера

• удостоверение того, что вся предо�

ставленная информация правдива и пра@

вильна, а также подтверждение того, что

она была предоставлена исключительно

в целях заключения контракта с Управле@

нием по строительству школ.

Информация, предоставленная каждым

подрядчиком, подвергалась тщательному

изучению в Бюро Генерального инспектора,

которое также проводило масштабные про@

верки сопутствующей информации. Когда

возникали сомнения, участник тендера или

подрядчик вызывался в Бюро Генерального

инспектора для ответов на вопросы под

присягой.

В течение первых пяти лет существования

Управления по строительству школ не@

сколько сотен подрядчиков было отстране@

но от участия в тендерах по контрактам Уп@

равления. Несколько десятков контрактов

было разорвано, и подрядчики в результате

этого потеряли много миллионов долларов.

Все это было достигнуто путем обычной

процедуры в рамках гражданского права,

крайне редко оспаривавшейся в суде. Кро@

ме того, несколько подрядчиков были

осуждены за лжесвидетельство в результа@

те подачи ими ложной информации Гене@

ральному инспектору. Кроме того, выбор

строительных компаний существенно уве@

личился, потому что добавились законопо@

слушные и компетентные строительные

подрядчики, ранее не участвовавшие в тен@

дерах на производство строительных работ

в школах из–за преобладания коррупции и

рэкета. Такой рост конкуренции способст@

вовал дальнейшему снижению цен и даже

более высокому общему качеству работ.

Вышеприведенный пример демонстрирует

значение прозрачности и эффективного

правоприменения для создания эффектив@

ного рынка государственных подрядов и

предоставляет довольно простые инстру@

42

менты для осуществления процедурной ре@

формы, которые могут быть использованы

в России на региональном и муниципаль@

ном уровнях, где в основном реализуются

государственные контракты.

Антикоррупционные меры в налоговомадминистрировании – Подразделениенадзора в Латвии 48

Упрощение налогообложения, возможно,

является одним из самых важных методов

ограничения возможностей для коррупции

при налоговом администрировании, и мо@

жет также улучшить экономическую эф@

фективность по другим причинам.

Во многих странах налоговые реформы на@

правлены на снижение налоговых ставок,

расширение налогооблагаемой базы, ликви@

дацию особых налоговых льгот и упроще@

ние процедур, а также на увеличение про@

зрачности налоговых обязательств и сокра@

щение затрат налогоплательщиков на со@

блюдение налогового режима. Вмененный

налог на малый бизнес, у которого может не

быть подробной отчетности, также в состо@

янии способствовать уменьшению произво@

ла со стороны налоговых инспекторов и

сделать расчет налогов проще и яснее. Кро@

ме того, очень большое значение приобре@

тает создание системы внутреннего и внеш@

него контроля. Подразделения внутреннего

аудита и антикоррупционные подразделе@

ния становятся самыми важными инстру@

ментами борьбы с коррупцией в налоговых

органах. К числу важных институциональ@

ных мер, принимаемых за пределами нало@

говых органов, относятся независимые и

эффективные судебные власти, внешние

проверки со стороны государственных

служб и подразделений (например, незави@

симый внешний аудит), ассоциации налого@

плательщиков.

Антикоррупционная стратегия в Латвии

в сфере налогового администрирования бы@

ла частью широкой общенациональной

стратегии, воплощавшейся под руководст@

вом Подразделения надзора. Международ@

ный опыт показал, что в странах с переход@

ной экономикой налоговое администриро@

вание подвергается серьезному испытанию

со стороны коррумпированных налогопла@

тельщиков и чиновников в условиях боль@

ших объемов наличных денег и трансгра@

ничных сделок, высокой степени уклонения

от уплаты налогов и недоимок и роста не@

формальной экономики.

Организационная структура Государствен@

ной налоговой службы была усовершенст@

вована с тем, чтобы свести воедино налого@

вые и таможенные платежи и выплаты в си@

стему социального обеспечения и создать

мощные службы внутреннего контроля и

борьбы с коррупцией. Подразделение над�

зора, работавшее независимо от финансо@

вой полиции, должно было:

• осуществлять текущий контроль за пер@

соналом и обучать его в соответствии

с этическим кодексом.

• расследовать случаи незаконного обога@

щения.

• проводить дисциплинарные расследова@

ния.

• разрабатывать руководства для менедже@

ров по вопросам коррупции.

• реорганизовывать процесс в бизнесе для

уменьшения произвола, а там, где свобо@

да принятия решений была необходима,

вводить системы контроля за ее примене@

нием.

• разрабатывать стимулы для проявления

этичного поведения.

• отслеживать декларации о доходах и иму@

щественном владении парламентариев,

министров и государственных служащих.

43

48 Дополнительную информацию см. в Антикоррупци@

онная стратегия для налоговых органов (An Anti–cor@

ruption Strategy for Revenue Administration), PREM

Note 33, the World Bank, October 1999.

Приобретенный опыт указывает на значе@

ние проявления политической воли на высо@

ком уровне, хорошей предпроектной диа@

гностики, разработки проекта с участием

всех заинтересованных сторон и надежной

регистрации информации. Имеются также

свидетельства в пользу эффективности

компьютеризации в сочетании с кадровой,

организационной и управленческой рефор@

мами и о неэффективности компьютериза@

ции без укрепления соответствующих ин@

ститутов.

44

Установление приоритетов в борьбе с ис@

точниками коррупции в России – не@

простая задача с учетом сложности во@

проса и размаха коррупции. В настоящее вре@

мя в России осуществляются несколько инсти@

туциональных и структурных реформ. Важно

осознать, что задача борьбы с коррупцией не

должна рассматриваться как повод для чрез@

мерного расширения программы реформ, но

скорее как возможность более эффективного

определения приоритетов программы. Изуче@

ние международного опыта в осуществлении

антикоррупционной политики показывает, что

сочетание структурных мер, таких, как проце@

дуры пересмотра нормативных документов, и

решений, сулящих быстрый выигрыш, могут

быть рассмотрены Правительством Россий@

ской Федерации в качестве мер борьбы с ос@

новными причинами коррупции, охарактеризо@

ванными в первой части настоящей Записки.

Поэтому рекомендуется, чтобы Правительст@

во рассмотрело следующие возможные меры в

контексте реализации Концепции администра@

тивной реформы и Плана мероприятий:

A. Включение мер по борьбе с коррупциейв текущие институциональные рефор+мы и определение вопросов совершен+ствования нормативно+правового регу+лирования в качестве приоритетных

I. Согласно данным расчета показателей

государственного управления и других

исследований деловой среды, осуществ@

ление политики регулирования является

одним из основных препятствий для ве@

дения бизнеса в России. Данные иссле@

дований главным образом указывают на

необходимость рассмотреть качество и

эффективность тех структур и систем

управления, на которых лежит ответст@

венность за применение норм и правил,

отдавая приоритет тем аспектам норма@

тивно@правового регулирования, кото@

рые представляют наибольшую пробле@

му, а именно лицензирование, контроль@

ные проверки, государственные кон@

тракты и налоговое администрирование.

План мероприятий по осуществлению

Концепции административной реформы

мог бы определить приоритеты в разра@

ботке стандартов государственных услуг

и административных регламентов в этих

сферах.

II. В настоящее время целый ряд институ@

циональных реформ включает прямые

и косвенные мероприятия по совершен@

ствованию регулятивной среды и сни@

жению коррупции в административной

сфере, в особенности это касается ад@

министративной реформы, реформы

гражданской службы и налогообложе@

ния. В этом отношении важно разрабо@

тать и внедрить специфические меры,

которые помогли бы улучшить качество

процесса нормативно@правового регу@

лирования. Они могли бы включать,

например, применение системы пере@

смотра нормативных документов на ос@

нове принципов, легших в основу ус@

пешных примеров, например, в Мекси@

ке, Финляндии и Латвии, с участием

45

Часть IV. Уроки международного опыта и рекомендации для Российской Федерации

таких ключевых органов, как Комиссия

по противодействию коррупции Госу@

дарственной Думы, Правительствен@

ная комиссия по административной ре@

форме и Министерство экономического

развития и торговли.

III. Значение привлечения общественности

и бизнес@сообщества к антикоррупци@

онной деятельности в рамках процесса

реформ не следует недооценивать. Это

могло бы сделать процесс пересмотра

существующих и планируемых норма@

тивных документов более прозрачным

(так, например, проекты администра@

тивных регламентов, хотя и доступны

для замечаний на веб@сайтах соответст@

вующих органов, все же порой устарели

или их трудно найти), в особенности пу@

тем предоставления инструкций для го@

сударственных организаций о том, как

это следует делать. Повышение осве@

домленности общественности и обеспе@

чение отчетности исполнительной ветви

власти за эффективное осуществление

реформы могло бы, например, быть

осуществлено Комиссией по противо@

действию коррупции Государственной

Думы в сотрудничестве с Министерст@

вом экономического развития и торгов@

ли и Правительственной комиссией по

административной реформе в России.

IV. Принимая во внимание то, что ряд про@

граммных мер по борьбе с коррупцией

предусмотрен в рамках Концепции и

Плана мероприятий административной

реформы в России (2006–2008 гг.),

в том числе разработка ведомственных

и региональных антикоррупционных

программ, эти меры должны иметь кон@

кретную направленность, связанную

с проведением реформ регулирования,

и иметь целью достижение конкретных

результатов, а не создание декларатив@

ных антикоррупционных стратегий.

B. Реформы должны выйти за рамкирегулирования и на стадии разра+ботки и формулирования предусмо+треть адекватные и эффективныемеханизмы их реализации

V. Выводы исследований ЦЭФИР и ис@

следования системы нормативно@пра@

вового регулирования ОЭСР вскрыли

ряд проблем, связанных с применением

вновь принятых законов и правил. Это

ведет к увеличению уровня коррупции

даже в тех случаях, когда содержание и

суть норм и правил улучшились. В рос@

сийском контексте особое внимание

следует уделять разработке стратегий

для осуществления новой политики ре@

гулирования на федеральном, регио@

нальном и местном уровнях. Модель

системы OPEN Городского правитель@

ства Сеула предоставляет хороший

пример того, как можно использовать

информационные технологии для внед@

рения упрощенных и реорганизованных

рабочих процессов, для обеспечения

прозрачности процедур и эффективной

связи с гражданами.

VI. Принимая во внимание специфические

черты многоуровневой системы управ@

ления в России, особое внимание сле@

дует уделить созданию механизмов

обеспечения правоприменения на реги@

ональном и местном уровнях управле@

ния. Для разработки и запуска такого

механизма может быть использован

пример комиссии COFEMER в Мек@

сике.

VII. Прозрачность представляет собой

ключевой механизм для улучшения

применения новой политики в боль@

шинстве коррупциогенных сфер, в том

числе в регулировании, государствен@

ных закупках и налоговом администри@

ровании. Учитывая, что готовится про@

ект Закона о доступе к информации,

46

возникает необходимость разработки

эффективной стратегии, чтобы избе@

жать формального применения проце@

дур обеспечения прозрачности и не

только обеспечить доступ к информа@

ции, но и разработать меры для облег@

чения участия общественности в дви@

жении против коррупции.

C. Мониторинг результатов осуществле+ния антикоррупционной деятельности

VIII. В связи с тем что существует необхо@

димость отслеживания проведения ан@

тикоррупционных мер отдельными го@

сударственными структурами и субъ@

ектами РФ в рамках административ@

ной реформы в России, Комиссия по

противодействию коррупции Государ@

ственной Думы РФ могла бы плани@

ровать проведение текущего контроля

за осуществлением антикоррупцион@

ной деятельности на федеральном и

региональном уровнях с привлечением

специалистов и неправительственных

организаций для обсуждения планов и

результатов антикоррупционных ме@

роприятий на федеральном и регио@

нальном уровнях.

47

Исследование деловой среды и эффек@

тивности предприятий (BEEPS) за

весь срок использовало один и тот же

подход к выборке, а именно:

• Сектор: в каждой стране состав выборки

по секторам – производство (в том числе

сельскохозяйственное) и услуги (в том

числе торговля) – определялся по их от@

носительной доле в ВВП. Фирмы, рабо@

тающие в секторах, где ценообразование

регулируется правительством и надзор@

ными органами, например, банковская

деятельность, электроэнергия, железно@

дорожный транспорт, водоснабжение и

канализация, исключались из состава вы@

борки.

• Размер: по меньшей мере, 10% выборки

составляли малые (2–49 служащих) и

10% крупные (250–9 999 служащих)

предприятия. Фирмы только с одним

служащим, или более чем с 10 тыс. слу@

жащих исключались.

• Собственность: по меньшей мере, 10%

фирм должно было быть под иностран@

ным управлением и 10% – под государ@

ственным управлением.

• Экспортеры: по меньшей мере, 10%

фирм должны были считаться экспорте@

рами (фирмы, у которых экспорт состав@

ляет 20% или более от оборота).

• Размещение: по меньшей мере, 10%

фирм должны были находиться в катего@

рии «небольшой город / сельская мест@

ность» (т.е. с населением до 50 000).

• Срок деятельности: предприятия, начав@

шие работу в трехлетний период до про@

ведения исследования, исключались.

В данном раунде Исследования деловой сре@

ды и эффективности предприятий (BEEPS),

в России было обследовано 599 фирм.

В 2002 г. выборка составила 506 предприя@

тий. В обоих случаях исследование проводи@

ла одна и та же фирма (Synovate), процесс

обработки данных и проведения опроса был

идентичным.

48

Приложение 1. Методологические вопросыИсследования деловой среды и деятельностипредприятий (BEEPS)