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8/6/2019 20080908-PL ONPE 02614 Democracia Interna

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CONGRESO DE LA REPUBLICARECIBIDO

" fiode las Cumbres Mundiales en el Peru

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Lima, ",F i u8UCA(:dv"C"'-.:',6.R10Oficio N '118 -2008-SG/ONPEDoctorJOSE ABANTO VALDIVIESOOficial Mayor del Congreso de la RepublicaPlaza Bolivar sInLima.-

; Proposici6n Legislativa W Z b I Y - / Z D D g -D IJ PE -Es grato dirigirme a usted, por especial encargo de la Jefa Nacional de la OficinaNacional de Procesos Electorales - ONPE, doctora Magdalena Chu Villanueva y enuso de la facultad de iniciativa legislativa en materia electoral que nos confiere elarticulo 107 de la Constituci6n Politica del Peru, con el prop6sito de adjuntar alpresente dos Proposiciones Legislativas.Sobre el particular, debe mencionar que la ONPE se encuentra en una permanentepromoci6n del fortalecimiento de las organizaciones politicas en nuestro pais, enespecial de los partidos politicos, asl como en el desarrollo de procesos electoralestransparentes, imparciales y de pleno respeto a la volLintad popular, uno de cuyosinstrumentos 1 0 constituye la educaci6n civica ciudadana, funci6n que es intrinseca alquehacer de nuestra Instituci6n.

Proposici6n Legislativa que establece modificar los articulos 19, 20, 21,22,24,25 Y27 de la Ley W 28094, Ley de Partidos Politicos. Proposici6n Legislativa que establece derogar la Ley W 28582 - Ley quemodifica el articulo 5 de la Ley W 26486.

En tal sentido, agradecere tenga a bien iniciar el trarnite que corresponde.Sin otro particular, quedo de usted.Atentamente,

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LMV/pvy

Jr. Washington 1894, Cercado de Lima Central Telefonlca 417-06-30 [email protected]
mailto:[email protected]:[email protected]


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PROYECTO DE LEY QUE PROPONEMODIFICAR DIVERSOS ARTicULOS DELA LEY DE PARTIDOS POLiTICOSSOBRE DEMOCRACIA INTERNA (LEYN.D 28094)

La Oficina Nacional de Procesos Electoral, en ejercicio de la potestad contenida por elarticulo 1070 de la Constituci6n Politica del Peru, presenta el proyecto de ley siguiente:

PROYECTO DE LEYEXPOSICION DE MOTIVOS

Habiendose ya realizado procesos de democracia interna bajo el amparo de laLey de Partidos Politicos, Ley N 28094, Y recogiendo las diversas experienciasobtenidas como resultado de las actividades de asistencia tecnica brindada por laONPE a los partidos, ha surgido la necesidad de formular algunas propuestas dereforma a la mencionada Ley, las mismas que se sustentan seguidamente.Importancia de la Democracia Interna en los Partidos Politicos.

Dentro de las democracias representativas, las organizaciones politicascumplen un rol especialmente importante, pues representan las ideas de los electoresen el gobierno, posibilitando de esta manera la composici6n de los diversos interesesexistentes en la sociedad'. Dentro de este esquema, debemos resaltar por un lado, elgran valor que tiene el desarrollo de los procesos de democracia interna a fin degarantizar que los dirigentes de organizaciones politicas, asi como los candidatos enlas respectivas elecciones surjan a traves de un decisi6n tomada de maneradernocratica.

Par otro lado, en vista que las organizaciones politicas son la base de nuestrosistema dernocratico, el Estado tiene la obligaci6n de garantizar a su vez, que estasasociaciones - no obstante constituir personas juridicas reguladas par el derechoprivado - fomenten la democracia en su interior. A este ultimo objetivo, solo se puedeaspirar mediante la tutela de los principios y derechos en los procesos de elecci6n dedirigentes y candidatos.

Caso contrario existen dos riesgos. EI primero, que esta sea dirigida porautoridades que no necesariamente cuentan con los titulos necesarios para tal fin, 1 0cual a su vez perjudicaria la obtenci6n de legitimidad del partido en las elecciones alas cuales postule. En este ambito, la doctrina hace referencia a la lIamada "Ley dehierro de la oligarquia" por la cual las dirigencias de los partidos tienden a acumular elpoder de manera permanente, dejando de lado las decisiones de los afiliados": 1 0 quea su vez fomenta el caudillismo, de ingrata recordaci6n en el caso latinoamericano.

1 NOHLEN, Dieter, Y otros - Tratado de Derecho Electoral Comparado en America Latina. 1998. p. 91En: Revista E lecciones N.o

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EI segundo, que los candidatos no posean verdadera representacion, 1 0 cual asu vez perjudicara la capacidad del partido de canalizar las preferencias del electoradoa traves de sus representantes en los diferentes orqanos politicos. Se debe tenerpresente que la cantidad de electores existentes en una sociedad, solamente permite quela accion colectiva se etectue a traves de representantes elegidos por la esta". En esecontexto, siendo la obtencion del bienestar, un bien colectivo, no es posible que todos losmiembros de una sociedad negocien, de manera conjunta, para obtenerlo, salvo que estaneqociacion se etectue a traves de sus representantes validarnente eleqidos".

Es por ello que la formula para la aprobacion de las normas legales que organizanel Estado, tratan tam bien de buscar ese consenso con los intereses colectivos, tratandode asemejarse 1 0 mas posible, a la decision que habrian tomado los electores, dehaberse podido poner de acuerdo. En este aspecto desemperian un papel fundamentallos partidos politicos, al cumplir precisamente con dicho rol de representacion de losintereses de los diferentes componentes de la sociedad".

En este orden de ideas, no se debe dejar de lado que los movimientos dealcance regional son tambien organizaciones politicas que tienen un importante papelen la politica nacional, al tener la facultad (y por tanto la posibilidad) de presentarse alas elecciones regionales y municipales y al permitir a un nurnero significativo deciudadanos manifestarse dernocraticarnente por medio de sus representantes. Tansolo para darse una idea de la importancia que tienen los movimientos, podemossenalar que diecisiete de veinticinco gobiernos regionales han sido ganadas por estosmovimientos durante las elecciones regionales y municipales del 20066. La relevanciade estos movimientos como entes que canalizan la voluntad popular es entoncesindudable. Por ello es necesario aplicarles a los mismos las normas que rigen losprocesos de democracia interna de los partidos politicos tarnbien a dichasorganizaciones politicas, por las mismas razones que hemos explicitadoanteriormente.Propuestas de modificaci6n a las normas sobre democracia interna.

En este orden de ideas, el presente proyecto de ley apunta principalmente agarantizar el derecho de los afiliados a una aqrupacion politica a realizar procesos dedemocracia interna de sus representantes y dirigentes, conforme a los principios querigen el Estado de Derecho, tales como el respeto de la voluntad popular, latransparencia, la igualdad, la legalidad, entre otros; permitiendo asi cautelar susderechos politicos y tarnbien la subsistencia del sistema dernocratico.3 Sobre el particular: BUCHANAN, James y TULLOCK, Gordon - EI calculo del Consenso. Madrid: Espasa Calpe,1980, p. 249.4 Sobre el particular: OLSON, Marcur - "La logica de la accion colectiva". En: Diez Textos de Ciencia Politica.Barcelona: Ariel, 1992, p. 215-216.5 Const ituci6n de 1993:Articulo 35.- Organizaciones Polit icas

Los ciudadanos pueden ejercer sus derechos individualmente 0 a treves de organizaciones politicas comopartidos, movimientos 0 a/ianzas, conforme a ley. Tales organizaciones concurren a la tormecion y menitestecion de lavoluntad popular. Su inscr ipcion en el registro correspondiente les concede personal idad jur idica.

~'''-~ La ley establece normas orientadas a asegurar el funcionamiento tiemocret ico de los partidos polit icos, y la/'


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Por este motive, la propuesta de modificacion del articulo 19 incorpora laobligatoriedad de contar y regirse por un Reglamento Electoral. Asimismo, en garantiade los principios que deben regir en todo proceso electoral, se establece que esteReglamento debe ser aprobado antes de la convocatoria (principio de seguridadjuridica), y se senala que no puede ser modificado una vez que el proceso ha sidoconvocado (principio de preclusion de las etapas electorales y aplicacion del principiode imparcialidad). Esta modificacion se sustenta de igual forma en la existencia devacios normativos en los estatutos de las organizaciones politicas, los cuales debenser cubiertos por el Reglamento Electoral. Cabe precisar que, de esta manera, seprevienen los cam bios de las reg las de juego dentro de un proceso electoral,amparandose en vacios, 10que podria poner en duda la transparencia de los procesoselectorales internos"

La modificacion del articulo 20 apunta a este objetivo tarnbien, en tanto quegarantiza la independencia e imparcialidad del organa electoral central, frente a losdernas orqanos del partido. Debe anotarse asimismo, que la actual redaccion de dichoprecepto no ha garantizado la plena autonom ia de los orqanos electorales respecto alos orqanos de direccion partidaria, pudiendo generar inconvenientes dentro deldesarrollo del proceso electoral interno, 10que podria comprometer la imparcialidad delmismo. Asimismo, el uso del condicional "podra" (establecer las normas internas) dejaun margen de discrecionalidad que no deberia existir. EI 6rgano electoral "debe"establecer las normas internas para garantia de procedimientos justos y conocidos portodos los afiliados. Estas normas no pueden ser facultativas sino obligatorias para elpartido politico, dado que se convierten en garantias de imparcialidad, transparencia yespecializacion del proceso, asi como una adecuada asuncion de responsabilidad porparte del organismo electoral interno.

Con esta propuesta los partidos realizaran procesos electorales internos mejornormados, sin cambios ni variaciones de ultimo momenta, y los afiliados tend ran lasgarantias necesarias para un adecuado proceso. Asimismo, con esta rnodificacionnormativa su busca tutelar el derecho a la participacion politica de dichos afiliados yasegurar la representatividad del partido al cual se ha aludido anteriormente.

En este sentido, el articulo 21 de la actual LPP establece que los partidoscuenten facultativamente con el apoyo y asistencia tecnica de la ONPE en susprocesos de democracia interna. Sobre el particular, la opinion generalizada, plasmadaen diversos proyectos de ley, asi como en expresiones vertidas por personasvinculadas a la materia, entre politicos, periodistas y analistas politicos, permiteconcluir en la necesidad de contar, de manera obligatoria, con la participacion de laONPE en estos procesos, a fin de fortalecer, tanto interna como externamente, laimagen de las agrupaciones politicas y de las decisiones adoptadas, con relacion a laeleccion de sus representantes. Cabe senalar que los partidos politicos que optaronpor solicitar el apoyo y asistencia tecnica de la ONPE en el marco de 10dispuesto porla LPP, han reconocido su importante labor, 10que ha coadyuvado a su fortalecimiento

Ahora bien, las normas de la LPP en materia de democracia interna novulneran la autonomia y libertad propia de los partidos politicos para regularse deobre el particular: ONPE - Democracia en los partidos politicos. Lima: ONPE, 2006, p. 135 YSS.

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manera independiente. Por el contrario, las disposiciones imperativas que contieneesta ley son escasas y tienen por objeto coadyuvar, en el marco de 1 0 dispuesto por laConstitucion, a su fortalecimiento. De hecho, si bien las disposiciones sobredemocracia interna podrian ser consideradas por algunos como limitantes al derechode asociacion del partido politico, en el ambito de su potestad organizativa, tam bien escierto que la ley debe otorgar la necesaria proteccion a otro derecho fundamental, quees la participacion politica de los propios miembros de dicho partido".

En concordancia con 1 0 antes expuesto, consideramos conveniente establecerla obligatoriedad de la participacion de la ONPE en el apoyo y asistencia tecnica a losprocesos de democracia interna de las organizaciones politicas, en estricta relaci6ncon su competencia constitucional de organismo electoral autonorno encargado deplanificar, organizar y ejecutar los procesos electorales. Asimismo, es pertinenteespecificar que la labor de la ONPE, al brindar asistencia tecnica y emitir informes alrespecto, garantiza la autonomia de las mencionadas organizaciones y de sus orqanoselectorales, coadyuvando con la misma, de manera tecnica,

En la presente propuesta, se agrega en la sumilla del articulo 22, que laoportunidad de las elecciones a la que se refiere dicho articulo es la eleccion decandidatos, de manera especffica. La finalidad de tal puntuacion, es la de evitarconfusiones sobre su ambito de aplicacion, teniendo una finalidad eminentementeaclaratoria.

En cuanto al articulo 24, se sugiere otorgar mayor libertad a lasorganizaciones politicas para poder establecer en su estatuto cual es el organa delpartido que puede decidir la modalidad de eleccion de los candidatos para sus cargosde eleccion interna. Esta modificacion permitiria que sean los mismos afiliados quienesdecidan el nivel de la orqanizacion que tenga esta facultad, no restrinqiendoseunicarnente al organa maximo, como sucede a la fecha, generando en la practica,dificultades en el desarrollo del proceso electoral.

Tarnbien en este mismo articulo se agrega que los candidatos para los cargosde Presidente y Vicepresidente Regional, asl como el cargo de Alcalde, deben sernecesariamente elegidos y no designados, tal y como sucede actualmente con elcargo de candidato a Presidente de la Republica. Lo que se busca con estamodificacion es fomentar que los principales cargos de una eleccion sean sometidos auna votacion dernocratica y no queden sujetos a decisiones no siempre claras,otorgando asi una adecuada representatividad partidaria a dichos candidatos.

En el articulo 25 se propone incluir la dtspostcion contenida originariamenteen el articulo 22 de la Ley, en cuanto se establece un plazo maximo de cuatro ariesde duracion de los cargos directivos del partido. La ellrnlnacion del referido periodo derenovacion se aprobo el 27 de junio de 2005, cuando el Congreso modifico los plazosrelacionados con elecciones internas, a traves de la Ley N 28581. Con estapropuesta, se busca evitar aquellas situaciones en donde las autoridades del partidose mantienen en el cargo en forma indefinida, hecho que podria vulnerar los principiosdernocraticos que deben regir al interior de un partido politico, en particular el referidoa la alternancia electoral.B Sabre el particular: OROZCO HENRIQUEZ, J. Jesus - "La democracia interna de los partidos politicos enlberoamerica y su garantia jurisdiccional". En: Reforma Judicial N. 04 . Mexico: UNAM, 2004, p. 224-225.

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Finalmente, la rnodiflcacion del articulo 27 pretende aclarar que para laselecciones realizadas mediante orqanos partidarios, los delegados deben haber sidoelegidos para cad a proceso electoral, necesariamente por voto universal, libre,voluntario, igual, directo y secreto de sus afiliados, con la finalidad de garantizar losprincipios electorales y democraticos, asl como tutelar consecuentemente losderechos de los afiliados.2.- ANALISIS COSTO BENEFICIO

EI presente proyecto de ley no genera un costo econornico al Estado. Permitegarantizar de mejor manera el ejercicio de los derechos de participacionciudadana al interior de los partidos politicos, otorqandoles mayorrepresentatividad y legitimidad, 10cual redunda en un loqico beneficio para elsistema politico en su conjunto.Dicha legitimidad a su vez permite que los partidos politicos canalicenadecuadamente las preferencias del electorado, reduciendo eficientemente elcosto de la toma de decisiones en el Estado, sea desde el punto de vistaeconornico, social 0 politico. Ello finalmente asegura el respeto de los derechosa la participacion politica de los afiliados y ciudadanos al interior del partidopolitico.

3.- EFECTOS DE LA VIGENCIA DE LA NORMA SOBRE LA LEGISLACIONNACIONAL

La presente iniciativa legal propone modificar los articulos 19, 20, 21, 22,24, 25, 27, de la Ley de Partidos Politicos, N.o28094.

FORMULA LEGALArticulo 1._ Modifiquense los articulos 19, 20, 21, 22, 24, 25, 27, de la Ley dePartidos Politicos, N .o 28094, en los siguientes terminos:"Articulo 19.- DEMOCRACIA INTERNA

La eleccion de las autoridades y candidatos de los partidos politicos ymovimientos en todos los niveles, debe regirse por las normas de democracia internaestablecidas en la presente ley, en el estatuto y en el reglamento electoral."

EI reglamento electoral debe ser aprobado antes de la convocatoria alproceso electoral respectivo, y no podra ser modificado una vez que el procesoha sido convocado.""Articulo 20.- DEL ORGANO ELECTORAL DEL PARTIDO POLiTICO 0MOVIMIENTO

La eleccion de las autoridades y de los candidatos a cargos publicos deeleccion popular es realizada por un orqano electoral central, conformado por unmlnimo de tres miembros. Este tiene autonomia respecto de los demas organosinternos y cuenta con orqanos descentralizados tarnbien colegiados, que funcionan

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O~PEen los comites partidarios.

EI 6rgano electoral serialado en el parrato anterior tiene a su cargo larealizaci6n de todas las etapas de los procesos electorales del partido, incluidas laconvocatoria, la inscripci6n de los candidatos, el c6mputo de los votos 0 la verificaci6ndel qu6rum estatutario, la proclamaci6n de los resultados y la resoluci6n de lasimpugnaciones a las que hubiere lugar. Para tal efecto, debe establecer las normas 0disposiciones internas que correspondan, con arreglo al reglamento electoralvigente.""Articulo 21.- PARTICIPACION DE LA ONPE

Los procesos electorales organizados por los partidos politicos y movimientos,tanto para la eleccion de candidatos, autoridades y delegados ante orqanospartidarios con facultades eleccionarias, deben contar obligatoriamente con elapoyo y asistencia tecnica de la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE), enlas siguientes etapas:

a) Planeamiento del proceso y cronograma.b) Elaboraci6n del padr6n electoral.c) Inscripci6n de candidatos.d) Elaboraci6n del material electoral.e) Publicidad electoral.f) Conformaci6n de las mesas receptoras de votos.g) Acto de votaci6n.h) Escrutinio y c6mputo de votos.i) Entrega de resultados.j) Resoluci6n de impugnaciones.k) Proclamaci6n de resultados.La ONPE remite al organa electoral central del partido politico 0

movimiento, informes parciales sobre el desarrollo del proceso electoral. En elcaso de constatar irregularidades, notifica al 6rgano electoral para que elias sesubsanen.

Asimismo, la ONPE emite un informe final sobre cada proceso electoraldel partido politico 0 movimiento, el cual debera remitirlo al organa electoralcentral, para los fines pertinentes y publicarlo en su paqlna web .."Articulo 22.- OPORTUNIDAD DE LAS ELECCIONES DE CANDIDATOSLos partidos politicos, alianzas y los movimientos realizan eleccionesinternas de candidatos a cargos de elecci6n popular, que se etectuan entre los cientoochenta (180) dias calendario anteriores a la fecha de elecci6n y veintiun (21) diasantes del plazo para la inscripci6n de los candidatos.""Articulo 24.- MODALIDADES DE ELECCION DE CANDIDATOSCorresponde al organa del partido politico 0 del movimiento que

~,=;~" establezca el Estatuto, decidir la modalidad de elecci6n de los candidatos a los quet : c f - : " ~ 0 - e . . e refiere el articulo anterior.l i e . ' : : / ! \ ~ ' _ "i -.. ! < _ ' " , _ - : / 1 \ - ' : :,~~,,~ Para tal electo, al menos las cuatro quintas partes del total de candidatos a

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reprsentantes al Congreso, al Parlamento Andino, Consejeros Regionales 0Regidores, deben ser elegidas bajo alguna de las siguientes modalidades:a) Elecciones con voto universal, libre, voluntario, igual, directo y secreto delos afiliados y ciudadanos no afiliados.b) Elecciones con voto universal, libre, igual, voluntario, directo y secreto delos afiliados.c) Elecciones a traves de orqanos partidarios, con voto libre, igual, obligatarioy secreto de los delegados.Hasta una quinta parte del numero total de candidatos puede ser designadadirectamente par el organa del partido que disponga el estatuto. Esta facultad esindelegable.Dicha potestad no puede ser aplicada para el caso de candidatos a Presidentey Vicepresidentes de la Republica, Presidentes y Vicepresidentes Regionales, y

Alcaldes, los cuales deberan ser necesariamente elegidos.Cuando se trate de elecciones para conformar las listas de candidatos para el

Congreso de la Republica, el Parlamento Andino, los Consejos Regionales y paraRegidores, hay representacion proporcional, en la medida en que dichas candidaturassean votadas por lista completa.""Articulo 25.- ELECCION DE AUTORIDADES DEL PARTIDO POLiTICO

La renovaci6n de autoridades del partido politico 0 movimiento serealizara al menos una vez cad a cuatro (4) anos, La elecci6n de estasautoridades se efectuara bajo alguna de las tres modalidades senaladas en elarticulo 24, conforme a 10que disponga el estatuto y acuerde el orqano maximo delpartido.""Articulo 27.- ELECCION DE DELEGADOS INTEGRANTES DE LOS ORGANOSPARTIDARIOS

Cuando la eleccion de candidatos y autoridades del partido politico 0movimiento se realiza conforme con la modalidad prevista en el inciso c) delarticulo 24, los delegados que integran los respectivos orqanos partidariosdeben haber sido elegidos para cada proceso electoral, por voto universal,libre, voluntario, igual, directo y secreto de los afiliados, conforme a 10quedisponga el estatuto."

Lima, 20 de agosto de 2008.

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