LA NUEVA LEY DE RESIDUOS Y SUELOS CONTAMINADOS EVA BLASCO HEDO (Coordinadora) BLANCA MUYO REDONDO (Editora) LA NUEVA LEY DE RESIDUOS Y SUELOS CONTAMINADOS EVA BLASCO HEDO (Coordinadora) BLANCA MUYO REDONDO (Editora) Autores: JOS FRANCISCO ALENZA GARCA NGEL RUIZ DE APODACA ESPINOSA AGUSTN BARAHONA MARTN RUBN SERRANO LOZANO NELY CARRERAS ARROYO JOS MANUEL PEA CASTELLOT JUAN LUIS RAMOS SUREZ BORJA MARTN ZORITAIGO SANZ RUBIALES MARA BEGOA GONZLEZ GARCA Es propiedad: EDITORIAL CIEMAT Avda. Complutense, 40 28040-MADRID 2013 Catlogo general de publicaciones oficiales http://www.060.es 2013 [CIEMAT] Depsito Legal: M-6069-2013 ISBN: 978-84-7834-693-6 NIPO: 721-13-014-3 Impreso en Espaa. Printed in Spain Fotocomposicin: CIEDA-CIEMAT El editor no sehace responsabledelas opiniones recogidas, comentariosymanifestacionesvertidas por losautores.Lapresenteobrarecogeexclusivamentelaopinindesuautorcomomanifestacindesu derecho de libertad de expresin. Estprohibidalautilizacincomercialdesuscontenidossinpermisoescritodelosautores.Elusodel material para fines cientficos no comerciales est sometido a la obligacin moral de colaboracin con la publicacin.Cualquierformadereproduccin,distribucin,comunicacinpblicaotransformacinde esta obra solo puede ser realizada con la autorizacin de sus titulares, salvo excepcin prevista por la ley. LA NUEVA LEY DE RESIDUOS Y SUELOS CONTAMINADOS Coordinadora EVA BLASCO HEDO Responsable rea de Investigacin y Formacin Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT) Editora BLANCA MUYO REDONDO Responsable rea de Documentacin e Informacin Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT) Autores JOS FRANCISCO ALENZA GARCA Profesor Titular de Derecho Administrativo Universidad Pblica de Navarra NGEL RUIZ DE APODACA ESPINOSA Profesor Titular de Derecho Administrativo Universidad de Navarra AGUSTN BARAHONA MARTN Jefe del Servicio de Control de la Gestin de los Residuos Junta de Castilla y Len RUBN SERRANO LOZANO Profesor Contratado Doctor de Derecho Administrativo Universidad de Castilla La Mancha NELY CARRERAS ARROYO, JOS MANUEL PEA CASTELLOT, JUAN LUIS RAMOS SUREZ Conservacin y recuperacin de suelos. Departamento de Medio Ambiente Centro de Investigaciones Energticas, Medioambientales y Tecnolgicas (CIEMAT) BORJA MARTN ZORITA Director de Calidad y Medio Ambiente CESPA Servicios Medioambientales IGO SANZ RUBIALES Profesor Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Valladolid MARA BEGOA GONZLEZ GARCA Magistrada Especialista de lo Contencioso-Administrativo Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Len (Burgos) 5 SUMARIO Pg. SUMARIO ........................................................................................................................ 5 INTRODUCCIN ............................................................................................................ 9 PRIMERA PARTE LA INCORPORACIN DE LA DIRECTIVA MARCO DE RESIDUOS 1 EL NUEVO RGIMEN LEGAL DE LOS RESIDUOS ........................................... 15 JOS FRANCISCO ALENZA GARCA I. La quinta Ley de residuos espaola ........................................................................ 15 II. Norma cabecera del grupo normativo de los residuos ........................................... 17 III. Caractersticas de la nueva ley.............................................................................. 19 IV. Principales novedades, en especial la conexin con el cambio climtico ............ 21 2 MBITODEAPLICACINDELALEY22/2011,DERESIDUOSY SUELOS CONTAMINADOS ....................................................................................... 29 NGEL RUIZ DE APODACA ESPINOSA Introduccin ................................................................................................................ 30 I. El manido concepto de residuo ............................................................................... 31 II. Exclusiones del mbito de aplicacin de la Ley .................................................... 32 1. Exclusiones totales de su mbito de aplicacin .................................................. 33 2. Exclusiones parciales de su mbito de aplicacin .............................................. 34 3.Exclusionessinperjuiciodelasobligacionesimpuestaporlalegislacin comunitaria que le sea de aplicacin ....................................................................... 34 III. Nueva tipologa clasificatoria de los residuos ...................................................... 36 1. Los residuos domsticos ..................................................................................... 36 2. Los residuos comerciales .................................................................................... 37 3. Los residuos industriales .................................................................................... 37 4. Residuos peligrosos ............................................................................................ 37 6 5.Relevanciadeladistincinestablecidaahoraentreresiduosdomsticosy comerciales .............................................................................................................. 38 IV. Los conceptos de subproducto y fin de residuo ................................................... 39 1. El concepto de subproducto previsto en la LRSC .............................................. 40 2. El concepto de fin de residuo previsto en la LRSC ............................................ 43 V. Biorresiduos y compost ......................................................................................... 47 3 NOVEDADESINTRODUCIDASENELMBITODELAPRODUCCIN YGESTINDERESIDUOSPORLALEY22/2011,DE28DEJULIODE RESIDUOSYSUELOSCONTAMINADOSENELMBITODELA PRODUCCIN Y GESTIN DE RESIDUOS .......................................................... 49 AGUSTN BARAHONA MARTN SEGUNDA PARTE LA RESPONSABILIDAD DEL PRODUCTOR DEL PRODUCTO Y EL FUTURO DE LOS SISTEMAS DE GESTIN 4 LALLAMADARESPONSABILIDADAMPLIADADELPRODUCTOR, EN EL NUEVO MARCO JURDICO DE LOS RESIDUOS ENCAMINADO HACIAELLOGRODEUNASOCIEDAD(EUROPEA)DEL RECICLADO ............................................................................................................... 69 RUBN SERRANO LOZANO Bibliografa ................................................................................................................. 82 5 LA GESTIN DE LOS RESIDUOS DOMICILIARIOS EN ESPAA. EFECTOS DE LA NUEVA LEY DE RESIDUOS ........................................................................ 85 NELY CARRERAS ARROYO, JOS MANUEL PEA CASTELLOT, JOS LUIS RAMOS SUREZ Introduccin ................................................................................................................ 86 I. Los residuos domsticos en Espaa ........................................................................ 88 II. Gestin de los residuos domsticos ....................................................................... 90 III. Reciclado y valorizacin energtica ..................................................................... 95 1. Reciclado de vidrio ............................................................................................. 96 2. Reciclado de papel .............................................................................................. 97 3. Reciclado de metal frrico .................................................................................. 98 7 4. Reciclado de metales no frricos. El aluminio ................................................... 99 5. Reciclado y valorizacin energtica de plsticos ............................................. 101 6. Reciclado y valorizacin energtica de la materia orgnica ............................. 103 IV. Efectos de la Ley 22/2011, Nueva Ley de residuos y suelos contaminados ...... 104 6 NOVEDADES MAS DESTACABLES DE LA NUEVA LEY DE RESIDUOS YSUELOSCONTAMINADOS,ENLORELATIVOALAGESTINDE RESIDUOS URBANOS (Ley 22/2011 de 28 de julio) .............................................. 107 BORJA MARTN ZORITA TERCERA PARTE SUELOS CONTAMINADOS Y EVOLUCIN JURISPRUDENCIAL EN MATERIA DE RESIDUOS 7 EL NUEVO RGIMEN DE LOS SUELOS CONTAMINADOS: PRIMERAS IMPRESIONES ........................................................................................................... 117 IGO SANZ RUBIALES 8 LA EVOLUCIN JURISPRUDENCIAL EN MATERIA DE RESIDUOS ......... 129 MARA BEGOA GONZLEZ GARCA I. Planes regionales de residuos industriales ............................................................ 130 II. Sentencias en materia de ubicacin de edar, distancias y aplicacin del RAMINP 143 III. Jurisprudencia sobre proyectos de inters regional en la determinacin de la ubicacindevertederos,incidenciaencuantoalaexigenciadelicencias,yen cuanto al tema de lainvasin de la autonoma municipal ........................................ 165 IV. Sentencias en materia de suelos contaminados .................................................. 189 V. Sentencias en materia sancionadora .................................................................... 224 8 9 INTRODUCCIN El Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT), con el nimo de consolidar su actividad de divulgacin del Derecho ambiental a travs delacelebracindeforosyseminariosquerenanespecialistasenestareade conocimiento,organizencolaboracinconlaUniversidadNacionaldeEducacina Distancia (UNED-Soria) y la entidad La Caixa un foro de debate a travs de tres mesas redondas sobre la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuosy suelos contaminados, que tuvo lugar en la ciudad de Soria en diciembre de 2011.Frutodeesteeventoy,sobretodo,delaltoniveldelasintervencionesdelos ponentes,alosquequeremosagradecerdeantemanosucolaboracin,hasidoposible editar este trabajo a travs del Centro de Investigaciones Energticas, Medioambientales yTecnolgicas(CIEMAT),OrganismoPblicodeInvestigacin,dependientedel MinisteriodeEconomayCompetitividad,alqueseencuentraadscritoelCIEDA-CIEMAT. Enuncontextoeuropeo,enelquelaproduccinderesiduosaumenta constantementeyenelquelaactividadeconmicavinculadaaestosalcanzacadavez mayorimportanciaporsurepercusindirectaenlasostenibilidaddelmodelo econmico europeo, ya el Sexto Programa de Accin Comunitario en materia de Medio Ambiente,exhortabaalarevisindelalegislacinsobreresiduos,unodecuyoshitos fundamentalesfuelaDirectiva2008/98/CE,sobrelosresiduos,atravsdelacualse hizo ms hincapi en la prevencin, la reutilizacin y el reciclado.NoshallamadolaatencinunestudiorecientepublicadoporlaComisin Implementing EU legislation for Green growth, informe final de 29 de noviembre de 2011, a travs del cual se demuestra que la plena aplicacin de la legislacin en materia deresiduosahorrara72.000millonesdeeurosalao,aumentaraelvolumende negociosanualdelsectordelagestinderesiduosyelrecicladodelaUEen42.000 millones y creara ms de 400.000 puestos de trabajo. Albergamos la esperanza de que los resultados de este Informe no se queden en merasdeclaracionesdevoluntadsinoquetengansutraduccinenlaprctica,loque denota la importancia de la aplicacin del Derecho a la materia medioambiental. A estos yotrosobjetivosrespondelatransposicinquedelaDirectivasehizoanuestro OrdenamientoJurdicoatravsdelaLey22/2011,de28dejulio,quenosabreun 10 panoramaactualizadodelrgimenjurdicoaplicablealaproduccinygestinde residuos. Explicarysistematizarunanormacuandoapenashabantranscurridocuatro meses desde su entrada en vigor fue el objetivo que se alcanz a travs del contenido de lasponenciasqueseimpartieronalolargodeesteforodedebate.Paraobtenereste resultado,estuvieronrepresentadosdistintossectoresrelacionadosdeunauotraforma con esta materia, Universidad, Administracin autonmica, Empresa privada, Judicatura yelpropioOrganismoPblicodeInvestigacin;queatravsdesusrepresentantes, ofrecieronal oyente una visin global de la norma jurdica desde sus respectivas reas de conocimiento.La programacin se estructur en tres bloques: A travs del primero, se analiz laincorporacindelaDirectivaMarcodeResiduos,teniendoeloyentelaoportunidad decomprenderlaevolucinnormativaenmateriaderesiduoshastallegaralaquinta Leyespaoladeresiduos,susnotascaractersticas,lanocinderesiduo,elextenso mbito de aplicacin de la Leyy sus principales novedades. Para ello se cont con dos profesorestitularesdeDerechoAdministrativo,JosFranciscoAlenzaGarca,dela Universidad Pblica de Navarra y ngel Ruiz de Apodaca Espinosa, de la Universidad deNavarraascomoconAgustnBarahonaMartn,JefedelServiciodeControldela Gestin de los Residuos de la Junta de Castilla y Len. BajoelttuloLaresponsabilidaddelproductordelproductoyelsistemade gestin,diocomienzoelsegundobloquedelForoenelquesedebatisobresu responsabilidadampliada,marcadaporelhechodequelosproductoresdeproductos que con su uso se convierten en residuos, quedan involucrados en la prevencin y en la organizacindelagestindelosmismos.Eldesarrollodeestetemacorriacargode RubnSerranoLozano,ProfesorcontratadoDoctordeDerechoAdministrativodela UniversidaddeCastilla-LaMancha.Desdeunpuntodevistacientfico,eldebatese centrenlagestindelosresiduosdomsticosenEspaa,surecicladoyvalorizacin energtica;ascomoenunanlisissobrelaproduccinderesiduosenunproceso industrial.SuexposicinserealizporNelyCarrerasArroyo,ResponsabledelGrupo deResiduosBiodegradablesyBiogsdelCIEMATyporD.BorjaMartnZorita, Director de Calidad y Medio ambiente de CESPA. La ltima parte se destin al examen de los suelos contaminados en su condicin de elementos ambientales dignos de proteccin, con el matiz de los sujetos responsables de esta contaminacin, cuya visin jurdica se asumi por igo Sanz Rubiales, Profesor TitulardeDerechoAdministrativodelaUniversidaddeValladolidylaaportacin cientfica corri a cargo de Roco Milln Gmez, Jefa de la Unidad de Conservaciny RecuperacindesuelosdelCIEMAT.Estatercerasesinsecerrconunanlisis exhaustivodelaevolucindelaJurisprudenciaenmateriaderesiduosqueofreci 11 MaraBegoaGonzlezGarca,MagistradaEspecialistadeloContencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Len (sede de Burgos).A travs deestas reflexiones y su posterior recopilacin, tratamos de ofrecer al lectorunprimeracercamientoaunanormaque,sinduda,darorigenaotrosmuchos anlisisdoctrinalesquecontribuirnalenriquecimientodesuinterpretacin.En cualquier caso, debemos ser conscientes de la atencin que merece el establecimiento de una nueva jerarqua de residuos que se traduce en un orden de prioridad encabezado por la prevencin y seguido de la preparacin para la reutilizacin, reciclado, otros tipos de valoracin (incluida la energtica) y, por ltimo, la eliminacin de los residuos.Es cierto que las normas deben interpretarse acomodndose a cada caso concreto peronodebemosolvidarquetambinseapruebanparasercumplidas.Elprincipio rectordeprevencinqueinformaestanuevaLeydebeserasumidodesdeelpequeo consumidor, cualquiera de nosotros, hasta las entidades pblicas y privadas. Solo con un mnimogradodeconcienciaselogrardisminuirlaproduccinderesiduos,evitando que se produzcan. EVA BLASCO HEDO (Coordinadora) En Soria, diciembre de 2011 12 PRIMERA PARTE LA INCORPORACIN DE LA DIRECTIVA MARCO DE RESIDUOS Jos Franscisco Alenza Garca 15 1 EL NUEVO RGIMEN LEGAL DE LOS RESIDUOS Jos Francisco Alenza Garca Profesor Titular de Derecho Administrativo Universidad Pblica de Navarra Sumario: I. La quinta ley de residuos espaola (y su modificacin) II. Norma cabecera del grupo normativo de los residuos III. Caractersticas IV. Principales novedades, en especial la conexin con el cambio climtico I. LA QUINTA LEY DE RESIDUOS ESPAOLA La Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados (LRSC, en adelante) es la quinta Ley de residuos de nuestro ordenamiento. LaprimeraleygeneralderesiduosfuelaLey19/1975,dedesechosyresiduosslidos urbanos.LarecepcindelacervocomunitarioobligacompletarelmarcolegalconlaLey 20/1986,de14demayodeResiduosTxicosyPeligrosos.Estasdosleyesconvivierony compartieronvigenciahastasuderogacinporlavigenteLey10/1998,de21deabril,de Residuos1. Poco antes se haba aprobado otra ley de residuos de carcter muy especfico relativa

1 Sobre la legislacin de residuos pueden verse ALENZA GARCA, J. F., El sistema de la gestin de residuosslidosurbanosenelDerechoespaol,INAP-BOE,Madrid,1997;ALENZAGARCA,J.F., ReflexionescrticassobrelanuevaLeydeResiduos,ActualidadAdministrativa,nm.11,1999,p. 275-296 (tambin en la Revista Electrnica de Derecho Ambiental, nm. 3, www.cica.es/aliens/gimadus); MARTNMATEO,R.yROSAMORENO,J.,Nuevoordenamientodelabasura,Trivium,Madrid, 1998;PEALVERCABR,A.,Laregulacinmunicipaldelosresiduos,Cedecs,Barcelona,1997; El nuevo rgimen legal de los residuos 16 alosenvasesyalosresiduosdeenvases,quehasidoderogadaenparte(enlorelativoal rgimen sancionador) y deslegalizada en todo lo dems por la nueva LRSC2. Salvo la primera de dichas leyes, todas las dems tuvieron como principal razn de ser la necesidad de transponer las correspondientes directivas europeas. Y al mismo objetivo responde lapromulgacindelaLRSC:latransposicindelaDirectiva2008/98/CE,delParlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre3. El objeto de la LRSC se describe de la siguiente manera (art. 1): EstaLeytieneporobjetoregularlagestindelosresiduosimpulsandomedidasque prevengansugeneracinymitiguenlosimpactosadversos sobrelasaludhumanayelmedio ambienteasociadosasugeneracinygestin,mejorandolaeficienciaenelusodelos recursos. Tiene asimismo como objeto regular el rgimen jurdico de los suelos contaminados. Como ya hizo la anterior Ley 10/1998 de Residuos, se incluye tambin la regulacin legal de los suelos contaminados (que ahora se incorpora, adems, al ttulo de la ley). Portanto, son doslasmateriasreguladas:lagestindelosresiduosylossueloscontaminados.Estadoble regulacinnovieneimpuestaporexigenciascomunitariasyaquelossueloscontaminadosno son regulados conjuntamente con los residuos en la normativa comunitaria4. Dejandoaunladolaregulacindelossueloscontaminados,elanteriormentetranscrito artculo 1 recoge tres finalidades de la nueva regulacin prevenir la generacin de residuos; mitigar los impactos adversos sobre la salud humana y el medio ambiente asociados a su generacin y gestin; y mejorar la eficiencia en el uso de los recursos.

POVEDAGMEZ, P.,Comentarios a la Ley10/1998, de 21 deabril,deResiduos, Comares,Granada, 1998;SANTAMARAARINAS,R.J.,Administracinpblicayprevencinambiental.Elrgimen jurdicodelaproduccinderesiduostxicosypeligrosos,IVAP,Oati,1996ySANTAMARA ARINAS, R. J.,Rgimen jurdico de la produccin y gestin de residuos, ed. Thomson Aranzadi,Cizur Menor, 2007. 2 Apartado 2 de la disposicin derogatoria nica del Proyecto de LRSC. 3 Aunque ha sido una transposicin tarda, ya que el plazo de incorporacin al Derecho nacional de la Directiva finalizaba el 12 de diciembre de 2010 (trmino establecido en el artculo 40 de la directiva). 4Esciertoqueunadelasprincipalescausasdecontaminacindelossueloseslainadecuada disposicin de los residuos. Pero ello no exige ni justifica una regulacin conjunta y sera perfectamente posible una regulacin independiente de ambos sectores. De hecho, as es en la prctica ya que aunque su regulacin seencuentrerecogidaen elmismo texto legalno hay conexin algunaentrelaregulacin de los residuos y la de los suelos contaminados. Sobre estos vase DE LA VARGA PASTOR, A.,El nuevo rgimen jurdico de los suelos contaminados, ed. La Ley, Madrid, 2012. Jos Franscisco Alenza Garca 17 Estastresfinalidades,aunsiendomuygenricos,sintetizanlosobjetivosprincipalesy prioritarios de la poltica de residuos. Estos objetivos ya estaban en la anterior ley. En realidad, laLRSCsehamostradomstmidaquelaDirectivaenlaexposicindesusfinalidadesyha perdidolaoportunidadderemarcarelsaltohaciadelantequeaqullapretendeimpulsar.Un saltohaciaunnuevomodeloproductivoydeconsumo.Elsaltohacialatransformacindela sociedad europea en una sociedad del reciclado al que se refiere la Directiva5. Enelpresentetrabajo6analizarlaposicindelaLRSCenelgruponormativodelos residuos,sealarsuscaractersticasyexpondrlosprincipalesaspectosdesucontenido, subrayando las novedades ms destacadas que incorpora a nuestro ordenamiento, haciendo una especial referencia a la conexin con el problema del cambio climtico. II.NORMACABECERADELGRUPONORMATIVODELOS RESIDUOS Es frecuente que tanto a la Directiva general de residuos, como a la ley de transposicin, se las califique como Directiva marco o ley marco para reflejar el papel central que ocupan dentro del grupo normativo de los residuos7. Estegruponormativosecaracterizaportenerunaestructuramuysingulary sectorializada.Apartirde unanormageneralomarcorelativaatodo tipo deresiduos,se ramificaenunaseriededisposicionesrelativasbienatiposespecficosderesiduoso,biena actividadesdegestinderesiduos8.Esdecir,queenlsepuedeapreciarunadoble sectorizacin normativa: En primer lugar, una sectorializacin relativa a las actividades de gestin de residuos que trata de garantizar que dichas actividades se realicen en condiciones ptimas desde el punto de vista sanitario y ambiental. Son las normas que se ocupan de los requisitos tcnicos y jurdicos

5 Antes de cumplir su primer ao de vigencia, la LRSC ha sido objeto ya de una primera modificacin mediante el Real Decreto-ley 17/2012, de 4 de mayo, de medidas urgentes en materia de medio ambiente. No ha sido una reforma importante. Se introducen 8 modificaciones, de las cuales la gran mayora (todas menosdos)tienenqueverconlagestinderesiduosenelmarcodelaresponsabilidadampliadadel productor y los sistemas de depsito, devolucin y retorno de envases. 6Estetrabajoconstituyeunaactualizacinyunaampliacindeotroanteriorquerealicsobreel Proyecto de LRSC: ALENZA GARCA, J. F., Caractersticas, novedades y carencias en el Proyecto de (nueva) Ley de Residuos y Suelos Contaminados, Actualidad Jurdica Ambiental, nm. 5, 2011. 7Evidentementenotienenadaqueverconlasleyesmarcoalasqueserefiereelartculo150.1de nuestra Constitucin. Ms bien se asemeja a lo que en Derecho francs se conoce como loi cadre que son leyesconescasocontenidoreguladoryqueestablecenunoscriteriosmuygenricosparalafutura regulacin reglamentaria de la materia. 8A ellomereferms ampliamenteenALENZAGARCA, J. F.,El ordenamiento delos residuos: sus problemas y carencias, en elvol.col. III Congreso Nacional de Derecho Ambiental, ed. Fundacin Biodiversidad-Ministerio de Medio Ambiente, Madrid, 2000, pp. 199-220. El nuevo rgimen legal de los residuos 18 exigiblesadeterminadasoperacionesdegestin:normassobrelaincineracinderesiduos, sobre vertederos, sobre traslados transfronterizos de residuos, etc. Ensegundolugar,lasectorializacinporcategorasespecficasderesiduos.stase fundamentaenlaconsecucindelosobjetivosdelapolticaderesiduos.Lapeligrosidad,las dificultades de gestin, la cantidad o volumen generado son factores que animan a establecer un rgimenespecialparauntipodeterminadoderesiduo.Existenasnormasrelativasaresiduos peligrosos, a los envases y residuos de envases, a las pilas y acumuladores, a los vehculos fuera de uso, etc. La abundante y dispersa normativa de residuos hace ms necesaria que en otros casos la presenciadeunanormacabeceradelgruponormativoquedcoherenciaalmismo,quelo inspireeinforme.Lasnormascabeceradegruponormativocumplenunatriplefuncin: orientadora,porquecontieneloscriteriosconformealoscualesdebeserdesarrolladoe interpretado;preservadora,frenteamodificacionesfortuitas;yeconomizadora,porque mediante simples referencias a la norma cabecera se evitan las reiteraciones normativas9. Esetriplepapelorientador,preservadoryeconomizadoreselqueestllamadaa cumplir la LRSC. Y, a mi juicio, lo cumple satisfactoriamente. ProbablementelafuncinqueconmayorclaridadrealizalaLRSCesladeorientaral grupo normativo mediante el establecimiento de directrices para el desarrollo reglamentario y la interpretacin de las normas reguladoras de los residuos. La LRSC destaca en esta labor al haber incorporado no solo los objetivos de la poltica de residuos (art. 8), los instrumentos (art. 14) y lasmedidasdedichapoltica(art.21),sinotambinalincluirobjetivoscuantitativosde preparacin para la reutilizacin, recicladoy valorizacin (art. 22), queson ms propios de un Plan que de una ley. Lafuncinpreservadoradelgruponormativoquedareflejadaenelcarctermeramente habilitantedemuchosdesuspreceptos.Esashabilitacionesgeneralesexigenquelasmedidas concretasseanprecisadasen cadanormadedesarrollorelativaaespecficos tipos deresiduos, por ejemplo, en relacin con las obligaciones de los gestores de residuos (arts. 17, 18, 20) o con la responsabilidad ampliada del productor del producto (art. 31). Al permitir que su concrecin sea haga en normas de nivel reglamentario facilita que esas obligaciones vayan evolucionando y adaptndosealascambiantescircunstanciassintenerqueacudiraloslentosycomplejos procesos de reforma legal.

9F.GONZLEZNAVARRO,Derecho administrativoespaol*, 2 ed., Eunsa, Pamplona, 1993, p. 751 y ss. Jos Franscisco Alenza Garca 19 Finalmente,lafuncineconomizadoratambinespatenteenlaLRSC.Enellase encuentrandefinicionesconceptuales(arts.3a6),laproclamacindelosprincipiosdela poltica de residuos (arts. 7 a 11), los instrumentos de la poltica de residuos (arts. 14 a 16), las obligacionesgeneralesdelproductoryposeedorinicial(arts.17y18)ydelosgestoresde residuos (art. 20), as como la regulacin de la responsabilidad, vigilancia, inspeccin y control de residuos (arts. 42 a 44). Todas estas determinaciones generales evitan tener que establecerlas para cada regulacin especfica de concretos tipos de residuos, logrando con ello economizar las dimensiones del ordenamiento de los residuos. III. CARACTERSTICAS DE LA NUEVA LEY Ademsdelaposicinqueocupacomonormacabeceradelgruponormativodelos residuos, la LRSC se caracteriza por las siguientes notas: 1. Densidad normativa. La LRSC consta de 56 artculos, 15 disposiciones adicionales10, 8 disposicionestransitorias,1disposicinderogatoria,4disposicionesfinalesy12Anexos.La superioridad en la densidad normativa sobre la anterior LR no reside nicamente en la cantidad de disposiciones11, sino tambin en la calidad o profundidad de los mismos. La Ley 10/1998 se caracterizporsucarcterprincipalyhabilitante,dejandomultituddeaspectosabiertoso remitidos a un desarrollo reglamentario que jams se realiz12. La LRSC es mucho ms concreta ensus determinaciones yprecisaenel establecimiento deobligaciones,aunqueevidentemente tambinseapoyaenlafuturanormativareglamentariapararegulardeflujosespecficosde residuos. 2.Claridadconceptualymejorasistemtica.Unadelasfinalidadesexpresamente declaradas por la Directiva es la mejorar la claridad y legibilidad de la legislacin de residuos. Simplificelpanoramanormativoalderogaralgunasdirectivasanterioresydefiniconceptos que venan manifestndose como problemticos. La LRSC tambin se contagia de esa claridad conceptual y mejora notablemente su sistemtica (por ejemplo, al clasificar las obligaciones de los productores o poseedores iniciales de los residuos, o al agrupar y distinguir las obligaciones de las distintas operaciones de gestin de residuos). Evidentemente, tambin se pueden apreciar

10 Si bien la ltima no tienen que ver con los residuos ya que trata de la convalidacin de actuaciones hidrulicas realizadas alamparo del Real Decreto 1419/2005, de 25 denoviembredeclarado nulo por la STS de 24 de noviembre de 2009. 11 Aqulla tena 40 artculos, 9 disposiciones adicionales, 3 transitorias, 4 finales y una derogatoria. 12 As lo reflej en ALENZA GARCA, J. F., Reflexiones crticas sobre la nueva Ley de Residuos, ActualidadAdministrativa,nm.11,1999,p.275-296(tambinenlaRevistaElectrnicadeDerecho Ambiental, nm. 3, www.cica.es/aliens/gimadus). El nuevo rgimen legal de los residuos 20 algunas cuestiones en las que la claridad brilla por su ausencia (por ejemplo, la regulacin de los sistemas individuales y colectivos de responsabilidad ampliada del productor del producto, o el rgimendelosresiduoscomerciales)13.Pero,engeneral,esindudablequelaLRSCmejorala sistemtica y claridad conceptual de su predecesora. 3.Ampliacin delenfoqueregulatorio:delagestin delosresiduosal ciclodevidade los productos. La directiva adopta un enfoque integral de todo el ciclo de vida de los productos y materiales. Aunque la normativa anterior ya contena tmidas referencias alas fases previas a lageneracindelosresiduos,ahoraseamplanotablementeelenfoquequedejadeestar centrado exclusivamente en la gestin, para comprender tambin las fases anteriores, previendo la responsabilidad ampliada del productor (que permite imponerle obligaciones sobre el diseo delosproductos,sucomposicin,sucomercializacin,etc.),estableciendoobjetivos cuantitativosdereutilizacin,reciclajeyvalorizacin,obligandoalaadopcindepolticasde prevencin de los residuos, etc. 4.Simplificacindecargas,peroampliacindelasactividadescontroladasy reforzamientodelaspotestadesdeinspeccin,sancinyreparacindedaos.Noessencillo caracterizar a la LRSC como intervencionista o como liberalizadora. La LRSC se presenta en su exposicin de motivos como instauradora de una simplificacinde las cargas administrativas sobrelosoperadores,sustituyendoparte de las autorizaciones existentes en la anterior Ley por comunicaciones.Asocurre,porejemplo,conlaproduccinderesiduospeligrososyconla recogida y transportede residuospeligrososqueyano quedan sometidas aautorizacinsino a simplecomunicacin.Ahorabien,esonosignificaquedesparezcanloscontroles,sinoquede acuerdo con el impulso dado por la Directiva de Servicios se cambia el mecanismo de control. Como la propia ley seala lo que se produce con ello es la sustitucin del control a priori de la administracinporuncontrolaposteriori,quenoralenticeeliniciodelasactividades econmicas,peroqueentodocasonosuponeunaprdidadecontrolporpartedela administracin sino un cambio en el momento en el que ste se lleva a cabo.

13 Otro aspecto que ha quedado sin resolver y quemejorara la claridad del marco normativo vigente eseldeladerogacinexpresadealgunasnormasreglamentariasqueconstituandesarrollos reglamentarios de leyes que ya no estn en vigor. Es el caso, por ejemplo, del Real Decreto 833/19988, de 20dejulio,porelqueseapruebaelReglamentoparalaejecucindelaLey20/1986,de14demayo, bsicaderesiduos txicos y peligrosos. Tambin es problemtica lavigenciadela Orden Ministerial de 13 de octubre de 1989 de caracterizacin de residuos txicos y peligrosos. Esta Orden Ministerial no est formalmente derogada pero, ami juicio, lo que en ella se dispone sobre el concepto y la caracterizacin deresiduospeligrososhaquedadodesplazadoeimplcitamentederogadoporlanormativacomunitaria (Decisin2000/532/CEdelaComisin,de3demayo,porlaquesehaaprobadounanuevaListade Residuos)yestatalquetransponeaqulla(OrdendelMinisteriodeMedioAmbiente304/2002,de8de febrero,sehanpublicadolasoperacionesdevalorizacinyeliminacinderesiduosylanuevaLista europea de residuos). Jos Franscisco Alenza Garca 21 Porotrolado,debeadvertirsequesesometenacomunicacinpreviaaoperacionesque antesno estabansujetasaintervencinalguna(comolaproduccinderesiduosnopeligrosos, lasactividadesdelosagentesylosnegociantesderesiduos,olossistemasindividualesde responsabilidadampliadadelproductor).Porlotanto,laLRSCaligeralascargasdealgunas actividades de gestin, mientras que somete a control a otras actividades o sujetos relacionados con la produccin, el intercambio o la gestin de residuos. Y,porltimo,debesealarsequesehanintensificadooreforzadolaspotestades administrativasdeinspeccin,sancinyreparacindelosdaosderivadosdelagestinde residuos.ElTtuloVIIdelaLRSCregulalaspotestadesadministrativasdevigilanciae inspeccin,ascomolapotestadsancionadoraqueincluyeladeterminacindeldeberde reparacindelosdaosyperjuicioscausados(laleynoloslimitaalosestrictamente ambientales), atribuyendo como novedad la posibilidad de ejercitar medios de ejecucin forzosa (imposicin de multas coercitivas y la ejecucin subsidiaria) en el caso de que los infractores no procedieran a la restauracin o indemnizacin de los daos. 5.Centralizadora.LaLRSCincorporadeunaseriedeelementoscentralizadores:la fijacindeunosobjetivosnacionalessobrerecicladoyvalorizacin;lacreacindeuna Comisindecoordinacinenmateriaderesiduos(queinforma,porejemplo,enalgunos procedimientosautorizatoriosdecompetenciaautonmica);olacreacindeunRegistrode produccinygestinderesiduosquesercompartidoynicoentodoelterritorionacional (art. 39). No planteo esta caracterstica como una objecin o crtica, ni entro a valorar si estn o no justificados.Simplementemelimitoaconstatarqueesoselementosexistenyque,salvoel caso de los objetivos nacionales, no derivan de la directiva comunitaria sino que son creados por iniciativa del legislador espaol. IV.PRINCIPALESNOVEDADES,ENESPECIALLA CONEXIN CON EL CAMBIO CLIMTICO ParafinalizarestetrabajotratardesintetizarelcontenidodelaLRSCpuedeenun declogodesusaspectosprincipales,queservirtambinparasealarsusprincipales novedadesrespectodelavigentelegislacinderesiduos(dejoalmargenlossuelos contaminados). 1) Ms y mejores definiciones. La LRSC contiene ms definiciones que su predecesora y que la directiva. En la LRSC hay 26 definiciones (frente a las 18 de su antecesora LR). De ellas El nuevo rgimen legal de los residuos 22 20procedendelaDirectiva,perootras6definiciones14sonaportacionesoriginalesnuestra LRSC.Lopositivonosloeselincrementocuantitativo,sinolamejoraquesuponela clarificacindealgunosconceptosclaves(comoeldesubproducto,elfindelacondicinde residuotrasunaoperacindevalorizacin,prevencin,tratamiento,valorizacinenergtica, etc.)15. 2)Distribucincompetencialyorganizacin.Elartculo12delaLRSCestablece pormenorizadamente lascompetenciasdelastres Administraciones territoriales (la del Estado, las autonmicas y las locales)16. Salvo en el mbito de los servicios locales obligatorios no hay novedadessignificativas.LamayorinnovacinconsisteenlacreacindelaComisinde coordinacinenmateriaderesiduos,decomposicinheterogneaconparticipacindela AdministracinGeneraldelEstado,detodaslasCCAAyderepresentantesdelasentidades locales,conimportantesfuncionesnosloconsultivas,sinotambindecisorias(como,por ejemplo,enrelacinconlasautorizacionesdelossistemascolectivosderesponsabilidad ampliada del productor). 3)Desaparicindelosresiduosurbanosysurelativasustitucinporlosresiduos domsticos.LaLRSCacabaconunacategoraderesiduosquehasidotradicionalennuestro ordenamiento: los residuos urbanos. Los residuos slidos urbanos constituyeron durante mucho tiempo la categora de residuos de derecho comn (comprenda todos aquellos residuos que no tuvieranunrgimenespecfico)17.ConlaLRpasaronadenominarseresiduosurbanoso municipalesyseredujeronlostiposderesiduoscomprendidosendichoconcepto,yaqueno todoslosresiduosnopeligrosospertenecanaesacategora,sinosloaquellosque,porsu naturalezaocomposicin,fueranasimilablesalosresiduosgeneradosenlosdomicilios particulares, comercios, oficinas y servicios. Adems (aunque no fueran asimilables) se incluan enestacategoraotrosresiduosporadscripcinlegal(losprocedentesdelalimpiezaviaria,

14 Esas definiciones autctonas se refieren a los siguientes conceptos: residuos domsticos, residuos comerciales, residuos industriales, gestor de residuos, suelo contaminado y compost. 15 Sobre estas dificultades conceptuales pueden verse PERNAS GARCA, J.J., Doctrina del Tribunal deJusticiadelasComunidadesEuropeassobreelconceptocomunitarioderesiduo.Comentarioala Sentencia de 18 de abril de 2002, RVAP, nm. 64, 2002, pp. 319338; SANTAMARA ARINAS, R. J., A vueltas (todava) con los conceptos jurdicos de residuo y residuos peligroso,Revista Aragonesa de AdministracinPblica,nm.21,2002,pp.177-206ySERRANOPAREDES,O.,LaDirectiva 2006/12/CE,de5deabril,relativaalosresiduos.Algunascuestionescontrovertidas:losconceptosde residuo, valorizacin y eliminacin, Revista Aranzadi de Derecho Ambiental, nm. 11, 2007, pp. 65-88. 16Sobrelascompetenciasenmateriaderesiduospuedenverse,ademsdeloscitadosenlanota1, ALENZAGARCA,J.F.,Concorrenciacompetencialenmateriaderesiduosslidosurbanos,EGAP, SantiagodeCompostela,1995;ORTEGABERNARDO,J.,Estado,ComunidadesAutnomasy CorporacionesLocalesantelagestindelosresiduosurbanos,MarcialPons,Madrid,2003;ylaobra colectivaCompetenciasycoordinacinenlagestinderesiduosporlasdistintasAdministraciones pblicas(dirs.:MENNDEZREXACH,A.yORTEGABERNARDO,J.),ed.ConsejoEconmicoy Social de Espaa, Madrid, 2010. 17 ALENZA GARCA, El sistema de la gestin de los residuos slidos urbanos, cit., p. 138 y ss. Jos Franscisco Alenza Garca 23 animales domsticos muertos, muebles, enseres y vehculos abandonados, residuos procedentes de obras menores de construccin y reparacin domiciliaria)18. En la LRSC ya no se habla de residuos urbanos sino de residuos domsticos. Y no se trata deunmerocambioterminolgico,sinoqueseproduceunanuevarestriccindelosresiduos que dicha categora incluye. La definicin de los mismos carece de la claridad y estructura de su precedente. Se definen como los residuos generados en los hogares como consecuencia de las actividadesdomsticas.Seconsiderantambinresiduosdomsticoslossimilaresalos anterioresgeneradosenservicioseindustrias(art.3,b).Ntesequeanteriorlegislacin,los domsticos,comerciales,deoficinasyserviciosseincluanenelncleoprincipaldelos residuosurbanosomunicipales.,mientrasqueahorasalendeesencleoyseexigequesean similares a los domsticos. Seincluyentambinotrosresiduosproducidosenloshogaresquesemencionan expresamente(quizporquenoseconsideranpropiosdeactividadesdomsticas?)comolos quesegenerandeaparatoselctricosyelectrnicos,ropa,pilas,acumuladores,mueblesy enseresascomolosresiduosyescombrosprocedentesdeobrasmenoresdeconstrucciny reparacin domiciliaria. Finalmente, se dota del carcter de residuos domsticos a los procedentes de limpieza de vaspblicas,zonasverdes,reasrecreativasyplayas,losanimalesdomsticosmuertosylos vehculos abandonados. Es evidente que para estos residuos no asimilables a los domsticos resultaba mucho ms apropiada la denominacin de residuos urbanos. Por otro lado, la LRSC define los residuos industriales y los residuos comerciales. Estos tiposderesiduostradicionalmenteurbanossalendelmbitodelservicioobligatorio municipal de gestin de residuos. Ahora, los residuos comerciales no peligrosos y los residuos domsticos generados en las industrias podrn ser gestionados por las entidades locales en los trminosqueestablezcanlasordenanzas.Ellosinperjuiciodequelosproductoresdeestos residuos puedan gestionarlos por s mismos. Al mismo tiempo se exige que cuando la entidad local establezca su propio sistema de gestin podr imponer, de manera motivada y justificada, laincorporacinobligatoriadelosproductoresderesiduosalosserviciosmunicipales(art. 12.5).Estaalambicadaregulacinsignificaqueapartirdeahoralagestindelosresiduos comerciales no est incluida en los servicios municipales obligatorios y su gestin corresponde a los productores, salvo que las entidades locales decidan gestionarlos, en cuyo caso deber fijar las condiciones a las que quedan sujetos los productores en las correspondientes ordenanzas.

18 ALENZA GARCA, J. F., Reflexiones crticas sobre la nueva Ley de Residuos, cit., p. 288 y ss. El nuevo rgimen legal de los residuos 24 4) Nuevo rgimen de autorizaciones. Entre las novedades ms relevantes de la LRSC se encuentralainstauracindeunnuevorgimendeautorizaciones.Elconfusoopococlaro rgimenanterior,seclarificaenlanuevaleyaldistinguirelsometimientoaunaautorizacin tantoalasinstalacionesdetratamientoderesiduos,comoalaspersonasquerealicenesas operaciones, si bien tambin prev que se pueda conceder una nica autorizacin si la persona quegestionalosresiduoseslatitulardelasinstalaciones(art.27.3).Ademsdelmbito objetivoysubjetivodelasautorizaciones, laLRSC incorporanovedadestanto defondocomo deforma.Asesmuchomsdetalladaalprecisarelcontenidodelassolicitudesydelas autorizaciones.Tambinesnovedosalaexigenciadeunainspeccinpreviaparael otorgamientodelasautorizaciones.Encuantoalprocedimientoamplaelplazomximode resolucin a 10 meses y expresamente cosa que no haca la LR establece el sentido negativo o desestimatorio del silencio administrativo. 5) Incorporacin de las comunicaciones previas como forma de intervencin. En la Ley 10/1998 algunas actividades de gestin de residuos no estaban sometidas a autorizacin, sino a simplenotificacinpara su inscripcin en el correspondiente registro autonmico, permitiendo que la legislacin autonmica las sometiera a autorizacin (art. 15). La LRSC, de conformidad con los criterios de la Directiva de Servicios, utiliza ahora las comunicaciones previas para esas actividadesnosometidasaautorizacin(art.29).Concretamente,quedansometidasa comunicacin previa las siguientes actividades: - la recogida de residuos sin una instalacin asociada; - el transporte de residuos con carcter profesional; - los negociantes o agentes; - la produccin de residuos peligrosos (antes sometidas a autorizacin); - la generacin de ms de 1000 t/ao de residuos no peligrosos; y -lasactividadesdeeliminacinovalorizacinquehayanquedadoexentasde autorizacin (eliminacin de residuos no peligrosos en el lugar de produccin o de valorizacin de residuos no peligrosos). 6)Disposicionessobreelciclointegraldelosproductos.LaDirectivacomunitariase muestra muy ambiciosa al incluir entre sus objetivos el de transformar la UE en un sociedad del reciclado,reforzandoelvaloreconmicodelosresiduosysuutilizacincomounrecurso.La LRSC no se muestra tan rotundo en sus propsitos aunque, evidentemente, incorpora todas las disposiciones previstas en la Directiva para dicho fin. Jos Franscisco Alenza Garca 25 Unadelasmsllamativaseselestablecimientodeunosobjetivoscuantitativosde reutilizacin, reciclado y valorizacin (art. 22). Otras medidas son la imposicin de obligaciones a las Administraciones pblicas de adoptar Programas de prevencin de residuos (art. 15) y de adoptar polticas de contratacin y compras pblicas sobre el uso de productos reutilizables y de materialesfcilmentereciclables(art.16.2).Tambinsepuedenincluirenesteapartadolas medidas defomentodela recogidaselectivay lapreparacin paralareutilizacin, recicladoy valorizacin de los residuos (art. 21), la promocin de diversas medidas sobre los biorresiduos (art.24)y,porltimo,laresponsabilidadampliadadelproductor,alaquemereferira continuacin. 7)Laresponsabilidadampliadadelproductordelproducto.EnlaLRyasepreveala posibilidaddeimponerdeterminadasobligacionesrelacionadasconlaproducciny comercializacin de los productos de los que luego se derivan residuos y con la propia gestin deesosresiduos,alosresponsablesdelapuestaenelmercadodeesosproductos.LaLRSC dedicatodosuttuloIValaquedenominaResponsabilidadampliadadelproductordel producto. La ley enumera y sistematiza las posibles obligaciones y, como es lgico, remite la determinacindelosproductoresafectadosalConsejodeMinistrosquedeberadoptarlapor RealDecreto.ParaelcumplimientodedichasobligacioneslaRSCadmitedosmtodos:los sistemascolectivos(creadosporlaasociacindevariosproductoresydistribuidores)ylos sistemas individuales. Los primeros equivalen a los antiguos sistemas integrados de gestin y sesometenaautorizacin,previoinformedelaComisindeCoordinacinenmateriade residuos.Losindividualesquedansometidosnicamenteacomunicacinprevia.Elrgimen autorizatorio de los sistemas colectivos est regulado de forma bastante confusa. Para no entrar en demasiados detalles me referir nicamente a dos aspectos. En primer lugar,no queda nada clara la naturaleza del informe de la Comisin de Coordinacin: no se dice que sea vinculante, perotampocoparecequeseafacultativo,puestoqueexpresamenteseestablecequela autorizacinseconcedersiguiendoelcontenidodelinforme(art.31.3,prrafo,4).Se establece, adems, una especie de silencio positivo para las autorizaciones que se solicite para operar en otras Comunidades Autnomas. Por otro lado, se duplica respecto a lo que ocurra con la LR, el entramado organizativo, ya que obliga a los productores a constituir asociaciones para accederaestesistemay,almismotiempo,seadmitequeseconstituyaunaentidad administradora, con personalidad jurdica propia y sin nimo de lucro, para organizar la gestin de los residuos. Es probable y deseable que en el proceso parlamentario de aprobacin de la leysemejorelaredaccinylaregulacindeestossistemasdotandodemayorclaridadasu rgimen jurdico y, en la medida de lo posible, simplificndolo. El nuevo rgimen legal de los residuos 26 8)Registrosyarchivos.LaLRprevealaexistenciaderegistrosadministrativosparala inscripcin de aquellas actividades de gestin no sometidas a autorizacin administrativa (arts. 14.2y15).LaLRSCprevademsunRegistronacionaldeproduccinygestinderesiduos quesercompartidoynicoentodoelterritorionacional,enelqueseinscribirntodaslas comunicaciones y autorizaciones (art. 39). Adems se exige a las empresas registras que lleven un archivo cronolgico sobre la cantidad, naturaleza, origen, destino y mtodo de tratamiento de losresiduos(art.40)y,enelcasodelassometidasaautorizacin,laobligacinderemitir anualmenteunamemoriaresumendelainformacincontenidaenelarchivocronolgico(art. 41). 9)Reforzamientodelcontrolylavigilancia.LaLRSCatribuyealasAdministraciones competentesnuevaspotestadesparaelrestablecimientodelalegalidadambientalconlasque pueden cerrar el establecimiento, paralizar la actividad o suspenderla temporalmente cuando no secuenteconlaspreceptivasautorizaciones,declaracionesoregistrosonoseajustenlas actividadesalodeclaradooalascondicionesimpuestasenlaautorizacin.Expresamentese adviertequeestasmedidasnotienennaturalezadesancin(art.30),porloquepodrn imponerse de manera independiente a las sanciones propiamente dichas. Encuantoalainspeccinyalrgimensancionador,laDirectivacomunitariaobligaa regularalgunosaspectosdelaactividaddeinspeccindelasactividadesdeproducciny gestin de residuos (art. 42) y a establecer un rgimen sancionador. No obstante, la regulacin deestas materiasnopresentaen laLRSC novedades significativas respecto ala actual LR. Se mantienenlossupuestosderesponsabilidadsolidaria,lostiposinfractoressonsimilares,as comolostiposdesanciones(conunincrementodelascuantasdelasmultas).nicamente algunosaspectoscolateralessonobjetodeunaregulacinmsdetallada(prescripcin,los requisitosparalaadopcindemedidasprovisionales,laejecucinforzosadelaobligacinde reparar los daos derivados de la infraccin). 10) La conexin del cambio climtico con los residuos. El cumplimiento de los objetivosde reduccin y valorizacin establecidos en el futuro marco legal redundar positivamente en la mitigacin del cambio climtico19. Pero ya en el proceso de aprobacin de la LRSC, una crtica comn de los distintos grupos parlamentarios al Proyecto de ley fue la ausencia de alusiones al cambioclimtico.Finalmente,seaceptaronalgunasenmiendasqueenriquecieroneltextodel proyecto de ley al conectar el problema de los residuos con el cambio climtico. Concretamente haysietealusionesexpresasalcambioclimticoyalgunaotraindirecta.Esasalusiones comprendenelestablecimientodeunprincipiodecoherenciaysupeditacindelapolticade

19 Sobre esta cuestin vase CONDE ANTEQUERA, J., Residuos y cambio climtico, Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad de Granada, nm. 12, 2009, pp. 301-334. Jos Franscisco Alenza Garca 27 residuos conlapoltica decambioclimticoy detres mbitosenlosquepuede materializarse dicho principio. Vemoslo por separado. 1) Principio de coherencia y supeditacin de la poltica de residuos a la poltica de cambio climtico.Laexposicindemotivosalreferirsealasfinalidadesdelanuevanormativase refierealprincipiodejerarquaenlaproduccinygestinderesiduosyalaaspiracinde transformarlaUninEuropeaenunasociedaddelrecicladoycontribuiralaluchacontrael cambio climtico. No se recoge esa finalidad en el artculo 1 de la LRSC al establecer el objeto delaley.Sinembargo,lagenricaalusindelaexposicindemotivosseconcretaenel principio establecido en el artculo 7.2: Lasmedidasqueseadoptenenmateriaderesiduosdebernsercoherentesconlas estrategias de lucha contra el cambio climtico. Esa coherencia puede exigir incluso que no se siga estrictamente la jerarqua de residuos tal y como admiteel artculo8.2.Por lo tanto, el principio postulano solo lacoherenciadela polticaderesiduosconlapolticadecambioclimtico,sinotambinlasupeditacino subordinacin de la primera a la segunda20. 2)Coherenciadelosplanesderesiduosconloscompromisosenmateriadecambio climtico. El principio de coherencia se concreta primeramente en los principales instrumentos delapolticaderesiduos:losplanesyprogramasdegestinderesiduos.Asseadviertede maneraexpresaenrelacinconelPlanestatalmarcodegestinderesiduos21.Ademsse ordena que en la elaboracin de los planes y programas de gestin de residuos sevaloren [sic] aquellas medidas que incidan de forma significativa en la reduccin de las emisiones de gases de efecto invernadero (art. 14.4). 3)Finalidaddelasmedidaseinstrumentoseconmicos.Lasmedidaseconmicas, financierasyfiscalespodrnestablecerseparafomentarlaprevencindelageneracinde residuos,implantarlarecogidaseparada,mejorarlagestindelosresiduos,impulsary fortalecer los mercados del reciclado, as como para que el sector de los residuos contribuya a la mitigacindelasemisionesdegasesdeefectoinvernadero.Conestasfinalidadespodrn

20Elartculo8.2noaludeexpresamentealcambioclimticosinoindirectamenteporremisinalo dispuestoenelcitadoartculo7.Diceas:Noobstante,siparaconseguirelmejorresultado medioambiental global en determinados flujos de residuos fuera necesario apartarse de dicha jerarqua, se podr adoptar un orden distinto de prioridades previa justificacin por un enfoque de ciclo de vida sobre los impactos de la generacin y gestin de estos residuos, teniendo en cuenta los principios generales de precaucinysostenibilidadenelmbitodelaproteccinmedioambiental,viabilidadtcnicay econmica, proteccin delosrecursos, as como el conjunto delos impactosmedioambientales sobrela salud humana, econmicos y sociales, de acuerdo con los artculos 1 y 7. 21Lalfimafrasedelartculo14.1establecequeladeterminacindedichosobjetivos(delPlan estatalmarcodegestinderesiduos)sercoherenteconlaestrategiadereduccindegasesdeefecto invernadero y los compromisos internacionales asumidos en materia de cambio climtico). El nuevo rgimen legal de los residuos 28 establecerse cnones aplicables al vertido y a la incineracin de residuos domsticos (art. 16.1). Enrelacinconestasmedidasladisposicinadicional14adviertequedeberntenerseen cuentalaspeculiaridadesdelaspequeasymedianasempresas.Esdecirquetantosise establecen cnones o tasas, como si se prevn ayudas y subvenciones las pequeas y medianas empresas debern tener un trato especial y ms favorable. 4)Compensacineintercambiodecuotasdeemisindegasesdeefectoinvernadero entreadministraciones.Ladisposicinadicional10prevqueenelplazodeunaodesdela entrada en vigor de la ley, el Gobierno remita a las Cortes Generales un Proyecto de Ley en el queseestablezcansistemasdecompensacineintercambiodecuotasdeemisindegasesde efecto invernadero asociadas al sector residuos entre administraciones. Y el inciso final vuelve arecordarelprincipiodecoherencia:Eltechoglobaldeemisionesasociadoaestascuotas deber ser coherente con los compromisos de reduccin de emisiones asumidos por Espaa. Elreconocimientolegaldelaconexinentreelsectordelosresiduosyelcambio climticoconserimportantedesdeelpuntodevistaconceptual,sehaquedadomuycorto.Es cierto que en una ley general de residuos no cabe introducir exigencias concretas sobre mtodos devalorizacinoeliminacinparalareduccindeemisionesdegasesdeefectoinvernadero. Perocomosealensuda22.,podahaberseprofundizadoalgoms,porejemplo,enlas estrategias de adaptacinal cambioclimtico (ubicacindelasinstalaciones de valorizacin o eliminacin, construccin a prueba de clima, etc.), en las la actividades de gestin de residuos aprovechables para mitigar el cambio climtico (aprovechamiento de la biomasa23, reduccin o valorizacindelmetanodelosvertederos),oenlavinculacindelsectordelosresiduoslos mecanismosparaundesarrollolimpioydeaccinconjuntaprevistosenelProtocolode Kyoto24. Encualquiercaso,estyaasentadounprincipiodecoherenciaysupeditacindela poltica deresiduos alapolticade cambio climtico quedeberpresidir todas lasactuaciones que se desarrollen en el futuro en el sector de los residuos.

22 ALENZA GARCA, J. F., Caractersticas, novedades y carencias en el Proyecto de (nueva) Ley de Residuos y Suelos Contaminados, Actualidad Jurdica Ambiental, cit. 23LaLey2/2001,de4demarzo,deEconomaSostenibleincluyeentrelasmedidasquedeben fomentar las Administraciones pblicas para promover el aumento y mejora de los sumideros vinculados al uso forestal sostenible el uso de la biomasa forestal en el marco de la generacin de energa de fuentes de origen sostenible [art. 89.2, h]. 24Tngaseencuentaqueentrelossectoresenlosquepuedenimplementarseproyectosenrelacin conelMecanismoparaunDesarrolloLimpioseincluyencategorasdeproyectossobrevertederosde residuosslidos,incineracinderesiduos,gestindeaguasresiduales,entreotrosproyectos(UNPE, Baseline Methodologies for Clen Development Mechanism Projects, 2005). ngel Ruiz de Apodaca Espinosa 29 2 MBITO DE APLICACIN DE LA LEY 22/2011, DE RESIDUOS Y SUELOS CONTAMINADOS. * ngel Ruiz de Apodaca Espinosa Profesor Titular de Derecho Administrativo Universidad de Navarra Sumario: IntroduccinI. El manido concepto de residuo II. Exclusiones del mbito de aplicacin de la Ley 1.Exclusiones totales de su mbito de aplicacin 2.Exclusiones parciales de su mbito de aplicacin 3.Exclusiones sin perjuicio de las obligaciones impuestas por la legislacin comunitariaque le sea de aplicacin III. Nueva tipologa clasificatoria de los residuos 1.Los residuos domsticos 2.Los residuos comerciales 3.Los residuos industriales 4.Residuos peligrosos 5.Relevancia de la distincin establecida ahora entre residuos domsticos y comerciales mbito de aplicacin de la ley 22/2011, de residuos y suelos contaminados 30 IV. Los conceptos de subproducto y fin de residuo 1.El concepto de subproducto previsto en la LRSC 2.El concepto de fin de residuo previsto en la LRSC V. Biorresiduos y Compost INTRODUCCIN LarecienteLey22/2011,deresiduosysueloscontaminados(LRSCenlo sucesivo),transponelaDirectiva2008/98/CE,de19denoviembrede2008,sobrelos residuos,peroademshasupuestounaactualizacin,unaadaptacindealgunas cuestionesqueeranecesariomejorarrespectodeloestablecidoenlaanteriorLey 10/1998, de 21 de abril, de residuos1. LaDirectivadelaquederivalapresenteLRSCsupusolasegundagranrevisin delapolticacomunitariaderesiduos,acentuandoyconsolidandoloquela ComunicacindelaComisinde27demayode2003,denomincomo"estrategia temtica para la prevencin y el reciclado de residuos". Del mismo modo, esta Directiva fue tambin resultado del mandato contenido en el Sexto Programa de Accin Comunitario en materia de medio ambiente que insista en la revisin de la legislacin sobre residuos, la necesaria distincin clara entre residuos y noresiduos(algoaloqueyaestabalajurisprudenciacomunitaria)yeldesarrollode medidas relativas a la prevencin y a la gestin de residuos. Con todo ello, desde la UE se ha querido apostar por la denominada "sociedad del reciclado",tratandodeevitarlageneracinderesiduos,utilizndoloscasode producirse,comounrecurso.Porello,noesextraoquelareduccinenorigenfigure comoprimerobjetivoenlajerarquadegestinderesiduos,sibienseintroducen

*EstetrabajoseenmarcadentrodelproyectodeinvestigacinGobernanzaenprocedimientos administrativosdegestindelriesgo,DER-2008/04154,financiadoporelMinisteriodeCienciae Innovacin.EstetextoreproducepartedemiintervencinenlasJornadasorganizadasporelCentro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT) que tuvieron lugar en Soria los das 30 de noviembre, 1 y 2 de diciembre, bajo el ttulo La nueva Ley de residuos y suelos contaminados. 1UnavisingeneralsobrelaLRSC22/2011,puedeverseenALENZAGARCA,J.F.Caractersticas, novedadesycarenciasenelproyectode(nueva)leyderesiduosysueloscontaminados,Actualidad Jurdica Ambiental 11 de julio de 2011. ngel Ruiz de Apodaca Espinosa 31 algunasnovedadescomolaregulacinexpresadelossubproductosodelas denominadas materias primas secundarias cuando los residuos llegan a la consideracin de fin de residuo. Adems,dadoquelaDirectiva2008/98/CEderoglaanteriorDirectiva 91/689/CEErelativaalosresiduospeligrosos,incorporndolosasurgimen,esdecir constituyendoelrgimenjurdicoaplicableatodoslosresiduosengeneraltanto peligrososcomonopeligrosos,yanoexisteunanormativadistintaenfuncindela peligrosidad, sino una nica norma que determina el rgimen jurdico de los residuos. Con carcter previo, tambin me gustara destacar dos aspectos de la nueva LRSC enrelacinconlaDirectivaquetranspone.Enprimerlugar,nosencontramosunavez ms ante la conocida transposicin fotocopia ya que una vez ms nuestro legislador se limita a transcribir literalmente muchos de los preceptos contenidos en la Directiva que transpone. LasegundacaractersticapocoelogiableeselhechodequelaLeycontiene nuevamente, como ya hizo la anterior LR10/1998, un elevadonmero de remisiones al ulterior desarrollo reglamentario lo que en algunos de sus aspectos hace que no pueda a mi juicio ser an aplicable en algunos de sus aspectos ms novedosos. Elmbitodeaplicacindelaleyderesiduosysuelos contaminados ElmbitodeaplicacindelaLeyesmuyextenso.Nomereferiralossuelos contaminados sino solamente a los residuos. Pues bien, la presenteLRSC determina el rgimen jurdico de la produccin, gestin de todo tipo de residuos, las obligaciones de losoperadores,laresponsabilidadampliadadelproductordelproducto,lossuelos contaminados y, por supuesto, el correspondiente rgimen sancionador. I. EL MANIDO CONCEPTO DE RESIDUO LanocinsobrelaquehagravitadotradicionalmentetodaLeyderesiduosesla nocindetal,queeslaquedeterminasumbitodeaplicacin.Lanecesidaddeuna mbito de aplicacin de la ley 22/2011, de residuos y suelos contaminados 32 distincin clara entre lo que es un residuo y lo que no ya se haba puesto de manifiesto en el Sexto Programa de Accin Comunitaria en Materia de Medio Ambiente, aprobado porDecisin1600/2002/CEdelParlamentoEuropeoydelConsejo,de22dejuliode 2002. De ah que la Directiva y la Ley aborden de manera directa los conceptos frontera desubproductoyfinderesiduoomateriaprimasecundaria,conceptossobrelosque volveremos ms adelante. En primer lugar hay que poner de manifiesto el concepto de residuo que maneja la nueva Ley. Define residuo como cualquier sustancia u objeto que su poseedor deseche otengalaintencinolaobligacindedesechar,nteseelcambioenlaterminologa empleadaporellegisladorqueempleaelverbodesecharfrentealanterior desprender que empleaba la LR 10/1998y que la propia Directiva 2008/98/CE sigue empleando.Pareceserqueparaellegislador2desecharconllevaunavoluntaddel poseedor ms clara respecto al objeto. Segn el Diccionario de la RAE por desechar se entiende: renunciar, arrojar, dejar una cosa de uso para no volver a servirse de ello y enunsentidocasiidntico,desprendersedefinecomo:desatar,echardesalgo, apartarseodesapropiarsedealgo.Sinceramente,creoqueelcambiointroducido carece de relevancia jurdica alguna. II.EXCLUSIONESDELMBITODEAPLICACINDELA LEY En cuanto a las exclusiones de la Ley, se contienen unas cuantas si bien no todas lo son por igual. La Ley distingue tres clases de exclusiones del mbito de aplicacin de laley:totales,parcialesyaquellasexclusionessinperjuiciodelaobligaciones impuestas por la legislacin comunitaria que les sea de aplicacin. En esto, una vez ms, el legislador sigue a pies juntillas las exclusiones contenidas en el artculo 2 de la Directiva, si bien va algo ms all en concrecin y en exclusiones.

2Amijuiciorealmentelacuestinsemnticanoaportamsnimenosclaridadsobrelapresunta voluntad del poseedor de desprenderse o de deshacerse de un producto o sustancia. ngel Ruiz de Apodaca Espinosa 33 1. Exclusiones totales de su mbito de aplicacin LaLRSCproclamasuaplicacinatodotipoderesiduos,sibiencontieneuna serie de exclusiones: a) Las emisiones a la atmsfera reguladas en la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de calidad del airey proteccin de la atmsfera, clsicay lgica exclusin. Igualmente se excluye el dixido de carbono capturado y transportado con fines de almacenamiento geolgicoyefectivamentealmacenadoenformacionesgeolgicasdeconformidadcon la Ley40/2010,de29dediciembre,dealmacenamientogeolgicodedixidode carbono.Enconsonanciaconloanterior,tampocoseaplicaalalmacenamiento geolgicodedixidodecarbonorealizadoconfinesdeinvestigacin,desarrolloo experimentacin de nuevos productos y procesos, estos proyectos son aquellos en los la capacidadprevistadealmacenamientodedixidodecarbonoseainferiora100 kilotoneladas. b) Los suelos no contaminados excavadosy otros materiales naturales excavados durantelasactividadesdeconstruccin,cuandosetengalacertezadequeestos materiales se utilizarn con fines de construccin en su estado natural en el lugar u obra donde fueron extrados.A sensucontrariocabra entender que los que no seempleanenel lugar u obra delquefueronextradossitienenlaconsideracinderesiduo.Amijuiciotampoco debemosentenderqueaquellossuelosnocontaminadosexcavadosquenoseempleen enelmismolugartenganlaconsideracinderesiduo,yaquequizpudieran incardinarse perfectamente dentro del concepto de subproductos como veremos. c)Losresiduosradiactivos.Estosresiduostienensupropiaregulacincontenida enlaLeydeEnergaNuclearde1964,enelReglamentodeInstalacionesNuclearesy RadiactivasymsconcretamenteenlasprevisionesestablecidasenelPlanGestorde Residuos Radiactivos. d) Los explosivos desclasificados, regulados en la propia normativa de explosivos. mbito de aplicacin de la ley 22/2011, de residuos y suelos contaminados 34 e) Las materias fecales, si no estn contempladas en el apartado 2.b)3, paja y otro material natural, agrcola o silvcola, no peligroso, utilizado en explotaciones agrcolas y ganaderas,enlasilviculturaoenlaproduccindeenergaabasedeestabiomasa, mediante procedimientos o mtodos que no pongan en peligro la salud humana o daen el medio ambiente. Deacuerdoconestaexclusin,elestircol,lospurinesnoseencuentranbajoel mbitodeaplicacindeestaley.Casodelestircoldeexplotacionesporcinas,serige porelRealDecreto324/2000,de3demarzo,porelqueseestablecennormasbsicas de ordenacin de las explotaciones porcinas. La sentencia del TJCE de 8 de septiembre de 2005, por la que condena al Reino de Espaa por incumplimiento de la Directiva de prevencindelacontaminacindelasaguasporlaaplicacindenitratosdeorigen agrario,entiendeelestircolylospurinescomosubproducto,portantosestaran dentro del mbito de aplicacin en la categora de subproductos. 2. Exclusiones parciales de su mbito de aplicacin Seexcluyenlossedimentosreubicadosenelinteriordelasaguassuperficialesa efectosdegestindelasaguasydelasvasnavegables,deprevencindelas inundacionesodemitigacindelosefectosdelasinundacionesydelassequas,ode creacin de nuevas superficies de terreno, si se demuestra que dichos sedimentos son no peligrosos.Caso de serlo, evidentemente seran de aplicacin los principios contenidos en la Ley de residuos y suelos contaminados. 3. Exclusiones sin perjuicio de las obligaciones impuesta por la legislacin comunitaria que le sea de aplicacin a)Lasaguasresiduales.Notienenlaconsideracinderesiduoytienensu regulacin especfica en la Directiva 91/271/CE, de saneamiento y depuracin de aguas

3b)Lossubproductosanimalescubiertosporel Reglamento(CE)n.1069/2009delParlamento Europeo y del Consejo, de 21 de octubre de 2009. ngel Ruiz de Apodaca Espinosa 35 residualesurbanas,transpuestaalordenamientojurdicoespaolmedianteReal Decreto-ley11/1995.Noobstante,estanormativacontemplaunaescuetaregulacin referida a los lodos de depuradora procedentes de las actividades de depuracin y stos tienenatodoslosefectosdelaconsideracinderesiduos,quetendrnamijuicioque ser gestionados de acuerdo con lo que al respecto prev la LRSC. b)Lossubproductosanimales4cubiertosporel Reglamento(CE)n.1069/2009 delParlamentoEuropeoydelConsejo,de21deoctubrede2009,porelquese establecen las normas sanitarias aplicables a los subproductos animales y los productos derivados no destinados al consumo humano. Noseincluyenenestaexcepcin,yportantoseregularnporlaLRSC,los subproductos animales y sus productos derivados, cuando se destinen a la incineracin, a los vertederos o sean utilizados en una planta de biogs o de compostaje. c)Loscadveresdeanimalesquehayanmuertodeformadiferentealsacrificio, incluidoslosquehansidomuertosconelfindeerradicarepizootias,yqueson eliminadosconarregloalReglamento(CE)n.1069/2009delParlamentoEuropeoy del Consejo, de 21 de octubre de 2009. d)Losresiduosresultantesdelaprospeccin,delaextraccin,deltratamientoo delalmacenamientoderecursosminerales,ascomodelaexplotacindecanteras cubiertos por el Real Decreto 975/2009, de 12 de junio, sobre gestin de los residuos de industriasextractivasydeproteccinyrehabilitacindelespacioafectadopor actividades mineras.EsteRealDecretodefinelosresiduosmineroscomoaquellosresiduosslidoso aquelloslodosquequedantraslainvestigacinyaprovechamientodeunrecurso geolgico,talescomosonlosestrilesdemina,gangasdeltodouno,rechazos, subproductos abandonados y las colas de proceso e incluso la tierra vegetal y cobertera en determinadas condiciones, siempre que constituyan residuos tal y como se definen en la ahora derogada, Ley 10/1998 de Residuos.

4DefinidossegnelcitadoReglamentocomocuerposenterosopartesdeanimales,productosde origenanimaluotrosproductosobtenidosapartirdeanimales,quenoestndestinadosparael consumo humano, incluidos los oocitos, los embriones y el esperma. mbito de aplicacin de la ley 22/2011, de residuos y suelos contaminados 36 Sobrelosresiduosmineros,veremosquealgunosdeellospuedentenerla consideracindesubproductoyentalcasopuedenregularseporelartculo4deesta Ley.Alrespectoharalgunamencinalajurisprudenciacomunitariasobreeste extremoenconcretoalassentenciasPalinGranit,yAvestaPolarit,delTribunalde Justicia. En relacin con las exclusiones previstas en el artculo 2 de la Directiva, hay una que no se ha transpuesto en la LRSC, en concreto la prevista en la letra b) referida a la tierra(insitu)incluidoelsuelonoexcavadocontaminadoylosedificiosencontacto permanenteconlatierra.Laraznesobvia,lossueloscontaminadossestnbajoel mbitodeaplicacindelaLRSC,noasbajoelmbitodelaDirectiva,sibienla referencia a los edificios en contacto permanente con la tierra es una excepcin que no lleg a entender bien. III.NUEVATIPOLOGACLASIFICATORIADELOS RESIDUOS Dentrodelmbitodeaplicacin,laLeyensutransposicinllevaacabouna nueva clasificacin de la tipologa de los residuos. As, a la tradicional distincin entre residuosurbanoseindustriales,laprimera(residuosurbanos)ahorasehasubdividido entre residuos domsticos y residuos comerciales, quedando lgicamente en el otro lado losresiduosindustriales.Deestamaneraseabandonaelanteriorconcepto omnicomprensivo de residuos urbanos que se prevea en la LR 10/1998 o que la anterior LRSU 42/1975 manejaba como residuos slidos urbanos. 1. Los residuos domsticos As, la LRSC define como residuos domsticos:-Losgeneradosenloshogarescomoconsecuenciadelas actividades domsticas -Residuos similares a stos generados en servicios e industrias. ngel Ruiz de Apodaca Espinosa 37 -Residuosdeaparatoselctricosyelectrnicos(RAEEs),quese generenenloshogares,ropa,pilas,acumuladores,mueblesyenseres,as comolosresiduosyescombrosprocedentesdeobrasmenoresde construccin y reparacin domiciliaria. -Residuos procedentes de limpieza en vas pblicas, zonas verdes, reasrecreativas,playas,animalesdomsticosmuertosylosvehculos abandonados. - 2. Los residuos comerciales Juntoaestaampliaconcepcindelosresiduosdomsticos,apareceelconcepto nuevo de residuos comerciales: -Residuosgeneradosporlaactividadpropiadelcomercio,alpor mayoryalpormenor,delosserviciosderestauracinybares,delas oficinas y de los mercados, as como del resto del sector servicios. 3. Los residuos industriales Quedando por ltimo el concepto de residuo industrial, como aquel resultante de los procesos de fabricacin, de transformacin, de utilizacin, de consumo, de limpieza odemantenimientogeneradosporlaactividadindustrial,excluidaslasemisionesala atmsfera. 4. Residuos peligrosos Enestesentidonocambialadefinicinnielrgimendelosdefinidoscomo residuos peligrosos, se establece la remisin contenida la LER aprobada por la Decisin 2000/532/CEanivelcomunitario,sibienseadmitelaposibilidaddedesclasificacin respectoloprevistoenlaLERyalainversa,laposibilidaddeinclusincuandoun residuo no incluido cumpla algunas de las previsiones que se prevn en el Anexo III de laLRSCqueestableceloscriteriosenvirtuddelosqueunresiduopuedeser consideradocomopeligrosoatendiendoasuscaractersticasdeexplosivo,oxidante, mbito de aplicacin de la ley 22/2011, de residuos y suelos contaminados 38 inflamable,nocivo,txico,carcingenocorrosivo,txicoparalareproduccin, mutagnico,sensibilizanteyecotxico.TodoellopreviaconsultaalaComisinde Coordinacin. 5. Relevancia de la distincin establecida ahora entre residuos domsticos y comerciales Estadistincinnoesbaladytienesurelevanciaaefectosdelrgimen competencialy de la concepcin del servicio obligatorio local de recogida de residuos. Yesquesloseconfiguracomoserviciopblicoobligatoriolocallarecogida, transporte y tratamiento de los residuos domsticos generados en los hogares, no as los residuos comerciales y los residuos domsticos generados en la industria. En el caso de estosdosflujosderesiduos,elproductorpuedeoptarporgestionarlosporsmismo acreditandounacorrectagestinantelarespectivaentidadlocalobienacogerseaun sistemapblicodegestinderesiduoscuandoexistaenlostrminosprevistosenlas respectivasordenanzasderesiduos.Laadscripcinaestesistemalocalconcarcter generaltendrcarctervoluntariosibienlaLRSCprevquelasEELLqueaslo preveanensurespectivaOrdenanzapodrimponerlaincorporacinobligatoriadelos productores a su sistema, privando as a los productores o poseedores iniciales de estos residuos de gestionarlos por s mismos. Como sealan Poveda y Lozano5, la novedad estriba en que con la LR el servicio pblicoobligatorioseextendaatodoslosresiduosurbanosqueincluan evidentementelosdelsectorserviciosylosindustrialesasimilablesaurbanosno pudiendo los entes locales eximirse de tal servicio, salvo mediante resolucin motivada. En este sentido, la LRSC obliga a que las EELL en el plazo de 2 aos a la entrada envigordelaLeyapruebenlascorrespondientesOrdenanzasconlasprevisiones relativas a los residuos comerciales e industriales no peligrosos. En ausencia de normas, se aplicarn las normas que aprueben las Comunidades Autnomas.

5POVEDA,P.yLOZANOCUTANDA,B.PrincipalesnovedadesdelanuevaLeyderesiduosysuelos contaminados, Diario La Ley, nm. 7702, de 26 de septiembre de 2011, p.2 ngel Ruiz de Apodaca Espinosa 39 IV.LOSCONCEPTOSDESUBPRODUCTOYFINDE RESIDUO AunquenosecitanobviamentedentrodelasexclusionesdelaLRSC,hayque afirmar que tampoco son residuos los subproductos y las denominadas materias primas secundariasquepodranincardinarsedentrodelconceptofinderesiduoquelaley establece. Un subproducto no es un residuo. Quizseanestasdosdelasnovedadesmssignificativasyaprevistasenla DirectivayahoracontenidasenlanuevaLRSCenrelacinconsumbitode aplicacin6. Sabemos bien que en muchos casos, determinados objetos omateriales derivados deundeterminadoprocesoproductivocuandosuproduccinnoeraelfindelcitado procesohantratadoalolargodelahistoriarecienteeludirlaaplicacindelrgimen jurdico aplicable a los residuos por muchas razones. Laprincipalconsecuenciaportantoyquizlaprincipalraznporlaquesecre jurisprudencialmenteporelTJUEelconceptodesubproductofueladeeludirel rgimen de intervencin administrativa previsto en la normativa de residuos. Como seala la Comunicacin al Consejo y al Parlamento Europeo interpretativa sobreresiduosysubproductos,de21defebrerode20077,unainterpretacin excesivamenteampliadeladefinicinderesiduoimpondracostesinnecesariosalas empresas afectadas y podra reducir el atractivo de materiales que, de otro modo, seran susceptiblesdereutilizacineconmica,estoesloquehaposibilitadoelimpulsode una regulacin expresa de los subproductos y del concepto fin de residuo. En estos planteamientos del TJUE, de la Comisin y del Consejo, lo que subyace es una tensin entre el concepto amplio y el concepto estricto, ya que segn manejemos unouotro,tendrncabidaonoconceptoscomoeldesubproductoofinderesiduoy, evidentemente, las consecuencias jurdicas sern bien distintas.

6 Sobre estas nociones, vase SERRANO PAREDES, O. Una distincin con importantes consecuencias jurdicas:residuo,subproductoymateriaprimasecundariaRevistadeDerechourbansticoymedio ambiente, nm. 42, 2008. 7 COM (2007) 59 final, de 21 de febrero de 2007. mbito de aplicacin de la ley 22/2011, de residuos y suelos contaminados 40 1. El concepto de subproducto previsto en la LRSCEnprimerlugarhayquedistinguirsubproductodefinderesiduo.Un subproducto nunca es residuo, en consecuencia no se le aplica la presente ley ms que enaquelloquehacereferenciaasudefinicinyaloqueestablezcaalrespectola ComisindecoordinacinquecrealapropiaLRSC.Elloesnecesarioparadotarde homogeneidad a nivel estatal el concepto de subproducto ya que en la actualidad no es homogneo ni en el mbito de la UE, ni dentro de nuestro propio Estado autonmico y conellosepuedenplantearproblemasenfrontera,yaseaentreEstadosmiembroso inclusoentreComunidadesAutnomas.Ntesequeelhechodeserconsiderado subproductoynoresiduo,determinalaelusindelrgimenjurdicodelosresiduosy sus obligaciones. La nocin de subproducto tiene por tanto una gran importancia ya que supone una delimitacinrespectoalconceptoderesiduoyporellodebeserclaraeinequvocasu distincin ya que las consecuencias jurdicas y econmicas son muy distintas. Concarcterprevio,ninuestralegislacin,ninuestrajurisprudenciasehaban ocupado de la determinacin del concepto de subproducto. El artculo 4 de la LRSC, siguiendo mutatis mutandis el artculo 5 de la Directiva 2008/98/CE, define el subproducto como cualquier sustancia u objeto, resultante de un proceso de produccin, cuya finalidad primaria no sea la produccin de esa sustancia u objeto, que adems cumpla las siguientes condiciones: a) Que se tenga la seguridad de que va a ser utilizado ulteriormente, b)directamentesintenerquesometerseaunatransformacinulteriordistintade la prctica industrial habitual8, c)quelasustanciauobjetoseproduzcacomoparteintegrantedeunprocesode produccin, y

8VAZQUEZGARCA,D.sepreguntasipuedeconsiderarsetransformacinellavado,secado, homogeneizacindelasustanciaoproducto,aloquelmismorespondequedependersitales actuaciones forman parte o no del proceso productivo de que se trate sin solucin de continuidad. Si es as,lasustanciaserconsideradacomosubproducto,sinofueraas,estaramosanteoperacionesde valorizacindeunresiduoqueloexcluirancomosubproducto,enLaintroduccindelconceptode subproductocomounadelasprincipalesnovedadesdelanuevaLey22/2011,deresiduos,DiarioLa Ley, nm. 7722, de 25 de octubre de 2011, p.4. ngel Ruiz de Apodaca Espinosa 41 d)queelusoulteriorcumplatodoslosrequisitospertinentesrelativosalos productosascomoalaproteccindelasaludhumanaydelmedioambiente,sinque produzca impactos generales adversos. Evidentementenosetratadeunconceptopacfico,comolajurisprudenciadel TJCE ha tenido de demostrar en ms de una ocasin, en supuestos muy concretos. Para ello, la LRSC con el fin de dotar de mayor seguridad jurdica a los operadoresy evitar elusionesinjustificadasenlaaplicacindelrgimendelosresiduos,prevquela Comisindecoordinacinenmateriaderesiduosevaluarlaconsideracindeestas sustancias u objetos como subproductos, teniendo en cuenta lo establecido en su caso al respecto para el mbito de la Unin Europea9, y propondr su aprobacin al Ministerio deMedioAmbiente,yMedioRuralyMarinoquedictarlaordenministerial correspondiente. Es decir, se establece una especie de procedimiento administrativo a nivel estatal previaevaluacinporpartedelaComisindecoordinacinyposteriorelevacinal MinisteriodeMedioAmbientequemedianteordenministerialdeterminarsital sustanciauobjetopuedeserconsideradacomosubproductoenfuncindesudestino. Delaredaccindeestepreceptonosellegaaentendersilaordenministerialserun actoadministrativosingularqueseevacuarenfuncindecadasolicitudde subproductoosi,porelcontrario,serunanormareglamentariaqueestableceruna seriedesustanciasoproductosquepodrntenerlacategoradesubproductosen funcin del destino al que vayan destinados. Hastaquenoseapruebenlascorrespondientesrdenesministeriales,la DisposicinTransitoriaPrimerasealaquesecontinuarnaplicandolos procedimientosadministrativosquehubieranestadohastaelmomentovigentesenla materia. El problema es que tales procedimientos slo existen en Catalua, si bien hay alguna referencia a los subproductos en la legislacin extremea y andaluza. Lapuestaenmarchadeunsistemadedescatalogacinderesiduosparasu conversinensubproductosdependerdelaarticulacinquedelsistemaencuestin hagacadaComunidadAutnoma.Noobstante,esnecesarioestablecercierta homogeneidadanivelestatalparaevitardesigualdades,dotardeciertaseguridad

9Elartculo5.2delaDirectivaestablecelaposibilidaddequelaUEpuedaestablecercriteriosque deban cumplir las sustancias u objetos especficos para poder ser considerados como subproductos. mbito de aplicacin de la ley 22/2011, de residuos y suelos contaminados 42 jurdica a los operadores y sobre todo poder dar salida al mercado a aquello que pueda ser considerado como subproducto. Lacuestindelahomogeneidadenelsistematratadegarantizarseatravsdel ComitdeCoordinacinylascorrespondientesrdenesministerialesperodadoquela LRSCnoloestablecequizseatambinnecesarioquenoexistandiferentes obligaciones para los gestores de subproductos en funcin de la Comunidad Autnoma en la que estn ubicados. Comosealaba,elconceptodesubproductoesunconceptoquesehaido acuando con base en la jurisprudencia comunitariasobre casos concretos. Casos como la utilizacin del coque de petrleo como combustible10; los purines y el estircol como abono de explotaciones agrcolas11; los residuos mineros con transformacin previa para rellenar galeras12. El TJCE ha venido sealando que No obstante, habida cuenta de la obligacin de interpretardeformaampliaelconceptoderesiduos,paralimitarlosinconvenienteso molestiasinherentesasucondicin,hayquelimitarlaaplicacindeesteargumento relativoalossubproductosalassituacionesenlasquelareutilizacindeunbien,

10 STJCE de 14 de enero de 2004, asunto C-235/02, Mario Antonio Saetti Frediani y Andrea; STJCE de 24 de junio de 2008, asunto C-188/07,Comuna de Mesquer c. Total SA. ElTribunal deJusticia tambin haconsideradoquenoeraunresiduoaefectosdedichaDirectivaelcoquedepetrleoproducidoen una refinera de petrleo de manera voluntaria o como resultado de la produccin simultneade otras sustanciascombustiblespetrolferas,yquecontodacertezaseutilizacomocombustibleparalas necesidades energticas de la refinera y las de otras industrias. 11STJCEde8deseptiembrede2005,asuntoC-416/02,Comisinc.Espaa..estospurinesse utilizancomoabonoagrcolayseaplicanaterrenosbienidentificados.Sealmacenanenunabalsaen esperadelasoperacionesdeabono.Porconsiguiente,lapersonaquedirigelaexplotacin controvertida no tiene laintencin de desprendersede ellos, por lo que dichos purines no constituyen residuosenelsentidodelaDirectiva 75/442()Elhechodequeenelcatlogoeuropeoderesiduos figuren,entrelosresiduosdelaproduccinprimariaagrcola,lashecesanimales,orinayestircol(incluidapajapodrida),efluentesrecogidosselectivamenteynotratadosinsitu,nopuedeinvalidar estaconclusin.Enefecto,estamencingeneraldelosefluentesnotomaenconsideracinlas condicionesenquestosseutilizanyquesondeterminantesparaapreciarelconceptoderesiduo. Adems,enlaintroduccindelanexodelcatlogoeuropeoderesiduosseprecisaquedichalistade residuos es una lista no exhaustiva, que la inclusin de una sustancia en [la lista] no implica que sea unresiduoencualquiercircunstanciayquelainclusinsloespertinentecuandolasustanciase ajusta a la definicin de residuo. 12STJCEde18deabrilde2002,asuntoC-9/00,PalinGranit,STJCEde11deseptiembrede2002, asuntoC-114/01,AvestaPolaritelTribunaldeJusticiaentiendequelagangaylaarenaresidualde operacionesdeenriquecimientodemineralprocedentesdelaexplotacindeunaminanopodanser calificadas de residuos si el poseedor las utiliza legalmente para el relleno necesario de las galeras de la mina y da garantas suficientes sobre la identificacin y la utilizacin efectivas de dichas sustancias. ngel Ruiz de Apodaca Espinosa 43 material o materia prima no es slo posible, sino segura, sin transformacin previa, y sin solucin de continuidad del proceso de produccin13 2. El concepto de fin de residuo previsto en la LRSC Conceptosimilaroparecidoperoqueevidentementenoeslomismoapesarde quepuededarlugaraciertaconfusin,eselconceptofinderesiduoesunconcepto aplicable a los residuos que dejan de serlo en fase temprana para poder destinarse como materia prima secundaria a otro proceso productivo, perohan sido residuo a diferencia delsubproductoquenuncalohasidoy,porconsiguiente,haeludidolaaplicacindel rgimenjurdicodelosresiduos.Sobreesteaspecto,elTJCEtambinse habavenido pronunciandoalsealarqueunasustancianicamentedejadeserresiduocuandoha sido objeto de una operacin de valorizacin completa y puede ser tratada de la misma formaqueunamateriaprima,finalizasucondicinderesiduoyseconvierteenuna materia prima secundaria14. El considerando 22 de la Directiva 2008/98/CE, ya enuncia una serie de posibles categoras para las cuales se deben elaborar especificacionesy criterios respectodefin delacondicinderesiduo:residuosdelaconstruccin,algunascenizasyescorias, chatarra, ridos, neumticos, textiles, composta, papel y vidrio usados. Para afirmar que paraqueelresiduodejedeserlolaoperacindevalorizacinpuedesertansimple comocomprobarquelosresiduoscumplenloscriteriosdelacondicindefinde residuo. Elartculo5delaLRSCregulalacondicinfinderesiduoylaremite nuevamenteaunulteriordesarrolloreglamentariomediantelacorrespondienteorden ministerial que fijar los criterios en virtud de los cuales un residuo pueda acceder a tal condicin.Definetalconsideracindefinderesiduocomoaplicableadeterminados tipos de residuos, que hayan sido sometidos a una operacin de valorizacin, incluido el reciclado, que cumplan las siguientes condiciones:

13 STJCE de 18 de abril de 2002, asunto C-9/00, Palin Granit,14 STJCE 15 de junio de 2000,en relacin con la utilizacin comocombustible devirutasde madera contaminadas y de los conocidos como Luwa Bottons,(asunto C-418, 419/97; Arco Chemie) mbito de aplicacin de la ley 22/2011, de residuos y suelos contaminados 44 a) Que las sustancias u objetos resultantes se usen habitualmente para finalidades especficas. b) que exista un mercado o una demanda para dichas sustancias u objetos; c)quelassustanciasuobjetosresultantescumplanlosrequisitostcnicospara finalidades especficas, la legislacin existente y las normas aplicables a los productos;d) que el uso de la sustancia u objeto resultante no genere impactos adversos para el medio ambiente o la salud. Enlaelaboracindelacitadaordenministerial,laLeyestablecequedeber tenerse cuenta el estudio previo que realizar la Comisin de coordinacin en materia de residuos, lo establecido en su caso por la Unin Europea, la jurisprudencia aplicable, los principiosdeprecaucinyprevencin,loseventualesimpactosnocivosdelmaterial resultantey,cuandoseanecesario,laprocedenciadeincluirvaloreslmiteparalas sustancias contaminantes. De acuerdo con el artculo 6.2 in fine de la Directiva, la UE establecer criterios al menospararidos,papel,vidrio,metal,neumticosytextiles.Sibienentretantonose hayanestablecidocriteriosaescalacomunitariacadaEstadomiembropodrdecidir caso por caso teniendo en cuenta la jurisprudencia aplicable. Hablandodejurisprudenciaaplicable,yahubovariassentenciasdelTJCEsobre este particular. En concreto15: - STJCEde19dejuniode2003,asuntoC-444/00,MayerParry,elTribunal entiendequeunprocesodeneutralizacindestinadonicamenteahacer inocuosunosresiduos,nilatrituracindelosmismosconviertealos residuos en materia prima secundaria.

15SobreestassentenciasvaseentreotrosSANTAMARAARINAS,R.J.Lanocincomunitariade residuo como concepto jurisprudencial en V Congreso Nacional de Derecho Ambiental. Monografas de laRevistaAranzadideDerechoAmbiental,2004;ySERRANOPAREDES,O.Nuevoscriteriosde definicinparalosresiduosmineros:consecuenciasdelarecientejurisprudenciadelTJCERevista interdisciplinardegestinambiental,nm.60,2003;Aportacionesrecientesdelajurisprudenciadel TJCEentornoalconceptoderesiduo:losllamadosindicios,RevistaAranzadideDerechoAmbiental, nm.6,2004yLaplasmacindeloscriteriosjurisprudencialesenlaDirectiva2008/98/CE,de19de noviembre, sobre los residuos, Revista Aranzadi de Derecho Ambiental, nm. 16, 2009. ngel Ruiz de Apodaca Espinosa 45 oNosloesasenloquerespectaalagangaylaarenaresidualescuya utilizacin, en las actividades de construccin o en otros usos sea incierta (vanse los apartados 37 y 38 de la sentencia Palin Granit, antes citada), sinotambinenloquerespectaalagangaquehayadesertriturada puestoque,auncuandoseaprobableunautilizacindeestandole, requerirprecisamenteunaoperacindevalorizacindeunasustancia que,comotal,noseutilizanienelprocesodeproduccinminera,ni para el uso final programado. - STJCEde11deseptiembrede2003,asuntoC-114/01,AvestaPolarit,el Tribunal entiende que la descarga de un residuo en depresiones del terreno o su uso para terraplenarconvierten un residuo en materia prima secundaria. oSi el titular de una explotacin minera puede identificar fsicamente los desechosqueseutilizarnefectivamenteenlasgalerasydaala autoridadcompetentegarantassuficientesdedichautilizacin,tales desechos no debern considerarse residuos.- Cuestinsimilar,enlaSTJCEde18deabrilde2002,asuntoC-9/00,Palin Granit. o El poseedor de la ganga que resulta de la explotacin de una canteray esalmacenada,duranteunperodoindefinido,enesperadeunaposible utilizacin,sedesprendeotienelaintencindedesprendersedeellay, en consecuencia, la ganga ha de ser calificada como residuo a efectos de laDirectiva75/442/CEEdelConsejo,de15dejuliode1975,relativaa los residuos. - STJCEde15dejuniode2000,asuntoC-419/97ArcoChemie,eltratamiento previoderesiduos,comolatransformacinlosconocidoscomoLuwa Bottonsoderesiduosdemaderaimpregnadosdesustanciastxicasen virutas destinadas a servir de combustible en la industria del cemento o para producirenergaelctrica,acercadelascualeselrganojurisdiccional remitente se pregunta si constituyen materias primas o residuos a efectos de la Directiva. En este caso el TJCE los considera como residuos. mbito de aplicacin de la ley 22/2011, de residuos y suelos contaminados 46 - STJCEde11denoviembrede2004,C-457/2002,Niselli,enrelacinconla consideracin de la chatarra como residuo o no, seala: o losmaterialescomolosquesonobjetodelprocedimientoprincipalno puedenserreutilizadosdeformaseguraysintransformacinpreviasin solucindecontinuidaddelmismoprocesodeproduccinode utilizacin,perosonsustanciasyobjetosdelosquesusposeedoresse handesprendido.SegnlasexplicacionesdelSr.Niselli,losmateriales controvertidossesometenacontinuacinaunaclasificaciny,ensu caso,adeterminadostratamientos,yconstituyenunamateriaprima secundariaparalasiderurgia.Enestecontexto,selesdebeseguir calificandoderesiduoshastahabersidoefectivamenterecicladosen productos siderrgicos, es decir, hasta convertirse en productos acabados del proceso de transformacin al que estn destinados. En resumen, y de acuerdo con esta ltima sentencia, el TJCE vena estableciendo comorequisitoparaentenderunfinderesiduoomateriaprimasecundariaquelos residuos fuesen tratados con la finalidad de ser tiles, que el resultado de la valoracin pudiera emplearse de manera posible y segura en un proceso productivo como si de una materiaprimasetrataseyquesuutilizacinsustituyaelusodeotrosmaterialeso materias primas que hubieran debido emplearse para desempear el mismo cometido, lo que permite preservar los recursos naturales. Enlaactualidad,dehecho,laUEyahaaprobadounReglamento333/2011/UE relativoalachatarra(aceroyaluminio)comofinderesiduodestinadoaprocesos productivos.EsteReglamentoregulaminuciosamente,lasdefinicionesdechatarra, productor,importador,personalcualificado,inspeccinocular,envo,ascomola declaracin de conformidad del productor o importados. Ahora mismo en desarrollo de este concepto, hay otros cuatro reglamentos comunitarios en fase de preparacin Hayquedecirnoobstantequeestaregulacindefinderesiduosetratade regulaciones muy concretas, de pequeas fracciones de residuos concretos y con un fin ngel Ruiz de Apodaca Espinosa 47 concreto (ej. Papel destinado a papeleras) porque si no todo residuo acabara siendo fin de residuo y no es as. Aniveldecompetencias,comobiensehadichoexisteunaComisinde coordinacin que tiene por finalidadgarantizar la homogeneidad en la aplicacin de la Ley por parte de todas y cada una de las CCAA que son las que a fin de cuentas tienen competencias de ejecucin en materia de gestin de residuos. La aplicacin homognea tiene que serlo necesariamente en lo que se refiere a los conceptos de subproducto y de fin de residuo as como en lo que se refiere a las autorizaciones de las instalaciones de tratamiento. V. BIORRESIDUOS Y COMPOST La Ley siguiendo a la Directiva define los denominados biorresiduos, pero yendo msallquestatambindefineelcompost,conceptoquenoseencuentraenla Directiva. Assedefineelcompostcomoenmiendaorgnicaobtenidaapartirdel tratamientobiolgicoaerobioytermfiloderesiduosbiodegradablesrecogidos separadamente. No se considerar compost el material orgnico obtenido de las plantas detratamientomecnicobiolgicoderesiduosmezclados,quesedenominarmaterial bioestabilizador Estamosanteunanovedadenlasdefinicionesnoprevistassiquieraenla Directiva.Ahorabienellegisladormanejaunconceptodecompostrestrictivoy circunscritoaresiduosqueseanrecogidosselectivamente,loqueexcluyeconsiderar compostelresultantederesiduosorgnicosrecogidosenmasa16.Evidentementehay unafraccinorgnicaresidualdegranimportanciaquequedafueradelmbitode aplicacindelaLeyderesiduos,meestoyrefiriendoaloslodosprocedentesde estacionesdepuradorasdeaguasresidualesurbanas,principalmentedomsticas.La depuracin de las aguas residuales urbanas ha ido generando un importante crecimiento

16AslodestacanPOVEDA,P.yLOZANOCUTANDA,B.PrincipalesnovedadesdelanuevaLeyde residuos y suelos contaminados, Diario La Ley, nm. 7702, de 26 de septiembre de 2011. mbito de aplicacin de la ley 22/2011, de residuos y suelos contaminados 48 enlageneracindelodosdedepuradora,muchosdeloscualesprocurautilizarse directamenteenagriculturaaplicandoelRealDecreto1310/1990,perootrosmuc