7289 086 x

vad är det och när?

Rapport över projektetEffektiv revision 2000–2002

SVENSKAKOMMUNFÖRBUNDET

EFFEKTIVREVISION

Effektiv revision 1

Förord

Svenska Kommunförbundet har ett uppdrag att bidra till utvecklingenav den kommunala revisionen. Det gör vi på flera olika sätt. Vår ambi-tion är att synliggöra och tydliggöra revisionen, att stödja och stärkade förtroendevalda revisorerna, men också att utmana det system förrevision vi har i kommunerna.

I projektet Effektiv revision har vi arbetat med en bred ansats på fråge-ställningar om när och hur revisionen är effektiv och hur den kan ut-vecklas. Förutsättningen har varit att arbeta inom ramen för detrevisionssystem vi har, med syfte att förstärka och utveckla detta.

Sju kommuner har med sina förtroendevalda revisorer – främst sinordförande – deltagit i projektet. Det är Malmö, Lund, Emmaboda,Motala, Trollhättan, Grums och Falun. Ett stort tack för Ert engage-mang och Era bidrag!

Rapporten summerar projektet och dess resultat och förmedlar iaktta-gelser, erfarenheter, synpunkter och förslag att arbeta vidare med. Be-röringspunkterna med den fortlöpande kodifieringen av god revisions-sed i kommunal verksamhet är många. Delar av resultatet kan på ettnaturligt sätt föras vidare in i den uppdatering av den goda seden somnu pågår.

Det är vår förhoppning att rapporten ska ge underlag till reflexioner,diskussioner och fortsatt utveckling av den kommunala revisionen.

Lennart Hansson Karin Tengdelius

2 Effektiv revision

Rapporten kan beställas från TrycksaksbeställningenTel: 020-31 32 30, fax: 020-31 32 40ISBN 91-7289-086-XPris: 60:- (vid köp av 5 eller fler 50:-)frakt och moms tillkommer© Svenska Kommunförbundet 2002Upplaga: 1 500 exProduktion: OrdförrådetTryck: GET AB

Effektiv revision 3

Innehåll

Sammanfattning ...................................................................... 4

Projektet ”Effektiv revision” .................................................. 7Varför?.......................................................................................................7

Syfte och mål ............................................................................................8

Grundfrågor ...............................................................................................8

Arbetssätt och organisation ......................................................................9

Insatsområden och resultat .....................................................................10

Revisionens styrkor,svagheter, möjligheter och hot ............................................ 12

Revisorernas status och ställning, revisionens effekter ... 14Varför viktigt? ..........................................................................................14

Vad vi gjort inom projektet .......................................................................15

Resultat, synpunkter och förslag .............................................................25

Revisorernas eget, inre arbete............................................. 31Varför viktigt? ..........................................................................................31


Resultat, synpunkter och förslag .............................................................33

Den årliga granskningen av all verksamhet ....................... 38Varför viktigt? ..........................................................................................38


Resultat, förslag och synpunkter .............................................................40

Revisorernas ansvarsprövning ........................................... 43Varför viktigt? ..........................................................................................43


Juridiska oklarheter .................................................................................46

Resultat, förslag och synpunkter .............................................................47

Effektiv revision, vad är det? ............................................... 50

Hänvisningar ......................................................................... 51

4 Effektiv revision

Sammanfattning

Projektet Effektiv revision har under ett par års tid arbetat med fråge-ställningar om hur revisionen i kommunerna kan bli effektiv och stark.Syftet har varit att pröva, ompröva och utmana för att generera bidragtill fortsatt utveckling.

Det dominerande arbetssättet har varit öppna seminarier och diskus-sioner. Mer än 90 kommuners förtroendevalda revisorer har i något sam-manhang varit delaktiga och konfronterats med projektets frågeställ-ningar. Vi har också låtit genomföra undersökningar av uppfattningaroch attityder. Projektets resultat består inte bara av vad som presente-ras i denna rapport utan kanske än mer av de processer som startatsunder projektets gång i och mellan många kommuner.

Den enskilt viktigaste slutsatsen är att revisorerna själva äger frågan omatt initiera och driva utvecklingen av revisionen. Insikten om detta be-höver stärkas på många håll. Revisorerna kan och måste aktivt bidra tillförbättrade kunskaper om revisionen i alla led. Revisorerna behövergenerellt bygga, utveckla och underhålla relationerna med uppdragsgi-vare och avnämare och med goda arbetsinsatser/-resultat skapa förtro-ende. Rapporten ger synpunkter och förslag till detta arbete.

En inledande analys av revisionens styrkor, svagheter, möjligheter och hotvisade att revisionen har en stark grund att stå på, men att den är i stortbehov av ett aktivt utvecklingsarbete, ett offensivt och synligt revisionsar-bete, intensifierade informationsinsatser om revisionen samt ytterligarekompetensutveckling av de förtroendevalda revisorerna. Analysen ladestill grund för val av projektets fyra insatsområden. Här sammanfattas deviktigaste slutsatserna och resultaten inom varje område.

1. Revisorernas status och ställning

Revisionen har överlag stort förtroende, men uppdraget har låg status.För att höja status och ställning måste revisorerna agera mera, synasoch höras.

En viktig uppgift är att föra ut kunskap om roller och uppdrag, relatio-ner och samarbete i det ansvarsutkrävande systemet. Att minskaförväntningsgapet mellan revisionen, dess uppdragsgivare och avnä-mare är en strategisk framgångsfaktor.

Effektiv revision 5

Samspelet och umgänget med uppdragsgivaren fullmäktige behöverutvecklas. Dock måste understrykas att fullmäktige inte skall styrarevisorernas granskningsinsatser. Revisorernas oberoende måste vär-nas och fortlöpande erövras. Det behöver också förklaras. Den enskildarevisorns ställning som myndighet är viktig att understryka, samtidigtsom ett framgångsrikt revisionsarbete förutsätter samverkan och enig-het mellan revisorerna.

Revisorernas förutsättningar behöver på många håll synliggöras ochstärkas. Det gäller främst anslaget till revisorerna och arvoderingen föruppdraget.

Ett aktivt partiarbete är en viktig grund för förankring och för rekryte-ring av revisorer. Revisorerna är politiker men arbetar utan partipoli-tiska hänsyn.

Ett medvetet arbete gentemot media och medborgare stärker revision-ens ställning.

2. Revisorernas eget inre arbete

Revisorernas eget arbete behöver utmanas, analyseras och diskuteras.Synsätt och redskap för en sådan analys presenteras.

Strategi och ömsesidiga överenskommelser mellan revisorerna om detegna arbetet behövs för fortsatt utveckling. Rapporten presenterar ettantal punkter som kan vara angelägna att diskutera, lägga fast förhåll-ningssätt eller spelregler kring. Det gäller t ex arbetsfördelning och ar-betsformer, information och kommunikation samt mediakontakter, upp-handling och styrning av sakkunniga biträden, kvalitetssäkring, admi-nistration och kompetensutveckling.

Att skapa och medverka i nätverk mellan revisorer är strategiskt viktigtför kompetensutveckling och kvalitetssäkring av revisionen. Revisorernahar en viktig uppgift i att själva formera och driva sådana nätverk.

Revisorernas arbete och resultat måste dokumenteras på ett konsekventoch tydligt sätt. Dokumentation är en grundsten i all revision och där-för viktig att understryka.

3. Den årliga granskningen av all verksamhet

Att leva upp till lagstiftarens intentioner om en granskning som årligenomspänner hela verksamheten, samtidigt som resurserna både perso-

6 Effektiv revision

nellt och ekonomiskt kan vara mycket begränsade, är en stor utma-ning. Det reser frågor om bredd, djup, periodicitet, metoder m m pådenna årliga granskning.

Rapporten presenterar ett utvecklat synsätt på den årliga granskningensom syftar till att ge bidrag till den löpande utvecklingen av den godarevisionsseden. Avslutningsvis sammanfattas att ”… årlig granskning ärall sammantagen granskning under ett år – grundläggande och särskild gransk-ning. Resultatet av den årliga granskningen ger underlag för bedömning avtillståndet i verksamheten och leder fram till ansvarsbedömningen och utta-landet i revisionsberättelsen. För fullmäktige och medborgarna ger granskningenett viktigt komplement till nämndernas egna redovisningar och rapporter t exi årsredovisningen. Revisorernas rapporter är därför väsentliga ur ett demo-krati- och medborgarperspektiv.”

Revisorernas analys av väsentlighet och risk är central för att inom ra-men för möjliga resurser kunna åstadkomma en årlig granskning ilagstiftarens anda.

En årlig granskning som tar sin utgångspunkt i hur nämnderna tar ochgenomför sitt uppdrag understryker behovet av att ”missionera” omnämndernas ansvar för den interna kontrollen. Revisorerna har här enviktig uppgift.

4. Revisorernas ansvarsprövning

Slutmålet för revisorernas arbete är att bedöma ansvar. Att utvecklasynsätt, kriterier och process i denna uppgift är viktigt. Erfarenhets-utbyte i nätverk och genom systematiserad praxistillämpning vore vär-defulla stöd i arbetet.

Ansvarsprövningsfrågorna behöver tydligare sättas på dagordningen.En gemensam diskussion med fullmäktige är viktig för att utveckla ensamsyn i dessa frågor. Samtidigt är fullmäktiges suveräna uppdrag attgöra den slutliga ansvarsbedömningen viktig att understryka ur ettdemokratiskt perspektiv.

Grundläggande är att revisorerna själva föredrar sin revisionsberättelsei fullmäktige för att kunna få debatt och återkoppling.

De juridiska oklarheter som finns runt ansvarsprövningen behöver lyf-tas fram och vidareförmedlas för juridisk och politisk bearbetning ochbedömning.

Effektiv revision 7

Projektet ”Effektiv revision”

Varför?Vid årsskiftet 2000 trädde nya bestämmelser i kraft för den kommunalarevisionen. Dessa syftade till att stärka revisorernas ställning och gekraftfullare instrument till deras arbete, men också att förtydliga ochbredda deras uppdrag. Förändringarna uppfattas också ge uttryck förstörre krav på en effektiv revision.

Förutsättningarna att arbeta med dessa nya möjligheter och krav harvisat sig vara mycket olika i kommunerna. För vissa har det handlatom att förändra förhållnings- och arbetssätt för att arbeta i den föränd-rade lagstiftningens anda. För andra har situationen aktualiserat behovav större resurser för att kunna leva upp till lagstiftningens krav. Mycketfrågor har dock generellt väckts om arbetssätt och metoder med anled-ning av lagändringarna.

Ytterligare en påverkande förändringsfaktor har varit marknadsutveck-lingen vad gäller revisorernas anlitande av sakkunniga biträden. Upp-dragen har kommit att spridas på fler revisionsföretag, som erbjudernågot skilda angreppssätt och metoder.

Även allmän förändring och utveckling i kommunernas situation, verk-samhet och ekonomi påverkar kraven på revisorernas arbete. Skärptakrav på hushållning, verksamhetskoncentration och kvalitetsutveckling,liksom användningen av ny teknik ger nya utmaningar på förhållnings-sätt, arbetsprocesser, kommunikation och information m m. Revisorer-nas arbete måste helt enkelt anpassas till den situation och miljö somska revideras.

Fortlöpande är också revisionen till och från föremål för en ifrågasät-tande debatt. Huvudfrågan gäller revisorernas oberoende och faktiskamöjlighet att som politiker granska andra politiker i nämnder och sty-relser och vilka effekter denna revision egentligen får. Kritiken kan upp-levas som ogrundad och orättvis och leda till försvarsställning i ställetför positiv utveckling. Likafullt finns synpunkterna där och är viktigaatt ta fasta på och arbeta med.

8 Effektiv revision

Sammantaget är det mot denna bakgrund ingen överdrift att påstå attrevisorerna befinner sig i en utmanad situation med stora krav på ut-veckling, med stora förväntningar på förnyelse och resultat. Behovenav omprövning och förändring behöver uppmärksammas. Vi har valtatt bidra genom att synliggöra och diskutera frågeställningarna inomramen för projektet ”Effektiv revision”.

Syfte och målProjektets syfte har varit att utmana, pröva och ompröva revisionens sättatt arbeta för att åstadkomma en revision som kan bedömas som trovär-dig och effektiv av uppdragsgivare, avnämare och intressenter.

Ambitionen har varit att åstadkomma en öppen och förutsättningslös dis-kussion, att synliggöra revisionens styrkor och svagheter, att pröva ochfinna former för att förbättra och utveckla förutsättningar och arbetssätt.Arbetet har också syftat till att komplettera kunskaperna om den kom-munala revisionen som parallellt byggts upp i Faktabas revision.

Projektets mål har varit att generera bidrag till utvecklingen av revisio-nen i enskilda kommuner och därigenom också till den gemensammautvecklingen och uppdateringen av god revisionssed i kommunal verk-samhet.

GrundfrågorVad är en effektiv revision?

När och hur är den effektiv?

I vems eller vilkas bedömning?

? Är revisionen effektiv när den har levererat en revisionsberättelsetill fullmäktige med uttalande i ansvarsfrågan? Är den att betraktasom än mer effektiv om fullmäktige gör samma bedömning somrevisorerna i ansvarsfrågan?

? Eller ska revisionens effektivitet bedömas utifrån den effekt somkan uppstå av granskningen ute i verksamheten? Går den effekten iså fall att mäta?

? Vilka andra bedömningsgrunder för revisionens effektivitet kan tän-kas finnas? Graden av uppmärksamhet i media? Antalet uppdagade”fel”?

Effektiv revision 9

? Hur vet man förresten när och om revisionen är effektiv eller be-döms som effektiv? Vilken kraft ägnas åt utvärdering, uppföljningoch dialog om dessa frågor?

? I vems ögon ska revisionen vara effektiv – fullmäktiges/uppdrags-givarens, medborgarens, nämndernas, verksamhetsföreträdarnas,medias eller de politiska partierna? Vems bedömning är viktigast ilånga loppet? Är det viktigt vad staten tycker?

Frågorna är många och några entydiga svar finns sannolikt inte. Olikaaktörer och intressenter kan ha skilda uppfattningar. Projektet har för-sökt belysa frågorna ur olika perspektiv för att stimulera till reflexioneroch processer som kan leda utvecklingen framåt. Utgångspunkten harvarit att göra tydligt att det är de förtroendevalda revisorerna självasom har allra störst anledning att ställa sig frågor om revisionens effek-tivitet och löpande arbeta för att finna tillfredsställande svar i sitt egetarbete.

Arbetssätt och organisationAtt utgå från de förtroendevalda revisorernas egna analyser och val avinsatser och därifrån på olika sätt engagera och involvera så mångasom möjligt har varit styrande för arbetssättet.

Vi har valt att arbeta direkt tillsammans med förtroendevalda revisorerfrån olika kommuner. Alla kommuner tillfrågades om intresse att delta.Sju anmälde sitt intresse – Malmö, Lund, Emmaboda, Motala, Trollhät-tan, Grums och Falun. I projektgruppen har följande personer ingått:

Sten Dahlvid, ordförande revisionen i MalmöPer Lilja, vice ordförande revisionen i MalmöIngvar Erlandsson, ordförande revisionen i EmmabodaEva Ekelund Olsson, ordförande revisionen i LundEva Isaksson Ribers, ordförande revisionen i MotalaJan Olsson, ordförande revisionen i TrollhättanKari Kuneinen, revisor i TrollhättanInge Carlsson, ordförande revisionen i GrumsLars Lundh, ordförande revisionen i Falun.

Till och från har fler av de förtroendevalda revisorerna från dessa kom-muner på något sätt varit delaktiga i projektets arbete. Vi har också un-derstrukit vikten av att de deltagande kommunerna för diskussionenvidare i sina revisorsgrupper på hemmaplan, förankrar och utvecklar.

10 Effektiv revision

Projektledare har varit Karin Tengdelius, Svenska kommunförbundet,som också sammanfattat denna rapport tillsammans med projekt-gruppens deltagare.

Projektgruppen har träffats 11 gånger. Varje tillfälle har mer eller mind-re haft formen av ett seminarium där olika frågor varit föremål förmycket intensiva diskussioner.

Den genomgående arbetsmetoden har utifrån projektgruppens priori-teringar och diskussioner varit att vidga cirklarna och involvera flera.Det har skett i öppna seminarier kring olika frågor. Runt 90 kommunerhar varit delaktiga i något sammanhang och konfronterats med de fråge-ställningar som projektet arbetat med.

Vi har också i många andra sammanhang informerat om och diskuteratarbetet i projektet. Detta har genomgående väckt ett stort intresse ochgensvar.

Eftersom revisorerna biträds av sakkunniga har det också varit viktigtatt fortlöpande diskutera projektet tillsammans med representanter fördessa. Det har skett vid flera tillfällen tillsammans med kommun- ochlandstingsförbundens gemensamma referensgrupp för kommunalarevisionsfrågor. Många sakkunniga biträden har också deltagit i de ak-tiviteter som projektet arrangerat.

Hösten 2001 gavs möjlighet att inom ramen för en större nationellrevisionskonferens stämma av projektets iakttagelser och tankar, frå-gor och förslag med ca 100 revisorer från 22 kommuner.

Insatsområden och resultatVi startade med att göra en analys av den kommunala revisionens styr-kor, svagheter, möjligheter och hot. Analysen presenteras i nästa av-snitt. Med analysen som grund valde projektgruppen att fokusera påfyra insatsområden som bedömdes vara särskilt väsentliga för revision-ens utveckling och effektivitet.

• Revisorernas status och ställning, revisionens effekter

• Revisorernas eget, inre arbete

• Den årliga granskningen av all verksamhet

• Revisorernas ansvarsprövning.

Effektiv revision 11

Inom varje insatsområde har olika aktiviteter och diskussioner genom-förts. För varje område redovisar vi i de kommande avsnitten motiv(Varför viktigt?), aktiviteter (Vad vi gjort inom projektet) och resultat itermer av iakttagelser och erfarenheter, synpunkter och förslag. Detfrämsta resultatet består dock sannolikt i de processer som redan star-tat på många håll som en effekt av de många diskussioner och mötensom varit.


Revisionens styrkor,svagheter, möjligheter och hot

Projektarbetet tog avstamp i en s k SWOT-analys1 av revisionen.

Projektgruppens analys lades till grund för en gemensam diskussionmed referensgruppen för kommunala revisionsfrågor, som består avsakkunniga biträden från kommuner, landsting och revisionsföretag.Tillsammans enades man om en gemensam bild.

1 SWOT står för S = strength/styrka, W = weakness/svaghet,O = option/möjlighet, T = threat/hot.

Styrkor• Den demokratiska modellen, lokal politisk förankring• Revisionsmodellen med förtroendevalda och sakkunniga tillsammans• Öppenhet genom offentlighetsprincipen• Oberoende och självständiga revisorer• Revisionsuppdragets bredd och lagstöd• Möjlighet att påverka och bidra till utveckling• Marknadstillgång på kompetenta sakkunniga biträden• Uppmärksammad och utmanad – ger stimulans

Svagheter• Bristande resurser ger otillräcklig revision• Verksamhetens komplexitet, svårighet att greppa och granska helheten• Mångtydigt, delvis otydligt uppdrag• Svårighet att bedöma ansvar• Revisorernas sammansättning och kompetens• Brister i kvalitet, styrning och uppföljning• Otillräckligt utvecklad god revisionssed• Brister i oberoende/integritet – om/när politiska band leder till att hänsyn tas• Vid oenig revision t ex flera revisionsberättelser

Hot• Allmän misstro och förutfattade meningar i den externa debatten• Statligt ingripande, förändring av revisionsmodellen• Fullmäktiges bristande kunskap om och negativa syn på revisionen – effekter på nominering, resurstilldelning, bemötande etc• De förtroendevalda revisorernas egen passivitet i styrning och utveckling av uppdraget• Otydlig innebörd i kravet på att årligen granska all verksamhet; kan leda till ofullständig granskning och bristande ansvarsprövning • Knappa tidsramar i revisionsarbetet

Möjligheter• Förstärkt uppdrag och starkare redskap!• Offensivt revisionsarbete som bidrar och synliggör nytta och effekter!• Kompetensutveckling av revisorerna, erfarenhetsutbyte och samverkan!• Fördjupning och utveckling av metoder och tekniker – nationell plattform för arbetet!• Utvecklat medborgarperspektiv, arbete mot av fullmäktige uppställda mål; helhetssyn!• Certifiering av sakkunniga biträden!


Dubbelheten och sambanden i analysen är tydliga. Det som bedöms somen svaghet kan i längden utvecklas till ett hot. Skillnaden mellan styrkoroch möjligheter är liten. Det som anses vara en styrka t ex oberoenderevisorer är lika mycket en svaghet när revisorer tar politiska hänsyn.

Att ta fasta på möjligheterna och göra det i ljuset av att det finns hot ochsvagheter har varit ledstjärnan i diskussionerna. Särskilt viktigt att tafasta på är kanske vikten av att revisorerna själva blir medvetna ochaktiva i utvecklingsfrågor, att stor vikt läggs vid kommunikation ochinformation för att skapa bättre relationer till främst fullmäktige som ärrevisorernas uppdragsgivare.

Analysen har haft stor betydelse för val av fortsatta insatser såväl inomprojektet som för kommunförbundet i sina övriga insatser för den kom-munala revisionen. Samtidigt är viktigt att understryka att analysen ärdaterad i september 2000. Skulle den göras om idag blev resultatet san-nolikt något annorlunda.


Revisorernas status ochställning, revisionens effekter

Varför viktigt?SWOT-analysen signalerar att revisionen kan ha en svag ställning ochett lågt anseende. Givetvis är revisionen stark och respekterad i mångakommuner, men vi påstår – på ett generellt plan – att revisionen somdel i den politiska organisationen har låg status och en svag ställning.Det ger effekter på arbetsförutsättningar och på möjligheten att få ettbra genomslag i arbetet. Det ger effekter på bedömning och utkrävandeav ansvar.

Inte sällan bottnar situationen i att förhållandet mellan revisionen ochfullmäktige inte är väl utvecklat och underhållet. På många håll finnsett förväntansgap mellan de förtroendevalda revisorerna, deras upp-dragsgivare, avnämare och intressenter. I gapet finns olika uppfattningaroch förväntningar om vad revisionen ska arbeta med och åstadkomma.Bristande kunskaper är kanske den främsta orsaken till detta, men likaofta outvecklade eller haltande relationer. Utan god näring av fakta ochkontakter finns risk att föreställningar och uppfattningar får fotfästeoch växer till sig. Då riskerar också revisionens ställning att undergrävas.

Det är heller inte alldeles enkelt att få grepp om vad t ex fullmäktige-ordföranden och kommunstyrelseledamöter egentligen tycker om sinrevision. Den officiella uppfattningen är kanske att revisionen är nöd-vändig och viktig, att den levererar värdefulla bidrag? Men i den prak-tiska vardagen kan helt andra uppfattningar ge tydliga avtryck som attrevisionens granskningar ignoreras. Samtidigt uttrycks inte sällan enönskan om en vassare revision.

Det är svårt att ta på och bearbeta kända, men ändå dolda och dubblauppfattningar. Det är det främsta skälet till att vi valt att arbeta särskiltmed detta område. Att systematiskt och kontinuerligt förmedla faktaoch information till viktiga målgrupper som fullmäktige, nämnder ochstyrelser samt ledande tjänstemän syns vara en absolut grundbult förett framgångsrikt revisionsarbete liksom att arbeta i tät dialog med desom granskas.


Som en effekt av analysen har kommunförbundet parallellt med dettaprojekt arbetat med aktiviteter på temat ”Fullmäktige & revisionen”.En mindre skrift och ett stort antal seminarier har genomförts för mångaförtroendevalda och tjänstemän. Materialet och seminarierna fokuse-rar på roller och uppdrag, relationer och samarbete samt ansvars-prövning. Aktiviteterna har bekräftat att fullmäktigeförsamlingar ochpartier sällan reflekterar över och diskuterar frågor om revision, ansvars-prövning och ansvarsutkrävande, såvida inte en extraordinär situationpåkallar detta t ex om revisorerna föreslår avstyrkt ansvarsfrihet i sinrevisionsberättelse. Samtidigt har vi noterat ett mycket stort intresseför frågorna, när väl tillfälle skapas för diskussion. Detta motiverar tillmera aktiviteter på detta tema.

Vad vi gjort inom projektetSeminarier

För att bredda diskussionen om revisionens status och ställning ochinkludera fler kommuner i den processen har vi genomfört två öppnaseminarier. 23 kommuners revisorer har deltagit i diskussioner i Troll-hättan respektive Tällberg. Seminariernas grundfrågor har varit att be-lysa och diskutera revisionens status och ställning i dag och på vilkasätt en förbättring och utveckling skulle kunna ske.

Generellt vittnar seminarierna om att revisorernas ställning successivthar stärkts och att det på många håll finns ett bra samarbets- ochrelationsklimat. Det förstärkta revisionsuppdraget från år 2000 har bi-dragit till detta. Men trots att man upplever en ökad respekt och statusär man inte fullt nöjd med tillståndet och hur detta återspeglas i bemö-tande, anslag och arvoden.

Och trots en positivt grundsyn på revisorernas situation har seminarier-na tydligt vittnat om svårigheten att prata om dessa frågor. Att disku-tera sin egen ställning och status i termer som svag kan upplevas somen provokation eller bekräftelse på ett eget misslyckande i uppdrag ochrelationer. Diskussionen utmanar och konfronterar revisorernas egetagerande på ett möjligen ovant sätt. Detta har förstärkt vår uppfattningi projektet om hur viktigt det är att revisorerna arbetar än mera intensivtmed sina externa relationer, undersöker och utvecklar dessa fortlöpande.

Det förstärkta uppdraget kräver en omfattande insats av de förtroende-valda revisorerna. Att avsätta tillräcklig tid är särskilt för förvärvsarbe-


tande ett stort problem. Även arvodesfrågan är på vissa håll brännande.Resurserna till och nivån på revisorernas arvoden uppfattas på mångahåll inte stå i samklang med uppdragets innehåll och omfattning.Arvodesnivån kan också på ett nästintill provocerande sätt skilja sigfrån nämndledamöters arvoden. För revisorer med förvärvsinkomsterkan det bli en ren förlust att arbeta med revisorsuppdraget. Sammanta-get försämrar detta möjligheten att attrahera även yngre yrkesverksam-ma människor till revisorer. Den genomsnittliga åldern på den förtro-endevalda revisorn är idag knappt 60 år, d v s väsentligen högre än förandra förtroendeuppdrag i kommunerna.

Stor del av diskussionerna har handlat om att partierna och fullmäk-tige inte har tillräckliga kunskaper och insikter om revisionens upp-drag och att detta är grunden till den ibland negativa situationen. Reviso-rerna har en tendens att placera problemet utanför sig själva och und-viker därmed en självkritisk granskning av de egna insatserna. På vil-ket sätt har revisorerna själva bidragit till en större kunskap och förstå-else? Ibland finns en nästintill naiv tro eller önskan att fullmäktige ochpartierna av sig själva ska bli mera intresserade av och kunniga omrevisionen. Det finns därtill en övertro på att utifrån kommande krafterska hjälpa till att marknadsföra revisionen på hemmaplan.

Självinsikten om att det ytterst och i det långa loppet är revisorernasjälva som måste bära frågorna vidare behöver stärkas. Revisorerna kanaktivt bidra till förbättrade kunskaper. Revisorerna behöver systema-tiskt bygga och underhålla relationer och med goda arbetsinsatser/re-sultat skapa förtroende.

Uppfattningar om och attityder tillden kommunala revisionen

Revisionens status och ställning kan svårligen undersökas och analyse-ras om man bara frågar ena parten. Så vad tycker egentligen revisorernasuppdragsgivare och de som granskas?

Som vi antytt finns en officiell och korrekt uppfattning om revisionenoch en mera informell sådan som är mera svårfångad. Det är svårt atthitta den verkliga och ärliga kärnan och tränga bakom uppfattningaroch attityder.

Vårt bidrag inom ramen för detta projekt är att fråga många för att denvägen försöka fånga bilder och finna intressanta mönster att arbeta vi-dare med.


Bred undersökning

Vi har låtit telefonintervjua 400 personer om deras uppfattningar omoch attityder till revisionen. Den kvantitativa studien är kompletteradmed ett mindre antal djupintervjuer. Tillfrågade är fullmäktige-ordföranden, KS-ordföranden, ordföranden i dominerande nämnder,kommundirektörer, ekonomichefer och förvaltningschefer i domine-rande verksamheter. Undersökningen genomfördes i mars 2002.

Frågorna som ställts har handlat om kunskap och kännedom om revi-sionen, om förtroende för revisionen, om den upplevs vara en tillgångeller inte och om medborgarna bedöms känna till revisionen. Alla till-frågade har inledningsvis fått associera fritt kring begreppet kommu-nal revision. Ytterligare frågor har handlat om upplevelser av att bligranskad, granskningarnas genomförande, kvalitet och effekter,revisorernas status, oberoende och drivkraft, dialog och kommunika-tion samt hur resultatet av granskningarna tas emot och används. Slut-ligen har vi frågat efter möjligheter till utveckling av revisionen.

Resultat

◆ Sammanfattningsvis visar både den kvantitativa och kvalitativaundersökningen att det finns en positiv (om än något oengagerad)inställning till den kommunala revisionen. Den fungerar bra, men”…det är inget man ligger vaken på natten över”. Den spontana bildenär avvaktande neutral till positiv, samtidigt som många ger förslagtill förbättringar.

◆ Spontant associerar många revisionen med begreppen kontroll,granskning, uppföljning. Revisionen uppfattas av flertalet som någotviktigt och nödvändigt, som ett stöd i arbetet. Ett fåtal formulerarnegativa associationer som byråkrati, inkompetens, tandlös, trött, pe-tiga gubbar. Flertalet lyfter fram de förtroendevalda revisorerna, menen del associerar till Komrev som den kommunala revisionen.

◆ Kännedomen om den kommunala revisionen som begrepp ärmycket hög, men kunskaperna är ytliga.

◆ Revisorerna anses generellt vara en stor tillgång för kommunen.Förtroendet är också ganska stort. En klar majoritet anser också attrevisorerna klarar sitt oberoende bra.


0

20

40

60

80

100

Vet ej/ ej svarStor tillgång (mycket stor + stor)

Liten tillgång (mycket liten + liten)

Varken eller

Förvaltn.- och verksamh. chef

Kommun- och ek. chef

Ordf. i domverksamhet

Ordf. i ksOrdf. i kfTotal

I vilken utsträckning är revisorerna en tillgång för kommunen?

0

20

40

60

80

100

Vet ej/Ej svarStort förtroende (Betyg 4+5)

Varken eller (Betyg 3)

Litet förtroende (Betyg 1+2)

Förvaltn.- &verksamh. chef

Kommun- &ek. chef

Ordf. i domverksamh.


Vilket förtroende har du för den kommunala revisionen?


◆ Granskningsupplevelserna är till övervägande del positiva. Det läm-nades 7 gånger fler positiva synpunkter än negativa. Typiska positivaomdömen är ord som genomlysning, dialog, förslag, saklig och seriös.Verksamhetsnämnder är mest positiva till nyttan med revisionen.Revisorerna kan där upplevas som en partner som kan hjälpa verk-samheten att få gehör för problem med t ex för liten budget, otyd-liga mål och uppdrag.

Noterade negativa uppfattningar är att revisorerna kan sakna hel-hetsperspektiv och kunskap om den kommunala verksamheten samtatt granskningarna inte alltid genomförs kompetent samt att det kankännas belastande att ta fram underlag till granskningar i en redanpressad situation.

◆ Från den övergripande positiva bilden avviker uppfattningarnanågot om i vilken utsträckning revisorerna är aktiva och drivande,vilken status det innebär att vara förtroendevald revisor och i vil-ken utsträckning medborgarna känner till den kommunala revisio-nen. Här är man mera frågande eller tveksamma.

◆ Att vara revisor ses idag som något av en reträttpost, dock med möj-ligheter att utöva repressiv makt. Statusen förbättras inte av att revi-sorernas ”huvudman” fullmäktige inte heller betraktas som kom-munens viktigaste organ.

0

20

40

60

80

100

Vet ej/Ej svarBra (Betyg 4+5)Varken eller (Betyg 3)Dåligt (Betyg 1+2)

Förvaltn.- ochverksamh. chef

Kommun- &ek. chef



Hur klarar revisorerna av att vara och agera oberoende?


◆ Det finns en efterfrågan på föryngring och förnyelse av revisorerna.Uppdraget kräver intresserade, kompetenta och starka politiker.Deras status behöver höjas. Samtidigt finns en stor tveksamhet tillmöjligheten att förnya när det råder en generell brist på politisktaktiva. ”Eftersom vi har så ont om kandidater kommer vi inte att sättavåra bästa krafter i revisionen”.

◆ 65 % av ordföranden i fullmäktige tycker att samarbetet mellan full-mäktige och revisorerna är nära. 6 % uppger att det inte är nära.

◆ Revisionsrapporterna anses vara viktiga, allra mest för verksamhets-nämnderna. Generellt brukar man följa revisorernas synpunkter ochförslag.

◆ 69 % av ordföranden i fullmäktige tycker att revisionsberättelsen ärviktig på fullmäktiges sammanträde.

◆ Det finns ett betydande behov av bättre information om revisioneninom den kommunala verksamheten och ett ännu större behovexternt. Framförallt efterfrågas muntlig information och dialog inomden kommunala organisationen.

◆ Det finns en önskan om tuffare granskningar. Att höja de förtroende-valda revisorernas kompetens syns därför vara angeläget.

0

20

40

60

80

100

Vet ej/ej svarHög (Betyg 4+5)Varken eller (Betyg 3)Låg (Betyg 1+2)


Kommun- &ek. chef



Vilken status har det att vara förtroendevald revisor?


◆ Valet av sakkunniga biträden väcker känslor. Det finns en misstankeom revisorerna går i konsulternas ledband och att man därmed intefokuserar på det som är unikt för den egna kommunen. En aktivupphandling av revisionskonsulter är viktig, gärna med resultat attman ibland byter utförare.

◆ Ett mindre antal av de tillfrågade vill helt ta bort de förtroende-valda revisorerna och endast ha yrkesrevisorer. Vissa uttrycker enskepsis till de förtroendevaldas kompetens, men önskar ändå be-hålla funktionen.

◆ Som en röd tråd genom svaren och förslagen löper önskan om merdialog med revisorerna och mer av aktiv stödjande revision för attgemensamt och i förväg kunna förebygga problem, snarare än att fåkritik i efterhand. Verksamhetsrevisionen framhålls som viktig attvidareutveckla.

◆ Många uttrycker att man noterat en positiv utveckling av revisionen,att den blivit mycket bra på flera håll. Samtidigt ser man ytterligaremöjligheter. Förslag som återkommer är att revisionen måste synasoch informera mera, vara mera aktiv och drivande, att revisorernabehöver mera utbildning och tid men framförallt mera resurser.

0

20

40

60

80

100

Vet ej/ej svarKänner till (Betyg 4+5)

Varken eller (Betyg 3)

Känner inte till (Betyg 1+2)


Kommun- &ek. chef



Hur väl känner medborgarna till den kommunala revisionen?


På flera frågor finns intressanta och signifikanta skillnader i uppfatt-ningar. Så anser t ex 89 % av fullmäktiges ordförande att revisorernagranskar rätt saker medan motsvarande siffra för kommun/ekonomi-chef är 53 %. Kommunala chefer är genomgående mindre positiva tillrevisionen än vad förtroendevalda i allmänhet – och kommunfullmäk-tiges ordförande i synnerhet – är.

Undersökningen sammanfattar ett antal potentiella förbättringsom-råden och utvecklingsmöjligheter, varav de viktigaste är:

✔ Förbättrad information om och av revisionen.

✔ Kompetensutveckling av de förtroendevalda revisorerna.

✔ Höjd status för revisorerna – en klar nomineringsstrategi i partierna.

✔ Aktivare upphandling av sakkunniga biträden.

✔ Mer konsekvensanalyser av kommunala beslut – om de är genom-förbara och sinsemellan förenliga.

✔ Mer samverkan mellan revisorer i olika kommuner genom att skapanätverk.

✔ Mer av dialog och stödjande revision.

Resultatet av undersökningen har sammanfattats i en särskild rapport”Den kommunala revisionen har stort förtroende!”. Se vidare underHänvisningar.

Partiernas uppfattningar

Inom ramen för en D-uppsats i statskunskap om den kommunala revi-sionen vid Örebro Universitet har en mindre undersökning genomförtsav lokala partiers inställning till den kommunala revisionen. Det över-gripande syftet var att se om kommunal revision är ett ämne som de-batteras i partierna.

7 partier i 28 kommuner har genom en skriftlig enkät tillfrågats om sinönskan och uppfattning om den förtroendevalda revisorn. I flertaletfall är det personer som är fullmäktigeledamöter som svarat. Vid enpersonlig kontakt har många uttryckt uppskattning för att frågor omden kommunala revisionen lyfts upp.


Vi redovisar här några av frågorna och resultaten:

Vilka egenskaper önskar partierna ska vara framträdandehos de personer de vill nominera till revisorer?

Utifrån givna alternativ blev rangordningen:

1. Stor personlig integritet, inlåter sig ej i partipolitisk taktik

2. God förmåga att se helheter och visioner

3. Tidigare erfarenhet från siffer-/ekonomiarbete

4. Tidigare erfarenhet från kommunal politik

5. Deltar i det egna partiets verksamhet, är förankrad i partiet

6. Tidigare erfarenhet som kommunal tjänsteman

Har kön och ålder någon betydelse vid nominering av revisorer?

Samtliga partier har uppfattningen att ålder och kön inte har någonbetydelse. Därtill uppger vänster- och miljöpartiet att de vill stärka in-slaget av kvinnor, nysvenskar och yngre medborgare.

Ska revisorer kunna ha andra uppdrag?

Drygt hälften (51,9 %) tycker att revisorsuppdraget bör vara det endauppdraget för den förtroendevalda revisorn. 45 % anser dock att upp-draget kan kombineras med andra uppdrag.

Revisionens inriktning?

En tydlig majoritet (65,2 %) vill har en inriktning som kombinerarräkenskaps- och verksamhetsrevision. Det finns ett mycket starkt stödför en bred revision som belyser verksamhetens resultat i förhållandetill mål och uppdrag.

Är revisorerna ett demokratiskt kontrollinstrument?

62,2 % anser att revisorerna i den egna kommunen har tillräckliga in-sikter i kopplingen mellan politiska beslut och förvaltningens agerandeför att kunna vara ett demokratiskt kontrollinstrument. 25 % vet inte.

69,9 % anser att revisorerna i den egna kommunen har tillräckligt obe-roende i förhållande till både fullmäktige och de objekt som ska gran-skas. 16 % vet inte.


60,7 % anser att revisorerna i den egna kommunen har tillräcklig kom-petens för att se sammanhang mellan orsak och verkan för att kunnabedöma om utfallet av verksamheten till medborgaren överensstäm-mer med fullmäktiges målsättning. 23 % vet inte.

Utifrån vilka perspektiv ska revisionen bedrivas?Utifrån givna alternativ blev rangordningen:

1. Juridiskt (ansvarsfrågor, följa lagstiftning m m)

2. Ekonomiskt (effektivt utnyttjande av skattekronor)

3. Etiskt

4. Politiskt (måluppfyllelse av fullmäktiges beslut)

Några kommentarer

Svarsspridningen inom och mellan partierna är mycket stor. Det gårinte att utläsa vertikala eller horisontella mönster d v s att det skullefinnas partibundna uppfattningar eller lokala partiöverskridande upp-fattningar i olika kommuner.

De mindre partierna, som inte ofta själva nominerar förtroendevaldarevisorer har dock på flera frågor ett avvikande svarsmönster, kanskepräglat av att man inte haft så stor anledning att tänka igenom dessafrågor.

Undersökningen gav också intressanta erfarenheter i kontakterna medrespondenterna. Inte sällan kommenterades att frågorna var ”svåra ochallvarliga”, att man inte ansåg sig ha tillräckliga kunskaper och erfa-renheter att svara. Kommentarerna är intressanta i ljuset av att parti-erna som nominerar rimligen borde vara de som bäst analyserar ochbedömer kraven och förväntningarna på de förtroendevalda revisorerna.

Det går inte att dra alltför långtgående slutsatser av denna undersök-ning. Vad den antyder är att kunskaperna om den kommunala revisio-nen är små också i partierna, att frågor och diskussion om revisioneninte står högt på partiernas dagordning.

Resultatet understryker att det behövs mera diskussion och informa-tion inne i de lokala partierna om vad revisionen gör och bör göra. Desom är valda revisorer har en viktig uppgift, inte minst inför valet, föratt skapa en bättre plattform för nomineringar men även att löpandearbeta med kontakt och förankring.


Partierna själva ger dock inte helt uttryck för denna uppfattning. Denpartipolitiska förankringen rankas som nr 5 i den inledande frågan härovan. Ger svaret uttryck för att partierna faktiskt inte tycker att förank-ring är viktig? Eller speglar det att revisorerna generellt inte är så syn-liga i partiarbetet och att man därav drar slutsatsen att det inte hellerbehövs? Här kan vi bara spekulera och fundera.

Resultatet av undersökningen finns sammanfattat i ett litet särtryck ”Vadtycker lokala partiorganisationer om den kommunala revisionen”. Denkan också läsas i den framlagda uppsatsen. Se vidare i avsnittet Hän-visningar.

Medias spegling av revisionen

Hur märks revisionens arbete och resultat i media? Ur ett medborgar-perspektiv är det viktigt att tillgängliga media speglar den granskningsom sker av kommunen där man bor. Det ger ytterligare bilder av hurkommunen fungerar. Hur sker detta i olika kommuner och olika me-dia? Och hur arbetar revisorerna med relationen till media?

Vi har inte i detta projekt särskilt undersökt och diskuterat dessa frå-gor. Ändå vill vi understryka vikten av att revisorerna tänker igenomoch tar ställning i sitt förhållningssätt till media och till hur kontak-terna med media ska gestalta sig. Vi kan konstatera att där revisorernaarbetar mycket systematiskt med att föra ut sina resultat till media gerdetta resultat. Dels förmedlas aktuella revisionsresultat som nyheter,dels blir revisionen en viktig källa som hänvisas till i reportage och de-batt. Detta stärker revisionens ställning.

Resultat, synpunkter och förslagRevisorernas ställning och status har uppmärksammats och stärkts desenaste åren, men är fortfarande på många håll svag. Bristande kunska-per är den enskilt viktigaste förklaringen till detta. Många aktörer haranledning att arbeta för bättre kunskaper, framförallt revisorerna själva.

Revisorernas oberoende

Revisorernas oberoende eller uppfattade brist på oberoende är ofta fö-remål för diskussion. Den grundar sig på uppfattningen att en förtro-endevald inte är oberoende för att han/hon tillhör samma partier som


bemannar de organ i kommunen som revisorerna ska granska. Att re-visorerna också kan inta plats i fullmäktige framförs därtill som extragraverande för oberoendet. Man menar att revisorerna därmed skullegranska sina egna beslut.

Debatten är mycket förvirrad. Det finns därför anledning att göra enfördjupning om detta.

Fullmäktige är högsta beslutande organ i kommunen. Fullmäktigesbeslut ska genomföras av nämnder och styrelser. Det är efterlevnadenoch genomförandet av fullmäktiges beslut som revisorerna granskar.Revisorerna granskar inte fullmäktiges verksamhet, värderar eller ut-talar sig inte om innehållet i fullmäktiges beslut.

Det finns anledning att lyfta fram vedertagna kriterier på en oberoenderevision och ställa kommunens revisorer mot dessa.

1. För att vara oberoende ska revisorer ha rätt att självständigt väljainriktning på granskningen.

I kommunerna väljer revisorerna helt själva vilken granskningsom ska ske. Liksom för all annan revision begränsas eller styrsdessa val av revisionsuppdraget i respektive lagstiftning ochrevisionens resurser, men ytterst av de egna bedömningarna avrisk och väsentlighet.

Fullmäktige styr alltså inte revisorernas val.

2. För att vara oberoende ska revisorerna ha rätt att självständigtvälja angreppssätt och metod för granskningen.

I kommunerna väljer revisorerna helt själva på vilket sätt gransk-ningen ska genomföras. Det sker i dialog med eller i uppdragettill de sakkunniga biträden som oftast i praktiken genomförgranskningen.

3. För att vara oberoende ska revisorerna ha rätt att självständigtdra slutsatser av granskningen.

I kommunerna för revisorerna fram resultat och slutsatser avgranskningen helt på egen hand. Det sker på olika sätt, såväl munt-ligt som skriftligt. Det sker såväl till de som granskas som till upp-dragsgivaren fullmäktige.

Därtill har revisorerna initiativrätt i nämnder, styrelser och full-mäktige med anledning av granskningen.


Att som revisor också sitta i fullmäktige möter alltså inget formellt hin-der. Däremot finns det olika uppfattningar om det är bra eller inte.

Projektgruppen tar inte ställning i frågan, det måste ske lokalt utifrånden situation som råder just där. Att däremot som revisor också sitta ien nämnd diskvalificerar revisorn från att vara revisor för den nämn-den. Man är helt enkelt inte valbar enligt Kommunallagen. Vi vet attdet ibland inte är möjligt att bemanna en revisorsgrupp helt utan dubblauppdrag. På denna punkt är dock projektgruppens uppfattning klar.Det är klart önskvärt att revisorerna inte samtidigt har uppdrag i nämn-derna. Revisionsarbetet blir väsentligen enklare och den sammantagnatrovärdigheten ökar om inte enskilda revisorer behöver gå ut och in iolika frågor.

Lika viktig för revisorernas trovärdighet är frågan om jäv och hur manhanterar jävsfrågor på ett tydligt sätt. För revisorer gäller samma jävs-regler som för andra förtroendevalda och anställda. Detta är reglerat iKommunallagen. Man får inte befatta sig med eller vara med och be-sluta i frågor där man är jävig. Revisor som är jävig måste självmantkliva ur granskningen eller ärendet. Det är också viktigt att i revisorernasdokumentation och kommunikation göra tydligt att en revisor inte del-tar i granskning och beslut i frågor där han är jävig.

Övriga synpunkter och förslag

◆ Revisorerna har en mycket viktig uppgift i att lokalt initiera ochdriva på kunskapsförmedling och information om revision och ansvars-prövning och att hålla liv i en fortlöpande diskussion om detta, fram-förallt i relation till fullmäktige.

◆ Revisorernas oberoende behöver ständigt förtydligas, diskuteras och”erövras” eftersom det ständigt är utsatt för ifrågasättande och harså stor betydelse för förtroendet. Revisorerna har en viktig uppgift iatt hålla diskussionen om detta levande. Kompetensutveckling av re-visorerna har också stor betydelse för att upprätthålla oberoendet.

◆ Revisorernas partiarbete behöver vara aktivt. Kunskapen och intres-set i de politiska partierna är sannolikt inte stort. Revisorerna kanmed ett aktivare partiarbete stärka denna kunskap. Kunnigare par-tier ställer tydligare krav och får en stabilare plattform för nomine-ring av revisorer. En nomineringsstrategi har efterfrågats i den ge-nomförda TEMO-undersökningen.


◆ Partierna och fullmäktige har lokalt anledning att sätta ansvars-prövningsfrågorna på dagordningen. I den externa debatten tas oftadet otydliga eller obefintliga ansvarutkrävandet fram som en avorsakerna till bristande medborgerligt förtroende och politikerför-akt. Det borde ligga i politikens eget intresse att tydligt sysselsättasig med och ta ställning i dessa frågor. Mer om detta i avsnittet omAnsvarsprövning.

◆ Att etablera fasta spelregler för umgänget mellan fullmäktige och revisionenär angeläget. Hur ofta ska man träffas, kring vad och på vilket sätt?

Planerade återkommande träffar eller vid behov och på vems initia-tiv? Kan revisorernas närvarande vid fullmäktigesammanträden ökafullmäktigeledamöternas tillgänglighet till revisionen?

Revisorernas egen föredragning av revisionsberättelsen med om-kringliggande kommentarer borde vara en självklarhet för varjerevisorsgrupp!

Vi har tagit del av ytterligare sätt att åstadkomma en kontinuerligdialog mellan fullmäktige och revisionen t ex en revisorernas stå-ende punkt på dagordningen i fullmäktige. Den utnyttjas när såbehövs. Givetvis är sådana överenskommelser frivilliga.

◆ Revisorerna behöver aktivt och fortlöpande – främst tillsammansmed fullmäktige – diskutera och utveckla förutsättningarna för revisio-nen. Antal revisorer och ersättare, ordförandeskapet, revisionsreg-lementets innehåll, anslag och arvoden är frågor som hör till dag-ordningen.

Arvodesfrågan har uppmärksammats som särskilt viktig. Det för-stärkta revisionsuppdraget är omfattande och ställer krav på aktivarevisorer som syns och märks för att nå effekter. Att avsätta myckettid för uppdraget kan vara problematiskt om inte de ekonomiskaförutsättningarna finns. Många revisorer omvittnar att uppdragetär väsentligen större än de ekonomiska ramarna och arvodes-bestämmelserna har utrymme för. Ett uppdrag förenat med ekono-miska förluster när ersättningen inte kompenserar avdragen iförvärvsinkomster attraherar inte. Revisorerna behöver arbeta föratt revisionsuppdraget ger rimliga och åtminstone med andra poli-tiska uppdrag jämlika villkor.

◆ Varje revisor kan ha anledning att reflektera över och beräkna huromfattande uppdraget kan bli i timmar/dagar om man lägger sam-


man alla sammankomster, möten, träffar med fullmäktige, nämn-der och styrelser. Till detta ska läggas den tid revisorn använder föratt själv aktivt delta i granskningsarbetet, för inläsning, kontakteroch förankring och eventuellt också tid för uppdraget som lekman-narevisor i ett kommunalt företag. Det är viktigt i nominerings-processen att partierna får en realistisk uppfattning av uppdragetsinnebörd och omfattning.

◆ Revisorerna behöver allmänt synas och höras mera i den kommunalaorganisationen, såväl i förhållande till nämnder/styrelser som tillförvaltningar och tjänstemän. Framgångsrika aktiviteter i revisorer-nas regi kan vara dialogmöten med nämnderna, temadagar kringaktuella frågor, information och utbildning t ex om ansvarsfrågoroch intern kontroll. En revision som arbetar i dialog och ger stödhar efterfrågats i den genomförda TEMO-undersökningen.

◆ Revisorerna har anledning att utveckla sin relation till medborgare ochmedia. Den externa informationen om revisionen är generellt inteomfattande, även om en stor förändring håller på att ske via internetpå kommunernas hemsidor. Att etablera fasta mönster för relatio-nen till media t ex med presskonferenser eller annan pressinforma-tion är viktigt att ta ställning till och eventuellt utveckla. Att utformarapporter och annan information på ett lättillgängligt sätt är ocksåstrategiskt viktigt. En revisionsrapport på 30 sidor kommer sanno-likt vare sig media eller medborgare att läsa, men en kort och tydligsammanfattning kan väcka intresse.

◆ Revisorer följer regelmässigt upp tidigare granskningar. Det är godrevisionssed men också ett bra sätt att ta reda på uppfattningar omrevisionen. Vilken genomslag får revisionens synpunkter och för-slag? Med vilken respekt behandlas revisionens rapporter?

Att systematiskt utforska andras uppfattningar om revisionen och desseffekter t ex i fullmäktige, styrelser och nämnder, i verksamhetenoch hos lokala media är ett annat sätt att följa upp resultat. En kom-mun har använt en enkel gallup i fullmäktige, direkt på ett fullmäk-tigesammanträde. Deltagarna fick ta ställning till påståenden omrevisionen, svara på konkreta frågor och lämna fria synpunkter. Re-sultatet gav tydliga bilder av uppfattningarna om revisionen menockså att kunskaperna behövde stärkas. På motsvarande sätt kanrevisionens ställning utforskas eller mätas även hos andra intres-senter med mer eller mindre omfattande utvärderingsmetoder.


◆ Att åstadkomma en stark ställning handlar allra ytterst om att göraett bra revisionsarbete med väsentliga, väl genomförda, rapporteradeoch presenterade insatser. Revisionsarbetet måste hålla hög kvalitetoavsett om det resulterar i att förmedla kritik eller förslag till för-bättring. Ett revisionsarbete som upplevs generera bidrag och intebara kritik ger resultat. Detta kan synas självklart och enkelt menbehöver upprepas. Att i olika sammanhang framhålla att revisio-nen har en med nämnderna gemensam strävan att göra verksamhe-ten effektiv och bättre är pedagogiskt viktigt. Lika viktigt är att åter-kommande och förutsättningslöst ompröva sitt eget arbete med be-dömning av risk och väsentlighet, urval och planering m fl steg irevisionsprocessen och att ytterst kvalitetssäkra arbetet tillsammansmed det sakkunniga biträdet är värdefullt.


Revisorernas eget, inre arbete

Varför viktigt?Kodifieringen av den goda revisionsseden har de senaste 10 åren varitden dominerande arenan för utvecklingen av den kommunala revisio-nen. Begreppet god revisionssed infördes i Kommunallagen 1991 som ettuttryck för ett kvalitetskrav på revisionen och för att efterlikna kraven pårevision som ställs t ex i ett aktiebolag. Detta utvecklingsarbete har ägnatstor kraft till att uttolka revisionsuppdraget, mejsla ut revisionsprocessen,innehållet i årlig granskning, kriterier för ansvarsprövning etc.

Relativt mycket kraft har också ägnats frågor om revisorernas förutsätt-ningar givna av uppdragsgivaren fullmäktige – dock inte alltid med fram-gångsrikt resultat. I föregående avsnitt om revisorernas status och ställ-ning har vi belyst vikten av att revisorerna arbetar mera offensivt medrelationen till fullmäktige och på agendan står givetvis bl a dessa frågor.

Väsentligen mindre kraft och fokus har hittills riktas mot revisorernasjälva och det egna eller interna arbetssättet. Vår uppfattning är att ävendet egna arbetet och de inbördes relationerna behöver analyseras ochutvecklas.

Ett mycket viktigt skäl till detta är att varje revisor formellt är en egenmyndighet, samtidigt som revisorerna informellt utgör en grupp ochses som en grupp, ibland t o m uppfattas som en nämnd. Detta skiljerrevisorerna från andra grupperingar av politiker i den kommunala or-ganisationen t ex i nämnder och styrelser som arbetar helt kollektivt.

Den enskilda revisorns rätt att kunna agera självständigt måste beaktassamtidigt som all praxis visar på vikten av att revisorsgruppen arbetarsamlat och enat. Det uttrycker också God revisionssed. Denna balans-akt mellan individen och kollektivet ställer stora krav på att revisors-gruppen diskuterar hur man ska arbeta tillsammans – vilka spelreglersom ska gälla mellan revisorerna, hur de praktiska och administrativagöromålen ska skötas, hur styrning och samordning ska ske av revisions-processen och inte minst av förhållandet till de sakkunniga biträden.

Ett annat viktigt skäl till att ägna tid åt att diskutera och utmejsla degemensamma arbetsformerna är att flertalet revisorsgrupper inte har


tillgång till en egen förvaltningspersonal som ger den service som an-dra politikergrupper regelmässigt får genom sin nämndadministration.De externa konsulttjänster som revisorerna istället oftast anlitar är i för-sta hand avsedda att ägnas åt den aktiva granskningen. 7 av Sveriges289 kommuner har tillgång till en egen revisionsförvaltning och ett få-tal ytterligare förfogar över ett mindre administrativt stöd inom kom-munens organisation.

Alldeles oavsett dessa skäl menar vi – kanske med en viss provokation– att revisorernas eget arbete på många håll rullar på i gamla invandabanor, utan att större eftertanke ägnas utvärdering, utveckling och för-nyelse. Arbetsformerna riskerar att stelna. Revisorer ställer i sin gransk-ning stora krav på att nämnder och styrelser ska vara tydliga i sin led-ning, styrning, uppföljning och kontroll. Samma krav gäller rimligenrevisorerna själva.

Sammantaget är detta grunden till att vi valt att arbeta med detta område.

Vad vi gjort inom projektetFör att bredda diskussionen om revisorernas eget arbete och inkluderafler kommuner i den processen har vi genomfört två öppna seminarier.27 kommuners revisorer har deltagit i diskussioner i Motala respektiveTällberg. Seminariernas grundfrågor har varit att belysa och diskuterarevisorernas sätt att arbeta i dag och på vilka sätt en förbättring ochutveckling skulle kunna ske. Organisation och arbetssätt, styrning ochuppföljning, administration, upphandling och ledning av sakkunniga,samverkan med andra kommuner är ämnen som diskuterats mycket.

Seminariernas främsta värde har varit att de givit utrymme till erfaren-hetsutbyte kring dessa frågor. Det finns en stor osäkerhet som behöverventileras. Många tankar och förslag väcktes som tidigare inte diskute-rats i någon större utsträckning. Seminarierna bekräftade därför våruppfattning att revisorernas eget arbete behöver bli föremål för väsent-ligt mera diskussion och utveckling. Vi har senare kunnat notera attdiskussionerna satt spår i det praktiska arbetet.

Generellt vittnar alla seminarier som genomförts inom ramen för pro-jektet om revisorernas mycket stora behov av erfarenhetsutbyte. På vissaställen har seminarierna också kommit att bilda basen för mera fastanätverk.


Resultat, synpunkter och förslagVi bedömer att det kan finnas anledning för revisorerna att arbeta mermed:

• analys och diskussion av sin situation

• strategi och ömsesidiga överenskommelser om det egna arbetet

• erfarenhetsutbyte och nätverk

• dokumentation av arbete och resultat

Analys och diskussion

Grunden till en framgångsrik utveckling av revisionsarbetet kan ligga iatt avsätta tid till analys och diskussion av revisorernas situation i kom-munen – förutsättningar, arbetssätt och effekter. Är det självklart attdet mesta ska vara och fungera på samma sätt som under förra mandat-perioden?

Processen att reflektera och diskutera kan generera stora värden för detframtida samarbetet, inte minst inför eller i starten på en ny mandatpe-riod när flera revisorer kan vara nyvalda. Behovet av ett gemensamtanalytiskt avstamp kan vara väsentligt. Att investera tid av det gemen-samma uppdraget till ”sig själva” kan ge stor återbäring på det fram-tida arbetet.

En analys kan genomföras på många sätt. Ett kan vara att tillsammansvärdera revisionens situation med en enkel SWOT- analys som inringarstyrkor, svagheter, möjligheter och hot. Ett annat kan vara att i nätverks-form analysera och utvärdera tillsammans med en eller flera andra kom-muner, d v s hjälpa varandra att se tillståndet. Analysen kan också be-höva ske utifrån olika perspektiv. Vi kan se minst tre.

Ett yttre perspektiv – koncentrerar på förutsättningar som fullmäktigegivit för revisionen. Behöver dessa förutsättningar ändras och vad kanrevisorerna göra åt det? Detta har ytterligare kommenterats i föregå-ende avsnitt om revisorernas status och ställning.

Till en analys med ett yttre perspektiv hör också att reflektera över kom-munens situation och utveckling – verksamhet, struktur/organisationoch ekonomi, politiskt klimat, styrning, kompetens, påverkansfaktoreri omvärlden mm. En sådan analys har stort värde för den bedömningav risk och väsentlighet som revisorerna ska göra som en del i sinrevisionsplanering.


Ett inre perspektiv – koncentrerar sig på revisorerna själva d v s derasinbördes förhållande och arbetssätt. Hur vill revisorerna organisera sittarbete?

Här ryms många frågor att bearbeta t ex arbetsfördelning och roller,arbetssätt, relationer till varandra och andra och till de sakkunniga bi-trädena, det administrativa arbetet, information m m. Vad är tydligt,otydligt? Behöver något förändras och utvecklas?

Ett revisionsperspektiv – tar sin utgångspunkt i själva revisionsprocessenoch diskuterar på vilket sätt granskningen kan genomförs och utveck-las. Här utgör den goda revisionsseden ett viktigt stöd. De senare av-snitten om den årliga granskningen och ansvarsprövningen behandlardelar av revisionsprocessen.

Strategi och ömsesidiga överenskommelser

Ur analys och diskussion kan klargöranden och ställningstaganden växafram. Varje revisorsgrupp bestämmer givetvis lokalt vilka frågor manbehöver komma överens om. Vi har här valt att presentera ett antalpunkter som kan vara aktuella – se listan som en agenda eller matsedelatt hämta inspiration och förslag ur till den egna diskussionen:

◆ Revisorernas syn på och förhållningssätt till revisionsuppdraget. Hurtolkar man sitt uppdrag och vad vill man åstadkomma?

◆ Revisionsreglemente – innehåll och innebörd

◆ Revisorernas olika roller- ordföranden- revisorerna- lekmannarevisorerna- ersättarna (bl a deltagandefrågan)

◆ Revisorernas arbetsformer t ex- eventuell fördelning av bevakningsansvar på olika verksamhets-

områden eller granskningar – innebörd, avrapportering m m- eventuellt arbete i grupper- praktiskt arbete med den samordnade revisionen mellan kom-

munen och dess företag- enskild revisors deltagande i granskningsprojekt eller genom-

förande av egna granskningar- löpande studier av dokument – vilka, fördelning m m


- revisorernas sammankomster med anledning av granskningen- revisorernas sammanträden för beslut i förvaltningsärenden- andra kontakter och möten- hur planering och genomförande av sammankomster och sam-

manträden ska ske- dokumentation och återkoppling av möten, iakttagelser m m.

◆ Formalia som beslutsordning/eventuell delegering, intern kontroll(bl a attester), underlag för ersättningar m m.Observera att i granskningsärenden kan inget kollektivt beslutsfat-tande ske och heller ingen delegering. Här måste varje revisor taställning. Kollektiva beslut fattas i s k förvaltningsärenden d v s ombudget, upphandling m m.

◆ Revisorernas planerings- och budgetprocess, hur ska den vara ut-formad på ett övergripande plan?

◆ Konkreta mål, tidplaner m m för särskilda aktiviteter som- kommunikation och träffar med fullmäktige, styrelsen och andra

nämnder, ledande tjänstemän m fl- verksamhetskontakter- andra strategiska besök

◆ Förhållningssätt till information och kommunikation- Hur stor öppenhet vill man arbeta med? Hemsida?- Vem svarar på frågor från media och hur?- Hur sköter revisorerna den egna kontakten med massmedia?

Aktiv eller passiv?

◆ De sakkunniga biträdena- roll och uppdrag, krav och förväntningar på arbetssätt, kompe-

tens m m- kontakter och styrning- konkreta krav på planer, arbetsmetoder, rapporter och annan

dokumentation- kvalitetssäkring- upphandling, avtal, ekonomisk reglering- uppföljning och utvärdering


◆ Revisorernas administration t ex- posthantering, ärenderegistrering- dokumenthantering, förvaring och arkiv- fakturabehandling, ekonomisk uppföljning.En viktig fråga är offentlighetsprincipens tillämpning, främst utläm-ning av allmänna handlingar.

◆ Revisorernas egen kompetensutveckling

◆ Uppföljning och utvärdering av arbetet och dess effekter, av upp-fattningar och attityder.

Projektgruppen menar att en gemensam strategi eller överenskommelsemellan revisorerna om det egna arbetet borde vara grunden för varjerevisorsgrupps arbete. Ett sådant arbete bör dokumenteras.

Erfarenhetsutbyte och nätverk

Att skapa, medverka i och upprätthålla ett eller flera nätverk är en stra-tegisk framgångsfaktor för varje revisorsgrupp.

I alla sammanhang omvittnar revisorer sitt stora behov av erfarenhets-utbyte i olika former. Utbytet med andra revisorer skapar en större sä-kerhet i arbetet, ger fastare mark att stå på. Behovet är sannolikt särskiltstort bland förtroendevalda revisorer av skälet att man oftast inte haren egen förvaltning att falla tillbaka på som förser politikerna med fakta,jämförelser och andra underlag.

Redan idag finns en hel flora av mer eller mindre formaliserade nät-verk, men alldeles klart finns behov av att fler sjösätts. Det finns t exgrupperingar av grannkommuner som utväxlar erfarenheter och sam-arbetar. Likaså träffas kommuner i samma län eller region. Kommunersom i olika dimensioner känner sig likartade har funnit varandra. Desom anlitar samma sakkunniga biträde träffas i olika kundnätverk. Inedre Norrland har revisorerna bildat en ideell förening för sitt samar-bete. De kommuner som har egna revisionskontor har också en egenförening (Starev). Säkert finns fler former.

Andra aktörer än revisorerna själva är mer eller mindre inblandade iolika nätverksformer. Länskommunförbunden kan vara en naturlig partliksom andra regionbildningar. Revisionsföretagen står för mångasammandragningar.


Alldeles oavsett vald form bedömer vi att det är viktigt att den uppfat-tas som enkel och tydlig, att finansiering och ansvar kan klaras ut ochframförallt att det finns en klar idé med vad nätverken ska arbeta ochvad detta kan erbjuda i nytta.

Vår ambition är att driva på bildandet av stabila nätverk i olika former.

Dokumentation – grund för en trovärdig revision!

”Det som inte dokumenteras är inte gjort och kan inte heller åberopas.” Dettauttalande kan synas dramatiskt. Men utifrån verkliga erfarenheter har vifunnit det angeläget att särskilt kommentera kravet på dokumentation.

Dokumentation är en grundsten i all revision, så även kommunernas.Dokumentationen av det individuella och gemensamma arbetet ger ettnödvändigt underlag för de bedömningar, ställningstaganden ochageranden som revisorerna ska göra. Det är lätt att därtill se särskildaskäl till att ha en god dokumentation i en offentlig verksamhet. I entänkbar krissituation med allvarliga skeenden och konsekvenser kandet bli viktigt att visa vilken granskning som utförts eller inte utförtsoch i så fall varför. Om revisionens trovärdighet är satt ifråga och revi-sorerna kritiseras för att ha tagit politiska hänsyn kan dokumentatio-nen bli en viktig källa i debatten. Att överhuvudtaget sakligt kunnavisa på vilka grunder urval och granskning skett, hur den genomförtsoch rapporterats och vilka bedömningar som skett ger en stabil grundatt stå på i relation till uppdragsgivare, granskningsobjekt, medborgareoch andra i omvärlden.

Att och hur revisorerna ska sammanfatta och dokumentera sitt arbete iplanerings-, genomförande- och rapporteringsstadiet är därför enmycket viktig fråga.


Den årliga granskningenav all verksamhet

Varför viktigt?Varje år ska revisorerna i revisionsberättelsen uttala sin uppfattning omansvarsfrihet bör tillstyrkas eller inte för de objekt man granskar d v sstyrelser, nämnder, beredningar och enskilda förtroendevalda. Rimli-gen innebär detta att revisorerna varje år måste ha ett underlag för ensådan bedömning. En granskning måste alltså ske. Detta var skälet tillatt man i Kommunallagen från år 2000 förtydligade kravet på att allverksamhet måste granskas varje år.

Tidigare var det vanligt att granskningen periodiserades så att en nämndkanske granskades en gång under en mandatperiod, om inte särskildaskäl påkallade en granskning vid en annan tidpunkt. Med lagändringenville man klargöra att detta inte var en tillräcklig granskning för attårligen kunna uttala sig i ansvarsfrågan.

När god revisionssed uppdaterades och dokumenterades 1999 hadelagändringen ännu inte trätt ikraft. Någon god sed kunde därför intedokumenteras. Istället lämnades idéer och förslag till hur man kan för-hålla sig till den årliga granskningen och vad den rimligen kan inne-hålla.

Den årliga granskningen har därför rest många frågor dessa år. Hurska man tolka begreppet ”all verksamhet”? Vilka nivåer avses? Vilkenomfattning, djup och bredd kan vara rimlig i enlighet med lagstiftarensambition?

På många håll har revisorerna känt en stress kring hur detta breddadeuppdrag skulle genomföras, inte minst i ljuset av att deras resurser inteökade i motsvarande grad. Samtidigt har vi noterat att man på mångahåll snabbt hittat lösningar på den årliga granskningen. De sakkunnigabiträdena har också aktivt bidragit med förslag till angreppssätt ochmetoder.

På gott och ont har begreppet ”årlig granskning” kommit att tolkas somen särskild del av den totala granskningen, som i övrigt skulle bestå av


fördjupade granskningsprojekt och granskning av räkenskaper, årsre-dovisning m m. Denna tolkning liknar till viss del den uppdelning avgranskningen som staten gör av sina myndigheter. Den består dels aven årlig granskning, dels av fördjupade och ibland mycket omfattandeeffektivitetsgranskningar som kan sträcka sig över längre tid än ett år.

Vi har inom projektet bedömt att det finns behov av att fördjupa dis-kussioner och tolkning av innebörden i en årlig granskning, för att dennainte ska fastna i en tolkning och tillämpning som möjligen utveckladesför snabbt. Projektets inledande SWOT-analys bekräftade också dettabehov. En aktivitet inom detta område skulle kunna bidra till utveck-lingen av en god sed på området.

Vad vi gjort inom projektetFör att bredda diskussionen om den årliga granskningen och inkluderafler kommuner i den processen har vi genomfört två öppna seminarier.25 kommuners revisorer har deltagit i diskussioner i Mönsterås ochÄngelholm. Även representanter från de biträdande revisionsföretagenhar deltagit. Seminariernas grundfrågor har varit att belysa och disku-tera hur den årliga granskningen sker idag, vilka frågeställningar ochproblem man upplever och hur en utveckling skulle kunna ske.

Seminariernas främsta värde har varit att ge utrymme till erfarenhets-utbyte kring dessa frågor. Diskussionerna visar på en mycket stor osä-kerhet om vad kravet på en årlig granskning egentligen innebär, sär-skilt begreppet ”verksamhet” bekymrar. Lagstiftaren har inte lämnattydliga kommentarer utan lämnat tolkning och tillämpning till den godarevisionsseden.

En frågeställning under seminarierna har varit i vilken utsträckningrevisorerna ska kunna lita på nämndernas egna uppgifter eller i hurhög grad man måste verifiera dessa uppgifter genom sin egen gransk-ning. Det handlar ytterst om resurser och om hur tillförlitliga självbe-dömningsmetoder är.

Många har framhållit att resurserna inte räcker till en granskning somlever upp till lagstiftarens krav. Samtidigt finns tydliga motbilder frånkommuner som vittnar om att man funnit hållbara angreppssätt, ävenmed mycket små resurser. Kanske kan man t o m säga att det förstärktauppdraget givit incitament till att finna helt nya angreppssätt. En mång-fald olika modeller och metoder har vuxit fram med inslag av dokument-


studier, verksamhetsöverläggningar, egenvärderingar/självdeklaratio-ner, enkäter, nämnddialoger, rating m fl. En tydligt generell erfarenhetär att de nya kraven har lett till en mycket aktivare förtroendemanna-roll och en intensivare dialog mellan revisorerna och nämnderna.

Seminarierna har också starkt aktualiserat kraven på en god intern kon-troll i nämnderna. Att missionera för en utvecklad intern kontroll harblivit en viktig uppgift för revisorerna.

Oron över att inte kunna greppa hela den kommunala verksamhetenmed sin granskning har understrukit vikten av att göra väsentlighets-och riskanalyser för att få ett bra underlag för fokusering och plane-ring. Seminarierna har dock bekräftat att sådana analyser inte sker påett särskilt systematiskt sätt på alla håll. Metoder för dessa analyserbehöver utvecklas.

De öppna seminarierna har kompletterats med ett gemensamt arbets-möte mellan projektgruppen och referensgruppen för kommunala revi-sionsfrågor, kompletterade med några förtroendevalda revisorer frånlandsting/regioner. Målet var att komma fram till en gemensam syn påden årliga granskningen.

Resultat, förslag och synpunkterEn sammanvägd bild av den årliga granskningen har växt fram. Vi för-medlar här ett utvecklat synsätt som syftar till att ge bidrag till den löpan-de utvecklingen av den goda revisionsseden. Skrivningen används ocksåsom underlag i den nu pågående uppdateringen av denna inför 2002.

Lagstiftaren stadgar att revisorerna granskar årligen, i den omfattning somföljer av god revisionssed, all verksamhet som bedrivs inom nämndernasverksamhetsområden.En grundförutsättning för tillförlitligheten i revisionens bedömningar ochuttalanden är att samtliga delar av verksamheten årligen blir föremål förrevisorernas granskning. Målet är att kunna avge ett grundat uttalande irevisionsberättelsen till fullmäktige, som i sin tur ska göra en årlig pröv-ning av ansvaret i alla verksamheter.Den årliga granskningen ska verifiera och svara på tre frågar kopplade tillrevisorernas uppdrag:• Är verksamheten som bedrivs i nämnderna ändamålsenlig och eko-

nomiskt tillfredsställande?• Är räkenskaperna rättvisande?• Är nämndernas interna kontroll tillräcklig?


Verksamheten ska granskas i den omfattning som är motiverad med hän-syn till väsentlighet och risk. Detta säger att revisorerna måste göra en grund-lig identifiering och analys av hur verksamheten ser ut, vilka processer somlöper genom verksamheten, vilka rutiner som finns etc. Vilka risker, svag-heter och hot kan finnas och hur sannolikt är att dessa inträffar? Hur väsent-ligt är det att de inte inträffar? Revisorerna väver med dessa komponenteren karta eller bild och lägger den till grund för sina ställningstaganden omoch i vilken utsträckning granskning ska ske (revisionsplanen).Samtliga delar av verksamheten d v s alla revisionsobjekt (nämnder, styrel-ser, beredningar) måste på något sätt bli föremål för granskning och bedöm-ning av revisorerna. På något sätt betyder att revisorerna på olika sätt och iolika omfattning förvissar sig om att och hur nämnden (motsv.) tar ansvarför sitt uppdrag, inklusive ekonomin och den interna kontrollen. Utgångs-punkten för granskningen bör vara att nämnden själv aktivt ska kunna visahur detta sker.Stödjande grundfrågor kan vara:• Hur tolkar och tar nämnderna till sig sitt uppdrag (från såväl lagstif-

taren som fullmäktige)? Hur omvandlar man det till något som gåratt genomföra och följa upp? (Visioner, mål/uppdrag, strategier, aktivi-teter, planer, garantier, budget m m)

• Har nämnden byggt upp system och verktyg för ledning, styrning,uppföljning och kontroll?

• Säkerställer nämnden att dessa system och verktyg tillämpas?• Hur har uppdraget genomförts och med vilket resultat i förhållande

till mål/uppdrag/direktiv etc?

På ett övergripande plan täcker dessa grundfrågor alla delarna av revisions-uppdraget inklusive avkänningen av nämndens interna kontroll och räken-skaperna. Och på ett motsvarande sätt ska även funktioner, processer ochprojekt bli föremål för granskning, också sådana som går på tvären i organi-sationen. Även för dessa finns en ansvarig nämnd eller styrelse.Sätten att finna svaren på frågorna kan vara många. Detta tillhör metod-området och är kanske främst de sakkunniga biträdenas roll att föreslå ochutveckla i samverkan med revisorerna lokalt. Det inrymmer hela skalan avaktiviteter – från att läsa och iaktta, över kommunikation och dialog till enaktiv granskning och verifiering av helheter och delar. Aktiv granskningsom söker svar på grundfrågorna ställer givetvis också krav på ytterligareoch mera preciserade frågeställningar för olika verksamheter, processer ochrutiner.Alla granskningsinsatser ska på något sätt dokumenteras, oavsett metod-val.Revisorerna måste ha beredskap inför de svar och bilder som tonar fram.Vilka svar ska bedömmas som tillfredsställande och bra? Vilka visar på otill-fredsställande förhållanden? Var lägger revisorerna ribban för den slutligabedömningen? Processen att komma fram till dessa bedömningsgrunderäger revisorerna lokalt, även om den steg för steg kan bli föremål för en


gemensam nationell uttolkning. Revisorerna behöver en medvetenhet omatt de med sina bedömningskriterier får en viss normerande roll pånämndernas arbete. Den rollen kan behöva utvecklas vidare.Resultatet av en grundläggande granskning kan ge tillräckligt underlag förrevisorernas bedömning av ansvaret och alltså vara en tillräcklig årlig gransk-ning. Men gives inte tillräckliga svar kan ytterligare granskning behövas,en tillkommande särskild granskning. Även denna måste dock tillkomma påegna meriter d v s utifrån bedömning av väsentlighet och risk och med even-tuella planeringsändringar i revisionsplanen som konsekvens.Årlig granskning är alltså all sammantagen granskning under ett år – grund-läggande och särskild granskning. Resultatet av den årliga granskningenger underlag för bedömning av tillståndet i verksamheten och leder framtill ansvarsbedömningen och uttalandet i revisionsberättelsen. För fullmäk-tige och medborgarna ger granskningen ett viktigt komplement till nämn-dernas egna redovisningar och rapporter t ex i årsredovisningen. Reviso-rernas rapporter är därför väsentliga ur ett demokrati- och medborgarper-spektiv.

Granskningens olika delar kan åskådliggöras med en bild:

Styrning

MedborgareBrukare”Kund”

Granskning avstyrning ochrapportering

Granskningav utförandeoch kvalitet

Utförande

Grundläggande granskning medfokus på hur uppdrag tas ochgenomförs – styrning och åter-rapportering – inklusive årsre-dovisningens resultat, bådeverksamhet och finanser.

Särskild granskning med fokuspå utförande och kvalitet, äveninom områdena räkenskaperoch intern kontroll.


Revisorernas ansvarsprövning

Varför viktigt?Att bedöma ansvar är slutmålet i revisorernas uppdrag. Resultatet skaförmedlas i revisionsberättelsen i form av ett särskilt uttalande.

Bedömningsuppgiften är svår. Vilka kriterier ska tillämpas? Hur all-varliga ska brister, skeenden, ageranden vara för att revisionen ska rea-gera? Vilka kan konsekvenserna bli?

Praxis talar sitt tydliga språk. I ett fåtal fall uttalar revisorerna i sinarevisionsberättelser till fullmäktige att ansvarsfrihet inte bör beviljas.Sällan eller aldrig inträffar att fullmäktige beslutar att inge ge ansvars-frihet för nämnd, styrelse eller enskild förtroendevald. Fakta om dettakan hämtas ur Faktabas revision se vidare Hänvisningar.

En tolkning av denna situation kan vara att tillståndet i den kommu-nala verksamheten är alltigenom gott och att några kritiska markeringargenerellt inte behöver göras. En annan tolkning skulle kunna vara attdet politiska systemet har svårt att bedöma och utkräva ansvar med dekonsekvenser detta kan medföra och därför drar sig för detta.

Vi noterar att det finns en extern kritik som uppmärksammat förhållan-det och som menar att ansvarsutkrävandet inom det lokala politiskasystemet är svagt och oklart i förhållande till det ansvarsutkrävandesom sker från medborgarnas sida i samband med allmänna val.

Här ska understrykas att det givetvis inte finns något självändamål i attkritisera och avstyrka ansvarsfrihet, att vi önskar ett tillstånd med flersådana situationer. Men i ljuset av att många kommuner till och frånhar problem med verksamhet och ekonomi, kan vi försiktigtvis reflek-tera över om det borde vara mera vanligt än vad praxis utvisar? Om visätter situationen i relation till vad revisorerna faktiskt ska granska –måluppfyllelse, effektivitet, ekonomi, räkenskaper och kontroll – kandetta vara en berättigad reflexion.

Revisorernas granskning och uttalande ska vara en beredning till full-mäktiges beslut i ansvarsfrågan. Rimligen är lagstiftarens mening attfullmäktiges ansvarsbedömning ska utgå från samma breda perspek-tiv som revisorernas. Praxis visar dock en annan bild med en mera be-


gränsad syn på vad som kan ligga till grund för att inge ge ansvarsfri-het, främst brottsliga gärningar och konstaterad ekonomisk skada. Omdå fullmäktige och revisorerna inte i stort har samma utgångspunkterför sina respektive ansvarsbedömningar – vad beror det på och vaddetta kan innebära? Fullmäktige har förvisso en oinskränkt rätt att fattaett självständigt ansvarsbeslut, men det kan synas rimligt att det bere-dande och beslutande organet har en samsyn i bedömningarna. Denverkliga situationen ger alltså en annan bild.

I de mycket få fall där revisorer avstyrker att ansvarsfrihet ska beviljas– kanske 6–7 fall per år i Sveriges kommuner – är det nästintill regel attfullmäktige inte går på revisorernas linje utan istället beslutar att geansvarsfrihet. Betyder det att revisorerna har gjort ”fel” bedömning?Eller står det för något annat – kanske rädslan för en politiskt besvärligsituation? Vi vet att det kan utbryta dramatik och politisk turbulens därsystemet kämpar för att få rätsida på en obehaglig situation, kanskeskyddar det sig självt? Särskilt tydligt blir detta när revisorernas kritikavser brister i styrning och kontroll. Kritik som baseras på enstaka hän-delser t ex förskingring eller olämplig representation accepteras ochhanteras väsentligen lättare.

Till bilden ska läggas användningen av anmärkningsinstitutet. Reviso-rerna riktar anmärkning i sin revisionsberättelse i ca 30–40 fall per år ikommunerna. Fullmäktige uppgift är inte att fatta något särskilt beslutsom tar ställning till anmärkningen, men har krav på sig att inhämtaförklaringar. Och de ligger givetvis till grund för fullmäktiges bedöm-ning i ansvarsfrågan ändå.

Anmärkningarna står därför som företeelse fast alldeles oavsett vadfullmäktige anser. Anmärkningarna uppfattas inte lika politiskt dra-matiska som ett förslag att avstyrka ansvarsfrihet. Samtidigt kan effek-terna i praktiken bli desamma. Revisorerna framhåller av dessa skäl attman hellre använder anmärkningsinstitutet, vilket kan vara en förkla-ring till det mycket lilla antalet fall där avstyrkt ansvarsfrihet föreslås.

Sammantaget har vi en ganska otydlig och delvis svårtolkad situationsom motiverat att vi arbetat vidare med ansvarsprövningsfrågorna.

Vad vi gjort inom projektetVi har frågat oss vilka mekanismer som styr den ansvarprövande pro-cessen. Vilka oklarheter eller hinder finns för en öppen diskussion om


ansvarstagande och ansvarsutkrävande i det politiska systemet? Hurpåverkas medborgarnas förtroende för kommunen?

För att bredda diskussionen och inkludera fler kommuner har vi med-verkat i och själva genomfört seminarier. Ca 20 kommuner och lands-ting/regioner har vid olika tillfällen deltagit i dessa diskussioner. Grund-frågor har varit att utifrån deltagarnas verkliga fall belysa och disku-tera den ansvarsbedömning som har skett de senaste åren, de fråge-ställningar och problem denna aktualiserat samt hur en utveckling skullekunna ske i dessa frågor. Vi har diskuterat bedömningskriterier, gräns-dragning mellan att rikta anmärkning och avstyrka ansvarsfrihet, full-mäktiges reaktioner och beslut.

För ytterligare fördjupning har projektgruppen vid ett särskilt tillfällebjudit in revisorer från 4 kommuner som samtliga genomgått proces-sen att föreslå avstyrkt ansvarsfrihet för någon del av kommunens verk-samhet.

Alla dessa diskussioner har vittnat om den mycket svåra bedömningenav ansvar och den än svårare process som vidtar i ett läge där kritikframställs från revisorernas sida. Att lägga fast detaljerade bedömnings-grunder visar sig vara mycket svårt och är inte heller något som efter-strävas.

Seminarierna har understrukit behovet av erfarenhetsutbyte kring dessasvåra frågor. Att stå inför en situation där revisorerna måste välja attavstyrka ansvarsfrihet kan upplevas som krisartat. I den situationenbehöver man kollegialt stöd och kanske också en juridisk konsultation.

Revisorerna betraktar ibland också en kritisk revisionsberättelse somett misslyckande med att kommunicera iakttagelser och synpunkter såatt åtgärder kunnat vidtagas som undanröjer den kritiska situationen.Denna inställning kan tänkas ha en återhållande effekt på revisionensvilja att leverera kritik.

Parallellt med detta projekt har seminarieserien ”Fullmäktige & revi-sionen” löpt. Där har också ansvarprövningsfrågorna diskuterats. Er-farenheterna sammanfaller på många sätt med de vi dragit i detta pro-jekt. Seminarierna har tydligt visat hur litet fullmäktigeförsamlingarnai allmänhet har reflekterat över sin uppgift att bedöma och utkräva an-svar. Uppgiften har ofta hanterats slentrianmässigt, ansvarsfrihetenklubbas igenom utan större debatt. Jävsfrågorna hanteras många gångerinte alls eller bara som en notering i protokollet. Först i en situation därrevisorerna levererar skarp kritik har fullmäktiges ansvarsprövande


process aktiverats i någon större utsträckning. Givetvis finns det kom-muner som lägger mycket tid i fullmäktige på en verklig ”decharge-debatt” alldeles oavsett vad revisorerna föreslår och framför i sin revi-sionsberättelse, men dessa är faktiskt att betrakta som undantag.

Juridiska oklarheterVid ett seminarium i Starevs 2 regi oktober 2000 anlitades Olle Lundin,som doktorerat på den kommunala revisionen ur ett kommunalrättsligtperspektiv. Han lyfte fram sina iakttagelser och slutsatser om de rätts-liga otydligheter som finns kring ansvarsfrågan och som delvis kan varagrunden till att den praktiska tillämpningen ser ut som den gör.

Lagstiftaren ger t ex inte besked om vad ansvarsgrundande fakta skullekunna vara. De anses dock i praxis vara två:

• fakta som har betydelse för utförande av förvaltningsuppgiften och

• ekonomisk skada.

Innebörden av dessa är likafullt otydlig, även om de antyder ett ganskabrett perspektiv på bedömningen, i likhet med revisorernas breda an-sats i sitt granskningsuppdrag.

När lagstiftaren säger att fullmäktige har rätt att väcka talan om skade-ståndsansvar om ansvarsfrihet vägras, avses då ekonomisk skada elleräven annan?

Mycket få fall av ansvarsutkrävande har prövats rättsligt varför uttolk-ning av praxis inte heller kan sökas den vägen i någon större utsträckning.

Lundin menar också att om fullmäktige grundar sitt ansvarsbeslut pånågon annan, kompletterande grund än den som revisorerna tar upp isin revisionsberättelse måste detta tydligt framgå i protokollet. Särskiltviktigt är detta om revisorerna upprättat en formellt felaktig revisions-berättelse. Dess felaktigheter smittar då av sig på fullmäktiges beslut,om inte fullmäktige tydligt markerar att man har andra grunder ochuppfattningar som underlag för sitt beslut. I händelse av en överkla-gande kan denna smittoeffekt synliggöras och ligga fullmäktige till last.

2 Starev är en ideell organisation för kommuner och landsting som har egna revi-sionskontor.


En annan otydlighet är tidsperspektivet. Revisorernas granskning ochfullmäktige ansvarsprövning ska avse verksamheten ett år i taget. Meni verkligheten trappas ofta en besvärlig situation upp under flera år ochkan leda fram till att man slutligen markerar genom att avstyrka an-svarsfrihet. Han menar att det är oklart om tidigare års brister på dettasätt kan adderas och åberopas.

Det är också oklart om ansvarsfrihet kan rivas upp om nya fakta kom-mer på bordet. Finns det i så fall någon preskriptionstid? Generellt gäl-ler 10 år men t ex i ett aktiebolag handlar det om 5 år för nya uppda-gade fakta.

En väsentlig fråga handlar om vilket ansvar en enskild ledamot i ennämnd har. Den som inte i nämndens arbete och beslut tydligt marke-rar att han är mot anses vara för och därmed delaktig i och ansvarig fördet kollektiva beslutsfattandet. Hur aktivt och på vilket sätt måste enledamot agera med egna initiativ, förslag eller reservationer för att gåfri från ansvar för majoritetens beslut och agerande? Är ett passivt för-hållningssätt eller att avstå från beslutsfattande ett sätt att gå fri frånansvar? Man kan också fundera över om en nämnd eller ledamot kanställas till ansvar för sådant man inte känner till?

Vissa av dessa otydligheter bedömer vi har större praktisk betydelse änandra. Det gäller vilka ansvarsgrundande fakta kan anses vara, tids-perspektivet på ansvarsprövningen och den enskilda förtroendevaldasansvar i situationen att han eller hon tar avstånd från nämndens beslut.

Projektgruppen vill vidareförmedla dessa frågor till en fördjupad juri-disk och politisk bedömning.

Resultat, förslag och synpunkterProjektets aktiviteter har förstärkt bilden av ansvarsprövningen somen mycket svår process både för revisorer och fullmäktige, främst desenare. En viktig grundfråga utkristalliserar sig:

Finns det förutsättningar för ett verkligt ansvarsutkrävande i fullmäk-tige eller inte? Är det realistiskt att förvänta sig att en fullmäktigeför-samling kan göra en neutral bedömning av ansvaret för nämnder ochstyrelser när merparten av ledamöterna i fullmäktige innehar de upp-drag i nämnder och styrelser som ska ansvarsbedömas?


Ytterligare några iakttagelser och slutsatser:

◆ Fullmäktiges makt och rätt att göra en egen ansvarsbedömning, även omden står i strid med revisorernas, är viktig att understryka ur ettdemokratiskt perspektiv. Samtidigt är revisorernas roll som gran-skare på fullmäktiges uppdrag lika väsentlig att framhålla för attskapa förutsättningar för en gemensam plattform och diskussionom ansvarsfrågorna mellan fullmäktige och revisorerna.

◆ Ett aktivt erfarenhetsutbyte eller andra former av nätverk runt frågorom ansvarsprövning leder utvecklingen framåt och ger hjälp ochstöd i svåra situationer. Utbytet ger möjlighet att jämföra, fördjupainnebörden i olika bedömningskriterier, utveckla synsätt på hur denansvarsprövande processen bäst kan gestalta sig etc. Det finns an-ledning att finna tydliga och enkla former för ett sådant erfarenhets-utbyte, kanske säkra tillgången till en juridisk, politisk och ekono-misk ”panel” som kan ge ett konsultativt stöd vid behov.

◆ Trots många analyser och diskussioner kring verkliga fall går detinte att dra ut helt tydliga kriterier för ansvarsprövning, inte hellerför gränsdragning eller gradering mellan situationer när revisorerbör avstyrka ansvarsfrihet eller rikta anmärkning. Varje fall fram-står som nästan unikt. Det innebär inte att man kan avstå från attfortsätta den utveckling som påbörjats med att utkristalliserabedömningskriterier i God revisionssed. Med mycket få fall i prak-tiken innebär det istället att praxisutvecklingen blir mycket långsam.

Det finns därför också ett uttalat behov av att kontinuerligt samlaoch analysera exempel i syfte att bygga en erfarenhetsbank. Praktisktskulle detta innebära att revisorerna årligen rapporterar in sina falltill en gemensam exempelbank där en analys och strukturering skulleske för enkel presentation och sökning. Organisation och finansie-ring av en sådan bank finns anledning att diskutera.

◆ Det finns mycket att lära av situationer när samstämmighet haruppnåtts mellan revisorer och fullmäktige i ansvarsbedömnings-frågan.

Ofta ligger en mycket medveten och omfattande process med och mel-lan inblandade parter till grund för denna framgång. En svåransvarsprövningssituation som t ex handlar om bristande styrningoch kontroll kräver omfattande dialog, löpande och stegvisa kon-takter och diskussioner, förankring i olika led.


I situationer med enstaka händelser av typen förskingring elleromdömesbaserade felageranden ser processen ofta annorlunda ut.Det är lättare att nå samstämmigheten och processen kan bli snabb.

◆ Revisorer understryker att det för kommunen som helhet är viktigare attse till faktiska effekter och förbättringar – aktivitet i rätt riktning – änatt formellt markera eller döma, även om situationen kan vara mycketproblematisk. Anmärkningsinstitutet upplevs därför också vara ett meraverkningsfullt instrument än att avstyrka ansvarsfrihet.

◆ Det gäller för revisorerna att ha mycket ”torrt på fötterna” i en situa-tion när man vill rikta anmärkning eller föreslå avstyrkt ansvarsfri-het. En stark faktagrund måste ligga till grund för bedömningen,känslor och tyckanden måste stå tillbaka.

◆ I händelse av att fullmäktige inte följer revisorernas förslag i sittslutliga ansvarsbeslut väcks frågan om revisorerna ska avgå?

Projektgruppen menar att det inte finns ett givet svar eftersom dendemokratiska modellen bygger på fullmäktiges exklusiva rätt attkomma till ett eget beslut. Revisorernas agerande måste bli avhän-gigt sammanhang, process och den totala utgången på händelsen.Det beror bl a på hur fullmäktige behandlar revisorernas synpunk-ter och vilka andra som tillkommer. Om fullmäktige går emot revi-sorerna på ett osakligt sätt kan det finnas anledning att avgå. Detfår inte vara för lätt för fullmäktige att sortera undan revisionenssynpunkter utan att detta får effekter.

Omvänt kan det vara fullt motiverat att sitta kvar om fullmäktigebemöter med respekt och kompletterar med väl underbyggda egnaargument.


Effektiv revision, vad är det?

Vi ställde inledningsvis frågorna:

Vad är en effektiv revision?

När och hur är den effektiv?

I vems eller vilkas bedömning?

Projektet har visat att frågorna kan angripas och besvaras ur fler perspek-tiv. Det stora värdet ligger i att frågorna ställs och kontinuerligt bearbetas.

I rapporten presenteras många reflexioner, synpunkter och konkretaförslag. Här gör vi ett försök att ge ett sammanfattande svar på frå-gorna:

! Effektiv revision är den som agerar oberoende, sakligt, tydligt ochkonsekvent.

! Ett öppet förhållningssätt är en framgångsfaktor för en effektiv re-vision.

! En effektiv revision tvekar inte när faktisk kontroll måste ske ocheventuella negativa signaler levereras.

! En effektiv revision är känd, synlig och tillgänglig. Kontakter ochdialog i alla led är viktiga – med partier, uppdragsgivare, de somgranskas, medborgare och media.

! En effektiv revision lägger tid och omsorg på analys av omvärldenoch verksamheten och därmed grunden till ett väl planerat revi-sionsarbete.

! En effektiv revision lägger tid och omsorg på att analysera och dis-kutera det egna arbetssättet och därmed grunden till ett väl organi-serat revisionsarbete.

! Andras uppfattning om revisionens insatser och resultat har avgö-rande betydelse för revisionens effekter. En effektiv revision upp-fattas stödja verksamheten och ge bidrag till dess utveckling. Upp-följning och utvärdering är viktiga inslag i en effektiv revision.

! En effektiv revision säkrar sitt arbete, sina iakttagelser och resultatmed en tydlig och konsekvent dokumentation.


Hänvisningar

”Den kommunala revisionen har stort förtroende!” rapport av en TEMO-undersökning av uppfattningar om och inställningar till den kommu-nala revisionen.

”Vad tycker lokala partier om den kommunala revisionen” rapport av en parti-undersökning inom ramen för ett uppsatsarbete vid Örebro universitet.

Faktabas revision – sammanställda fakta om den kommunala revisionen år2000.

Rapporterna kan läsas och hämtas på:www.svekom.se/ekonomi/revision

De kan också beställas hos Ingrid Malmberg, tel: 08-452 76 40,e-post: [email protected]

”Fullmäktige och revisionen” ISBN 91-7099-997-X

”God revisionssed i kommunal verksamhet 1999” ISBN 91-7099-866-3

”Revisionsberättelse och granskningsrapport” ISBN 91-7188-573-0

”Den kommunala revisionen – ett demokratiskt kontrollinstrument”SOU 1998:71

”En stärkt kommunal revision” proposition 1998/99:66

Några uppsatser vid universitet och högskolor de senaste åren:

”Kommunal revision. Lokaldemokratins dolda resurs?” (Örebro Universi-tet, Statskunskap D, 2001) Berit Nilsson.

”Kommunal revision – oberoende eller inte?” (Uppsala Universitet, Stats-vetenskap D, 2000) Karolina Larfors.

”Den kommunala revisionens trovärdighet, En fallstudie av Sandvikens kom-mun.” (Uppsala Universitet, Statsvetenskap D, 2000) Jessica Persson.

”Den förtroendevalda revisorns funktion inom kommunen” (Högskolan Kris-tianstad, Institutionen för ekonomi, 2001) Jane Bjerstedt, Kristina Pers-son, Eva Svensson.

”Den kommunala revisionens roll, ställning och betydelse” (Örebro Univer-sitet, Statskunskap C, 2000) Berit Nilsson.

Svenska Kommunförbundet har ett uppdrag att bidra till ut-vecklingen av den kommunala revisionen. Det gör vi på olikasätt – genom att synliggöra och tydliggöra revisionen, att stödjaoch stärka de förtroendevalda revisorerna, men också att ut-mana det system för revision vi har i kommunerna.

Projektet Effektiv revision har arbetat med frågeställningar omnär och hur revisionen är effektiv och hur den kan utvecklas.Sju kommuner har deltagit i projektet.

Rapporten summerar projektet och dess resultat, förmedlariakttagelser, erfarenheter, synpunkter och förslag att arbetavidare med. Vi hoppas att rapporten kan ge underlag till reflex-ioner, diskussioner och fortsatt utveckling av den kommunalarevisionen.

SVENSKAKOMMUNFÖRBUNDET

118 82 StockholmBesöksadress: Hornsgatan 20Telefon: 08-452 71 00www.svekom.se/ekonomi/revision

Rapporten kan beställas från TrycksaksbeställningenTel: 020-31 32 30, fax: 020-31 32 40ISBN 91-7289-086-X

Pris: 60:- (vid köp av 5 eller fler 50:-)frakt och moms tillkommer

7289 086 x

Documents