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Giovanna Zincone

Dos caminos hacia la ciudadana: el modelo

societal y el modelo estatalista1

Un concepto: instrucciones para el uso Cuando queremos clasificar los sistemas polticos democrticos y los

observamos con una ptica comparada, tendemos frecuentemente a subvaluar aquellos aspectos que ms especficamente determinan condiciones de vida diversas diferentes para sus ciudadanos.2 Miramos, por ejemplo, ms frecuentemente la configuracin de los rganos de decisin, los modelos de competencia y de alianza entre las lites, mientras es menos frecuente utilizar como criterio de clasificacin la posibilidad, que puede tener un individuo cualquiera, de influenciar las decisiones pblicas.3 Tambin las investigaciones sobre la participacin, que deberan estudiar la poltica desde el punto de vista de

1 La presente versin en espaol fue realizada por Mara Elena BESSO PIANETTO, Cristina SATRIANO y Cristina ZANIN, como parte de las actividades del curso Democracia y ciudadana en Amrica Latina, desarrollado por el Dr. Waldo Ansaldi en la Maestra en Ciencias Sociales, FLACSORosario, curso lectivo 1998. 2 Es un olvido del cual se ha dado cuenta tambin uno de los principales exponentes de la aproximacin sistemticas, Gabriel Almond (1988). En efecto, en la segunda edicin de su Poltica comparada, escrita siempre en colaboracin con Powel, ha incorporado una valoracin de los principales bienes pblicos producidos por los sistemas para los ciudadanos. Para una crtica de los bienes all individualizados remito a mi trabajo de 1988. aqu quisiera notar cmo la aproximacin sistemtica, que se ha preocupado por relevar el impacto del ambiente (variables culturales, sociales, econmicas sea internas o internacionales) sobre las instituciones ha estudiado sin embargo poco el efecto de las instituciones sobre la vida civil. El puente entre sociedad y poltica ha quedado, en su escuela, como un puente de un solo sentido. 3 Los estudios sobre la participacin poltica se refieren en forma prevalente a las actitudes culturales y a los comportamientos prcticos, no a los perfiles institucionales del sistema poltico, las reglas que asignan derechos de participacin y que la incentivan o la desalientan. Tales estudios adolecen frecuentemente de los lmites de una aproximacin eminentemente comportamental. Para un anlisis sinttico de los estudios sobre la participacin poltica vanse: Pizzorno 1966; MeCloski 1968; Sills 1968; Verba e Nie 1975; Gallino 1978; Cotta 1979; Urbani 1980; Sani 1983; De Mucci 1984; Pasquino 1986; Arrigo 1987.

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los gobernados, observan habitualmente los comportamientos de hecho y las variables socioeconmicas de tales comportamientos, mientras descuidan los caracteres del sistema. Y aun cuando se ocupan de ello, individualizan las condiciones jurdicas que permiten o incentivan los actos de participacin (tales como, por ejemplo, la extensin del sufragio, por una parte, o el voto obligatorio por la otra), pero no se preocupan de aquellos perfiles de las instituciones que tornan tales actos de participacin eficaces (por ejemplo, el rol ms o menos crucial de los organismos electivos respecto de otras arenas decisionales).4

Igualmente, cuando construimos tipologas de democracias, raramente consideramos como criterio relevante las garantas de bienestar asignadas, a un individuo cualquiera, por el aparato pblico. Esta ptica no est presente ni siquiera en los estudios comparados sobre los as llamados rendimientos de los sistemas polticos. Tales estudios tienen en cuenta s las prestaciones de un sistema, pero la capacidad de garantizar el bienestar de los propios miembros no es considerada como una prestacin crucial y sobre todo no es considerada como elemento constitutivo del carcter democrtico del sistema mismo.5 En resumen, cuando analizamos un sistema poltico descuidamos, por lo general, observar el conjunto de derechos civiles, polticos y sociales asignados a los ciudadanos en cuanto tales, ese conjunto que Marshall (1976) fue el primero en definir como derechos de ciudadana. Continuamos, as, en conformidad con una ptica sustancialmente premoderna, estudiando la sociedad poltica, aun aquella democrtica, ex parte principis antes que ex parte populi, desde lo alto antes que desde abajo.6

El concepto de ciudadana, que aqu propongo retomar, sirve para volver de cabeza esta ptica tradicional y todava en alguna medida predominante. Con l, en efecto, se toman en consideracin no tanto las reglas que limitan y condicionan la actividad del gobierno, cuando las reglas que delinean la actividad del status del ciudadano.

4 Las principales excepciones a este modo de estudiar la participacin estn constituidas por Stein Rokkan (1962), por Verba, Nie y Kim (1978). El captulo III de mi (1985) est dedicado a la influencia de los factores institucionales sobre la participacin poltica. En Italia, de esto se ha ocupado Fulco Lanchester (1981). Discutibles, por el tipo de indicadores individualizados y por la parcialidad del punto de vista son las reseas sobre las libertades en el mundo del tipo de la realizada con periodicidad anual por Gastil (1973). Su traduccin, con una introduccin crtica, ha sido realizada por Leonardo Morlino (1979). Para una resea de las tipologas de los regmenes basados en los derechos all tutelados, remito de nuevo a Morlino (1980, cap. III). Tambin en el interesante intento de Liphart (1975; 1977; 1988) los tipos individualizados estn constituidos sobre todo sobre la base de las relaciones entre las diversas lites polticas respecto a los roles de gobierno. Para las modernas corrientes comparativas y los criterios de clasificacin adoptados remito a Morlino (1986). 5 Sobre este punto vase la segunda edicin de G. A. Almond y G. B. Powel (1988), y el libro de Powel (1982). 6 Se trata de una ptica heredada de una larga tradicin de estudios, como observa Norberto Bobbio (1985, pp.53-54)

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Dos caminos hacia la Ciudadana: el modelo societal y el modelo estatalista

El concepto de ciudadana puede servirnos, en particular, para releer los procesos de democratizacin7, que en tal modo son descriptos como una gradual adquisicin de cuotas crecientes de derechos de parte de cuotas crecientes de poblacin.

Proponiendo orientar el concepto de esta finalidad, no introduzco una innovacin cientfica. As ha sido ya utilizado in primis por su creador Marshall (1976) y, si bien menos sistemticamente, por autores como Bendix (1964; 1980), Daalder (1981), Giddens (1983), Flora (1977), Rokkan (1982) y Tilly (1975). Pero, a diferencia de cuanto sostengo e el presente artculo, como estudiosos han credo identificar un proceso de crecimiento que, iniciado e modos muy diversos y con recorridos extremadamente diferenciados y tortuosos, ha terminado por embocar sustancialmente una va maestra que ha conducido a sistemas democrticos ms bien uniformes bajo un perfil: aquel de las relaciones entre estado y sociedad civil en la gestin de los derechos de ciudadana. Es, en cambio, al anlisis de la variedad de esta relacin sea en las fases de transicin, sea en las democracias recientes que pretendo dedicar el presente ensayo.

Quisiera poner en cuestin, ante todo, hiptesis de un crecimiento homogneo del rol del Estado avanzada por muchos autores. Casi todos aquellos que han observado la evolucin de los sistemas de seguridad social han relevado un progresivo aumento de los requerimientos dirigidos al Estado (Crozier, Huntington, Watanuki, 1977; Offe, 1977; OConnor, 1977; Bell, 1978) y han sealado un progresivo drenaje de competencias y de potestades de parte del Estado en las relaciones con la sociedad civil, por lo que se refiere a la gestin de la seguridad y de otros derechos sociales.

Las diferencias entre los sistemas actuales consistiran en el carcter ms o menos extendido y ms o menos cumplido de este drenaje: se tratara, entonces, de diferencias cuantitativas ms que cualitativas.8 Propongo, en cambio, seguir la va menos recorrida que identifica diversos modelos de relacin entre Estado y sociedad civil que implica tambin diversos modos de gestin de los derechos sociales (Rimlinger, 1971; Titmuss, 1974). Adems, y en esto consiste el elemento

7 No s cunto el modelo me propongo en este ensayo pueda servir para el anlisis de las nuevas democracias y, ms en general, de las tentativas tambin precedentes de democratizacin en Amrica Latina. Para los estudios en clave politolgica y comparada de las nuevas democracias remito a los ensayos de Morlino (1986; 1986b). De gran relieve conceptual es el proyecto de investigacin de Linz y Stepan (1986). Para una sinttica resea sobre el tema de la democratizacin comparada vase Vanhanen (1988). 8 As simplifico mucho el debate sobre los orgenes y las evoluciones del welfare. Pienso que lo puedo hacer en este ensayo introductivo porque, an cuando han sido individualizadas otras dimensiones respecto a la penetracin estatal, ellas han sido remitidas a la variable ms o menos estado, quizs con la inclusin del tercer sector (voluntario, familia, etc.). Concuerdo entonces con Ascoli (1984) cuando ve una reunificacin, en el plano emprico y de las diagnosis de los casos nacionales, de las dos variables intervencin institucional/residuo y selectivismo/universalismo individualizados por Titmuss (1974). Un sistema de welfare de tipo residual tender a adoptar medidas mximamente selectivas; al contrario, un modelo institucional de poltica social se basar sobre normas lo ms universalistas posibles.

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innovador, propongo mirar conjuntamente la gestin de los derechos sociales y de aquellos polticos.

Quisiera contradecir la tesis de que la democracia poltica reciente sea contrastable con un modelo de referencia respecto al cual los sistemas reales pueden resultar ms o menos conformes y por lo tanto solamente ms o menos democrticos. Entiendo, en cambio, demostrar que existen diversos modelos de democracia y que, por lo tanto, se puede ser no slo ms o menos democrticos respecto de cada uno de ellos sino tambin igual y paralelamente democrticos, pero de una manera distinta, segn el modelo de referencia. Muchos estudiosos contemporneos se han preocupado por clasificar las democracias, pero no lo han hecho mirando la gestin de los derechos de ciudadana.

Por otra parte, sean los estudiosos del welfare, sean los estudiosos de las primeras transiciones a la democracia, que han adoptado el concepto de ciudadana, han credo poder trazar un recorrido principal en las relaciones entre Estado y sociedad civil respecto de la gestin de los derechos polticos y sociales: el Estado parecera haber conquistado la gestin del bienestar de los ciudadanos, por una parte, y la sociedad civil, organizada en partidos, la gestin de los derechos polticos, por la otra.

Utilizando el mismo concepto de ciudadana tratar de evidenciar, en cambio, la presencia de al menos dos principales recorridos hacia la democracia, que a su vez conducen a al menos dos principales modelos de transicin, y comenzar tambin a esbozar la hiptesis de que estos modelos, debidamente adaptados, puedan ayudarnos a comprender divergencias presentes y cruciales en las democracias contemporneas, esto es, a delinear al menos dos modelos de democracia creciente.

Haciendo esto recorro, al comienzo, el camino trazado por Dahl (1971), pero despus me alejo del mismo. Luego de haber individualizado, en el pasaje de las hegemonas cerradas a las poliarquas, dos dimensiones cruciales la contestacin (aceptacin de la competencia poltica) y la inclusin (incorporacin de toda la poblacin en los procesos polticos) Dahl ha observado que estas dimensiones no siguen secuencias idnticas en todas las transiciones a la democracia. En los recorridos virtuosos la contestacin precede a la inclusin, mientras en los recorridos riesgosos el orden de precedencia se invierte, o bien las dos dimensiones son introducidas contemporneamente. Pero, una vez llegadas a destino, las poliarquas comparten los mismos caracteres. Dahl se ha preocupado por buscar la va recta a la democracia, no de distinguir entre democracias recientes. Adems en el esquema interpretativo de Poliarqua, Dahl descuida los derechos sociales: los considera en el modo tradicional, esto es, como resultado o, a lo ms, como soporte de los derechos polticos, no como componente crucial de la ciudadana y esto contribuye a hacerle descuidar caractersticas de los diversos caminos a la democracia que son en mi opinin esenciales.

En sntesis, quien se ha preocupado por clasificar las democracias contemporneas ha mirado sobre todo a lo alto (Lijphart, 1988; lehmbruch y Schmitter, 1984), y quien ha mirado, en cambio, los derechos de ciudadana se ha

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preocupado por clasificar ms bien las clases de transicin y no las democracias recientes y aun en la clasificacin de las fases de transicin, ha descuidado elementos importantes. Quisiera, en cambio, utilizar el elemento ciudadana, sea para analizar divergencias hasta ahora inexploradas en las transiciones a la democracia, sea para iniciar una aproximacin a una tipologa de las democracias recientes desde el punto de vista de los ciudadanos.

Para hacer esto estoy obligada a utilizar el concepto de modo simple y sistemtico. Por lo tanto, debo tratar preventivamente de entender cmo est constituido y qu se puede hacer con l. Dicho de otra manera, cules cuestiones empricas se pueden abordar.

Valorar las normas de la ciudadana significa preguntarse quin est admitido a gozar de ciertos derechos, cmo se configuran estos derechos, si son iguales para toda la poblacin o varan para categoras diversas. Se deben relevar, por lo tanto y ante todo, los principales tipos de e11ntitlements, como dira Sen (1981), o de Anrecht, como dira Dahrendorf (1988, 1988b), que se corresponden a los ciudadanos. Esto es vlido para las fases de transicin y para las modernas democracias (qu tipo de derechos se encuentran en los paquetes asignados a los ciudadanos?). El principal mrito del creador del concepto, el socilogo Marshall, est propiamente en el haber sealado que un ciudadano pleno jure, hoy, est habilitado para gozar de un paquete de derechos no slo civiles y polticos, sino tambin sociales. Existen bienes y servicios que podemos obtener como privados, utilizando nuestras ganancias o nuestras rentas, y otros bienes y servicios que nos esperan y nos son asignados, en camino, en cuanto ciudadanos.

Resulta as evidente que el concepto politolgico de ciudadana no slo es diferente sino que es ms extenso y complejo que el jurdico, desde el comienzo.9 En el interior de una misma comunidad, en la cual todos son ciudadanos en sentido jurdico, se puede verificar una mayor o menor generalizacin de la condicin de ciudadano en sentido politolgico (a quin corresponden los paquetes?). Pero no solamente esto, la condicin aqu no es dicotmica (eres o no eres ciudadano), se verifica, por el contrario, una amplia variedad en los contenidos de este status (cunto y de qu cosa corresponde a cada uno?).

Los entitiements no son homogneos, no lo son ni siquiera bajo el perfil de los derechos polticos, donde pareceran tales a primera vista. Vara, por ejemplo, an hoy cuando pensaramos que gozamos de iguales derechos polticos, al menos en el interior del mismo sistema democrtico el peso de las boletas individuales depositadas en la urna. El voto plural ha sido abrogado tambin en Gran Bretaa en 1948, pero permanecen, aun en presencia de una legislacin que asigna a cada hombre en voto, distribuciones desbalanceadas de la representacin a nivel territorial: circunscripciones populosas eligen pocos diputados y, viceversa, despoblados constituencies gozan de una vasta fila de representantes en el parlamento. La renuncia a la representacin equitativa est, por otra parte, acogida explcitamente en el orden institucional de aquellos pases 9 Sobre la relacin entre ciudadana jurdica y ciudadana politolgica, vase Sarraceno (1988).

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federales, como Estados Unidos, Suiza o Australia, en los cuales todos los estados miembros, con prescindencia del nmero de sus ciudadanos, envan la misma cuota de representantes a las cmaras altas.10 Es tambin evidente que cuanto ms se va hacia mecanismos electorales y mayoritarios, tanto ms vara el resultado del voto individual para aquellos que dirigen sus preferencias a partidos diversos. Y aun con una ley proporcional como la italiana11, elegir el diputado de un pequeo partido cuesta mucho ms votos que elegir el diputado de un partido grande.

Estos son slo ejemplos (entre los ms simples y evidentes) de la presencia de varios grados de ciudadana en el interior de un mismo sistema y de varios estilos en sistemas diversos, hoy en da. Por otra parte, se debe dar la razn a quien ha observado que la diferencia de los derechos polticos (y, si bien en menor medida, de los derechos sociales) en el interior de los sistemas individuales se ha atenuado.

La estandardizacin es un rasgo fuerte de la ciudadana contempornea, observado primero por Marshall y despus, con mayores soportes empricos, por Rokkan. A la igualdad ante la ley se acompaa una suerte de igualdad ante el bienestar de base. Pero como nos ensea Dahrendorf (1988; 1988b) crece el nmero de los excluidos de la ciudadana y en algunos sistemas democrticos ellos se configuran como una subclase separada.

Por otra parte, sean la cantidad y la calidad de los derechos de ciudadana, sean las diferencias entre las asignaciones a los ciudadanos individuales, cambian de un sistema poltico a otro, y no slo en el pasado. Vale la pena, por lo tanto, relevar el carcter ms o menos uniforme de los derechos de ciudadana en el espacio y en el tiempo (cundo, de qu cosa a cada uno, dnde y cundo?). podemos, entonces, preguntarnos: cunto falta todava de estandardizar en el interior de los sistemas democrticos individuales y cunto falta por estandardizar entre los sistemas democrticos individuales?

Para tratar de responder a tales cuestiones es necesario mirar a los contenidos, a los tiempos de concesin, de consolidacin y de difusin de los varios derechos. Si releemos la primera introduccin del concepto, por obre de Marshall (1976), vemos que todos estos interrogantes estn ya presentes. Las intenciones principales de Marshall no coincidan, sin embargo, con aquellos que propongo con este ensayo. El no se propona orientar los estudios sobre la democracia en una ptica democrtica, no quera observar los sistemas desde el punto de vista de los gobernados, y tampoco quera ofrecer un concepto idneo para analizar la evolucin de los sistemas polticos en el curso del tiempo.

10 As, el 5% del electorado tiene a disposicin el 28,2 de los lugares en el Senado en los Estados Unidos, el 26,7 al Consejo de Estado en Suiza, el 21,3 al Senado en Australia (Lijhart 1988, p. 185). 11 En la escala de proporcionalidad ideada por Russet y Stain (1981, 596), escala que va de 1 a 11, Italia est colocada en posicin 9.

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Para Marshall, la ciudadana es sobre todo un instrumento crtico del presente: le sirve para evaluar el impacto igualitario del welfare state, y para diagnosticar una involucin corporativa.

Releer Marshall, por lo tanto, puede ayudarnos, a condicin de no hacer, al menos en primera instancia, una relectura ortodoxa. Proponemos, en sntesis, tomar en serio la aplicacin del concepto de ciudadana a la bsqueda ms de cunto no haya hecho su propio creador, y pasar slo en un segundo momento, cuando estemos ms preparados para hacerlo, a aplicarlo nosotros tambin como instrumento crtico del presente.

Comenzaremos, por ello, reconduciendo la tesis de Marshall a las principales cuestiones que la ciudadana sugiere. Este hilo conductor no servir tambin para confrontarlo con otros autores que han utilizado el concepto para sus investigaciones y nos ayudar a despejar el campo de algunos errores de evaluacin.

Con qu secuencias se presentan los varios aspectos de la ciudadana? Los derechos polticos preceden siempre a los derechos sociales? Es posible individualizar distintas dimensiones en el interior de las varias categoras de derechos? Marshall mismo, respecto los derechos polticos, no se limit a mirar la extensin, sino que tom e consideracin tambin el secreto y la igualdad. Y Dahl, como hemos visto, introdujo la dimensin de la contestacin. Hay otras dimensiones, individualizadas por otros autores o hasta ahora descuidadas, que pueden ayudarnos a entender mejor el fenmeno? Se puede aplicar este anlisis de las varias dimensiones tambin a los derechos sociales? Cules factores influencian los tiempos de emergencia de los derechos de ciudadana? Por qu en ciertos sistemas el Estado interviene primero en la seguridad social, por qu ciertos sistemas amplan primero el sufragio?

Es difcil responder a cada pregunta en forma individual: las diferentes respuestas se relacionan. Es todava ms difcil hacer responder a los diversos autores a todas las preguntas. Algunos se han ocupado slo de derechos sociales, otros slo de derechos polticos. Algunos se han limitado a describir secuencias entre las varias categoras, otras han entrado dentro de las categoras y han mirado dentro a las diversas dimensiones.

Partamos de las secuencias, Marshall coloca, a grandes rasgos, los derechos civiles en el Setecientos, los derechos polticos en el Ochocientos, los derechos sociales en el Novecientos. Es una hiptesis retomada en grandes lneas, para construir el recorrido virtuoso, por los tericos de las crisis y de las secuencias (Binder et al. 1971): la crisis de participacin debera preceder a la de distribucin.

Tambin Giddens (1983) acepta esta hiptesis y aun la refuerza. La secuencia es para l tambin una cadena causal: los derechos polticos producen derechos sociales. Comentar esta tesis me obliga a renunciar desde ahora el propsito inicial de mantener separadas las preguntas sobre las secuencias de aquellas sobre las determinantes.

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Marshall considera segn Giddens el nacimiento de los derechos de ciudadana como una respuesta funcional a los malestares provocados por los procesos de industrializacin. Los derechos civiles, concedidos porque eran funcionales a una fuerza de trabajo de tipo industrial, generaran por natural evolucin aquellos derechos polticos y sociales de ciudadana que funcionaran, a su vez, como amortiguadores, del conflicto social producto del capitalismo. Para Giddens, en cambio, la ciudadana, muy lejos de funcionar como amortiguador, sera objeto, razn y motivo de lucha de clase. Pero, si confrontamos a ambos autores, advertimos que la tesis de Anthony Giddens contrasta con la de Marshall mucho menos de cuanto l lo querra: tambin para ste ltimo los derechos civiles, funcionales, s, inicialmente, a los procesos de industrializacin, consienten, sin embargo, un asociacionismo de los excluidos que pone en movimiento demandas de derechos polticos, y la extensin de los derechos polticos refuerza, a su vez, sea a los partidos obreros, sea a los sindicatos que los apoyan y, por consiguiente, las reivindicaciones de derechos sociales. La ciudadana es un correctivo del capitalismo, pero un correctivo no indoloro para las clases propietarias.

Si bien Giddens escribe en aparente polmica con el creador del concepto, su verdadero objetivo son aquellas que Alber (1986) definira como explicaciones marxistasfuncionalistas, esto es, aquellas que juzgan la ciudadana como una respuesta manipulatoria del capitalismo polticamente organizado. Giddens desmonta esta interpretacin, que pretendera ver en la misma clase obrera el motor de la historia y el objeto del siempre acertado rodeo del incapaz, y lo hace atribuyendo precisamente a las organizaciones obreras el mrito de batallas exitosas. La extensin de la ciudadana a las clases subalternas se configurara como una propia conquista y no como una maniobra de la contraparte. El niega, de tal manera, la vertiente funcionalista de Marshall (la ciudadana como antdoto al capitalismo), pero no aquella conflictualista (la ciudadana como xito de presiones polticas de las organizaciones obreras).

En realidad, ambos imaginan una sinergia entre derechos polticos y derechos sociales. Individualizan, de una parte, actores capaces de demandar y, de la otra, contrapartes dispuestas o constreidas a conceder. La semejanza fundamental entre estos dos modelos, deriva de la circunstancia que utilizan substancialmente un solo caso de referencia: el ingls.

Sin embargo, aquello que es vlido para Gran Bretaa no es vlido en general. Las investigaciones sobre la gnesis del Estado social realizadas por Flora y Alber (Flora, 1977; Flora y Alber, 1983; Alber, 1986) nos dicen que este caso no es generalizable.

Los derechos polticos no preceden y no producen los derechos sociales. No en todos los pases la introduccin del rgimen parlamentario y la extensin del sufragio preceden a la construccin del Estado social. Ni los pases precursores son, como sera lgico inferir de la hiptesis que prev derechos polticos primero, derechos sociales despus, los pases liberales. De hecho no encontramos a la liberal Inglaterra a la cabeza en la construccin del welfare state. Igualmente, tambin si miramos ms all de los estudios de Flora y Alber, centrados en

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Europa, y observamos los liberal democrticos Estados Unidos, advertimos que estos ltimos son un macroscpico caso de late comers.

Al contrario, los pases precoces Alemania, Australia, Dinamarca y Suecia son, paradojalmente, sistemas que se caracterizan por la falta de incidencia de los derechos polticos: el sufragio se relaciona con la eleccin de organismos decisionales despotencializados. Defino esta crucial dimensin del voto, esto es, la capacidad de elegir organismos que cuentan de veras, por lo tanto el impacto real de las elecciones sobre los procesos decisionales pblicos, como alcance. El derecho al voto puede ser disminuido de varias maneras: impidiendo la competencia entre opciones diversas (partido nico o partidos tteres), obligando a la eleccin de una opcin a travs de la intimidacin o la corrupcin (facilitadas por el voto pblico contado), impidiendo una competencia en iguales condiciones apoyando a travs de fondos pblicos la prensa y los partidos de gobierno, falseando los resultados a travs de intrigas; pero, ms simplemente, se lo puede volver inocuo drenando competencias y poderes desde los organismos no electivos. En los primeros casos se daa la libertad de eleccin, sea bajo un perfil jurdico formal, sea bajo un perfil sustancial; si se verifica, en cambio, la ltima hiptesis, se quita al voto relevancia institucional. Es, esta ltima, una dimensin que el Rokkan de Ciudadana, elecciones y partidos cita expresamente (1982: 161), pero la considera menos relevante respecto del carcter gradual o inmediato de la extensin del sufragio. Mientras para el Dahl de Poliarqua (1971), el carcter capaz de discriminar entre sistemas liberales o autoritarios12 es la oposicin (la competencia electoral), no el alcance (la crucialidad de los rganos electivos en los procesos decisionales). En trminos empricos, es en cambio claro y el prototipo alemn lo demuestra que se puede tener sea una competencia electoral real, sea una presencia de las oposiciones en los organismos representativos sin que por eso se instaure un rgimen parlamentario, por lo tanto en los hechos el carcter distintivo entre los dos tipos de transicin es la ausencia o la presencia de alcance, no la ausencia o la presencia de oposicin.

Siempre respecto de la hiptesis de modelos de transicin que quisiera proponer, Rokkan y Dahl no se han preocupado de analizar la relacin entre derechos polticos y derechos sociales. Y es precisamente bajo esta luz, con el propsito de combinar diversas dimensiones de los derechos polticos y de los derechos sociales para hacer surgir diversas tipologas de ciudadana, que, debidamente relevado, el alcance del sufragio puede ayudarnos a comprender las fases genticas de las democracias, y puede servirnos como comenzaremos a vislumbrar en las conclusiones de este ensayo para comprender mejor tambin las democracias contemporneas.

12 Obviamente Dahl considera la dependencia del ejecutivo del parlamento (que es el alcance visto desde lo alto) como u carcter crucial sea de las poliarquas virtuosas. Es la posicin jerrquica que Dahl, como por otra parte Rokkan, atribuyen a este carcter que estoy poniendo en discusin. Y la estoy poniendo en discusin no como perfil terico de las democracias (donde est claro el rol preeminente del pluralismo), sino por su capacidad de discriminar empricamente entre las transiciones existentes de hecho.

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Los pases precursores en los derechos sociales son tambin, contra lo que podra intuirse, sistemas polticos con bajo alcance del sufragio (Flora y Alber 1983), pero ello no excluye que la extensin pueda ser bastante alta o alcanzar incluso la universalidad, como sucede en el prototipo alemn. Rokkan observa que mientras en modelo ingls el carcter parlamentario precede a la extensin del sufragio (y lo mismo vale para Blgica y Holanda), en el modelo alemn y en los sistemas asimilables al mismo (Australia, Dinamarca, Suecia) sucede lo contrario. Pero Rokkan no capta todava la relacin existente entre parlamentarismo tardo y precocidad del welfare.

Por qu los derechos sociales llegan primero en regmenes polticamente atrasados? La explicacin, segn Flora y Alber que han observado est fenmeno estara propiamente en el carcter ms compacto de un aparato decisional sustrado a la luchas parlamentarias. Por lo dems siempre segn estos autores en esos pases las clases agrarias continuaran teniendo mayor influencia sobre los mecanismos decisionales polticos: la exclusin de la burguesa industrial del ncleo central del soporte del rgimen hara posible adosarle una parte de los costos que la construccin del Estado social comporta.13

Estas dos primeras explicaciones resultan ambas convincentes, pero con una advertencia. Los procesos decisionales no son en esos pases tan simples (directos) como la presencia de rganos monocrticos podra hacer creer. No se trata de sistemas autocrticos y dan, por lo tanto, lugar a relaciones conflictivas entre rganos: pinsese, por ejemplo, en la compleja triangulacin cancilleremperadorparlamento en Alemania. Y recordemos, con este propsito, que uno de los principales motivos de ruptura entre Bismarck y Guillermo II fue precisamente el excesivo fervor de este ltimo por la legislacin social.14 Son, sin embargo, ciertamente procesos decisionales ms compactos (cerrados) respecto de aquellos de los regmenes parlamentarios.

Por otra parte, no podemos sostener como lo hacen Flora y Alber que la burguesa industrial no est en condiciones de ejercer fuertes presiones sobre los mecanismos legislativos de esos sistemas15, pero ciertamente est aqu en peores

13 Agregara que en estos regmenes, la Corona puede desplegar funciones clsicas de proteccin de los sbditos. Aun en Inglaterra estn las Tribunales reales, la Cmara de la Estrella y la Corte de los Reclamos que resisten a los cercamientos [enclosures] (Moore 1966, 16). 14 Mientras estaba todava por decidirse el destino de la ley contra los socialistas, sobrevino otro disenso entre el emperador y el canciller. Guillermo II comenz a interesarse por la legislacin social y lo hizo de manera muy urgente. El emperador abri la sesin con un discurso en el cual expuso sus propsitos sociales. No eran por cierto cosas extraordinarias: prohibicin de trabajo en las fbricas en domingo, limitacin del trabajo de las mujeres y de los nios (...) Extrao en cambio fue el tono del discurso con el cual Guillermo planteaba estas propuestas de por s buenas. Enrostr, por ejemplo, a los industriales alemanes el tratar a los obreros como limones que se exprimen y despus se arrojan como desechos. Concluy diciendo que quera ser un roi de gueux, un rey de los mendigos. (Eyck 1950, 386-389). 15 Esto vale ciertamente para la Alemania bismarckiana. Que el trabajo del canciller no fue simple lo testimonian las fuertes oposiciones que debi superar para hacer pasar sus principales medidas polticas. Las mismas leyes antisocialistas fueron rechazadas y pasaron slo despus de la disolucin del parlamento hecho posible por el atentado al kaiser. Recordemos el duro ataque

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condiciones de hacerlo de cuanto lo estara en los regmenes anglosajones. Sea como fuere, con las advertencias que hemos expuesto, las observaciones de Flora y Alber valen y son tenidas en cuenta sobre todo por un motivo, porque contribuyen a hacer entender un carcter peculiar del prototipo alemn: el intento de orientar institucionalmente las presiones provenientes de la sociedad civil, de emancipar de esta manera al Estado de las personas particularistas.

Todava ms fundadas aparecen las explicaciones de Flora y Alber, centradas sobre las peculiares necesidades integrativas de estos sistemas que son, s, constitucionales, pero no parlamentarios. La falta de representacin de instancias progresivas en organismos dotados de real poder reforzara la necesidad de integrar con otros medios las clases trabajadoras.

Trato de exponer las argumentaciones de estos autores ms puntualmente porque me parece que ellas representan el escaln ms avanzado de la investigacin en este mbito.16

Flora y Alber desmontan la tesis de Marshall sea la funcionalista, sea la conflictualista con el recurso de tcnicas cuantitativas. Demuestran una ausencia de correlaciones significativas entre crecimiento econmico y, por lo tanto, problemas a l conexos, por una parte, y surgimiento del Estado social, por la otra: no advierten relaciones significativas entre precocidad de la intervencin del estado en la seguridad social y tasas de industrializacin y urbanizacin. De tal modo, ellos entienden falsear la hiptesis de que la ciudadana social representa una respuesta a los malestares funcionales producidos por la industrializacin. Adems, no advierten una relacin entre precocidad y robustez del welfare, al menos en la fase del encaminamiento, por una parte, y porcentual de voto obrero, por la otra. Y as quedara falseada, tambin, la hiptesis conflictual de los derechos sociales de ciudadana: que ellos se configuren como una respuesta a las demandas formuladas por la clase obrera organizada, como querra Giddens.17

llevado por la Kreuzzeitung a Blejchroder, consejero econmico de Bismarck, y al mismo canciller por haber apoyado los intereses del gran capital, ataque apoyado por un documento de sostn al diario que Bismarck haba invitado a boicotear, de parte de un centenar de exponentes del partidor conservador, pertenecientes a la aristocracia de Oltre Elba (Craig 1978). 16 Omito sin embargo presentar in toto el modelo interpretativo gentico construido por Flora (1977); dada su complejidad, de cuo rokkaniano, no se presta para ser resumido en un ensayo que quiera tambin hablar de otras cosas. Lo citar fragmentariamente a medida que se presente la oportunidad. 17 Si la hiptesis funcional de Marshall rigiese, el Estado social debera ser correlativo a los niveles de industrializacin y de urbanizacin. Se construye un ndice de Estado social, basado sobre la media del porcentaje de la fuerza de trabajo cubierta por cuatro esquemas de seguridad (accidente, desocupacin, enfermedad, vejez). La media es ponderada en base a la incidencia financiera y a la distancia respecto de un modelo librecambista: el modelo librecambista puede aceptar la obligacin al dador de trabajo de asegurarse contra los accidentes, pero no puede alterar el mercado introduciendo esquemas contra el riesgo de desocupacin que tendran efectos contraproducentes. Acumulando incidencia financiera (muy alta en las pensiones, menos en la desocupacin) se obtienen las siguientes ponderaciones: 0,5 por accidentes, 1 por enfermedad y desocupacin, 1,5 por la vejez, que son obviamente un poco arbitrarias, pero este es siempre el lmite de la traduccin cuantitativa de caracteres cualitativos. Con lgica similar, el porcentaje est

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Quisiera radicalizar las tesis implcitas en este modelo, y compartidas por Rimliger (1971), observando que en l los derechos sociales son dados no en consecuencia del uso de los derechos polticos de parte da las clases sobalternas, sino en lugar de estos.18 Las primeras polticas sociales escribe el mismo Alber fueron polticas desde lo alto (desde arriba), realizadas no por, sino contra el movimiento obrero, para salir al encuentro de algunas de sus reivindicaciones sociales y prevenir as demandas polticas ms incisivas (Alber, 1986: 182). Los derechos sociales seran entonces, segn esta tesis, xito de estrategias integrativas de las clases subalternas, cuya necesidad sera reforzada precisamente por la baja presencia de derechos polticos.

Como en los modelos de Marshall, Rokkan, Giddens, los derechos polticos son tambin aqu una variable independiente respecto a los derechos sociales, ms esta vez son inversamente correlativos.

En alternativa a esta tesis, de cualquier modo consecuencialista, en cuanto prev todo un impacto de los derechos polticos sobre los sociales, querra proponer una interpretacin ambientalista. Propongo combinar derechos sociales y polticos y considerar juntas las diversas combinaciones de tales derechos como variables dependientes, como respuesta estratgica dada en ciertas condiciones ambientales. Aunque Dahl (1971) ha buscado individualizar condiciones favorables a la tradicin del xito de la democracia, mas limitado slo a los derechos polticos y no ha tomado las condiciones de actuacin de eso que define como el modelo societario. Por otra parte, Barrington Moore (1966) individualiza las relaciones de alianza social de la burguesa emergente como explicacin del nacimiento de los regmenes liberal democrticos, pero no se preocupa de los derechos sociales, ni mira con atencin la configuracin de los mismos derechos polticos. l desea explicar el por qu de la democracia, ms que el por qu de las democracias: no son evidenciados los caracteres genticos de los diversos modelos. Lo mismo vale para Bendix (1964, 1980), sea cuando individualiza procesos de difusin de los pases precursores de los pases atrasados, como obra de lites nacionales frustradas, sea cuando considera como factor capaz de generar mutacin el traslado del recurso de la sociedad civil a la sociedad poltica. Es una observacin del fenmeno que adviene a mayor distancia respecto de esta que propongo y puede cubrir arcos temporales y fenmenos muy vastos: explicar errores y sucesos, mas no explica diversidad de llegada.

dividido en casos de sistemas voluntarios slo subvencionados. Tal ndice es correlacionado con el porcentaje de la fuerza de trabajo ocupada en el sector secundario y con el porcentaje de poblacin habitante en comunidades con ms de 20.000 habitantes para probar la primera hiptesis (respuesta a malestares provocados por el desarrollo industrial) y con el porcentaje de voto a los partidos obreros para la segunda hiptesis (respuesta a movilizaciones y/ o demandas obreras). 18 La tesis es expuesta explcitamente tambin en la primera parte del ensayo de Flora y Alber (1983, 69). En una casilla de la tipologa Derechos polticos, parlamentarismo y derechos sociales, en la expresin monarquas constitucionales con sufragio ampliado (mejor hubiera sido definirlas monarquas no parlamentarias), se dice: Bienestar social como defensa autoritaria contra la (plena) ciudadana poltica y como consecuencia de la competencia por la lealtad.

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Tambin Alber aade en su libro (1986) una explicacin ambientalista: entre los factores que influencian en la precocidad del welfare est la exigencia de integrar la clase obrera, exigencia que es particularmente aguda en los pases de segunda industrializacin. La clase obrera es aqu explotada, por tanto movilizada sobre posiciones ms radicales y precozmente organizada en partidos. Me parece que falta, sin embargo, en el conjunto, una tesis ambientalista tendente a explicar la combinacin de los derechos de ciudadana. En efecto, tambin el modelo ideado por Rimlinger (1971), en algunos aspectos similares al que propongo, es considerado para construir tipologas genticas de la sola seguridad social.

Por lo menos dos vas, por lo menos dos modelos Hipotetizo que combinaciones diversas de diversas dimensiones de la

ciudadana poltica y social son xitos de estrategias originadas en la necesidad de integrar los nuevos actores polticos surgidos de los procesos de movilizacin en contextos diversos. Las estrategias, responsables de los diferentes tipos de ciudadana, seran, a su vez, condicionadas por el contexto de cultura poltica, de conflictualidad poltica intrasistmica e intersistmica y de competencia econmica externa. Digo condicionante y no determinante, porque postulo iniciativa y autonoma de la accin de la clase poltica.19 Las estrategias integrativas de las lites dirigentes se configuraran como acciones polticas racionales. En cuanto acciones polticas, su objeto subreordenado consistira en maximizar el control de la arena decisional con el mnimo de costos de divisin o de represin.20 Tal maximizacin se persigue tambin modificando los criterios de acceso y las competencias de las arenas decisionales, por consiguiente la extensin y/ o la importancia o, de cualquier modo, otros caracteres de los derechos polticos de ciudadana. Se hace esto a los fines de sobrerrepresentar los componentes leales de la poblacin y de subrrepresentar aquellos desleales a ciertos sectores de la lite poltica. Visto que estas reglas traducen poder o caracteres sociales a ttulo de participacin, las he definido como reglas de traduccin (Zincone, 1988). Dice algo semejante, y lo hace muy eficazmente, Bendix (1964: 103): cuando se hace depender del derecho al voto de cierto niveles de rdito, del pago de impuesto, de la propiedad de inmuebles o de la instruccin, se presume que aquellos que superan el umbral mnimo de varios criterios estables comparten tambin visiones

19 Sobre la oportunidad de confiar un rol especfico a la capacidad del liderazgo en la gua de los procesos de modernizacin democrtica, remito a Linz y Stephan (1986). Hay una paradoja en la paradoja en la literatura sobre la democratizacin: basta leer la resea crtica de Morlino (1986) para advertir cmo los actores polticos son considerados cruciales en las recientes tentativas de instaurar regmenes democrticos, mientras prcticamente no aparecen (y se notan ms bien coaliciones de lites sociales) cuando se enfocan las variables cruciales en la primera democratizacin. 20 Sobre la presencia de un objeto sobreordenado en la accin poltica, comparto aqu la opinin de Stoppino (1986).

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sociales y poltica compatibles con el orden social existente. La configuracin de los derechos polticos dependera de la exigencia de las lites dirigentes de sobrerrepresentar lealtad. Esta tesis de Bendix hipotetiza una situacin de competicin entre lites: el juego poltico no siempre est en manos de las lites con cargo, y estas lites no estn cohesionadas, el cambio de las reglas del juego no es, por lo tanto, slo el xito de comportamientos adaptables de la clase poltica al poder respecto del ambiente. Defino la lites que controlan y que no controlan las arenas decisionales, en un tiempo dado, respectivamente, como lites internas y lites externas. Ellas compiten (entre s y en su propio interior) por procurarse reglas de juego favorables (acceso y configuracin de las arenas decisionales, tales como maximizar la propia presencia de los organismos que cuentan) y buscan, al mismo tiempo, adquirir sostn, y lo hacen utilizando la gestin de los derechos sociales y, ms en general, las polticas pblicas.

Las lites polticas cumplen acciones racionales (maximizacin de las posiciones de comando) sometidas a vnculos situacionales especficamente polticos.21 Tales vnculos se pueden sintetizar, en tanto ataen a al fase integrativa de la cual nos ocupamos, en: I) niveles de conflictualidad interna al sistema poltico observado, o conflictualidad intrasistmica; II) valores polticos dominantes en tema de legitimacin del poder y de relacin entre Estado y sociedad civil; III) niveles de desarrollo relativo y de competitividad de la economa nacional; IV) niveles de conflictualidad.22 Si aplicamos este esquema, el sndrome individualizado de Flora y Alber emerge como una estrategia de integracin. Ella tiene muchos trazos en comn con aquellas que, aos ha y al solo propsito del perodo crispino, haba definido como estrategia de integracin directa (Zincone, 1980). Una relectura del origen de los derechos de ciudadana en clave comparada me permite ahora articular este sndrome y extender la aplicacin.

Antes de ilustrarla, avanzo la hiptesis que esa sea slo una estrategia alternativa y que d lugar solamente a un modelo gentico de ciudadana. Pienso, en efecto, poder individuar al menos otra va importante: la estrategia de una integracin indirecta o mediata, que genera, a su vez, otro modelo de transicin a la democracia.

Intento ahora enfocar los caracteres de los dos modelos, representantes ideal tpicamente, el primero de Alemania y el segundo de Gran Bretaa. En el prototipo alemn (al cual son, si bien slo parcialmente, asimilables Austria, Dinamarca, Suecia) tenemos: a) una construccin precoz del Estado de bienestar, es decir, de derechos sociales erogados por el Estado y tendencialmente uniformes; b) una concesin del sufragio suficientemente extensa (en Prusia es universal desde 1967 y como tal se aplica en el Reich desde 1971); la concesin

21 Sobre los conceptos de vnculos situacionales y de incertidumbre primario, cfr. Dror (1970) y Richards (1983). 22 Soslayo tratar las relaciones entre diversas determinantes de la ciudadana: una cultura societaria se instaura ms fcilmente en sociedad civil slida y en economa que no necesita protecciones estatales. La presencia de una Corona prestigiosa, funcional a un modelo estatalista, est ligada a campaas militares victoriosas, etctera.

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es acompaada, a veces, tambin por un ms tempestivo secreto del voto tendente a sustraer al elector de la presin del poder social; c) una baja importante del voto para evitar los riesgos potenciales ligados a la extensin del sufragio; d) recurrentes represiones de las organizaciones socialistas y religiosas de las clases subalternas, cuando ellas comienzan a adquirir relevancia como actores polticos; e) una poltica exterior que pone en primer plano la unidad y el poder nacional.

Se trata de una tentativa de integracin directa, porque quiere romper los contenedores organizativos de masa y volver a gobernar directamente a las clases subalternas. Aqu se busca superar una sociedad civil, primero demasiado tradicional y despus, an peor, expresin de organizaciones desleales en las confrontaciones con el Estado. La recuperacin del consenso de las clases subalternas se intenta mediante: 1) la concesin de derechos polticos despontenciados pero extensos, til tambin para moderar al progresista electorado rural; tales derechos polticos son acompaados frecuentemente, con el mismo objetivo, por un corte de los colegios que refuerza ulteriormente el peso del electorado potencialmente leal; 2) la concesin de derechos sociales de gestin estatal y centralizada, usada como instrumento de sustraccin del consenso a las nacientes organizaciones de la clase subalterna, sea como instrumento de control estatal de la sociedad civil; 3) una poltica de afirmacin nacional que refuerza los procesos de identidad estadual, respecto de los de identidad social (clase, religin, lengua, regin, etc.). este ltimo elemento de la estrategia es acompaado por una utilizacin de la Corona como rgano sper partes.

Con mayor razn, a aquellas partes que no se identifican con el Estado, a las nacientes organizaciones de las clases subalterna, dotadas de un bajo grado de lealtad, no se puede confirmar la gestin de derechos sociales, gestin que construye una relevante palanca para adquirir consenso poltico y un instrumento de control de recursos tambin financieros (pensamos en el ahorro cooperativo). En la hiptesis que propongo, la asuncin directa por parte del Estado de tareas de produccin de bienestar social deriva tambin de la desconfianza de las clases dirigentes internas, en las confortaciones con las clases dirigentes externas, devenidas fuertes en la sociedad civil y caracterizada por actitudes antisistema. Se trata, en otros trminos, de una expropiacin o de una ocupacin tempestiva de posiciones y recursos en la sociedad civil, que son ya, o sern de inmediato, utilizados como palancas de consenso adversario. El mismo Bismarck ha sintetizado bien este aspecto cuando ha dicho, a propsito del socialismo: Si no quiero los polluelos debo romper los huevos (Eyck, 1950: 294). Ms all de la gestin directa de la seguridad social, la accin de expropiacin de las posiciones adversarias es, por ejemplo, muy clara cuando ataca la propiedad y los instrumentos de influencia de un clero desconfiable. Coherentemente con este modelo, el inicio de la legislacin social de Alemania, que se puede datar en la desgraciada legislacin de 1883, es precedida de las dursimas leyes Falk, que quieren poner a la Iglesia catlica alemana bajo el control del Estado (1875-1986), y de las leyes antisocialistas (1878), que quieren reprimir a las organizaciones obreras devenidas desleales en la confrontacin con el rgimen.

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Creo que definir esta estrategia como reaccionaria es impreciso: se mueve, en efecto, contemporneamente contra dos fuentes, el socialista y el radicalmente tradicionalista y catlico; al hacer esto goza a menudo del apoyo de un centro liberal nacional y conservador moderado (tal es el bloque bismarckiano). No es un modelo pluralista de tipo anglosajn, pero tampoco un modelo autocrtico de molde oriental (Bendix, 1964; Marletti, 1987). Me parece que se puede definir, razonablemente, como un modelo estatalista, por las bases culturales en la cual se mueve y por la supremaca que tiende a imponer del sistema poltico sobre la sociedad civil y, consecuentemente, en el sistema poltico, de los rganos monocrticos ms emancipados de la sociedad civil sobre los plurales y fragmentados ms expuestos y abiertos a ella.

El carcter estatalista, de control del Estado sobre la sociedad civil, tiene varios niveles de explicacin. Trato de individuar algunos utilizando la variable indicada precedentemente.

I) Niveles de conflictualidad intrasistmatica. Invirtiendo la observacin de Dahl sobre los factores que favorecen el surgimiento de poliarquas, se puede decir que la eleccin estatalista, que cierra las arenas decisionales que cuentan para el acceso de las oposiciones, es motivada por otros niveles de conflictualidad interna. Niveles que dependen no slo de la entidad de la distancia ideolgica y de la distribucin del recurso poltico (sean ellas financieras, organizativas, militares o de otro gnero). La oposicin debe detener recursos suficientes para poderse presentar como contrapoder, mas no tal como para prever su victoria en caso de pelea frontal. Los recursos deben, por consiguiente, ser equilibrados, pero no demasiado, pues de otro modo no se estara en razn (si pocos) o conveniencia (si demasiados) de reprimir.

II) Cultura de las lites dirigentes: Que es ms lento el abandono de las fuentes tradicionales de legitimacin del poder y ms precoz una concesin del Estado con funciones de gua respecto de la sociedad civil. Se trata de principios sinrgicos: el carcter hereditario y el no abandono de la investidura divina emancipan la jerarqua poltica de la sociedad civil, como quiere tambin el principio del Estado subordinado y ordenador.23

Se trata de concesiones, lo habamos dicho ya, no reaccionarias respecto de la cultura del tiempo y de lugar. Basta pensar en la configuracin hegeliana del Estado constitucional y en la influencia de sta sobre el derecho pblico sucesivo: el fastidio por el particularismo, por el tardo feudalismo que el rgimen parlamentario representa, por una parte, la tarea ordenadora de la sociedad civil confiando en el Estado y la definicin de sus burcratas como clase universal, por la otra.

23 Histricamente observamos, por ejemplo, la frmula escogida para resolver el problema de adaptar el principio del homenaje al nuevo sistema representativo, poco grato al monarca. En la coronacin de Guillermo I, el homenaje sirve para restablecer un principio de autonoma del soberano respecto del parlamento, principio entonces no todava obsoleto, aunque impugnado y discutido cerca de la lite poltica alemana de la poca (Gal, 1982: 193 y ss.).

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La concesin hegeliana observa justamente Sabine (1964) se adapta bien a una forma de nacionalismo en al cual se admite que el estado puede tener la funcin de incrementar la industria y el comercio como parte de su misin general de extender la potencia nacional. Las variables culturales, por consiguiente, se combinan felizmente con las variables econmicas en sndrome estatalistas. As, en Italia, es en el contexto de atraso de la sociedad civil y del desarrollo econmico, propio del sur, que florece la filosofa hegeliana (Romanelli, 1979). Son polticos de origen meridional, como Crispi, que perciben un modelo grosso modo estatal y terminan por aplicar una estrategia de integracin directa.

III) Niveles de competicin econmica. Estos son sistemas en curso de segunda o tercera industrializacin, la que comporta el ingreso del Estado en la economa, sea con medidas proteccionistas, sea con una intervencin directa de sostn de la industria, del cual las polticas de welfare representan solamente una parte.24 Si aade, sin embargo, que estas economas en curso deben ser, al mismo tiempo, economas capaces de correr, es decir, bastante ricas para permitir bregar por el Sozialstaat y bastante avanzadas, desde el perfil administrativo, para salir a efectuarlo. Son condiciones que faltan cuando en Italia se prueba la estrategia estatalista: este elemento ayuda a explicar el ingreso retrasado del Estado en la seguridad social en el perodo crispino (Paci, 1984).

Mas estas mismas actitudes culturales autoprotectivas de las lites con poder y estas mismas condiciones econmicas de competicin internacional favorecen el insurgir de la oposicin antisistema. El contractualismo poltico implica una disponibilidad bilateral si una elite se cierra, la otra no puede quedar abierta. Junto a esta hiptesis dialctica de la dinmica de los conflictos, se puede avanzar una de radicalizacin autnoma. Segn esta segunda hiptesis, la posicin antisistema de las elites externas se debera no slo a la actitud de la contraparte, sino al timing del asociacionismo obrero nacional, en el momento histrico en el cual l se sita. Los pases retrasados tendran un asociacionismo de clase ms radical por desajustado; las reivindicaciones se imitan en lugares que tienen condiciones econmicas ms avanzadas y clases trabajadoras ms formadas y son por esto ms difcil de aceptar, la protesta puede ser ms fcilmente canalizada en organizaciones antisistema, porque estos pases retrasados no slo econmica sino tambin polticamente no han superado todava la crisis de legitimacin.

Reafirmar la superioridad del Estado y de la Corona, romper las organizaciones de masa desleales y comprar el consenso de aquello que estn asociados deviene entonces necesario. Son motivaciones y movimientos estratgicos que recorren, en varios pases, ojal en forma ms blanda, en los cuales la estrategia represiva es sustituida, en todo o en parte, por la construccin de partidos de masa conservadores. As es en la versin de los fautores de una

24 Para una interpretacin neomarxista de la influencia de los diversos modelos de competicin intersectorial internacional sobre las alianzas e clase, vase Garst (1988).

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monarqua social, como el movimiento tory que en Italia encuentra un importante admirador en Sydney Sonnino.25

IV) Niveles de conflictualidad intersistmica. La construccin de la unidad nacional, en un clima internacionalmente hostil, sirve para incentivar los trazos unitarios y estatalistas. El comportamiento de los liberales alemanes, que renunciaron al carcter parlamentario auspiciado por el nuevo rgimen a cambio de la unidad nacional, ejemplifica cuanto sostengo. Pero tambin liberales y democrticos italianos adaptaron los ideales institucionales partiendo de la necesidad de operar la unificacin en un ambiente hostil. La exaltacin de la unin nacional y la presin sobre el aparato productivo conviven en el estado de guerra, no por acaso uniformidad de derechos polticos (extensin del sufragio) y de derechos sociales (servicio de seguridad nacional) siguen o acompaan el perodo de conflicto (Middlemas, 1979). Tales concesiones sirven tambin para compensar a los ciudadanos de los riesgos personales y de la dificultad que el estado de guerra comporta y a prevenir peligros de desercin en masa.

Si las tesis generales sobre el modelo estatalista fuesen ciertas, deberamos observar, en las fases o en los sistemas a l impresos, sea la presencia de organizaciones antisistema,26 sea una secuencia temporal que prevenga represin de las organizaciones antisistema (primero) y concesin de los derechos sociales (despus). Deberamos, adems, notar un relativo abandono de la estrategia de integracin directa (que da lugar al modelo estatalista) frente a un correspondiente abandono de posicin antisistema por parte de los actores desleales y, viceversa, un entumecimiento o la adopcin de esta estrategia y, por tanto, la adquisicin de caractersticas muy fuertemente estatalistas de los derechos de ciudadana frente a las oposiciones adversas ms radicales: deberamos asistir, pues, al potenciamiento de organismos decisionales sustrados al control electoral, a la extensin de una intervencin estatal (no delegada, ni contratada con la contraparte social) en la seguridad y en la asistencia, y as sucesivamente.

El modelo estatalista se aplicara, adems, a un contexto polticamente conflictuado, no slo en el nivel interno sino tambin en el internacional. Y estara ms adoptado para conducir economas compelidas a competir y economas en fase recesiva. Sostn de esta ltima tesis es, por ejemplo, el xito que la clausura proteccionista y la erogacin de derechos sociales presentan en Alemania despus de los primeros xitos electorales socialistas, mas tambin despus de la crisis econmica de la segunda mitad de los aos setenta del siglo pasado (Len, 1980) y como soporte del gran perodo de desafo para la expansin.

25 La versin bismarckiana es ciertamente mucho ms autoritaria que la inglesa. De hecho, el conservador Sonnino y el democraticista Crispi estn de acuerdo en hacer una poltica muy similar a la del modelo alemn. Vanse Sonnino (1972) y Romano (1986). 26 El carcter antisistema de las organizaciones de las clases subalternas me parece ms relevante, si bien menos tratable en trminos cuantitativos, que el de la tempestiva fundacin de partidos obreros individualizada por Albert, si bien entre las dos es hipotetizable una relacin.

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Queriendo leer, aunque apresuradamente, el caso italiano en clave de tipologas de ciudadana, podemos considerar la fase unitaria como un proyecto societario en un contexto que deviene siempre ms estatalista a medida que se desciende hacia el sur en las anexiones. Ms en general, se trata de un contexto estatalista atrasado: all encontramos, s, el conflicto poltico, ms agravado por la muy fuerte presencia de un papado hostil; all encontramos, s, el despegue econmico, pero ms tardo y menos capaz de alcanzar a los pases de primera industrializacin; all encontramos, en fin, una menor eficiencia burocrtica. Prevalentemente societaria es, en cambio, la ideologa de la elite liberal del perodo unitario, no por casualidad mayoritariamente piamontesa, lombarda o toscoemiliana, y tales son, al menos de las intenciones y en la praxis iniciales, los perfiles institucionales del nuevo Estado y la misma configuracin de los derechos sociales.

Si observamos los caracteres del modelo societario relevamos que el voto proveniente de la sociedad civil organizada es la base de la legitimacin (de principio) y de la composicin (en los hechos) de los organismos decisionales. Pero, para evitar que el voto tenga efectos rompientes, la admisin para ser parte del electorado es seleccionada, filtrada y graduada en el tiempo.27

Esto significa, en trminos cuantitativos, una extensin del sufragio que oscila entre el uno y el tres por ciento en los regmenes liberales de inicio del siglo, con la positiva excepcin de Gran Bretaa (despus de la reforma de 1832), donde los valores estn en torno al ocho por ciento. Por esa razn, un trazo caracterstico de estos regmenes es la baja extensin. Pero ms nos aproximamos al prototipo societario, mas fuerte en el alcance del sufragio. Al punto que, en las elecciones posteriores a la reforma electoral de 1867, Disraeli instaura una convention crucial en el sistema constitucional britnico: la de la dimisin inmediata (sin atender la desconfianza parlamentaria) a continuacin de la derrota electoral. Al contrario, en el prototipo alemn, Bismarck no se destituye ni siquiera cuando le falta virtuosamente el consenso parlamentario (Eyeck 1950, Gall 1982). Aqu tenemos, pues, 1) derechos polticos limitados, pero con alto alcance.

Este modelo prev que las elites en el poder acepten, en trminos culturales y en los hechos, el acceso gradual de componentes seleccionados de la sociedad civil organizada en las arenas decisionales. Pueden tambin hacerlo porque se encuentran en un contexto contractual, en el cual, por ende, es posible encontrar un acuerdo con una oposicin (no antisistema) sobre las cuotas de entrada, sobre los niveles de contingenciamiento de los electores. A parte del movimiento cartista, en Gran Bretaa ni siquiera las organizaciones obreras han pedido nunca el sufragio universal, porque tambin ellas lo consideraban una concesin relativamente capacitaria de la ciudadana poltica y por consiguiente una estrategia gradualista (Dunbabin, 1986: 122). 27 En Italia, para disminuir los riesgos del impacto hay no slo el sufragio restricto sino tambin una afortunada circunstancia prctica: la inicial autoexclusin de los catlicos y hasta de una parte del extremo del voto poltico. La clase poltica unitaria goza, pues, de una ficticia autosuficiencia que retardar peligrosamente su percepcin de la necesidad de integrar.

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En Italia, en el perodo unitario, el carcter alienado de la oposicin externa, catlica, y la renuncia a reivindicaciones radicales por parte del restringido grupo democrtico sustrajeron a la elite interna de presiones por la extensin del sufragio provenientes de la elite externa. Y el carcter asfictico de la sociedad civil no consiente el surgimiento de demandas dirigidas a obtener instrumentos de participacin poltica. Al contrario, en el modelo societario se observa un nexo entre extensin del sufragio y, ms en general, reforzamiento de los derechos polticos, por una parte, y movilizacin de los aspirantes a esos mismos derechos, por la otra. Y esto es una ulterior seal de una sociedad civil intensa, fuerte y organizada. As, Goodhart y Hanbury (1952: 245) pudieron escribir, a propsito del perodo que precede a la Reform Act del 1832: los alborotos eran difusos en las mayores ciudades; dramtica era la situacin sobretodo en Bristol, la actividad de las asociaciones polticas y de los grupos reformistas ponen en claro que si el proyecto de ley no fuese pasado tempestivamente se habra arribado a la guerra civil. La situacin se representa muy similar en 1867 cuando, como observa Harrison (1965: 132), fue la presencia de la Reform League la que establece la jugarreta de tirarse atrs a ltimo momento, como a menudo se haba hecho en el pasado. El temor de que la reunin anunciada para el 6 de mayo en Hyde Park degenerase, es un factor que empuja a decidir. Por otra parte, tambin esta segunda extensin es puesta en crisis en crisis casi inmediatamente de nuevas demandas, que comienzan con las revueltas de los mineros escoceses por obtener el sufragio y llevan a la ley a 1884.

Mas es esto un pattern universal, como pretenderan Marshall y Giddens? La extensin de los derechos polticos adviene siempre a continuacin de presiones de los de abajo? La experiencia italiana sirve para falsificar la universalidad de este modelo.

Despus de un orden del da de la Cmara, a comienzos de 1869, el Ministro del Interior interroga a las diputaciones provinciales y a los prefectos respecto a la posibilidad de extender el electorado administrativo activo y pasivo: las respuestas de las autoridades provinciales ponen en evidencia el total desinters por el voto de los potenciales aspirantes y tambin que lo hagan ya (Romanelli, 1970: 31). Pero, ms all del caso italiano, como observa Rokkan, la decisin de extender el sufragio no es ni ha sido siempre una respuesta a una presin de los de abajo: a menudo ha sido el resultado de urdimbres por la influencia en el vrtice o de deliberados movimientos tensos por ampliar las bases de un poder nacional integrado (Rokkan, 1970: 31). Y esto de la extensin de los derechos ms por las demandas de los de abajo que por estrategia de los de arriba, es una importante distincin entre modelos estatalistas y modelos societarios. Aunque en todos los modelos la estrategia de los de arriba, la competicin por maximizar la presencia en las arenas decisionales es relevante, en los modelos societarios son ms fuertes las demandas de inclusin. Mas los casos ingls y estadounidense, no son, sobre este como sobre otros puntos, generalizables.

El mecanismo inputoutput, ms en general, se presenta en el prototipo anglosajn con mayor frecuencia que en otros. As, la relacin entre movilizacin

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poltica y concesin de derechos es clara, en Gran Bretaa, tambin en la construccin de welfare. La intervencin directa del Estado se inicia en 1906 con el gran voto de confianza a los liberales por la seguridad social;28 es el mismo la primera contribucin estatal a un programa de seguridad social (fondo de desocupacin).

Es conocido, adems, que la primera ley relevante, el National Insurance Act, que asegura contra la desocupacin y la enfermedad a travs de un sistema de triple contribucin, es slo en 1911, mientras el primer tributo estatal a la pensin es recin de 1925. por esto, en Gran Bretaa, los derechos polticos preceden a la construccin del Estado social y el welfare aparece como el fruto de elecciones polticas surgidas de una competicin electoral.

Aunque, si se quiere ser ms precisos, no hay una relacin puntual entre demandas de los destinatarios, es decir, de los sindicatos, y respuesta de los organismos legislativos a cuanto atae a la legislacin social. En efecto, las organizaciones obreras en Gran Bretaa, como en otras partes resisten, una que otra vez, la intervencin estatal.29 Y en cada caso, como ha sido demostrado por Heclo (1974), no hay fuertes nexos entre contenidos de los programas socialistas y contenido de las leyes, es decir entre demandas articuladas, por una parte, y concesiones, por la otra. En este, como en otros casos especficos, se aplicara mejor un modelo sistmico que configurase las polticas pblicas sobre todo como maniobras estratgicas tendentes a controlar stress provenientes de la sociedad civil, y no sobre todo como respuestas a demandas articuladas por los canales organizativos a los fines de los diputados.

Sin embargo, en la Gran Bretaa liberal, el modelo clsico demandarespuesta est menos lejano de representar la realidad poltica de cuanto lo estn otros. As, la relacin de minoridad de los cnyuges Webbs sobre todo la Poor Law, en 1909, constituye in nuce el futuro programa del Estado social ingls. Por eso, en este sistema poltico ms que en otro, puede aplicarse una versin clsica de la representacin sistmica de la poltica, y aqu se confirma tanto la secuencia temporal derechos civilesderechos polticosderechos sociales, cuanto la hiptesis gentica derechos civiles-movilizacin por los derechos polticosderechos polticosmovilizacin por los derechos sociales.

Aqu hay, seguramente, una ideologa dominante que refuta la intervencin ordenadora del Estado sobre la sociedad civil,30 pero el Estado puede permitirse, adems, en los hechos, delegar en las organizaciones sociales la tutela del bienestar de las clases subalternas porque se trata de organizaciones leales. Otro carcter crucial del modelo es, en efecto, 2) la delegacin de la gestin de los

28 Despus de la discutida Unemployed Workmen Act de 1905. 29 Sobre los orgenes del welfare britnico y sobre el papel de la clase obrera, vanse Bruce (1972), Fraser (1984), Thane (1986). 30 Esta concepcin minimalista del Estado implica una cierta repulsin por aquello que en la poca se llamaba centralization (Bruce, 1972: 86).

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derechos sociales. Es lo que Flora llama la solucin asociativa (Flora, 1977: 11; Albert, 1986: 273).

En este modelo, la unidad nacional es alcanzada tempestivamente, y no es ms una cuestin abierta cuando comienzan los procesos de industrializacin. Esto produce en tercer carcter: 3) no es posible requerir y obtener la renuncia a la identidad social.

En Italia, el ideal societario prevalente entre las lites liberales no es practicable sino, y slo en parte,31 en el norte y en el perodo giolittiano. El perodo giolittiano, por acentuada contrastacin con las organizaciones socialistas y catlicas, se puede clasificar como una tentativa de integracin indirecta o mediata. Tal tentativa es hecha posible por las actitudes ms colaborativas, sea de los socialistas, sea de los catlicos, actitudes debidas tambin a los costos pagados por estas organizaciones en el precedente intento crispino de integracin directa. Adems, una distribucin demasiado equilibrada de los recursos polticos tornaba demasiado riesgosa, tanto para las elites internas cuanto para las externas, la prctica de juegos e suma cero. Pero esta necesidad de abandonar los juegos de suma cero, es reforzada por la ideologa liberal, societaria del propio Giolitti, y es favorecida por una coyuntura econmica expansiva. Se trata, sin embargo, de un perodo circunscripto y de una versin imperfecta. Por razones que no podemos profundizar en este ensayo, en la Italia liberal nos encontramos recurrentemente en un contexto estatalista: y esto hace que nuestro rgimen asuma recurrentemente trazos antisocietarios, tambin de impronta autoritaria (Maranini, 1967). As, una de las pocas leyes sociales que logran pasar, antes del perodo giolottiano, trata del reconocimiento jurdico de las sociedades de socorros mutuos. Una intervencin en la cual est presente, es bueno subrayarlo, una valencia de control de polica,32 y que como tal viene percibida: la registracin a la cual es necesario someterse para obtener el reconocimiento, es rechazada an por un buen porcentaje de las mutuales moderadas (Cherubuni, 1977).

En el modelo britnico del perodo liberal, en cambio, se encuentra una relacin fiduciaria y de delegacin del bienestar colectivo, en relacin con organizaciones de la sociedad civil, que tiene caracteres extremos. La seguridad social es dejada a las Friendly Societies. El xito de estas organizaciones de socorro mutuo, que por obvios motivos de capacidad de acumulacin concierne, sin embargo, slo a las fajas ms prsperas de la clase obrera, es incentivado, junto con una increble acumulacin de pequeo ahorro bancario, por el terror a las workhouse. En 1834, tras presiones liberales, el sistema Speenhamland, que prevea formas de garantas de ingresos y haba sido generalizado a todo el pas ya en 1795, es desmantelado y sustituido con una Poor Law que impone a los necesitados la reclusin en las casas del trabajo. Se trata de verdaderas y propias

31 Es notable la estrategia diferenciada adoptada por Giolitti, entre el Norte y el Sur, respecto de la represin de las organizaciones de las clases subalternas y de la correccin de los procedimientos electorales. 32 Es un perodo propio de las fases genticas (Ferrera 1984) y persistente en los sndromes estatalistas, especialmente si autoritarios, del Estado social.

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prisiones, donde es obligatorio vestir el distintivo, los sexos son segregados y no se puede recibir visitas. Porque, como se lee en la relacin de la comisin que presenta el proyecto de ley, presidida por Bentham, cada penique presupuestado que tienda a volver preferible la condicin del pobre a la del trabajador independiente, es un incentivo a la indolencia y al vicio. No es todo. Quien es admitido a gozar de la asistencia pblica pierde los derechos polticos: en Gran Bretaa la norma rige hasta 1918 y en Islandia sobrevive, increblemente, hasta 1934. por eso, aquel poco de ciudadana social que encontramos en los regmenes liberales, es ofrecido como alternativa a los derechos polticos, e inclusive a ciertos derechos civiles.

Al configurar los derechos sociales, el estado no es, pues, irrelevante ni siquiera en el modelo societario, cuando induce un rico asociacionismo obrero, adoptando pesadas medidas restrictivas en relacin a quien se encuentra en un estado de necesidad.

Es la concepcin minimalista del Estado, no slo la fe en las organizaciones en las cuales se delega, que concurre a la devolucin de las funciones de seguridad y de asistencia. Tal devolucin asume formas extremas en la educacin: por un largo perodo, el prototipo ingls se limita, en efecto, a subvencionar las organizaciones religiosas. Se remonta a 1833 la primera ley que destina veinte mil libras esterlinas en favor de las principales asociaciones escolares la National Society (de la Church of England) y la British and Foreign School Society (de los no conformistas)-, pero es necesario esperar mucho tiempo para que Gran Bretaa se dote de una educacin pblica y obligatoria. Segn algunos crticos del modelo ingles de welfare, ella pagar en trminos de desarrollo econmico este retraso en una decisin de impontra claramente societaria.

En la educacin, en efecto, ms que otra parte, es claro el doble aspecto de los derechos de ciudadana social como buenos para participar en el bienestar colectivo, por una parte, e instrumento de control de la socializacin y del consenso, por otra parte. Y se trata de un instrumento crucial, tanto que, en otros sistemas polticos, tambin de impronta societaria como Blgica y Holanda, el Estado buscar apropirselo, provocando fuertes reacciones (Rokkan, 1982: 178ss) Se explica, por motivos opuestos, la precocidad de la educacin pblica en el prototipo estatalista alemn.

En Italia, la cultura societaria inicial (Marucco, 1981), por otra parte, y las relaciones que alternan encuentros frontales y recprocas admisiones de debilidad, dan lugar a delegaciones parciales de funciones, contrapuestas a ciclos de expropiaciones. Pero, para una construccin tempestiva del weofare, el Estado italiano no slo carece de una cultura coherentemente estatalista, carece tambin de una estructura administrativa y fiscal adecuada. Con el fascismo se instaura la que podemos considerar una versin claramente autoritaria del estatalismo: las organizaciones de la sociedad civil no slo son desmanteladas, y a veces temporalmente reprimidas, sino que se barren las reales para crear nuevas y ficticias, desde arriba. En esto consiste, en las intenciones y en parte los hechos, el modelo corporativo (Aquarone, 1965; Fisichella, 1976; Tranfaglia, 1973). En

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este mismo modelo, coherentemente, la admisin en la seguridad social est subordinada a la lealtad al rgimen. Todava, en la Italia fascista persisten en el interior de un compromiso histrico entre Estado e iglesia reas delegadas respecto de los derechos sociales: basta pensar en los hospitales y en la escuela privada. Pero la delegacin, no puede concernir las reas polticas cruciales: as, la autonoma del asociacionismo juvenil catlico, por su potencialidad de socializacin disidente, se convierte en uno de los principales motivos de conflicto entre jerarquas religiosas y polticas.

En sntesis, Italia, despus del fracaso de intento crispino de integracin directa sin welfare, y del giolittiano de integracin mediata, con algn elemento de welfare pactado con la oposicin socialista, empalma con el fascismo, el camino de una integracin autoritaria que presenta trazos indirectos en relacin con los catlicos (es una cooptacin, s, pero subordinada) y trazos represivos directos en relacin a los socialistas, y se configura como un modelo estatalista extremo, autoritario. Al estatalismo extremo (importancia cero) de los derechos polticos no corresponde, sin embargo, una gestin directa de los derechos sociales: se sigue ms bien la va de una delegacin de funciones subordinada, controlada, en la cual vienen reproducidas jerarquas y distinciones sociales en conformidad con un modelo corporativo.

Mientras, desde inicios de siglo, tambin la societaria Gran Bretaa se acerca, con la adquisicin de competitividad econmica y con la conflictualidad poltica internacional, al modelo estatalista, obviamente en su versin democrtica.

La reforma de la administracin local de fin de siglo y la de 1929, llevarn al control poltico central a los Boards of Guardians, responsables de vigilar la asistencia pblica, que se radicalizan como consecuencia de la extensin del sufragio administrativo en 1888. ms en general, especialmente desde los aos veinte en adelante, el modelo ingls adquiere crecientes elementos estatalistas, en trminos de derechos sociales, hasta colocarse como un precursor en tal sentido cuando proyecta, durante la segunda guerra mundial, el primer programa de seguridad nacional.

Aun antes de su conversin estatalista, estos sistemas no ignoraron del todo la proteccin a los trabajadores. La realizaron por otras vas, y estas vas nos dan indicaciones para individualizar en otra parte y ojal en la actual fase persistencias y reflejos de caracteres societarios.

Formas de proteccin del ingreso y de incentivo a la ocupacin, a travs de la provisin gratuita de instrumentos de trabajo y de materias primas, estn presentes en Inglaterra desde el perodo isabelino. El Statute of Apprenticers (1563) establece incentivos a la ocupacin y tambin salarios mnimos. Tenemos, por una parte, la tradicin de intervenciones precoces, que sugiere instrumentos diversos respectos a aquellos que prevalecern en tiempos modernos en sistemas que parten con menor equipaje, por la otra, la precoz pacificacin social que consiente la delegacin.

Un ulterior elemento de precocidad, que puede llevar a elegir vas alternativas respecto a la construccin del estado social centralizado, podra

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consistir en una industrializacin tempestiva y de xito, que como observa Sombart (1976) a propsito de los Estados Unidos hace, s, que el mercado mismo, en las economas lderes y frente a la escasez de mano de obra especializada, produzca salarios ms altos y mayor fuerza contractual, por lo tanto mayores lmites a la explotacin y mayores posibilidades de acumulacin sobre base individual o empresarial, al menos para las fases ms aventajadas del trabajo dependiente. Es un bienestar de mercado. La deformidad de los derechos, sean polticos o sociales, es un hecho caracterstico de los modelos societarios. En sntesis, en el modelo societarios. En sntesis, en el modelo societario, las variables individualizadas precedentemente a propsito del modelo estatalista se presentan muy esquemticamente con las siguientes modalidades.

I) Niveles de conflictualidad intrasistmica; La competencia en el interior de las dos elites (interna y externa) puede superar aquella entre las dos elites dando lugar, entonces, a alianzas mixtas y por lo tanto a una conflictualidad poltica ms bien baja. En parte, tal ms baja conflictualidad poltica se debe a una no tan neta conflictualidad social: las fases agudas del choque han sido superadas precedentemente, quizs a travs de represiones tempestivas y eficaces (Moore, 1966; Bendix, 1980). Por eso es posible consentir el ingreso gradual de la contraparte en las reas de decisiones y es posible delegar deberes de seguridad social y de instruccin a organizaciones de la sociedad civil todava no representadas plenamente en sede poltica. La operacin implica, de cualquier modo, una mayor propensin al riesgo: aqu se permite a los huevos abrirse, y no slo porque se prevn pollitos convenientes. La aceptacin del riesgo no se debe atribuir solamente a la objetiva entidad menor del riesgo mismo. En los regmenes liberales, como en los sucesivos regmenes liberaldemocrticos, la alarma y la consiguiente represin en relacin a la oposicin poltica salta a umbrales ms altos. Concurren, por lo tanto, variables culturales.

II) Cultura de las elites dirigentes. En este prototipo est difundida una cultura poltica que legitima, como nica fuente del poder, el consenso de la sociedad civil: libertad significa estar sometido exclusivamente al poder legislativo basado en el consenso de la comunidad, escribi Locke (1975: 127) en los Two Trealtes of Government. Y la sociedad civil no puede ser pluralista. Es un sistema que acepta y premia la deformidad. Acoge el pluralismo y junto a ello recepciona en los organismos polticos la deformidad y las distribuciones de poder presentes a nivel de sociedad civil. Pretende de quien quiera ser ciudadano que demuestre antes ser capaz como privado. Escribe Constant: En nuestras sociedades el nacimiento en el pas y la madurez de la edad no bastan para conferir a los hombres las cualidades propias de los derechos polticos. Aquellos a quienes la indigencia mantiene en una eterna dependencia y condena a trabajos diarios no son ni ms iluminados que los nios en mrito a los negocios pblicos, ni ms interesados que los extranjeros en la prosperidad nacional de la cual no conocen los elementos y de la cual gozan las ventajas slo indirectamente (Constant, 1970: 100). Aqu es la sociedad civil la que se proyecta sobre el Estado: los organismos decisionales deben representar la sociedad como un mapa del territorio, como dice Mirabeau (1912: I, 7). El estado no forja la sociedad civil, ni es forjado.

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La funcin motriz de la sociedad civil implica tambin una concepcin mnima del estado. El cambio no puede ser piloteado desde lo alto tambin porque no se tiene fe en lo volitivo33, pero se confa mas que nada en la adaptacin espontneas, en los compromisos, en los redescubrimientos de las tradiciones. En una cultura que premia los acomodamientos graduales, tanto que funda el derecho en la costumbre ms que en la voluntad de un organismo y, consecuentemente, privilegia la contratacin respecto a las pruebas de fuerza.

III) Niveles de competencia econmica. El contractualismo social y poltico tiene tambin races econmicas. Sea la va social o directamente la privada hacia el bienestar, sea la estrategia de apertura de las arenas desicionales a las oposiciones, se pueden invocar tambin porque la economa tiene mrgenes de maniobra que derivan de posiciones de ventaja sobre los mercados internacionales. Tales mrgenes se pueden utilizar para satisfacer los estratos fuertes del trabajo dependiente, a travs de concesiones pactadas a nivel individual o colectivo.

IV) Niveles de conflictualidad intersistmica. La aceptacin de partidos, facciones e intereses diferenciados, necesarios para una estrategia mediata y para una representacin poltica societaria, es practicable porque no se deben subordinar intereses parciales y dejar a un lado los conflictos internos frente a una dramtica conflictualidad externa. Se trata de pases o de fases histricas en las cuales el recurso del mito de la unidad o de la potencia nacional no hace mella en las pertenencias sociales; pero, por otra parte, las pertenencias sociales no llegan a romper el vnculo de identidad nacional. Por eso no es necesario reforzar el sentido de la ciudadana con derechos uniformes.

Si estas tesis fuesen fundadas, en los sistemas societarios deberamos observar: a) la ausencia de fuertes formaciones antisistema; b) un uso balanceado y pactado de los derechos polticos, de modo de cooptar los componentes sociales polticamente organizados a medida que se tornan leales al sistema y/o favorables a ciertas partes de las elites internas que estn en competencia entre s; c) la presencia variable, sea de la contratacin, sea de la delegacin de funciones en la gestin de los derechos sociales en funcin de lo carcter ms o menos radical de las organizaciones comprometidas; d) el relativo abandono de la no-intervencin en economa frente a una perdida de hegemona en los mercados; e) un apartamiento hacia los caracteres estatalistas en la situacin de guerra.

An antes de un relevamiento emprico sistemtico, tenemos suficientes elementos para avanzar en la hiptesis que en el modelo ingls existe una reconduccin bajo la gida estatal de la gestin del welfare a medida que sta tiende a pasar a manos radicales, que existe un atento uso de las reformas electorales para dosificar el ingreso de nuevos componentes, que existe un deslizamiento en sentido estatalista despus del acertado arranque econmico de Alemania y el xito de los Estados Unidos respecto de la declaracin de otras economas de primera industrializacin, aquella de la Europa noroccidental, 33 Es una desconfianza que regresa en los liberales clsicos modernos como Hayek (19731978) y Popper (1973; 1975).

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Inglaterra in primis (Leon, 1980, vol. I , tomo IV: 118 ss). Adems, advertimos que el plan Beveridge fue pensando y anunciando al final de la segunda guerra mundial.

Conclusiones y prospectivas En este ensayo he intentado demostrar que contextos diversos definidos en

base a: I) variables polticas: diversas relaciones de conflictualidad/ contratacin

entre elites internas y externas en las reas decisionales; II) variables culturales: diversas concepciones de legitimacin del poder y

diversas interpretaciones de la relacin entre Estado y sociedad civil; III) variables econmicas: diversas posiciones de competencia de los

mercados internacionales; IV) variables de poltica internacional: timing y dificultad en la unificacin

nacional, diversos niveles de conflictualidad externa, todas condicionan la eleccin entre dos diversas estrategias de integracin en relacin con las asociaciones de las clases subalternas.

Defino a la primera estrategia como de integracin directa. Ella prev la

represin de las organizaciones de oposicin al rgimen, la concen

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