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La valutazione delle politiche strutturali 2000-06 in Italia

ANDREA NALDINIDirettore area valutazione di Ismeri Europa

UNIVERSITA’ DI PARMA !4 ottobre 2008

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Contenuti della lezione

• Riportare l’esperienza della valutazione 2000-06 dei fondi strutturali attualmente in corso presso la DG Regio

• Proporre una riflessione sulle politiche di sviluppo regionale in Italia

• Presentare una esperienza di valutazione e i suoi connotati metodologici fondamentali

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Introduzione

Il contesto dello studio

Alcuni aspetti metodologici

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Il contesto della valutazione ex-post 2000-06 a livello europeo

• La DG Regio ha l’obbligo di realizzare la valutazione ex-post e poi presentarla al Parlamento Europeo.

• La valutazione deve dare un giudizio circa il contributo dei Fondi Strutturali (FS) alla coesione economica e sociale europea (convergenza o coesione?)

• Quadro di riferimento politico: revisione del bilancio UE nel 2009, fine di allargamento e integrazione, vincoli di bilancio e politiche regionali inefficienti (crisi finanziaria attuale?)

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La realizzazione della valutazione e il rapporto Italia

• La DG ha lanciato 10 studi tematici (imprese, trasporti, ambiente, demografia, modelli macroeconomici,ecc.) e uno di coordinamento

• Il coordinamento prevede la realizzazione di 25 rapporti nazionali (15 vecchi e 10 nuovi membri entrati nel 2004)

• I rapporti si basano sui dati, sulle evidenze e sulle valutazioni disponibili e non prevedono ricerche originali

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L’approccio valutativo

• La valutazione fornisce un giudizio su un fatto, un processo, un programma o una politica.

• Nel caso della valutazione di programma è necessario:– Ricostruire la “teoria del programma”, le causalità

alla sua base (p.e. + PIL + occ.)– Identificare i criteri per formare un giudizio

(efficienza, efficacia, rilevanza, coerenza, ecc..)– Raccogliere le informazioni per verificare i criteri– Presentare le evidenze, le conclusioni e le

raccomandazioni

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Alcuni elementi del quadro analitico

• Lo sviluppo procede per agglomerazioni, che bisogna favorire nelle regioni in ritardo

• Sono identificabili alcuni drivers dello sviluppo (R&S, infrastrutture, livello degli investimenti, capitale umano, capitale sociale e istituzioni) su cui le politiche devono puntare (dipende da teorie economiche o interessi)

• Le politiche di sviluppo dovrebbero differenziarsi dalle politiche ordinarie perché favoriscono investimenti e quei drivers (difficile, ma importante definizione)

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Il rapporto nazionale

• E’ composto di 9 sezioni:– Caratteristiche regionali e contesto socio-economico– Contesto macroeconomico– Sviluppo regionale e contributo dei FS– Effetti in diverse policy area– Forme di intervento– Realizzazione degli interventi– Effetti complessivi– Valore aggiunto del contributo comunitario– Lezioni per il futuro

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Il contesto e la strategia degli interventi 2000-06

Quali problemi nell’obiettivo 1

Innovazioni e continuità

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Caratteristiche regionali e contesto socio-economico: scarsa convergenza

• La differenza nord – sud ancora prevale in Italia • Vi è un serio problema nazionale di crescita: la

media nazionale del PIL pro capite passa da 112 (EU25=100) nel 1999 a 101 nel 2005. A questo livello Basilicata e Molise sarebbero ancora obiettivo 1 (sono invece usciti).

• Nel 2005 le disparità nel PIL pro capite sono leggermente diminuite, perché il sud è meno esposto alla competizione internazionale e più sostenuto dalle risorse pubbliche

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Principali problemi delle regioni ob. 1: sociali oltre che economici

• Persistenti squilibri strutturali coesistono con ragionevoli livelli di welfare, piccoli ma dinamici poli produttivi, moderni stili di vita e consumo.

• Dipendenza dalle risorse pubbliche e mancanza di sviluppo autonomo sono i principali problemi dell’obiettivo 1. In queste regioni l’azione collettiva e la cooperazione sono limitate, l’amministrazione è debole e meno efficiente e l’interferenza politica è elevata.

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Sostenibilità del gap di sviluppo: in riduzione

• Il ritardo delle regioni obiettivi 1 negli ultimi anni è meno sostenibile perché: – a) globalizzazione tende a ridurre l’interesse

del Centro-Nord per investimenti nel Sud– b) la ristrutturazione produttiva delle regioni

forti del Centro-Nord avviene in un contesto di bassa crescita e con budget pubblico ridotto, quindi aumentano le tensioni redistributive

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I problemi delle regioni obiettivo 2

• Il Centro-Nord non ha più un problema di riconversione dell’industria tradizionale e rimane un’area a prevalenza industriale tra le più competitive d’Europa (bassa disoccupazione, alto reddito pro-capite)

• Gli squilibri interni sono a volte significativi e dipendono: – Diverse capacità di ristrutturazione della base industriale (più

pronunciata nelle aree con grandi e medie imprese in Veneto, Emilia-Romagna, Lombardia e Piemonte);

– Abilità a sviluppare servizi avanzati nelle aree metropolitane (Milano, Roma, Torino);

– Accesso alla knowledge economy, differenti dotazioni di risorse pubbliche e private per la ricerca (presenza poli industria-ricerca)

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Alcuni indicatori dei divari regionali

EU25 Italy Obj 1Phasing

Out MoliseObj 2 Other s

Population as % country total 2005 - - 32,6 0,5 9,6 32,9

GDP per head, in PPS (EU25=100) 1995 100 116 75 87 125 148

1999 100 112 74 86 121 142

2005 100 101 66 75 107 126

GDP per head growth rate (%) 1999-2005 1,7 0,7 0,6 0,0 0,5 0,5

1995-1999 2,4 1,5 1,8 2,0 1,4 1,2

Gross fixed investment (% GDP) 1999 20 19 19 22 19 19

2004 19 21 23 26 21 20

Productivity growth rate (%) 1999-2005 3,3 0,0 -0,1 -0,8 -0,3 0,2

1995-1999 4,0 0,7 1,2 1,4 0,6 0,4

Employment rate (% /pop. 15-64) 1999 61,9 52,5 40,7 49,1 55,8 61,3

2006 64,8 58,4 45,8 52,3 62,5 66,9

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Le debolezze strutturali italiane: declino o riconversione

• Alto debito pubblico, spesa per interessi pari al 3-4% del PIL;• Infrastrutture inadeguate, sia materiali (trasporti, acqua, ambiente,

ecc.) sia immateriali (diritto societario, funzionamento giustizia e sicurezza, ecc.),

• Ambiente poco competitivo (a- abitudine alla svalutazione dagli anni ’70 a metà ’90; b- bassa competizione nei servizi e nelle utilities; c- giovane e insufficiente regolazione antitrust)

• Larga parte della produzione con bassa spesa per R&S e elevata esposizione alla competizione dei nuovi paesi emergenti;

• Basso capitale umano rispetto alle altre economie avanzate;• Ampio tessuto di piccole imprese, che influisce negativamente su

produttività, benefici da nuove tecnologie e investimenti, formazione;• Ritardo di sviluppo di ampie aree (circa 1/3 della popolazione) con

bassa produttività e ampie risorse inutilizzate.

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Il quadro macroeconomico: sfavorevole allo sviluppo

• Aggiustamento strutturale - Tende a favorire le regioni forti e capaci di esportare. Le politiche strutturali non si adattano subito al nuovo contesto competitivo in strategie e strumenti

• Politiche fiscali restrittive – Dall’inizio degli anni ’90, le politiche fiscali hanno effetti restrittivi. Le difficoltà a comprimere la spesa corrente e la bassa crescita mondiale hanno obbligato a tagli degli investimenti pubblici

• Decentramento istituzionale e riorganizzazione dell’amministrazione ancora da completare sia nel disegno che nella realizzazione

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Strategia obiettivo 1: un nuovo approccioIpotesi di partenza:

1. Insoddisfacenti risultati delle politiche precedenti, che avevano generato derive assistenzialiste;

2. Riduzione delle risorse pubbliche e necessità di maggiore efficienza e coordinamento nell’uso delle risorse UE e nazionali per investimenti;

3. Modificazione del quadro amministrativo; il QCS dava l’opportunità di trasferire regole dalla politiche comunitarie a quelle nazionali

• La nuova strategia intendeva rimuovere ostacoli territoriali e sociali che limitavano la produttività e l’attrazione di investimenti, invece di offrire supporto diretto alle imprese.

Questo approccio identificava 2 principali drivers:1. Investimenti, riducendo la spesa per le imprese e favorendo l’ambiente

produttivo attraverso la produzione di beni pubblici;2. Rafforzamento delle istituzioni e capacity building, attraverso cui

rafforzare la capacità di produrre beni pubblici e attraverso azioni collettive, riorganizzazione amministrativa, rafforzamento degli attori locali

• ….e una condizione: che l’investimento pubblico aumentasse (30% spesa in conto capitale totale e 45% spesa in conto capitale per lo sviluppo)

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Strategie obiettivo 1: altre innvoazioni

• Importanti innovazioni introdotte per rafforzare la capacità istituzionale :– Premialità nazionale, riservava il 6% delle risorse ai

programmi che avessero conseguito targets amministrativi e regolatori;

– Coinvolgimento attori locali (PIT);

– Cooperazione con le parti economiche e sociali (speciale Assistenza dal 2005);

– Maggiore rilevanza alla valutazione;

– Studi di fattibilità per rafforzare le scelte dei programmi.

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Le risorse 2000-06 per l’obiettivo 1

 

Valori (MEURO) % sul totale

Fondi strutturaliFondi pubblici

nazionaliTotale fondi

pubbiciTotale fondi

pubbici

1. Agriculture and fisheries 2.313,3 1.733,8 4.047,1 8,9

2. Enterprise environment 5.071,2 4.769,9 9.841,0 21,7

2.1 Assisting large business organisations 706,6 713,6 1.420,1 3,1

2.2 Assisting SMEs and the craft sector 3.309,1 3.375,1 6.684,2 14,7

2.3 RTDI 1.055,5 681,2 1.736,7 3,8

3. Human resources 4.229,1 2.185,5 6.414,6 14,1

4. Transport and telecommunications 4.717,8 5.512,4 10.230,3 22,5

4.1 Transport 3.551,6 4.373,0 7.924,6 17,5

4.2 Telecommunications and IS 1.166,2 1.139,5 2.305,7 5,1

5. Environment and energy 1.964,7 2.068,0 4.032,6 8,9

6. Territorial policy 4.994,5 4.732,2 9.726,7 21,4

6.1 Tourism 1.608,3 1.766,4 3.374,7 7,4

6.2 Planning and rehabilitation 1.416,1 1.475,6 2.891,7 6,4

6.3 Social infrastructures 289,0 289,7 578,7 1,3

6.4 Development of rural areas 1.681,0 1.200,6 2.881,6 6,3

7. Technical assistance 633,2 475,7 1.108,9 2,4

Total Objective 1 23.923,8 21.477,5 45.401,3 100

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Gli strumenti nell’obiettivo 1

Categorie Meuro % Principali forme di intervento

Direct support to firms 11.796 34,7 Grants (mainly from law 488/92); relevant use of “de-minimis” at regional level

RTDI 1.221 3,6

- Direct support to firms 883 2,6 Grants for research in enterprise

- Indirect support for innovation 337 1,0 Funding research institute and RTDI infrastructure

Infrastructure 10.348 30,4 Public funding

- Transport infrastructure 6.719 19,8 Improvements of main existing rail and road local transport systems

- Other infrastructure 3.629 10,7 Water infrastructure, Waste collection, disposal and treatment natural resources protection

Human capital 2.648 7,8 Training Support to Public Employment Services Support to education and higher education

Local environment 8.000 23,5

Grants for tourism enterprises Urban renewal PIT Infrastructural and social interventions for security

Totale Obiettivo 1 34.013 100,0

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Strategia obiettivo 2: politiche competitive

• Aumentare la competitività delle imprese (incluso turismo), questa area ha ricevuto circa il 50% delle risorse totali e moltissime in aiuto diretto alle imprese;

• Sviluppare esternalità e potenziale di crescita (circa 30% delle risorse) con attenzione all’ambiente (recupero siti inquinati e valorizzazione risorse ambientali)

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Le risorse 2000-06 per l’obiettivo 2

 

Valori (MEURO) % sul totale

Fondi strutturaliFondi pubblici

nazionaliTotale fondi

pubbiciTotale fondi pubbici

1. Agriculture and fisheries 2,1 7,1 9,2 0,1

2. Enterprise environment 1.051,6 1.802,2 2.853,7 40,8

2.1 Assisting large business organisations 6,2 8,7 15,0 0,2

2.2 Assisting SMEs and the craft sector 954,2 1.608,0 2.562,2 36,6

2.3 RTDI 91,2 185,4 276,6 4,0

3. Human resources 10,8 28,7 39,5 0,6

4. Transport and telecommunications 353,2 509,1 862,3 12,3

4.1 Transport 258,7 370,2 628,9 9,0

4.2 Telecommunications and IS 94,6 138,9 233,4 3,3

5. Environment and energy 278,5 399,9 678,4 9,7

6. Territorial policy 947,8 1.440,5 2.388,3 34,1

- 6.1 Tourism 385,0 574,1 959,0 13,7

- 6.2 Planning and rehabilitation 514,8 777,6 1.292,4 18,5

7. Technical assistance 77,0 87,2 164,2 2,3

Total Objective 2 2.721,0 4.274,6 6.995,6 100

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Risultati settoriali

L’introduzione di alcuni cambiamenti

Effetti ancora deludenti

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Agricoltura e pesca

• Circa 9% del totale dei fondi strutturali (FEOGA per il 95% e FESR per il 5%). Il principale strumento è stato il supporto diretto alle imprese.

• Sostegno all’investimento e alla produttività delle imprese. Attenzione alle imprese alimentari attraverso approcci di filiera. Circa 50% delle risorse per la forestazione (quasi 280 Meuro) alla riqualificazione delle aree distrutte dal fuoco. Riduzione capacità produttiva nella pesca.

• Buoni risultati in alcune regioni (Campania e Sardegna), ma indicatori di produttività e di esportazioni alimentari non sono migliorati. Effetti limitati per scarsa concentrazione; anche gli approcci di filiera non veramente perseguiti.

• Duplicazione e sovrapposizione con la PAC e con le politiche per lo sviluppo rurale che riducono l’efficienza dei PO

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Indicatori agricoltura e pesca

1. Agriculture and fisheriesCSF Targets Values

 NotesLow High 2000 2006

Growth rate of agriculture added value 4,3 -0,8(annual average 1995-99

and 2000-06)

Labour productivity in agriculture (.000 Euro) 22,8 24,7 16,7 19,3

Used land productivity (.000 Euro per hectar) 3,4 3,9 1,9 1,8increased in respect of

the 1994-99 period

Food industry export (% on GDP) increase 1,2 1,1

Labour productivity in fisheries (.000 Euro) 19,3 12,8

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Ambiente imprenditoriale

• I programmi hanno finanziato circa il 5% del totale investimento annuo ob.1 e circa il 40% di quello manifatturiero limitando la caduta dell’investimento privato. Tuttavia gli effetti sembrano limitati:

– La produttività non cresce ad eccezione di PMI e della spesa per R&S pubblica;

– Mutamenti settoriali verso settori avanzati sono trascurabili;

– L’attrazione di investimenti non c’è stata.

• Principali cause:1. Scarsa capacità di selezione e concentrazione

2. Elevato dead-weight;

3. Inadeguatezza di molti strumenti (L.488/92 e de-minimis)

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Politiche di RSTI

• Il PO nazionale per la RTDI raccoglieva il 5.5% delle risorse totali I suoi risultati sono incoraggianti, soprattutto per il finanziamento della R&S nelle imprese:– Aumentata la spesa in R&S e dimostrato la possibilità di politiche di

domanda e la maturità di una parte del sistema produttivo ob.1– buona qualità dei progetti, anche se non di frontiera – 50% delle imprese dal Centro-Nord, capacità di questa politica di

attrarre investimenti – Il 90% dei progetti di ricerca sono passati all’industrializzazione; – circa il 50% dei progetti ha comportato nuove relazioni tra

imprese, università e centri di ricerca• Difficoltà del programma dovuta alla lunghezza dei tempi

amministrativi• I programmi regionali non hanno conseguito importanti

risultati nella RSTI, ad eccezione di Campania che ha sperimentato i poli di eccellenza regionali

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Indicatori ambiente imprenditoriale

 2. Enterprise environment

CSF Targets Values

 Notes

Low scenar

io

High scenar

io2000 2006

Labour productivity in industry (.000 Euro) Increase 41,8 39,2

Labour productivity in manufacturing sector (.000 Euro) Increase 36,2 32,5 last year 2005

Labour productivity in commerce (.000 Euro) 36,2 41,3 32,8 31,2 last year 2005

Labour productivity in financial services (.000 Euro) 81,0 88,9 80,1 71,8

Labour productivity in SMEs (1 to 99 ; .000 Euro) Increase 21,9 24,2 last year 2004

Net birth rate of enterprises (excluding agriculture; %) 2,4 2,9 3,3 1,2

Public expenditure in R&D on GDP (%) 0,5 0,7 0,6 0,5 last year 2005

Business expenditure in R&D on GDP (%) 0,3 0,4 0,2 0,2 last year 2005

Workers in R&D sector (per 1,000 inhabitants) 1,3 1,6 last year 2005

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Risorse umane• Educazione – miglioramento delle infrastrutture e riduzione del gap con il

Centro-Nord. Il PO nazionale 4,250 progetti e 65,000 beneficiarti finali e riduzione del tasso di abbandono. Significative risorse a MA e Dottorati; risultati incoraggianti specie per i dottorati. Parziale sovrapposizione tra Ministero e Regioni.

• Formazione – E’ rimasta la principale attività del FSE. L’impatto sul mercato del lavoro è dubbio, anche a causa della sua debolezza nell’obiettivo 1. La formazione raramente è stata integrata in strategie di sviluppo.

• Servizi per l’Impiego – I fondi per questi servizi sono stati elevati, ma il gap di efficienza con il Centro-Nord è elevato. I progetti raramente erano sostenibili e vi sono stati problemi di coordinamento con le Province.

Risultati generali contrastanti:– Scende la disoccupazione totale e giovanile (ma più per effetto delle

politiche nazionali);– Gruppi svantaggiati rimangono penalizzati, differenze di genere sono

immutate e i disoccupati lunga durata molti;– Aumenta la partecipazione alla scuola secondaria, ma l’abilità degli

studenti è bassa (vedi OECD-PISA surveys).

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Indicatori risorse umane

3. Human resourcesCSF Targets Values

 Notes

Low High 2000 2006

Unemployment rate (% of total work force) 16,7 15,7 19,5 12,7

Rate of young people unemployment (% of 15-24 work force) 45,0 35,0 45,4 35,0

Incidence of long term unemployment (% of total unemployed people) 55,0 50,0 57,5 58,1

Employment rate (% of 15-64 population) 44,6 46,1 43,6 45,9

Differences in unemployment rate between men and women 28,1 26,8 33,3 31,5

Differences in employment rate between men and women 28,4 26,9 33,5 32,5

Rate of population with compulsory education (%population aged 15-19) increase 97,1 97,5 first year 2004

Rate of participation in secondary education (% on 15-18 population) 82,1 82,1 81,4 92,3

Graduates in Sciences and Technology (every 1000 inhabitants aged 20-29) 3,7 8,2

Young people early abandoning school (18-24 only primary school) 28,4 26,1 first year 2004

Educational level of adult population (25-64 at least a secondary level) 58,4 56,5 first year 2004

Students with weaknesses in reading (PISA survey; %) 28,5 37,0

Students with weaknesses in mathematics (PISA survey; %) 47,4 45,7

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Trasporti e telecomunicazioni

• Caduta relativa della spesa nazionale per trasporti nell’obiettivo 1. I fondi strutturali hanno limitato questa caduta.

• Principali interventi a rafforzare assi esistenti e TEN-T (linee ferroviarie tirreniche e adriatiche, Salerno-Reggio Calabria). Non sono stati attivati investimenti trasporto marittimo. A livello regionale buoni risultati in Campania (Metro, trasporto locale).

• L’impegno nazionale e UE è inferiore al necessario (da più di 20 anni il network ob.1 non è cambiato ed è poco efficiente in termini di colelgamenti alta velocità e alta capacità, uso del ferro)

• La diversificazione di modalità è ancora insufficiente e mancano infrastrutture di scambio;

• Ampio uso di progetti pre-finanziati, i ritardi nel completamento delle opere rimandano l’avvio di nuovi progetti.

• ICT ha assorbito 1.1 miliardi di Euro; alla formulazione del QCS non vi erano piani e competenze settoriali. Le strategie regionali sono state completate nel 2002. Le spese si sono concentrate su E-government (58% del totale) e hanno contribuito alla diffusione di ICT in comuni ed enti locali. Investimenti in infrastrutture sono stati limitati (240 Meuro e 23% del totale)

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Evoluzione spesa per trasporti nell’Ob.1

Objective 1 public investments in transport on national investments in transport

15,0

20,0

25,0

30,0

35,0

40,0

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

% o

n n

ational va

lues

15,0

20,0

25,0

30,0

35,0

40,0

Roads Other transports Total transports

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Indicatori trasporti e telecomunicazioni

4. Transport and telecommunicationsCSF Targets Values

Low High 2000 2006

Tons of goods by train on all other transports (%) 2,7 2,8 1,9 1,8

Tons of goods on roads on all other transports (%) 80,3 80,0 82,3 77,8

Tons of goods by boat on all other transports (%) 17,1 17,2 15,8 20,4

Air traffic index (passengers per 100 inhabitants) 120 140 90,4 119,5

Satisfaction of train transport services (average out of total users) 50 60 49,3 41,3

Train utilization index (frequency of usage, %) 30 33 26,8 22,5

PC diffusion in municipalities index (%) 85 100 16,7 64,9

Internet diffusion among families (%) 40% 10,8 29,1

PC diffusion among enterprises with more than 10 employees (%) 94,3 94,1

PC diffusion among enterprises with less than 10 employees (%) 51 59,6

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Ambiente ed energia

• Le risorse dedicate ad ambiente ed energia non erano sufficienti a generare impatti elevati (3.5 miliardi Euro e 8% del totale)

• Investimenti nelle risorse idriche per la depurazione e il sistema fognario. Solo 23% dei progetti ultimato nel 2007 e il 53% in stadio avanzato. Miglioramenti nella regolazione, ma nel 2008 solo 13 dei 22 ATO hanno identificato l’ente di gestione.

• Il contributo alla raccolta separata e al ciclo dei rifiuti è stato significativo, ma i risultati limitati (buoni in Sardegna); gli interventi sono stati frammentati e non adeguati ai bisogni.

• In ambito ambientale il QCS intendeva sia proteggere che valorizzare; i risultati sono inferiori alle aspettative per la mancanza di strategie articolate e per l’inefficienza di alcuni attori (p.e. enti parco)

• Pochi fondi hanno beneficiato l’energia; questa rappresenta in larga parte una occasione perduta.

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Indicatori ambiente ed energia

5. Environment and energyCSF Targets Values

Low High 2000 2006

Water distribution irregularities (% of families with problems) 15,0 12,0 29,7 23,3

Polluted coasts (Km of polluted coasts out of total, %) 5,0 4,0 5,9 6,6

Differentiated waste collection (% of total waste) 7,0 13,0 2,2 9,7

Fraction of humid waste treated (%) 8,3 4,5

Electricity service interruptions (average number of interruptions per user)

5,3 3,8

Complain for gas providing service (%) 6,0 5,0 3,5 5,5

Renewable energy (% on total energy produced) 3,4 7,4

Electric energy needs covered by renewable energy (except idric) (% of total consumes of electrical energy)

1,0 4,8

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Politiche territoriali - 1

• Sviluppo rurale – circa 1.7 Miliardi di Euro questa politica è importante nel meridione, ma il bisogno di diversificare dall’agricoltura non è stato colto e si è continuato ad incentivare imprese agricole. Il FESR ha sostenuto imprese artigiane. E’ mancato l’approccio di sviluppo locale,demandato a Leader.

• Turismo – Il QCS intendeva promuovere un approccio integrato, ma gli sforzi sono risultati frammentati ed è mancata una reale strategia e, con alcune eccezioni, una regia regionale e le imprese sono risultate troppo piccole per pesare sui mercati internazionali.

• Politiche urbane – Circa 50% dei fondi destinati al rinnovo urbano e il resto diviso tra trasporti, urbani, sport e turismo. Servizi avanzati raramente sviluppati, ampio uso di piccoli incentivi per le imprese. Molti progetti urbani piccoli (1,1 Meuro) e con poco capitale privato. In complesso, ampio rinnovo ma incapacità di mutare immagine e funzioni urbane (positivi ma limitati esempi a Cagliari, Napoli e in Puglia)

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Politiche territoriali - 2

• Patrimonio culturale – Priorità nel QCS (2.5 miliardi euro). Rinnovamento siti per più dell’80% e scarsa capacità di valorizzazione e di creare servizi. Mancanza di una strategia organica e grande frammentazione interventi.

• Sicurezza – Finanziamento di circa 1,2 miliardi di euro dei quali più del 60% per infrastrutture Interventi di enti locali e associazioni piuttosto ridotti. Seppure gli indicatori non mostrino inversioni rilevanti nei reati, recenti contrasti dell’estorsione fanno pensare a importanti cambiamenti.

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PIT: una occasione mancata?

• PIT hanno coinvolto molti soggetti e interessato 132 progetti per circa l’80% della popolazione obiettivo 1. Essi hanno assorbito dal 15% al 30% delle risorse dei PO regionali. Alla fine del 2007 la loro realizzazione non è ancora avanzata per ritardi nella definizione e nella gestione.

• Molti dei progetti erano incentrati sul turismo e finanziavano infrastrutture locali, inoltre prevedevano sussidi alle imprese. In alcuni casi interventi settoriali (o filiera) invece che territoriali; in generale, scarsa attenzione ai problemi sociali.

• Manca una valutazione organica, ma si può affermare:– Elementi positivi: integrazione investimenti infrastrutture con altri

interventi, mobilitazione attori e rafforzamento coalizioni già esistenti. – Elementi negativi: scarsa selezione progetti; frammentazione e scarsa

concentrazione risorse che raramente produceva effetti agglomerazione; significativi ritardi nella realizzazione.

– Effetti di capacity building inferiori alle attese e i processi decisionali molto spesso hanno ripercorso modalità precedenti e poco efficienti.

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Indicatori politiche territoriali

6. Territorial policyCSF Targets Values

Low High 2000 2006

Labour productivity in tourism (.000 Euro 2000) 25,8 31 29,0 24,8

Criminality index (thefts per 1000 inh.) 16 14 19,3 18,7

Violent crime index (per 10.000 inh.) 14 12 15,2 23,8

Sport practice diffusion among population (% of people practising sports) 25,0 30,0 21,8 23,1

Difficulties in reaching food markets and/or shops (% families) Decrease 21,8 20,4

Difficulties in reaching supermarkets (% families) 32,0 27,0 32,5 30,9

Air quality monitoring (monitoring machines every 10000 inh.) 1,05 1,08 0,8 1,1

Utilization of public transports (%) 20,9 19,2

University attraction index (net migratory student %) -21,0 -27,6

Cultural demand index (.000 of visitors per cultural institutes) 95,0 156,0 72,6 72,0

Cultural demand index (visitor per square Km) 93,0 154,0 102,2 113,0

Promotion of cultural supply (paying visitors on no paying visitors %) 140,0 160,0 146,6 151,4

Participation to theatre and musical shows (Euro, average expenditure per cap.) 7,0 10,0 3,9 5,7

Diffusion of theatre and musical shows (sold tickets per 100 inhabitants) 37,0 40,0 27,7 33,2

Variation in rural-resident population (yearly % variation) -0,3 -0,1 -0,3 0,0

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I risultati obiettivo 2

Ambiente imprenditoriale • Sostegno alle PMI e per il 65% sovvenzioni in conto capitale agli investimenti o ai

servizi e per il rimanente 35% conto interessi, equity finance, fondi di garanzia.• Ampio spettro di misure (“menu aperto”). Approccio generico giustificato dal

dinamismo delle imprese. Tuttavia:– Sovvenzioni all’investimento assorbiti, ma con molte rinunce per bassa crescita; elevato dead-

weight del 50-70%.– equity finance limitata ad alcune regioni e frammentata in piccoli interventi esemplari.– Sostegno all’ambiente assorbito e maggiormente capace di interagire con I bisogni delle

imprese rispetto al passato• Importante spesa per RTDI circa 20% del totale in una ampia definizione (ICT,

innovazione, ecc.). Importanti successi e definizione di nuove politiche regionali Ambiente ed energia • Ambiente come opportunità, (recupero aree inquinate, turismo, ecc.) interventi

frammentati e risorse molto inferiori alle necessità. Importanza dei piani regionali per utilizzare al meglio le risorse

Politiche territoriali • Recupero siti abbandonati e riqualificazione urbana sono importanti strumenti di

riorganizzazione territoriale; i fondi comunitari hanno proseguito l’opera di recupero spesso più che decennale (es. Aosta)

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I problemi di realizzazione e gestione

I meccanismi decisionali non sono “neutri”

Importanti novità

Insufficienti effetti sul capacity building

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Pagamenti e regola dell’n+2

• – Fondi spesi e scarsi disimpegni perché: – ampio uso dei progetti pre-finanziati (a gennaio

2008 pari al 36% dei principali PO) – Preferenza per piccoli progetti– Migliore conoscenza e capacità di gestione dei

meccanismi europei

• L’attenzione alla spesa ha penalizzato la qualità dei progetti. (N+2 è stupido?)

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Organizzazione e gestione

• Limitati miglioramenti nella capacità gestionale ed elevata burocrazia (5 anni per completare un’opera sotto i 5 Meuro e 9 anni per un’opera sopra i 5 meuro)

• Alcuni miglioramenti nelle Regioni, ritardi nelle Province e negli enti locali

• Scarso utilizzo degli studi di fattibilità e dei principi di mercato nella selezione;

• Numero di operazioni direttamente proporzionale alla difficoltà, quindi scarsa flessibilità organizzativa

• Outsourcing e scarso miglioramento della qualità attraverso l’AT

• L’introduzione di misure condizionali legate all’adozione di regole e della premialità nazionale del 6% delle risorse sono spesso state rispettate solo in modo formale senza intaccare le organizzazioni.

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Altri elementi di gestione

• Partenariato istituzionale coordinamento e decentramento – Rafforzamento del coordinamento istituzionale e introduzione di un metodo di decisioni cooperative. Deficit rimangono nelle capacità di indirizzo dei Ministeri, ancora troppo legati a funzioni di spesa. Il decentramento non ha facilitato il coordinamento e ha aumentato le responsabilità locali su enti ancora deboli.

• Partenariato economico e sociale - esce rafforzato anche se ancora lontano dalle condizioni del Centro-Nord.

• Monitoraggio e valutazione- aumentano la loro rilevanza, ma ancora non del tutto integrati nei processi decisionali

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Effetti complessivi

Limitati, ma importanti a sostenere investimenti

Incapaci di modificare condizioni di partenza

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Tipologia di Effetti

• Macroeconomici (convergenza, produttività, occupazione, ecc.)

• Strutturali (modifiche – anche iniziali – nei sistemi produttivi e sociali, cosa di nuovo)

• Apprendimento e capacity building (quali nuove modalità e capacità di intervento nella PA e tra gli attori)

• Il valore aggiunto comunitario (quale contributo dell’UE, cosa non ci sarebbe stato in sua assenza)

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Effetti macroeconomici: limitati per ragioni indipendenti e dipendenti

• Contributo importante a sostenere gli investimenti pubblici, ma non a ridurre il divario pern diverse ragioni:– L’ammontare dei fondi UE è importante ma non decisivo (0,7% del

PIL);– La politiche nazionali non sostengono sufficientemente lo sviluppo

e le risorse pubbliche per investimenti si riducono a causa del debito pubblico (principio dell’addizionalità)

– La globalizzazione e la bassa crescita nazionale hanno aumentato la necessità di un mutamento strutturale molto difficile nelle regioni obiettivo 1.

• Inoltre a queste condizioni esterne si sono sommate:– Ampio uso di progetti pre-finanziati che ritardano gli impatti reali; – Elevato dead-weight (circa 50%) su circa il 35% dei fondi totali e

limitati effetti sull’investimento privato;– Difficoltà ad utilizzare i fondi nazionali per lo sviluppo (FAS) e

quindi ulteriore riduzione dell’addizionalità

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Effetti strutturali: è mancata l’agglomerazione

• Importanti risultati in alcune regioni (R&D in Campania, acqua in Puglia) e in alcune aree (R&D, istruzione, rinnovo monumenti e alcune città),inoltre:

1. Riduzione disoccupazione, sebbene dipendente da politiche nazionali il FSE ha favorito l’inserimento;

2. Crescente rifiuto dell’illegalità in alcune aree• Sono mancate esternalità ed effetti moltiplicativi alla base delle agglomerazioni.

Sebbene molti interventi siano stati fatti, non hanno generato massa critica perché:1. Gli investimenti in infrastrutture frammentati, di piccole dimensioni e al

di fuori di ampie strategie;2. Mancanza di investimenti esterni segnala una incapacità di aumentare

l’attrattività dell’obiettivo 1;3. Incapacità di valorizzare molti interventi (sviluppo locale, turismo,

agricoltura)4. Mancata identificazione iniziale dei driver di sviluppo e fallimento nella

concentrazione delle risorse su pochi obiettivi principali (dopo il 2001 cambio contesto aggrava questo problema)

5. Elevato dead-weight nel supporto diretto alle imprese, che limita la qualità degli interventi e non risponde ai nuovi bisogni strutturali;

6. Inadeguata selezione dei progetti (specie per PIT e piccoli sussidi) e loro scarsa efficacia

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Apprendimento e capacity building: insufficienti

• Miglioramenti nella gestione finanziaria, nella pianificazione e nel coinvolgimento degli attori, ma insufficienti a generare azione collettiva, trasferimento di conoscenze e progettazione di qualità

• I problemi di governance molto diffusi; alcune volte preferenze politiche hanno spiazzato considerazioni economiche, altre volte un debole quadro operativo delle politiche nazionali ha ridotto l’efficacia (es. Commissari speciali) degli interventi

• Coordinamento tra amministrazioni formalmente buono, ma non ha impedito sovrapposizioni e duplicazioni

• apprendimento insufficiente perchè iniziato dalla fine ‘80; l’adattamento formale (p.e. n+2) prevale sul reale apprendimento e sulla nuova organizzazione.

• L’approccio sistemico al capacity building era essenziale, ma è stato poco innovativo e ha riprodotto metodi e forme di lavoro usuali, non impedendo l’interferenza politica nelle decisioni e la frammentazione

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Valore aggiunto comunitario: sempre importante

• In termini finanziari non ha aumentato i fondi, ma ha assicurato la loro concentrazione nell’obiettivo 1 e il loro uso per lo sviluppo.

• In termini strategici positivo in quanto ha obbligato a focalizzare l’attenzione su alcuni rivers (ICT, RSTI). Più in generale la strategia di Lisbona ha influenzato la mid-term review e rivolto l’attenzione alla competitività

• In termini di metodo il QCS utilizzato come “leva” per le politiche nazionali, spinta per l’efficienza e maggiore integrazione di pianificazione, gestione, controllo e valutazione.

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9 lezioni principali1. Rafforzamento dell’addizionalità a livello europeo e nazionale2. Distinzione strategica tra politiche di sviluppo e altre politiche per una

migliore strategia e concentrazione (QSRN va in questa direzione e integra politiche nazionali ed europee)

3. Identificazione dei drivers di sviluppo permetterebbe priorità condivise, concentrazione delle risorse e impegno univoco di diversi soggetti

4. Cambiamenti strutturali conseguiti nel 2000-06 vanno incoraggiati (RTDI e knowledge economy, lotta all’illegalità, rafforzamento del capitale umano)

5. Nuova strategia dei trasporti a livello nazionale – risorse e efficienza realizzativa – impegno attuale per le regioni dell’Obiettivo 1 è insufficiente

6. Progetti locali meglio integrati nelle strategie regionali e nazionali (turismo, patrimonio culturale, sviluppo urbano) per generare esternalità e sinergie

7. Sforzi in capacity building devono essere rafforzati (bastone e carota) e più innovativi (nuovi soggetti e nuovi meccanismi di finanziamento)

8. Ridurre l’influenza delle autorità pubblica nella selezione e realizzazione dei progetti e favorire meccanismi basati su principi di mercato; così anche la partecipazione di nuovi attori si potrebbe incanalare verso una maggiore efficienza

9. La riforma amministrativa (revisione decentramento, semplificazione amministrativa, procedure decisionali) non è sufficiente da sola, ma è indispensabile. Questo compito non si può chiedere solo alle politiche europee.