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CAPíTuLo ii - ATriBuiÇÕES EXTrAJuDiCiAiS/EXTrAJuriSDiCioNAiS

CAPÍTULO II - ATRIBUIÇÕES EXTRAJUDICIAIS/

EXTRAJURISDICIONAIS

Desde a Constituição da República de 1988, ganhou o Ministério Público destaque não apenas como o titular da ação penal (artigo 129, I, da CR), mas também como defensor e advogado da sociedade, notadamente no âmbito dos direitos transindividuais (difusos5, coletivos6 e individuais homogêneos7), área também conhecida como atuação em tutela coletiva. Essas atividades finalísticas, no mais das vezes vinculadas a áreas específicas e especializadas do conhecimen-to, sem dúvida, são as mais coerentes e harmônicas à compreensão da institui-ção do Ministério Público como órgão de extração constitucional representativo da sociedade civil que, como instituição essencial ao sistema de Justiça, exerce parcela da soberania estatal para promover positivas alterações e transforma-ções na realidade social do Estado Democrático de Direito.

Aos estudiosos contemporâneos, atualizados com o estudo e funcionamen-to do Ministério Público como instituição, parece haver consenso na consta-tação de que a tradicional atuação como fiscal da lei/fiscal da ordem jurídica de-senvolvida junto à área cível no âmbito das atividades judiciais agora precisa ser compartilhada com o exercício prioritário das atribuições extrajudiciais e judiciais de parte, funções diretamente relacionadas à missão constitucional do Parquet. Afinal, coube ao próprio artigo 129 da Constituição, ao longo de seus nove incisos, enfatizar a essencialidade do papel protagonista e promocional a ser exercitado pela instituição na tomada de iniciativa para ações, medidas e providências em prol da coletividade (v.g., promover – incisos I, II, III, IV; expe-dir – inciso VI; exercer - incisos VII e IX; e requisitar – incisos VI e VIII, todos do mencionado dispositivo).

Residindo nos artigos 127 e 129 a essência desse novo perfil constitucional do Ministério Público, fundamental que os membros (e candidatos no concurso de ingresso à carreira) tenham consciência e preocupação de que, mais do que simples agentes de justiça que possuem uma atuação tradicional e histórica jun-to ao Poder Judiciário, cabe aos agentes do Ministério Público a representação

5. Artigo 81, I, da Lei 8.078/906. Artigo 81, II, da Lei 8.078/90.7. Artigo 81, III, da Lei 8.078/90.

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LEoNArDo BArrETo morEirA ALVES E márCio SoArES BErCLA Z

e a defesa da sociedade civil, o que inclui espaços de escuta e interação com a população, uso de instrumentos democráticos de captação dos anseios do povo (exemplos: reuniões, audiências públicas, presença física nas comunidades, etc), bem como efetiva atuação fiscalizatória no tocante à implementação de políticas públicas básicas como educação, saúde, além da defesa da probidade administra-tiva, da proteção do meio ambiente, do controle externo da atividade policial, dentre outras áreas.

Para tanto, fundamental que, ao lado da atuação parametrizada ao Poder Judiciário, esteja o candidato ao ingresso na carreira do Ministério Público en-trosado e plenamente consciente da categoria e instrumentalidade das princi-pais ferramentas de atuação ministerial no âmbito extrajudicial, quais sejam, ofícios, reuniões/audiências públicas e, sobretudo, Recomendações Administra-tivas (RA)8 e Termos de Ajustamento de Conduta (TAC).

Uma vez compreendido que o Ministério Público pode ter atuação classi-ficada como demandista (quando busca o Poder Judiciário) ou resolutiva (quan-do resolve internamente determinado problema a partir de seus instrumentos e prerrogativas sem necessidade de provocação da prestação jurisdicional)9, a doutrina institucional progressista, constitucionalmente oxigenada, tem acen-tuado a necessidade de se estimular o desempenho desse segundo papel, quer pela morosidade infelizmente usual do Poder Judiciário na atenção à tutela co-letiva, quer, sobretudo, pelo caráter democrático, fortalecimento e valorização das próprias atribuições do Ministério Público quando se consegue obter bons resultados para a sociedade dessa forma.

Ainda que a “judicialização” de determinadas situações, por vezes, consti-tua medida indisponível em relação a qual não existe margem para outro cami-nho (exemplo: necessidade de responsabilização de agente público ímprobo por desonestidade e desvio de recursos públicos), certo é que muitos outros proble-mas relacionados à realização de outros direitos coletivos podem passar muito mais pelo diálogo e tentativa de construção de uma ação positiva com os demais poderes constituídos do que, simplesmente, pela busca precoce da prestação ju-risdicional sem antes tentar exercitar o uso de outros meios e mecanismos com capacidade de resolução do conflito estabelecido.

Nesse contexto, dependendo do perfil de conteúdo a ser questionado pela Banca Examinadora, saber como se dá o uso prático de cada um desses expe-dientes extrajudiciais pode se constituir em critério decisivo para que o can-

8. Instrumento também conhecido como notificação recomendatória.9. O aprendizado e o uso da denominação extraímos da preciosa doutrina de GREGÓRIO AS-

SAGRA DE ALMEIDA, in Direito Processual Coletivo Brasileiro: um novo ramo do Direito Processual, São Paulo: Saraiva, 2003.

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didato ao ingresso à carreira do Ministério Público atinja bom desempenho e discernimento para obter adequado rendimento na resposta a questões que busquem explorar essas matérias que, a rigor, constituem o “novo” e o que há de mais transformador na atividade do Ministério Público brasileiro em defesa do povo e da sociedade, verdadeiros e últimos destinatários de todo o trabalho desenvolvido pela instituição.

Assim, antes mesmo que se cogite do relevante e poderoso instrumento da ação civil pública – de uso comedido e parcimonioso, inclusive para que esta “arma” não reste banalizada, fundamental que se tenha em conta a existência de inúmeras outras ferramentas úteis e resolutivas no desempenho das atividades extrajudiciais do Ministério Público, essencialmente no que tange à fiscalização e promoção de direitos difusos e fundamentais à coletividade.

Para resolução de um determinado e complexo problema de ordem coletiva, envolvendo, por exemplo, falta de efetividade ou deficiência de uma determina-da política pública básica, por vezes não é preciso mais do que um ofício, uma reunião, quando não uma audiência pública, sem prejuízo de que, além disso, a Recomendação Administrativa e o Termo de Ajustamento de Conduta constitu-am-se em ferramentas complementares estratégicas e fundamentais, tanto que a respeito desses dois últimos itens existe preocupação taxonômica e estatística específica.

Diante da tendência cada vez mais atual de se valorizar instrumentos de resolução dos conflitos no âmbito do próprio Ministério Público, portanto, sem interferência e dependência do Judiciário, é possível prever que a incidência e cobrança de elaboração desses expedientes extrajudiciais, notadamente Reco-mendações Administrativas e Termo de Ajustamento de Conduta, sejam cada vez mais frequentes, daí porque a compreensão de parte do candidato do senti-do e do uso prático de cada um desses instrumentos é elementar.

Mais do que compreender quais são os instrumentos disponíveis para a atuação extrajudicial do Ministério Público, fundamental situar o fato de que o uso destas ferramentas há de se dar usual e preferencialmente no interior do “Inquérito Civil”, expediente necessário para subsidiar a atuação fiscalizatória do Ministério Público, conforme previsão do artigo 129, III, da Constituição e artigo 8º, parágrafo primeiro, da Lei 7.347/85 (Lei da Ação Civil Pública). Por mais que o Ministério Público possa adotar diligências preliminares indepen-dentes e autônomas, até mesmo desvinculadas de um formal Inquérito Civil ins-taurado e em tramitação, ainda que a prática ministerial e a regulamentação da atuação também possam prever outras categorias investigatórias com menores exigências formais (por exemplo, em escala crescente, meros protocolos, “notí-cias de fato”, “representações” ou procedimentos preparatórios), cada vez mais acentua-se a necessidade de se valorizar o “Inquérito Civil” como o instrumento

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que, por excelência, deve nortear e dimensionar todas as complexas e múltiplas possibilidades da atuação extrajudicial do Ministério Público.

Nesse sentido, fundamental que aquele que se prepara para ingresso na car-reira do Ministério Público esteja preparado para enfrentar e encaminhar todos os principais momentos e etapas da “vida” de um Inquérito Civil, quais sejam, lavratura fundamentada da portaria de instauração, emissão de deliberação sa-neadora e impulsionadora do seu andamento10, bem como possibilidade derra-deira e justificada de promoção de arquivamento, aspectos que serão abordados no presente trabalho.

X APLICAÇÃO EM CONCURSO PÚBLICO

↘ 49º CONCURSO DE INGRESSO À CARREIRA DO MP-MG

Questão 4: Discursiva (máximo de 60 linhas) Tema: O custo social do Direito e a análise econômica do Direito perante os conceitos de Ministério Públi-co demandista e Ministério Público resolutivo, limites e possibilidades.

1) RECOMENDAÇÃO ADMINISTRATIVAA Recomendação Administrativa ou Notificação Recomendatória, em sín-

tese, trata-se de peça narrativa e argumentativa na qual o Ministério Público emite posição e orientação em determinado sentido, alertando e advertindo o destinatário da medida de que o descumprimento do comportamento cobrado e exigido implicará na adoção das providências cabíveis dentro das atribuições ministeriais.

A ideia essencial da Recomendação Administrativa é dizer que o Ministério Público, como instituição, entende que determinada conduta ou comportamen-to deve ser praticada para adequação ou correção de uma situação de ilicitude ou irregularidade, sob pena de, não sendo seguida esta posição, medidas extrajudi-

10. Ainda que esta compreensão, infelizmente, não integre a metodologia de trabalho da maior parte das Corregedorias-Gerais dos Ministérios Públicos – cujas equipes são compostas muitas vezes por critérios políticos e não propriamente técnico-operacionais, e nem mesmo faça parte da proposta taxonômica de tabulação estatística da atuação institucional, muitas vezes mais importante do que o ajuizamen-to apressado de ações temerárias ou que ensejarão necessidade de provas a serem buscadas e criadas quando da instrução judicial ou mesmo arquivamentos genéricos de situações que poderiam ser melhor apuradas, consiste na verificação do critério e forma pela qual o membro do Ministério Público dá anda-mento e impulso aos “procedimentos” (ex: Inquéritos Civis, Procedimentos Preparatórios e Notícias de Fato). Comparativamente, tal como é importante medir a qualidade do juiz não só pelo que ele senten-cia, mas também pela maneira pela qual ele “despacha” e promove o saneamento difuso dos processos, seria fundamental, na atividade de orientação e fiscalização das atividades que cabem às Corregedorias, avaliar como é que delibera o membro do Ministério Público na presidência dos seus procedimentos investigatórios ou apuratórios.

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ciais e judiciais cabíveis serem adotadas, uma das quais consiste no ajuizamento de ação civil pública.

Como se vê, não obstante a denominação possa gerar algum tipo de confu-são ou mesmo caracterizar impropriedade terminológica do legislador, obvia-mente que a Recomendação Administrativa ou Notificação Recomendatória não é uma simples sugestão, conselho ou recado destituído de força cogente e coati-va, predicados que, aliás, são inerentes ao universo jurídico e ao próprio campo do direito enquanto ciência.

Partindo do princípio de que a Recomendação Administrativa usualmente é emitida após conhecimento, estudo e recolhimento de informações prévias sobre uma determinada situação ou problema, evidente que o posicionamento ministerial nela contido possui descrição fática e fundamentação jurídica idô-nea capaz de potencializar chances de obediência e observância de parte dos seus destinatários, sob pena de comportamento contrário implicar na assunção de riscos e ônus dos seus destinatários assumirem conscientemente a condição de alvos passivos de algum tipo de atuação do Ministério Público em favor da sociedade.

Compreendida a ideia matriz da Recomendação Administrativa como ins-trumento de atuação extrajudicial do membro do Ministério Público, tal peça possui sua “espinha dorsal” atrelada a três elementos essenciais: 1) narrativa fática; 2) fundamentação jurídica; 3) apresentação do posicionamento recomen-dado com indicação do seu conteúdo incluindo destinatário(s), prazo e outros aspectos relacionados à adoção de comportamento ativo ou passivo frente a um dado problema.

A narrativa fática da recomendação administrativa consiste na exposição dos motivos que ensejaram e antecederam a escolha e uso do mencionado expe-diente, incluindo a devida contextualização e posicionamento do problema no âmbito da realidade no tempo e no espaço.

A fundamentação jurídica, por sua vez, nada mais é do que a exposição or-ganizada dos argumentos e fundamentos constitucionais e legais capazes de jus-tificar a atuação do Ministério Público, seja no âmbito do uso do instrumento em si, seja, fundamentalmente, no que diz respeito à apresentação das razões de direito persuasivas, convincentes e justificadoras da posição que se preten-de seja adotada, linha de argumentação que, por estar atrelada e protegida em normas jurídicas merecedoras de respeito e efetivação, precisa ser desenvolvida dentro de raciocínio que permita expor a relevância do conteúdo de comporta-mento que se pretende ver atendido, sob pena de consequências e adoção das providências cabíveis, desdobramento último que acaba sendo determinado para convencer, pressionar ou mesmo dissuadir o destinatário da recomendação a outro comportamento que não seja o seu acolhimento parcial ou total.

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Sendo a narrativa dos fatos e a motivação jurídica requisitos essenciais aos pronunciamentos ministeriais, basta entender o sentido e a lógica da Recomen-dação Administrativa como instrumento de atuação extrajudicial do Ministério Público para perceber que a construção do expediente, como qualquer peça jurí-dica, pode ser desenvolvida a partir de inúmeras formas e variações, tendo em conta, inclusive, as balizas objetivas e subjetivas de cada caso concreto. O único limite que se há de ter no desenvolvimento da peça passa pela adequação formal e suficiente descrição do conteúdo que lhe há de ser característico.

Embora não haja forma predefinida, é bastante usual que membros do Ministério Público utilizem a forma de “considerandos” para fazer a exposição tanto da parte narrativa como argumentativa, os quais podem ser expostos a partir de numeração romana seguidos do uso de expressão “RECOMENDA-SE” ou então “RECOMENDA O MINISTÉRIO PÚBLICO”, após o que se acresce(m) o(s) destinatário(s) da medida a partir do(s) cargo(s) ocupado(s) com as devidas e convenientes ressalvas que permitam alcançar sua ausência ou substituição no tempo (exemplo: ao Secretário Municipal de Saúde do Município X ou quem lhe substituir ou suceder no cargo), estabelecendo-se, a seguir, as condutas e com-portamentos cuja adoção e implementação está sendo orientada pelo Ministério Público sob pena de providências.

Embora pareça questão acessória, por se tratar de peça prática, quando não for emitida de forma autônoma e inaugural, fundamental ter em conta a neces-sidade de incluir, no cabeçalho da peça, a numeração do Inquérito Civil, Procedi-mento Preparatório e/ou expediente administrativo no qual houve o lançamen-to da Recomendação Administrativa, tudo para que haja a devida compreensão do contexto no qual a peça deva ser entendida e interpretada.

Seguindo a coerência da exposição pretendida nesta obra, de todo funda-mental que o candidato, mais do que absorver ou memorizar modelos partindo de outros estilos que não o seu autêntico e próprio (e cada um há de encontrar sua forma própria e particular de realizar uma “Recomendação Administrati-va”), consiga compreender a essência desta relevante e poderosa ferramenta que aparelha a execução das atribuições extrajudiciais e resolutivas do Ministério Público. Entender como se dá o uso de instrumento, qual sua forma, sentido e finalidade, quais os seus momentos estruturantes, qual seu objetivo para resol-ver problema de determinado caso concreto é, sem dúvida, primeiro passo para realizar a confecção de uma boa peça.

Observadas estas premissas, o esqueleto formativo da “Recomendação Ad-ministrativa” ficaria disposto estruturalmente nos termos seguintes:

1) Cabeçalho – que, tal como ocorre nas peças dirigidas ao Judiciário, sempre deverá conter o número do procedimento administrativo (inquérito civil, pro-cedimento preparatório ou recomendação administrativa propriamente dita),

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além de outros dados que o redator da peça entender relevantes (por exemplo, indicação da área de atuação extrajudicial – saúde pública, infância e juventude, meio ambiente, educação, patrimônio público etc), incluindo a própria numera-ção dada à Recomendação Administrativa dentro do ano de sua emissão;

2) Apresentação do Ministério Público como autor da peça, que nada mais é do que a qualificação de parte ativa que já consta em peças processuais, apenas com pequenas adaptações de forma, inclusive no sentido de fazer constar a fun-damentação legal referente ao expediente da “Recomendação Administrativa”, que está nos incisos II (“promovendo medidas necessárias à sua garantia”), VI (“expedir notificações”) e IX (“exercer outras funções compatíveis com sua fina-lidade”) do artigo 129 da Constituição, bem como na Lei nº 8.625/93 – Lei Or-gânica Nacional do Ministério Público dos Estados (artigo 27, parágrafo único, inciso IV – “promover...recomendações dirigidas aos órgãos e entidades men-cionadas no ‘caput’ deste artigo, requisitando ao destinatário sua divulgação adequada e imediata, assim como resposta por escrito”) e também na Lei Com-plementar do Ministério Público da União (artigo 6º, XX – “expedir recomen-dações, visando à melhoria dos serviços públicos e de relevância pública, bem como ao respeito, aos interesses, direitos e bens cuja defesa lhe cabe promover, fixando prazo razoável para a adoção das providências cabíveis”);

3) Apresentação da narração fática e da seção argumentativa dos funda-mentos jurídicos justificadores da medida e posição adotada, seja através de “considerandos”, seja por outro meio capaz de atingir a mesma finalidade;

4) Destaque para o uso da expressão “RECOMENDA-SE”, “RECOMENDA O MINISTÉRIO PÚBLICO” ou outra equivalente;

5) Inclusão da autoridade pública e do(s) sujeito(s) passivo(s) destinatários qualificados pelo cargo, que, tal como o legitimado passivo da ação constitucio-nal de mandado de segurança, precisa deter de poder e autoridade para adotar ou encaminhar a aplicação das providências pretendidas, com a ressalva de que o comando se dirige a quem lhe substituir ou suceder, até mesmo para que a peça não fique pessoalizada ou desatualizada quando da troca de gestão ineren-te ao sistema democrático federativo;

6) Indicação da conduta ou do comportamento ativo ou passivo exigido sob o ponto de vista da obrigação que se quer vincular o administrador com a ano-tação e alerta notificatório de que o descumprimento “poderá ensejar” ou “en-sejará” a tomada das providências cabíveis, que podem ou não ser especificadas e adiantadas;

7) Anotação do prazo previsto para a adoção de cada medida, que pode ser imediato ou estabelecido em dias ou meses, dependendo do critério e da situa-ção individualizada de cada caso concreto;

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8) Cobrança de divulgação adequada da recomendação (por exemplo, me-diante veiculação pelo órgão de publicidade oficial e com registro de arquivo) e resposta preliminar confirmando recebimento e indicando postura a ser adota-da pelo(s) destinatário(s) da recomendação, conforme previsão legal expressa do inciso IV, do parágrafo único, do artigo 27 da Lei nº 8.625/93;

9) Local e data seguido de referência impessoal e genérica ao autor da peça (exemplo: Promotor de Justiça), uma vez que, em se tratando de concurso pú-blico, por razões óbvias e justificáveis, não se admite ou tolera identificação de nome real do membro, justamente para preservar características de impessoa-lidade e falta de correlação entre a prova escrita e um determinado candidato concreto.

No formato proposto como padrão inicial é possível imaginar proposta de “Recomendação Administrativa” nos termos seguintes:

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RECOMENDAÇÃO ADMINISTRATIVA NO ÂMBITO DO PATRIMÔNIO PÚBLICO

–DESVIO DE FINALIDADE EM CARGOS INDEVIDAMENTE COMISSIONADOS

Extrajudicial

Inquérito Civil n. ___/____ – Patrimônio Público

Recomendação Administrativa n. __/___

O MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO __________, por seu Agente signatário, no uso de suas atribuições constitucionais, com fundamento no artigo 129, incisos II, VI e IX da Constituição da República (CR), c/c artigo 27, parágrafo único, da Lei n. 8.625/93 e ar-tigo 6º, XX, da Lei Complementar n. 75/93, no âmbito do expediente administrativo aci-ma destacado, apresenta RECOMENDAÇÃO ADMINISTRATIVA nos termos seguintes:

I – CONSIDERANDO que chegou ao conhecimento desta Promotoria de Justiça notícia de contratação irregular de servidores públicos de modo a descumprir o disposto no artigo 37, “caput” e inciso II da Constituição da República, seja por provimento de cargos comissionados em funções alheias à finalidade de direção, chefia ou assessora-mento, seja por caracterização de “nepotismo” conforme princípios constitucionais e critérios estabelecidos e consolidados pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal na Súmula Vinculante n. 13;

II – CONSIDERANDO que, mesmo após reunião realizada nesta Promotoria em _____, conforme ata e memória anexa, a situação acima descrita permaneceu a mesma, não tendo o Ministério Público sido comunicado de nenhuma medida adotada, situação que contrariou promessa assumida na referida oportunidade;

(...)

RECOMENDA o Ministério Público

ao Exmo. Senhor Prefeito Municipal de _____________ ou quem lhe substituir ou suceder no cargo, sob pena da adoção de outras medidas extrajudiciais e judiciais cabíveis;

1) A imediata exoneração de todos os ocupantes de cargo em comissão alheios às funções de chefia, direção e assessoramento, seguido da iniciativa legislativa necessária para extinção desses cargos e adoção de outras providências cabíveis para manter a re-gularidade e continuidade do serviço público;

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2) A imediata exoneração de pessoas nomeadas e ocupantes de cargos comissiona-dos que mantenham relação de parentesco capaz de caracterizar nepotismo, conforme critérios da Súmula Vinculante n. 13 do STF;

3) seja apresentado plano de reestruturação da carreira, observada a necessidade de realização de concurso público, consoante previsão legal do artigo 37, II, da CR;

São os termos da recomendação administrativa do Ministério Público, a qual se requisita seja dada ampla e imediata divulgação pelo órgão de publicação oficial e pelo sí-tio eletrônico do Município, bem como apresentada resposta por escrito no prazo de 48 (quarenta e oito) horas com observações expressas quanto ao recebimento, publicidade e posicionamento futuro a ser adotado frente ao seu conteúdo.

Cidade, data (___ de ______de ____).

PROMOTOR DE JUSTIÇA

A Recomendação Administrativa, como se vê, constitui instrumento pode-roso para conformação e adequação de condutas de agentes políticos e adminis-tradores públicos, consistindo numa espécie de notificação e alerta sinalizador da necessidade de que providências sejam tomadas, sob pena de consequências e adoção de outras medidas e expedientes repressivos de parte do Ministério Público.

Dito assim, fica evidente que a Recomendação Administrativa possui um caráter preventivo e uma natureza essencialmente pedagógica, consistindo em instrumento através da qual o membro do Ministério expõe as razões fáticas e jurídicas fundamentadas e justificadoras de sua tomada de posição em nome da sociedade, deixando ao destinatário a possibilidade de atendimento voluntá-rio ou mesmo opção consciente pelo descumprimento do recomendado com os ônus, riscos e responsabilidades dessa escolha.

Assim, sem dúvida que a Recomendação Administrativa pode perfeita-mente se constituir num instrumento decisivo e resolutivo para pôr fim a um determinado problema a partir de um democrático entendimento havido entre Ministério Público e destinatário da medida, sem intervenção do Poder Judici-ário, situação que recomenda o incremento da sua utilização, sempre que possí-vel, como alternativa prévia à instauração do conflito junto ao Poder Judiciário, inclusive porque muitas vezes o alerta do Ministério Público sobre determinada situação e a reação do destinatário revelam muito do seu elemento subjetivo (vontade/intenção) de querer manter uma situação irregular ou estar consciente e disposto a mobilizar esforços para resolvê-la, o que pode ser decisivo até mes-mo para configurar ou não ato de responsabilidade por improbidade adminis-trativa, na forma da Lei nº 8.429/92, responsabilidade que, embora relacionada

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à matéria do patrimônio público, pode sempre incidir de modo reflexo quando se quer responsabilização por conta de situações relacionadas a outras áreas de tutela coletiva submetidas à proteção e fiscalização do Ministério Público.

A Recomendação Administrativa tem, como se percebe, importante caráter de orientação, de esclarecimento e até mesmo de oportunidade para que o des-tinatário do seu comando adote as providências necessárias para regularização da sua conduta ou atividade antes mesmo que outras e mais drásticas medidas sejam deflagradas, devendo ser vista e compreendida, inclusive, como instru-mento que busca respeitar medida de proporcionalidade (artigo 5º, LV, da Cons-tituição Federal), seja na vertente da “necessidade” (relação de meio-fim), seja no âmbito da “adequação” (menor onerosidade possível), ou seja, permitir que os problemas envolvendo violações de direitos da sociedade sejam resolvidos da forma menos onerosa para o Estado e para o próprio sujeito alvo da medida, ficando resguardado o uso de instrumentos mais invasivos e repressivos apenas quando estritamente necessário e justificável para que se obtenha determinado resultado.

Retomando o viés prático na apresentação do referido instituto, sem dúvi-da que a Recomendação Administrativa ou Notificação Recomendatória assume caráter instrumental relevantíssimo ao exercício das atribuições extrajudiciais dos órgãos de execução do Ministério Público, dirigindo-se a inúmeras áreas de atuação, desde o controle externo da atividade policial até mesmo a gestão de políticas públicas de educação e saúde, passando pela prevenção e adequação de condutas lesivas no âmbito do patrimônio público, dentre outras matérias.

Quanto ao momento de sua remessa, de se notar que a Recomendação Ad-ministrativa pode ser tanto deflagrada quando da abertura de um procedimento como também para a sua instrução, dependendo do caso concreto e do alcance da conduta que se pretende conformar ou adequar.

A respeito da carga de exigibilidade ou da consequência decorrente do des-cumprimento da Recomendação Administrativa, esta pode ser maior ou me-nor, dependendo da natureza do que se recomenda ou se propõe seja resolvido. Desse modo, não se pode dizer que somente poderá ser emitida recomendação administrativa quando houver um correlato direito de ação do Ministério Públi-co11, pois isso implicaria em se restringir o uso deste importante instrumento resolutivo, que também pode serve, por exemplo, para sinalizar a necessidade de encaminhamento de projetos de alteração e aperfeiçoamento legislativos,

11. Este tema, aliás, nem sempre de maneira mais aprofundada ou adequada, tem sido discutido no âmbito do Conselho Nacional do Ministério Público, muitas vezes olvidando-se da importância que o instru-mento da Recomendação Administrativa, típico exercício de atividade finalística resguardado pela prer-rogativa da independência funcional, assume para a proposta de uma atuação resolutiva e não deman-dista do Ministério Público.

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atos complexos que envolvem atividades conjugadas entre poderes de Estado, cada qual com sua autonomia e esfera de iniciativa e competência.

Sem prejuízo do que já se disse, especialmente no âmbito da infância e ju-ventude, merece destaque existência de previsão específica da atuação extraju-dicial do Ministério Público mediante instrumento da Recomendação Adminis-trativa, tudo conforme artigo 201, inciso VIII e § 5º, “c”, do Estatuto da Criança e do Adolescente (Lei nº 8.069/90), preceito no qual consta ser atribuição mi-nisterial: “VIII - zelar pelo efetivo respeito aos direitos e garantias legais assegurados às crianças e adolescentes, promovendo as medidas judiciais e extrajudiciais cabíveis (…); § 5º Para o exercício da atribuição de que trata o inciso VIII deste artigo, poderá o representante do Ministério Público: (...) c) efetuar recomendações visando à me-lhoria dos serviços públicos e de relevância pública afetos à criança e ao adolescente, fixando prazo razoável para sua perfeita adequação”.

Ainda que nada impede que um procedimento administrativo do tipo In-quérito Civil ou Procedimento Preparatório seja inaugurado a partir da emissão de uma recomendação administrativa ou notificação recomendatória de caráter preventivo, normalmente o uso do instrumento se dá ao longo da instrução de um procedimento já instaurado e no qual foram apurados ou reunidos elemen-tos de informação, como desdobramento da investigaçãoo ou da apuração de determinado problema.

A seguir, exemplificando formas de intervenção nessas diversas áreas, se-guem alguns modelos:

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