7289 159 9

programberedn ingen

oendepolitikB

Kommunerna och obalanserna på bostadsmarknaden

– slutrapport från programberedningen Boendepolitik

© Svenska Kommunförbundetprogramberedningen Boendepolitik

Stockholm

:a upplagan, mars : ---

Text: Björn Sundström.Tryckeri: Sjuhäradsbygdens Tryckeri , Borås

Grafisk form & produktion: Elisabet Jonsson, Illustration: Jan Olsson Form & Illustration

Satt i AGaramond och Gill SansOmslag: Conqueror Texture Laid elfenbensgul gr Inlaga: Multifine gr

2 Kommunenra och obalanserna på bostadsmarknaden

tillsatte Svenska Kommunförbundet en beredning för attskärpa intressebevakningen inom det boendepolitiska området. Bered-ningen har antagit namnet programberedningen Boendepolitik.

Denna rapport sammanfattar beredningens arbete, slutsatser och för-slag. Övriga skrifter som beredningen tagit fram finns förtecknade längstbak i rapporten.

Vår förhoppning är att rapporten, och övriga skrifter från beredningen,ska komma till användning vid diskussioner om vad som kan och behövergöras för att komma till rätta med problemen på bostadsmarknaden.

Det är ett kommunalt ansvar att tillsammans med andra aktörer svaraför att invånarna erbjuds de bostäder som behövs. Ansvaret är extra stortför människor med särskilda behov eller en svag ställning på bostads-marknaden. Om den nationella politiken anpassas till de nya förutsätt-ningar som råder kommer kommunernas möjligheter att fullgöra sina skyl-digheter att underlättas väsentligt.

Stockholm i mars

Per Herolf, ordförandeLidingö

Sören Larsson Kurt A Larsson Lars-Olof JohanssonHallsberg Övertorneå Mark

Christina Raud Per Hållén Bo BrännströmGötene Göteborg Avesta

Erik Nilsson Susanna Haby Carl-Axel RoslundStockholm Göteborg Malmö

Björn Sundströmprogramledare

3

Förord

1. Inledning .................................................................................................................. 5En sammanfattning av slutsatser och förslag .................................................... 5

2. Läget på bostadsmarknaden ...................................................................................... 7Bostadsbyggandet ..................................................................................................7Produktion kontra behov .................................................................................... 8Nyproduktionen – inget för normalhushållet .................................................. 9Tomma bostäder kostar på ................................................................................ 10

3. Varför byggs det så lite? ........................................................................................ 12Förändrade förutsättningar .............................................................................. 12Höga produktionskostnader ............................................................................ 13Skattetrycket ...................................................................................................... 16Hyrorna högre än betalningsviljan .................................................................. 16Hyressättningen ................................................................................................ 17Finansiering och risk ........................................................................................ 17Incitamenten för kommunerna ........................................................................ 18Plan- och byggprocessen .................................................................................. 19Regional samverkan .......................................................................................... 20

4. Stödet till bostadsbyggandet .................................................................................... 21Förslag till nytt investeringsstöd ...................................................................... 22

5. Förslag från SABO och Fastighetsägarna .................................................................... 23

6. Vad behövs för ett ökat byggande? .......................................................................... 24En politik för ökat byggande ............................................................................ 24Åtgärder för sänkta produktionskostnader .................................................... 25En anpassad hyressättning ................................................................................ 27Åtgärder för att minska riskerna ...................................................................... 27Nya boendeformer kan ge nytt riskvilligt kapital .......................................... 28Regional allmännytta ........................................................................................ 28Villkorade investeringsbidrag till hushållen .................................................... 28Plan- och byggprocessen .................................................................................. 29Kommunernas planering .................................................................................. 30Regional samverkan .......................................................................................... 30

7. När marknaden viker .............................................................................................. 31Bostadsdelegationen .......................................................................................... 31Statens Bostadsnämnd ...................................................................................... 31Beredningens bedömning ................................................................................ 32

8. Grupper som kräver särskild uppmärksamhet ............................................................ 34Äldreboendet ...................................................................................................... 34Ungdomar och studenter .................................................................................. 34Flyktingar ............................................................................................................ 35Hemlösa .............................................................................................................. 35

Rapporter och källor .................................................................................................. 36

4 Kommunenra och obalanserna på bostadsmarknaden

Inne

hålls

fört

eckn

ing

tillsatte Svenska Kommunför-bundet en beredning för att skärpa intressebe-vakningen inom det boendepolitiska området.Beredningen har antagit namnet programbered-ningen Boendepolitik.

I beredningens uppdrag har ingått att:• förbättra kunskapsunderlaget vad beträffar

problemen på bostadsmarknaden• förelägga styrelsen förslag till ställningsta-

ganden i boendepolitiska frågor, till exem-pel i samband med remissvar på statligautredningar

• bedriva intressebevakning och opinions-bildning utifrån vunnen kunskap och sty-relsens beslut

• genom skrifter och konferenser förmedlakunskaper om framgångsrika strategier föratt lösa bostadsmarknadens problem, in-klusive den tilltagande segregationen.

Syftet med denna rapport, som är beredningensslutrapport, är att ge underlag för diskussioner ifråga om vad som kan och behöver göras för attkomma till rätta med problemen på bostads-marknaden. Rapporten tar sin utgångspunkt i denationella mål som riksdagen antagit för bo-stadspolitiken och sätter fokus på behovet av attanpassa såväl legala som finansiella instrumenttill rådande förutsättningar.

Eftersom kommunernas möjligheter att på-verka utvecklingen i önskvärd riktning är starktberoende av vad andra aktörer gör har vi försöktatt se till helheten. Använder vi våra samlade re-surser på effektivast möjliga sätt? Om inte, hur

kan vi skapa system och incitament som är an-passade efter dagens situation och med tanke påmorgondagens behov?

En sammanfattning av slutsatser och förslag

Beredningen anser att det behövs en kraftfulloch brett politiskt förankrad bostadspolitik medlångsiktiga spelregler. Det behöver skapas finan-siella förutsättningar för byggandet utifrån demål och den inriktning som gäller idag. Statenmåste också ta ett stort ansvar för att befolk-ningsminskning i kombination med regelförän-dringar medfört kostnadskonsekvenser somkommunerna och deras bostadsföretag inte kun-nat förutse.

För att främja ett ökat bostadsbyggande böråtgärder som syftar till att sänka produktions-kostnaderna prioriteras högt. På kort sikt finnssannolikt den största potentialen för lägre pro-duktionskostnader i en sänkning av skatter före-nade med bostadsbyggandet. För att komma tillrätta med ett av grundproblemen på bostads-marknaden, nämligen det som handlar om attskaffa fram riskvilligt kapital för bostäderper år (regeringens målsättning), behövs en an-nan typ av åtgärder om vi ska få ett ökat och sta-bilt bostadsbyggande över tiden.

Åtgärder som enligt beredningen förtjänarpolitiska överväganden för att tillföra markna-den nytt riskvilligt kapital handlar bland annatom nya boendeformer, till exempel ägarlägenhe-ter och kombinerade bostadsrätts- och hyreshussamt villkorade investeringsbidrag till hushållen.

5– slutrapport från programberedningen Boendepolitik

1. Inledning

En tänkbar åtgärd för att främja uppbyggna-den av bostadsföretagens egna kapital är att ut-veckla en regional allmännytta som givet en dif-ferentierad hyressättning mellan centrum ochperiferi och/eller försäljning av centrala fastighe-ter kan generera ett eget kapital som kan använ-das för investeringar i nya hyresrätter.

Att skapa bättre incitament för nyproduktionav hyresrätter handlar om att göra det lönsamtoch mindre riskfyllt att bygga och förvalta bo-städer. För detta krävs en hyressättning anpassadtill dagens produktionskostnader och i viss månockså till hushållens preferenser. Ett av fleratänkbara sätt att minska risken för de som över-väger att investera i nya hyresrätter är att erbju-da en möjlighet till förhandsbesked om denframtida hyran.

Incitament riktade mot kommunsektornhandlar om att skapa ekonomiskt utrymme förinvesteringar i den infrastruktur som följer av ettökat bostadsbyggande och den problematik somär hänförlig till utjämningssystemets eftersläp-ningseffekter.

Om det ska bli intressant att bygga i kommu-ner där efterfrågan är svag måste det ske i attrak-tiva lägen. Det är därför viktigt att uppmärksam-ma frågor som har med strandskyddet att göra.Beredningen anser att tillgången till, respektivetrycket på, stränder lokalt bör ligga till grund förstrandskyddsbestämmelserna.

Det är också nödvändigt att staten via olikaregionalpolitiska åtgärder försöker komma tillrätta med de negativa effekter som följer av be-

folkningsminskning. En aktiv närings- och re-gionalpolitik som förmår att skapa jämn ekono-misk tillväxt över hela landet måste ha högstaprioritet. Det aviserade bidraget om miljarderkronor för fortsatt statligt stöd till omstrukture-ring av kommunala bostadsföretag bör höjas vä-sentligt och vidare bör stödet såvitt möjligt varagenerellt.

Ungdomar, studenter, flyktingar och hemlösaär grupper vars boendesituation måste priorite-ras när det gäller samhälleliga åtgärder för attlösa problemen på bostadsmarknaden. Det sombäst löser dessa gruppers problem är att byggafler bostäder men det finns också andra åtgärdersom förtjänar politiska överväganden, till exem-pel statliga och/eller kommunala hyresgarantier,villkorade investeringsbidrag till den kontantin-sats som krävs för att kunna köpa bostadsrätt,bosparande, bostadsförmedling, bättre villkor förandrahandsuthyrning samt möjlighet att hyra lä-genheter som står inför renovering.

För att underlätta för äldre att bo kvar i hem-met bör staten stimulera investeringar som för-bättrar bostäders och boendemiljöers tillgänglig-het och användbarhet.

Beredningen anser att det kommunala själv-styret ska väga tungt även när det gäller kom-munernas bostadsförsörjningsplanering, till ex-empel i fråga om markpriser och exploaterings-avgifter, men också beträffande vilken roll kom-munerna ska spela som ägare av kommunala bo-stadsföretag.

6 Kommunerna och obalanserna på bostadsmarknaden

bostadsmarknaden är en mark-nad i obalans. Cirka hälften av landets kommu-ner har överskott på bostäder medan en fjärde-del, främst i tillväxtregionerna, uppger att de harbostadsbrist. I övriga kommuner är marknadeni stort sett i balans även om det kan finnas en vissbrist i centrala lägen.

Mer än hälften av befolkningen bor i kom-muner med bostadsbrist. De som har det svårastatt hävda sig på bostadsmarknaden är ungdo-mar, studenter och invandrare.

Det byggs för lite och nästan inga hyresrätterför hushåll med normala inkomster. Vidare ärtillgängligheten till bostadsrätts- och småhus-marknaden begränsad för många hushåll efter-som det krävs relativt höga kontantinsatser.

Den aktuella situationen är delvis en följd avatt den nationella bostadspolitiken har föränd-rats under -talet. Bostadssubventionerna

har skurits ned. En tidigare stabil och förutsäg-bar marknad med nyproduktionen i fokus harersatts med en ny och mindre förutsägbar situa-tion med en hög grad av marknadsstyrning.

Det sker också en omfattande befolknings-omflyttning mellan olika regioner. I cirka avlandets kommuner minskar befolkningen, vilketresulterat i ett kraftigt överskott på bostäder ochstora hyresförluster i bostadsföretagen.

Bostadsbyggandet

Sedan -talets början har bostadsbyggandetfallit till exempellöst låga nivåer. Mellan åren och sjönk bostadsproduktionen meddrygt lägenheter per år (från till ) eller procent1. Fallet har varit särskiltstort för hyresrätten. Under den aktuella perio-den sjönk byggandet av hyresrätter med pro-cent eller lägenheter per år. Se diagram på sidan .

Det är inte bara på vikande marknader sombyggandet fallit. Det gäller även landets tillväxt-regioner. Jämför man bostadsbyggandet underperioden – med byggandet under -talets första hälft finner man att nyproduktioneni tillväxtregionerna sammantaget sjönk med

procent. Om man exkluderar de tre storstadsre-gionerna handlar det om ett fall på nästan

procent. I storstadsregionerna föll byggandetmed cirka procent.

Boverkets bedömning är att cirka lä-genheter påbörjades år , vilket innebär en


2. Läget på bostadsmarknaden

Procen

t

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100ÖverskottBalansBrist

200220012000

45

61

178

61

62

159

77

72

137

Källa: Boverket.

Diagram 1 • Bostadsbrist respektive överskott i landets kom-muner

1. Källa: Statistiska centralbyrån ().

ökning jämfört med året före. Men för år

pekar prognoserna på att byggandet åter är påväg ned.

Produktion kontra behov

Det långsiktiga produktionsbehovet har av rege-ringen bedömts till cirka lägenheter perår. Bostadsproduktionen skulle således behövaöka med cirka procent för komma upp i ennivå som svarar mot regeringens målsättning.Till detta ska läggas stora eftersatta behov av re-noveringar.

Enligt Boverkets Bostadsmarknadsenkät ärbostadsbristen störst i Stockholmsregionen. An-dra tillväxtregioner där det enligt Boverket byggsför lite är Uppsala, Göteborg, Malmö och Väx-jö. Boverkets analyser visar att det skulle behövabyggas cirka lägenheter per år enbart idessa fem regioner för att svara mot behoven.

De analyser som Temaplan genomfört påuppdrag av beredningen stödjer i stort sett Bo-verkets slutsatser. Som framgår av tabell går detknappt inflyttare per nyproducerad lägenhet iStockholmsregionen. Motsvarande siffror förUppsala-, Göteborgs- och Malmöregionen liggeri intervallet ,–,. I övriga tillväxtregioner va-

rierar kvoten mellan –, (Falun– Borlänge) och+, (Jönköping).

Nästan inga hyresrätter

Enligt Boverket är det främst mindre och medel-stora lägenheter med rimlig hyra som behövs itillväxtregionerna, bland annat beroende på attdet är yngre och förhållandevis små hushåll somflyttar in. Men trots efterfrågebilden har nypro-duktionen av hyresrätter fallit till extremt låga ni-våer även i storstadsregionerna, vilket är anmärk-ningsvärt med tanke på att produktionen avmarknadsprissatta bostäder – bostadsrätter ochäganderätter – inte alls har fallit lika mycket.

Som framgår av tabell har nyproduktionenav hyresrätter fallit kraftigare än produktionenav bostads- och äganderätter i av landets

tillväxtregioner. I Stockholms- och Göteborgsre-gionen är skillnaden extremt stor.

I storstadsregionerna är det bara i en kom-mun, Värmdö, som produktionen av hyresrätterökat under perioden – jämfört mednärmast föregående femårsperiod. Däremot harproduktionen av marknadsprissatta bostäder ök-at i nio kommuner, varav en i Västsverige (Gö-teborg), en i Sydsverige (Burlöv) och sju i Stock-holmsregionen; Stockholm, Solna, Sundbyberg,Järfälla, Lidingö, Vallentuna och Salem.

Beredningens sammanfattande bedömning avhur det faktiska bostadsbyggandet korresponde-rat mot befolkningstillväxten i landets mest ex-pansiva regioner under perioden – äratt det med säkerhet byggts för lite i storstadsre-gionerna samt i Uppsalaregionen. Mycket talarför att bostadsbyggandet skulle behöva fördub-blas i dessa regioner. För att komma upp i sam-ma nivå som i övriga nordiska huvudstäder skul-le nyproduktionen i Stockholm behöva tredub-blas.


0

10

20

30

40

50

60

70

80TotaltÄganderättBostadsrättHyresrätt

200119991997199519931991

Tusental

lägen

heter

Källa: Statistiska centralbyrån.

Diagram 2 • Färdigställda lägenheter i nybyggda hus efterupplåtelseform

I övriga tillväxtregioner har byggandet mer änväl svarat mot befolkningstillväxten, vilket dockinte hindrar att det kan finnas ett relativt stortnybyggnadsbehov inom begränsade delar av des-sa regioner, vilket för övrigt också gäller kom-muner med balans eller överskott på bostäder.Det faktiska nybyggnadsbehovet korresponderarinte enbart mot befolkningstillväxten utan ock-så mot förslitningen i bostadsbeståndet, krav påsärskilda bostäder för äldre och funktionshin-drade, stadsförnyelse etc. Fyra av tio kommuneruppger enligt Boverket att det råder brist på så-dana bostäder som ungdomar efterfrågar. Vidareförändras hushållens värderingar och behov såväl

över tiden som med näringslivets strukturom-vandling lokalt.

Nyproduktionen – inget för normalhushållet

I takt med att produktionskostnaderna ökat (sevidare kapitel ) har också hyrorna i nyproduk-tionen höjts. År uppgick inflyttningshy-rorna till i genomsnitt cirka kr/m2, vilketger en genomsnittlig månadskostnad på cirka kronor för en standardtrea på m2.

I storstadsregionerna är inflyttningshyrornabetydligt högre. I Göteborg uppgår de avtaladehyrorna i nyproducerade lägenheter i attraktiva


Tabell 1 • Befolkningsökning 1990–2001, kvoten mellan befolkningsökning och faktisk nyproduktion 1996–2001 samt förändringar i byggandet mellan perioderna 1990–1995 och 1996–2001

Tillväxtregion Befolknings- Befolkningsökning/ Förändring Förändringutveckling nyproduktion marknadsprissatta hyresrätt(%) (kvot) bostäder (%) (%)

Stockholm 12 3,9 –15 –78Uppsala 10 3,2 –74 –82Göteborg 10 3,0 –28 –71Malmö 10 3,0 –53 –57Umeå 9 0,3 –59 –54Halmstad 6 1,0 –38 –51Helsingborg 5 1,0 –56 –63Jönköping 4 1,3 –74 –64Linköping 4 –0,3 –68 –75Örebro 4 0,8 –71 –66Karlstad 3 –0,2 –49 –62Västerås 3 1,1 –49 –69Nyköping/Oxelösund 2 0,9 –84 –88Växjö 1 –0,6 –51 –38Karlskrona 1 –0,4 –67 –56Kalmar 1 –1,3 –91 –69Gotland 1 –1,4 –83 –56Trollhättan 1 –1,2 –85 –90Borås 1 –1,3 –85 –93Kristianstad 1 –1,4 –57 –75Gislaved 1 –0,1 –81 –76Falun–Borlänge 1 –8,4 –91 –92Totalt 7 0,9 –45 –70

Källa: och Temaplan .

lägen till cirka kr/m2 och år, vilket ger enmånadskostnad på cirka kronor per må-nad för en normaltrea. I Stockholm är hyrorna imotsvarande lägen något lägre, cirka kr/m2, vilket sänker månadskostnaden med cirka kronor jämfört med Göteborgsexemplet. IStockholm finns dock förhandlade men ännuinte prövade hyror i det privata beståndet på uppemot kr/m2. Dessa lägenheter är belägnamitt i centrala Stockholm och några ligger påhustaken till centralt belägna kontorsfastigheter.

En nyproducerad normaltrea – med en inves-teringskostnad på cirka kr/m2 (genom-snittet för tillväxtregionerna) – kräver en hyra påcirka – kronor per månad för att täckakapital- och driftkostnaderna. Hushåll med nor-mala inkomster har således inte råd med en ny-producerad hyreslägenhet. För detta krävs endisponibel inkomst på cirka kronor per

månad för att boendekostnaden inte ska översti-ga procent (en ofta uttalad politisk målsätt-ning).

Tomma bostäder kostar på

En negativ befolkningsutveckling i fler än

kommuner har som tidigare redovisats resulterati ett kraftigt överskott på bostäder och stora hy-resförluster i de kommunala bostadsföretagen,speciellt i små kommuner. Totalt handlar det omknappt tomma lägenheter i allmännyt-tan.

Och mycket talar för att problemen kommeratt växa. Till följd av en ny ekonomisk geografioch låga födelsetal pekar utvecklingen på att va-kanserna kommer att fördubblas fram till .Fler än lägenheter kan komma att rivas år– på grund av uthyrningssvårigheter.Under resten av perioden fram till är det


Figur 1 • Vakansgrader i kommunala bostadsföretag år 2000 respektive 2010

Befolkningsökning

Befolkningsminskning, vakans under 20%

Befolkningsminskning, vakans över 20%

2010

Vakansgrad under 7%

Vakansgrad över 7%

2000

Källa: .

realistiskt att räkna med en rivningstakt på cirka – lägenheter per år.

Utan aktiva åtgärder leder utvecklingen ofel-bart till allt mindre intäkter. Många företagkommer inte att kunna täcka kapitalkostna-derna. Till hotbilden hör också krav på nya re-dovisningsregler. Vad som diskuteras är att allafastigheter i de kommunala bostadsföretagen skaredovisas till marknadsvärdet.

Om inte de kommunala bostadsföretagen fårsärskilda redovisningsprinciper kommer för högtbokförda värden att tvinga fram betydande ägar-tillskott, kanske upp emot – miljarder kro-nor, för att eliminera effekterna av marknadenslägre värdering av fastigheterna. Skrivs inte dekommunala bostadsföretagens fastigheter nedtill marknadsvärdet, måste de åtminstone skrivasned till motsvarande självkostnadsvärdet. Se fi-gur .

Av en rapport som Temaplan utarbetat påuppdrag av beredningen och , Efter bo-stadsakuten – tomma bostäder kostar på, framgåratt de kommunala bostadsföretagen behöver till-föras cirka miljarder kronor under de kom-mande tio åren för att klara behoven av ned-skrivningar, normala avskrivningar och övrigaomstruktureringsåtgärder, om företagen skaundgå förluster. Merparten av pengarna behövsredan nu.


väsentlig del avvälfärdspolitiken. Målet är att skapa förutsätt-ningar för att alla ska kunna leva i goda bostädertill rimliga kostnader i en stimulerande och tryggmiljö. I den långsiktiga målsättningen ingår ock-så att åstadkomma både ytterligare hyresrätteroch att bibehålla ett självkostnadsalternativ påhyresmarknaden, det vill säga allmännyttiga bo-stadsföretag.

Sedan mer än år har bostadspolitiken grun-dats på en uppgiftsfördelning där staten ska sva-ra för att legala och finansiella instrument finnstillgängliga för bostadsbyggandet och där kom-munerna tillsammans med andra aktörer skasvara för att kommunens invånare erbjuds debostäder som behövs. Kommunerna har ett extrastort ansvar för människor med särskilda behovi boendet eller en svag ställning på bostadsmark-naden.

Det råder stor politisk enighet om den bo-stadspolitiska ansvarsfördelningen mellan statoch kommun. Däremot går meningarna isärifråga om vilken roll kommunerna bör spela somägare till bostadsföretag och i vad mån de bådahuvudaktörerna lever upp till sina respektive åta-ganden. Oavsett uppfattning går det inte attbortse från att förutsättningarna för planeringoch bostadsbyggande har förändrats radikaltunder det senaste decenniet.

Förändrade förutsättningar

Byggande och bostadsförvaltning ställdes under-talet inför stora krav på anpassning till enmer konkurrensutsatt situation. De flesta statli-

ga regleringar av den kommunala verksamhetenpå bostadsområdet avskaffades. Statens stöd tillbostadssektorn sjönk successivt med drygt

miljarder kronor och numera ger bostadssektornett positivt nettotillskott till statens finanser.

I takt med att subventionerna skars ned sjönkockså antalet färdigställda lägenheter, från cirka per år vid -talets början till i genom-snitt per år under perioden –.Vidare har alla viktiga särregler för de kommunalabostadsföretagen slopats. De konkurrerar nu medövriga aktörer på betydligt mer likartade villkor.

Ändrade finansiella förutsättningar har bidra-git till att kommunernas roll vid planering ochbyggande har förändrats. Jämfört med tidigareär det färre projekt som initieras av kommu-nerna. Den kommunala organisationen medprofessionellt kunnande och ekonomiska resur-ser att styra bostads- och byggproduktionen harockså skurits ned. Byggföretagen tar i allt störreomfattning själva initiativ till markinköp, plan-läggning, produktion och upplåtelse, vilket krä-ver stort kapital. Ofta har endast väletableradeoch större byggföretag den kunskap och de re-surser som erfordras för att kunna genomföraprojekten. Många menar att systemskiftet – frånen produktions- och utbudsstyrd till efterfråge-styrd bostadsmarknad – i kombination med än-drade samhällsekonomiska förutsättningar istort, har medfört att det idag bara finns funda-mentala förutsättningar för nyproduktion av bo-städer i ett fåtal regioner (gäller främst hyresrät-ter). Men det finns även andra faktorer som ärstarkt bidragande till att det byggs för lite.


3.Varför byggs det så lite?

Höga produktionskostnader

I debatten har höga produktionskostnader oftapekats ut som en av huvudförklaringarna till attbyggandet minskat kraftigt. När det gäller hyres-rätter är produktionskostnaden jämte hyresni-vån helt avgörande för om det över huvud tagetär möjligt att bygga nytt.

Vilka är kostnaderna?

Produktionskostnaden utgörs av flera olika delaroch kan i princip definieras som summan avbyggherrekostnader, byggkostnader och momsenligt följande:• Moms

Moms på avgifter, moms på entreprena-der, moms på konsulter, övrig moms.

• ByggherrekostnaderTomtkostnader, avgifter och finansiellakostnader:

• Byggkostnader– Allmänna byggkostnader (till exempel byggad-

ministration, bygglov, bygganmälan, ut-sättning, nybyggnadskarta och marknads-föring).

– Konsulter (arkitekter och konstruktöreretc.).

– Entreprenader (till exempel byggmästeri,murning, plåt, målning, golv, plattsätt-ning, , el-installationer, hissar, mark,finplanering och tomtutrustning).

Enligt Byggentreprenörerna utgör momsen cirka procent av de totala produktionskostnaderna,byggherrekostnaden (inklusive mark) cirka

procent och byggkostnaden cirka procent.Den enskilt största kostnadsposten är såledessjälva byggkostnaden, även om de två övrigakostnadsposterna tillsammans står för nästanhälften av den totala kostnaden.

Byggkostnaden, som vid en internationelljämförelse ligger på medelhög nivå, utgörs avföljande kostnadsslag; transporter procent, ma-skiner procent, omkostnader procent, mate-rial procent och löner procent. Lönernafördelar sig med procent för tjänstemän,

procent för underentreprenörer och hantverkaresamt procent för byggnadsarbetare med flera.Den enskilt största kostnadsposten är såledesmaterialkostnader följt av löner.

Kostnadsutvecklingen

Kostnadsutvecklingen mellan och

uppmärksammades särkilt i Byggkostnadsdele-gationens analyser.2 År uppgick den ge-nomsnittliga produktionskostnaden till cirka kr/m2. Byggkostnadsdelegationen fannatt produktionskostnaderna hade ökat med cir-ka kr/m2 i fasta priser mellan åren och. Den främsta anledningen till kostnadsök-ningen var höjningen av mervärdesskatten.Bortsett från denna svarade materialprisernasutveckling för den enskilt största kostnadsök-ningen.

Vad har då hänt med kostnadsutvecklingensedan ? Av :s statistik framgår att pro-duktionskostnaderna har fortsatt att öka. År uppgick produktionskostnaderna för fler-bostadshus till cirka kr/m2 för landet somhelhet. Produktionskostnaderna för småhus ärcirka – procent lägre. Även om man tar hän-syn till inflationen under perioden – ärden reala kostnadsökningen påtaglig.

Kostnaderna varierar också regionalt samtmed upplåtelseform och byggherre. År

uppgick produktionskostnaderna för flerbo-stadshus i Stockholm till kr/m2. Exklude-rar men de tre storstadsregionerna var motsva-rande siffra för landet i övrigt kr/m2. Bo-stadsrätter är cirka procent dyrare att produ-


2. : Från byggsekt till byggsektor.

cera jämfört med andra lägenheter och offentli-ga byggherrar bygger i genomsnitt – pro-cent dyrare än privata.

Det är framförallt är markkostnader, löneroch materialpriser som ökat kraftigt under se-nare år. Samtidigt har en stor andel av nypro-duktionen utgjorts av projekt med mycket högkvalitet; både vad gäller läget, byggmaterial ochlägenhetsutformning. Den kostnadsökning somskett under senare beror således inte bara på pri-sökningar utan också på att vi idag bygger bo-städer som var ytterst ovanliga under perioden–.

Konkurrensen inom byggsektorn

Det är ett obestridligt faktum att byggkostna-derna har ökat mer än konsumentprisindexunder -talet och fram till idag. Det som ökatsärskilt mycket är el-materiel och -utrust-ning. Men också betongvaror och snickerier harökat mer än producentprisindex för jämförbaraindustrivaror.

Vid sidan av materialpris- och löneutveck-lingen brukar konkurrenssituationen på entre-prenadmarknaden pekas ut som en av de mestkostnadsdrivande faktorerna. Många menar attde fyra stora byggföretagen idag är så domine-rande att de mer eller mindre kan kontrolleravad som byggs och till vilket pris det sker.

I Byggkommissionens slutrapport Skärpninggubbar! ( :) konstateras att byggsek-torn präglas av att ett fåtal företag dominerarmarknaden. Det gäller såväl entreprenadmark-naden – speciellt för större projekt – som en radmarknader för byggmaterial. Särskilt koncentre-rade är marknaderna för strategiska material ochinsatsvaror som till exempel betong, lättbetong,cement, ballast, gipsskivor och isoleringsmateri-al. Marknaderna för grossistförsäljning av el- och-installationer är också starkt koncentrerade.För ett flertal av dessa marknader gäller också be-

tydande inträdesbarriärer, vilket bidrar tillmonopol eller fåtalskonkurrens.

Fåtalskonkurrensen har i sin tur bidragit tillatt hämma produktivitetsutvecklingen inomsektorn. Byggsektorn ligger utvecklingsmässigtefter andra industrisektorer och har i genomsnittlägre produktivitet.

I Byggkommissionens utfrågningar har ävenbyggherrarnas generellt försvagade ställning lyftsfram som ett konkurrensproblem i sig. En effek-tiv konkurrens kan bara uppstå med köpare somförmår ge marknaden tillräckligt starka signalerom vad som efterfrågas.

Beställarkompetensen riskerar att ytterligareförsvagas genom de stora pensionsavgångar somförväntas inom samhällsbyggnadssektorn närfyrtiotalisterna går i pension. Sektorn karaktäri-seras av låg personalomsättning, hög medelålderoch en obalans mellan generationerna.

Vidare har ett flertal karteller uppmärksam-mats inom byggsektorn, varav kartellen inom as-faltbranschen är den mest kända. Andra orsakertill att byggkostnaderna har ökat är traditioneroch relationer som befäster strukturer inom bådebygg- och materialsektorn och som konserverarsektorns förhållningssätt.

Markpriser

I debatten har ofta markkostnaden framhållitssom ett av de mer avgörande hindren för ett ökatbostadsbyggande i tillväxtregionerna. Mot denbakgrunden har beredningen funnit det intres-sant att närmare studera hur prissättningen avmark går till i praktiken.

Byggherrekostnaden utgör – procent avde totala produktionskostnaden. Om den totalaproduktionskostnaden uppgår till cirka – kr/m2 är således byggherrekostnaden inormalfallet cirka – kr/m2. En del avdessa kostnader utgörs av markkostnader.


I de fall marken ägs av privatpersoner eller pri-vata företag kan man i princip utgå från att allförsäljning av mark sker till marknadspris.

Gränserna för kommunernas handlingsut-rymme vid försäljning av mark har lagts fast ikommunallagen. Kommunallagens bestäm-melser innebär att kommunen i princip måsteöverlåta mark till externa köpare till marknads-pris oavsett vilket bokfört värde marken har ikommunens redovisning. Kommunala bostads-företag omfattas inte av denna regel. Om kom-munen säljer mark till ett eget bolag betraktasdet endast som en intern transaktion.

Kommunernas möjligheter att påverka bo-stadsbyggandet med markpriser är således be-gränsade till de markområden där kommunenstår som ägare och där betalningsviljan åtmins-tone svarar mot produktionskostnaden.

För att närmare analysera hur kommunernahanterar frågor rörande prissättning av mark harTemaplan tillfrågat nio tillväxtkommunerom hur mycket bostäder som planeras, i vilkenutsträckning kommunen äger marken samt vil-ka principer som tillämpas vid markförsäljning.Dessutom har kommunerna fått ange ungefärli-ga markpriser uttryckt i kr/m2 lägenhetsyta förbostäder med olika lägeskvaliteter. Resultatet av

denna miniundersökning sammanfattas i tabel-lerna och .

Av tabell framgår att två av de tillfrågadekommunerna i princip inte äger någon mark allssom är planerad för bostadsbebyggelse. Tre kom-muner äger ungefär hälften av marken medanfyra kommuner äger all den mark som planerasför bostadsbyggande under de närmaste åren.Alla utom två kommuner har således möjlighetatt påverka byggandet genom markprissättnin-gen.

Som framgår av tabell säljs den kommunalamarken för bostadsbyggande för cirka

kr/m2 lägenhetsyta i de mest attraktiva delarnaav Malmö, Göteborg och Uppsala. I Stockholmuppgår motsvarande försäljningspris till cirka – kr/m2. Den billigaste markenfinns i ytterområden med låg attraktivitet därmarkpriserna ligger i intervallet – kr/m2.

I sammanhanget bör påpekas att drygt hälftenav kommunerna anger att markpriset ofta på-verkas av särskilda överenskommelser. Kommu-nerna ställer rätt ofta krav på att byggherren skauppföra andra typer av allmännyttiga anlägg-ningar för att få köpa marken till ett visst pris.


Tabell 2 • Kommunalt ägande av mark

Äger kommunen den mark som ska bebyggas?Ja, Ja, Nej, nästan

det mesta lite grand ingen mark

Stockholm x (ca hälften)Huddinge xTäby xGöteborg x (ca hälften)Härryda xMölndal x (äganderätt) x (bostadsrätt)Malmö xLund xUppsala x (äganderätt o hyresrätt)

Källa: Temaplan .

Tabell 3 • Priser för kommunägd mark för bostadsbyggandeår 2002Kronor per kvadratmeter lägenhetsyta

Kommun Centralt, Halvcentralt, Ytterområde,högattraktivt halvattraktivt lågattraktivt

Stockholm 9 000–10 000 6 000–7 000 2 000– 4 000City Kungsholmen närförorter

Huddinge 1 500 – –Täby 5 000 4 000 3 000Göteborg – 1 500–2 500 –Härryda 800 300–500 –Mölndal 400 300 200Malmö 2 000 700–800 700Lund 1 200 700–800 600Uppsala 2 000 1 200 500

Källa: Temaplan .

I några av kommunerna säljs inte markenöverhuvud taget om det handlar om nyproduk-tion av hyresrätter. Istället upplåter kommunenmarken med tomträtt. Markpriset i kalkylenuppgår då till tomträttsavgäldens storlek.

Skattetrycket

Som framgår av vad som redovisats i det tidigareavsnittet »Höga produktionskostnader« är höj-ningen av mervärdeskatten den främsta anled-ningen till att produktionskostnaderna ökat se-dan . Många experter ger den hårda beskatt-ningen av boendet i stort sett hela skulden till attbyggandet pressats ned. Skatterna kommer in ialla led och leder till fördyringar. Det är inte deenskilda skatterna – moms på avgifter, moms påentreprenader, moms på konsulter, moms på för-valtningstjänster och fastighetsskatten – som varoch en för sig utgör problemet, utan helhetenoch den höga totalnivån. Situationen är särskiltbesvärlig för hyresrätten. Eftersom de tjänstersom hyresgästerna skulle kunna utföra själva kos-tar pengar och dessutom beskattas blir hyresrät-ten den dyraste boendeformen av alla.

Hyrorna högre än betalningsviljan

Höga produktionskostnader har resulterat i vä-sentligt höjda hyror i nyproduktionen. Hyran inyproducerade lägenheter uppgår som tidigareredovisats till i genomsnitt cirka kronor perkvadratmeter och år. I storstadsregionerna hand-lar det om cirka – kr/m2. En starkt bi-dragande orsak till att speciellt produktionen avhyresrätter fallit kraftigt är att hushållens betal-ningsvilja för nyproducerade hyresrätter helt en-kelt inte svarat mot den hyra som krävs för atttäcka produktionskostnaderna. Till stöd för den-na slutsats redovisas i det följande hur hushållensbetalningsvilja för att bo med bostadsrätt ser uti olika kommuner, se tabell .

I exemplet har avgiften till föreningen satts till kronor per kvadratmeter och år. Det har vi-

dare antagits att hushållen lånar till hela köpe-skillingen till en ränta på sex procent och där-med förenad skattereduktion.

Som framgår av tabell var det år möj-ligt att skaffa sig en bostadsrätt av genomsnittligkvalitet till en månadskostnad som understeg kronor per kvadratmeter och år i samtligatillväxtregioners centrala delar utom i Stock-holm. Det är mot dessa månadskostnader somhushållens betalningsvilja för hyresrätter skajämföras. Det är knappast troligt att hushållensbetalningsvilja skulle vara högre för hyresrätterjämfört med bostadsrätter. I den mån det är enskillnad talar det mesta för att förhållandet är


Tabell 4 • Priser och boendekostnader för bostadsrätter 2001i tillväxtregionernas största kommun

Kommun Medelpris Boendekostnader kvm och år

Stockholm 25 000 1 615Göteborg 10 000 985Uppsala 10 000 985Helsingborg 10 000 985Malmö 5 600 800Örebro 7 000 859Linköping 3 100 695Umeå 4 500 754Jönköping 3 300 704Halmstad 4 200 740Västerås 2 000 649Växjö 3 200 699Karlstad 3 400 708Nyköping–Oxelösund – –Trollhättan – –Kalmar 3 400 708Karlskrona – –Borås – –Gotland 5 700 804Falun–Borlänge – –Gislaved – –Kristianstad – –

Källa: Mäklarsamfundet, Temaplan och .

omvänt, det vill säga att betalningsviljan är någothögre för bostadsrätter.

Med dagens produktionskostnader kan mansåledes inte motivera nyproduktion av varkenbostads- eller hyresrätter med normala lönsam-hetsvillkor annat än i Stockholm, såvida inte detsom byggs tillförs kvaliteter som avviker starktpositivt från genomsnittsbostaden i det befintli-ga beståndet. Tidigare studier har nämligen visatatt betalningsviljan för nyproduktionen i sig ärförsumbar.

En förklaring till att hushållens betalningsvil-ja för nyproducerade lägenheter med få undan-tag ligger långt under den hyra som krävs för atttäcka drift- och kapitalkostnaderna är att hus-hållens disponibla inkomster utvecklats förhål-landevis svagt i flertalet bostads- och arbets-marknadsregioner under -talet. I Stock-holmsregionen, med en befolkningsökning på procent under perioden –, ökade dedisponibla inkomsterna med procent. Mot-svarande ökningstakt i regioner med en långsambefolkningstillväxt var – procent.

Hyressättningen

I slutet av sextiotalet, när den nuvarande hyre-slagen infördes, ville man göra slut på den hy-resreglering som gällt sedan andra världskrigetoch som allmänt ansågs ha negativa effekter förhyresmarknaden. Istället infördes det så kalladebruksvärdesystemet, ett system där hyrorna ärtänkta att spegla hur hyresgästerna i allmänhetvärderar lägenheternas skilda egenskaper.

På flera orter har dock praxis utvecklats på ettsådant sätt att hyrorna dåligt svarar mot hyres-gästernas preferenser. Hyreslagen bygger pågrundprincipen att en ny hyresgäst och en hyres-värd fritt ska kunna bestämma hur hög hyran skavara. Men denna avtalsfrihet har i praktiken upp-hört att existera för privata bostadsföretag. För-ändringen har skett successivt genom olika tilläggi regelsystemen. De lagändringar som mer än an-

dra påverkat hyressättningen är bestämmelsernaom de kommunala bolagens hyresledande rolloch införandet av hyresförhandlingslagen.

Eftersom hyran vid tvister ska fastställas till ennivå som inte påtagligt överstiger hyran i en jäm-förbar lägenhet i det kommunala beståndet bliravtalsfriheten högst begränsad. Med nuvarandeordning kan också en hyresgäst efter sex måna-der vända sig till hyresnämnden och begära attden avtalade nyproduktionshyran skälighetsprö-vas genom en så kallad bruksvärdejämförelse.

På många orter är risken stor att en traditio-nell bruksvärdeprövning leder till en sänkning avinflyttningshyran, en risk som i sin tur medföratt nyproduktionen av hyresrätter över huvudtaget inte kommer igång.

Om vi åter ska få en fungerande hyresmark-nad som gör det möjligt att tillgodose enskildahushålls efterfrågan och realistiska möjligheteratt kunna bygga och hyra ut nya hyresbostäderär det således mycket som talar för att lagstift-ningen måste ändras, något som för övrigt redanuppmärksammats av parterna på hyresmarkna-den. I en skrivelse Reformerad bostadshyressätt-ning (--) till regeringskansliet har Hyres-gästföreningen, Fastighetsägarna Sverige och hemställt att regeringen skyndsamt fattarbeslut om att tillsätta en utredning med uppdragatt lägga fram förslag om en reformering av hy-reslagstiftningen.

Finansiering och risk

Finansiering och risk är ett annat problemområ-de som hämmar bostadsbyggandet. Tidigare vardet i princip riskfritt att bygga eftersom statenstod för en stor del av risken. Numera arbetarockså statliga Bostadskreditnämnden () påmarknadsmässiga villkor, vilket i sin tur leder tillatt många projekt – speciellt i regioner där efter-frågan är svag – blir dyrare att finansiera.

I princip kan de ekonomiska riskerna sam-manfattas under följande punkter:


• Marknadsrisk och finansiella risker• Betalningsrisk• Systemrisk• Risker för eget kapital

Med marknadsrisker menas de risker som kan för-knippas med förändringen av utbud och efter-frågan över tiden. Om befolkningsutvecklingeneller befolkningens inkomster inte utvecklas somman bedömde vid investeringstillfället kan detpå sikt innebära tomma hyreslägenheter.

Med finansiella risker menas framförallt riskenatt kostnaderna och finansieringen av projektetblir dyrare än beräknat. Man kan till exempeldrabbas av oförutsedda kostnadsökningar tillföljd av entreprenadprisökning, oväntade sane-ringskostnader, ökade energipriser eller att kost-naderna för lånat kapital ökar vid en räntehöj-ning.

Marknadsrisker och finansiella risker före-kommer i princip både för investeringar i hyres-rätter och i bostadsrätter. Men såväl marknads-risken som den finansiella risken är större för in-vesteringar i hyresrätter eftersom investerings-kalkylen sträcker sig över en längre tidsperiod.

Med betalningsrisk menas risken att den somflyttar in i lägenheterna inte kan betala. Riskenär något högre för hyresrätter jämfört med bo-stadsrätter och äganderätter, vilket beror på attbostadsrättsinnehavare och småhusägare riskerarsitt privata kapital, vilket inte hyresgästerna gör.

Med systemrisker avses risken att de institu-tionella förutsättningarna beträffande skatter, fi-nansiering och hyressättning ändras efter det attinvesteringsbeslutet är fattat eller att tillämp-ningen av regelverket är svår att förutsäga vid in-vesteringstillfället. Systemriskerna är störst förprivata företag som investerar i hyresrätter, blandannat beroende på osäkerheten om vilken hyres-nivå som slutligen kommer att gälla.

Skillnaden mellan ett system där staten ytterststår för en betydande del av risken och ett system

där investeraren självständigt ska bära alla riskerkan belysas med en enkel hyresbehovskalkyl.

Antag att det kostar kr/m2 att byggaoch att byggandet finansieras till procent medlån och till procent med eget kapital. Med enlåneränta på procent efter räntebidrag och ettavkastningskrav på eget kapital på procent (in-flation plus realränta) resulterar kalkylen i ett hy-reskrav på knappt kr/m2 och år eller

kronor per månad för en normaltrea om det ärriskfritt att bygga.

Men med de villkor som nu råder efter om-läggningen av bostadspolitiken måste investera-ren (åtminstone den privata) ta större hänsyn tillrisken. Skillnaden i förhållande till en riskfri si-tuation är att avkastningskravet på det egna ka-pitalet måste innehålla en riskkomponent. Ettvanligt förekommande risktillägg i privata före-tag är cirka procent (före skatt). Således stigeravkastningskravet på det egna kapitalet till cirka procent.

Med ett risktillägg på procent för det egnakapitalet stiger hyresbehovet till kronor permånad, allt annat lika. Det faktum att staten intelängre står för riskerna har således inneburit enbetydande ekonomisk press uppåt. Det handlarom cirka kronor per månad för en nor-maltera.

Incitamenten för kommunerna

Ett annan faktor som hämmar byggandet är attvissa kommuner inte vill öka sin befolkning.Kommunerna anser sig inte ha råd att göra deföljdinvesteringar som följer av ett ökat byg-gande, bland annat på grund av utjämningssys-temets konstruktion och eftersläpningseffekter.Som systemet ser ut idag tar det inte någon somhelst hänsyn till de merkostnader som följer avkraftig befolkningsökning, till exempel investe-ringar i nya skolor och annan infrastruktur. Detåligger också varje enskild kommun att ta handom systemets eftersläpningseffekter, det vill säga


en ettårig eftersläpning när det gäller intäkternafrån skatter och bidrag (inkomstutjämningen) och entvåårig eftersläpning när det gäller ersättningenför ökade behov (kostnadsutjämningen).

Problemen med utjämningssystemets efter-släpningseffekter kan illustreras med följande ex-empel.

Antag att ett skolbarn flyttade in till Kungs-backa kommun den januari . Trots attkostnaderna för eleven (cirka kronor)uppstod direkt fick inte kommunen några nyainkomster från skatter och bidrag under året.Det beror på att skatte- och bidragsinkomsternaför år fastställdes utifrån antalet invånareden november år . Skatte- och bidragsin-komsterna för eleven kom således inte kommu-nen tillgodo förrän år .

Ersättningen från kostnadsutjämningen lätvänta på sig ytterligare ett år, det vill säga till år, eftersom eleven inte blev bidragsgrun-dande förrän den januari år , se diagram .

I sammanhanget bör vidare nämnas att kom-munernas bristande intresse för att bygga nyttofta har folkligt stöd. Ett känt fenomen är att desom är sist inflyttade till ett område ofta tyckeratt området därmed är fullbyggt.

Plan- och byggprocessen

Några aktörer, framförallt exploatörer och bygg-herrar, uppfattar plan- och byggprocessen somalltför långdragen och komplex. Frikostiga över-klagansmöjligheter kan försena och fördyra pro-jekten väsentligt. En lång planprocess stängerute mindre kapitalstarka aktörer som inte harråd att vänta.

Vidare är det många kommuner, framförallt iglesbygden, som är förhållandevis kritiska till derestriktiva regler som gäller för att bevara »friastränder«. Om det över huvud taget ska bli in-tressant att bygga i dessa kommuner så måste detske i attraktiva lägen.

Att tredimensionell fastighetsbildning inte harvarit tillåten är ytterligare en faktor som avmånga anses ha påverkat nyproduktionen nega-tivt.

I en mer omfattande analys av planprocesseni Sverige och andra länder (Lind, ) sam-manfattas ett antal generella observationer omplanprocess och bostadsbyggande:

»En komplicerad planprocess kan förväntasleda till:– Att endast några enstaka stora företag konti-nuerligt kan engagera sig som exploatörer. Dehar ekonomiska muskler som krävs och de harmed tiden lärt sig hur slipstenen ska dras.– Att den totala mängden byggbar mark blirmindre och att priset på marken därmed stigerjämfört med en situation med en smidigare ochmer förutsägbar planeringsprocess.– Att den totala mängden färdiga bostäder blirmindre och att priset på de färdigställda bostä-derna stiger, jämfört med en situation med enbättre fungerande planeringsprocess.[…]En rad internationella studier har påvisat dessasamband och det som hänt på den svenskamarknaden för bostadsbyggande stämmer välmed vad vi borde förvänta oss om det är en


0

20 000

40 000

60 000

80 000

100 000

jan 2004jan 2003jan 2002jan 2001

Kron

or p

er fl

yttare Kungsbacka

Källa: egna beräkningar.

Diagram 3 • Ekonomiska effekter när ett skolbarn flyttar intill en kommun med befolkningsökning

problematisk planeringsprocess. Den svenskaplaneringsprocessen är dock inte unik utan lik-nande problem diskuteras i flera andra länder.Kommunernas agerande kan förstås ur ett in-tressegruppsperspektiv. Det är många gruppersom kan motsätta sig ett projekt och få gruppersom har anledning att driva på. De som be-höver bostäder är inte sällan ”outsiders” somkan väga lätt i kommunalpolitikens vågskål.«

En komplicerad planprocess leder således i all-mänhet till ett lägre byggande och högre priser(kostnader). Mycket talar för att ett stort och va-rierat utbud av planer – det vill säga hög plan-beredskap – kan stimulera bostadsbyggandet ochge lägre kostnader. Tyvärr har det kommunalainnehavet av mark lämpad för bostadsbebyggelseminskat under senare år, framförallt i tillväxtre-gionerna. Genom att avyttra mark har flerakommuner avhänt sig ett viktigt redskap somkan påverka byggandet.

Regional samverkan

Den regionala aspekten på bostadsförsörjnings-planeringen har också hamnat allt mer i för-grunden. Människans välfärd och välbefinnandeavgörs idag av ett komplicerat samspel där be-byggelsens utbredning, näringslivets lokalise-ring, transportmöjligheter och tillgång på övriginfrastruktur är viktiga komponenter. Trots attden fortgående urbaniseringen, som bland annatinneburit att tillväxtregionerna – inte städerna –vuxit, framkallat ett ökat behov av planeringinom allt större geografiska områden har region-planeinstitutet endast kommit till begränsad an-vändning i Sverige.


stödet till ny-produktion av bostäder består för närvarande avfyra delar:1. bostadsbyggnadssubvention (så kallat rän-

tebidrag) till nyproduktion av bostädersom upplåts med hyresrätt, kooperativ hy-resrätt eller bostadsrätt

2. skattereduktion under tio år till alla ny-producerade bostäder, oavsett upplåtelse-form

3. tillfälliga, riktade investeringsbidrag tillfrämst nyproduktion av hyres- och stu-dentbostäder

4. andra tillfälliga och riktade stimulansstöd.

. Räntebidrag

Statligt räntebidrag för nyproduktion utgår en-bart till bostäder som upplåts med hyresrätt, ko-operativ hyresrätt eller bostadsrätt och bygger påett schablonbelopp med utgångspunkt i densammanlagda lägenhetsytan (bidragsunderlaget)dock högst m2. Räntebidrag lämnas med

procent av bidragsunderlaget multiplicerat meden av Boverket fastställd subventionsränta.

För flerbostadshus med hyresrätt ges bidraghelt efter schablonberäkningen, oavsett faktiskkostnad och faktiskt lånebelopp. För bostads-rättshus ges däremot endast bidrag för den del avbidragsunderlaget som täcks av faktiska lån.

. Skattereduktion

Skattereduktion används som en form av nypro-duktionsstöd genom att reducerad fastighets-skatt utgår under tio år. Under de första fem åren

utgår ingen fastighetsskatt alls. Under de därpåföljande fem åren utgår halv fastighetsskatt.Skattereduktionen utgår till fastighetsägarenoavsett upplåtelseform.

I sammanhanget bör vidare nämnas att fastig-hetsskatten sänktes för hyreshus år , från ,till , procent. För småhus har fastighetsskattensänkts från , till , procent av taxeringsvärdetår .

. Investeringsbidrag

För närvarande finns två tillfälliga och tidsbe-gränsade investeringsbidrag med den bostadspo-litiska målsättningen att stimulera nyproduktio-nen av vissa typer av bostäder.

Det ena bidraget är riktat till hyresbostäder iområden med bostadsbrist. Bidraget uppgår to-talt till , miljarder kronor under en femårspe-riod och kan ges till projekt påbörjade under ti-den april – december .

Bidrag utgår efter ansökan och till de projektinom varje region som erbjuder de förmånligas-te villkoren för hyresgästerna.

Det andra bidraget utgår till anordnande avstudentbostäder. Bidraget är rambegränsat till miljoner kronor och kan ges till projekt på-började under tiden april – december.

. Övriga bidrag

Utöver ovan nämnda bidrag finns riktade stödtill särskilt angelägna områden. Ett sådant ex-empel är storstadsdelegationens arbete för att isamverkan med berörda kommuner motverka


4. Stödet till bostadsbyggandet

segregationens effekter och verka för ökad inte-gration.

Andra satsningar är de bidrag som utgår förkonvertering från elvärme och till installation avsolvärme samt för att sänka radonhalten i inom-husluften i egnahem.

Bostadsanpassningsbidraget är ett exempel påett mer varaktigt bidrag som utgår till individenefter prövning av individens eller hushållets be-hov. Stödet ska egentligen inte ses som en del avdet allmänna bostadsstödet utan som ett stöd tillvissa åtgärder som behövs för att anpassa bosta-den så att den fungerar ändamålsenligt.

. Särskilda överläggningar

Som ett led i att höja den alltför låga nivån påbostadsbyggandet i Stockholmsregionen har re-geringen uppdragit åt landshövdingen i Stock-holms län att överlägga med kommunerna i lä-net och andra relevanta aktörer om möjliga åt-gärder för att skapa förutsättningar för ett ökatbostadsbyggande i länet.

Förslag till nytt investeringsstöd

För att ytterligare stimulera nyproduktionen harregeringen nyligen föreslagit att ett tillfälligt in-vesteringsstöd införs för att stimulera bostads-byggandet av hyreslägenheter mindre än kvmoch studentbostäder.3 Stödet motsvarar en sänktbyggmoms från till procent och gäller förbyggen startade mellan den januari och

december . Investeringsstödet är tänkt atttillföras fastighetsägarna genom en krediteringpå fastighetsägarens skattekonto.

Stödet per hyreslägenhet föreslås bli

kronor i Stockholmsregionen, kronor iGöteborgs- och Malmöregionen samt

kronor per lägenhet i övriga tillväxtregioner.De hyresnivåer som ska vara vägledande för

att stöd ska komma i fråga är kr/m2 i Stock-holmsregionen, kr/m2 i Göteborgs- ochMalmöregionen och kr/m2 i övriga landet.

Regeringens mening är att det ska gå att sökabåde det nya och det gamla investeringsbidragettill samma nybyggnation. För lägenheter sombeviljas det nya stödet kommer det nuvarandeinvesteringsbidraget att reduceras till procentav bidragsnivån. Det innebär att nivåerna på detbefintliga investeringsbidraget blir max

kronor per lägenhet i Stockholmsregionen, i Göteborgs- och Malmöregionen och kronor per lägenhet i övriga landet underförutsättning att det nya stödet beviljas samti-digt.

Det befintliga investeringsbidraget ska ävenfortsättningsvis kunna ges till projekt med inslagav större hyreslägenheter.

Det nya stödet för studentlägenheter föreslåsbli kronor i Stockholmsregionen,

kronor i Göteborgs- och Malmöregionen och kronor i övriga landet. Hyresnivåerna fårinte överstiga hyran för likvärdiga bostäder påorten. Det nuvarande investeringsbidraget förstudentbostäder föreslås upphöra i och med attdet nya stödet införs.


3. Förslaget redovisas i en promemoria (--) upp-rättad inom Regeringskansliet.

aktörerhar på senare tid redovisat olika förslag för attytterligare stimulera bostadsbyggandet. Blandannat har (de kommunala bostadsföreta-gens intresseorganisation) presenterat ett antalåtgärdsförslag som syftar till att stimulera ny-produktionen av hyresrätter.4 Som exempel kannämnas:• Införande av investeringsfonder som inne-

bär att vinstmedel i bostadsföretag kanfonderas och undantas från beskattningom fonden tas i anspråk för nyproduktionav hyresrätter.

• Införande av förhandsbesked för det be-fintliga investeringsbidraget .

• Avskaffande av fastighetsskatt under pågå-ende produktion.

• Ändrad byggfelsförsäkring så att ansvaretläggs på byggentreprenören.

• Anpassning av räntebidragsunderlaget tillnuvarande genomsnittliga produktions-kostnader.

• Anpassning av kommunernas och de stat-liga företagens prissättning av mark så attden motsvarar kommunens självkostnad.

• Förstärkning och utveckling av kommu-nernas planberedskap.

• Minimering av de kommunala anslut-ningsavgifterna.

• Utveckling av konkurrensreglerna och för-stärkning av Konkurrensverkets roll för att

bryta marknadseffekter av fåtalskonkur-rens.

Också de privata fastighetsägarnas intresseorga-nisation – Fastighetsägarna – har föreslagit åt-gärder för att förbättra förutsättningarna för enökad nyproduktion av hyresrätter. Fastighets-ägarnas viktigaste förslag är i korthet:5

• Att hyreslagstiftningen förändras så atthyresgäst och hyresvärd själva får träffabindande flerårsavtal med möjlighet attreglera hyran under hyrestiden.

• Att Hyresförhandlingslagen avvecklas.Man menar att parterna på hyresmarkna-den själva kan komma överens om hurförhandlingar ska bedrivas.

• Att investerare får rätt att få eget förslagtill detaljplan godkänd och att kommunerkan bli ersättningsskyldiga om de förhalareller vägrar bygglov för åtgärder som lig-ger inom ramen för en lagakraftvunnendetaljplan.

• Att taxor och avgifter i monopolverksam-het inte ska få sättas högre än vad somskulle vara fallet om det fanns en funge-rande konkurrens.

• Att flera skatter på boendet avskaffas ellersänks. Bland annat vill man slopa fastig-hetsskatten på näringsfastigheter och sän-ka momsen på fastighetsförvaltning ochbyggande.


5. Förslag från SABO och Fastighetsägarna

4. För en offensiv nyproduktion – strategi för allmännyttan,, .

5. Se vidare www.fastighetsagarna.se. Ståndpunkter ochfakta. Våra viktigaste frågor.

och regeringens insat-ser för att stimulera bostadsbyggandet har för-visso medfört en ökad byggvolym under de se-naste åren. Men trots vidtagna åtgärder liggerden nuvarande nyproduktionen långt under re-geringens målsättning om lägenheter perår. Enligt regeringens bedömning hotar den allt-för låga nivån på bostadsbyggandet landets fort-satta ekonomiska tillväxt.

Det är heller ingen omedelbar ljusning i sik-te. Enligt byggindustrins prognoser beräknas ny-byggnationen av bostäder minska med procentår och med procent år .

En prioriterad inriktning i den nationella bo-stadspolitiken är att verka för en effektiv bygg-sektor som verkar på en marknad i konkurrens.Men frågan är om marknaden kommer att kun-na arbeta sig upp till en produktion som ligger inivå med regeringens målsättning, speciellt medtanke på att det är fler hyresrätter som eftersträ-vas. Beredningens bedömning är att det blirsvårt med nuvarande förutsättningar för byg-gandet.

Det finns många olika förslag till hur bo-stadsbyggandet kan stimuleras. Gemensamt förbåde regeringen och övriga aktörer är att man ihög grad fokuserar på åtgärder som syftar till attsänka produktionskostnaderna, antingen genomskattereduktion, lägre taxor och avgifter ellergenom en höjd marknadseffektivitet.

Beredningen delar uppfattningen att åtgärderför att sänka produktionskostnaderna bör prio-riteras högt. Men investeringsbidrag och övrigaåtgärder som diskuterats kommer inte till rätta

med ett av grundproblemen på en avreglerad bo-stadsmarknad, nämligen det som handlar om attskaffa fram riskvilligt kapital för bostäderper år.

På en bostadsmarknad utan subventionerkrävs det – procent i riskkapital för bostads-investeringar. Om produktionskostnaden är kr/m2 och den genomsnittliga lägenhets-ytan cirka m2 blir det årliga behovet av egetkapital cirka – miljarder kronor. För att kla-ra en nyproduktion som innebär att hyresrättenbehåller sin nuvarande andel av bostadsstockenkrävs det – miljarder kronor per år enbart fördenna upplåtelseform.

Bostadsföretagen och/eller hushållen måstesåledes tillföra bostadsmarknaden cirka mil-jarder kronor under de närmaste fem åren omregeringens mål ska uppfyllas. Med hänsyn tillde allmänna tillväxtutsikterna i ekonomin, hus-hållens begränsade sparande samt bostadsföreta-gens allmänna soliditet, förefaller detta svårt attförverkliga.

Det är således mycket som talar för att åtgär-der som syftar till sänka produktionskostnadernamåste kompletteras med ytterligare åtgärder omvi ska få ett ökat och stabilt bostadsbyggandeöver tiden. Den nationella politiken behöver an-passas och skapa finansiella och legala förutsätt-ningar för byggandet utifrån den inriktning ochde mål som gäller idag.

En politik för ökat byggande

En politik för ökat byggande bör ha långsiktigaspelregler och vara brett politiskt förankrad. Att


6.Vad behövs för ett ökat byggande?

anpassa den nationella politiken till de förutsätt-ningar som nu råder är en uppgift för regeringoch riksdag. Om den allmänna ekonomiska po-litiken lyckas eller misslyckas är sannolikt av av-görande betydelse. Hushållen måste få råd attefterfråga en god bostadsstandard. Idag har somtidigare redovisats bara ett begränsat antal hus-håll råd att efterfråga nyproducerade hyreslägen-heter.

Åtgärder för sänkta produktions-kostnader

Åtgärdsarsenalen för att främja sänkta produk-tionskostnader handlar som tidigare nämnts ominvesteringsbidrag, sänkta skatter, lägre taxoroch avgifter och höjd marknadseffektivitet.

Investeringsbidrag

Beredningens bedömning är att det knappastkan bli aktuellt med några omfattande generellastatliga subventioner till bostadsbyggandet. Er-farenheterna från perioden – avskräcker.Som en följd av dåtidens gynnsamma finansie-ringsvillkor byggdes det för mycket i fel lägen,vilket i sin tur resulterade i stora samhällsekono-miska förluster. Enligt en -rapport uppgårde summerade förlusterna under den aktuellaperioden till närmare miljarder kronor.

Men de nuvarande och aviserade investe-ringsbidragen kan behöva höjas i de regioner ochtill de boendeformer som politiken finner mestangelägna. I det avlånga landet Sverige, meddubbla obalanser på bostadsmarknaden, måstevi acceptera en bostadspolitik som inte är enhet-lig för hela landet. Fungerar det i Finland så bor-de det också kunna fungera här.

Genom olika selektiva åtgärder stöder denfinska staten nybyggnation, markplaneringsamt tillgången på byggarbetskraft i tillväxt-regionerna, medan man på vikande marknaderförsöker anpassa bostadsstrukturen och undvika

kreditförluster genom olika regionalpolitiska åt-gärder.

Kommunförbundet har tillstyrkt regeringensförslag till nytt tillfälligt investeringsstöd (se av-snittet »Förslag till nytt investeringsstöd« i kapi-tel ) men tycker att det föreslagna stödet börvidgas till att även omfatta ombyggnad av småoch medelstora lägenheter. Vidare anser förbun-det att regeringen bör överväga att förstärka stö-det till studentbostäder.

Beredningen anser att det också finns motivför att låta investeringsstödet omfatta större lä-genheter, åtminstone i regioner där bristen ärstor. Även om man bygger »billigt« kommer hy-rorna i små lägenheter på m2 att hamna iintervallet – kronor per månad, vilketi normalfallet är mellan och procent hö-gre jämfört med likvärdiga bostäder i det befint-liga beståndet.

Det är långt ifrån säkert att det kommer att blinågon stor efterfrågan på små nyproduceradehyreslägenheter om skillnaden mellan gammaltoch nytt upplevs som för stor. Många hushållmed låga eller normala inkomster har varken för-måga eller lust att betala kronor per må-nad om hyran för en likvärdig bostad i det äldrebeståndet endast uppgår till mellan och kronor per månad.

Produktion av större hyreslägenheter som rik-tar sig mot mer betalningsstarka hushåll ger upp-hov till flyttkedjor som frigör lägenheter somäven ekonomiskt svaga hushåll kan efterfråga.Ett flertal olika studier visar att det frigörs mel-lan , och , lägenheter i det befintliga be-ståndet för varje nyproducerad lägenhet.

I sammanhanget bör vidare påpekas att ut-formningen av dagens investeringsbidrag inte ärhelt problemfri eftersom den lägger restriktionerpå såväl byggkostnaderna som hyresuttaget.


Byggkostnaderna

Som tidigare redovisats ligger de svenska bygg-kostnaderna i ett västeuropeiskt perspektiv påmedelhög nivå. Det hindrar dock inte att detsaknas handlingsutrymme för att pressa bygg-kostnaderna.

Materialprisutvecklingen har uppmärksam-mats av Konkurrensverket och Byggkommissio-nen. En strategi som föreslås är att undanröjakvarstående import- och etableringshinder förutländska aktörer samt att stimulera mer inno-vativa metoder vid upphandling.

Utländska aktörer har andra kanaler för inköpav byggmaterial. Om utländska aktörer etablerarsig på den svenska marknaden tvingas sannoliktockså de svenska aktörerna att utveckla produk-tionstekniken för byggande av flerfamiljshus. Iandra delar av Europa är det många som byggermed en hög grad av prefabricering och samman-sättning av nya hus på fabrik.

Åtgärder för att pressa byggkostnaderna börockså ha hög prioritet i kommunerna. Genomsin markpolitik kan kommunerna påverka prisetpå mark, hastigheten i plan- och byggprocessensamt nivån på exploateringsavgifterna. Vidarekan volymmässigt mindre entreprenader ge fleraktörer möjlighet att lämna anbud, vilket stimu-lerar konkurrensen.

På Boverkets hemsida redovisar BoverketsByggkostnadsforum att det går att bygga förhål-landevis billigt om man vill. Ett exempel är Ban-torget i Linköping där Fastighets Duvkullenbyggt ett hundratal lägenheter med en genom-snittlig månadshyra på kr/månad eller

kr/m2 och år. Duvkullens framgångsrecept äregen produktion och förvaltning, okonventionel-la materialinköp, kontroll över hela byggproces-sen och en platt organisation med låga overhead-kostnader. Ett annat exempel är Bunkeflo i Mal-mö där ett norskt företag planerar att bygga över lägenheter till en genomsnittlig kostnad omcirka kr/månad eller kr/m2 och år.

Under senare år har de fyra stora byggföreta-gens andel av den externa entreprenadmarkna-den minskat, vilket indikerar att konkurrensenhar ökat. Det är bara i Malmöregionen som destörsta byggföretagen för närvarande har en sam-lad marknadsandel på över procent vad gällerexterna entreprenader. I Stockholm och Göte-borg har de största företagen bara en tredjedel avmarknaden.

Som beställare kan bostadsföretagen utvecklaformerna för upphandling av projekt och entre-prenader, till exempel genom tävlingar med sär-skilda villkor om hyresuttag.

Den nyligen avslutade tävlingen »Bygg så attvi har råd att bo«, som anordnades av påuppdrag av åtta medlemsföretag i Stockholmslän, visar att det går att producera nya lägenhe-ter med kvalitet som ger en någorlunda över-komlig hyra; cirka per månad för en lä-genhet på cirka m2.

Ett regionalt samordnat agerande kan såledesfrämja ökad nyproduktion av hyreslägenhetersom inte bara höginkomsthushåll kan efterfråga,samtidigt som de kommunala bostadsföretagenfår bra hyreshus som de får råd att äga och för-valta långsiktigt.

Skatterna

På kort sikt finns sannolikt den största potenti-alen för lägre produktionskostnader i en sänk-ning av skatter förenade med bostadsbyggandet.

Beredningen anser att olika boendeformer skaha likvärdiga villkor (neutralitet). För att stärkahyresrättens ställning är det enligt beredningensuppfattning i första hand skatten på förvalt-ningstjänster som bör bli föremål för politiskprövning. En annan möjlig åtgärd är att helt av-skaffa fastighetsskatten på hyresrätter.

Skattesänkningar riktade mot hyresrätten fårdock med säkerhet bara genomslag om hyres-sättningen baseras på självkostnader. För mark-nadsprissatta bostäder stimulerar sänkta skatter


ökad produktion genom att produktionskostna-derna sjunker och att vinstmarginalerna ökar.

En anpassad hyressättning

Att skapa bättre incitament för nyproduktion avhyresrätter handlar bland annat om att göra detlönsamt och mindre riskfyllt att bygga och för-valta bostäder. Även fastighetsägarna måste kun-na tjäna pengar och få incitament att investera inya hyresrätter. För detta krävs en hyressättninganpassad till dagens produktionskostnader och iviss mån också till hushållens preferenser. Utananpassning till hushållens preferenser finns riskför att hyresskillnaden mellan nytt och gammaltkommer att upplevas som för stor, vilket i sin turleder till inlåsningseffekter. Den nödvändiga an-passningen handlar inte om att införa renodlademarknadshyror utan om ett system med avtaladeoch vinstbegränsande hyror som i viss utsträck-ning tillämpas redan idag.

I den bostadspolitiska debatten förs ofta enlivlig diskussion om för- och nackdelar med oli-ka hyressättningsprinciper och på vilket sätt depåverkar byggandet. De analyser som bered-ningen låtit genomföra visar att påståendena ombruksvärdessystemets negativa inverkan på byg-gandet delvis är en myt. Det handlar framföralltom hur systemet kommit att tillämpas, specielltmed avseende på nivån för förhandlade inflytt-ningshyror i nyproduktionen samt i vilken ut-sträckning byggherrarna i sina kalkyler kan för-utsäga vilken hyra de kommer att kunna ta ut.Idag är det i stort sett bara i Stockholms inner-stad som hushållens betalningsvilja överstiger deavtalade hyrorna i nyproduktionen.

I de mest attraktiva lägena i Stockholms cityuppgår betalningsviljan till cirka kr/m2

medan de avtalade hyrorna i nyproduktionenligger i intervallet – kr/m2. I närföror-terna överensstämmer den avtalade hyran i ny-produktionen ganska väl med marknadshyranmedan höga produktionskostnader i de mer pe-

rifera delarna av regionen ofta resulterar i en hyrasom överstiger betalningsviljan.

Österrike och Schweiz är exempel på ländermed vinstbegränsande hyror men med ett vä-sentligt högre bostadsbyggande än Sverige.

Åtgärder för att minska riskerna

I fråga om riskerna för byggandet visar tillgäng-liga analyser att det idag endast kan anses risk-fritt att bygga i tillväxtregionernas mest attrakti-va delar. Eftersom varken staten, kommunernaeller enskilda byggherrar vill sitta med »SvartePetter« om och när marknaden viker är det nöd-vändigt att hitta lösningar för hur frågor som harmed finansiering och risk att göra ska hanteras isamband med nyproduktion. Alternativet är attleva vidare med den situation vi har idag, det villsäga det faktum att det i stort sett bara byggs bo-stadsrätter och småhus med äganderätt, boende-former där köparen får stå för risken.

Ett av flera tänkbara sätt att minska risken förde som överväger att investera i nya hyresrätterär att erbjuda en möjlighet till förhandsbeskedom den framtida hyran innan »spaden sätts i jor-den«.

En sådan lösning fungerar dock bara i områ-den där betalningsviljan någorlunda korrespon-derar mot produktionskostnaden. I områden därhyran i nyproduktionen blir väsentligt högre änden generella betalningsviljan på orten måste dettill helt andra lösningar för att klara ut den pro-blematik som har med finansiering och risk attgöra. Ty även i kommuner där det finns tommalägenheter kan det finnas behov av att bygga nyttför att svara upp mot de nya värderingar och be-hov som följer av bland annat näringslivetsstrukturomvandling lokalt.

Ett flertal kommuner på så kallade svaga bo-stadsmarknaden har hört av sig till beredningenoch påtalat problemet med att bankerna inte villlåna ut pengar till nya bostadsprojekt trots attmånga hushåll, speciellt potentiella inflyttare, är


beredda att betala en betydligt högre hyra än dengängse på orten bara de nyproducerade objektenhar rätt kvaliteter i fråga om läge och lägenhets-utformning.

Nya boendeformer kan ge nytt riskvilligt kapital

Beredningen anser att det bör finnas bostädermed olika upplåtelseformer i en kommun, detvill säga såväl hyresrätt6 som bostadsrätt ochsmåhus med äganderätt. Mångfalden bör speglamedborgarnas önskemål. Hyresrätten prioriterasav flera olika grupper, speciellt yngre människor.För vissa grupper är möjligheten till en egenbostad helt beroende av om det finns bostädermed hyresrätt eller inte.

Att införa en ny boendeform – ägarlägenheter– skulle innebära att bostadsmarknaden tillför-des ytterligare en boendeform med ökad mång-fald och valfrihet som följd. Boendeformen kanockså leda till ökad nyproduktion, främst pågrund av att tillgången på riskvilligt kapital san-nolikt skulle öka. Enskilda hushåll har i regelinte samma avkastningskrav på eget kapital somprofessionella investerare eftersom själva boen-det i sig ger en form av avkastning.

Tredimensionell fastighetsbildning skulle ock-så kunna öppna upp för nya lösningar och attfler bostäder kan byggas.

En annan boendeform som skulle kunna till-föra nytt riskvilligt kapital till bostadssektorn ärkombinerade hyresrätts- och bostadsrättshus.Om ett kommunalt eller ett privat bostadsföre-tag producerar ett hyresrättshus där hyresgäs-terna ges option på att kunna förvärva sina lä-genheter som bostadsrätt kan bostadsföretagetsuccessivt frigöra kapital för investeringar i nyabostäder.

Hushållen har normalt mycket varierande in-komster. För en enskild hyresgäst varierar den

också över tiden. En möjlighet att placera kapi-tal i den egna bostaden är ett incitament för spa-rande. Med en kombinerad lösning kan hushål-len avgöra om de vill placera sitt kapital i boen-det, och därmed successivt ta del av den eventu-ella värdestegringen, eller bo kvar som hyresgäs-ter. Vidare kan hushållen själva avgöra vid vilkentidpunkt man vill byta upplåtelseform och an-passa tidpunkten efter utvecklingen av hushål-lets ekonomiska resurser och sparande.

Regional allmännytta

En annan tänkbara åtgärd som förtjänar politis-ka överväganden för att främja uppbyggnaden avbostadsföretagens egna kapital är att utveckla enregional allmännytta som givet en differentieradhyressättning mellan centrum och periferi och/eller försäljning av centrala fastigheter kan gene-rera ett eget kapital som kan användas för inves-teringar i nya hyresrätter.

Villkorade investeringsbidrag till hushållen

Hushållen måste numera själva bidra med helariskkapitalet vid köp av småhus och bostadsrät-ter. Den normalt viktigaste källan för riskvilligtkapital till investeringar i marknadsprissatta bo-städer är värdestegringen på fastigheter, framför-allt i tillväxtregionerna. Alla som äger en bostadtar del av fastigheternas långsiktiga värdesteg-ring. Även hyresgäster kan i viss utsträckning fådel av denna förmögenhetsbildning eftersom by-tesrätten gör det möjligt att använda sig av by-tesvärdet på den egna bostaden.

Många hushåll har dock små eller begränsademöjligheter att få del av bostadsbeståndets lång-siktiga värdestegring. Det gäller framförallt ung-domar och hushåll med låga inkomster. Omekonomiskt svaga hushåll fick hjälp med kapita-linsatsen skulle efterfrågan på småhus och bo-stadsrätter öka, vilket i sin tur skulle leda till ettökat bostadsbyggande.


6. Inklusive kooperativ hyresrätt.

Det finns således motiv för att även övervägaåtgärder som syftar till att stärka hushållens be-talningsförmåga. Så skedde tidigare under -talets första hälft då staten medverkade till atthundratusentals hushåll kunde bygga ett egethem. Staten subventionerade lånen medan hus-hållen bidrog med eget arbete. Den egna kapita-linsatsen skedde så att säga »i natura«.

Enligt beredningen bör olika former för för-månligt bosparande övervägas i syfte stärka hus-hållens betalningsförmåga. En tänkbar åtgärd föratt möjliggöra en bostadskarriär också för ung-domar och hushåll med låga eller normala in-komster är att införa ett skatteavdrag på in-komstdeklarationen i samband med inköp avden första bostaden.

En annan åtgärd som förtjänar politiska över-väganden är att införa ett statligt stöd till denegna kapitalinsatsen, till exempel i form av ettvillkorat investeringsbidrag till hushållen.

Det viktigaste argumentet för att kompletteraen utbudsorienterad »morot« med en stimulansav efterfrågan är den kraftiga hävstångseffektsom ligger i att stötta den egna kapitalinsatsen.

I en rapport som Temaplan utarbetat påuppdrag av beredningen, Bostadsbyggandet i till-växtregioner – varför byggs det så lite och hur kanbostadsbyggandet öka?, skisseras ett förslag till hurett villkorat investeringsbidrag skulle kunna ut-formas.

Enligt Temaplan bör ett villkorat investerings-bidrag riktas till alla hushåll som köper en ny-producerad bostadsrätt eller ett nyproduceratsmåhus för att få största möjliga effekt. För attbegränsa statens kostnader föreslås att bidragetmaximalt kan uppgå till procent av mark-nadspriset, exklusive markkostnader, upp tillcirka kr per person. Bidraget är tänkt attvillkoras på så sätt att återbetalning sker med enviss andel av inkomsten efter en period om cirka– år, eller då eventuell reavinst uppstår vidförsäljning. Systemet skulle således få vissa lik-

heter med studiemedelssystemet där lånen ock-så ska återbetalas efter förmåga. Statens kostna-der för investeringsbidraget begränsas till utebli-ven ränta under den betalningsfria periodensamt eventuella kreditförluster.

Man kan också tänka sig att låta villkorade in-vesteringsbidrag utgå för köp av befintliga bo-städer. För att begränsa statens kostnader bördock dessa bidrag vara behovsprövade.

Enligt en översiktlig bedömning skulle statenskostnader för villkorade investeringsbidrag, en-ligt den modell som ovan skisserats, bli relativtbegränsade. Mycket talar för att det handlar ommindre än miljard kronor per år. Den beräk-nade kostnaden ligger således i samma storleks-ordning som kostnaden för de nuvarande inves-teringsbidragen för byggande av hyresrätter.

Plan- och byggprocessen

Mycket talar för att även plan- och bygglagstift-ningen () behöver anpassas till de nya förut-sättningar som råder på bostadsmarknaden. Motden bakgrunden välkomnar beredningen denöversyn av lagstiftningen som regeringen nyligentagit initiativ till. En parlamentarisk kommittéhar tillsatts med uppgift att redovisa förslag somtillgodoser kraven på en långsiktigt hållbar ut-veckling. Enligt direktiven ska kommittén be-handla frågor om regional samverkan, översikt-lig planering, detaljplaner, kvalitet i byggandeoch förvaltning, kopplingen mellan och an-dra lagar samt beslutsordningen och sanktioner.I uppdraget ingår också att göra en analys omhur konkurrensaspekter ska kunna vägas in i be-dömningen enligt .

Sett i ett kommunalt perspektiv är det ävenviktigt att uppmärksamma frågor som har medstrandskyddet att göra. Beredningen anser atttillgången till, respektive trycket på, stränder lo-kalt bör läggas till grund för strandskyddsbe-stämmelserna. Ett stort kommunalt inflytande ifrågan bör eftersträvas.


Kommunernas planering

Kommunerna har ett ansvar för bostadsförsörj-ningen på lokal nivå. Att arbeta med att åstad-komma attraktiva boendemiljöer och klara bo-stadsförsörjningen på sikt handlar om ett strate-giskt beslutsfattande som dels utgår från målenom vad som ska uppnås, dels om hur det helaska utföras/verkställas. För att säkra sektornskompetensförsörjning är det hög tid att börjafundera över framtida organisationsformer ochuppgifter och vilka krav det ställer på persona-lens kompetens.

Det är beredningens uppfattning att det be-höver skapas ekonomiskt utrymme för kommu-nala investeringar i den infrastruktur som följerav ett ökat byggande om kommunerna ska kun-na fullgöra sitt bostadspolitiska åtagande. Vidareär det nödvändigt att komma till rätta med denproblematik som har med utjämningssystemetseftersläpningseffekter att göra.

Men även om det finns övrigt att önska närdet gäller incitamenten för att bygga nytt, speci-ellt i ett kommunalekonomisk perspektiv, harkommunpolitiken en nyckelroll när det gäller attfå fart på byggandet.

För att kunna uppfylla sitt bostadspolitiskaansvar har kommunerna ett antal viktiga styr-medel till förfogande. Genom sina bostadsföre-tag är kommunerna ägare till en stor andel avlandets fastighetsbestånd, drygt procent avalla bostäder och cirka procent av samtliga hy-resrätter. Den huvudsakliga kommunala plane-ringsverksamheten sker enligt plan- och byggla-gens bestämmelser med översikts- och detaljpla-ner som viktiga styrmedel. I den kommunala ar-senalen av styrmedel ingår också bostadsförsörj-

ningsplanering, kommunala bostadsförmedling-ar, kommunala markinnehav, regional samver-kan samt strategiska köp och försäljningar avbyggbar mark.

Inom ramen för kommunernas bostadsför-sörjningsorganisation kan flera av verktygen an-vändas för att främja bostadsbyggandet, även omverkningsgraden är begränsad. Som tidigare re-dovisats kan kommunerna genom sin markpoli-tik bland annat påverka priset på mark, hastig-heten i plan- och byggprocessen samt nivån påexploateringsavgifterna.

Det är beredningens uppfattning att det kom-munala självstyret ska väga tungt även i dessa frå-gor, inklusive frågan om vilken roll kommunenska spela som ägare av bostadsföretag.

Regional samverkan

En ny ekonomisk geografi har medfört att vi fåttstörre och färre arbetsmarknadsregioner undersenare decennier. För att möta medborgarnas be-hov och önskemål måste därför även planering-en och produktionen av bostäder ske med min-dre hänsyn till administrativa kommun- ochlänsgränser. Tanken och försöken till regionalsamverkan har funnits sedan länge, men tyvärrlämnar hittills uppnådda resultat övrigt att ön-ska.

I dagens läge, med en påtaglig bostadsbrist iflera regioner, finns dock inte längre någotegentligt alternativ till gemensamma insatser,speciellt vad beträffar infrastrukturen. Därförmåste processerna för att åstadkomma en välfungerande samverkan kommuner emellan på-skyndas. Inom ramen för det regionala samarbe-tet bör även möjligheten att skapa regionala bo-stadsbolag kunna prövas.


länge varit känt att kommu-ner med ett vikande befolkningsunderlag harekonomiska bekymmer. För att få ekonomin attgå ihop är det nödvändigt att utflyttningskom-munerna successivt anpassar verksamheten tillde minskade intäkter som följer av ett minskatskatteunderlag.

En negativ befolkningsutveckling har dessut-om bidragit till att cirka hälften av kommunernadrabbats av överskott på bostäder. I dessa är detmånga kommunala bostadsföretag som går medförlust. Kommunerna tvingas lämna kapitaltill-skott till bolagen, dels för att täcka hyresförlus-ter, dels för nödvändiga omstruktureringsåtgär-der.

Utan statligt stöd kommer ägartillskotten tillbostadsföretagen att bli en tung börda för kom-munerna. I de kommuner som är värst utsattasvarar kravet på kapitaltillskott mot cirka ett årssamlade intäkter från skatter och statsbidrag.Det genomsnittliga behovet är cirka – pro-cent av nämnda intäkter.

Det är givetvis orimligt att inrymma ett så-dant beting inom balanskravet. Effekterna förden kommunala servicen och/eller utdebitering-en skulle bli orimliga. Det är mot den bakgrun-den nödvändigt att staten via olika regionalpoli-tiska åtgärder försöker komma till rätta med denegativa effekter som följer av befolknings-minskning.

En aktiv närings- och regionalpolitik som för-mår att skapa jämn ekonomisk tillväxt över helalandet måste ha högsta prioritet. Det handlarbland annat om investeringar i utbildning, kom-

munikationer och annan infrastruktur. Menäven om regionalpolitiken ges en betydligt stör-re tyngd än idag kommer sannolikt en ny eko-nomisk geografi i kombination med låga födel-setal och förändrade värderingar att medförafortsatt befolkningsminskning i många kommu-ner. Således krävs också åtgärder för att anpassabostadsstrukturen till dagens efterfrågesituationoch till morgondagens behov.

Bostadsdelegationen

År uppmärksammade regeringen proble-met genom att inrätta Bostadsdelegationen. De-legationens uppgift var att under en begränsadtidsperiod hantera frågor om stöd till enskildakommuner. Fram till idag har stöd om totalt cir-ka miljarder kronor beviljats till kommuner.Vidare har kommunerna själva bidragit med be-tydande belopp.

Statens Bostadsnämnd

Bostadsdelegationen avvecklades den juli men redan dagen efter, det vill säga den augusti inrättades en liknade myndighet –Statens bostadsnämnd () – med uppgift attge fortsatt statligt stöd till omstrukturering avkommunala bostadsföretag. Tidsperspektivet för: s verksamhet sträcker sig fram till år

och målet för verksamheten är att ge de kom-munala bostadsföretagen långsiktigt hållbaraekonomiska förutsättningar anpassade till denförväntade befolkningsutvecklingen.

De verktyg som har till sitt förfogandehandlar bland annat om:


7. När marknaden viker

• Direkta statliga bidrag.• Medverkan vid kommunernas och de

kommunala bostadsföretagens upplåning,inklusive förmedling av statliga kreditga-rantier.

• Medverka till att kommunala borgensåta-ganden för lån till bostadsrättsföreningaravvecklas.

Det kan även bli aktuellt att staten övertar över-taliga fastigheter för utveckling eller avvecklingsamt att staten blir delägare i och tillskjuter egetkapital till kommunala bostadsföretag.

I budgetpropositionen för år har rege-ringen aviserat att miljarder kronor kommeratt ställas till :s disposition fram till ,vilket således är långt ifrån de miljarderkronor som behövs. Regeringen avser att i års ekonomiska vårproposition återkom-ma om fördelningen av medel under de när-maste åren.

Beredningens bedömning

Beredningen delar regeringens bedömning atthuvudansvaret för att hantera »problemet tom-ma lägenheter« bör ligga på kommunerna. Detär kommunerna som har ansvaret lokalt för attplanera för en effektiv bostadsförsörjning ochsom har överblick av behov och resurser i formav infrastruktur och andra försörjningssystem.Vid avveckling av ett större antal bostäder mås-te kommunen väga samman olika behov ochförutsättningar för var, och hur, en avvecklingbäst kan genomföras. Det är också naturligt attstödet utbetalas till kommunerna eftersom deäger bostadsföretagen och har det yttersta ansva-ret för företagens ekonomi.

Beredningen delar också regeringens uppfatt-ning att:• de åtgärder som genomförs ska syfta till

att ge företagen en långsiktigt hållbar eko-nomi,

• åtgärdsprogrammet ska grunda sig på nog-granna analyser i fråga om befolkningsut-veckling och den kommunala ekonomin,

• de lägenheter som inte behövs för bo-stadsförsörjningen på orten så långt det ärmöjligt bör användas för andra ändamålom det är ekonomiskt försvarbart.

Beredningen kan också acceptera förslaget attstatliga bolag får möjlighet att förvärva övertali-ga bostäder för användning till andra ändamålefter samråd med kommunerna, även om vi troratt kommunerna bör ha större förutsättningaratt hantera sådana åtgärder själva.

Men på några väsentliga punkter avviker be-redningens uppfattning från regeringens. Dethandlar bland annat om stödets utformning ochom vilka kommuner som bör komma i fråga förstöd. Som vi ser det är problemen med tommalägenheter till stor del hänförliga till regionalaobalanser. Eftersom regionalpolitiken är ett an-svarsområde som åvilar staten bör således statenockså bära en stor del av kostnaderna för nöd-vändiga omstruktureringsåtgärder.

Regeringen har i olika sammanhang gett ut-tryck för en liknande uppfattning men sägersamtidigt att »den slutliga fördelningen av kost-nader mellan stat och kommun bör bygga på ensamlad bedömning av de orsaker som ligger bak-om problemen i det specifika fallet och kommu-nens ekonomiska förutsättningar att hanteraproblemet«.


Beredningens anser att ett statligt stöd intebör utformas på ett sådant sätt att kommunersom skött sin ekonomi, trots stora problem medvikande befolkning och tomma lägenheter, intekan komma ifråga för stöd. Sådana restriktionerger felaktiga signaler och definitivt inte likvärdi-ga förutsättningar. Det ekonomiska resultatet ärinte den enda indikationen på en kommuns för-utsättningar att hantera problemet med tommalägenheter på egen hand. En samlad bedömningav förutsättningarna måste, bortsett från detekonomiska resultatet, grundas på utförliga ana-lyser av utdebitering, investeringar och service-nivå.

Beredningen förordar i stället ett stöd av ge-nerell karaktär och att stöd till specifika insatsergrundade på särskilda bedömningar endast börutgå till kommuner som inte klarar sina åtagan-den inom ramen för ett generellt system.

Ett generellt bidrag, som syftar till att »städaundan« de flesta orter och bolag vars vakanserhuvudsakligen beror på utflyttning, utesluterdock inte att det kommer att uppstå situationerdär det krävs ytterligare insatser grundade på sär-skilda bedömningar. Det är till dessa kommunersom :s arbete borde koncentreras.


äldre vill bo spelar storroll i ett bostadsförsörjningsperspektiv. Men detfinns även andra grupper i samhället som förtjä-nar särskild uppmärksamhet i kommunernas bo-endeplanering. På dagens bostadsmarknad kän-ner sig många grupper utelämnade. Det gällerframförallt ungdomar, studenter, flyktingar ochhemlösa, grupper vars boendesituation måsteprioriteras när det gäller samhälleliga åtgärderför att lösa problemen på bostadsmarknaden.

Äldreboendet

Målet för kommunernas verksamhet inom vårdoch omsorg är att alla som vill ska kunna bo kvari den ordinarie bostaden. Först när de äldre får såomfattande vårdbehov att omedelbar närhet tillpersonal krävs dygnet runt finns behov av sär-skilt boende. Det blir också allt vanligare att vår-den i livets slutskede ges i hemmet, dels av hem-tjänsten, dels av hemsjukvården. Den medicin-tekniska utvecklingen stöder en sådan utvecklingoch innebär att vården i det ordinära boendetkan utvecklas ytterligare.

Faktorer som kräver särskild uppmärksamhetnär det gäller att underlätta för vården i det or-dinära boendet är bland annat att det är lätt attta sig in och ut ur bostaden samt att det finns vältilltagna hygienutrymmen och tillgång till hiss.Utöver bostadens inre kvaliteter handlar det omatt verka för god tillgänglighet till service samtgoda kommunikationer.

Beredningen anser att det är angeläget att sta-ten även fortsättningsvis stimulerar investering-ar som förbättrar bostäders och boendemiljöers

tillgänglighet och användbarhet i det befintligabostadsbeståndet.

Nytillkomna bostäder/utemiljöer bör såvittmöjligt redan från start uppfylla kraven på till-gänglighet och användbarhet för att undvikaframtida krav på kostsamma anpassningsåtgär-der.

Ungdomar och studenter

Allt fler ungdomar lever under relativt små ekono-miska omständigheter, bland annat på grund aven längre studietid och svårigheter på arbets-marknaden. I kombination med en rad förän-dringar på bostadsmarknaden – högre boende-kostnader, lägenhetssammanslagningar, renove-ring och utförsäljning med mera – har densammantagna effekten blivit att ungdomarsmöjligheter att efterfråga och få en bostad för-sämrats betydligt. En tydlig trend i Sverige är attandelen ungdomar som bor kvar i föräldrahem-met ökar.

För att stärka ungdomarnas situation på såvälbostads- som arbetsmarknaden behöver en radåtgärder vidtas. Till de mer konkreta som förtjä-nar politiska överväganden hör bland annat stat-liga och/eller kommunala hyresgarantier, för-månliga lån eller villkorade investeringsbidragtill den kontantinsats som krävs för att kunnaköpa en bostadsrätt, förmånligt bosparande, bo-stadsförmedling, bättre villkor för andrahands-uthyrning samt avkontorisering och möjlighetatt hyra lägenheter som står inför renovering.

Det är angeläget att byggnation av små ochbilliga hyreslägenheter kommer igång och då


8. Grupper som kräver särskild uppmärksamhet

inte bara för så kallat kategoriboende. Förhopp-ningsvis kan en sänkning av momskostnadernaför särskilt angeläget byggande, till vilka små hy-reslägenheter räknas, bidra till att nyproduktio-nen ökar. Men som tidigare redovisats är detmycket som talar för att hyresrätten även be-höver stärkas på annat sätt.

Det är i stort sett samma insatser som behövsför studenter som för ungdomskollektivet i stort.Men det kan också behövas mer kraftfulla initi-ativ från kommunernas sida för att om möjligtöka utbudet av studentlägenheter. Det kan tillexempel handla om att »dammsuga« närområdetpå möjliga ombyggnadsprojekt, ett beting somockså borde gälla för näringslivet. Såväl små somstora företagare ska se en möjlighet i att upplåtafastigheter till studentbostäder. Om de univer-sitets- och högskoleorter där bostadsbristen ärsom störst ska fortsätta att locka studenter ochforskare – och därmed också näringslivet – mås-te bostäder kunna erbjudas till dem som vill stu-dera på orten.

För att underlätta för studenter som kommerfrån andra delar av landet handlar det om attsprida information och kunskap om hur bo-stadsmarknaden fungerar på respektive hög-skoleort.

Flyktingar

En kommuns möjligheter att klara sina skyldig-heter i fråga om flyktingmottagandet beror i hög gradpå bostadssituationen. Bostad och arbete ärnycklarna till en framgångsrik integration i detsvenska samhället.

Även om genomgångsbostäder har visat sigfungera som en förhållandevis bra station på vä-gen mot ett eget reguljärt boende gör bostads-situationen i bristorterna att många måste stan-na kvar i flyktingförläggningarna betydligt läng-

re än tänkt, vilket pressar familjerna psykiskt ochförsvårar integrationen.

Det enda som på lång sikt kan lösa flykting-arnas bostadsproblem är att bygga fler bostäder.Fler lägenheter skapar rörlighet och frigör bostä-der som även kan efterfrågas av ekonomiskt sva-ga hushåll som står i början av sin bostadskarri-är.

På kort sikt handlar åtgärderna om att slutaavtal med såväl allmännyttiga som privata hyres-värdar och ibland också om att via informa-tionsinsatser söka motivera flyktingarna att bo-sätta sig i andra kommuner där det finns gott omlediga bostäder.

Hemlösa

Den enda gemensamma nämnaren för de hemlösaär att de inte har kunnat skaffa sig eller behållaen bostad. De flesta hemlösa är dock missbru-kare eller psykiskt sjuka. För flera grupper avhemlösa finns en rättighetslagstiftning som äveninkluderar boendestöd. Att denna lag inte för-mått att minska hemlösheten kan bero på enmängd olika skäl, till exempel att den hemlöseinte hävdar sin rätt, att lagen tolkas restriktivt ikommunerna eller att den hemlöse inte vistas iden kommun där han eller hon är folkbokförd.En del tackar också frivilligt nej till den hjälp ochdet stöd som kommunerna har att erbjuda.

Någon patentlösning på de hemlösas problemfinns inte. Såväl behoven som önskemålen vari-erar från person till person. Men det är viktigt attkommunerna arbetar aktivt för att såväl före-bygga hemlöshet som att bistå dem som redandrabbats. Viktigast av allt är dock att det byggsfler bostäder som antingen direkt eller indirekt(via flyttkedjor) kan bidra till att även socialt ochekonomiskt resurssvaga grupper kan få en egenbostad.


presenterades en underlags-rapport, Efter bostadsakuten – tomma bostäderkostar på, som utarbetats av Temaplan påuppdrag av beredningen och . Bland defrågor som ägnas särskild uppmärksamhet i rap-porten kan nämnas den nya ekonomiska geo-grafin, den sammansatta hotbilden med växandevakanser och krav på marknadsvärdering av fas-tigheterna samt vem som ska bära ansvaret för deproblem som befolkningsomflyttningar skapatoch skapar framgent.

I mars presenterades ytterligare en un-derlagsrapport, Bostadsbyggandet i tillväxtregioner– varför byggs det så lite och hur kan bostadsbyg-gandet öka?, från Temaplan .

Bland de frågor som ägnas särskild uppmärk-samhet i rapporten är hur bostadsbyggandet harförändrats i takt med att bostadssubventionernahar skurits ned, bostadsbyggande och betal-ningsvilja, risker och kostnader ur ett investe-ringsperspektiv samt förslag till åtgärder för attstimulera till ett ökat byggande.


Rapporter och källor

Källor

Boverket, Bostadsbyggandet i planeringen (rapport maj )

Boverkets webbplats, »Bygg- och bostadsmarknaden«

Lindbom Anders m.fl. (Boréa ), Den nya bostadspolitiken

:, Bostadspolitik

:, Från byggsekt till byggsektor

:, Allmännyttiga bostadsföretag och kommunernas boendeplanering

:, Skärpning gubbar!

Sveriges Byggindustrier, () Hur vi kan öka bostadsbyggandet

Svenska Kommunförbundet, Temaplan och (), Efter bostadsakuten – tomma bostäder kostar på

Svenska Kommunförbundet (), Växa och krympa

Svenska Kommunförbundet och Temaplan (), Bostadsbyggandet i tillväxtregioner – varför byggs det så lite och hur kan bostadsbyggandet öka?

7289 159 9

Documents