해외 대규모 도시개발사업의 사례와 추진 주체 연구 · 해외 대규모...

2013-OR-58

해외 대규모 도시개발사업의 사례와 추진 주체 연구

Foreign Case Study on Large-scale Urban Development Project and Project Participants’ Role

연구진

연구책임

연구원

외부연구진

민승현

오정현

박희윤

도시공간연구실 연구위원

도시공간연구실 위촉연구원

㈜ 모리빌딩 서울지사장

이 보고서의 내용은 연구진의 견해로서

서울특별시의 정책과는 다를 수도 있습니다.

요약 및 정책건의 3

요약 및 정책건의

1 공공은 관리자 및 조정자로서의 역할 수행：공공성 확대

1 1 사업추진 지원(관리 및 중재)을 위한 전담기구 설립

◦ 공공은 도시, 경제, 건설 및 건축 등에 관한 전문적 지식을 갖춘 공무원으로 구성된 전

담기구를 구성하고, 필요시 자문을 위한 외부 전문가 그룹을 조직하여 협력

- 인허가 절차 등 단순 행정업무 지원 이외에 사업 추진에 관한 자문, 모니터링, 금융지

원 등의 역할 수행

- 대규모 도시개발사업의 계획단계부터 사업 완료까지 진행 전반의 과정에 관여

1 2 사업 주체 간 이해관계를 조정하는 컨트롤타워 역할 수행

◦ 공공은 사업 관련 공공기관, 민간 개발업자, 주민 간 협의, 주민 공청회 개최 등을 통해

추진 주체 간 의견 조율 및 갈등의 중재자 역할을 수행하여 원활한 사업 추진을 유도

1 3 시민의 편익 증진 도모를 위한 사업의 공공성 확보

◦ 공공은 사업 추진 결과로 시민의 편익 증진을 도모할 수 있도록 주민 의견을 충분히

반영할 수 있는 기반을 마련

- 개발사업 추진 과정에서 시민 의견 수렴 절차를 의무화하여, 시민의 의견을 인허가

및 사업 결정과정 등에 적극 반영하고, 공공성 확보를 심의 기준 중 하나로 규정하여

설계 시 공개공지의 확보, 보행자 편익성 증진 여부 등을 고려하도록 유도

2 재정기반 및 종합적 사업추진력을 갖춘 민간 디벨로퍼의 양성, 지원 필요

2 1 재정(자산)기반을 갖춘 디벨로퍼의 사업 참여

◦ 사업 시행자 선정에서 평가 기준 중 하나로 디벨로퍼의 재정기반 평가를 도입하여 안

해외 대규모 도시개발사업의 사례와 추진 주체 연구 4

정적인 자금조달 기반 마련

- 자기 자본율이 낮은 디벨로퍼는 금융권의 차입금 의존도가 높아 금리부담이 매우 크

고 경기침체, 금융경색 등 외부 요인에 취약하므로 재정력 평가가 절대적으로 필요

- 자본력을 갖춘 디벨로퍼는 기존 개발사업에 의한 자산을 바탕으로 타운 단위의 복합

개발 추진도 가능하여 지역단위의 정비와 활성화 기대 가능

2 2 대규모 개발사업의 종합적인 사업 추진능력 필요

◦ 개발 사업 완료 후 분양(매각)을 선호하는 국내 PF사업 시행주체와 달리 사업 후 보유

를 통한 운영과 관리에 이르는 종합적인 사업추진력을 갖춘 디벨로퍼가 필요

- 국내 대규모 개발사업은 면밀한 부동산시장 분석에 의한 시설 공급을 계획하기보다

분양(매각)이 용이한 용도 위주의 개발 경향이 있어 미분양, 사업성 하락 등의 문제가

발생할 수 있으며, 사업 목적에 부합하는 개발사업 추진이 어려울 수 있음

◦ 복합적인 대규모 개발 및 보유, 운영관리의 균형적 사업 체계를 구축함으로써 다양한

고객들의 요구에 신속하게 대응할 수 있는 체계 마련

- 균형적인 사업추진 체계의 구축으로 디벨로퍼로서의 노하우 축적과 고객의 지속적

인 만족도를 기대할 수 있으며, 효율적인 매니지먼트의 추진으로 자산가치의 증대와

함께 지역 전체의 활성화(타운매니지먼트)에 이바지

3 공공-민간 협의체계를 통한 장기적·단계적 전략 필요

3 1 이해관계자 간 합의형성을 위한 추진협의체계의 구축

◦ 사업의 원활한 추진을 위해 이해당사자 및 공공기관, 사업 시행자 등의 협의체계 구축

- 사업의 이해당사자 및 사업 지구 내 다양한 조직(공공기관 포함)뿐 아니라 사업으로

인해 직·간접적 영향을 받을 주민 등도 참여할 수 있는 협의체계 구축을 통해 다양한

의견 수렴과 이해 관계 조정

3 2 제도적 수단을 활용한 통일성 있는 단계적 개발 추진

◦ 협의체를 통해 수렴된 다양한 의견을 반영한 가이드라인, 개발 지침 등을 작성하고

요약 및 정책건의 5

마스터플랜을 수립하여 명확한 개발방향을 제시함으로써, 개별적인 정비 사업 추진

시 지역 차원의 통일성을 확보

◦ 특례제정, 관련법 개정과 신설, 인센티브 제공 등의 유도정책 활용

- 사업의 목적 달성을 위한 물리적 규제 완화 적용 및 특별법 마련, 법의 개정과 신설,

인센티브 제공 등을 활용하여 추구하고자 하는 방향으로의 개발을 유도

3 3 장기적인 관점에서 개발시기 조정 등 유연한 사업 추진

◦ 대규모 도시개발사업은 사업의 리스크가 높은 단기/일괄개발 사업보다 장기간에 걸

쳐 단계별로 추진하는 유연성이 필요

- 부동산 경기, 금융상황 등에 따라 개발 시기를 조정하여 추진함으로써, 사업의 실패

위험을 저감

- 사업 성격에 따라 금융조건 및 만기일정 조정을 달리한 개별 PF로 자금조달 구조 다

원화와 단계별 사업 추진 시에 필요한 금액만큼 조달함으로써 재정 부담을 경감

4 민관합동사업의 추진체계 및 공공의 역할 제안

4 1 민관협력체계 구축을 통한 사업 계획의 수립 및 추진

◦ 조직적 민-관협력체계 구축과 이해관계자 간 갈등 조정을 위한 중재자 역할을 기본

으로 사업대상지 특성에 따라 차별화된 장기적 계획 수립과 단계적 개발 추진이 필요

- 사업성은 없으나 도시재생이 반드시 필요한 지역은 공공재원을 투입을 통한 직접 사

업의 추진과 일부 재정 지원을 통한 민간의 사업 참여 유도

- 사업성이 있어 자생적인 개발가능성이 높은 지역은 공공이 민간 디벨로퍼에게 사업

권한을 이양하고, 공공은 가이드라인의 구축을 통한 공공기여제도 마련

4 2 공공코디네이터 역할 수행을 위한 4-WAY 지원시스템 구축과 운영

◦ 공공은 사업의 기획-설계-시공-마케팅-시공의 사업 전 과정에 걸쳐 코디네이터로

서의 역할 수행을 위해 지원시스템을 구축하여 운영

- 01. 개발방향, 공공기여 기준 등의 개발지침의 수립을 통한 지원시스템


- 02. 교육, 정보구축 및 발신, 인력풀 구성 등의 디벨로퍼 양성 지원시스템

- 03. 관련 유도 정책 및 유보지 확보 등의 정비방향 유도를 위한 지원시스템

- 04. 사업권한 이양 및 행정절차의 간소화 등 원활한 사업 추진을 위한 지원시스템

5 향후 추진 방향 : 공공개발센터의 위상 및 역할 재정립과 전문성 확보

◦ 향후의 대규모 도시개발사업은 각 분야의 “준비된 디벨로퍼군(群)”의 “사업적 판단”

에 의해 추진될 것으로 예상되며, 공공은 사업의 조정 및 컨트롤을 하는 입장에서 전

체적인 사업이 원활히 진행될 수 있도록 대비책 마련이 필요

◦ 서울시 공공개발센터는 향후를 대비하는 차원에서 현재까지의 추진 방향 및 조직 구

성의 한계를 인식하고, 단기적·장기적인 관점에서 도시를 재생해 나가는 중장기 발

전방안 모색이 요구

◦ 민간 및 공공개발 사업의 전담기구로서 보다 명확한 역할을 수행하기 위해서는 부서

내 관련 기능의 강화 및 확대 개편을 통하여, 조정자 및 컨트롤타워, 즉 공공코디네이

터로서의 위상과 역할에 대한 재정립이 바람직

◦ 전반적인 사업을 관리하기 위한 공공코디네이터로서의 역할을 수행하기 위한 도시

계획 및 건축, 경제, 금융 분야 등의 전문 인력 확충 및 프로젝트별 전담조직(팀) 구성,

조직 다각화를 통한 전문성 확보가 필요

◦ 향후 민관에서 추진하는 도시개발(재생)사업에서의 위상 및 역할을 고려하여, 지속

적으로 공공 지원을 위한 시스템의 구축과 보완을 통하여 조직을 확대해 나가고, 장

기적인 관점에서 조직의 독립적 운영이 가능하도록 하는 등의 단계적인 운영방안에

대한 고려가 중요

차례 7

차례

I 연구의 개요 14

1 연구의 배경 14

1 1 대규모 도시개발사업 방식으로서 공모형 PF사업의 개념 14

1 2 대규모 도시개발사업의 추진 현황 15

1 3 대규모 도시개발사업의 문제점 종합 17

2 연구의 목적 19

3 연구의 방법 20

II 국내 대규모 도시개발사업의 문제점 검토 - 용산 국제업무지구 도시개발사업 사례 - 22

1 사례개요 및 추진 과정 22

1 1 사업 개요 22

1 2 사업 추진 과정 23

2 용산 국제업무지구 도시개발사업의 문제점 24

2 1 사업의 공공성 부재 24

2 2 미진한 사업 준비 27

2 3 자금조달의 어려움 28

2 4 상업·업무 기능의 과다한 공급 계획 29

2 5 사업목적에 부합하는 계획 수립을 위한 민관협력체계 부재 30

2 6 일괄개발에 의한 리스크 증가 31

3 소결 32

III 해외 사례 조사 분석 36

1 선행연구에서 제시한 디벨로퍼의 필요성 36

2 해외 도시개발사업에서 공공의 조직 및 역할 37

2 1 보스턴 도시재개발청(BRA) 37

2 2 싱가포르 공공 프로젝트 관리 조직 40

2 3 소결 43


3 민간 디벨로퍼 사례：일본 부동산 종합회사 44

3 1 일본 최대 디벨로퍼 미츠이부동산 44

3 2 도심 재개발 디벨로퍼 모리빌딩 47

3 3 타운조성 디벨로퍼 미츠비시지쇼 51

3 4 소결 53

4 민관합의형성을 통한 단계적 도시개발：마루노우치지구 56

4 1 마루노우치지구의 사업주체 및 협의체계 구축 56

4 2 마루노우치지구 정비사업의 추진 59

4 3 소결 61

IV 연구의 시사점 및 정책제안 64

1 연구의 시사점 64

1 1 공공은 관리자 및 조정자로서의 역할 수행을 통하여 공공성 확대 필요 64

1 2 재정기반 및 종합적 사업추진력을 갖춘 민간 디벨로퍼의 양성과 지원 필요 65

1 3 공공-민간 협의체계 구축을 통한 장기적인 사업계획의 수립과 단계적

개발의 추진 필요 66

2 정책 제안：공공의 역할 67

2 1 코디네이터로서의 공공의 역할 67

2 2 민관협력체계 구축을 통한 사업대상지 특성에 따른 사업계획 수립 및 추진 68

2 3 민관합동사업의 4-WAY 지원 시스템의 구축과 운영 69

3 향후 추진 방향：공공개발센터의 위상 및 역할 재정립과 전문성 확보 70

참고문헌 74

표차례 9

표차례

표 1-1 본래 PF·부동산 PF·기업금융의 특성 비교 15

표 2-1 용산 국제업무지구 도시개발사업의 추진과정 23

표 2-2 주요 대형 복합 개발사업의 상업업무 개발 연면적 비교 30

표 2-3 일괄개발 및 단계적 개발의 비교 31

표 3-1 BRA의 계획 심의 목표 39

표 3-2 PPP사업의 효과 40

표 3-3 PPP사업 추진 시 공공과 민간의 책임 및 역할 42

표 3-4 미츠이부동산의 유지 및 관리사업 유형별 조직구분과 역할 46


그림차례

그림 1-1 본래 프로젝트 파이낸싱과 국내 프로젝트 파이낸싱의 비교 14

그림 1-2 전국 대규모 도시개발사업의 추진현황(2013.10 기준) 16

그림 1-3 사업지연 사업장 비중 17

그림 1-4 2013년 무산된 PF사업 17

그림 1-5 국내 대규모 도시개발사업의 문제점 19

그림 1-6 연구의 방법 및 흐름 20

그림 2-1 용산국제업무지구 조성 예시(안) 22

그림 2-2 주민의사의 반영이 아닌 통보 방식에 의한 사업 추진 25

그림 2-3 용산 국제업무지구의 사업구역 확정 과정 28

그림 2-4 자금조달 방식에 의한 주체 간 갈등 발생 29

그림 2-5 용산 국제업무지구 개발사업의 문제점 종합 33

그림 2-6 문제점 종합 및 관련 해외사례 33

그림 3-1 보스턴의 민관협동개발사업(PPD)의 추진 절차 38

그림 3-2 PPP사업 추진 조직구성 41

그림 3-3 프로젝트 관리팀 및 상하부조직 관계도 42

그림 3-4 시대 변화에 대응한 미츠이부동산의 사업다각화 추진 44

그림 3-5 미츠이브동산의 3대 사업부문과 추진전략 45

그림 3-6 미츠이부동산의 도쿄 미드타운 비즈니스 모델 46

그림 3-7 도쿄 미드타운 전경 및 타운 활성화 사업 47

그림 3-8 모리빌딩의 사업추진 연혁 및 사업모델의 전환 48

그림 3-9 모리빌딩의 사업추진 전략 49

그림 3-10 모리빌딩의 종합 매니지먼트력 49

그림 3-11 록본기힐즈의 신규 개발사업 집적을 통한 복합도시 조성 50

그림 3-12 미츠비시지쇼의 사업 추진 전략 52

그림 3-13 마루노우치지구 전경 52

그림 3-14 사업추진 주체로서 디벨로퍼의 정의 및 역할 53

그림 3-15 일본 3대 디벨로퍼의 복합타운조성 사업의 추진 사례 54

그림차례 11

그림 3-16 타운 매니지먼트의 강화 54

그림 3-17 일본 디벨로퍼의 개발-보유-운영의 균형사업체계 55

그림 3-18 마루노우치지구의 사업추진 조직의 구성 및 관계 56

그림 3-19 마루노우치지구의 민관협력사업 추진을 위한 합의형성 과정 59

그림 3-20 마루노우치지구 마스터플랜 수립 및 단계별 개발 추진 59

그림 3-21 마루노우치지구 가이드라인 예시 60

그림 3-22 가이드라인 실현을 위한 제도화 61

그림 4-1 민관합동사업에서 관리자와 조정자로서 공공의 역할 64

그림 4-2 디벨로퍼의 요건 및 역할 65

그림 4-3 대규모 도시개발사업의 장기적인 계획 수립과 단계적 개발 추진 66

그림 4-4 코디네이터로서 사업 과정에서 공공의 역할 67

그림 4-5 사업대상지 특성에 따른 차별화된 공공의 역할 수행 69

그림 4-6 민관합동사업의 4-WAY 지원 시스템 70

I 연구의 개요

1 연구의 배경

2 연구의 목적

3 연구의 방법


I 연구의 개요

1 연구의 배경

1 1 대규모 도시개발사업 방식으로서 공모형 PF사업의 개념

◦ 공모형 PF사업, 일명 민관합동 부동산개발사업은 공공이 토지 등 부동산을 제공하

고, 민간 사업자를 공모하여 민간 단독 또는 공공기관과 공동으로 프로젝트 회사

(PFV)를 설립하여 프로젝트 파이낸싱(PF)이라는 금융기법을 통해 자금을 조달하여

추진하는 대규모 개발사업이다1.

◦ 과거에는 사회간접자본시설(SOC：Social Overhead Capital) 설치를 위한 사업

을 위해 주로 사용되었던 공모형 PF사업은 2001년 택지개발촉진법 시행령과2 2004

년 도시개발법 시행령 개정3으로 공공이 보유한 토지와 민간사업자의 자본과 기술력

을 활용한 대규모 도시개발사업의 방식으로 도입되었다.

◦ 본래 PF사업 추진 방식은 프로젝트 자체의 사업성을 기준으로 프로젝트 회사가 대출

자로 자본을 조달하는 비소구 금융4 이다. 이에 반해 국내에서 활용되는 PF사업 방식

은 시공사의 채무인수, 연대보증 등 신용보강을 조건으로 한 대출로 사업실패 시 대

출자인 시공사에 위험이 집중되는 문제가 있다.

그림 1-1 본래 프로젝트 파이낸싱과 국내 프로젝트 파이낸싱의 비교

1 매일경제, 매경닷컴 용어정의

2 공모형 PF사업은 2001년 7월 택지개발촉진법 시행령 개정(택지개발촉진법 시행령 제13조의2 제5항 제5의3

호)으로 복합적인 개발이 필요한 구역은 공모에서 선정된 자에게 수의계약에 의해 공급할 수 있다고 법적 근거를

마련하면서 도입되었다(김종하, 2011).

3 도시개발구역 안에서 복합적이고 입체적인 개발이 필요한 경우 건설교통부령에 따라 선정된 사업자에게 수의계

약방법으로 토지를 공급하도록 개정되었다(도시개발법 시행령 제46조 제4항 제6호).

4 비소구금융(non-recourse financing)：사업주의 모기업과 법적으로 별개인 독립적인 사업으로 프로젝트 운

영 시 해당 프로젝트에 대한 외부의 자금지원이 사업주의 보증이나 담보가 아닌 프로젝트 자체 현금흐름에 근거

하여 행해지는 것[출처：매일경제]

연구의 개요 15

◦ 부동산 PF는 단일 프로젝트에 한정된 기업금융의 형태로 운영되어, 본래 PF보다 특

정조건부의 기업금융에 가깝다. 본래 PF와 부동산 PF, 기업금융의 특성을 다음 표와

같이 비교 정리할 수 있다.

구분 본래 PF 부동산 PF 기업금융

대출자 프로젝트 회사 시행사(시공사) 시공사

담보프로젝트의 현금흐름 및 자체자산

프로젝트의 현금흐름시행사 및 시공사의 보증

시공사의 신용 및 물적 자산

사업 평가 기준 미래 프로젝트의 수익 대출자금 회수 안정성 대출자금 회수 안정성

상환 재원 프로젝트의 미래 현금 흐름초기 분양수입시행자의 자산

프로젝트의 현금흐름 및 시공사의 담보

소구권 행사사업주에 대한 소구권배제 또는 한정

사업주에 대한 소구권 행사,시공사가 연대보증 및 책임인수 시 시공사에게 소구권 행사

사업주 보증 시 사업주에게 소구권 행사

자금관리 에스크로우 계정으로 관리분양관리신탁 등별도 계좌 관리

차주의 임의 관리

차입비용 기업금융에 비해 높음 기업금융에 비해 높고, 시공사의 신용등급에 따라 차등

사업주의 신용도에 따라 차등

사업성 검토 수익발생에 근거 담보의 검토 및 시공사의 신용도담보위주 대출사업성 검토는 절차상의 요건

리스크 배분 프로젝트 관련자들 간 분배 시공사에 집중 차주에 전적 책임

사업실패 시위험부담

사업 관련자들 간의 지분 투자분에 따라 분산

시공사에 집중 사공사의 전적 부담

출처：금융시장 변화와 부동산개발금융 활성화 방안, 주택산업연구원, 2008, p44 재정리

표 1-1 본래 PF·부동산 PF·기업금융의 특성 비교

◦ 이 연구에서는 공모형 PF사업, 민관합동사업 등으로 불리는 사업방식에 의해, 대규

모로 추진되는 도시개발사업을 연구 대상으로 하며, 위와 같은 사업방식에 의해 추진

되는 사업을 “대규모 도시개발사업”으로 통칭하고자 한다.

1 2 대규모 도시개발사업의 추진 현황

◦ 대부분의 대규모 도시개발사업은 물리적 규모나 사업비용 측면에서 사업의 위험성

이 높지만, 공공과 협동으로 사업을 추진함으로써 기업의 이미지 제고, 홍보의 기회

로 이용할 수 있고, 프로젝트 파이낸싱(PF)에 의한 사업자금 조달로 사업 초기의 자

금이 적어도 사업에 참여할 수 있다는 장점이 있다. 이러한 장점 때문에 대형 건설업


체뿐 아니라 영세 업체까지도 경쟁적으로 참여하게 되어, 국내 대규모 도시개발사업

은 2013년 10월 현재 총 26개 사업장에서 약 56조원 규모로 추진 중이다.

그림 1-2 전국 대규모 도시개발사업의 추진현황(2013.10 기준)

출처：김진, 2013, 대규모 PF사업의 실패이슈와 개선방안, ISSUE REPORT 87호, [그림 1] 재정리

◦ 그러나, 2008년 세계적인 금융위기와 국내 부동산 경기 침체로 인해 사업성이 떨어

지고, 자금조달 문제 등으로 인한 사업 주체 간 갈등 등으로 다수의 대규모 도시개발

사업은 3년 이상 착공도 하지 못한 채 추진이 지연되거나 무산되는 경우가 발생하고

있다.

◦ 2013년 10월 현재, 전국의 대규모 도시개발사업 중 3년 이상 착공하지 못한 사업장

의 비중은 전체의 93%에 달하며, 그 중 서울시가 16.8%, 경기도가 58.5%로 수도권

의 비중이 높게 나타났다.

◦ 또한, 2013년 한 해 동안에만 2.1조원 규모의 광교 신도시 파워센터개발사업(6월),

1.3조원 규모의 은평뉴타운 민관합동 PF개발사업(7월), 31조원 규모의 용산 국제업

무지구 도시개발사업(9월) 등이 무산되었다.

연구의 개요 17

그림 1-3 사업지연 사업장 비중

출처：이데일리, 2013.09.24, “대형 건설사 PF채무

줄었는데.. 위험성은 오히려 더 커졌다”

그림 1-4 2013년 무산된 PF사업

출처：한국일보, 2013.10.10, “시름깊은 PF사업...

청라국제타운도 위기에”

1 3 대규모 도시개발사업의 문제점 종합

◦ 대규모 도시개발사업의 문제점 및 개선방안 등에 관한 연구와 언론사의 기사 등에서

제시한 문제점을 요약하면 다음과 같다.

1) 건설투자자의 역할 수행에서 구조적 모순

◦ 국내의 경우, 부동산 PF사업에서 디벨로퍼 역할은 주로 건설적 투자자(CI)5인

건설사가 주로 담당하게 된다. 건설적 투자자는 지분투자자로서 사업비 절감

을 통한 수익 극대화를 추구하는 동시에, 건설사업을 통한 수익 회수를 위해 시

공사로서 높은 도급액을 받으려고 노력하는 모순된 상황이 발생하게 된다. 이

에 따라 사업비의 통제와 감독의 역할은 고사하고 오히려 사업비가 부풀려지

게 될 가능성이 높아진다.

5 프로젝트 파이낸싱(PF)사업의 참여자는 크게 건설적 투자자(Construction Investor), 재정적 투자자(Financial

Investor：FI), 전략적 투자자(Strategy Investor：SI)로 구분된다.

- CI(건설적 투자자)：시공권과 지분투자를 통해 수익성을 확보하는 집단으로, 대부분 대형 건설사들이 참여

- FI(재무적 투자자)：은행, 증권사, 보험사, 자산운용사 등으로 대출 및 자본투자를 통하여 수익을 창출하는 집단

- SI(전략적 투자자)：시행사, 대형 테넌트 회사로 사업의 구도를 정하고 이를 통하여 수익을 창출하는 집단


2) 추진 주체의 취약한 재무구조

◦ 미국의 경우, 부동산 개발사업에서 필요한 사업비용을 조달하기 위해 자기 자

본의 투자와 금융기관으로부터의 차입금을 이용한다는 점은 국내 부동산 개발

사업의 추진주체인 프로젝트 금융 투자회사(PFV)와 동일하다. 그러나 미국

PFV는 사업비의 20~30%, 많게는 그 이상을 자본금으로 투자하는 반면, 국내

PFV는 전체 프로젝트 비용의 5%에도 못 미치는 자기 자본금만으로 사업을 시

작하고 나머지 비용은 건설사의 신용공여에 의한 금융권의 차입금에 의존하고

있어 금리에 대한 부담이 매우 크다. 결국 국내 PF사업에서의 디벨로퍼 역할은

토지매입과 계약 등 토지 브로커 정도의 역할을 할 수밖에 없는 구조라고 할 수

있다.

3) 자금조달 방식의 문제

◦ 국내 대규모 도시개발사업에서의 자금조달 방식은 시공사 신용을 담보로 하는

변형된 프로젝트 파이낸싱이다.

◦ 다수의 연구자가 지적하고 있듯이6, 이러한 자금조달 방식은 사업실패 시 시공

사에 위험이 집중되는 문제가 있다. 또한 대출기관이 프로젝트 자체의 사업성

보다 시공사의 신용공여 참여를 중점으로 추진함에 따라, 자기자본 없이 부동

산 개발을 추진하려는 영세한 시행사들의 사업 참여가 증가하고, 대출기관은

더욱 시공사의 신용공여에 의존하게 되는 악순환 발생도 우려하고 있다.

4) 개발사업의 단기 이익 추구

◦ 국내 부동산 PF 사업과 같이 개발업자의 자산 투자 비중이 낮은 경우, 개발업

자는 빠른 투자비 회수와 부채 탕감을 위해 사업 완료 후 임대보다 매각을 위한

분양을 선호하며 분양수익을 통한 사업 재원 조달에 용이한 주거시설의 비중

을 늘리고, 사업성이 저조한 상업, 업무, 문화시설 등의 비중을 축소하려는 경

향이 있다.

◦ 분양위주의 전략은 사업 완료 후 소유권이 이전되기 때문에, 건물의 주요 기능

(Main Tenant) 유치와 시설관리(Facility Management) 및 운용관리(Property

6 주택사업연구원(2008)；김진, 서정렬(2008)；권주안, 서옥순, 이유진(2008)；윤혜정(2009)；이봉철, 엄수

원(2012) 등의 연구는 자금조달방식 면에서 시공사로 위험이 집중되는 면을 문제점으로 지적하고 있다.

연구의 개요 19

Management), 양질의 사후 서비스 등 디벨로퍼로부터 유지 및 관리를 위한

노력을 기대할 수 없다.

2 연구의 목적

◦ 대규모 복합개발사업 추진을 위한 방식으로 부동산 PF사업 방식이 증가해왔으나,

90% 이상에 달하는 대부분의 사업이 지연 또는 무산되는 상황으로, 무산된 대규모

도시개발사업에 대한 분석을 통해 문제점을 파악하고, 이를 보완하여, 성공적으로

추진해 나가려는 노력이 필요하다.

◦ 앞서, 국내 대규모 도시개발사업의 문제점으로 1) 건설투자자 역할 수행의 구조적 모

순, 2) 자금조달방식의 문제, 3) 취약한 재무구조, 4) 개발사업의 단기이익 추구를 들

었으나, 이를 살펴보면, 결국 “사업의 추진체계 및 기반의 미비” 와 “단기간의 효과를

노린 성급한 사업의 추진”이 근본적인 문제임을 알 수 있다.

그림 1-5 국내 대규모 도시개발사업의 문제점

◦ 따라서 이 연구에서는 앞으로 주요한 도시개발사업의 방식으로 활용될 수 있는 PF사

업 방식의 성공적인 추진을 위한 노력의 방편으로, 대규모 도시개발사업에서 추진 체


계 및 참여주체의 역할과 개발 추진 방식을 중점으로, 이에 대한 해외사례 분석을 통

해 시사점을 도출하여, 사업추진과정에서의 공공의 역할을 제안하고자 한다.

3 연구의 방법

◦ 현재까지 대규모 도시개발사업의 방식으로 활용된 부동산 PF사업에 관하여 총량 분

석, 사업단계별·주체별 분석, 구조분석 등 다양한 연구가 진행되었으며, 앞서 연구의

배경에서 이러한 국내 대규모 도시개발사업에 대한 문제점을 개략적으로 서술하였다.

◦ 이 연구에서는 실제 진행되었던 대규모 도시개발사업의 분석을 통하여 구체적으로

어떤 문제점이 사업의 지연 또는 무산으로 이어졌는지 미시적인 관점에서 파악하고

자 한다. 이에 따라 국내 사례로는 국내 최대 규모의 도시개발사업이자, 최근 사업추

진이 무산된 용산 국제업무지구 도시개발사업을 살펴보고자 한다.

◦ 또한, 선정된 국내 사례의 분석 및 검토를 통하여 사업추진 및 주체의 문제점을 파악

하고, 이에 대한 선진 해외사례의 조사와 분석을 토대로 문제점 해결을 위한 시사점

을 도출하여, 성공적인 대규모 도시개발사업을 추진하기 위해 공공이 수행해야 할 역

할에 대한 정책적 제안을 하고자 한다.

그림 1-6 연구의 방법 및 흐름

II 국내 대규모 도시개발사업의 문제점 검토

- 용산 국제업무지구 도시개발사업 사례-

1 사례 개요 및 추진 과정

2 용산 국제업무지구 도시개발사업의 문제점

3 소결


II 국내 대규모 도시개발사업의 문제점 검토- 용산 국제업무지구 도시개발사업 사례 -

1 사례개요 및 추진 과정

◦ 연구진은 대규모 도시개발사업의 추진에서 직면할 수 있는 구체적인 문제점을 파악

하기 위해, 용산 국제업무지구 도시개발사업을 사례로 사업추진 과정 및 사업 추진주

체 역할 수행 시 문제점을 살펴보았다.

1 1 사업 개요7

◦ 용산 국제업무지구 도시개발사업은 철도청 부지와 서부이촌동 지역의 통합개발을

통해 국제업무기능을 갖춘 서울의 부도심으로서의 위상확보와 명품도시를 조성하여

국제경쟁력을 강화하기 위해 추진된 부동산 PF사업이다.

◦ 사업추진주체는 코레일 외 29개사에 의해 설립된 드림허브프로젝트 금융투자주식

회사이며, 사업의 개요는 다음과 같다.

- 위치 및 규모：용산구 한강로3가 40-1, 서부이촌동 일대 총 510,386㎡

- 건축물 용도：업무, 판매, 숙박, 문화, 주거시설, 공공시설 등

- 사업방식：도시개발법에 의한 도시개발사업(건축물은 개별 건축허가)

그림 2-1 용산국제업무지구 조성 예시(안)

출처：서울특별시 도시계획국, 2012, -2012 정책자료집- 용산국제업무지구 조성사업

7 서울특별시 도시계획국, 2012, 2012년 정책자료집- 용산국제업무지구 조성사업

국내 대규모 도시개발사업의 문제점 검토 – 용산 국제업무지구 도시개발사업 사례 - 23

1 2 사업 추진 과정

◦ 용산 국제업무지구 도시개발사업은 2006년 코레일의 부채 탕감을 목적으로 사업의

필요성이 제기되어, 2007년 사업자 공모를 시작으로 약 7년간 지연되어 오다가

2013년 10월 도시개발구역의 지정 해제로 무산되었다.

◦ 용산 국제업무지구 도시개발사업의 상세한 추진과정은 다음과 같다.

2001년 7월 용산 제1종지구단위계획 결정

2006년

1월 코레일 부채(약 4.5조원) 해결을 위해 정부차원의 지원 필요성 제기

8월 용산역세권 개발을 포함한 철도경영개선 종합대책 수립(국토부)

12월 용산역세권개발(철도정비창 한정) 사업자 공모

2007년8월

서울시-코레일 간 서부이촌동을 포함한 통합개발 합의안 발표

토지거래허가구역 및 이주대책기준일 지정 공고

용산국제업무지구 개발사업 사업자 공모

12월 드림허브프로젝트금융투자(주) 설립

2009년7월 도시개발구역지정 및 개발계획수립 공람공고(14일간)

10월 1차 사업협약 변경

2010년4월

광역교통개선대책 수립(국토해양부 승인)

도시개발구역지정 및 개발계획수립 고시


2011년

7월 사업정상화 방안 발표(드림허브, 코레일)


9월 랜드마크 빌딩(4.2조원) 계약 체결, 계약금 10% 지급

10월도시개발 사업시행자 지정

사업인정고시 (토지세부목록 고시)

2012년5월 마스터플랜 및 계획설계(SD)안 공개

8월 서부이촌동 주민보상계획(안) 발표 (드림허브)

2013년

2월 용산사업 출자사, 자본금 5조원 확대방안에 합의

3월

(~3월) 자금조달과 정상화 추진, 코레일과 롯데관광개발 갈등 지속

용산역세권개발, 자산담보부기업어음(ABCP) 이자 52억원을 못 갚아 채무불이행(디폴트) 선언

롯데관광개발, 기업회생절차(법정관리) 신청

코레일, 용산사업 정상화 방안 발표

4월

코레일의 사업정상화 방안 시행자(드림허브) 이사회에서 부결

코레일, 용산사업 토지매매 및 사업협약 해제 결정

코레일, 철도정비창 토지대금 1차 반환(5,470억원)

코레일 드림허브에 사업협약 해제통보, 이행보증금 신청

표 2-1 용산 국제업무지구 도시개발사업의 추진과정


2013년

6월코레일 토지대금 2차분(8,500억원)반환

법원, 롯데관광개발 회생계획 인가

7월 코레일, 협약이행보증금(2,400억원) 수령(서울보증보험)

9월코레일, 토지대금 3차(최종)분(1조 197억원) 반환※ 용산국제업무지구 사업 추진 백지화

10월코레일, 토지 소유권 이전 등기 신청

사업시행자 지정 취소 및 도시개발구역 지정 해제

출처：김경민, 2011, 「도시개발, 길을 잃다」, 시공사

연합뉴스, 2013.09.05, 용산국제업무지구 개발사업 일지

뉴시스, 2013.10.10, 용산국제업무지구 도시개발사업 추진에서 해제까지

서울특별시 도시계획국, 2012, 2012년도 정책자료집- 용산국제업무지구 조성사업

표 계속 국제업무지구 도시개발사업의 추진과정

2 용산 국제업무지구 도시개발사업의 문제점

◦ 연구진은 용산 국제업무지구 도시개발사업 추진 과정의 다양한 문제점 분석을 위해

관련 연구문헌, 서울시 보도자료 및 다양한 언론매체의 기사를 검토·종합하였다.

◦ 용산 개발사업 추진에서 문제는 1) 사업의 공공성 부재, 2) 미진한 사업 준비, 3) 자금

조달의 어려움, 4) 미흡한 부동산 시장분석, 5) 사업목적에 부합하는 계획수립을 위

한 민관협력체계의 부재, 6) 일괄개발에 의한 사업 리스크 증가로 요약될 수 있으며,

각 항목의 구체적인 내용은 다음과 같다.

2 1 사업의 공공성 부재

◦ 대규모 도시개발사업에서 공공부문은 사업의 원활한 추진을 위한 지원과 함께 사업

지역 주민의 이익이 증대되도록 해당 지역 주민의 의견과 요구를 수렴하여 계획에 반

영하고, 그 결과로 공공성이 확보될 수 있는 방향으로 사업을 유도하는 역할을 해야

한다. 그러나 용산 개발사업에서 서울시와 코레일은 주민의 이익을 대변하지 않았으

며, 수익성 확보를 위한 사업을 추진하였다는 점에서 공공으로서의 역할 수행에 실패

하였다고 볼 수 있다.

2 1 1 주민의 의견을 반영하지 않은 사업 추진

◦ 서울시는 용산 개발사업과 한강 르네상스 마스터플랜 실현을 위해 주민의견의 수렴

없이 서부이촌동의 사업구역 편입을 추진하였고, 성급하게 사업자를 선정하였다.


◦ 성급한 사업구역 편입과 사업자 선정에 대해 서부이촌동 주민들은 반발하였다. 그러나

도시개발사업 구역 지정을 위한 총 토지소유자의 3분이 2 이상 동의 요건이 2007년 4

월 도시개발법 및 동법 시행령의 개정과 조항 신설8을 통해 동의율이 1/2 이상으로 낮

아졌고, 공청회를 정상적으로 개최할 수 없는 경우 주민 의견서 제출로 이를 대신할 수

있도록 하는 조항이 신설됨에 따라 적합한 주민 의견 수렴을 위한 과정 없이 토지를 강

제 수용할 수 있게 되었다. 심지어 주민의견 조사 시, 서울시가 토지 소유주인 중산아파

트와 시범아파트는 주민 조사에서 소외되어 의견조차 제시하지 못하였다.

◦ 사업구역 편입이 결정되지 않은 상황에서 서부이촌동의 부동산 가격 급등과 투기를

방지하기 위하여 2007년 8월에 토지거래허가구역 및 이주대책기준일이 지정되었으

며, 이로써 사업구역이 확정되지도 않은 상태에서 주민은 재산권 행사마저 할 수 없

게 되었다.

그림 2-2 주민의사의 반영이 아닌 통보 방식에 의한 사업 추진

2 1 2 단순히 수익성 확보를 목적으로 한 사업의 추진

◦ 용산철도정비창 부지의 개발사업은 철도공사 전환 후 약 4.5조원의 부채 해결을 위

한 「철도경영 정상화 종합대책(2006.8)」의 일환으로 추진된 사업으로, 사업의 시작

부터 공공인 코레일의 수익성 확보를 목표로 한 사업이었다.

◦ 사업 시행자 공모 시 제출하는 제안요구서(Request For Proposal)의 평가 기준 항

목 중 토지가격은 총점의 30%(300점/총 1,000점)에 해당하는 항목으로 사업자로

8 도시개발법 제21조(토지등의 수용 또는 사용) 개정 전후 비교(2007년 4월 개정, 10월 시행)

개정 전 개정 후

시행자는 사업대상 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지를 매

입하고 토지소유자 총수의 3분의 2이상에 해당하는 자의 동의를 얻

어야 함.

시행자는 사업대상 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지를

소유하고 토지소유자 총수의 2분의 1 이상에 해당하는 자의 동의

를 얻어야 함.

(신설) 토지소유자 동의요건 산정기준일은 도시개발구역지정 고

시일을 기준으로 하며, 동 기준일 이후 시행자가 취득한 토지에

대하여는 동의 요건에 필요한 토지소유자의 총수에 포함하고 이

를 동의한 자의 수로 산정함.


선정되기 위해서는 높은 토지가를 제시하여야 했다. 여기에 코레일이 사업 대상지

의 토지수용가격 하한선을 5.8조원으로 설정함에 따라, 실제 입찰자인 “삼성-국민

연금”과 “프라임-현대”는 각각 8조원과 7조 8,900억원이라는 높은 토지가를 제시

하였다.

◦ 높은 토지가격은 사업 추진 시 자금조달에 부담을 가중시켰으며, 금융위기로 인한 자

금 조달 실패로 드림허브는 사전 협약에 의한 토지대금 납부 일정을 지키지 못하였

다. 토지 대금 연체 이자율 17%라는 높은 이자가 부과되어 재정적인 부담은 점점 가

중되었다.

◦ 이렇게 사업추진주체가 자금조달의 어려움을 겪는 사업 추진 과정에서, 코레일은 토

지대금을 낮추거나 토지대금 납부기일을 변경하는 등의 방법으로 지원할 수 있었고,

토지 매매계약서 상에 ‘국내외 금융시장에 중대한 혼란이 있을 경우 토지대금 지급

일정 등 사업협약을 변경할 수 있다’고 명시해 놓았음에도 불구하고, 중도금 납부 일

정 변경을 거부하는 등 공공의 책임을 외면9하였다.

◦ 또한 코레일이 드림허브의 25% 지분을 소유한 최대주주로 사업 완료 후 개발이익을

지급받도록 하고 사업에 참여하였던 점을 볼 때, 공공의 역할인 “공익추구” 및 “민간

자본을 이용한 원활한 사업추진을 지원”하는 것이라는 당위성보다, 단순히 수익성

확보를 위한 사업추진이 목적이었다고 볼 수 있다.

2 1 3 공공기여 확보 수단의 미비

◦ 공공기여를 유도하기 위해서는 사항별로 공공기여율 기준을 설정하는 등 명확하고

상세한 가이드라인 및 개발지침이 제시되어야 한다. 명확한 기준마련 없이 사업 추진

을 지원하기 위한 인센티브 제공 후 공공기여를 요구하면 결국 지가 상승을 유발하게

되어 원가부담으로 이어져, 사업의 지원이 아닌 사업 지연 요인이 될 수 있다.

◦ 용산 개발사업 추진 시 공공기여를 유도하기 위한 지침은 마련되지 않았으며, 사업이

추진되었더라도 시민을 위한 실질적인 공익증대는 기대하기 어려웠을 것으로 보인다.

도시개발법 시행령 제10조 (공청회) 3항 개정 전후 비교(2007년 9월 신설, 10월 시행)

개정 전 개정 후

③ 공청회는 공청회를 개최하는 자가 지명

하는 자가 주재함.

③ (신설) 공청회가 개최되지 못하거나, 개최되었으나 정상적으로 진행되지 못한 경우에는

공청회를 생략할 수 있음. 공청회를 생략한 경우 생략한 사유와 공청회 시 의견을 제출하고자

한 자의 의견제출 시기 및 방법 등에 관한 사항을 공고하고, 주민의견을 듣도록 함.

9 김인희·권영덕, 2009, 시티노믹스：경쟁력 강화를 위한 도시개발전략, 서울시정개발연구원


2 2 미진한 사업 준비

2 2 1 짧은 사업 준비 기간

◦ 프로젝트의 사업자 선정을 위해서는 입찰자에게 건축설계 계획, 마케팅 계획 등 종합

적인 사업계획서를 작성할 충분한 시간이 필요하다.

◦ 또한 프로젝트 파이낸싱의 근거가 되는 프로젝트 수익성을 판단하기 위한 명확한 사

업성 분석이 수행되어야 하며, 사업 발주자는 적합한 사업자 선정을 위해 사업계획서

의 면밀한 검토 과정이 필요하다.

◦ 용산 국제업무지구 도시개발사업을 위해 코레일은 철도정비창 부지를 대상으로 사

업성 검토 후, 사업 추진을 위한 사업자를 공모하였다. 사업자 선정을 위한 평가 기준

은 토지가격(300점)과 사업계획서의 내용(700점)이었으며, 약 31조원 규모의 최대

규모 도시개발사업인 용산 개발사업은 2007년 8월 사업자 공모를 위한 공고 후, 불

과 4개월 만에 삼성물산 컨소시엄을 사업자로 선정(2007년 12월)하였다.

◦ 입찰마감 기한이 2007년 10월 30일이었던 점을 볼 때, 사업계획서 작성기간은 고작

3개월 정도에 불과하였다. 5,000억원 규모인 부산 센텀시티 개발사업 사업계획서의

준비기간이 1년 정도10이었던 것을 감안한다면, 용산 국제업무지구 개발사업의 준비

기간은 턱없이 부족하였음을 알 수 있다.

2 2 2 사업구역의 미확정

◦ 공식적인 사업구역이 결정되지 않은 상태에서는 사업성 검토뿐 아니라 가장 적합한

사업자 공모를 위한 계획기준을 결정할 수 없으며, 입찰하는 사업자 입장에서도 정확

한 사업계획 수립이 어렵다.

◦ 도시개발사업 구역 선정과정에서 서울시와 코레일 간의 의견 대립으로 인해 최종적

으로 사업구역을 확정하는데 3년이라는 시간이 소요되었다. 철도정비창 부지만을

대상으로 최초 사업자 공모(2006년 12월)를 위해 공고가 이루어졌으나, 사업구역의

변경이 거론됨에 따라 사업자 공모가 취소(2007년 4월)되었다. 이후 서부이촌동 부

지의 편입 여부가 논의되고 있는 과정 중 사업시행자가 선정(2007년 12월)되었고, 2

년 후인 2009년 12월에 서울시 도시계획위원회가 철도정비창 부지와 서부이촌동의

통합개발을 결정하면서 최종 사업구역이 확정되었다.

10 news 1, 2013.10.10, “용산개발사업 최종 파산으로 종지부...천문학적 소송戰 가시화”


◦ 사업구역 미확정은 사업기간의 장기화로 인한 금융비용 증가를 야기시켰고, 서부이

촌동 부지의 사업구역 편입은 이해관계자와 토지보상비의 증가11라는 사업비의 증가

로 이어져 사업성이 하락하는 부정적인 결과를 초래하였다.

그림 2-3 용산 국제업무지구의 사업구역 확정 과정

2 3 자금조달의 어려움

2 3 1 취약한 재무구조

◦ 미국의 경우 디벨로퍼는 자본금의 20~30% 정도를 투자하나, 한국의 경우 디벨로퍼

는 사업비의 5% 미만 수준의 자본금만을 투자한다12. 이는 국내 부동산 PF를 통한 대

출이 건설사의 지급보증 등을 담보로 이루어지기 때문에 재정적으로 영세한 시행사

11 서부이촌동의 약 2,200여 세대의 사업대상지 편입으로 총 사업대상지의 면적은 약 44만 제곱미터에서 57만

제곱미터로 증가하였으며, 특히 수용해야 할 대상인 사유지의 비중이 0.30%에서 11.15%로 크게 증가하였다.

이는 사업의 이해관계자의 증가와 이해관계자 간의 합의도출 및 이해 조율을 위해 필요한 시간의 증가를 의미하

며, 결국 사업지연과 이로 인한 금융비용 증가라는 부정적인 결과를 초래하게 되었다(출처：김경민, 시공사

(2011), p76).

12 김경민, 2011, 도시개발, 길을 잃다, 시공사


도 사업을 추진할 수 있는 구조로 운영되기 때문이다. 그러나, 이러한 취약한 재무구

조는 결국 차입금에 의존하게 되면서 금리부담이 높고 외부변수에 큰 영향을 받을 수

밖에 없다.

◦ 용산 국제업무단지 개발사업도 31조원이라는 대규모 도시개발사업임에도 시행사인

드림허브의 초기 자본금은 사업비의 3.77%인 1조원에 불과한 취약한 재무구조로 시

작하였고, 이후 2008년 글로벌 금융위기와 부동산 경기 침체 등의 영향으로 자금조

달에 난항을 겪다가 결국 사업이 무산되었다.

2 3 2 자금조달 방식의 문제로 인한 사업주체 간 갈등 발생

◦ 용산 국제업무단지 개발사업의 토지 대금납부를 위해 코레일을 비롯한 투자자들이

대출을 위한 건설적 투자자의 지급보증을 강요하였으며, 이 과정에서 사업 주체 간

갈등이 발생하여 결국 삼성물산이 주식을 양도하고 경영권을 포기하였다. 삼성물산

의 지분 양도는 중견 건설사들의 잇단 지분 매각을 유발하였고, 이 때문에 신규 건설

주관사의 영입이 불가피한 상황이 발생하는 등 사업주체 간 갈등이 사업조직의 불안

정을 가져왔다.

그림 2-4 자금조달 방식에 의한 주체 간 갈등 발생

2 4 상업·업무 기능의 과다한 공급 계획

◦ 사업성 확보를 위한 유사한 용도의 과잉 공급과 동시다발적으로 사업이 추진되는 경

우, 그 수요를 분산시켜 사업성을 저하시키거나 사업이 추진되더라도 대규모 미분양

사태가 발생할 수 있기 때문에, 사업추진 시 수요측면에 대한 부동산 시장의 면밀한

분석을 토대로 개발 사업이 추진되어야 한다.

◦ 용산 국제업무지구의 상업업무기능 면적은 전체 개발 연면적(3,136,287㎡)의 65%

에 해당하며, 코엑스 전체의 1.3배, 상업기능인 코엑스몰과 업무기능인 컨벤션 및 전

시장을 포함한 면적의 3.7배에 달하는 매우 큰 규모이다.


대형 복합 개발사업 상업업무면적 (㎡)

용산역세권 국제업무지구 2,038,587

코엑스(전체) 1,575,802

코엑스(몰+컨벤션 및 전시장) 553,784

대전엑스포 컨벤션복합센터 PF사업 297,894

인천청라지구 외국인투자유치 프로젝트(국제업무) 856,744

도화구역 도시 개발사업지구복합단지 개발 PF사업

313,785

롯본기힐즈(주거면적 제외) 574,525

출처：이승우·김현아, 2009, 금융위기 이후 공모형 PF사업의 실태와 정책방향, 건설이슈포커스

표 2-2 주요 대형 복합 개발사업의 상업업무 개발 연면적 비교

◦ 용산 국제업무지구 도시개발사업이 추진되었더라도, 서울 지역의 오피스 빌딩에 대

한 수요의 정체 및 하락이 예상되고, 서울 및 인근 지역의 대규모 도시개발에서 오피

스 공급을 계획하고 있었던 상황을 고려해 볼 때, 수급 불균형으로 분양 및 임대에 난

항이 있었을 것으로 짐작할 수 있다.

2 5 사업목적에 부합하는 계획 수립을 위한 민관협력체계 부재

◦ 서부이촌동과의 통합개발 결정 이후, 2010년 4월 서울시는 도시개발구역지정 및 개

발계획수립을 고시하였다. 고시 내용에 따르면 국제업무기능 수행을 위한 부도심으

로 조성할 목적을 제시하고 있으나, 토지이용계획과 기반시설계획에는 확보해야 하

는 시설의 면적 비율과 용도지역계획도 정도의 간략한 정보를 일방적으로 제시하고

있으며, 사업시행자는 이를 참고하여 사업계획을 수립하여 추진하였다.

◦ 민-관이 공동으로 추진하는 대규모 도시개발사업에서 공공은 거시적인 계획방향 제

시도 중요하지만, 사업목적에 부합하는 계획수립을 할 수 있도록 주민의 의견 수렴

과 공공성 확보를 위해 설계 시 고려해야 하는 상세한 지침을 마련하여 제시하여야

한다.

◦ 또한 공공과 민간의 의견 조율을 위한 기회를 마련하여 계획 내용을 확정하고, 민간

의 원활한 사업추진을 위해 공공이 행정적, 제도적 지원을 제공하는 등의 민관협력

체계구축이 필요하다.


2 6 일괄개발에 의한 리스크 증가13

◦ 일괄적인 사업 추진은 동시 착공과 준공으로 비교적 단기간에 사업을 완료할 수 있고

높은 수익을 기대할 수 있다는 장점이 있으나, 프로젝트 규모가 클수록 사업 실패 위

험성과 자금조달의 부담도 크다. 또한 사업 추진 중 부동산 경기의 침체, 금융위기 등

의 외부요인에 취약하다는 단점이 있다.

◦ 반면, 단계적 개발은 일괄 개발에 비해 장기적인 사업추진방식으로 사업 완료 후 수

익을 창출하기까지 오랜 기간이 걸리지만, 사업 위험 부담이나 금융적인 부담이 낮고

경제 상황에 따라 사업시기를 유연하게 조절할 수 있다는 장점이 있다.

◦ 용산 국제업무지구 도시개발사업은 대규모 도시개발사업임에도 불구하고, 일괄 개

발을 추진하면서 금융위기로 인한 투자자 간 갈등과 자금조달 문제 등에 의해 사업추

진이 무산되었다.

◦ 대규모 개발 사업일수록 사업의 위험성과 경제적인 부담은 클 수밖에 없기 때문에 일

괄적인 개발보다 단계적 개발을 지향해야 한다. 성공적인 대규모 프로젝트 사례로 평

가받는 송도 국제업무지구 개발사업은 프로젝트 성격에 따라 6개의 사업으로 구분하

여 자금을 조달하고, 사업을 추진하는 단계적 개발 방식을 채택하였다.

구분 일괄개발 단계적 개발

사업기간동시 착공과 준공으로 단계적 개발방식에 비해 단기간 내 사업추진이 가능함.

연차적 필지 매각과 개발 추진으로 일괄 개발방식에 비해 장기화 가능성이 높음.

사업 위험성사업의 리스크가 높은 만큼, 높은 수익 창출을 기대할 수 있음.

일부 시설의 개발이 지연되어도 전체 사업의 실패 위험성은 감소함.

금융비용프로젝트 금액이 커질수록, 단일 사업자의 자금조달 부담과 금리 부담이 가중됨.

선도 프로젝트의 현금흐름으로 앵커(Anchor)시설을 유치하고 연차적으로 세부필지의 매각과 개발을 추진함으로써 금융부담은 감소함.개발이 진행될수록 자연필지의 담보가치 상승 효과를 기대할 수 있음.프로젝트 성격에 따라 금융조건 및 만기 일정을 달리한 개별 PF를 통해 자금을 조달하는 자금조달 구조 다원화가 가능함.

외부영향경기하강, 금융경색 등 거시경제 변화에 큰 영향을 받음.

부동산 경기, 금융상황에 따라 개발 시기를 조절하여 추진이 가능한 사업추진의 유연성 확보.

사례

[용산 국제업무지구 도시개발사업]단계적 개발을 제안하는 코레일과 일괄개발 계획을 고수하는 투자자 간 갈등과 자금조달 문제 등으로 사업이 무산됨.

[송도 국제업무단지]프로젝트 성격에 따라 6개 사업으로 분리하여 단계별로 추진하고, 자금조달 구조의 다원화를 통해 사업을 추진함.

표 2-3 일괄개발 및 단계적 개발의 비교

13 김진, 2013, ISSUE REPORT 87호, 서울연구원


3 소결

◦ 용산 국제업무지구 사업은 시공 전 무산된 사업으로 국내 대규모 개발사업의 문제점

중 하나인 건설적 투자자의 역할 모순에 의한 문제는 나타나지 않았다. 하지만 공공

부문의 추진 주체인 서울시와 코레일이 공공으로서의 역할 수행에 실패하였으며 원

활한 사업추진을 위한 협력체계 구축 등 기반을 마련하지 않은 채 성급하게 사업을

추진한 것이 문제였다.

◦ 용산 국제업무지구 도시개발사업의 여섯 가지 실패 원인도 결국 “추진주체 및 기반

의 미비와 성급한 사업추진”으로 요약할 수 있으며, 이는 다음과 같은 세 가지 부문으

로 크게 구분 할 수 있다.

- 사업의 공공성을 확보하지 못한 공공의 역할 수행 실패

- 사업준비의 미흡함과 함께 면밀한 부동산 분석, 사업의 기획 및 계획 등 사업 준비 단

계부터 자금조달, 사업완료 후의 관리와 운영까지의 전 과정을 책임지는 디벨로퍼의

부재

- 사업추진 기반으로서 민관 협력체계의 부재 및 단기간 내 일괄적 개발 위주 사업 추

진 방식의 문제


그림 2-5 용산 국제업무지구 개발사업의 문제점 종합

◦ 이에 대하여, 다음 장에서는 선행연구에서 제시하는 대규모 도시개발사업에서의 공

공 역할 재정립 측면과 민간 디벨로퍼의 필요성에 대해 살펴보고, 관련 추진주체의

바람직한 역할 및 기능, 성공적인 도시개발사업 추진에 대해 해외의 사례 조사를 통

하여 분석하고자 한다.

그림 2-6 문제점 종합 및 관련 해외사례

III 해외 사례 조사 분석

1 선행연구에서 제시한 디벨로퍼의 필요성

2 해외 도시개발사업에서 공공의 조직 및 역할

3 민간 디벨로퍼 사례：일본 부동산 종합회사

4 민관합의형성을 통한 단계적 도시개발：마루노우치지구


III 해외 사례 조사 분석

1 선행연구에서 제시한 디벨로퍼의 필요성

◦ 다수의 연구자는 대규모 도시개발사업 추진 시 사업의 관리 및 감독, 민간 사업 시행

자 지원 등을 위한 공공의 역할 재정립, 자금조달, 건설, 사업 후 운영 및 관리의 책임

을 수행할 민간 디벨로퍼의 필요성을 제시하였다.

◦ 공공의 역할에 대한 선행연구

- 한국토지주택공사는 「복합단지개발 PF사업 업무편람(2007년)」을 통해 PF사업에

서 수익성 위주의 난개발 방지, 계획의도 달성 및 주민 편익의 제고, 전략적 시설 유치

를 통한 도시 이미지 및 자족성 제고를 공공의 역할로 제시하였다.

- 이승우·김현아(2009)는 사업 전반에 대한 체계적인 관리시스템이 없어 공공기관의

자의적 판단 및 기준에 따라 사업이 추진되고 있으며, 사업 추진 절차와 기준도 공모

기관별로 상이하여 혼란을 야기한다는 문제점을 지적하였다. 공모형 PF사업에 대한

법 제정과 함께 공모형 PF사업을 관리·지원하고 조율하는 통합적인 체계 구축의 필

요성도 제기하였다.

- 임태영·김경민(2010)은 대규모 도시개발사업에서 공공성을 확대하기 위해서는 전

반적인 사업 추진 과정을 공공이 관리하고 감독해야 하며, 보스턴 재개발청을 사례로

재개발관리감독기구의 설립 필요성을 언급하였다.

- 김종하(2011)도 용산국제업무지구를 사례로 공모형 PF사업의 문제점을 분석하였다.

민간은 이익을 위해 사업을 추진하는 반면, 공공은 배당이익에 관심을 두기보다 사업

과정 전반의 원활한 진행을 위해 적합한 사업추진주체 선정, 토지대금 지급시간 유예,

사업 완료 후 매각하기보다 운영 및 관리까지의 역할 수행이 필요하다고 하였다.

- 김갑성·심교언·이상경·서원석·강창덕(2013)은 도시 재생, 균형발전 등을 위한 주된

사업 방식으로 활용되고 있는 프로젝트 파이낸싱 사업의 이해관계 복잡성, 사업 완료

후 부동산 시장 및 지역 내 파급효과 등을 고려할 때 공공과 민간의 복합적인 역할 분담

이 필요하다고 주장하였다. 대규모 개발사업 추진에서 공공은 공공성 확보에 한정한

개입을 해야 하며, 민간의 원활한 사업 추진을 위해 규제 완화 등의 지원과 함께 인프라

공급, 사업 완료 후 부의 불균형 분배 문제를 해결하는 등의 역할 수행이 필요하다.

해외 사례 조사 분석 37

◦ 민간 디벨로퍼 필요성에 대한 선행연구

- 박학목(2013)은 공모형 PF사업의 규모가 커지고 복합화됨에 따라 민관협력의 필요

성이 증가하고 있으며, 이에 따라 공공은 장기계획과 전체적인 사업 조정자의 역할을

하고, 민간은 건설과 사업 전반의 추진을 책임지는 역할 수행이 필요하다고 하였다.

또한 사업 완료 후 분양하기보다 임대위주의 장기운영방식으로 개선해야 한다고 주

장하여, 사업 전체의 추진과 사업 완료 후 운영, 관리까지 책임지는 민간 디벨로퍼의

필요성을 제시하였다.

- 김갑성·심교언·이상경·서원석·강창덕(2013)은 현재 국내에서 진행되고 있거나 이

미 완료된 사업에 부동산 디벨로퍼의 부재를 지적하였다. 파급효과가 큰 대규모 개발

사업 특성상 사업의 시작부터 완료까지의 전 과정을 책임지는 주체는 반드시 필요하

나, 현재 이 역할을 수행하는 프로젝트 금융투자 회사(PFV)는 이해관계자로 구성된

한시적인 조직으로 이를 수행하기 어렵다. 따라서 사업의 성공적인 추진을 위해서는

전문적인 디벨로퍼가 필요하며, 공공은 대규모 도시개발사업의 평가 및 모니터링을

하기 위한 조직과 함께 전문적인 디벨로퍼 양성을 위한 기관을 마련해야 함을 주장하

였다.

2 해외 도시개발사업에서 공공의 조직 및 역할

◦ 이번 절에서는 대규모 도시개발사업에서 모범적인 공공의 역할을 수행하고 있는 보

스턴 도시재개발청(Boston Redevelopment Authority, 이하 BRA), 싱가포르의

공공 프로젝트 관리팀(Public Sector Management Team)과 공공 프로젝트 관리

센터(Centre for Public Project Management, 이하 CP2M)의 기능과 역할에 대

해 살펴보고자 한다.

2 1 보스턴 도시재개발청(BRA)

2 1 1 BRA의 역할 및 조직구성

◦ 보스턴에서 시행되고 있는 개발사업 중 순수한 민간 개발사업은 거의 없으며, 민관협

동개발사업(Private-Public Development, 이하 PPD)방식에 의한 개발사업이 대

부분이다. PPD 사업의 추진 절차는 다음과 같다.


◦ 이 중 다섯 번째 단계인 합작투자(Joint venture) 협상은 개발 진행을 위한 공공과 민

간의 협상단계로 PPD방식과 민간기업 주도의 개발방식 간 차이를 보여주는 특징적

인 단계이다. 협상 내용은 토지의 매각 또는 임대여부, 공공기관의 미래 수익 확보 방

안(ex：임대료 인상 스케줄), 개발 용도 및 밀도, 공공기관이 제공할 기반시설의 범

위, 민간사업자의 책임부분, 사업부도 또는 지체 시 위약금 보상 문제, 리파이낸싱

(refinancing) 전략 등에 관한 것이다14.

그림 3-1 보스턴의 민관협동개발사업(PPD)의 추진 절차

출처：임태영, 김경민, 2010, 도시정보, 공공과 민간부분의 파트너십：보스턴 재개발청(Boston Redevelopment

Authority) 사례를 중심으로

◦ BRA는 이러한 PPD사업을 관리·감독하는 공공조직으로 1957년 보스턴의 쇠퇴한

도심지역의 재생을 위해 설립된 후, 도시계획국 및 경제개발청과 합병을 통해 보스턴

의 모든 도시계획 및 경제정책을 기획 및 주도하고 있다. BRA는 시민의 의견 수렴과

공공성 확보를 목적으로 개발사업의 계획부터 파이낸스, 건설, 관리, 운영 등까지 진

행 전 과정을 관리·감독하며, 시민 및 커뮤니티 단체와의 협의를 도출하는 컨트롤 타

워로 기능하고 있다.

- BRA는 시민, 전문가, 단체들과의 협력에 의해 작성된 도시 디자인 가이드라인을 제

공하여 사업 주체들에게 객관성있는 사업 추진 방향을 제시하고, 개발계획 심의 시에

도 심의 단계별로 내용을 지역 주민들에게 고시하며 심의 과정에 시민 의견을 적극

반영한다.

- 또한 사업 주체가 공공, 문화시설, 공개공지, 저소득층을 위한 주택과 직업 훈련 프로

그램 등을 제공하도록 조례로 규정하여, 개발 사업을 통한 공공성 증진을 추구한다.

◦ BRA는 개발 프로젝트의 최종 승인을 결정하는 5인의 이사회와 도시계획부와 경제

개발부 등의 핵심 부서 이외에도 감사부, 법률부, 산업부, 홍보부 등의 부서로 구성되

14 임태영·김경민, 2010, 도시정보, 공공과 민간부분의 파트너십：보스턴 재개발청(Boston Redevelopment

Authority) 사례를 중심으로, p14


어 있다. 이 중 도시개발 프로젝트에 관해 도시계획부와 경제개발부가 가장 핵심적인

조직으로 도시의 물리적 환경정비뿐 아니라 사회경제적 개선도 함께 추진하고 있다.

- 도시계획부는 도시 개발계획, 공공 및 민간 개발 프로젝트 심의, 마스터플랜 수립, 용

도지역·지구 개발 등을 담당한다.

- 경제개발부는 보스턴시의 개발과 경제성장을 위한 주택 공급, 대규모 개발 프로젝

트, 교육 및 의료시설 공급 등의 계획을 관리한다.

2 1 2 BRA의 계획 심의 단계

◦ PPD사업 추진에서 가장 중요한 것은 사업과 관련된 이해관계자 간의 이해관계 조율

이다. 용도법규 조항 80항 심의 목표(표 8)에서 언급하였듯이 보스턴은 사업 추진 주

체인 민간과 공공 이외에도 사업으로 인해 영향을 받을 수 있는 주민, 커뮤니티, 기존

의 교통 및 도시계획 등에 대해서도 고려하고 있다. 따라서 사업을 추진할 때 프로젝

트의 심의를 통해 승인을 얻는 것이 가장 중요한 사항 중 하나이다.

BRA의 심의 목표

① 도시디자인의 질적 향상

② 가장 적합한 토지이용 유도

③ 개발계획의 질적 향상

④ 교통망 및 인근 주거지역에 미칠 영향의 완화

⑤ 대중교통 및 대체 교통수단의 이용 유도

⑥ 보행자와 자동차 동선체계 및 접근성 향상

⑦ 신규 개발에 의한 공원, 광장, 보도 등 공공공간 계획 및 공급 유도

⑧ 장애자를 포함한 모든 시민의 이동 및 생활의 편의 증진

⑨ 장애자를 포함한 모든 시민의 교육, 고용, 여가생활의 기회 제공

⑩ 쾌적한 생활환경 조성

⑪ 기존 보스턴의 역사적 특징 보존과 조화 유도

표 3-1 BRA의 계획 심의 목표

◦ BRA는 도시의 공공성 증대와 도심의 활성화를 도모하기 위해 사업의 계획 단계에서

부터 용도법규 조항 8015에 따라 심의를 수행하며, 개발 프로젝트와 관련된 공공기

관, 사업 추진 주체, 지역 주민 등의 이해관계를 조절하는 역할을 한다.

◦ 프로젝트의 심의는 단순히 건축물 디자인 위주의 심사가 아니라 주변지역과의 연계

성, 인근 지역으로의 파급효과, 공공성 증진 여부의 검토를 의미하고, 각 심의과정에

시민, 전문가, 단체 등 다양한 주체가 참여하며, 심의 단계별로 주민 의견 수렴을 의

15 용도법규 조항 80 ‘개발 프로젝트의 심의와 승인’(Zoning code article 80 ‘Development review and ap-

proval’)

∙ 개발 프로젝트 계획의 구성 요소, 공공성 증진을 위해 확보해야 하는 시설의 용도 및 규모, 시민의견 반영 절차,

제출 서류의 구성 및 제출 기한과 절차 등에 관한 내용으로 구성되어 있다.


무화하고 적극 반영하고 있다.

◦ 프로젝트 심의 과정에서 BRA 프로젝트 매니저는 BRA 내부의 도시계획, 건축, 교통

등의 전문가와 사업 추진 주체 간의 논의 기회를 제공할 뿐 아니라 사업을 추진하고

자 하는 사람이 관련 공공기관을 일일이 방문하는 대신 Scoping Session을 마련하

여 관련 기관과의 회의를 주관하는 등의 지원도 제공한다. 이러한 논의를 통해 수렴

된 관련 기관 및 시민의 의견은 개발업자에게 전달하여 프로젝트 추진에 반영하도록

지원하고 있다.

2 2 싱가포르 공공 프로젝트 관리 조직

2 2 1 민관사업협력(Public Private Partnership) 방식의 도입

◦ 싱가포르는 정부 조달 프로그램(Best Sourcing Programme)의 일환으로 2004년

민관사업협력(Public Private Partnership, 이하 PPP) 방식을 도입하였다. 정부

조달 프로그램은 비핵심 정부 서비스 또는 공공서비스를 제공하기 위한 사업 추진 시

민간이 공공보다 효율성이 높을 경우 민간이 사업을 추진하도록 하는 것을 의미한다.

PPP는 이러한 정부 조달 프로그램의 사업 형태 중 하나로 특히 새로운 물리적 개발

사업을 포함하는 공공 사업 추진 시 주로 활용된다.

◦ 싱가포르의 PPP사업은 국내의 공공-민간합동사업 방식인 공모형 PF방식과 유사한

사업 방식이다. PPP사업 방식을 도입하기 이전에는 민간이 시설을 건설하여 공급하

고 시설의 운영과 서비스는 공공이 담당하는 구조였으나, PPP의 도입으로 민간이 시

설 공급과 운영까지도 참여하게 되었으며 공공은 민간의 기술, 자본을 활용하여 비용

면에서도 효율적으로 서비스와 시설을 확보함으로써 국민에게 양질의 서비스를 제

공할 수 있게 되었다.

공공민간부문의 기술과 혁신 활용 가능, 특정 민간기업(컨소시엄)이 설계, 건설, 관리운영, 유지 등 모든 과정에 참여하게 됨에 따라 사업 전체 존속기간에 걸친 경제적 극대화 가능, 자산의 효율적 활용, 사업 실패 시 리스크 분배 가능

민간공공사업 참여 기회 확보, 단순 건설이 아닌 목적에 부합하는 계획 및 설계, 대안 제시 가능, 기업 홍보 효과

국민 향상된 서비스 수혜

표 3-2 PPP사업의 효과


◦ PPP사업 유형은 합작투자(Joint Venture), 정부 자산을 효율적으로 활용하기 위한

전략적 제휴, 설계-건설-운영의 DBO(Design-Build-Operate), 설계-건설-조달-

운영의 DBFO(Design-Build-Finance-Operate)로 구분할 수 있다. 싱가포르

PPP사업에서 가장 일반적인 사업 유형은 DBFO로 민간 사업자가 설계(Design), 건

설(Build), 자금조달(Finance), 운영(Operate)을 전담하는 사업방식이며, 민간은

공공으로부터 서비스료를 지불받아 자금을 회수한다.

2 2 2 PPP사업 추진 주체별 역할

◦ 싱가포르 재무부(Ministry of Finance)는 PPP사업 추진 시 참여 주체인 공공기관

과 민간 기업이 준수해야 할 정책 및 가이드라인을 수립하여 제시함으로써, 각 주체

의 책임사항과 역할을 배분한다.

◦ PPP사업 추진을 위해 해당 공공기관과 민간 기업 간 PPP사업 계약을 체결함으로써

사업을 위탁하고 사업 완료 후 그에 대한 비용을 지불하게 되며, 민간기업은 설계, 시

공, 운영 및 관리 회사, 재정투자자 등으로 구성된 특수목적회사(SPV)을 설립하여 사

업을 추진하는 구조로, 조직구성은 다음 그림 3-2와 같다.

◦ 여기에서 공공부문의 프로젝트 관리팀과 CP2M(공공 프로젝트 관리센터：Centre

for Public Project Management)은 PPP사업 추진에서 프로젝트를 전문적으로

관리, 감독하고 사업 추진을 지원하는 기구이다.

그림 3-2 PPP사업 추진 조직구성


◦ 재무부는 성공적인 PPP사업을 위해 PPP사업 편람을 발간하여 제공하고 있으며, 편

람에서 사업추진 주체의 역할에 대해 다음 표 3-3과 같이 제시하고 있다.

공공기관 민간 기업

∙ PPP 사업 추진을 위한 사업 조직의 구성과 평가∙ PPP 사업 추진을 위한 민간 입찰자 모집을 위한 자료 작성∙ 사업 입찰자의 사업계획서 검토 및 선정∙ PPP 입찰자 계약 서류 준비∙ 프로젝트 관리를 위한 전담 팀의 조직과 운영(필요시

CP2M의 자문과 지원을 받음)∙ 민간 사업 시행자의 사업 추진 전 과정 및 결과에 대한 모니

터링 실시

∙ 공공이 제시한 사업 내용 및 조직 구성, 운영 방식에 대한 이해

∙ 공공이 사업을 통해 달성하고자 하는 목표 인지∙ 사업 추진 시 문제점에 대한 창의적인 해결책 및 대안 제시∙ 사업 추진 시 민간 기업의 책임사항에 대한 인지∙ 비용효율성을 극대화할 수 있는 재정조달 방안 마련∙ 사업자로 선정되어 사업을 추진할 경우 공공에서 제시한

요건의 충족

표 3-3 PPP사업 추진 시 공공과 민간의 책임 및 역할

2 2 3 공공 프로젝트 관리팀(Public Sector Management Team)과 공공 프로젝트

관리 센터(Centre for Public Project Management)

◦ PPP사업은 대개 15~30년의 장기사업으로, 성공적인 사업 추진을 위해서는 공공부

문에 사업 전반의 실행과 관리를 위한 전담 기구의 설립이 필요하다고 강조하고 있다.

이 전담조직은 공공 프로젝트 관리팀으로 사업에 대한 지식과 정보를 갖춘 공무원들

로 구성되며, 필요시 재정, 법률, 기술적 부문의 외부 전문가를 영입하여 운영한다.

◦ 프로젝트 관리팀은 프로젝트에 관한 의사결정을 수행하는 운영위원회와 전문적 지

원을 위한 지원팀과의 협업을 통해 프로젝트를 진행한다.

그림 3-3 프로젝트 관리팀 및 상하부조직 관계도

- 운영위원회(Steering Group or Board)는 프로젝트 관리팀의 간부, 프로젝트의 후

원과 자금지원, 사업 결과에 대한 평가와 검토를 담당하는 프로젝트 후원자, 프로젝

트에 참여하는 민간 기업의 대표 등으로 구성되며, 사업에 관한 중요한 의사결정 및

결과에 책임을 지는 조직이다.


- 프로젝트 관리팀(Project management team)은 사업의 성공적인 추진을 위해 운

영위원회, 프로젝트 지원팀과의 지속적인 논의를 통해 사업 추진 시 변경사항으로 인

한 영향을 명확하게 분석하고, 이해관계자들과의 지속적이고 심도 있는 교류로 의견

조율을 담당한다. 여건 변화에 따른 사업성 분석, PPP사업 방식 적용에 대한 적합성,

민간 참여를 유도할 수 있는 수익 창출 가능성 등에 대해 검토한다. 따라서 프로젝트

관리팀은 사업의 재정, 법률, 기술적 측면에서의 운영과 평가 능력이 요구되어, 필요

시 외부 전문가 자문단을 구성하거나 공공 프로젝트 관리센터(CP2M)를 통해 사업

운영 및 관리에 관한 전문적인 자문과 지원을 받을 수 있다.

- 프로젝트 지원팀은 계획, 설계, 시설 관리 및 운영, 커뮤니티의 요구사항 등에 대한

특별한 이슈가 제기되는 경우, 이에 대한 검토와 대안 제시를 위해 구성되어 프로젝

트 관리팀의 업무를 지원한다.

◦ 재무부는 PPP사업과 관련한 전문적 지원과 전문가 육성 등 을 위해 2011년 1월 공

공 프로젝트 관리센터(CP2M)를 설립하였으며, PPP사업 추진 시 CP2M의 상세한

역할은 다음과 같다.

- 사업 제안서의 검토, 효율적인 계획안 작성을 위한 자문

- 공공기관과 민간기관의 계약 등 행정업무 지원

- 프로젝트 단계별 리스크 파악 및 대응책 마련

- 사업완료 후 시설 및 서비스의 관리 및 운영 자문

- PPP 사업의 성공적인 사례 자료를 작성하여 공공기관에 자료로 제공

- PPP 전문가 육성：사업 계획 수립, 관리, 민-관 계약 등에 관한 교육 제공

2 3 소결

◦ 연구진은 도시 내 대규모 개발사업의 추진 방식으로 민관협동사업방식을 채택하고,

이를 관리하는 전담기구를 운영하고 있는 보스턴 도시재개발청과 싱가포르 공공 프

로젝트 관리팀 및 공공 프로젝트 관리센터를 사례로 살펴보았다.

◦ 보스턴은 도시재개발청(BRA)을 설립하여 도시, 경제, 건축분야의 전문가가 상주하

며 개발사업을 관리, 감독하고 “용도법규 조항 80”에 의한 심의를 의무화함으로써

다양한 이해관계자의 의견을 반영하고 사업의 공공성을 확보하고 있다.

◦ 싱가포르는 15~30년의 장기사업인 PPP사업의 전담 관리 기구로 재무부 산하에 프

로젝트별 관련 공무원을 주축으로 한 공공 프로젝트 관리팀과 공공 프로젝트 관리센


터(CP2M)를 설립하여, 보스턴의 BRA와 마찬가지로 사업의 관리와 감독, 행정지원,

모니터링, 이해관계자 의견조율 등의 역할을 수행하고, PPP 전문가를 양성하기 위한

프로그램을 제공하며, 필요시 전문가 자문기구의 지원을 받는 체계를 구축하고 있다.

◦ 보스턴과 싱가포르 모두 전담기구를 설립하여 도시 개발사업 전 과정의 관리와 운영

에 관여한다는 점도 중요하지만, 무엇보다 공공의 역할인 사업 주체 간의 이해 상충

시 중재자로서의 역할과 사업의 목적이 수익성 확보가 아닌 공공성 증진에 있다는 것

이 중요한 시사점이라고 할 수 있다.

3 민간 디벨로퍼 사례：일본 부동산 종합회사

◦ 이번 절에서는 민간 디벨로퍼로서 성공적인 도시개발사업의 추진 주체 역할을 수행

하고 있는 3대 일본 부동산 종합회사인 미츠이부동산, 모리빌딩, 미츠비시지쇼의 사

업 추진 전략과 개발사례 연구를 통해, 대규모 도시개발사업에서 디벨로퍼의 위상 및

기능, 역할에 대해 살펴보고자 한다.

3 1 일본 최대 디벨로퍼 미츠이부동산

◦ 부동산 업계 매출1위 미츠이부동산은 1950년대 전쟁 후 일본 최초의 초고층 업무빌

딩 개발을 시작으로, 1970년대 도시지역의 인구 집중에 대응한 주택공급, 1980년대

산업구조 변화에 따른 상업시설 공급으로 사업을 다각화하면서 지속적으로 성장하

였다. 1990년 이후에는 도시재생사업과 해외도시 개발 사업에 참여하면서 일본 최

대의 부동산 종합회사로서 위상을 유지하고 있다.

그림 3-4 시대 변화에 대응한 미츠이부동산의 사업다각화 추진


3 1 1 미츠이부동산의 사업추진 전략

◦ 미츠이부동산은 개발(분양), 보유(임대), 유지 및 관리 사업을 3대 사업부문으로 설정

하고, 개발부터 관리 및 운영에 이르는 종합적인 개발 사업을 추진하고 있다. 2007년

에는 「챌린지플랜 2016」을 수립하여 다음의 세 가지 목표 달성을 위해 노력하고 있다.

․ 3대 주요 사업부문의 균형 성장：프로젝트 특성에 따라 개발, 보유, 유지 및 관

리를 계획하여 추진

․ 예탁자산의 매니지먼트를 통해 재정적 안정성 확보

․ 다양한 사업 참여 기회 확보

그림 3-5 미츠이브동산의 3대 사업부문과 추진전략

◦ 미츠이부동산은 성공적인 개발사업 추진을 위해 조직의 전략적 체계 개편을 통해 신

축과 판매업무를 구분하여 사업별로 특화된 서비스를 제공하고, 성공적인 사업 추진

과 고객의 네트워크를 통해 추가적인 사업기회를 획득하였다.

◦ 특히, 사업완료 후 부동산을 보유하고 전문적이고 효율적인 부동산의 유지와 관리를

수행하기 위해 사업유형별로 기능을 이관하고 집약할 수 있는 체계로 개편하여 운영

함으로써, 2007년 3월 기준 유지 및 관리사업 부문의 이익은 그룹 총 영업이익의

37%를 기록하였다.


구분 담당 조직 및 역할

부동산 유통 미츠이부동산 판매：부동산 유통과 주차장 경영 특화

빌딩관리 미츠이부동산 → 미츠이부동산 빌딩매니지먼트

상업시설 관리 미츠이부동산 → 라라포트

임대주택 관리레지던트 퍼스트사 설립：고객에게 직접 임대 기능 강화어코머데이션 퍼스트사의 설립：입주자에게 상질의 소프트 서비스를 제공

호텔 운영 미츠이부동산 호텔 매니지먼트

리조트 및 골프장 관리 리조트 솔루션사

표 3-4 미츠이부동산의 유지 및 관리사업 유형별 조직구분과 역할

◦ 미츠이부동산은 다른 부동산 종합회사와 달리 사업 완료 후 투자가에게 매각과 동시

에 매니지먼트 위탁계약을 맺는 투자가와의 공생모델을 만들어 냈다. 이는 단순하게

부문별로 나누어져 추진되었던 사업들을 하나의 선순환구조로 만들어낸 모델로 우

량한 토지의 확보와 우량한 토지에 최대의 발전 잠재력을 끄집어내는 개발사업, 그리

고 최고의 상품이 되었기에 우량한 조건에 투자자에게 매각되는 동시에 우량한 자산

임으로 인해 매지니먼트의 리스크 감소와 이익의 안정적 확보가 가능하다.

3 1 2 대표 프로젝트：도쿄 미드타운 도시재생 프로젝트

◦ 이 프로젝트는 아카사카 지역의 옛 방위청 부지의 재개발사업으로, 디자인과 아트를

개발 테마로 기존 수목을 보존하여 풍부한 녹지공간을 갖추고 있다는 특징이 있다.

◦ 미츠이부동산은 도쿄 미드타운 프로젝트를 추진할 때 투자자 5사와 컨소시엄을 구성

하여 대규모 복합개발을 추진하였으며, 타운의 매력 증진을 위해 호텔, 문화시설, 의

료시설 등 다채로운 기능을 도입하였다. 미츠이부동산은 계획 및 시공부터 준공 이후

부동산의 매니지먼트까지의 종합적이고 전문적인 서비스를 제공하였다.

그림 3-6 미츠이부동산의 도쿄 미드타운 비즈니스 모델


◦ 이후 도쿄 미드타운의 주변 지역까지 사업구역을 확대하여 타운단위의 계획과 개발

을 추진하여, 타운 전체의 지속적인 활성화를 도모하였다. 도쿄 미드타운 프로젝트

의 성공으로 미츠이부동산은 니혼바시, 이다바시, 토요스, 카시와노하 캠퍼스 시티

등 수많은 우량한 사업기회를 획득하게 되었다.

그림 3-7 도쿄 미드타운 전경 및 타운 활성화 사업

출처：http://www.tokyo-midtown.com/

3 2 도심 재개발 디벨로퍼 모리빌딩

◦ 모리빌딩은 1955년 회사설립 후 일관되게 도심재개발사업 중심의 개발 및 운영사업

을 해오고 있다. 모리빌딩은 1980년을 기준으로 기존 개별 건축물 단위의 오피스빌

딩에 집중된 사업모델에서 도심에서의 복합개발 필요성을 강조하며 지역단위의 복

합개발로 사업모델을 전환하였다.

◦ 또한 초기부터 도시 개발사업에서 관리운영의 중요성을 인식하고 사업 완료 후 모두

자체 관리·운영하여 장기적인 수익구조를 만들어내는 사업모델을 구축하였다.


그림 3-8 모리빌딩의 사업추진 연혁 및 사업모델의 전환

3 2 1 모리빌딩의 사업 추진전략

◦ 모리빌딩은 타운 단위의 복합개발(Hard)과 개발 후 관리 운영(Soft)의 지속적인 상

호 연계를 통해 직장, 거주, 휴식이 집적되어 있는 콤팩트한 복합타운 조성이라는 개

발 콘셉트를 가지고 있다.

◦ 이를 위해 모리빌딩은 도심복합개발과 타운 매니지먼트 강화라는 중기전략을 수립

하고, 점적인 개발보다 모리 빌딩이 소유한 자산이 위치한 특정 지역에 신규 개발을

집중하는 타운 단위의 개발로 복합타운을 조성하는 물리적 측면의 사업과 타운 매니

지먼트를 통한 자산의 가치 최대화라는 소프트웨어 측면의 사업을 동시에 추구하고

있다.

- 도심 복합개발 강화

․ 도심 재개발사업의 노하우와 네트워크의 강점을 살려 록본기, 토라노몬, 신바

시지역을 중심으로 한 도심지구의 복합개발을 추진

․ 기존 자산이 위치한 도심 일부지역에 신규 개발을 집중하여 ①기존 네트워크

와 정보의 활용, 관리운영의 효율성 도모, ②기존 자산과 연계한 복합타운 조

성으로 자산가치 상승을 도모

- 타운 매니지먼트 강화

․ 타운 매니지먼트를 강화하여 타운전체의 브랜드 형성을 통한 프로젝트의 부가

가치 증대 도모

․ 단순한 시설의 관리·운영업무에서 타운 전체의 일체화된 운영방침, 경영판단,

각 시설의 지원과 타운전체의 이미지 형성 등으로 범위 확대


․ 미디어 및 언론 홍보활동, 타 기업 및 시설과의 제휴, 지역 서비스 개선, 자치회

및 커뮤니티 운영과 활동지원, 지역 이벤트 기획 등의 타운 매니지먼트 활동을

지속적으로 추진하여 타운 브랜드를 유지하기 위해 노력

그림 3-9 모리빌딩의 사업추진 전략

◦ 개발사업의 전 과정의 관리뿐 아니라 사업 완료 후 건물의 관리와 타운의 관리까지

전체 과정을 일괄적으로 추진하는 종합 매니지먼트력은 모리빌딩의 가장 큰 강점으

로 개발사업 및 운영·관리의 노하우를 축적하고 고객 요구의 신속한 대응 체계를 구

축하게 됨으로써 타운 브랜드의 창출과 유지가 가능하게 되었다.

그림 3-10 모리빌딩의 종합 매니지먼트력


3 2 2 대표 프로젝트：록본기힐즈

◦ 기존 유흥가였던 록본기힐즈의 개발 콘셉트는 문화도심으로, 이에 부합하는 오피스,

호텔(그랜드 하얏트 도쿄), 영화관, 미술관(모리아트센터), 방송국(Asahi TV), 상업

시설(루이뷔통 등 입점), Hills Club(회원제 시설) 등의 전략 시설을 도입하였다. 이

로써 유흥가에서 문화도심으로의 브랜드를 창출하고, 도입 된 전략 시설 간 시너지

효과를 통해 지역 전체의 가치를 향상시켰다.

◦ 모리빌딩은 지역 내 기존 시설과의 기능 및 배치 등을 고려한 계획을 수립하고 일부

지역에 신규 개발을 집중시킴으로써, 주택, 직장, 문화 등 복합도시를 조성하고 일체

화된 운영과 관리를 추진하였다.

그림 3-11 록본기힐즈의 신규 개발사업 집적을 통한 복합도시 조성

◦ 록본기힐즈의 개발사업 완료 후, 모리빌딩은 홍보, 광고, 제작물 발송, 타 기업 및 시

설과 제휴를 통한 프로모션 활동, 자치회와 커뮤니티 활동 지원, 지역 내 자체 이벤

트 기획 등 문화도심이라는 타운 브랜드의 유지를 위해 다양한 타운 매니지먼트를

추진하였다. 또한 개발 초기 단계부터 주변지역을 고려한 계획 수립과 운영으로 개

발에 의한 주변지역과의 동반성장을 추구함으로써 지역 전체의 브랜드 가치를 향상

시켰다.


◦ 록본기힐즈의 연간 방문객은 4,000만명을 웃돌며, 방문객의 시설에 대한 만족률은

81%, 록본기힐즈의 재방문 의향률은 90%로 성공적인 개발사업으로 평가받고 있다.

◦ 약 17년에 걸친 장기사업이자 대규모 사업인 록본기힐즈 사업이 성공할 수 있었던

요인은 다음과 같이 종합할 수 있다.

- 첫째는 각 사업 주체의 성공적인 역할 수행이다. 모리빌딩은 사업의 디벨로퍼로서 사

업의 기획부터 사업 시행, 자금조달, 운영뿐 아니라 오랜 기간에 걸쳐 500여명에 이

르는 토지소유자에게 사업 동의를 구하였다. 토지소유자들은 모임을 통해 소유자 간

의견을 조율하였고, 정부는 인허가 등 행정절차의 지원과 93억엔의 재정 지원 등을

제공하였다.

- 둘째는 디벨로퍼의 성공적 재개발사업 수행 경험이다. 록본기힐즈 프로젝트 초반,

아크힐즈를 성공적으로 준공한 모리빌딩은 토지소유자들로부터 신뢰를 얻음으로써

록본기힐즈 사업을 추진할 수 있었다.

- 셋째는 복합용도를 계획함으로써 시너지 효과를 거둔 기획력과 다양한 테넌트(임차

인)를 유치한 영업력을 갖추고 있다.

- 넷째는 디벨로퍼로서의 노하우와 경험, 전문성을 기반으로 한 사업 시기의 판단 능력

이다. 모리빌딩은 토지비, 건축비의 바닥시세를 판별하여 경제위기가 한창인 시점에

서 리스크를 감수하고 사업을 추진하는 결단을 내렸다.

3 3 타운조성 디벨로퍼 미츠비시지쇼

◦ 미츠비시지쇼는 1998년 이후 도쿄 도심부 도시재생사업을 추진 중인 대형 부동산

개발회사로 오피스 및 빌딩개발, 주택, 도시개발 등 다양한 사업을 전개하고 있는 일

본의 주요한 부동산 종합회사 중 하나이다.

3 3 1 미츠비시지쇼의 개발 비전 및 전략

◦ 미츠비시지쇼는 ‘타운조성의 사명：사람을 생각하는 힘, 도시를 생각하는 힘’을 사

업 추진의 비전으로 수립하고, 타운 조성을 통한 일본의 부흥을 추구해왔다.

◦ 2011년에는 장기기본전략(2011~2020)을 수립하고, 개발 및 유지·관리, 임대·판

매의 일체화를 통한 가치 창출이라는 전략을 추진하고 있다.


그림 3-12 미츠비시지쇼의 사업 추진 전략

3 3 2 대표 프로젝트：오테마치·마루노우치·유락쵸(大手町·丸の内·有楽町, 이하 마루노우치)지구

◦ 마루노우치지구는 일본의 대표적인 업무중심지역으로, 1990년 말 금융기관 통폐합

등 구조조정에 의한 공실이 급증하자 지구 내 토지의 약 30%를 소유한 미츠비시지쇼

주도하에 재개발사업이 시작되었다. 미츠비시지쇼 등의 지권자들로 구성된 마루노

우치지구재개발계획추진협의회(이하 협의회)가 중심으로 물리적 정비를 추진하였

고, 지역 이벤트나 가로 활성화 등 소프트한 측면의 정비는 마루노우치에어리어매니

지먼트협회(이하 매니지먼트협회)가 주도하였다.

◦ 마루노우치지구의 정비는 마스터플랜과 가이드라인을 기반으로 2단계로 구분하여

추진 중인데, 마루노우치지구 정비는 지권자의 조직화, 학계 등 전문가의 자문, 공공

기관의 협조 등 사업 관련 주체 간 명확한 역할 분담과 협업에 의한 성공적인 사업 추

진 사례로 평가되고 있다.

그림 3-13 마루노우치 지구 전경


3 4 소결

◦ 일본의 민간 디벨로퍼인 3대 부동산 종합회사의 사업 추진 전략 및 개발사업 사례를

검토한 결과, 디벨로퍼는 프로젝트의 기획 및 설계부터 관리 운영까지의 전 과정에

걸쳐 일관된 복합개발을 위한 종합적인 업무수행 능력을 갖춘 개발사업의 추진 주체

로 정의할 수 있다. 사업추진 단계별 결과를 검증하여 정보를 상호 피드백함으로써,

개발사업에 대한 노하우 축적을 기본으로 상품성을 강화하는 데 절대적으로 필요한

존재라고 할 수 있다.

그림 3-14 사업추진 주체로서 디벨로퍼의 정의 및 역할

◦ 성공적인 개발 사업을 위한 민간 디벨로퍼의 사업추진 전략은 다음의 세 가지로 종합

해 볼 수 있다.

- 기존 자산을 바탕으로 복합타운조성 및 자산가치 증대

․ 각 부동산 종합회사의 대표 프로젝트인 도쿄 미드타운, 록본기힐즈, 마루노우

치지구 정비 사업의 공통점은 사업지의 선택과 집중을 통해 업무, 문화, 상업,

주거 등의 복합기능 타운을 조성하였다는 것이다. 프로젝트를 개별사업으로

추진하기보다 지역 내 보유하고 있는 시설 및 인근 지역의 기능과 연계한 계

획을 수립하고 배치함으로써 복합 타운화를 통한 자산가치의 상승을 도모하

였다.


그림 3-15 일본 3대 디벨로퍼의 복합타운조성 사업의 추진 사례

- 타운 매니지먼트의 강화

․ 일본의 부동산 종합회사는 물리적 개발 이후 자산을 보유하거나 투자공생모델

발굴 등을 통해 자산의 운영과 관리라는 매니지먼트 부문을 강화하여 보유한

자산의 가치의 향상을 추구하고 있다. 이러한 매니지먼트는 보유 자산을 넘어

지역차원의 이벤트 개최, 홍보, 지역 커뮤니티 조직화 및 활동 지원 등의 타운

매니지먼트까지 그 영역을 확장함으로써 타운 브랜드를 창출하고 지역사회 활

성화에 공헌하고 있다.

그림 3-16 타운 매니지먼트의 강화


- 개발-보유-운영의 균형적 사업체계 구축

․ 국내 대규모 도시개발사업의 디벨로퍼, 건설사 등은 대부분 개발부문에 치중

하여 사업완료 후 매각하여 이후 자산의 운영과 관리는 거의 이루어지지 않고

있다.

․ 반면, 일본의 성공적인 디벨로퍼는 개발을 통해 성장을 이루고, 보유를 통해

안정을 취하며, 운영을 통해 리스크를 감소하는 개발-보유-운영의 균형적 사

업체계를 구축하고 있다.

․ 개발완료 후 건물의 엘리베이터, 화장실, 발전실 등의 기능이 정상적으로 작동

하도록 유지 및 관리하는 시설관리(Facility Management), 빌딩의 가치를

평가하고 매각과 매수시점을 결정하는 등의 자산관리(Asset Management)

에 그치지 않고, 빌딩의 효용을 극대화할 수 있는 전략적 임차인 유치, 빌딩의

관리와 홍보 등 운용관리(Property Management)16까지도 고려함으로써 고

객과 임차인의 필요에 즉각적인 대응과 지속적인 홍보와 지원을 제공하는 것

으로 자산 가치의 향상을 도모한다.

그림 3-17 일본 디벨로퍼의 개발-보유-운영의 균형사업체계

16 장박원, 2009, 대한민국 부동산 경제학, 행간, pp85~86


4 민관합의형성을 통한 단계적 도시개발：마루노우치지구

◦ 이번 절에서는 이성창·김도년(2005)의 ｢동경, 오테마치, 마루노우치, 유탁쵸지구

도시정비의 관민파트너십 형성과 주체간 역할에 관한 연구｣17 내용을 검토하여, 마루

노우치지구의 개발사업의 사업 참여 주체의 역할과 민관협의 체계 구축에 따른 단계

적 사업 추진 과정을 다음과 같이 재정리하였다.

4 1 마루노우치지구의 사업주체 및 협의체계 구축

4 1 1 마루노우치지구 사업추진 주체의 목적 및 역할

◦ 마루노우치지구의 정비사업과 관련된 사업 추진 주체는 크게 마루노우치지구 재개

발계획 추진협의회(이하 협의회), 마루노우치지구 마치즈쿠리간담회(이하 간담회),

마루노우치지구 에어리어매니지먼트협회(이하 매니지먼트 협회), 치요다구, 도쿄

도, 재생본부로 볼 수 있으며, 각 주체의 조직구성 목적 및 역할은 다음과 같다.

그림 3-18 마루노우치지구의 사업추진 조직의 구성 및 관계

◦ 협의회

- 협의회는 치요다구의 제안으로 지구 최대 지권자인 미츠비시지쇼와 지구 내 지권자,

특별회원인 치요다구로 구성된 민간부문의 조직으로 지구의 일체적이고 효과적인

재개발 추진을 목적으로 발족되었다.

17 이성창·김도년, 2005, “도심정비에서의 관민파트너십과 주체간 역할에 관한 연구：동경 오테마치·마루노우

치·유락쵸지구의 도시정비 사례를 중심으로”, ｢한국도시설계학회지｣, 6(3), pp79-100


- 협의회의 역할은 정기적으로 지구 내 지권자들의 의견수렴과 문제 공유, 내부 검토회

와 특별위원회를 통한 주요 결정 사항 논의, 소프트웨어 측면의 지구 개발을 담당하

는 매니지먼트 협회 지원과 후원을 통한 지역 활성화 도모 등이다.

- 가이드라인의 근간이 되는 지구 내 의견수렴은 격년마다 시행되는 앙케이트 조사를

통해 이루어지며, 의견 조사를 통해 도출된 이슈는 구성원의 자유로운 토론과 전원합

의를 기본으로 내부 검토와 논의를 추진한다. 이러한 과정을 거쳐 작성된 아이디어와

분야별 방침 내용은 외부 전문가 및 싱크탱크의 자문을 통한 검증과 객관성을 확보한

후 간담회에 제안한다.

◦ 간담회

- 간담회는 공공-민간 간 의견 절충의 필요성이 제기됨에 따라 도쿄도의 제안에 의해

개최되는 민간과 공공 간 협의의 장으로, 이로써 관민파트너십에 의한 마치즈쿠리를

추진하게 되었다.

- 간담회는 협의회에서 제시한 아이디어와 분야별 방침 내용에 대해 공공과 민간이 대

등한 입장에서 자유로운 토의와 협의를 거쳐 가이드라인을 작성하여 개별 건축물의

일체적인 정비 유도, 공공기반시설의 정비, 지역서비스 시스템 정비 및 에어리어 매

니지먼트를 추진한다.

◦ 매니지먼트 협회

- 매니지먼트 협회는 지구의 유지관리, 이벤트 개최, 문화활동 유치 등 다양한 지역활

성화를 위한 활동, 시민의 의견 수렴과 공공, 민간이 협력하는 소프트웨어적 측면의

마치즈쿠리를 위해 설립되었다.

- 매니지먼트 협회의 구성원은 협의회, 지역취업자, 시민, 내방객, 학계전문가 등이 참

여하는 NPO법인이며, 지역취업자 및 내방객 안전 확보, 지역의 물리적 환경과 취업

환경의 개선, 지역의 활성화와 교류증진 도모, 다양한 커뮤니티 형성 지원 등의 역할

을 수행한다.

- 매니지먼트 협회는 시민참여의 유도로 사회적 관심과 폭 확대, 문화, 공연, 축제, 이

벤트 개최를 통한 다양한 문화와 커뮤니티 교류의 장 마련 등 공적공간을 활용함으로

써 지역 브랜드 활성화를 기대할 수 있다.


◦ 치요다구

- 치요다구는 지구의 계획과 정합성 확보를 위해 협의회와 간담회의 구성원으로 참여

하고 있으나, 행정 지도의 역할만을 수행하고 있다. 치요다구는 간담회를 통해 제시

된 지구의 가이드라인의 내용을 가능한 한 수용하여 도시계획적 실현을 위한 지구계

획을 작성한다.

◦ 도쿄도

- 도쿄도는 도시재생특별지구 지정, 법제도 개정 등에서 민간과 협의한 의견을 제시하

여 민간의 의도와 의견을 국가에 간접적으로 전달하고, 간담회 내에서는 민간과 치요

다구 간 마찰을 중재하는 역할을 한다.

- 관련 제도의 개선과 행정 수속 간소화 등 민간 개별정비의 원활한 추진을 위한 지원

과 인센티브 제공 등을 통해 지구의 통일성 있는 정비를 유도한다.

◦ 재생본부

- 재생본부는 민간의 도심재개발 유도를 위한 관련제도 신설 및 개정, 재정적 지원, 수

속의 신속화 및 간소화 등을 지원한다.

4 1 2 마루노우치지구의 합의 형성 과정

◦ 마루노우치지구의 민관협력사업 추진을 위한 합의 형성과정은 다음 그림 3-19와 같다.

- 재개발 추진협의회는 정기 의견조사를 통해 민간 아이디어와 요구사항을 수렴하여

간담회에 정비방안으로 제시한다.

- 마치즈쿠리 간담회에서 민간과 공공은 자유로운 토의를 통해 개별 건축물, 공적공

간, 공공기반시설 정비 등에 관한 도시정비규정(가이드라인)을 작성한다.

- 작성된 가이드라인은 학술 연구기관에서 검토 후 지구 전체에 대한 미래상과 정비규

정을 마련하도록 마치즈쿠리 간담회에 전달된다.

- 공공은 참여 주체 간 중재와 지구특성에 따라 마련된 도시정비방안을 수용하여 제도

화함으로써 사업 추진을 지원하고, 민간은 간담회와 공공에서 제공한 기준에 따라 정

비계획을 수립하여 사업을 추진하게 된다.


그림 3-19 마루노우치지구의 민관협력사업 추진을 위한 합의형성 과정

◦ 위와 같은 합의 형성과정에서 중요한 점은 장기간에 걸친 사업 추진 과정에서 이해당

사자 의견의 정기적인 수렴과 사회적 변화를 반영한 계획 수립과 수정으로, 계획 수

립 단계에서부터 민관 협의 체계를 구축하고 있다는 점이다. 또한 제도적 제약으로

인한 사업 지연을 방지하고 계획에 부합하는 정비를 추진하기 위해 법의 개정과 신

설, 특례 적용, 인센티브 제공 등의 제도적 지원과 유도정책을 적극 활용하고 있다.

4 2 마루노우치지구 정비사업의 추진

◦ 마루노우치지구의 개발은 지구 내 최대 토지소유주인 미츠비시지쇼의 주도로 지권

자들의 모임인 마루노우치지구 재개발 추진협의회가 설립(1988년)되면서 111ha에

이르는 대규모 지구의 정비사업이 시작되었다.

◦ 마루노우치지구는 일괄개발이 아닌, 1985년~2007년 1단계와 2008년 이후 현재까

지 진행 중인 2단계로 장기간에 걸친 단계적 개발사업으로 추진 중이다. 마스터플랜

의 수립과 협의회 및 간담회를 거쳐 작성된 가이드라인, 치요다구의 지구계획의 상세

한 지침에 의해 지구 내 건물단위로 추진되는 개별 정비사업이 일체적인 도시경관을

형성하게 하였다.

그림 3-20 마루노우치지구 마스터플랜 수립 및 단계별 개발 추진


◦ 마루노우치지구 조성과 관련된 정비지침과 법제도로는 협의회와 간담회의 가이드라

인, 치요다구의 지구계획, 도쿄도의 도시개발제도, 재생본부의 도시재생특별법이 있

다. 상위 제도와 법은 법의 개정, 신설, 특례법 제정 등 사업 주체에 의해 작성된 가이

드라인을 적극 반영하고자 노력하고 있다.

- 가이드라인은 협의회의 제안을 간담회의 구성원과 학계 등 전문가의 자문을 받아 검

토 및 협의를 통해 작성한 것으로 공간 형성, 기능, 용도의 배치와 형태, 가로 디자인

등 구체적인 정비방향을 제시한다.

그림 3-21 마루노우치지구 가이드라인 예시

- 치요다구는 도쿄도의 제안과 협의회 및 간담회 간 논의를 통해 지구계획을 작성하는

데, 간담회에서 제시한 가이드라인 내용을 가능한 한 수용하며, 일부 법제도와 상충

되면 관련법 개정 또는 특례법 마련을 통해 가이드라인의 내용이 실현될 수 있도록

지원하고 있다.

- 도쿄도도 가이드라인의 제도적 정착을 지원하기 위해 도시개발제도의 개정 또는 특

례제정 등 제도적 지원을 제공하고 있다.

- 재생본부는 민간에 의한 재개발사업 촉진, 도시재생 추진을 위해 민간에게 시간과 장

소를 한정한 대폭적인 지원체계 구축을 목적으로 도시재생특별법을 제정하고, 도시

재생특별지구의 지정, 도시계획제안제도, 도시계획 수속의 신속화, 간소화, 금융지

원 등을 통해 민간의 정비사업을 지원한다.


그림 3-22 가이드라인 실현을 위한 제도화

4 3 소결

◦ 마루노우치지구 사례의 검토 결과를 종합하면, 다음과 같다.

- 첫째는 사업 주체 간 협의체계를 구축하고 합의형성을 통해 사업을 추진하였다. 마루

노우치지구의 지권자 등 민간의 의견을 대표하는 재개발 협의회는 정비에 관한 아이

디어와 분야별 방침을 수립하여 간담회에 제안함으로써 공공과 협의를 통해 가이드

라인을 작성하고 있다. 치요다구, 도쿄도, 재생본부 등 상위의 공공기관은 간담회 협

의를 통해 제시된 의견을 가능한 한 수용하며, 가이드라인의 제도화를 통해 사업의

실현을 지원하고 있다.

- 둘째는 단계적 개발 사업 추진을 통한 일관된 지구정비를 달성하였다. 마루노우치지

구의 사업은 1985년부터 지금까지 2단계 걸쳐 개별 정비사업이 지속적으로 추진되

어 오고 있다. 즉 마스터플랜 및 상세한 가이드라인과 지구계획을 작성하여 제시하

고, 관련법의 개정, 특례법 적용, 인센티브 부여 등 유도정책을 활용하여 계획한 정비

방향으로 개발을 유도함으로써 대상지 내 개별 정비 사업에 의한 통일성 있는 지구정

비를 추진하고 있다.

IV 연구의 시사점 및 정책 제안

1 연구의 시사점

2 정책 제안：공공의 역할

3 향후 추진 방향：공공개발센터의 위상 및 역할 재정립과 전문성 확보


IV 연구의 시사점 및 정책제안

1 연구의 시사점

1 1 공공은 관리자 및 조정자로서의 역할 수행을 통하여 공공성 확대 필요

◦ 민관합동사업 추진을 통한 공공성 확대를 위해 공공은 대규모 도시개발사업의 전담

기구를 설립하고 관리자와 조정자로서의 역할을 수행해야 한다.

그림 4-1 민관합동사업에서 관리자와 조정자로서 공공의 역할

- 서울시 대규모 도시개발사업의 관리 및 중재를 위한 전담기구 설립

․ 보스턴의 BRA 또는 싱가포르의 공공 프로젝트 관리팀과 공공 프로젝트 관리

센터와 같이 서울시도 대규모 도시개발사업을 관리하기 위해 도시, 경제, 건설

및 건축 등에 관한 전문적 지식을 갖춘 공무원으로 구성된 전담기구 설립이 필

요하다.

- 사업주체 간 이해관계를 조정하는 컨트롤 타워로서의 역할 수행

․ 공공은 사업관련 공공기관, 민간 개발업자, 주민 간의 협의와 공청회 개최 등

을 통해 사업에 참여하는 다양한 이해관계자의 의견 조율과 갈등의 중재자 역

할을 수행함으로써, 목적에 부합하며 공공성을 확보할 수 있는 방향으로 사업

의 진행을 유도하도록 한다.

- 시민의 편익 증진 도모를 위한 사업의 공공성 확보

․ 사업의 추진 결과로 시민의 편익 증진을 도모할 수 있도록 공공은 시민 의견 수

렴 과정을 개발사업 추진 과정 중 하나로 규정하여, 디벨로퍼의 계획 수립과 인

연구의 시사점 및 정책 제안 65

허가 및 사업 결정, 공공의 평가에서 시민 의견 수렴을 의무화하고 적극 반영하

도록 한다.

․ 또한 디벨로퍼 선정을 위한 사업계획서 평가 시 공공성 확보 여부를 심의 기준

중 하나로 규정하여 설계 시 공개공지의 확보, 보행자 편익성 증진 등을 고려하

도록 유도한다.

1 2 재정기반 및 종합적 사업추진력을 갖춘 민간 디벨로퍼의 양성과 지원 필요

◦ 국내 대규모 개발사업의 디벨로퍼 부재로 인한 사업의 어려움을 해결하고 성공적인

사업 추진을 위해서는 재정기반을 갖추고 종합적인 업무수행력과 사업 완료 후 자산

및 지역 매니지먼트까지 담당할 수 있는 디벨로퍼가 요구된다.

그림 4-2 디벨로퍼의 요건 및 역할

- 재정기반을 갖춘 디벨로퍼의 사업 참여

․ 안정적인 사업 자금의 조달과 운영을 위해서는 디벨로퍼의 재정(자산)기반이

요구되므로, 사업 시행자 선정에서 평가 기준 중 하나로 디벨로퍼의 재정기반

평가항목을 도입할 필요가 있다.

․ 자본력을 갖춘 디벨로퍼는 기존 개발사업에 의한 자산을 바탕으로 타운 단위

의 복합 개발 추진이 가능하여, 지역 단위의 정비와 활성화도 기대할 수 있다.

- 대규모 개발사업의 종합적인 사업 추진능력 필요

․ 개발사업의 전반을 책임지는 디벨로퍼는 개발사업의 기획부터, 설계, 시공, 마

케팅, 관리 운영까지 전 단계에 걸친 일괄 실행체계를 갖춘 종합적인 업무수행


능력이 필요하다.

․ 복합적인 대규모 개발 및 보유, 운영관리의 균형적 사업체계를 구축함으로써

디벨로퍼로서의 노하우 축적과 고객의 만족도 향상을 기대할 수 있으며, 효율

적인 매니지먼트의 추진으로 자산가치의 증대와 함께 지역 전체의 활성화(타

운 매니지먼트)가 가능할 것이다.

- 매니지먼트 추진

․ 물리적 정비와 소프트웨어적 정비인 매니지먼트를 상호 연계 추진함으로써 사

업 완료 후 건물의 운용관리(Property Management)뿐 아니라 이벤트 개최,

커뮤니티 활동 지원 등 다양한 프로그램을 통한 지역단위의 매니지먼트로 자

산 가치의 향상과 지역 전체의 활성화를 도모하도록 해야 한다.

1 3 공공-민간 협의체계 구축을 통한 장기적인 사업계획의 수립과 단계적 개발의 추진 필요

◦ 대규모 도시개발사업의 안정적인 추진을 위해서는 우선 협의 체계를 구축하여, 가이

드라인, 설계지침 등을 제시함으로써 일관적인 정비를 유도하고, 사회경제적 여건을

고려하여 장기적이고 단계적으로 사업을 추진하는 것이 바람직하다.

그림 4-3 대규모 도시개발사업의 장기적인 계획 수립과 단계적 개발 추진

- 사업의 원활한 추진을 위해 이해 당사자 간 합의형성을 위한 협의체계 구축

․ 단계적 개발 추진 시 무엇보다 중요한 것은 통일성 있는 도시 및 경관 조성을

위한 사업 관련자들 간의 합의 도출이다. 따라서 사업 추진에 앞서 사업 대상지

토지 소유주 등의 민간과 다양한 조직(공공기관 포함)뿐 아니라 사업으로 인해


직·간접적 영향을 받을 주민 등도 참여하는 협의체계 구축이 필요하다.

- 제도적 수단을 활용한 통일성 있는 단계적 개발 추진

․ 이해당사자와 주민의 의견을 수렴한 마스터플랜 수립과 가이드라인을 작성하

여 명확한 개발방향을 제시하고, 필요시 특례제정, 관련법 개정과 신설, 인센

티브 제공 등의 유도정책을 활용하여 시기를 달리한 개별 사업이 추진되더라

도 일관된 지구정비가 가능하도록 유도한다.

- 장기적인 관점에서 개발시기 조정 등 유연한 사업추진

․ 대규모 도시개발사업은 사업의 리스크가 높은 단기/일괄개발 방식보다 부동

산 경기와 금융상황 등을 고려하여 사업별 개발시기를 조정하여 장기간이 소

요되더라도 안정적으로 추진하는 것이 바람직하다.

․ 단계별 사업 추진은 사업 성격에 따라 구분하여 이루어져야 하며, 이러한 경우

사업 성격에 따라 금융 조건 및 만기 일정 조정을 달리하는 개별 PF 자금조달

로 자금조달 구조의 다원화가 가능하고, 전체 사업자금을 대출함으로써 발생

하는 높은 금리 등의 재정적 부담도 덜 수 있다.

2 정책 제안：공공의 역할

◦ 민관합동에 의한 대규모 도시개발사업 추진에서 사업추진 주체로서 공공의 역할과

민관 협력에 의한 개발 사업 추진 과정에 대해 제안하고자 한다.

2 1 코디네이터로서의 공공의 역할

◦ 디벨로퍼는 사업추진을 위한 조직을 구성하고, 사업의 리스크를 관리하여 사업을 시

행하며, 결과적으로는 수익을 창출하는 사업주체이다. 즉, 대규모 도시개발사업에서

공공은 디벨로퍼가 아니며, 사업 전반의 코디네이터로서 역할을 수행해야 한다.

그림 4-4 코디네이터로서 사업 과정에서 공공의 역할


- 기획단계에서 공공은 사업의 취지와 목적을 명확히 전달하기 위해 다양한 이해관계

자의 의견 수렴을 통해 마스터플랜을 수립하거나 가이드라인을 작성하여야 한다.

- 설계 단계에서는 개발사업과 관련된 법과 제도 등 관련 정보를 제공하고, 인허가 절

차, 규제완화, 인센티브 제공 등 제도적·행정적 지원을 통해 사업의 추진을 지원한다.

- 시공 단계에서는 먼저 도로, 공원 등의 기반시설을 확충함으로써 사업 완료 후 주민

의 편익증대를 도모하고, 필요에 따라 사업비용을 지원한다.

- 조세감면, 금융혜택 등을 제공하여 개발 콘셉트에 부합하는 앵커(Anchor)시설을 전

략적으로 유치한다.

- 사업 완료 후 관리·운영 단계에서는 평가와 모니터링을 수행하여 향후 더 경쟁력 있

는 개발사업 추진을 위한 발판을 마련하고, 물리적 개발과 연계한 다양한 프로그램의

운영으로 지역 차원의 경제적 활성화를 유도한다.

2 2 민관협력체계 구축을 통한 사업대상지 특성에 따른 사업계획 수립 및 추진

◦ 기본적으로 대규모 도시개발사업 추진 시 공공은 민관협력체계 구축을 통해 코디네

이터로서 사업에 참여하여 이해관계자 간 갈등 조정을 위한 중재자의 역할을 수행하

여야 한다. 또한 부동산 시장 분석 및 수요공급의 예측 등을 고려하여 사업대상지의

특성에 따라 차별화된 공공의 역할을 수행하며, 장기적 관점에서의 계획을 수립하

고, 단계적 개발을 추진하도록 한다.

- 먼저 사업성은 없으나 도시재생이 반드시 필요한 지역은 공공재원을 투입하여 직접

사업을 추진하거나, 일부 재정지원을 통해 민간의 참여를 유도하여 사업을 추진하도

록 한다.

- 사업성이 있는 지역은 공공의 지원이 없이도 민간 디벨로퍼나 토지 등 소유자에 의해

자생적인 사업이 추진될 가능성이 매우 높다. 이러한 경우 원활한 사업추진을 위해

공공은 반드시 공공이 개입해야 할 사항을 제외하고는 민간에 사업권한을 이양하여

추진되도록 하고, 공공성 확보를 위한 설계지침, 가이드라인을 작성하여 공공기여를

유도하도록 한다.


그림 4-5 사업대상지 특성에 따른 차별화된 공공의 역할 수행

2 3 민관합동사업의 4-WAY 지원 시스템의 구축과 운영

◦ 공공의 코디네이터 역할 수행을 위해서는 먼저 대규모 도시개발사업의 지원 시스템

구축이 선행되어야 한다.

◦ 지원 시스템 1：개발방향, 공공기여 기준 등의 개발지침 수립을 통한 지원

- 개발방향의 제시를 위해 공공은 가이드라인, 설계 지침 등을 작성하고 마스터플랜을

수립·제시하며, 사업의 공공성 증진을 위해 공공기여 기준을 마련하여 사업계획 수

립 시 반영하도록 한다.

◦ 지원 시스템 2：교육, 정보구축 및 발신, 인력풀 구성 등의 디벨로퍼의 양성 지원

- 대규모 도시개발사업의 성공적인 추진을 위해서는 공공의 역할만큼 전문성을 갖춘

민간 디벨로퍼의 참여가 필요하다. 민간 디벨로퍼를 양성하기 위한 프로그램의 운영

과 강좌를 제공하고, 사업 추진 시 참고할 수 있도록 관련법, 제도 등의 데이터를 구축

하며 법이 개정되거나 신설된 경우 설명회를 개최하여 정보를 제공하도록 한다.

- 공공은 디벨로퍼 인력풀을 구성하여 지자체 및 사업 주체 등이 요청하는 경우 가장

적합한 디벨로퍼를 파견하거나 소개한다.


◦ 지원 시스템 3：관련 유도 정책 및 유보지 확보 등 정비방향의 유도

- 공공은 사업 목적과 취지에 부합한 정비를 유도하고 지역 파급효과와 관련 도시계획

등을 고려한 사업 추진을 위해 관련법의 개정과 신설, 특례법의 적용, 인센티브 적용

등 유도정책을 마련하도록 한다.

- 또한 향후 필요한 시설과 기능을 도입하기 위해 싱가포르의 White Zone과 같이 유

보지를 확보하도록 한다.

◦ 지원 시스템 4：사업권한 이양 및 행정절차 간소화 등 원활한 사업추진을 위한 지원

- 공공은 꼭 확보해야 하는 공공기반시설과 용도 등을 고려하여 대지를 조성한 후 민간

부문에 사업에 대한 결정 권한을 이양하여 사업추진이 원활히 이루어질 수 있도록 하

고, 인허가 절차 간소화 등 행정적 지원을 위한 체계를 마련한다.

그림 4-6 민관합동사업의 4-WAY 지원 시스템

3 향후 추진 방향 : 공공개발센터의 위상 및 역할 재정립과 전문성 확보

◦ 대규모 도시개발사업은 기본적으로 자본력을 갖춘 디벨로퍼가 사업 추진의 책임 및

핵심을 담당하고, 금융계 및 유통계, 전문디벨로퍼 등이 컨소시엄을 이루어 추진되

어야 하는 사업구조로, 현재 각 분야에서 이에 대한 준비를 진행하고 있으며, 이에 따

라 향후의 대규모 도시개발사업은 “준비된 디벨로퍼군(群)”의 “사업적 판단”에 의해


추진될 것으로 예상된다.

◦ 이러한 경향을 반영하여, 공공은 사업의 조정 및 컨트롤을 하는 입장에서 전체적인

사업이 원활히 진행될 수 있도록 지원해야 하며, 이를 전담할 수 있는 시스템 및 조직

을 구성하고 운영함으로써 향후 대비책을 마련해야 한다.

◦ 서울특별시는 2013년 4월부터 도시계획국 산하에 서울시의 공공토지뿐만 아니라

민간 토지 및 개발사업의 통합관리를 추진하기 위한 전담기구로서 공공행정팀, 개발

정책팀, 지역개발팀, 공공설계팀, 공공건축팀, 개발분석팀, 사업지원팀으로 구성된

공공개발센터를 설치하였다.

◦ 이후, 현재까지 공공개발센터는 민간, 공공부지 검토와 사업추진을 관리하기 위한

지침을 작성하며, 주요 토지자원에 대한 기본 데이터 구축과 분석, 도시개발에 대한

사회적 공감대 형성과 의견 수렴을 위한 협의, 포럼개최, 설명회 시행 등 기존의 추진

방향에 더하여, 해당 사업의 공공성과 투명성을 확보하기 위한 업무를 단계적으로 추

진 중이다.

◦ 그러나, 현재까지의 추진 방향 및 조직 구성으로 향후에 추진되는 각종 도시개발(재

생)사업에 대한 대비하기에는 여러 면에서 한계가 있다고 판단되며, 단기적으로 사

업관리 및 지원시스템 구축과 활용 방안을 마련하고, 장기적으로는 개발계획부터 사

업시행의 전 과정을 전담할 수 있는 추진조직을 구성해 도시를 재생해 나가는 중장기

발전방안을 모색하여야 한다.

◦ 이러한 관점에서 공공개발센터가 명확한 역할을 수행하기 위해서는 부서 내 관련 기

능의 강화 및 확대 개편을 통하여 조정 및 컨트롤타워, 즉 공공코디네이터로서의 위

상과 역할에 대한 재정립이 필요하다.

◦ 또한, 사업 전반에 대하여 공공코디네이터의 역할을 원활히 수행할 수 있도록 하기

위해서는 해당 프로젝트별 전담 조직(팀)의 설치와 도시계획 및 건축은 물론 경제,

금융 분야 등의 전문적인 인력의 확충 및 조직의 다각화가 요구된다.

◦ 향후 민관에서 추진하는 도시개발(재생)사업에서의 위상 및 역할을 고려하여, 지속

적으로 공공 지원을 위한 시스템의 구축과 보완을 통하여 조직을 확대해 나가고, 장

기적인 관점에서 조직의 독립적 운영이 가능하도록 하는 등의 단계적인 운영방향을

고려해 나가야 할 것이다.

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서울연 2013-OR-58

해외 대규모 도시개발사업의 사례와 추진 주체 연구

발행인 이창현

발행일 2013년 12월 31일

발행처 서울연구원

137-071

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전화 (02)2149-1234 팩스 (02)2149-1025

비매품 ISBN 978-89-8052-585-0 93530

본 출판물의 판권은 서울연구원에 속합니다.

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