17. бюджетное правило

БЮДЖЕТНОЕ ПРАВИЛО

1

В процессе принятия федерального бюджета на 2013 год и плановый период (2014—2015 годы) обсуждались активно вопросы, связанные с так называемым «бюджетным правилом», установившим, начиная с 2013 года, долгосрочные правила использования нефтегазовых доходов.

Его логика в том, чтобы объем государственных обязательств, бюджетных расходов, долгосрочных инвестиционных программ был бы привязан к текущей цене на нефть в гораздо меньшей степени, чем в прошлые годы.

Настоятельно рекомендуем перед знакомством с настоящей презентацией прочитать презентацию «Реплика о роли «нефтяных» доходов в бюджете страны», чтобы лучше осознать уровень зависимости бюджета от нефтегазовых доходов и понять необходимость и роль бюджетного правила в качестве инструмента снижения такой зависимости.

Кроме этого полезно ознакомиться с презентацией «Фискальные правила», в которой объясняется, что сам подход к формированию бюджета государства или региона, муниципалитета на определенный период может определяться принятыми заранее и на долгосрочный период правилами бюджетно-налоговой политики (бюджетными правилами или фискальными правилами), обеспечивающими устойчивость бюджетной системы, сглаживающими кризисные провалы и уменьшающие риски дестабилизации экономики, жизни в стране.

2

Такие правила, по сути, заранее фиксируют договоренность об ограничении ежегодного бюджетного «пирога», чтобы не остаться внезапно при изменении экономической ситуации без «пирога» вовсе, или с «крохами», да простит нас читатель за избитые метафоры.

Существует множество фискальных правил и в России. Например, к таким правилам можно отнести коридоры ставок конкретных налогов, которые задаются регионам и муниципальным образованиям, предельные размеры государственного долга, дефицита бюджета и т.п. В настоящей презентации мы говорим об одном конкретном Бюджетном правиле (и пишем его даже с большей буквы, чтобы не путать с другими), вызвавшем в 2012 году массу дискуссий и связанном с аномально высокой и опасной зависимостью российского бюджета от нефтегазовых доходов.

Принятие такого правила является знаковым решением для бюджетной системы России и экономики в целом.

Бюджетное правило призвано положить конец ежегодным гаданиям, чаще всего ошибочным, о том, какой будет цена нефти в ближайший год (даже три года, с учетом новых горизонтов бюджетного планирования). А не заниматься таким гаданием невозможно, поскольку доходы федерального бюджета сегодня на 50 процентов зависят от стоимости нефти (см. презентацию «Реплика о роли «нефтяных» доходов в бюджете страны»).


3

Рассмотрим суть Бюджетного правила, начав с пояснения необходимых терминов и понятий.

К относятся доходы федерального бюджета от уплаты:

• налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (нефть, газ горючий природный из всех видов месторождений углеводородного сырья, газовый конденсат из всех видов месторождений углеводородного сырья);

• вывозных таможенных пошлин на нефть сырую; • вывозных таможенных пошлин на газ природный; • вывозных таможенных пошлин на товары, выработанные из нефти.

Введено и понятие , которые вычисляются специальным

определенным законодательно образом. Суть расчета состоит в том, что по специальной формуле определяется дополнительный доход по каждому виду дохода (см. абзац выше), который образуется при превышении фактической текущей цены на нефть марки Urals в определенном месяце бюджетного года, так называемой . При расчете, кстати, учитываются разные ставки налогов в зависимости от цены. В любом случае эти правила расчета заранее и точно определены.

Понятно, что если в каждом месяце года цена на нефть будет меньше этой так называемой базовой цены или равна ей, то дополнительных нефтегазовых доходов не будет вовсе.


4

Под на нефть на очередной финансовый год (начиная с 2013 года) понимается цена на нефть, рассчитанная как среднегодовая цена на нефть за один баррель, в сумме, эквивалентной долларам США, за пятилетний период, завершающийся текущим финансовым годом, с ежегодным увеличением указанного периода на один год до достижения им десяти лет.

94,4

61,1

78,2

109,3 110,5

0

20

40

60

80

100

120

2008 2009 2010 2011 2012

Среднегодовая цена нефти марки Urals

Средняя величина цены на

нефть марки Urals за 5 лет 91$ за баррель (это и есть базовая цена на 2013 год)

US $

91,0


5

При прогнозировании нефтегазовых доходов федерального бюджета используется среднегодовая цена на нефть сырую марки Urals ("Юралс―). Это фактически та нефть, которую экспортирует Россия.

Поясним на примерах, как рассчитывается на нефть. На предыдущей странице на графике показано, как определена базовая цена на нефть на 2013 год. Следуя определению, взяты известные значения средних цен в каждом из пяти предыдущих годов, и определена средняя величина по этим пяти значениям. Это и есть

«Нефтегазовые» доходы бюджета планируются, исходя из этой базовой цены, запланированных объемов добычи углеводородного сырья, экспорта и известных ставок налогов.

При расчете базовой цены на нефть цена на нефть в текущем финансовом году, когда составляется бюджет на следующий год, принимается равной цене на нефть за первое полугодие этого текущего финансового года.

На графике на следующей странице показан пример того, как будет считаться базовая цена на нефть для планирования бюджета 2016 года. Мы видим, что в качестве базовой будет приниматься средняя величина по ценам за 8 лет, по 8 значениям. Начиная с бюджета 2018 года усреднение будет производиться по 10 значениям (ценам за 10-летний период). Выше мы указывали уже, что такой период увеличивается, начиная с 2013 года, каждый год на 1 год именно до этой величины.


6

94,4

61,1

78,2

109,3 110,5

97

70

125

0

20

40

60

80

100

120

140

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Среднегодовая цена нефти марки Urals

Средняя величина цены на нефть марки Urals за

8 лет В НАШЕМ ПРИМЕРЕ 93$ за баррель (это и есть базовая цена на 2016 год ДЛЯ НАШЕГО ПРИМЕРА)

Для демонстрации учета возможной нестабильности цен при определении базовой цены на нефть цены за 2014 и 2015 годы в нашем примере взяты умышленно «с потолка», в то время как цена 97 долларов США за баррель нефти марки Urals это официально прогнозируемая цена на 2013 год.

US $


7

Таким образом, из сказанного выше мы видим, что есть две определенные для бюджетного планирования величины – базовая цена на нефть и прогнозируемая цена на нефть. Для 2013 года эти величины равны 91 и 97 долларам за баррель нефти марки Urals, соответственно.

Планируемые дополнительные нефтегазовые доходы определяются как разница между нефтегазовыми доходами, рассчитанными исходя из прогнозируемой на соответствующий финансовый год цены на нефть, и нефтегазовыми доходами, рассчитанными исходя из базовой цены на нефть.

Доходы, рассчитанные исходя из базовой цены, направляются в федеральный бюджет для использования на запланированные расходы. А как же планируется использовать дополнительные нефтегазовые доходы? При составлении проекта бюджета дополнительные нефтегазовые доходы планируются к зачислению в так называемый Резервный фонд, о котором мы расскажем ниже.

А что будет происходить, если реальная цена на нефть превысит прогнозируемую? Тогда величина дополнительных нефтегазовых доходов будет выше, и Резервный Фонд пополнится на более значительную величину, чем планировалось.


http://images.brainhost.com/coupons/wide_featured/cp3.jpg?r=9a8e3c0aaa9d364218566946d796b011

8

Таким образом, суть Бюджетного правила, которому посвящена настоящая презентация, состоит в том, что не все нефтегазовые доходы направляются в бюджет на текущие расходы, а лишь строго рассчитанная величина, основанная на базовой цене на нефть, а часть из них откладывается в Резервный фонд.

Но это еще не все.

Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период устанавливается нормативная величина Резервного фонда в абсолютном размере, определенном исходя из 7 процентов прогнозируемого на соответствующий финансовый год объема валового внутреннего продукта (ВВП), указанного в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

То есть определена таким образом предельная величина Резервного фонда. Понятно, что она в абсолютном выражении будет колебаться из года в год, даже когда достигнет величины в 7% ВВП, т.к. размер ВВП, очевидно, не есть постоянная величина, а задачей любого правительства является обеспечение динамичного роста ВВП.

Резервный фонд представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащих

обособленному учету, управлению и использованию в целях обеспечения сбалансированности

(покрытия дефицита) федерального бюджета.


9

После накопления в Резервном фонде средств в размере 7% ВВП:

• не менее 50% дополнительных нефтегазовых доходов направляются в

еще один фонд, называемый «Фонд национального благосостояния»;

• оставшиеся средства могут направляться на финансовое обеспечение

инфраструктурных и других приоритетных проектов с ограниченным

сроком их реализации.

Резервный фонд выполняет стабилизационную функцию. В случае заметного падения цен на нефть возникнет достаточно большой дефицит бюджета (см. презентацию «Реплика о роли «нефтяных» доходов в бюджете страны»), т.к. ненефтегазовый дефицит составляет ныне около 10% бюджета. Покрытие возникшего дефицита будет происходить за счет средств Резервного фонда.

Таким образом, в случае падения цены на нефть ниже базовой, «поток» развернется и не Резервный фонд будет пополняться за счет дополнительных нефтегазовых доходов, а, наоборот, возникнет «поток» средств из Резервного фонда для компенсации недостающих средств в бюджете для сохранения уровня расходов на запланированном уровне, в том числе для выполнения социальных обязательств.

Когда не было подобного фонда, то дефицит бюджета, возникавший из-за большого падения цен на нефть, покрыть было нечем, нечем было «заткнуть» финансовую «дыру» (вспомните конец 80-х и начало 90-х годов прошлого века, кризис 1998 года).


10

Альтернативным решением в таких кризисных ситуациях является выход на рынок заимствований, но в такие периоды заимствования могут быть очень дороги, их организация занимает время. Стоимость заимствований зависит и от той макроэкономической политики, которая проводится в стране, от стабильности бюджетной системы, что является, в свою очередь, еще одним аргументом в пользу Резервного фонда.

Кстати, Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период может быть предусмотрено использование средств Резервного фонда на досрочное погашение государственного долга Российской Федерации. Это еще одна функция Резервного фонда.

А к кризису 2008 года страна была уже готова, в том смысле, что в предшествующие годы бурного роста цен на нефть удалось сформировать сначала Стабилизационный фонд, в котором аккумулировались дополнительные доходы бюджета, а в 2008 году на его основе – Резервный фонд и Фонд национального благосостояния. В случае отсутствия Резервного фонда, никакого другого альтернативного источника финансирования реализованных масштабных антикризисных мер найдено быть не могло.


http://media.syracuse.com/news/photo/brokenpiggybankjpg-cbc6de58ffcabdc5.jpg

11

Бюджетное правило, введенное с 2013 года и обсуждаемое нами, является не первым бюджетным правилом в нашей стране, касающимся использования нефтегазовых доходов.

Стабилизационный фонд формировался с 2004 года по определенным правилам. В 2008 году правила модифицированы, введена концепция «ненефтегазового бюджета», понятие «нефтегазовые доходы федерального бюджета», определены правила использования этих доходов, а также порядок формирования и использования Резервного фонда и Фонда национального благосостояния. Устанавливалась предельно допустимая величина нефтегазовых доходов в % к ВВП, направляемая на расходы федерального бюджета, которая была названа «нефтегазовый трансферт». Нефтегазовые доходы, превышающие установленную величину нефтегазового трансферта, зачислялись в Резервный фонд (см. также презентацию «Что такое «бюджет»?, подготовленную в прошлом году, в которой мы оставили описание логики нефтегазового трансферта, действовавшего на тот момент законодательства).

Новый вариант Бюджетного правила имеет отличия от механизма Стабилизационного фонда 2004–2007 годов. В состав дополнительных нефтегазовых доходов включены экспортные пошлины на нефтепродукты и газ — в дополнение к НДПИ на нефть и экспортным пошлинам на сырую нефть.

Механизм формирования базовой цены на нефть позволяет избежать субъективизма при ее установлении и является механизмом ее «автоподстройки» с учетом меняющейся ценовой ситуации, не допускает длительного отклонения базовой цены от текущих цен, формируя ее как «скользящую среднюю».


12

Механизм учитывает и вероятность длительного снижения цен. Если среднегодовая цена на нефть за последние три года (включая текущий финансовый год) установилась на уровне, не превышающем базовую цену, то при формировании бюджета базовая цена на нефть рассчитывается в размере среднегодовой цены на нефть за указанный трехлетний период.

Преимущество рассматриваемого Бюджетного правила и в том, что создается защита от возможного давления в пользу повышения базовой («бюджетируемой») цены (как во времена Стабилизационного фонда).

тем более, что может быть, пусть временное, но падение цены на не меньшую величину. В этом «физический смысл» ориентации на базовую цену, определяемую как среднюю за достаточно большой период.


Остатки Резервного фонда на конец 2008 года составляли 9,8% ВВП, на конец 2009 года – 4,7% ВВП, на конец 2010 года – 1,7% ВВП. Расходы Резервного фонда в 2009 году составили порядка 3 трлн. рублей.

На следующих двух страницах показан объем средств в Резервном фонде с момента его образования (с использованием средств Стабилизационного фонда) до настоящего времени в % ВВП и в абсолютном выражении.

Т.е. мы видим, какие происходили заметные колебания этих «резервов», этих «запасов» в % ВВП в рамках последнего кризиса при достаточно непродолжительном снижении цен на нефть по меркам предыдущих кризисных периодов в истории страны. Формат настоящей презентации не позволяет нам отвлекаться на рассуждения об эффективности и направлениях расходования средств Резервного фонда, но ясно одно, что значительных объемов его использования было не избежать.

БЮДЖЕТНОЕ ПРАВИЛО 13

14

0

2

4

6

8

10

12

14

01

.02

.20

08

01

.04

.20

08

01

.06

.20

08

01

.08

.20

08

01

.10

.20

08

01

.12

.20

08

01

.02

.20

09

01

.04

.20

09

01

.06

.20

09

01

.08

.20

09

01

.10

.20

09

01

.12

.20

09

01

.02

.20

10

01

.04

.20

10

01

.06

.20

10

01

.08

.20

10

01

.10

.20

10

01

.12

.20

10

01

.02

.20

11

01

.04

.20

11

01

.06

.20

11

01

.08

.20

11

01

.10

.20

11

01

.12

.20

11

01

.02

.20

12

01

.04

.20

12

01

.06

.20

12

01

.08

.20

12

01

.10

.20

12

01

.12

.20

12

01

.02

.20

13

01

.04

.20

13

% СОВОКУПНЫЙ ОБЪЕМ СРЕДСТВ

РЕЗЕРВНОГО ФОНДА В ПРОЦЕНТАХ К ВВП


15

0

1000

2000

3000

4000

5000

6000 0

1.0

2.2

00

8

01

.04

.20

08

01

.06

.20

08

01

.08

.20

08

01

.10

.20

08

01

.12

.20

08

01

.02

.20

09

01

.04

.20

09

01

.06

.20

09

01

.08

.20

09

01

.10

.20

09

01

.12

.20

09

01

.02

.20

10

01

.04

.20

10

01

.06

.20

10

01

.08

.20

10

01

.10

.20

10

01

.12

.20

10

01

.02

.20

11

01

.04

.20

11

01

.06

.20

11

01

.08

.20

11

01

.10

.20

11

01

.12

.20

11

01

.02

.20

12

01

.04

.20

12

01

.06

.20

12

01

.08

.20

12

01

.10

.20

12

01

.12

.20

12

01

.02

.20

13

01

.04

.20

13

СОВОКУПНЫЙ ОБЪЕМ СРЕДСТВ

РЕЗЕРВНОГО ФОНДА Млрд. руб.


16

Трудно согласиться с оппонентами аккумулирования в Резервном фонде до 7% от уровня ВВП, утверждающими часто, что и уровня в 2 раза меньше (уровень весны 2013 года) достаточно. В связи с последним кризисом государству понадобилось потратить более 7% ВВП на то, чтобы сохранить стабильность экономики (сохранить в основном бюджетные обязательства, не допустить большого обвала рубля и т.д.).

Демонстрация того, что даже нормативный объем Резервного фонда (7% ВВП) не столь уж велик в случае падения цен на нефть ниже базового уровня (Увы! – «экспериментальная» демонстрация), является лишь одним аргументом авторов концепции такого рода фондов в споре с теми, кто ратовал за меньший объем Резервного фонда или даже говорил о его ненужности.

Но второе, главное, возражение оппонентам заключается в том, что не отсутствие этой порции недостающих инвестиций в экономику (части Резервного фонда) является основным фактором, определяющим рост экономики страны, замедляющим его. Гораздо более критическими факторами являются отсутствие притока частных инвестиций и, наоборот, имеющий место отток капитала. И поэтому главная задача не есть наращивание бюджетных расходов на эти цели (их кричащим образом не хватает и на социальную сферу), а переломить тенденцию ухода капиталов из страны, которые могли бы пойти на инвестиции в новые производства.


17

А серьезные изменения тенденции, рост частных инвестиций возможны на основе важных институциональных изменений (повышение конкуренции в экономике, реальное снижение коррупции, изменения в судебной системе и т.д.). Смежные вопросы мы затрагиваем и в презентации «Человеческий капитал».

Чтобы не быть голословными, посмотрим, о каких величинах идет речь, когда оппоненты говорят о сокращении накоплений в Резервном фонде, смягчении Бюджетного правила. Даже «жесткие» оппоненты фактически говорят о сумме порядка 1 триллиона рублей в год.

А вот в этой связи невозможно не вспомнить, что и по мнению экспертов и по заявлениям первых лиц государства ежегодный размер неэффективных (и это мягкое определение !) закупок за счет бюджетных средств как раз 1 трлн. руб. (что составляет 20% от всего объема госзакупок).

Признается, что эффективность государственных инвестиций и в других странах меньше, чем эффективность частных (хотя без них, понятно, нельзя обойтись и не только в инфраструктурных проектах). Но в нашей стране, к сожалению, эффективность государственных инвестиций совсем на низком уровне, и не только из-за проблем с коррупцией. Это относится и к дорожному строительству и к другим сферам.


18

Отток капитала из страны, НЕприход капитала в форме инвестиций в реальный сектор, низкая эффективность государственных расходов – все это факторы, которые в чисто денежном выражении «весят», не могут не «весить» гораздо больше, чем сокращение или торможение роста Резервного фонда. Мы еще оставляем за рамками настоящего обзора рассмотрение и оценки специалистов о многомиллиардных потерях экономики от коррупции и прямого криминального вывода из страны средств из-за остающихся «дырок» в банковской системе.

Таким образом, попытка списать проблемы экономического роста в стране на реализацию Бюджетного правила является все же спекуляцией, как в любой науке и любой сфере деятельности не является корректным не исследовать и не принимать меры в части ключевых факторов, влияющих на какое-либо явление или процесс, не заниматься, как говорят, «лимитирующими стадиями» процессов, а говорить о том, что легкодоступно.

Формат этой презентации не позволяет нам заняться еще обоснованием того, что увеличение государственных инвестиций (и за счет Резервного фонда) с большей вероятностью приведет к росту инфляции, чем к росту экономики.


19

Многие страны все активнее думают об ответственной бюджетной политике и проводят сокращение бюджетных расходов, государственного долга и дефицита бюджетов. Речь идет и о странах не так зависящих от цен на сырье, как Россия. Это очень болезненный процесс, когда расходы многие годы превышали реальные возможности государства. Кризис в европейский странах, особенно в странах южной Европы, еще долго будет давать о себе знать, и он должен быть уроком. Для России эти уроки особенно важны, так как нефтегазовые доходы, обеспечивающие на 50% бюджетные доходы, носят неопределенный и негарантированный характер. Увы, кризисы всегда ярко помнятся только в первые годы после их окончания.

Резервирование средств в периоды высоких цен на сырье это вовсе не чисто российское «изобретение». Уровень цен, закладываемый в бюджеты, во многих странах – экспортерах нефти, намного ниже, чем предполагается по нашему Бюджетному правилу.

Бюджетные правила, применяемые странами-экспортерами нефти, не универсальны. Они учитывают особенности конкретной макроэкономической ситуации и финансовой системы. Понятно, что бюджетные правила нигде не рассматриваются как полная гарантия финансовой устойчивости, а являются лишь инструментом, повышающим качество управления бюджетной системой.

Бюджетируемая («базовая»)

цена нефти

Алжир 37,0

Бахрейн 80,0

Иран 85,0

Кувейт 65,0

Саудовская

Аравия

69,0

Сирия 75,0 По данным Минфина России в 2012 г.,

в долларах США за баррель. БЮДЖЕТНОЕ ПРАВИЛО 19

20

Во многих странах осознается необходимость проведения долгосрочной ответственной бюджетной политики и необходимость стратегии бюджетных расходов, учитывающих ограниченность природных ресурсов, колебания в уровнях доходов от их использования, необходимость учета интересов будущих поколений. Другой вопрос, что такую политику не всегда удается реализовать.

Временные сверхдоходы, образующиеся за счет колебаний цен на сырье, разные страны накапливают либо в специальных фондах, образованных за счет продажи невозобновляемых ресурсов (Оман, Норвегия, Чили, Кувейт), либо на специальных счетах в центральных банках (Алжир, Саудовская Аравия, ОАЭ).

Положительных результатов в экономике добивались, как правило, те страны, которые не ограничивались созданием специальных стабилизационных, накопительных фондов, но и ограничивали расходы бюджета, вводя официальные или негласные бюджетные правила: ограничивали размер дефицита бюджета, размер государственного долга (в том числе для будущих поколений), наращивали расходы лишь при «реальном» увеличении ВВП, а не в связи с ростом цен на сырье (обращаясь к методологии «ненефтяного» ВВП в том или ином виде), тратили только доходы от управления активами формируемого за счет сырья фонда и т.п.

Резервируемые средства, средства указанных фондов государства, как правило, размещают в наиболее надежные иностранные активы, чтобы минимизировать их обесценивание во времени и\или шансы потерять.


21

Не является исключением в этом смысле и наш Резервный фонд.

Средства Резервного фонда могут размещаться в иностранную валюту и следующие виды

финансовых активов, номинированных в иностранной валюте:

долговые обязательства иностранных государств, иностранных государственных агентств и

центральных банков;

долговые обязательства международных финансовых организаций, в том числе оформленные

ценными бумагами;

депозиты и остатки на банковских счетах в иностранных банках и кредитных организациях;

депозиты и остатки на банковских счетах в Центральном банке Российской Федерации..


22

И в конце 80-х годов прошлого века, и перед кризисом 1998 года, и даже в 2008 году отсутствие жестких бюджетных ограничений привело к серьезным потерям экономики, дестабилизации рынков, потерям гражданами средств и рабочих мест. Рост потребления не должен превышать рост производства, иначе такое дополнительное потребление, средства, которые даже теоретически не могут быть освоены для введения в строй новых современных производств в те отрезки времени, в которых они ассигнуются, в значительной части стимулируют рост импорта и цен (см. также презентацию «Реплика о средствах на пенсионное обеспечение», с.15).

Жесткие бюджетные ограничения дают стимул для поддержания сбалансированного развития, для экономического роста на основе модернизации, развития современных производств, диверсификации экономики.

В этой связи уместно хотя бы кратко упомянуть о так называемой «Голландской болезни».


23

Ремарка о «Голландской болезни» Проблема многих стран, богатых природными ресурсами (в первую очередь нефтью), состоит в том, что,

продавая эти ресурсы, правительства этих стран так и не смогли обеспечить долговременный экономический

рост и высокий уровень жизни населения. Во многих таких странах сохранялась высокая инфляция и рост

реального курса национальной валюты, что вело к плохой структуре экономики и расточительной бюджетной

политике.

В 70-е годы прошлого века снижение темпов роста и конкурентоспособноси голландской обрабатывающей

промышленности объяснили как раз появлением у этой страны большого количества нефти, ростом обменного

курса национальной валюты (отсюда термин – «Голландская болезнь», другие часто используемые термины -

«ресурсное проклятье», «ловушка сырьевой специализации»).

Не правда ли сказанное вызывает ассоциации и с сегодняшней Россией: курс рубля значительно растет при

росте цен на нефть и газ, росте экспорта этой продукции.

Стабилизационные, резервные фонды лишь слегка смягчают такое влияние, такие колебания, но все же

являются некоторым «лекарством», облегчающим течение «болезни».

Казалось бы, какая разница за счет чего растет ВВП. Есть продажа нефти – и отлично! Бюджет

пополняется. Вопрос в том, что будет, когда нефть, если и не кончится, то ее роль в мировой экономике упадет,

цены не будут расти (а в сопоставимых по разным периодам ценам может быть и долговременное падение)?

Если мы себе ответим, что тогда произойдет девальвация рубля, как в России это уже бывало, и экспортѐры

другой продукции станут конкурентоспособными, то будем правы лишь отчасти.

Проблема в том, что невозможно создать конкурентоспособные обрабатывающие отрасли

промышленности моментально, быстро, если долгие годы в них не приходят инвестиции, если долгие годы

соответствующие технологии не развиваются «в ногу» с лучшими мировыми образцами, не накапливается

«человеческий капитал». Другие страны в период сырьевой специализации какой-либо страны не стоят на

месте, а специализируются в новых передовых технологиях обрабатывающей промышленности, захватывают

рынки, с которых потеснить потом их будет очень сложно или невозможно (см. также презентацию

«Человеческий капитал»). В этом кратко и есть смысл «ресурсного проклятья», «ловушки сырьевой

специализации», «Голландской болезни».


24

Ремарка о «Голландской болезни» (продолжение) «Ресурсное проклятье» усиливают, по мнению многих специалистов, плохие институты. Отсутствие

должной защиты прав собственности, гарантий исполнения контрактов, честной конкуренции тормозят приток

инвестиций в несырьевые отрасли, тормозят рост их доли.

Значение же политических институтов связано с тем, что в странах, богатых сырьевыми ресурсами,

политическая элита много времени и сил тратит на вопросы распределения сырьевой ренты, а не на проведение

структурных реформ в экономике, строительство институтов, развитие рынков. Так часто все складывается во

многих «сырьевых» странах.

Обращает на себя внимание, что те страны, которые, обладая во многом ресурсной экономикой, в итоге

избежали «ресурсного проклятья» (Норвегия, Австралия, Канада), имеют развитые политические и

экономические институты. Развитые экономические институты (например, финансовые рынки) чаще всего не

удается построить без развитых политических институтов (эффективной судебной системы). Эти страны имеют

гибкую систему настройки экономики, у всех этих стран в качестве важного инструмента присутствуют так или

иначе организованные стабилизационные, резервные фонды.

Искоренение масштабной коррупции, построение нормальной судебной системы, защиты прав

собственности требуют срочных и решительных действий. Хотя это и непростые задачи, но многие страны с

этим справились на протяжении одного-двух поколений. Должна справиться и Россия.

Таким образом, сущность описанного в данной «вставке» в презентацию явления заключается в том, что

наблюдаются определенные зависимости между обеспеченностью стран природными ресурсами и темпами

экономического роста. При таком положении вещей весьма вероятна деградация несырьевых отраслей

промышленности, отставание в развитии нового технологического уклада, включая человеческий капитал.

Считается, что «Голландская болезнь» поразила в свое время Нидерланды, Великобританию, Австралию,

Мексику и ряд других стран, где велась интенсивная разработка новых месторождений. Экономисты изучают

природу этого явления и его связь с экономической политикой правительств стран, богатых ресурсами. Делается

вывод, что если «ресурсное проклятье» и существует, то происходит оно не от самого по себе изобилия

ресурсов, а от неправильного использования доходов от их добычи, от отсутствия структурных,

институциональных реформ.


25

Бюджетное правило – закрепленный в Бюджетном кодексе механизм определения предельного (максимально возможного) объема бюджетных расходов, основанный на уровне цен на нефть с долгосрочной временной базой.

Предельные расходы равны доходам федерального бюджета при базовой (средней за последние несколько лет) цене на нефть, увеличенным на 1% ВВП.

Если фактическая цена на нефть выше базовой, избыток нефтегазовых доходов (доходов федерального бюджета от добычи и экспорта нефти и газа) направляется на пополнение Резервного фонда, если ниже – то на расходы направляются средства из Резервного фонда.

После достижения объема Резервного фонда в 7% ВВП не менее 50% дополнительных нефтегазовых доходов направляются в Фонд национального благосостояния, а оставшиеся средства могут направляться на финансовое обеспечение инфраструктурных и других приоритетных проектов, не влекущих длящихся неопределенный срок обязательств (т.е. с этого момента увеличивается доля расходуемых дополнительных нефтегазовых доходов).

Приближаясь к последним страницам презентации, обобщим сказанное выше.


26

Бюджетные ассигнования на осуществление инфраструктурных и других приоритетных проектов с ограниченным сроком их реализации за счет дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета подлежат утверждению федеральным законом о федеральном бюджете.

Фонд национального благосостояния, являясь частью средств федерального бюджета, призван стать частью устойчивого механизма пенсионного обеспечения граждан Российской Федерации на длительную перспективу. Целями этого Фонда являются обеспечение софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан и обеспечение сбалансированности (покрытие дефицита) бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации.

На следующей странице приведен прогноз объема Резервного фонда до 2020 года, сформированный Минфином России осенью 2012 года (с поправкой данных по 2012 году по его итогам).


27

811,5

1 886,0

3 173,8

3 882,3

4 722,7

5 922,7

7 104,9

7 881,2

8 685,7

9 499,4

1,5

3,0

4,8

5,2

5,7

6,5

7,0 7,0

7,0 7,0

0,0

1,0

2,0

3,0

4,0

5,0

6,0

7,0

8,0

0,0

1 000,0

2 000,0

3 000,0

4 000,0

5 000,0

6 000,0

7 000,0

8 000,0

9 000,0

10 000,0

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

Объем резервного фонда на конец года %% к ВВП

Прогноз объема Резервного фонда по данным Минфина России в 2013-2020 годах (млрд. рублей и % ВВП)

% млрд. руб.


28

Когда данная презентация была уже подготовлена, министр финансов А.Г.Силуанов в конце мая 2013 года объявил новый прогноз по объему Резервного фонда в 2013-2016 гг. Объем фонда останется в диапазоне 3-4% ВВП. По словам министра в 2013 г. Резервный фонд составит 4% ВВП (2 трлн. 688,7 млрд. руб. против ранее запланированных 3 трлн. 173,8 млрд. руб.). В 2014 г. объем Резервного фонда составит 3,7% ВВП (2 трлн. 735 млрд. руб.), в 2015 г. - 3% ВВП (2 трлн. 482 млрд. руб.), в 2016 г. - 3,4% ВВП (более 3 трлн. руб.).

Таким образом, планы по достижению объема Резервного фонда в 5% ВВП в 2014 г. и 7% - в 2017 гг. сдвигаются во времени.


17. бюджетное правило

Documents