3.1 bid gestion financiera subnacional ajustada

Liderando el Desarrollo Sostenible de las Ciudades

Unidad TemticaGestin Financiera

Subnacional

Semana 3


Gerente Sector de Conocimiento y Aprendizaje:

Federico Basaes

Jefe del Instituto Inter-Americano para el Desarrollo Econmico y Social - INDES:

Juan Cristbal Bonnefoy

Coordinador General del Programa:

Jos E. Yitani

Equipo del programa:

Alison Elas Ana Haro Andrea Dusso

Autor del Documento:

Rosa Amelia Gonzlez

Correccin de estilo y maquetacin:

Manthra Comunicacin integral

Este documento es propiedad intelectual del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y del Instituto Interamericano para el Desarrollo Econmico y Social (INDES). Cualquier reproduccin parcial o total de este documento debe ser informada al INDES- BID en la direccin [email protected]. Esta unidad fue diseada y desarrollada para el curso Gestin para Resultados en el Desarrollo en Gobiernos Subnacionales y cedida para el presente curso.Las opiniones expresadas en esta publicacin son exclusivamente de los autores y no necesariamente reflejan el punto de vista del Banco Interamericano de Desarrollo, de su Directorio Ejecutivo ni de los pases que representa. Se prohbe el uso comercial o personal no autorizado de los documentos del Banco, y tal podra castigarse de conformidad con las polticas del Banco y/o las legislaciones aplicables.

Copyright [2014] Banco Interamericano de Desarrollo.

Contenido

1. Objetivo del aprendizaje ...................................................... 3

1.1. Responsabilidades de gasto ......................................... 3

1.2. Ingresos propios ............................................................ 7

1.2.1.Ingresos tributarios ...................................................... 8

1.2.2.Ingresos no tributarios ............................................... 18

1.3. Balance de las finanzas pblicas subnacionales: desequilibrios verticales y horizontales ....................... 21

1.3.1.Transferencias intergubernamentales ........................ 21

1.3.2.Endeudamiento .......................................................... 27

1.4. Sntesis de la unidad .................................................. 31

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Gestin Financiera Subnacional

Unidad temtica: Gestin Financiera Subnacional

1. Objetivo del aprendizajeConocer la estructura de los ingresos y gastos de los gobiernos subnacionales en el contexto de Amrica Latina, as como las opor-tunidades y limitaciones que el manejo de las finanzas pblicas supone para la gestin para resultados en el mbito de estos go-biernos.

1.1. Responsabilidades de gastoLa teora del federalismo fiscal1 establece que un programa de des-centralizacin2 debe comenzar por definir las responsabilidades de provisin de bienes pblicos o de gasto entre distintos niveles de gobierno, para despus garantizar la disponibilidad de los ingresos necesarios para financiarlos mediante la asignacin de potestades tributarias, la emisin de deuda y las transferencias que podran requerirse para corregir posibles desequilibrios en las finanzas in-tergubernamentales (Bahl, 2007).

De acuerdo a lo anterior, conviene preguntar Qu regla se debe seguir para asignar responsabilidades de gasto entre los diferentes niveles de gobierno? Para responder a la pregunta, Oates (1972) utiliz un esquema de anlisis econmico que posteriormente se conoci como el teorema de la descentralizacin. Dicho teore-ma demuestra que con iguales costos para los distintos niveles de gobierno, el suministro de un bien pblico por parte de los go-biernos subnacionales promueve una mayor eficiencia del gasto pblico, puesto que permite un mejor ajuste entre las preferencias

1 La Teora del Federalismo Fiscal (Tiebout, 1956; Oates, 1972; Musgrave and Musgrave, 1973) hace referencia a la actuacin de las distintas administraciones pblicas (central, estadual/provincial y local) desde la doble vertiente del ingreso y del gasto. Segn esta teora, los tres niveles de gobierno se reparten las tres funciones bsicas del sector p-blico (estabilizacin macroeconmica, redistribucin de la riqueza y asignacin del gasto pblico) de la siguiente forma: la funcin de estabilizacin macroeconmica, as como la poltica y los mecanismos de redistribucinespecialmente los referidos a la compensacin de diferencias de riqueza interregionaldeben corresponder al gobierno nacional; por su parte, la funcin de asignacin (proceso de toma de decisiones sobre la cantidad y objeto del gasto pblico), debe estar distribuida entre los diferentes niveles de gobierno.

2 La descentralizacin se refiere a las iniciativas de poltica que implican traspasar decisiones presupuestarias a las autoridades subnacionales (provincias, regiones, municipios) elegidas a travs de un proceso democrtico. Estas de-cisiones presupuestarias incluyen la libertad para fijar los niveles y la composicin tanto de gastos como de ingresos, as como la posibilidad de que las entidades subnacionales puedan elegir libremente su nivel de endeudamiento (Sanguinetti, 2010).

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de los ciudadanos y las caractersticas y cantidades ofrecidas de dicho bien. La idea es asegurar que la gestin y provisin de los bienes tomen en consideracin las particularidades y preferencias locales, y que aprovechen la cercana entre beneficiario y provee-dor como un instrumento para facilitar la transparencia y el control ciudadano. Para ciertos bienes y servicios (como la salud primaria y la educacin bsica, el transporte pblico o la seguridad), las preferencias de los ciudadanos varan significativamente entre una jurisdiccin y otra, de modo que la informacin local es clave para asegurar una buena provisin.

No obstante, en algunas situaciones, la regla de asignar la respon-sabilidad al nivel de gobierno ms prximo a los ciudadanos pue-de no ser la ms adecuada. Tales situaciones son:

1. Extensin de los beneficios o externalidades3 a jurisdicciones limtrofes: si los bienes o servicios provistos tienen potenciales usuarios o afectados por las externalidades en regiones o loca-lidades limtrofes, entonces la responsabilidad de gasto debe asignarse a un nivel de gobierno superior como el estatal o na-cional. Segn este criterio, en el caso de servicios cuyos bene-ficios se extienden a toda la nacin, como la defensa nacional o la generacin hidroelctrica a gran escala, stos deben ser provistos por el gobierno central. Por su parte, la provisin de bienes y servicios cuyos beneficios se perciban a nivel regional o local, como la salud y la educacin bsica, debera ser tarea de los gobiernos subnacionales. La idea es conseguir el mayor grado de coincidencia posible entre la poblacin servida y el mbito geogrfico correspondiente a cada nivel de gobierno.

2. Existencia de economas de escala: en presencia de altos cos-tos fijos, como en el caso de los servicios de infraestructura, el reparto de stos entre un mayor nmero de usuarios permite reducir los costos medios y hacer un uso ms racional de la ca-pacidad instalada excedente. Las economas de escala podran no explotarse si se asigna la responsabilidad del gasto a los go-biernos locales.

El cuadro 1 resume los argumentos a favor y en contra de la des-centralizacin para un conjunto de servicios pblicos. A partir de ese anlisis, los servicios ms susceptibles de administrarse por

3 Son efectos positivos o negativos que una organizacin o actividad econmica produce sobre terceros que no estn directamente involucrados en el intercambio (no son proveedores ni consumidores del bien o servicio). Los afectados no retribuyen el beneficio que reciben si la externalidad es positiva, ni son compensados por el perjuicio que se les causa, si la externalidad es negativa.

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los gobiernos subnacionales son aquellos con heterogeneidad de las preferencias entre jurisdicciones, alta; condicin local (cercana proveedor-beneficiario), alta y media; extensin de los beneficios/externalidades, baja y media; y bajas economas de escala. Dichos servicios son la salud primaria, la educacin bsica, la seguridad urbana, el transporte, la vivienda, agua y saneamiento.

Cuadro 1. Argumentos a favor y en contra de la provisin descentralizada de servicios

Servicios Heterogeneidad Condicin localExtensin de beneficios o externalidades

Economas de escala

Transporte urbano Alta Alta Media Baja

Vivienda Alta Alta Baja Baja

Educacin bsica Alta Media Baja Baja

Salud primaria Alta Media Baja Baja

Seguridad Alta Alta Media Baja

Agua Baja Alta Baja Baja/Media

Distribucin de energa elctrica Baja Alta Baja Baja/Media

Transmisin de energa elctrica Baja Baja Alta Alta

Generacin de energa elctrica Baja Baja Media/Alta Alta

Telecomunicaciones Baja Baja/Media Media/Alta Alta

Educacin superior Alta Baja Alta Alta

Salud de alta complejidad Alta Baja Alta Alta

Fuente: Sanguinetti (2010).

El modelo seguido por la mayora de los pases de Amrica Latina indica que, en general, el gobierno nacional se reserva la provisin de bienes y servicios que tienen muchas externalidades, mientras que los gobiernos locales se responsabilizan de los bienes y ser-vicios con pocas externalidades, que les permiten internalizar sus costos. A su vez, los gobiernos subnacionales (regionales y loca-les) administran, en general, los servicios que poseen alta utilidad subsidiaria, es decir, aquellos cuya provisin puede ser evaluada y controlada por la poblacin debido a la cercana proveedor-bene-ficiario (como los servicios urbanos, la salud primaria y la educacin bsica). Los servicios con baja utilidad subsidiaria, como la defen-sa nacional, estn reservados al gobierno central. En el siguiente cuadro se muestran algunas reas descentralizadas de gasto en los pases de Amrica Latina.

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Cuadro 2. reas descentralizadas de gasto en nueve pases de Amrica Latina y el Caribe

Servicios: BRA ARG MX VEN COL BOL CHI PER ECU

Infraestructura bsica MI I I IMI

MI I

MI

MI

Edu-ca-cin bsica

Infraestructura MI

I I (I) M(I) M M N N

Personal N N N N N N N N

Salud pri-maria

InfraestructuraMI I

I (I)M(I)

M M N

Personal N N N N N N

Salud 2 y 3 nivel (M)I I I N NInfra:M N N N

N: Asignado al gobierno nacional.M: Asignado al gobierno municipal.I: Asignado al gobierno intermedio.(I): En el caso de Colombia, significa que al nivel intermedio se le asign un papel subsidiario.(M): En el caso de Brasil, significa que el servicio est asignado slo a los grandes municipios. En los casos de Ecuador y Venezuela, significa que la competencia se puede asignar a esos niveles de gobierno, por solicitud de cada gobierno subnacional.

Fuente: Finot (2007).

Grfico 1. Porcentaje del gasto descentralizado en Amrica Latina

Fuente: Daughter y Haper (2006).

Argentina

Brasil

Colombia

Mxico

Venezuela

Bolivia

Per

Ecuador

Uruguay

Chile

Honduras

Guatemala

El Salvador

Paraguay

Nicaragua

Costa Rica

Panam

0 10 20 30 40 50 60

1996 2004

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Infraestructura y personal: los casos de educacin escolar y salud estn diferenciados de acuerdo al nivel de descentralizacin, si ste se ha realizado slo en la infraestructura fsica, del personal empleado, o en ambos casos.

Segn un anlisis reciente conducido por la Subsecretara de Desa-rrollo Regional y Administrativo (SUBDERE) del Gobierno de Chile (2009) el grado de descentralizacin fiscal del gasto es bastante heterogneo en Amrica Latina. Por una parte, se observa que Ar-gentina, Brasil y Colombia han descentralizado el gasto entre el 40 y el 50%, ubicndose entre los pases ms altamente descentrali-zados del mundo, tales como Canad, Estados Unidos y los pases Nrdicos de Europa, mientras que Bolivia lo ha hecho entre el 20 y el 30% y Per entre el 10 y el 20% (ver grfico1). Colombia y Per han experimentado importantes avances en la descentralizacin del gasto en el periodo 1996-2004. Bolivia, por el contario, es uno de los pocos pases en donde se observa una leve tendencia hacia la recentralizacin.

Si bien Argentina y Brasil exhiben los ms altos niveles de descen-tralizacin fiscal, se tiende a privilegiar la descentralizacin del gas-to al nivel intermedio en lugar del municipal. Argentina es el pas que ms ha descentralizado el gasto a nivel intermedio (33,6%). Colombia, por su parte, es el pas que ms ha descentralizado el gasto a nivel municipal (25,4%).

1.2. Ingresos propios

NO

TR

IBU

TAR

IOS

TRIB

UTA

RIO

S

ING

RE

SOS

PRO

PIO

S

Impuesto sobre bienes inmuebles (IBI)

Impuesto a las actividades econmicas (IEA por sus siglas en ingls)

Impuesto especcos (vehculo, tabco, licores, otros)

Contribucin por mejoras o valorizaciones

Impuestos o regalas a la explotacin de recursos naturales

Tarifas de servicios de utilidad pblica (agua potable, drenajes y cloacas, electricidad)

Tarifas de otros servicios pblicos (aseo urbano, trasnporte pblico, parques y recreacin)

Tasas de servicios adeministrativos(licencias y permisos, tramitacin de documentos)

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Los ingresos propios de los gobiernos subnacionales son aque-llos recaudados directamente por los gobiernos intermedios y lo-cales. Como se muestra en el diagrama anterior, se clasifican en tributarios y no tributarios. Los ingresos tributarios son aquellos provenientes de los impuestos que pagan las personas naturales y jurdicas que residen, poseen bienes inmuebles o realizan transac-ciones y actividades econmicas en su territorio. Los ingresos pro-pios no tributarios son los provenientes de las tarifas cobradas por los servicios prestados por los gobiernos subnacionales, as como los originados por la venta de bienes de su propiedad4.

1.2.1. Ingresos tributariosEn materia de ingresos propios de los gobiernos subnacionales, los pases en desarrollo muestran un patrn bastante conservador. Cifras de Bahl (2008) indican que el peso de los impuestos subna-cionales en el total de los impuestos recaudados en el pas, es slo del 10%, en tanto, en las naciones industrializadas representa un 20%. Aunque en muchos de esos pases, especialmente en Am-rica Latina, los gobiernos subnacionales administran una variedad de impuestos, stos cuentan muy poco como proporcin de sus ingresossalvo en casos excepcionales como Brasil y Colombia, donde la tercera parte de las necesidades de gasto son financiadas con recursos propios.

Los ingresos por impuestos generados en el nivel intermedio de gobierno, o sea aquellos que son administrados por las goberna-ciones de estados o provincias, tienen mayor importancia en aque-llos pases de rgimen federal como Argentina, Brasil y Mxico. De modo similar a lo observado a nivel local, los ingresos generados en los gobiernos intermedios se recaudan en pocas jurisdicciones, donde se concentran actividades de mayor valor agregado y resi-dentes con mayores ingresos y actividades econmicas relevantes.

En el cuadro 3 se muestran los impuestos subnacionales ms im-portantes en un conjunto de pases de Amrica Latina:

4 Los ingresos propios determinan la capacidad de los gobiernos intermedios y locales para financiar sus necesidades de gasto de manera autnoma, es decir, sin necesidad de endeudarse o recurrir a transferencias de fondos por parte del gobierno nacional. De all su importancia en la GpRD en los gobiernos subnacionales.

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Cuadro 3. Principales ingresos tributarios subnacionales en Amrica Latina

Un buen sistema de impuestos es crucial para garantizar equilibrio en las relaciones fiscales intergubernamentales. Una vez que las asig-naciones de gasto y su regulacin son acordadas para los gobiernos intermedios y locales, la asignacin de impuestos, el diseo de trans-ferencias y la poltica de endeudamiento constituyen las tres fuentes de ingreso utilizadas para cubrir sus necesidades de gasto. De entra-da, el gobierno central tiene ventajas frente a los gobiernos subna-cionales en materia de ingresos, al contar con la potestad para crear y administrar un mayor nmero de impuestos y tributos, as como los recursos para administrarlos de una forma ms eficiente.

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Inmue-blesurbanos

Inmue-blesurbanos

Inmueblesurbanos

Inmue-blesurbanos

Inmueblesurbanos

Inmueb-lesurbanos

Inmue-blesurbanos

Inmue-blesurbanos

Circu-lacin devehculos

Circu-lacin devehcu-los





Regalas enrecursosnaturales


Inte

rmed

io


Regalas enrecursosnatu-rales


No tienen im-puestos asigna-dos

No tienen im-puestos asigna-dos

Ingresos brutosActividades econmi-cas

Im-puesto a las ventas

Ingresos person-ales

Contri-buciones por mejoras

Vehculos Vehcu-losVehcu-los

Venta de gasolina

Compra de ve-hculos

Compra de vehcu-los

Venta de tabaco y licores

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Los impuestos subnacionales ms comunes son: el impuesto sobre bienes inmuebles, el impuesto/patente a las actividades econmi-cas (de comercio e industria) y los impuestos especficos (vehculos, gasolina, tabaco y licores, entre otros).

Impuesto sobre bienes inmueblesDe acuerdo con la literatura de federalismo fiscal, el impuesto so-bre bienes inmuebles (IBI) o impuesto predial5 es la fuente de in-gresos idnea para los gobiernos locales, especialmente en pases con un sistema federalista. El propietario u ocupante del inmueble paga al municipio un porcentaje del valor fiscal o avalo catastral del inmueble; este ltimo se calcula en funcin del valor de merca-do del inmueble (de compra-venta o renta por alquileres o arren-damientos).

La mayor ventaja del IBI como fuente de financiamiento de los go-biernos locales, es su base imponible amplia e inmvil. Como el valor de los inmuebles no es tan sensible a los ciclos econmicos, este impuesto tiene la capacidad de generar ingresos productivos a niveles razonables y estables, incluso en economas inflaciona-rias. El IBI tiene una alta correspondencia jurisdiccional entre lo que paga el contribuyente y los beneficios que se reciben por los servicios pblicos financiados con el impuesto, por lo cual los resi-dentes tienden a considerarlo justo. De hecho, cuando los recursos obtenidos financian objetivos relacionados ms directamente al valor de las propiedades, tales como calles y avenidas, tratamiento de aguas negras, alcantarillado o alumbrado pblico, el impuesto es asumido como una carga al usuario. En otros casos, el tributo es visto por muchos contribuyentes como un impuesto general que financia los servicios locales, en funcin de la capacidad de pago.

Pese a todas las ventajas y virtudes que apunta la literatura, en el caso de la mayora de los gobiernos locales en los pases en desa-rrollo, los montos efectivamente recaudados por concepto del IBI estn significativamente por debajo de los ingresos potenciales. En promedio, los ingresos del IBI como proporcin del Producto Interno Bruto (PIB) son menores en los pases en desarrollo que en los industrializados. En los primeros aos de los 2000 en los pases de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OECD, por sus siglas en ingls)6 el IBI representaba 2,21% del

5 El nombre de este impuesto vara segn el pas, pero siempre se refiere al tributo que tiene su base en el valor fiscal de los inmuebles.

6 La Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE) est compuesta por 33 pases, entre los cuales se encuentran: Canad, Estados Unidos, Reino Unido, Alemania, Francia, Italia y Japn, entre otros.

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PIB, mientras que en los pases en desarrollo llegaba a 0,68% (en una muestra de 18 pases de la OECD y 29 pases en desarrollo). En particular, algunos pases de la OECD hacan un uso muy inten-sivo del impuesto; por ejemplo, Canad recaudaba una cantidad equivalente al 4% del PIB y Estados Unidos un 3% (Bahl y Martnez-Vazquez, 2007).

Tambin se han expresado algunas crticas a la administracin del IBI por parte de los gobiernos locales. Aun cuando la base im-ponible son bienes tangibles, la valoracin de propiedades no es una ciencia y en diferentes experiencias en el mundo ha resultado ser bastante imprecisa, dejando campo abierto a la discrecin de los funcionarios. Como se mencion anteriormente, la regla para valorar las propiedades ha tomado como referencia el valor del mercado. Sin embargo, aun en pases con sistemas de impues-to de avanzada, surgen discrepancias en el valor calculado por la agencia tributaria entre propiedades del mismo tipo, entre clases de propiedad y entre municipios, causadas generalmente por mo-tivos polticos y/o tcnicos. En tales casos, por su conocimiento del mercado objeto del tributo, los contribuyentes pueden cuestionar cualquier valoracin de su propiedad que consideren incorrecta.

A medida que la carga tributaria aumenta, la resistencia a pagar podra crecer exponencialmente, as como tambin las demandas ciudadanas por la cantidad y calidad de los servicios pblicos aso-ciados al impuesto. Si los gobiernos locales no cuidan la buena prestacin de tales servicios, el costo poltico del IBI puede ser alto, generando ello incentivos para que los gobernantes munici-pales prefieran cobrar otros tributos, como el impuesto a las acti-vidades econmicasdonde la correspondencia jurisdiccional es menor, presionen por mayores transferencias intergubernamenta-les o se endeuden, generando problemas fiscales al prximo go-bierno en ejercicio.

En ocasiones, los gobiernos locales de los pases en desarrollo ar-gumentan que la administracin del IBI est llena de problemas tcnicos que hacen prcticamente imposible el cobro de este tri-buto. Sin embargo, la experiencia prctica muestra una serie de re-formas que han mejorado significativamente la gestin del IBI (Bird y Slack, 2004; Dillinger, 1997). El cuadro 4.4 resume los problemas tpicos de la administracin del IBI y algunas opciones de solucin.

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Cuadro 4. Principales problemas de la administracin del impuesto sobre bienes inmuebles y sus posibles soluciones

Procesos Problemas Soluciones

Registro de las propiedades

No existen planos catastrales.No est claro el rgimen de propiedad.

Realizar levantamientos basados en fotografas areas y visitas de campo.Apoyarse en las empresas de servicio pblico.Realizar operativos con las oficinas de registro y los contribuyentes.

AvaloCosto de la informacin.Requerimientos de per-sonal especializado.

Usar una combinacin de datos sobre ventas y las opiniones de bancos y corredores inmobiliarios. Realizar autoavalos.Producir avalos masivos por tipos de propiedades. Generar avalos detallados solamente de grandes propiedades.

FacturacinNo existen instrumentos legales.Complejidad administrativa.

Sancionar normativa.Unificar las tasas.Reducir al mnimo las exenciones.

Recaudacin

Costo.

Ausencia de sanciones.Ausencia de incentivos.

Buscar apoyo en la red bancaria o en las oficinas de servicio pblico.Abrir centros de atencin al pblico.Contratar cobradores.Emplear cobradores propios (con remu-neracin variable).Aplicar penalidades efectivas.Desarrollar incentivos al cumplimiento y al pronto pago.

Fuente: Gonzlez (1998).

Del cuadro anterior se concluye que si bien la administracin del IBI tiene sus dificultades, tambin existen maneras de superarlas. Al pa-recer, muchos gobiernos locales las emplean como excusa para es-conder la verdadera razn para no cobrar este impuesto: su impopu-laridad entre los contribuyentes y por consiguiente, el costo poltico que supone su implementacin efectiva.

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Recuadro 1 El caso de autoavalo en Bogot

Las siguientes son algunas recomendaciones adicionales para apro-vechar el potencial del IBI como instrumento fiscal efectivo:

1. Los gobiernos locales deben tener la potestad de fijar la tasa del impuesto. Son muy pocos los pases en desarrollo que lo admi-ten y en esos casos, los gobiernos locales no necesariamente ejercen su autoridad. Esto generalmente sucede cuando esos gobiernos reciben cuantiosas transferencias intergubernamen-tales, suficientes para cubrir sus necesidades de gasto.

2. El diseo del impuesto debera ser simple y su aplicacin uni-forme. En lo posible, la mayora de las exenciones deberan ser eliminadas, limitndolas a aquellas medidas que favorezcan a

Con el propsito de aumentar la recaudacin del impuesto pre-dial, en Bogot se implement el sistema de avalos. sta cons-tituye la reforma ms temprana en la administracin tributaria en la capital colombiana. Este sistema permiti corregir los rezagos tpicos del catastro tradicional tanto en el inventario de las pro-piedades, como en el clculo del valor de los inmuebles.

Con el sistema de autoavalo, el registro y la identificacin del inmueble por parte del propietario se realizan simultneamente; a ms de eso, los propietarios pueden estimar el valor comercial de sus inmuebles, el cual se halla sujeto a verificacin y acepta-cin por parte de las autoridades distritales. De este modo, no se hace necesario postergar el pago del impuesto por parte de un nmero significativo de contribuyentes hasta que se lleve a cabo la actualizacin del catastro.

Antes de la implementacin de este sistema, los contribuyentes que no reciban la factura de cobro que enviaba la administracin distrital, no se sentan evasores ni crean que su comportamiento comprometa sus propiedades. Adems, se denunciaba que por medios ilcitos poda conseguirse que un determinado inmueble no se incluyera en el censo catastral, que el avalo fuera ms bajo, que no se liquidara el impuesto o que no se remitiera la fac-tura. Con el autoavalo, la responsabilidad de declarar y liquidar el impuesto recay en los propietarios, quienes en lo sucesivo corran el riesgo de ser multados y hasta despojados de su in-mueble, en caso de incumplimiento de su obligacin tributaria.

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los residentes ms vulnerables (ancianos y discapacitados con bajos ingresos). Las diferencias en el tratamiento de la propie-dad comercial y residencial deberan ser eliminadas, y la tasa nominal debera ser la misma.

3. La base imponible debe actualizarse adecuadamente y tomar en cuenta ajustes por inflacin en economas que as lo ameri-ten. Para ello, los mapas catastrales deben actualizarse con la regularidad del caso, de modo tal que las valoraciones resultan-tes sean consistentes y estn al da. Los gobiernos locales de-ben establecer canales de informacin con los organismos que gestionan los registros de propiedad, con las autoridades que emiten las licencias locales de negocios, con las empresas de servicios pblicos (energa elctrica y acueducto), entre otros.

4. En los casos en los cuales la tasa y la base imponible sean es-tablecidas y actualizadas por el gobierno central, las agencias nacionales a cargo podran otorgar incentivos financieros a los gobiernos locales para que participen suministrando la informa-cin pertinente.

5. Tratar de que todas las formas de impuesto a la propiedad con-verjan en un solo impuesto general bajo un mismo sistema de administracin. Esto podra incluir el IBl, las contribuciones por plusvalas y los impuestos a la transferencia de propiedades.

Impuesto a las actividades econmicasEn muchos de los pases en desarrollo y en Amrica Latina, debido a la impopularidad del IBI, el impuesto a las actividades econ-micas (IAE) es el ms utilizado para levantar fondos a nivel local. El IAE es un impuesto que grava de forma directa las actividades econmicas que se desarrollan en una determinada jurisdiccin. La base para su clculo puede variar de un pas a otro: ingresos bru-tos (facturacin de ventas), ingresos totales o valor de los activos utilizados en la actividad. Comparada con la del IBI, la administra-cin del IAE es mucho ms sencilla, especialmente cuando la base tributaria son los ingresos brutos generados por la actividad eco-nmica; adems puede aportar una buena cantidad de recursos en municipios urbanos durante perodos de bonanza econmica.

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Las principales crticas al IAE son:

1. Su incidencia imprecisa, toda vez que recae sobre residentes y no residentes. Por lo tanto, el conjunto de bienes y servicios pblicos provistos por el gobierno local es financiado, en buena parte, por personas no residentes en la localidad. Esto va en detrimento de la cultura tributaria de los residentes y de la ren-dicin de cuentas de las autoridades, al no existir corresponden-cia directa entre el impuesto y los servicios financiados; es decir, entre los contribuyentes y los receptores de la contraprestacin en forma de bienes y servicios pblicos.

2. Justamente por el bajo costo poltico de este impuesto, las au-toridades locales pueden incurrir en la voracidad fiscal, al estar tentadas a cobrar altas tasas de impuesto. Esto puede desmo-tivar la permanencia y la atraccin de nuevas industrias y nego-cios.

3. Aunque las tasas no sean muy altas, la carga sobre los contri-buyentes puede ser excesiva cuando la base imponible son los ingresos brutos y se trata de actividades econmicas de poco margen de ganancia.

4. En muchos pases, los impuestos subnacionales a las actividades econmicas se suman al cobro de impuestos al valor agregado o a las ventas, el que usualmente es administrado por el gobierno nacional y se calcula con la misma base imponible. Esto puede tener efectos negativos, tanto en la oferta como en la demanda de bienes y servicios; en la oferta, porque constituye un deses-tmulo a las actividades econmicas, y del lado de la demanda, por el eventual incremento de los precios, si la incidencia de los tributos puede trasladarse al consumidor.

Impuestos especficos (vehculos, tabaco y licores, entre otros)La literatura sobre federalismo fiscal (Sanguinetti, 2010) seala que en trminos de eficiencia y desde el punto de vista administra-tivo, estos impuestos son ideales para los gobiernos regionales. En general, tienen pocos efectos distorsionadores y son fciles de recaudar. En la prctica, cuando las tasas pueden fijarse diferencial-mente a nivel regional y las diferencias entre ellas son significativas, existe el riesgo de generar ciertas distorsiones especialmente en las reas fronterizas.

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En algunos casos, el impuesto puede relacionarse directamente con los beneficios o servicios provistos en contraprestacin; este es el caso de los impuestos a los vehculos y la gasolina y el financia-miento a la construccin y mantenimiento de las vas de comunica-cin, o de los impuestos al tabaco y los licores y el financiamiento de los servicios de salud. En otros casos como los impuestos a bienes de consumo suntuario o los impuestos a las apuestas lcitas, la relacin entre tributo y contraprestacin no es directa.

Impuesto a la gasolinaste es el impuesto ms importante en trminos de generacin de ingresos, lo cual lo hace muy atractivo para los gobiernos. Aun-que suele estar asignado al gobierno central, existe la figura de una sobretasa que puede ser fijada a los gobiernos intermedioscomo en el caso de Colombia. Tiende a ser el ms simple y ms econmico desde el punto de vista administrativo porque puede ser recaudado por las refineras o los mayoristas, que luego trans-fieren los recursos a las regiones en funcin de los despachos de combustible. Aunque los estados o provincias pueden imponer di-ferentes sobretasas, stas por lo general no difieren mucho entre s debido a la condicin de movilidad de la base del impuesto.

Impuesto a los vehculosDe modo similar al impuesto a la gasolina, el cobro de este im-puesto est asociado al uso de la vialidad, as como a las externali-dades negativas asociadas al trnsito automotor (accidentes auto-movilsticos, contaminacin ambiental, congestin). En la mayora de los pases de Amrica Latina se trata de un impuesto local, pero tambin ocurre que su administracin es responsabilidad del go-bierno nacional o los gobiernos intermedios que luego transfieren a los municipios una parte significativa de la recaudacin; la razn para ello es la condicin de movilidad de la base tributaria. Los vehculos pueden cambiar su localizacin con frecuencia y se re-quiere un gobierno de amplia jurisdiccin territorial para ejercer un control efectivo del pago del impuesto.

Existen diferentes tipos:

Cobro anual de licencias de automviles (pueden discriminar por antigedad y tamao del motor).

Cobro anual de licencias a conductores.

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Contribucin por mejoras o valorizacionesLa contribucin por mejoras o valorizaciones es un tributo que se cobra anticipadamente a las propiedades races que se beneficia-rn con la ejecucin de obras de inters pblico local. En la ciudad de Bogot, Colombia, el Concejo Distrital aprob en octubre de 2005 la propuesta presentada por el alcalde Garzn (Acuerdo 180) para cobrar una Contribucin de Valorizacin por Beneficio Local con el propsito de financiar la construccin de un plan de 137 obras de inters pblico: 45 vas, 26 intersecciones viales (puentes vehiculares, tneles, pasos a nivel), 31 puentes peatonales, 19 an-denes (aceras) y 16 parques nuevos. Las obras se financiarn con los cobros de la Contribucin de Valorizacin que se realizarn los aos 2007, 2009, 2012 y 20157.

Ingresos fiscales provenientes de la explotacin recursos naturalesHay dos argumentos a favor de la descentralizacin de los ingresos fiscales (provenientes de impuestos o regalas) generados por la explotacin de recursos naturales, tales como yacimientos petrole-ros o mineros (Sanguinetti, 2010):

1. Dichos recursos forman parte de la herencia histri-ca de una regin que muchas veces est ligada a cues-tiones culturales; en consecuencia, los impuestos y re-galas constituyen una suerte de compensacin por la desaparicin de esos activos. Estos ingresos, invertidos en in-fraestructura social y econmica, pueden ser fuentes ms per-manentes de desarrollo para la regin.

2. La explotacin de estos recursos naturales genera una serie de costos ambientales, sociales y de infraestructura en las lo-calidades productoras. Si bien las empresas que explotan los yacimientos solventan algunos de estos costos, hay otros que deben ser compensados a las regiones.

Sin embargo, ms all de estos argumentos, tambin hay razones para justificar un cierto grado de centralizacin de estos ingresos. Primero, la distribucin de las riquezas naturales en el territorio tiende a estar muy concentrada y no necesariamente guarda rela-cin con el tamao de las jurisdicciones y sus necesidades; en con-secuencia, la descentralizacin total de estos impuestos o regalas, podra implicar diferencias muy importantes entre regiones en el

7 Para mayor informacin sobre este tema visitar http://www.idu.gov.co

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acceso a recursos, generando fuertes disparidades en el acceso a los servicios y la calidad de vida. Segundo, estos ingresos suelen ser muy voltiles debido a la variabilidad del precio de las materias primas y ello puede afectar severamente las finanzas de los gobier-nos subnacionales, que difcilmente disponen de instrumentos (re-glas fiscales, mecanismos de ahorro) para suavizar las fluctuaciones de los ingresos y su impacto en las decisiones de gasto. Tercero, la presencia de importantes recursos fiscales generados por esta fuente puede implicar la sustitucin de ingresos tributarios regula-res y debilitar la eleccin de buenas polticas pblicas.

1.2.2. Ingresos no tributariosEl instrumento ms comn y recomendado para formar parte de la lista de ingresos de los gobiernos intermedios y municipales son los cargos a los usuarios de los servicios pblicos. Su uso tiene im-plicaciones en favor de la eficiencia econmica; primero, porque el precio transmite informacin al usuario sobre las caractersticas del servicio; segundo, porque del precio cobrado depende la posibi-lidad de garantizar una oferta de calidad a los ciudadanos. Existen al menos tres tipos de cargos a los usuarios:

Tarifas de servicios de utilidad pblicaEste tipo se refiere a los ingresos que recibe un gobierno por la provisin de servicios de utilidad pblica como el agua po-table, los drenajes y cloacas y la electricidad. La regla bsi-ca para el establecimiento de un sistema eficiente de precios de estos servicios es igualar la tarifa al costo marginal de largo plazo (CMLP)8. Cuando la tarifa es inferior al CMLP, los usuarios consumen una cantidad mayor del servicio, lo cual obliga al go-bierno a hacer ms rpidamente nuevas inversiones que debern financiarse con otras fuentes de ingreso.

Tarifas de otros servicios pblicosOtros servicios pblicos van desde la recoleccin de basura y el transporte pblico al cobro de admisiones a alguna instalacin re-creativa. Por lo general, se sugiere que estos tipos de bienes y servicios no incluyan impuestos o subsidios y que los precios se fijen de manera que cubran los costos operativos y de ser posible, permitan amortizar la inversin. En los casos en que la aplicacin

8 Tcnicamente el Costo Marginal de Largo Plazo (CMLP) se define como la variacin que experimenta el costo total a largo plazo cuando se incrementa la produccin en una unidad. (Pindyck y Rubinfeld, 2001).

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de algn impuesto o subsidio sea necesaria, se recomienda que sean contabilizados por separado (por ejemplo, subsidios especia-les para poblaciones vulnerables).

Tasas de servicios administrativosIncluyen el cobro de licencias y permisos; las ms comunes de construccin y negocios. Tambin las tasas por servicios adminis-trativos especficos como registros o copias de documentos. El co-bro de estas tasas es considerado un reembolso del costo y por ello, nunca deberan ser inferiores a ste. Algunas recomendacio-nes generales para la administracin de los cargos a los usuarios son las siguientes:

Usar este instrumento cuando el beneficio de un servicio est exclusivamente relacionado con el usuario que lo paga.

El uso de cargos al usuario en lugar de impuestos debe con-siderar el impacto que tendr sobre los ciudadanos de bajos ingresos.

El diseo de este instrumento debe atender los criterios de efi-ciencia econmica para garantizar el servicio al precio justo.

Al no tomar en cuenta consideraciones distributivas, cualquier intento por incorporar alguna frmula distributiva a los cargos al usuario, debe sopesar el riesgo de desmejorar en cierto grado o de forma importante los trminos de eficiencia econmica, una de las principales ventajas de este instrumento.En el cuadro 4.5 se resumen las ventajas y desventajas de los ingresos propios de los gobiernos subnacionales:

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Cuadro 5. Ventajas y desventajas de los distintos tipos de ingresos propios subnacionales

Ingreso propio Ventajas Desventajas

Impuesto a los bienes inmuebles

Base tributaria inmvil.Visible.Asociacin directa con los beneficios que reciben los residentes.

Dificultades en la administracin, especialmente en lo relativo a establecer un catastro adecuado, lo que muchas veces resulta en una baja rentabilidad.

Impuesto a las activi-dades econmicas

Altos ingresos.Fcil administracin.

No hay asociacin directa con los beneficios que reciben los residentes.Procclico: buena recaudacin en perodos de bonanza, pero mala en perodos de contraccin econmica.Riesgo de voracidad fiscal y desestmulo a la actividad econ-mica de la jurisdiccin.

Impuesto a las ventas e impuestos especfi-cos

Ausencia de desequilibrios horizontales o verticales.Visible.Fcil administracin.

Puede incentivar las ventas en otras reas con menores tasas en los casos que se establezcan dif-erentes tasas entre jurisdicciones.

Impuesto a los recur-sos naturales

Permite compensar los costos ambientales, sociales y de infraestructura que supone su explotacin.

Desequilibrios horizontales signi-ficativos.Difcil administracin.Muy voltil, especialmente los im-puestos relativos al petrleo dada la variabilidad de su precio.

Cargos y tarifas por uso

Baja movilidad de la base tributaria.Pocos problemas de desequilibrios horizontales o verticales.Visible.Fcil administracin.

Baja rentabilidad.Bajo costo-eficiencia.

Fuente: Feyzioglu and Norregaard (2008); elaboracin de la autora.

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1.3. Balance de las finanzas pblicas subnacionales: desequilibrios verticales y horizontalesUna brecha fiscal vertical se produce cuando existe una diferencia entre los ingresos y las necesidades de gasto de los niveles sub-nacionales de gobierno. Por lo general, los gobiernos subnacio-nales tienen mayores responsabilidades de gasto que fuentes de ingresos propios asignadas u ptimamente utilizadas. Se dice que estamos en presencia de un desequilibrio fiscal vertical cuando la brecha fiscal vertical no es atendida de forma adecuada por el con-junto de recursos fiscales (ingresos propios, capacidad de endeu-damiento y transferencias) que han sido asignados a los gobiernos subnacionales.

Para resolver esta diferencia fiscal, fundamental entre el gobierno central y los subnacionales, se necesita una combinacin apropia-da de polticas para cada caso que incluya: una reasignacin de responsabilidades, descentralizacin tributaria o una reforma fiscal basada en algn esquema de bases tributarias compartidas. Para los pases avanzados o desarrollados, las transferencias represen-tan la ltima alternativa a considerar dentro de la receta; para los pases en desarrollo y transicin, por el contrario, las transferencias resultan imprescindibles; por lo tanto, es indispensable cuidar que su implementacin genere el mnimo de distorsiones posibles.

Por su parte, los desequilibrios fiscales horizontales se originan cuando la brecha entre ingresos y gastos no es igual para todas las regiones o localidades, lo cual genera disparidades en su capa-cidad para financiar bienes preferentes como salud, educacin u otros; o para corregir externalidades negativas compensando a los que pudieran verse afectados. Entre los factores que producen los desbalances horizontales se encuentran: las diferencias en la ren-tabilidad de la base impositiva, la movilidad de la base impositiva, los costos de provisin de los servicios en las jurisdicciones y las economas de escala en el consumo.

1.3.1. Transferencias intergubernamentalesLas transferencias, adems de ser utilizadas para atender necesida-des de gasto, tienen el potencial para crear incentivos y mecanis-mos de rendicin de cuentas en el manejo fiscal, en la eficiencia y la equidad en la provisin de servicios pblicos de los gobiernos subnacionales. En concreto, las transferencias pueden cumplir uno o varios objetivos; stos son:

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a. Corregir los desequilibrios fiscales tanto verticales como horizontales

b. Compensar externalidades

c. Proveer incentivos para conseguir un comportamiento fiscal apropiado:

Garantizar ciertos estndares de servicios pblicos

Fortalecer el proceso de administracin de impuestos

Incentivar la eficiencia en el gasto

d. Impulsar objetivos nacionales que pueden no ser prioritarios para los gobiernos intermedios o locales

Las transferencias pueden agruparse en tres grandes categoras:

1. Transferencias con objetivo general (incondicional)

2. Transferencias con objetivos especficos (condicionadas o mar-cadas)

3. Bases tributarias y recaudacin compartidas

Transferencias con objetivo generalEsta categora de transferencias es utilizada para dar soporte fis-cal al presupuesto sin condicionar el uso de los recursos a alguno de sus apartados especficos. Su objetivo es fortalecer la equidad intergubernamental preservando la autonoma subnacional. Por lo general, esta categora de transferencias est dispuesta como mandato por ley; sin embargo, se ha aplicado tambin de forma discrecional o ad hoc. Las transferencias con objetivo general pue-den ser de dos tipos (Shah, 2006 y 2007):

a. Transferencias generales destinadas al aumento de recursos financieros: estn destinadas a proveer mayores recursos fi-nancieros a los gobiernos subnacionales sin que esos ingresos adicionales estn atados a ninguna exigencia de gasto en parti-cular. Por lo tanto, pueden financiar cualquier conjunto de bie-nes o servicios pblicos, o pueden utilizarse para otorgar algn subsidio o compensar una poltica de exencin de impuestos. Es comn que este tipo de transferencia sea distribuida en fun-cin de una frmula predeterminada. Un ejemplo son las trans-

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ferencias federales y estaduales que son repartidas a los munici-pios brasileos. La evidencia emprica muestra que este tipo de transferencia genera en los municipios el incentivo a no explotar ptimamente sus tributos propios.

b. Transferencias generales destinadas a cubrir las necesidades de gasto de un rea particular: como salud o educacin, dejando a criterio del gobierno receptor su destino especfico dentro del rea en cuestin. En la prctica, este tipo de instrumento entra-ra en un terreno mixto, porque si bien otorga discrecionalidad en el gasto del recurso, su uso est previamente asignado a una competencia de gasto en particular.

Transferencias con objetivos especficosEsta clase de transferencias tienen el propsito de crear incentivos desde el gobierno central para propiciar la seleccin de programas o actividades especficas por parte de los gobiernos subnaciona-les. Las transferencias con objetivo especfico pueden ser de dos tipos (Shah, 2006 y 2007):

Transferencias condicionadas sin fondos de contrapartida: este tipo de transferencia puede precisar el tipo de gasto que puede ser financiado: gastos de capital, gastos operativos, o ambos. Tam-bin puede exigir determinados resultados en la provisin de al-gn servicio pblico. La primera condicionalidad es calificada por algunos gobiernos subnacionales como abusiva, mientras que la segunda se cumple con el objetivo de auxiliar sin perjudicar la au-tonoma subnacional. Es comn que estas transferencias sean uti-lizadas para subsidiar actividades consideradas de inters nacional pero no necesariamente prioritarias para el gobierno subnacional receptor.

Transferencias condicionadas con fondos de contrapartida: tienen las mismas caractersticas de las anteriores en trminos de las limi-taciones al uso de los recursos, y suponen adems un aporte de contrapartida por parte del gobierno subnacional receptor de la transferencia. El porcentaje del aporte de contrapartida puede ser abierto, es decir, se acepta cualquier cantidad o cerrado, cuando el porcentaje est preestablecido.

Bases tributarias y recaudacin compartidasLa base tributaria compartida es frecuentemente utilizada para co-rregir parcialmente los desequilibrios fiscales verticales. En estos

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casos, dos o ms niveles de gobierno comparten una base tribu-taria. La base tributaria queda bajo la jurisdiccin del gobierno central y la regin o municipio tiene participacin a travs de una sobre-tasa o tasa suplementaria sobre la misma base. Este me-canismo fiscal intergubernamental forma parte de las categoras de transferencia porque los gobiernos subnacionales tienen poco control sobre la base o tasa tributaria. Su implementacin corre el riesgo de crear desequilibrios horizontales, si existen diferencias significativas en la rentabilidad de base tributaria o los costos de provisin de servicios entre jurisdicciones.

Un arreglo institucional que se ha utilizado para minimizar el riesgo de generar desequilibrios horizontales es distribuir el total recau-dado por un impuesto, por ejemplo el impuesto al valor agregado (IVA), y crear un fondo que puede ser distribuido a los gobiernos subnacionales de acuerdo con alguna regla. Este instrumento se utiliza principalmente para atender brechas fiscales, promover la igualdad fiscal y el desarrollo regional, as como para incentivar esfuerzos tributarios en los gobiernos subnacionales.

Una revisin de la experiencia internacional permite identificar una serie de prcticas que convendra emular y otro conjunto de prc-ticas que sera mejor evitar en el caso de las transferencias inter-gubernamentales (Shah, 2006). Dichas prcticas se resumen en el cuadro 4.6:

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Cuadro 6. Principios y prcticas (buenas y malas) en el diseo de transferencias niveladoras o compensatorias

Objetivo Diseo Buenas prcticas Malas prcticas

Cerrar la brecha fiscal

Reasignacin de las responsabilidades, exencin temporal de impuestos, com-partir base tributaria (sobretasas).

Exencin temporal de impuestos y compartir base tributaria (Canad).

Transferencias deficitarias.Transferencias para salarios (China).Tributacin mediante par-ticipacin en los impuestos (China).

Reducir las disparidades fiscales regionales

Transferencias de nivelacin.

Nivelacin fiscal con es-tndares explcitos que determinen tanto el fondo total disponible como su dis-tribucin (Alemania, Canad y Dinamarca).

Reparto general de los in-gresos con factores mltiples (Brasil e India).Nivelacin fiscal con un fondo fijo (Australia y China).

Compensar por exter-nalidades positivas

Transferencias incondicionales con fondos de contra-partida consistentes con las external-idades positivas producidas.

Transferencias a hospitales-es-cuela (Sudfrica).

Transferencias de contrapar-tida condicionadas.

Fijar estndares nacionales mnimos

Transferencias en bloque condicio-nadas a resultados, con requisitos bas-ados en estndares de acceso y calidad de servicio.

Mantenimiento de vas y transferencias para la educacin primaria (Indonesia, antes de 2002).Transferencias para educacin (Brasil, Chile y Colombia).Transferencias para salud (Brasil y Canad).

Transferencias condicionadas solamente al gasto (mayora de los pases).Transferencias clientelares a grupos de inters y transferen-cias con fines especficos (ad hoc).

Transferencias condicionales para inversiones de cap-ital con fondos de contraparte inver-samente proporcio-nales a la capacidad fiscal local.

Transferencias para construc-cin de escuelas (Indonesia antes de 2002). Transferencias de contraparte para construc-cin de autopistas (Estados Unidos).

Transferencias para inver-siones de capital sin fondos de contrapartida y que no contemplen previsiones para financiar costos de manten-imiento.

Influenciar prioridades locales en reas de alto inters nacional

Transferencias incondicionales con fondos de contra-partida (preferible-mente con porcen-tajes inversamente proporcionales a la capacidad fiscal local).

Transferencias de contraparte para asistencia social (Canad antes de 2004).

Transferencias para fines especficos (ad hoc).

Proveer estabilidad y nivelar deficiencias en infrae-structura

Transferencias para inversiones de cap-ital y en lo posible, de mantenimiento.

Transferencias para inver-siones de capital con fondos de contraparte inversamente proporcionales a la capacidad fiscal local.

Transferencias de estabi-lizacin no condicionadas a previsiones para financiar costos de mantenimiento.

Fuente: Shaw (2007), traduccin de la autora

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Lecciones positivas: principios para adoptarSe sugiere que el diseo e implementacin de las transferencias intergubernamentales se gue por los siguientes principios:

1. Simplicidad. Procurar a un equilibrio entre justicia, aceptabili-dad y sostenibilidad.

2. Focalizar un solo objetivo y hacer que el diseo sea consistente con ese nico objetivo. Objetivos mltiples conllevan riesgo de no lograr ninguno.

3. Introducir lmites mximos asociados con indicadores macroe-conmicos y lmites mnimos que aseguren la estabilidad y pre-dictibilidad de los fondos que se vayan a distribuir.

4. Introducir clusulas de revisin peridica; por ejemplo, cada cinco aos, y renovar si es conveniente. Entre tanto, no debe hacerse ningn cambio para suministrar certeza al proceso pre-supuestario.

5. Igualar la capacidad fiscal per cpita a un nivel asociado a algn estndar especfico. Dicho estndar determinar tanto el tama-o del fondo que se vaya a repartir como la distribucin entre los receptores. Por lo general, las necesidades de nivelacin de los gastos suponen un anlisis complejo y difcil; en consecuen-cia, es recomendable emplear un sistema de transferencias sec-toriales basadas en resultados (output-based) que contribuya a mejorar la rendicin de cuentas. Un consenso nacional sobre el estndar de nivelacin es crtico para la sostenibilidad de cual-quier sistema de transferencias.

6. En las transferencias para objetivos especficos, es preferible ba-sar la condicionalidad en los resultados o estndares de acceso y calidad, que en los insumos y procesos. Esto permite lograr los objetivos del gobierno central sin restringir la libertad local para escoger la mejor opcin para prestar el servicio.

7. Reconocer las diferencias en trminos del tamao de la pobla-cin, rea servida y la condicin urbana/rural de los servicios a la hora de otorgar transferencias a los gobiernos locales. Esta-blecer una frmula diferente para cada tipo de gobierno local o municipal.

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Lecciones adversas: tipos de transferencias que no deben adoptarseSe deben evitar los siguientes tipos de transferencias interguber-namentales:

1. Transferencias con objetivos especificados de manera imprecisa.

2. Recaudacin impositiva compartida con mltiples factores que operen como objetivos cruzados. La descentralizacin de tribu-tos y las bases tributarias compartidas son mejores alternativas, porque mejoran la rendicin de cuentas y preservan la autono-ma subnacional.

3. Transferencias destinadas a cubrir los dficits presupuestarios subnacionales, pues crean incentivos para que se produzcan mayores dficits en el futuro.

4. Transferencias incondicionales que incluyen incentivos al esfuer-zo fiscal. Mejorar la prestacin de los servicios al tiempo que se reduce la carga impositiva debe ser el objetivo del sector pblico.

5. Transferencias condicionadas basadas en insumos o procesos, que menoscaban la autonoma local, la flexibilidad, la eficiencia fiscal y los objetivos de equidad fiscal.

6. Transferencias para inversiones de capital que no contemplen las previsiones para el financiamiento de los gastos de manteni-miento, y que incrementan el riesgo de crear elefantes blancos.

7. Transferencias discrecionales o negociadas, que pueden crear discordia y desunin.

8. Transferencias indiferenciadas (talla nica) para todos los go-biernos locales, que pueden crear profundas inequidades.

9. Transferencias que supongan cambios abruptos en la cantidad de fondos que se vayan a repartir y su distribucin.

1.3.2. EndeudamientoEl endeudamiento de los gobiernos subnacionales no est permitido en todos los pases y cuando lo est, suele ser regulado mediante una ley. En varios pases en desarrollo y transicin ha representado una fuente de ingresos, adicionales a los ingresos propios, que ha tomado mucho peso dentro su composicin financiera. Esta fuente complemen-

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taria de recursos les ha permitido atender necesidades de gran envergadura, tales como proyectos de infraestructura de inters regional y local, principalmente en aquellos estados/provincias y municipios que han experimentado un desarrollo urbano impor-tanteen pases como Hungra, Mxico, Polonia, Rumania y Rusia (Liu y Waibel, 2008). Uno de los impactos de la capacidad de en-deudamiento de los gobiernos subnacionales es el desarrollo del mercado de crditos, que en algunos casos ha alcanzado niveles sofisticados.

En general, el manejo de esta fuente de financiamiento subnacio-nal trae consigo un conjunto de ventajas pero tambin de riesgos que se resumen a continuacin (Liu y Waibel, 2008):

Ventajas:1. Mayor capacidad fiscal para invertir en obras de infraestructura

a gran escala, difciles de financiar nicamente con los tipos de ingresos propios de los gobiernos subnacionales.

2. Financiamiento ms eficiente y justo de la infraestructura, toda vez que los beneficios de este tipo de inversin recaen tam-bin sobre las generaciones futuras, las cuales tambin lidiarn con los costos de su financiamiento. La maduracin de la deuda contrada debera coincidir con la vida econmica de los activos involucrados. En la misma lnea, la amortizacin de los pasivos debera coincidir con la depreciacin de los activos a financiar.

3. Exposicin de los gobiernos subnacionales a la disciplina del mercado, propia de los mercados financieros. Por lo general, los agentes financieros exigen la elaboracin de reportes que permitan el seguimiento del comportamiento fiscal de sus deu-dores as como procesos de auditora peridicos, con lo cual se fortalece la transparencia fiscal. Otra posible consecuencia es una mejor gerencia del riesgo de refinanciamiento de la deuda, asociado a las tasas de inters y de cambio as como al esquema de maduracin y pasivos contingentes tales como contratos de infraestructura o actividades extra presupuestarias.

4. Finalmente, otro beneficio es la expansin y fortalecimiento del mercado de crditos, lo que genera beneficios a los prestatarios por la posibilidad de obtener crditos de mejor calidad y ms baratos.

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Riesgos:1. Si bien es cierto que los desbalances ingresos-gasto pueden

producir naturalmente tensin fiscal (fiscal stress), la ausencia de un marco regulatorio fuerte y estable afecta considerablemente la sostenibilidad fiscal de los gobiernos regionales y/o locales. Un buen aprendizaje de las causas de las crisis fiscales y de deu-da experimentadas en algunos pases en desarrollo y transicin (Brasil, India, Mxico, y Rusia) puede impulsar la construccin de un marco regulatorio orientado a evitar nuevas crisis a futuro.

2. Si los mercados de deuda no estn sujetos a una regulacin seria, el otorgamiento de crdito se convierte en una operacin an ms riesgosa en un entorno macroeconmico incierto.

3. Si los dficits fiscales se originan cuando el endeudamiento sub-nacional financia inversin de capital y crecimiento econmico, ello no representa un problema; no obstante, de acuerdo con la experiencia, los dficits se han generado para financiar pr-didas operacionales, lo cual ha producido situaciones fiscales insostenibles.

4. La deuda de los gobiernos subnacionales puede ser riesgosa (alta probabilidad de incumplimiento de los pagos acordados), lo cual puede afectar la estabilidad macroeconmica y financie-ra del pas.

5. Las obligaciones contingentes (exigibles slo si se dan ciertas circunstancias) incluidas en los contratos de deuda contribuye-ron de manera importante a las crisis fiscales en muchos pases en desarrollo.

Los riesgos antes mencionados y sus consecuencias han conduci-do al uso de mecanismos de control al endeudamiento subnacio-nal. stos pueden agruparse en cuatro categoras no excluyentes: (i) disciplina del mercado; (ii) cooperacin entre el gobierno central y el subnacional; (iii) controles basados en reglas y (iv) controles administrativos (Ter-Minassian and Craig, 1997; Ahmad et al, 2005; Cotarelli, 2009). El cuadro a continuacin, resume las implicaciones de los cuatro enfoques y ofrece un pequeo mapa donde se sitan ejemplos mundiales de cada uno.

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Cuadro 7. Mecanismos de control del endeudamiento subnacional

Categora Disciplina de mercado

Cooperacin entre niveles de gobierno

Controles basados en reglas

Controles administrativos

Ventajas

nfasis en el autocontrol.Monitoreo a cargo de las agencias calificadores de crdito.

Promueve el dilogo.Fortalece la responsabilidad de las autoridades subnacionales.

Transparencia.Evita negociaciones ex post.

Potencial control del gobierno central.Mejores trminos y condiciones.til para el endeudamiento internacional.

Precondi-ciones

Informacin completa, oportuna y confiable.Mercados financieros desarrollados.Ningn acceso a un financiamiento preferencial.Ningn antecedente de rescate financiero.

Soporte constitucional.Cultura de disciplina fiscal.Existencia de instituciones para la toma de decisiones cooperativas o fuerte posicin negociadora del gobierno central.

Reglas slidas y crebles (bien definidas, transparentes y flexibles).Clara cobertura e informacin necesaria completa.

Habilidad del gobierno central para monitorear de forma efectiva e implementar controles.

Ejemplos CanadAustralia

Pactos bilaterales en Argentina.AustriaDinamarca

BrasilChileEspaaEstados Unidos

ChinaFranciaJapnReino Unido

Fuente: Elaboracin de la autora.

En la regin latinoamericana, los casos de Colombia, Per, Argentina, Mxico y particularmente el de Brasil, refuerzan el rol que pueden jugar los diferentes mecanismos descritos anteriormente. Por ejem-plo, la puesta en vigencia de una ley de responsabilidad fiscal (LRF) o en ausencia de ella, una cooperacin efectiva entre los niveles de gobierno, pueden explicar las diferencias en los resultados obtenidos en los pases mencionados.

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En el caso de Argentina, se han promulgado una serie de LRF indi-viduales aplicadas al gobierno nacional y a algunas provincias que en un principio parecan tener una base slida para llevar a cabo una buena gestin fiscal en cuanto al manejo de la deuda; sin em-bargo, al final del da fallaron debido a conflictos intra-partidos, la no participacin de las provincias clave y otros compromisos que las LRF no pudieron garantizar. Las LRF enfatizaron las reglas ex ante, pero no los mecanismos para asegurar su cumplimiento y aplicacin universal.

Colombia, aun siendo un pas unitario pero con departamentos autnomos, cuenta con una serie de leyes que regulan el endeu-damiento subnacional. En 2003, aprobaron una LRF que impone restricciones ex ante a los gobiernos subnacionales, sin la nece-sidad de adicionar mayores medidas (como en el caso de Brasil) para garantizar el cumplimiento efectivo de esta ley por parte de los departamentos.

En el caso de Mxico, es interesante subrayar la experiencia de un comportamiento fiscal prudente en ausencia de una base legal a travs de una LRF. Esto se debe en parte a la gran independencia constitucional otorgada a los estados. La regulacin del manejo fis-cal a nivel subnacional se ha dado desde la arena de la regulacin del sector financiero, as como a travs de varios decretos pblicos que han establecido nuevos procedimientos fiscales a nivel federal que ha permitido otorgar herramientas al Congreso con las cuales poder efectuar su seguimiento.

1.4. Sntesis de la unidad En esta unidad se han revisado los criterios que propone la teora del federalismo fiscal para asignar competencias o responsabili-dades entre los niveles de gobierno. A partir de esos criterios, se concluye que los servicios ms susceptibles de administrarse por los gobiernos subnacionales son la salud primaria, la educacin bsica, la seguridad urbana, el transporte, la vivienda y el agua y saneamiento. La provisin de todos estos servicios se traduce en unas necesidades de gasto que deben ser afrontadas por los esta-dos/provincias y municipios.

A continuacin, se repasan las principales fuentes de ingresos que pueden utilizar los gobiernos subnacionales para financiar sus gas-tos, distinguiendo entre ingresos tributarios y no tributarios. Se destac que los tributos ms comunes son el impuesto sobre bie-nes inmuebles, el impuesto/patente a las actividades econmicas

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(de comercio e industria) y los impuestos especficos (vehculos, gasolina, tabaco, licores, entre otros). En el caso de los ingresos no tributarios, se sealaron las tarifas y tasas de servicios.

Idealmente, los ingresos propios de los gobiernos subnacionales deberan ser suficientes para financiar sus necesidades de gasto, en cuyo caso estaramos en presencia de gobiernos con autono-ma financiera. Esto no siempre es posible, bien porque la admi-nistracin de los impuestos no est descentralizada o porque los gobiernos subnacionales no hacen su mejor esfuerzo para explotar el potencial recaudatorio de los tributos que manejan.

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3.1 bid gestion financiera subnacional ajustada

Documents

desarrollo sostenible

desarrollo econmico

desarrollo bid

banco interamericano

ingresos tributarios

instituto interamericano

curso gestin

ingresos necesarios