a polÍtica nacional de proteÇÃo e defesa...

A POLÍTICA NACIONAL DE

PROTEÇÃO

E DEFESA CIVIL

M A N U A L D E P R O T E Ç Ã O E D E F E S A C I V I L :

MANUAL DE PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL: A POLÍTICA NACIONAL

DE PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL

Brasília, 2017

Ministro da Integração NacionalAntônio de Pádua

Secretário Nacional de Proteção e Defesa CivilRenato Newton Ramlow

Diretora do Departamento de Prevenção e Preparação (DPP)Adelaide Maria Pereira Nacif

Coordenação e Supervisão TécnicaAdelaide Maria Pereira Nacif Lamartine Vieira BragaMaria Cristina Dantas

Elaboração do ProjetoMaria Cristina Dantas

Equipe de Revisão TécnicaAdelaide Maria Pereira NacifCristhian Andres Aguiar Reyes MoreiraLamartine Vieira BragaMaria Cristina Dantas

Projeto de Cooperação Técnica BRA/IICA/13/001 – Projeto de Desenvolvimento do Setor de Água – lnteráguasBanco MundialIICA/BrasilConsórcio GITEC BRASIL, GITEC GmbH & CODEX REMOTE ENGENHARIA LTDA.

Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)

Brasil. Ministério da Integração Nacional. Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil. De-partamento de Prevenção e Preparação.

Entendendo a política nacional de proteção e defesa civil no Brasil / Ministério da Inte-gração Nacional, Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil, Departamento de Prevenção e Preparação. - Brasília : Ministério da Integração Nacional, 2017.

72 p. : il. – (Série Manual de Proteção e Defesa Civil)

ISBN (978-85-68813-04-1)

1. Proteção e Defesa Civil. 2. Política Nacional de Proteção e Defesa Civil. 3. Políticas públicas. 4. Legislação. 5. Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil. I. Título. II. Série.

CDU: CDU 351.862(81)

FICHA TÉCNICA

Título:A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil

Autor:Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil – SEDEC

© 2017. Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil – SEDEC/Ministério da Integração Na-cional. Todos os direitos autorais de propriedade pertencerão a Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil (SEDEC/MI), definitivamente, por tempo indeterminado, em âmbito nacional e internacional, para a utilização plena em qualquer modalidade, incluindo edição, reprodução, divulgação, publicação, exportação, modificação, atualização, entre outros, nos termos dos art. 49 a 52 da Lei n° 9.610, de 19 de fevereiro de 1998. A responsabilidade pelo conteúdo e ima-gens desta obra é do(s) respectivo(s) autor(es). A citação desta obra em trabalhos acadêmicos e/ou profissionais poderá ser feita com indicação da fonte. A cópia desta obra sem autorização expressa ou com intuito de lucro constitui crime contra a propriedade intelectual, com sanções previstas no Código Penal, art. 184, Parágrafos 1º ao 3º, sem prejuízo das sanções cíveis cabí-veis à espécie.

SUMÁRIO

Apresentação ...................................................................................................................................... 17

1. A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil – PNPDEC ............................................................... 23

1.1. Fundamentos e Natureza da Política Nacional de Proteção e Defesa Civil .................................................................... 23

1.2. Evolução da Política Nacional de Proteção e Defesa Civil .............................................................................................. 27

1.3. As Conferências Nacionais e as Agendas Internacionais ............................................................................................... 29

1.3.1. As Conferências Nacionais .......................................................................................................................................................... 29

1.3.2. As Agendas Internacionais de Redução de Riscos de Desastres .............................................................................................. 31

1.4. Princípios, Diretrizes, Objetivos e Instrumentos da Política Nacional de Proteção e Defesa Civil ................................ 39

1.4.1. Princípios a serem considerados pela Política Nacional de Proteção e Defesa Civil .............................................................. 39

1.4.2. Diretrizes da Política Nacional de Proteção e Defesa Civil ....................................................................................................... 42

1.4.3. Objetivos da Política Nacional de Proteção e Defesa Civil ....................................................................................................... 45

1.5. Competências da União, Estados e Municípios ............................................................................................................. 47

1.5.1. Competência da União ................................................................................................................................................................. 47

1.5.2. Competências Comuns ................................................................................................................................................................ 48

1.6. Instrumentos da Política Nacional de Proteção e Defesa Civil ...................................................................................... 49

1.6.1. Instrumentos de Planejamento e Gestão ................................................................................................................................... 51

1.6.2. Instrumentos de Implementação ............................................................................................................................................... 58

1.6.3. Instrumentos Financeiros ........................................................................................................................................................... 59

1.7. A Situação de Emergência e o Estado de Calamidade Pública ........................................................................................ 63

1.7.1. Os Efeitos da Declaração de Situação de Emergência ou de Estado de Calamidade Pública ................................................ 65

1.7.2. Medidas Decorrentes da Situação de Emergência ou do Estado de Calamidade Pública...................................................... 66

2. A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil e as Demais Políticas Públicas ................................. 71

2.1. Desenvolvimento Regional ........................................................................................................................................... 71

2.2. Política Ambiental ......................................................................................................................................................... 72

2.3. Política Nacional de Mudanças do Clima .............................................................................................................................................. 73

2.4. Política Nacional de Recursos Hídricos .................................................................................................................................................. 74

2.5. Política Nacional de Segurança de Barragens ........................................................................................................................................ 75

2.6. Ordenamento Territorial ......................................................................................................................................................................... 76

2.7. Política Urbana ......................................................................................................................................................................................... 77

2.8. Política de Habitação de Interesse Social ............................................................................................................................................... 78

2.9. Política Nacional de Saneamento Básico ............................................................................................................................................... 79

2.10. Política Nacional de Resíduos Sólidos.................................................................................................................................................. 80

2.11. Política Nacional de Saúde .................................................................................................................................................................... 80

2.12. Política Nacional de Educação .............................................................................................................................................................. 82

2.13. Política Nacional de Assistência Social ................................................................................................................................................ 82

2.14. Ciência e Tecnologia .............................................................................................................................................................................. 83

2.15. Geologia .................................................................................................................................................................................................. 83

3. A Política de Proteção e Defesa Civil nos Estados ............................................................................ 89

3.1. Competências dos Estados ............................................................................................................................................ 89

3.1.1. Plano Estadual de Proteção e Defesa Civil ................................................................................................................................. 92

3.1.2. Identificação e Monitoramento das Áreas de Risco .................................................................................................................. 93

3.1.3. Apoio aos Municípios e à União .................................................................................................................................................. 93

3.2. Regionalização da Política de Proteção e Defesa Civil ................................................................................................... 93

4. A Política de Proteção e Defesa Civil nos Municípios ...................................................................... 99

4.1. Competência dos Municípios na Gestão de Riscos de Desastres ................................................................................... 99

4.1.1. Execução da Política no Âmbito Local ......................................................................................................................................101

4.1.2. Inserção das Questões de Redução de Riscos de Desastres no Planejamento Municipal ...................................................102

4.1.3. Gerenciamento das Áreas de Risco ...........................................................................................................................................104

4.1.4. Adoção de Medidas de Preparação para os Desastres .............................................................................................................105

4.1.5. Atuação em Situações de Desastre............................................................................................................................................105

4.2. Gestão dos Riscos de Desastres em Municípios Incluídos no Cadastro Nacional ...........................................................................106

4.2.1. Exigências para os Municípios Integrantes do Cadastro Nacional ........................................................................................106

4.2.2. Conteúdo do Plano Diretor .......................................................................................................................................................108

4.2.3. Articulação Intermunicipal para a Gestão de Riscos de Desastres ........................................................................................109

5. O Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil – SINPDEC ........................................................... 113

5.1. Princípios e Objetivos do Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil...........................................................................................114

5.2. Os Integrantes do Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil .......................................................................................................116

6. O SINPDEC nos Estados e nos Municípios .................................................................................... 127

6.1. SINPDEC nos Estados ...........................................................................................................................................................................127

6.2. O SINPDEC nos Municípios .................................................................................................................................................................129

7. Os Agentes de Proteção e Defesa Civil .......................................................................................... 137

Legislação e Referências Bibliográficas ............................................................................................. 140

Legislação ......................................................................................................................................... 141

Referências Bibliográficas ................................................................................................................. 145

LISTA DE FIGURAS

Figura 1- Ciclo da gestão de riscos de desastres .................................................................................. 43

Figura 2. Esferas de planejamento sobre o mesmo território municipal ............................................. 51

Figura 3. Organograma da Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil - SEDEC ......................... 119

LISTA DE QUADROS

Quadro 1. Evolução da agenda internacional relativa á redução dos riscos de desastres. ................. 33

Quadro 2. Objetivos da Política Nacional de Proteção e Defesa Civil

Segundo os Componentes da Gestão de Risco de Desastres. ............................................................ 46

Quadro 3. Instrumentos da Política Nacional de Proteção e Defesa Civil ......................................... 50

Quadro 4 Objetivos do Programa 2040 dos PPAs 2012-2015 e 2016-2019 ..................................... 55

Quadro 5. Relação Entre Instrumentos da PNMA (Lei nº 6.938/1981)

e a Gestão de Riscos de Desastres. ................................................................................................... 72

LISTA DE SIGLAS

ANA – Agência Nacional de Águas

ANVISA – Agência Nacional de Vigilância Sanitária

CEMADEN – Centro de Monitoramento e Alertas de Desastres Naturais

CNAS – Conselho Nacional de Assistência Social

CNRH – Conselho Nacional de Recursos Hídricos

CEPDEC – Coordenadoria Estadual de Proteção e Defesa Civil

CIEVS – Centro de Informações Estratégicas em Vigilância de Saúde

CONPDEC – Conselho Nacional de Proteção e Defesa Civil

CORPDEC – Coordenadoria Regional de Proteção e Defesa Civil

CPDC – Cartão de Pagamento da Defesa Civil

CEPED – centro de Estudos e Pesquisas sobre Desastres

CPRM – Companhia de Pesquisas e Recursos Naturais

CEPRODEC – Conselho Estadual de Proteção e Defesa Civil

CPTEC – Centro de Previsão do Tempo e Estudos Climáticos

CBM – Corpo de Bombeiros Militar

DIRDN – Década Internacional para a Redução de Desastres Naturais

EIRD – Estratégia Internacional para a Redução de Desastres

ESP – Evento de Saúde Pública

FUNCAP – Fundo Especial para Calamidades Públicas

GEACAP – Grupo Especial para Assuntos de Calamidade Pública

GM/MI – Gabinete do Ministro / Ministério da Integração Nacional

IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística

INPE – Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais

IPCC – Painel Internacional de Mudanças de Clima (em inglês)

MME – Ministério de Minas e Energia

PAE – Plano de Ações de Emergência

PMRR – Plano Municipal de Redução de Riscos

PNDR – Política Nacional de Desenvolvimento Regional

PNMA – Política Nacional de Meio Ambiente

PNPDEC – Política Nacional de Proteção e Defesa Civil

PSB – Plano de Segurança de Barragens

RDC – Regime Diferenciado de Contratações

RRD – Redução dos Riscos de Desastres

SDR – Secretaria de Desenvolvimento Regional

SINDEC – Sistema Nacional de Defesa Civil

SINPDEC – Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil

SNISB – Sistema Nacional de Informações sobre Segurança de Barragens

SUAS – Sistema Único de Assistência Social

SUDAM – Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia

SUS – Sistema Único de Saúde

ZEE – Zoneamento Ecológico Econômico

APRESENTAÇÃO

Os Manuais de Proteção e Defesa Civil, ora apresentados, são um referencial técnico, doutrinário-

-legal e de gestão para todo o Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil, englobando seus respec-

tivos conceitos, marco legal e atividades relacionadas ao tema, de forma a apoiar a implementação

da Política Nacional de Proteção e Defesa Civil, fornecendo subsídios para o estudo do campo, para

a gestão das atividades a ela relacionadas e para a formação e a capacitação continuada dos agentes

de proteção e defesa civil, além de prover informações para a sociedade como um todo.

Elaborados por iniciativa da Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil – SEDEC, do Ministé-

rio da Integração Nacional, no cumprimento de seu papel institucional de órgão central do Siste-

ma Nacional de Proteção e Defesa Civil- SINPDEC, pretendem contribuir para o aperfeiçoamento

das ações interfederativas de proteção e defesa civil, apoiando os técnicos e os gestores em suas

tarefas diárias de promoção da segurança e do bem-estar da população.

O conjunto de Manuais dá sequência ao processo de aperfeiçoamento da política nacional e da

doutrina de proteção e defesa civil, iniciado em 1995, com a publicação, entre outros, dos Manuais

de Planejamento em Defesa Civil, do Manual de Desastres – Volume I, do Manual de Desastres

Naturais e dos Manuais de Desastres Humanos de Natureza Tecnológica, de Natureza Social e

de Natureza Biológica, e de Desastres Mistos, além da Apostila sobre Implantação e Operacio-

nalização de Coordenadorias Municipais de Defesa Civil- COMDECs, fruto da resposta brasileira

ao Decênio Internacional para Redução de Desastres Naturais, instituído pela Organização das

Nações Unidas.

Com a aprovação da Lei Federal nº 12.608, em 2012, que dispõe sobre a Política e o Sistema Na-

cional de Proteção e Defesa Civil, fez-se necessário editar novo conjunto de Manuais, abrangendo

tanto a perspectiva técnica e a doutrinário-legal, como da gestão da Política Nacional de Proteção e

Defesa Civil. Este conjunto de Manuais foi concebido à luz do mais recente paradigma em relação

aos conceitos e orientações consolidados no âmbito internacional, observadas as características

da realidade brasileira sobre o tema, com abordagem de caráter mais preventivo do que reativo,

ancorada na gestão dos riscos de desastres.

Os Manuais de Proteção e Defesa Civil compreendem cinco volumes, sendo três volumes de

referência, um Guia e um Glossário, a saber:

•A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil no Brasil

•Riscos de Desastres no Brasil

•Gestão de Riscos de Desastres no Brasil

•Guia para Atores Locais

•Glossário de Proteção e Defesa Civil no Brasil

Os Manuais tratam, de forma articulada, de distintos aspectos da Política Nacional de Prote-

ção e Defesa Civil, como os temas ligados ao arcabouço jurídico e doutrinário da proteção e

defesa civil e das respectivas instituições por ela responsáveis (A Política Nacional de Pro-

teção e Defesa Civil no Brasil); ao conhecimento das ameaças e das vulnerabilidades que

caracterizam os riscos de desastre (Riscos de Desastres no Brasil); e aos procedimentos de

gestão desses riscos, relativos aos vários componentes: conhecimento, prevenção, mitigação,

preparação, resposta e recuperação (Gestão de Riscos de Desastres no Brasil).

O Guia para Atores Locais aborda os temas essenciais, no âmbito municipal, numa abor-

dagem prática e simplificada, de forma a orientar os gestores sobre as medidas necessárias à

implantação dos órgãos municipais, sobretudo na fase inicial de consolidação das medidas de

proteção e defesa civil no município.

Por fim, o Glossário de Termos Afins de Proteção e Defesa Civil no Brasil reúne os concei-

tos utilizados na área de proteção e defesa civil, agrupando-os didaticamente, a fim de emba-

sar suas respectivas ações, bem como promover a equalização do entendimento das referidas

definições.

O Ministério de Integração Nacional, através da SEDEC, objetiva, com estas publicações, con-

tribuir para o aperfeiçoamento das ações de proteção e defesa civil, apoiando os gestores em

suas tarefas diárias de promover a segurança e o bem-estar da população brasileira.

A POLÍTICANACIONAL DEPROTEÇÃO E DEFESA CIVIL

NO BRASIL

RISCOS DEDESASTRESNO BRASIL

GESTÃO DERISCO DE

DESASTRES NO BRASIL

GUIA PARAATORES LOCAIS

GLOSSÁRIO DE PROTEÇÃOE DEFESA CIVIL

MANUAIS DE PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL

Fonte: SEDEC/MI

O Manual Entendendo a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil no Brasil apresenta o

marco normativo e institucional das atividades de proteção e defesa civil, com base na Lei

Federal nº 12.608, de 2012, e legislação correlata.

Boa leitura!

20

Manual de Proteção e Defesa Civil: A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil

21

A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil

PNPDEC

23


1

A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil – PNPDEC


– PNPDEC compreende os objetivos e diretri-

zes a serem adotados para a redução dos riscos

de desastres, de forma a garantir a segurança e

o bem-estar da população e a promover o de-

senvolvimento sustentável do País.

A Política e o Sistema Nacional de Proteção

e Defesa Civil, bem como o sistema de infor-

mações e monitoramento de desastres, foram

instituídos pela Lei Federal nº 12.608, de 10

de abril de 2012, à qual se soma a legislação

relativa aos recursos destinados à proteção

e defesa civil e a temas correlatos, que serão

abordados ao longo deste Manual.

1.1 Fundamentos e Natureza

da Política Nacional de

Proteção e Defesa Civil


encontra seus fundamentos na Constituição

Federal, que garante a todos a inviolabilidade

do direito à vida, à liberdade, à igualdade,

à segurança e à propriedade, nos termos do

artigo 5º. O direito à segurança inclui a pre-

servação da ordem pública e da incolumidade

das pessoas e do patrimônio.

Ao tratar da segurança pública, a Constituição

Federal faz menção aos Corpos de Bombei-

ros Militares, atribuindo-lhes a execução das

atividades de defesa civil (artigo 144 § 5º).

Assim sendo, os fundamentos dessa política

podem ser encontrados no âmbito da segu-

rança pública, do direito à vida, do bem-estar

da população e do desenvolvimento nacional.

Para efetivar os direitos assegurados pela

Constituição, cabe à União estabelecer a po-

lítica nacional de proteção e defesa civil, a ser

observada por todas as instâncias governa-

mentais, bem como exercer, privativamente,

a competência de legislar sobre defesa civil

(artigo 22 da Constituição Federal).

Trata-se de uma política pública, ou seja, o

conjunto de princípios, objetivos, diretrizes e

estratégias orientadores da atuação do Poder

Público e de suas relações com a sociedade,

visando a garantir a proteção e segurança

da sociedade frente aos riscos de desastres.

É implementada por meio de planos, progra-

mas e projetos, com a necessária destinação

de recursos orçamentários ou de outras fon-

tes de financiamento.

É, por natureza, uma política complexa, mul-

tidisciplinar, ou seja, demanda a atuação de

órgãos e entidades responsáveis por distintos

temas. Envolve diversas facetas, no que diz

24


1 Texto integral da Instrução Normativa n° 02: http:// www. mi. gov. br/ web/ guest/ defesacivil/ legislacoes

respeito à natureza dos desastres, à sua impre-

visibilidade e diversidade, aos órgãos e entida-

des envolvidos, aos meios necessários para sua

efetiva gestão e à necessidade da conscientiza-

ção e envolvimento da sociedade.


compreende as ações de prevenção, mitiga-

ção, preparação, resposta e recuperação, de

forma articulada com as demais políticas pú-

blicas (artigo 3º da Lei nº 12.608/12).

As definições de prevenção, mitigação,

preparação, resposta e recuperação, bem

como de proteção e defesa civil, constam

da Instrução Normativa nº 021, do Minis-

tério da Integração, editada em 20 de de-

zembro de 2016, em seu Anexo VI.

Proteção e defesa civil é o conjunto de ações

de prevenção, mitigação, preparação, respos-

ta e recuperação destinadas a evitar desastres

e minimizar seus impactos sobre a população

e a promover o retorno à normalidade social,

econômica ou ambiental.

São ações de prevenção as medidas e ativi-

dades prioritárias destinadas a evitar a insta-

lação de riscos de desastres.

As ações de mitigação compreendem as me-

didas e atividades imediatamente adotadas

para reduzir ou evitar as consequências do

risco de desastre.

As ações de preparação são as medidas de-

senvolvidas para otimizar as ações de respos-

ta e minimizar os danos e as perdas decorren-

tes do desastre.

As ações de resposta dizem respeito às me-

didas emergenciais, realizadas durante ou

após o desastre, que visam ao socorro e à as-

sistência à população atingida e ao retorno

dos serviços essenciais.

As ações de recuperação são as medidas

desenvolvidas após o desastre para retornar

à situação de normalidade, que abrangem a

reconstrução de infraestrutura danificada ou

destruída, e a reabilitação do meio ambiente

e da economia, visando ao bem-estar social.

Partindo do pressuposto de que são neces-

sárias ações preventivas e mitigadoras (ava-

liação dos riscos de desastres, diminuição da

vulnerabilidade e aumento da resiliência),

ações de preparação para emergências e de-

sastres, de resposta (socorro, assistência às

populações vitimadas e restabelecimento dos

serviços essenciais), assim como de recupera-

ção, conclui-se que será necessária a partici-

pação de uma pluralidade de órgãos e insti-

tuições para a execução da Política Nacional

de Proteção e Defesa Civil. Esse é o sentido da

instituição do Sistema Nacional de Proteção e

Defesa Civil, do qual fazem parte a União, Es-

tados, Distrito Federal e Municípios, as insti-

tuições que tratam de políticas setoriais, em

todas as instâncias governamentais, e demais

atores relevantes.

Em suma, a Política Nacional de Proteção e

Defesa Civil tem como principal caracterís-

tica ser de natureza sistêmica, demandando

a atuação integrada e articulada de todos

os atores responsáveis, para que se obtenha

uma efetiva gestão dos riscos de desastres, já

que o principal objetivo da Política Nacional é

o de reduzir os referidos riscos e suas conse-

quências.

25


CONCEITOS BÁSICOS – Instrução Normativa do Ministério da Integração Nacional nº 02/16 – Anexo VI

Desastre: resultado de eventos adversos, naturais, tecnológicos ou de origem antrópica, sobre um cenário vulnerável exposto a ameaça, causando danos humanos, materiais ou ambientais e consequentes prejuízos econômicos e sociais (item VII)

Evento adverso: desastre natural, tecnológico ou de origem antrópica ( item XXI)

Vulnerabilidade: exposição socioeconômica ou ambiental de um cenário sujeito à ameaça do impacto de um evento adverso natural, tecnológico ou de origem antrópica (item XI)

Ameaça: evento em potencial, natural, tecnológico ou de origem antrópica, com elevada possibilidade de causar danos humanos, materiais e ambientais e perdas socioeconômicas públicas e privadas (item X)

Dano: resultado das perdas humanas, materiais ou ambientais infligidas às pessoas, comunidades, instituições, instalações e aos ecossistemas, como consequência de um desastre (item XXV)

Prejuízo: medida de perda relacionada com o valor econômico, social e patrimonial de um determinado bem, em circunstâncias de desastre (item XXVI)

Risco de desastre: potencial de ocorrência de evento adverso sob um cenário vulnerável (item XII)

A Lei nº 12.608/12 estabelece que é dever da

União, dos Estados, do Distrito Federal e dos

Municípios adotar as medidas necessárias à

redução dos riscos de desastre, com a colabo-

ração de entidades públicas ou privadas e da

sociedade em geral.

Art. 2º. É dever da União, dos Estados, do

Distrito Federal e dos Municípios adotar

as medidas necessárias à redução dos ris-

cos de desastre.

§1º. As medidas previstas no caput poderão

ser adotadas com a colaboração de entidades

públicas ou privadas e da sociedade em geral.

Portanto, a redução dos riscos de desastres

(RRD) é determinante para a Política Nacional

de Proteção e Defesa Civil, devendo orientar a

atuação de todos os integrantes do Sistema Na-

cional de Proteção e Defesa Civil – SINPDEC.

• Consagra-se a abordagem da gestão dos

riscos de desastres que compreende

dois importantes aspectos:

• Gestão dos riscos, que diz respeito às me-

didas preventivas destinadas à redução

dos riscos de desastres, suas consequên-

cias e à instalação de novos riscos (Anexo

VI da IN 02, item XIII);

Gestão dos desastres, que compreende o pla-

nejamento, a coordenação e a execução das

ações de resposta e de recuperação (Anexo VI

da IN 02, item XIV).

Esta orientação retrata a evolução do trata-

mento dos desastres, no plano internacional,

que avançou para a gestão integral do risco

de desastres. Os desastres resultam, em últi-

ma instância, da combinação de ameaças, de

condições de vulnerabilidade e da insuficien-

te capacidade de reduzir as possíveis conse-

quências negativas dos riscos. O desastre,

portanto, é uma combinação de fatores ou

condições, nem sempre controláveis, mas

que podem ser minimizados.

As comunidades deparam-se com perigos

naturais, principalmente quando ocupam lu-

gares mais vulneráveis. Ocupações em áreas

inadequadas ou a degradação ambiental aca-

bam por agravar a exposição das populações

aos riscos. Se ações de prevenção tivessem

26


“Se, no Direito Privado, o poder de agir é uma faculdade, no Direito Público é uma imposição, um dever para o agente que o detém, pois não se admite a omissão

da autoridade diante de situações que exigem sua atuação”

(Meirelles, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro, 26ª. edição, página 97).

sido adotadas, certamente as comunidades

estariam mais seguras.

Os temas ligados ao risco e à gestão dos riscos

de desastres são tratados, respectivamente, no

Manual de Proteção e Defesa Civil - Entenden-

do os Riscos de Desastres no Brasile no Manual

de Proteção e Defesa Civil - Entendendo a Ges-

tão de Riscos de Desastres no Brasil.

Com base nesse entendimento, a legislação

brasileira de proteção e defesa civil exige que

os gestores públicos adotem as ações ne-

cessárias à redução dos riscos de desastres,

devendo, para tanto, atuar em conjunto com

a sociedade e com o setor privado. Ao estabe-

lecer que se trata de dever da União, dos Es-

tados, do Distrito Federal e dos Municípios,

indica que o administrador público não

pode deixar de tomar as medidas voltadas

a reduzir os riscos, que compreendem um rol

de ações e atividades, desde a observância das

determinações da legislação de proteção e de-

fesa civil, até as medidas que, no seu âmbito de

atuação, se fizerem necessárias.

O dever de atuar na redução dos riscos im-

plica que os Estados e Municípios tratem da

proteção e defesa civil no âmbito de seus ter-

ritórios, estabeleçam estratégias e ações prio-

ritárias, respeitados os princípios e as diretri-

zes da política nacional, assim como criem

os órgãos de proteção e defesa civil para

compor o Sistema Nacional de Proteção e De-

fesa Civil, de forma articulada e integrada aos

demais órgãos e instituições.

Segundo a doutrina administrativa, os pode-

res e deveres do administrador público são os

expressos em lei, os exigidos pelo interes-

se da coletividade e os impostos pela mo-

ralidade administrativa. Portanto, cabe à lei

determinar, para cada atividade pública, os

deveres e os poderes de quem os exerce.

Portanto, conclui-se que as medidas para a

redução de riscos de desastres deverão ser

adotadas, necessariamente, pelas autorida-

des competentes, uma vez que são determi-

nadas na legislação.

Essas medidas têm de ser tomadas continu-

amente, independentemente da situação de

anormalidade quando da ocorrência dos de-

sastres, conforme o inciso V do Art. 5o da Lei

n° 12.608/12.

Art. 5º. São objetivos da PNPDEC:

V - Promover a continuidade das ações de pro-

teção e defesa civil.

A Política de Proteção e Defesa Civil, em to-

das as instâncias governamentais, deve ser

consagrada como um dos componentes do

desenvolvimento sustentável, ou seja, enten-

dida como a que, de forma perene, atua para

que os riscos de desastres sejam eliminados

ou reduzidos.

27


1.2 Evolução da Política

Nacional de Proteção

e Defesa Civil

A atividade de Defesa Civil, em diversos paí-

ses, entre eles o Brasil, teve início na década

de quarenta, como forma de encontrar res-

posta a ameaças bélicas, da Segunda Guerra

Mundial. Posteriormente, evoluiu para res-

posta a desastres naturais de grande inten-

sidade e extensão territorial, principalmente

enchentes e secas.

Em 1960, o governo brasileiro reconheceu a

necessidade de ressarcir os prejuízos causa-

dos por grave seca no Nordeste (Lei nº 3.742,

de 4 de abril de 1960). Em 1966, foi estabe-

lecido o salário mínimo regional para atender

às frentes de trabalho voltadas à assistência

das populações vitimadas por uma grande

enchente no Sudeste (Decreto nº 59.124, de

25 de agosto). O Estado da Guanabara, parti-

cularmente afetado, elaborou o Plano Diretor

de Defesa Civil e instituiu a Comissão Central

de Defesa Civil do Estado, a primeira defesa

civil estadual do País (Decreto Estadual nº

1.373, de 19 de dezembro de 1966).

Em 1967, foi criado o Ministério do Interior

com a competência de assistir as populações

atingidas por calamidades públicas em todo

território nacional. Em 1969, foi criado, no

governo federal, um Grupo de Trabalho para

elaborar o Plano de Defesa Permanente con-

tra Calamidades Públicas (Decreto nº 64.568,

de 22 de maio). Dessa iniciativa resultou a

instituição do GEACAP - Grupo Especial para

Assuntos de Calamidades Públicas, ligado

ao Ministério do Interior, para promover a

articulação interministerial no combate às

calamidades públicas (Decreto nº 67.347, de

5 de outubro de 1970). O GEACAP era inte-

grado por órgãos ministeriais que atuavam

em ações de defesa civil, não somente na res-

posta, mas também na previsão orçamentá-

ria e no planejamento estratégico nacional.

Propôs a criação dos órgãos de defesa civil em

todo o território nacional. Somente após a

criação de todas as defesas civis estaduais, foi

possível instituir o Sistema Nacional de Defe-

sa Civil- SINDEC.

O Fundo Especial para Calamidades Públicas

(FUNCAP) foi instituído nessa mesma época,

por meio do Decreto-Lei nº 950, de 13 de ou-

tubro de 1969.

A organização sistêmica da Defesa Civil no

Brasil deu-se pela criação do Sistema Nacio-

nal de Defesa Civil (SINDEC), em 1988, con-

solidando a atuação da Defesa Civil em todo

o território nacional (Decreto nº 97.274, de

1988). O SINDEC foi reorganizado em 1993

e atualizado em 2005 (Ver Decreto nº 5.376,

de 17.02.2005).

Ao longo dos anos, a estrutura administra-

tiva e o marco legal da Defesa Civil foram

alterados, de forma a responder, mais ade-

quadamente, a grandes desastres naturais,

de repercussão nacional, tais como as inun-

dações de 1966, no Rio de Janeiro, os incên-

dios urbanos, na década de 70, em São Paulo,

as grandes inundações de 1982 e 1983, em

Santa Catarina, as inundações que atingiram

20% dos municípios brasileiros, em 2004, as

inundações em Pernambuco e Alagoas, em

2010, e os deslizamentos, em 2010 e 2011,

na região serrana do Rio de Janeiro.

A instituição do Decênio Internacional para

a Redução dos Desastres Naturais – 1990 a

2000, pela Assembléia Geral da ONU, foi um

importante marco de referência para a políti-

ca nacional de defesa civil, ao enfatizar, como

principais eixos de atuação a identificação, a

análise e o mapeamento de riscos; a adoção

de medidas de prevenção; o planejamento

para situações emergenciais e a importância

das informações públicas e do treinamen-

to. Como o objetivo central era a redução de

perdas de vidas, de danos e transtornos só-

cio-econômicos, especialmente provocados

por desastres naturais, o Sistema Nacional

de Defesa Civil (SINDEC) elaborou a Políti-

ca Nacional de Defesa Civil. Para promover

sua implementação, foi editado um conjun-

to de publicações, os denominados Manuais

28


2 Proteção Social - A. Coudouel, K. Ezemenari, M. Grosh e L. Sherburne-Benz, Banco Mundial 2000; Disponível em: http://siteresources.worldbank.org/, acesso em: 09 de janeiro de 2017.

Técnicos de Defesa Civil, que consolidaram as

bases da doutrina nacional e apoiaram a exe-

cução das medidas de defesa civil em todas as

instâncias governamentais.

A partir de 2010, na esteira de eventos adver-

sos muito graves, como o da região serrana

do Rio de Janeiro, foram editados importan-

tes diplomas legais, para fortalecer a Política

Nacional de Proteção e Defesa Civil, como a

Lei Federal nº 12.340, de 1º de dezembro de

2010, com a redação dada pela Lei nº 12.608,

de 10 de abril de 2012, ambas dispondo so-

bre as transferências de recursos da União

para os Estados e Municípios, e sobre o Fun-

do Nacional de Proteção e Defesa Civil, com

vistas às ações de prevenção e de resposta e

recuperação.

Em 10 de abril de 2012, foi editada a Lei nº

12.608/12, que institui a Política e o Sistema

Nacional de Proteção e Defesa Civil e autoriza

a criação do sistema de informações e moni-

toramento de desastres, entre outras dispo-

sições. Essa Lei representa um importante

avanço, ao estabelecer diretrizes e objetivos

para a política nacional de proteção e defesa

civil, dando ênfase à redução dos riscos de de-

sastres e às atividades de prevenção.

As principais inovações em relação à legisla-

ção anterior, são as seguintes:

• Integração com as diversas políticas públi-

cas, tendo em vista a promoção do desen-

volvimento sustentável;

• Instituição de Planos Nacional e Estaduais

de Proteção e Defesa Civil e de Planos de

Contingência, em nível municipal;

• Criação do Sistema Nacional de Informa-

ções e Monitoramento de Desastres;

• Profissionalização e qualificação permanen-

te dos agentes de proteção e defesa civil;

• Estabelecimento de Cadastro Nacional de

Municípios com áreas suscetíveis à ocor-

rência de deslizamentos de grande impac-

to, inundações bruscas ou processos geo-

lógicos ou hidrológicos correlatos;

• Inclusão dos princípios da proteção e de-

fesa civil e a educação ambiental nos cur-

rículos do ensino fundamental e médio.

Reflexo da mudança de abordagem trazida

pela legislação é o fato de ter sido alterada

a denominação da política nacional. À de-

nominação anterior, defesa civil, a Lei nº

12.608/12 acrescentou o termo proteção,

consagrando a existência de uma política na-

cional de proteção e defesa civil. Apesar de

proteção e defesa terem significados muito

próximos, há que se distinguir, mesmo que

de forma sutil, as peculiaridades dessa nova

abordagem.

Historicamente, a defesa civil teve, como

principal foco, o desastre e ações relacionadas

com as situações emergenciais, contemplan-

do o atendimento direto à população atingida,

provendo o necessário apoio para fazer face

aos impactos dos eventos adversos. Por sua

vez, o termo proteção traz uma conotação

mais voltada às pessoas afetadas por eventos

adversos, com ênfase às ações de prevenção,

à semelhança da política de proteção social,

que são “ações para (a) ajudar pessoas, famílias

e comunidades a gerir melhor o risco, e (b) pres-

tar apoio aos extremamente pobres”2.

A proteção social inclui um conjunto de polí-

ticas, programas e normas destinadas a redu-

zir a probabilidade da ocorrência de riscos

e de desastres (eventos que prejudiquem o

bem-estar das famílias, como uma inundação

ou uma recessão). Inclui ações para “mitigar”

os riscos, ou seja, reduzir as consequências

negativas a eles associadas. A proteção social

avalia a existência de fontes de riscos e de

29


vulnerabilidades, que podem ser vulnerabi-

lidades estruturais (alto nível de pobreza,

concentração de pobres em determinadas

áreas, falta de acesso a serviços básicos, de-

semprego etc.) ou vulnerabilidade transi-

tória (condições naturais ou climáticas – ter-

remotos, inundações, secas, furacões, pragas,

epidemias, entre outras).

O termo proteção civil leva em consideração

a vulnerabilidade e as ameaças, o que traz

para o centro da Política Nacional de Prote-

ção e Defesa Civil a ênfase na redução dos

riscos. A denominação trazida pela Lei nº

12.608/12, de política de proteção e defesa

civil, portanto, é indicativa de que o principal

foco dessa política, ao lado da gestão do de-

sastre, é a gestão dos riscos de desastres,

com o objetivo de promover a sua redução.

Defesa e proteção não são excludentes; ao

contrário, complementam-se e passam a

compor o campo de atuação da Política Na-

cional de Proteção e Defesa Civil.

1.3 As Conferências Nacionais

e as Agendas Internacionais

1.3.1 As Conferências Nacionais

Para a evolução da Política e do Sistema Na-

cional de Proteção e Defesa Civil, consagra-

dos na Lei nº 12.608, em 2012, certamente

contribuíram o aumento da conscientização

a respeito da gravidade dos desastres, assim

como a disseminação do debate, no âmbito

nacional, estimulado pela realização de duas

Conferências Nacionais, em 2010 e 2014,

com expressiva participação de representan-

tes dos estados e municípios.

Para saber mais sobre os eventos nacionais,

ver www.mi.gov.br/x-forum-nacional-de-de-

fesa-civil

A 1a Conferência Nacional de Defesa Civil e

Assistência Humanitária foi realizada de 23

a 25 de março de 2010, com a participação

de 1.495 delegados de estados e municípios,

para referendar proposições para reformular

a defesa civil brasileira.

Os debates e conclusões da 1a Conferência

giraram em torno de 3 eixos temáticos:

• Desafios para a efetivação da Defesa Civil

no século XXI: Estado, sociedade, clima,

desigualdade e desenvolvimento;

• Políticas públicas de atenção integral ao

cidadão: o paradigma da assistência hu-

manitária;

• Mobilização e participação da sociedade na

prevenção e no controle social sobre a efe-

tivação da política pública de Defesa Civil.

Com o propósito de dar sequência à 1a Con-

ferência Nacional de Defesa Civil e Assistên-

cia Humanitária, realizou-se, em novembro

de 2014, a 2a Conferência Nacional de Prote-

ção e Defesa Civil. Cerca de 1.400 delegados

estaduais e municipais participaram nesta

nova conferência, cujo tema foi “Proteção e

Defesa Civil: novos paradigmas para o Siste-

ma Nacional”. Já pela definição do tema, que

incorpora a palavra “proteção”, percebe-se a

evolução do entendimento sobre os assuntos

envolvidos. Na 2a Conferência foram debati-

dos 4 eixos temáticos, que orientaram a defi-

nição e priorização dos diferentes princípios

e diretrizes aprovados:

30


• Eixo 1 - Gestão integrada de riscos e res-

posta a desastres

• Eixo 2 - Integração de políticas públicas re-

lacionadas à Proteção e Defesa Civil

• Eixo 3 - Gestão do conhecimento em Pro-

teção e Defesa Civil

• Eixo 4 - Mobilização e promoção de uma

cultura de Proteção e Defesa Civil na bus-

ca de cidades resilientes.

Foram aprovados os seguintes princípios:

• Garantir a profissionalização, qualificação

e valorização dos agentes de Proteção e

Defesa Civil

• Implantar o Sistema Unico de Proteção e

Defesa Civil

• A Política Nacional de Proteção e Defesa

Civil deve ser integrada às demais políti-

cas públicas e setoriais, nos três níveis de

governo

• Criar, institucionalizar e estruturar as or-

ganizações de Proteção e Defesa Civil (Fe-

deral, Estadual e Municipal)

• Criar mecanismos legais que garantam aos

municípios a implementação das Defesas

Civis municipais, estruturando, fortale-

cendo e incentivando o Sistema Munici-

pal de Proteção e Defesa Civil

• Garantir recursos financeiros nas três es-

feras de governo para as ações de Proteção

e Defesa Civil, com dotação orçamentária

própria garantida nos Planos Plurianuais

(PPA) e Lei de Diretrizes Orçamentárias

(LDO), e Lei Orçamentária Anual (LOA)

• Garantir, por lei, o repasse de 1% do orça-

mento da União para ações de prevenção,

mitigação e preparação, por intermédio

de fundos municipais de proteção e defe-

sa civil, para municípios que estejam em

conformidade com a legislação, com o ob-

jetivo de torná-los resilientes

• Criar Fundos de Proteção e Defesa Civil,

nas esferas municipal, estadual e federal,

em todo o País

• A Proteção e Defesa Civil deve fazer parte

do currículo escolar em todos os níveis de

ensino

• Criar, estimular, implantar e garantir me-

canismos de convivência com o semiári-

do, dirigindo ações da Política Nacional

de Proteção e Defesa Civil ao polígono

das secas.

Segundo esses princípios e eixos temáticos,

foram aprovadas, ainda, 30 diretrizes para a

implementação da política de proteção e de-

fesa civil no País.

Ver: 2ª. Conferência Nacional de Proteção e

Defesa Civil: “Proteção e Defesa civil: novos

paradigmas para o Sistema Nacional”. Re-

latório final: princípios, diretrizes e moções.

Brasília, janeiro de 2015 - www.mi.gov.br;

31


1.3.2 As Agendas Internacionais de Redução de Riscos de Desastres

No plano internacional, o Sistema das Na-

ções Unidas vem adotando, há décadas, uma

série de iniciativas para apoiar os países no

aperfeiçoamento de suas políticas de redução

de riscos de desastres.

Em função de grandes terremotos na década

de 60, a Assembleia Geral da ONU instituiu

a Assistência em casos de desastres naturais.

Na década de 70, as Resoluções da ONU evo-

luíram e as recomendações passaram a envol-

ver os planejamentos nacionais pré-desastre

sob o tema “Importância Vital”, a fim de dimi-

nuir o impacto dos desastres; a dar assistên-

cia aos países mais propensos a catástrofes:

às medidas preventivas; ao planejamento de

contingências ante desastres e à preparação.

É criado o Escritório das Nações Unidas para

Socorro em Caso de Desastre (UNDRO).

A década de 90 teve como marco fundamen-

tal o Decênio Internacional para a Redução

dos Desastres Naturais – 1990 a 1999, cam-

panha instituída pela Assembleia Geral da

ONU em 1989, cujas linhas de ação eram as

seguintes:

a) Identificação, análise e mapeamento de riscos;

b) Medidas de prevenção;

c) Planejamento para situações emergenciais; e

d) Informações públicas e treinamento.

Como o objetivo central da Campanha era a

redução de perdas de vidas, danos e trans-

tornos socioeconômicos, em especial aqueles

provocados por desastres naturais, o Sistema

Nacional de Defesa Civil (SINDEC) buscou

elaborar a Política Nacional de Defesa Civil e

priorizar a edição das seguintes publicações:

a) Apostila sobre Implantação e Operaciona-

lização de COMDECs;

b) Cartilha de Avaliação de Danos – Pergun-

tas e Respostas;

c) Conferência Geral sobre Desastres;

d) FUNCAP – Fundo Nacional para Calami-

dades Públicas;

e) Glossário de Defesa Civil, Estudos de Ris-

cos e Medicina de Desastres;

f) Manuais de Desastres Naturais, Humanos

de Natureza Tecnológica, de Natureza Social

e de Natureza Biológica, e Mistos;

g) Manual de Medicina de Desastres;

h) Manual de Planejamento em Defesa Civil

– Volumes I, II, III e IV;

i) Manual para Decretação de Situação de

Emergência ou Estado de Calamidade Pública

– Volumes I e II;

j) Política Nacional de Defesa Civil;

k) Redução das Vulnerabilidades a Desastres

e Acidentes na Infância;

l) Segurança Global da População;

m) Simbologia dos Desastres; e

n) Sistema Nacional de Defesa Civil - SINDEC.

Em 2005, foi criado o Escritório das Nações

Unidas para a Redução do Risco de Desastres

(UNISDR), tendo sido aprovado o Marco de

Ação de Hyogo, com vistas à redução de ris-

cos, por um futuro mais seguro. Em 2015, foi

adotado o Marco de Sendai para a Redução

do Risco de Desastres.

32


Três importantes conferências mundiais fo-

ram realizadas, nos últimos vinte anos, que

muito contribuiram para o aperfeiçoamento

da política nacional de proteção e defesa civil:

• Primeira Conferência Mundial sobre De-

sastres Naturais, realizada em Yokohama

(Japão), de 23 a 27 de maio de 1994.

• Segunda Conferência Mundial sobre Re-

dução de Desastres, em Kobe (Japão), de

18 a 22 janeiro de 2005.

• Terceira Conferência Mundial para a Re-

dução de Riscos de Desastres, em Sen-

dai (Japão), de 14 a 18 março de 2015.

O Marco de Ação de Sendai foi aprovado,

para o período de 2015 a 2030, dando

continuidade aos avanços obtidos pelo

Marco de Ação de Hyogo.

Os objetivos, prioridades e metas definidas

por essas Agendas (Quadro 1) revelam a evo-

lução do entendimento sobre a gestão dos

riscos de desastres.

33


Quadro 1. Evolução da agenda internacional relativa à redução dos riscos de desastres.

1990 / 1999 - Decênio Internacional para a Redução dos Desastres Naturais

Período Conferência Documentos aprovados Diretrizes, Estratégias e Plano de Ação

1990 /1999

Primeira Conferência Mundial sobre Desastres Naturais

Yokohama (Japão),

23 a 27 de maio de 1994

Estratégia de Yokohama para um Mundo mais Seguro

ObjetivoSalvar vidas humanas e proteger os bens materiais

Princípios•A avaliação dos riscos é indispensável para a adoção de adequada política de redução de desastres;•A prevenção e a preparação para o desastre são fundamentais para reduzir a necessidade de socorro, em

casos de desastres;•A prevenção e a preparação para o desastre devem ser partes integrantes do planejamento do

desenvolvimento, nos planos nacional, regional e internacional;•A capacidade para prevenir e reduzir os desastres, e para mitigar seus efeitos, é prioridade para se criar

uma base sólida para as atividades posteriores;•O alerta antecipado e a divulgação de informações, por distintos meios, são fundamentais para a

prevenção e para a preparação para os desastres;•As medidas preventivas são mais eficazes quando incorporadas a todos os planos, tanto os locais como

os regionais, nacionais e internacionais;•A vulnerabilidade pode ser reduzida mediante a adoção de métodos e projetos apropriados, bem como

de modelos de desenvolvimento orientados a grupos beneficiários, da educação e da capacitação adequadas de toda a sociedade;

•A comunidade internacional reconhece a necessidade de compartilhar tecnologias para prevenir e reduzir desastres e mitigar seus efeitos;

•A proteção do meio ambiente e o combate à pobreza, componentes do desenvolvimento sustentável, são essenciais para prevenir os desastres naturais e mitigar seus efeitos;

•Cada país tem a responsabilidade de proteger sua população, infraestrutura e bens, dos efeitos dos desastres naturais. A comunidade internacional deve mobilizar recursos adequados para a redução dos desastres naturais, sobretudo para os países em desenvolvimento.

34



1990 /1999

Primeira Conferência Mundial sobre Desastres Naturais, Yokohama (Japão), 23 a 27 de maio de 1994

Estratégia de Yokohama para um Mundo mais Seguro

Orientação para os países quanto às ações a serem adotadas, no plano nacional, regional e internacional

Plano de Ação de Yokohama

Medidas:•Desenvolvimento de cultura de prevenção, componente essencial do planejamento integrado da redução

de desastres;•Educação e formação em prevenção e preparação para desastres e mitigação de seus efeitos;•Fortalecimento dos recursos humanos e da capacidade das instituições de pesquisa em matéria de

redução e mitigação dos desastres;• Identificação de centros de excelência e formação de redes, para o desenvolvimento das ações de

prevenção, mitigação e redução dos desastres; •Aumento da conscientização das comunidades vulneráveis, através do melhoria da informação sobre a

redução de desastres;•Participação ativa da população nas atividades de prevenção e preparação para os desastres; •Adoção de planos e programas de base comunitária para reduzir as vulnerabilidades;•Melhoria na avaliação e no monitoramento dos riscos, e ampliação do alerta precoce;•Adoção de política integrada de prevenção, preparação e resposta em relação aos desastres naturais e

aos tecnológicos e biológicos;•Coordenação e cooperação entre organismos nacionais e internacionais de pesquisa, universidades e

outras instituições científicas;• Aperfeiçoamento da legislação e da atuação da administração pública; atribuição de prioridade às

decisões políticas; •Prioridade para a obtenção e troca de informações sobre a redução de desastres naturais, fortalecendo

os mecanismos de comunicação; •Fomento à cooperação regional entre países expostos aos mesmos riscos naturais;•Utilização da tecnologia existente no campo da redução de desastres;• Integração do setor privado às atividades de redução de desastres, mediante a promoção de oportunidade

de negócios;•Fomento à participação de organizações não governamentais no manejo dos riscos naturais, em

particular os relacionados ao meio ambiente; •Fortalecimento do Sistema das Nações Unidas para ajudar a reduzir as perdas de vidas em desastres.

35



2005/2014

Segunda Conferência Mundial sobre Redução de Desastres, Kobe (Japão),18 a 22 de janeiro de 2005

Marco de Ação de Hyogo - MAH

Construindo a resiliência dos países e das comunidades frente aos desastres

ObjetivoAumentar a resiliência dos países e das comunidades para se alcançar, até 2015, uma redução considerável das perdas ocasionadas pelos desastres, em vidas humanas, bens sociais, econômicos e ambientais.

Objetivos Estratégicos:• Integração dos riscos de desastres nas políticas, planos e programas de desenvolvimento sustentável,

em todos os níveis, com ênfase na prevenção, mitigação, preparação e redução da vulnerabilidade;•Fortalecimento de instituições e de atividades que aumentem a resiliência frente às ameaças, em todos

os níveis, sobretudo nas comunidades• Incorporação sistemática de critérios de redução de riscos nos projetos e programas de preparação,

resposta, recuperação e reconstrução de comunidades afetadas.

Prioridades de Ação:•Fortalecer a capacidade institucional: Atribuir prioridade nacional e local à redução de riscos de

desastres, com base institucional adequada para sua implementação.•Conhecer os riscos: Identificar, avaliar e monitorar os riscos de desastres e melhorar os alertas e alarmes.•Promover o conhecimento e a sensibilização; utilizar o conhecimento, a inovação e a educação para criar

uma cultura de segurança e resiliência, em todos os níveis.•Reduzir riscos: Reduzir os fatores subjacentes ao risco por meio do planejamento do uso e ocupação do

solo, e de medidas ambientais, sociais e econômicas;•Estar preparado e pronto para agir: Fortalecer a preparação para desastres, para uma resposta efetiva

em todos os níveis.

36



2015/ 2030

Terceira Conferência Mundial das Nações Unidas para Redução de Riscos de Desastres –Sendai (Japão), 14 a 18 de março de 2015

Marco de Ação de Sendai

Objetivo:Prevenir novos riscos e reduzir os existentes, através de medidas econômicas, estruturais, sociais, de saúde, culturais, educacionais, ambientais, tecnológicas, legais e politico-institucionais, integradas e inclusivas, que previnam e reduzam a exposição a ameaças e a vulnerabilidade a desastres, assim como fortaleçam a preparação, resposta e a recuperação, de forma a aumentar a resiliência.Prioridades:•Compreensão dos riscos de desastres;•Fortalecimento da governança do risco de desastres;• Investimentos na redução do risco de desastres, de forma a aumentar a resiliência;•Melhoria na preparação, na resposta eficaz, na recuperação e reconstrução, objetivando a “reconstruir

melhor".

Metas:•Reduzir a mortalidade global; reduzir a média de mortalidade, com base em 100.000 habitantes, entre

2020-2030, em comparação com 2005-2015;•Reduzir o número de pessoas afetadas em todo o mundo; reduzir a média global, com base em 100.000

habitantes, entre 2020-2030, em comparação com 2005-2015;•Reduzir as perdas econômicas devidas a desastres, em relação ao PIB global;•Reduzir os danos causados à infraestrutura e à interrupção de serviços básicos, como unidades de saúde

e educação, inclusive por meio de apoio para aumentar sua resiliência;•Aumentar o número de países com estratégias nacionais e locais de redução dos riscos de desastres, até

2020;• Intensificar a cooperação internacional com os países em desenvolvimento;•Aumentar a disponibilidade e o acesso da população a sistemas de alerta antecipado para vários perigos

e às informações e avaliações sobre o risco de desastres.

37


O Marco de Ação de Hyogo, importante do-

cumento aprovado durante a Segunda Confe-

rência Mundial, orienta a adoção de políticas

nacionais de gestão de risco de desastres.

Devido à importância das ações em nível lo-

cal, foi lançada, em 2010, a Campanha “Cons-

truindo Cidades Resilientes: Minha Cidade

está se preparando”, para dar orientações prá-

ticas visando a aumentar a resiliência urbana.

Um grande número de municípios brasileiros

aderiu a essa Campanha, tornando o Brasil o

país com maior número de adesões.

Construindo cidades resilientes

A campanha internacional "Construindo Cidades Resilientes" foi lançada em 2010 pelo Escritório das Nações Unidas para a Redução do Risco de Desastres - UNISDR/ONU, embasando os 10 passos essenciais para aumentar a resiliência a desastres, em nível local, a serem implantados em cinco fases:

• Passo 1: Quadro Institucional e Administrativo

• Passo 2: Recursos e Financiamento

• Passo 3: Avaliações de Risco e Ameaças Múltiplas – Conheça seu Risco

• Passo 4: Proteção, Melhoria e Resiliência de Infraestrutura

• Passo 5: Proteção de Serviços Essenciais: Educação e Saúde

• Passo 6: Elaboração de Normas e Planos de Uso e Ocupação do Solo

• Passo 7: Treinamento, Educação e Sensibilização Pública

• Passo 8: Proteção Ambiental e Fortalecimento dos Ecossistemas

• Passo 9: Preparação, Sistemas de Alerta e Alarme, e Respostas Efetivas

• Passo 10: Recuperação e Reconstrução de Comunidades

Saiba mais em: http://www.unisdr.org/files/26462_guiagestorespublicosweb.pdf

Observa-se que a redução do risco de desas-

tres está presente em todas as iniciativas in-

ternacionais promovidas pelas Nações Uni-

das, desde a Década Internacional de Redução

de Riscos de Desastres Naturais (DIRDN) até

o Marco de Sendai, passando pela Estratégia

de Yokohama, a Estratégia Internacional de

Redução de Desastres (EIRD) e o Marco de

Ação de Hyogo.

Além disso, a forte inter-relação entre mu-

danças do clima, desenvolvimento sustentá-

vel, condições de moradia e os desastres faz

com que outras agendas, como a Agenda Ha-

bitat, sobre o desenvolvimento sustentável

dos assentamentos humanos, adotem dire-

trizes e estratégias convergentes com as pro-

postas para a redução dos riscos de desastres.

38


A Nova Agenda Urbana, aprovada na Confe-

rência das Nações Unidas sobre Habitação e

Desenvolvimento Urbano Sustentável (Habi-

tat III), realizada em Quito, Equador, de 17

a 20 de outubro de 2016, é uma importante

referência internacional no tocante à políti-

ca de proteção e defesa civil, uma vez que dá

ênfase à questão da redução de riscos de de-

sastres na obtenção de cidades mais susten-

táveis e resilientes.

Entre os compromissos adotados pela Nova

Agenda Urbana vale destacar o fortaleci-

mento da resiliência das cidades e dos as-

sentamentos humanos, através de:

• Melhor qualidade da infraestrutura e do

planejamento territorial, por meio de po-

líticas e planos integrados com uma abor-

dagem ecossistêmica, de acordo com o

Protocolo de Sendai 2015-2030;

• Desenvolvimento de sistemas de dados e

de gestão sobre redução de riscos de de-

sastres;

• Redução das vulnerabilidades e dos riscos,

especialmente em áreas de risco, em as-

sentamentos formais ou informais;

• Capacitação de famílias, comunidades,

instituições e serviços para se preparar,

responder, adaptar, e rapidamente se re-

cuperar dos efeitos de desastres.

É importante dotar o país de infraestrutura

resiliente e eficiente, capaz de reduzir o im-

pacto dos desastres, assim como promover a

reabilitação, a reforma e a melhoria das habi-

tações, sobretudo nos assentamentos huma-

nos informais.

Outro compromisso em relação à proteção

e defesa civil é o de adotar uma abordagem

mais proativa, baseada nos riscos de desas-

tres, envolvendo todos os atores sociais, o

que implica aumentar a consciência da socie-

dade, fazer investimentos para prevenir os

riscos e desenvolver a resiliência.

O planejamento do espaço urbano, das cons-

truções, da infraestrutura e dos serviços deve

levar em conta as questões de resiliência e do

clima. A cooperação e a articulação entre os

vários setores, bem como a capacitação das

autoridades locais, é essencial para a gestão

dos riscos de desastres. A formulação de pla-

nos adequados de contingência e procedi-

mentos de evacuação são essenciais.

Como se observa, há a incorporação, na agen-

da urbana internacional, de importantes di-

retrizes e mecanismos relativos à redução de

riscos de desastres, o que assinala a conver-

gência entre a política de proteção e defesa

civil e a política urbana. Pode-se afirmar que,

no Brasil, há importantes avanços nesse sen-

tido, conforme se poderá observar no item

sobre a complementaridade entre a política

urbana nacional e a de proteção e defesa civil.

Links importantes:

UNISDR global: http://www.unisdr.org/

UNISDR nas Américas (Panamá): http://

eird.org/americas/index.html

Campanha Cidades Resilientes: http://www.

unisdr.org/campaign/resilientcities/

Guia para Gestores Locais: Minha Cidade

está se preparando.: http://www.unisdr.org/

files/26462_guiagestorespublicosweb.pdf

39


1.4 Princípios, Diretrizes,

Objetivos e Instrumentos da

Política Nacional de Proteção

e Defesa Civil

Políticas públicas fundamentam-se em prin-

cípios, estabelecem objetivos, diretrizes e

instrumentos, determinam as competências

dos órgãos e entidades responsáveis por sua

elaboração e implementação.

Um princípio pode ser definido como uma

verdade fundamental ou uma regra geral,

utilizado para orientar ações práticas, para se

“realizar algo” ou para determinar a “forma

de agir”. Princípios, portanto, são normas ge-

rais, abstratas, não necessariamente mencio-

nadas expressamente na legislação.

A importância de se determinar princípios

norteadores para a política de proteção e de-

fesa civil vem sendo reiterada pela doutrina

internacional, para que haja uma base dura-

doura e sólida para a gestão de riscos de de-

sastres. Estes princípios, aqui apresentados,

de natureza doutrinária, estão explícita ou

implicitamente contemplados na legislação

sobre proteção e defesa civil (como os da pre-

caução, da prevenção e da informação, igual-

mente contemplados pelo Direito Ambien-

tal), enquanto outros estão embasados em

princípios constitucionais ou do Direito Ad-

ministrativo (participação social, coordena-

ção). Por se tratar de disciplina em formulação

e que contempla uma pluralidade de temas e

disciplinas, a gestão de riscos de desastres re-

ge-se por uma variedade de princípios, ainda

não consolidados, de forma unânime, tanto

no âmbito nacional como internacional.

1.4.1. Princípios a serem considera-dos pela Política Nacional de Prote-ção e Defesa Civil

A implementação da Política Nacional de Pro-

teção e Defesa Civil deve ser orientada pelos

princípios doutrinários a seguir mencionados.

I - Princípio da precaução

O princípio da precaução, consagrado inter-

nacionalmente na “Declaração do Rio Ja-

neiro”, aprovada na Conferência das Nações

Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvol-

vimento, em 1992, deve ser amplamente ob-

servado pelos Estados, para preservar o meio

ambiente. De acordo com este princípio,

“quando houver ameaça de danos sérios ou irre-

versíveis, a ausência de absoluta certeza científi-

ca não deve ser utilizada como razão para adiar

medidas eficazes e economicamente viáveis para

prevenir a degradação ambiental”.

40


No âmbito da política de proteção e defesa

civil, significa que, mesmo havendo pouca

probabilidade de ocorrer um desastre, mes-

mo não havendo plena certeza científica a

respeito da possibilidade de ocorrência fu-

tura ou dos possíveis efeitos decorrentes de

sua concretização, ainda assim devem ser

consideradas e planejadas ações para evitá-lo

ou mitigá-lo, ou seja, de minimização desses

possíveis riscos.

Esse princípio está claramente consagrado na

Lei Nacional de Proteção e Defesa Civil, no

artigo 2º, § 2º:

“A incerteza quanto ao risco de desastre não constituirá óbice para a adoção das medidas preventivas e mitigadoras da situação de risco”.

O princípio da precaução está ligado à impre-

visibilidade dos desastres. Portanto, a incer-

teza em relação aos riscos de ocorrência do

desastre não justifica o não planejar, mas, ao

contrário, exige a atenção diuturna, para sua

identificação, avaliação e controle, requeren-

do, ainda, considerá-los desde a concepção de

demais políticas públicas, planos, programas

e projetos. Todavia, na aplicação deste princí-

pio deve-se observar a proporcionalidade dos

riscos, ou seja, o potencial lesivo deve ser le-

vado em conta - quanto mais graves os efeitos

esperados, maior a relevância de sua mitiga-

ção. Quanto mais graves as espécies de danos

e resultados danosos em jogo (mesmo como

expectativa futura), tanto mais real ele deve

ser considerado.

II - Princípio da prevenção

O princípio da prevenção, igualmente pre-

visto na Declaração do Rio Janeiro- Rio - 92,

aprovada na Conferência das Nações Unidas

sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento,

está ancorado na legislação nacional de pro-

teção e defesa civil, pois a Lei nº 12.608/12,

expressamente, dispõe ser a prevenção uma

diretriz a ser observada, além de um dos com-

ponentes da gestão de riscos de desastres, ao

lado da mitigação, preparação, resposta e re-

cuperação, conforme será mencionado, a se-

guir, no item 1.4.2.

O princípio da prevenção significa que a me-

lhor forma de proteger as populações é tentar

evitar o desastre, ou seja, adotar as medidas

necessárias a prevenir eventuais impactos

causados por desastres. Este princípio é apli-

cável quando os riscos são conhecidos e previ-

síveis, sendo possível, com segurança, estabe-

lecer os nexos de causalidade para identificar

os impactos futuros mais prováveis.

Por serem riscos conhecidos, geram para a Ad-

ministração o dever de atuar, de exigir do res-

ponsável pela atividade a adoção de medidas

acautelatórias que eliminem ou minimizem

os danos. O fato de não serem adotadas

as medidas necessárias para prevenir os

riscos pode trazer importantes consequ-

ências para os agentes públicos, já que po-

41


derá ser configurada sua omissão, ou seja,

sua responsabilidade em relação a eventuais

danos ou prejuízos que venham a ocorrer.

III - Princípio da informação

O princípio da informação, de que trata a De-

claração do Rio de Janeiro – Rio 92, aprovada

na Conferência das Nações Unidas sobre o

Meio Ambiente e o Desenvolvimento, entre

outras fontes, proclama o direito à informa-

ção de todos os cidadãos interessados como

sendo a melhor maneira de lidar com as ques-

tões ambientais, contribuindo para maior

conscientização social a respeito da proteção

dos recursos naturais.

A importância de uma eficiente informação

sobre o risco a que está sujeita uma popula-

ção, assim como sobre todas as situações que

envolvam a ocorrência de um desastre, é ine-

gável para a política de proteção e defesa civil.

Trata-se de assegurar que a população tenha

acesso à informação, de forma a se conscien-

tizar a respeito das ameaças e vulnerabilida-

des, bem como a adotar medidas e atitudes

necessárias para se prevenir e se preparar

para fazer face a um desastre.

O acesso à informação é relevante para pro-

mover a mobilização da população, assim

como para promover sua participação na to-

mada de decisões sobre a redução de riscos

de desastres. Trata-se de princípio essencial

para a implementação das ações de proteção

e defesa civil, com o apoio da população, em

todas as etapas da gestão de riscos de desas-

tres. Nesse sentido, a Lei nº 12.608/12 deu

grande ênfase ao sistema de informações e

monitoramento, para integrar as informa-

ções e divulgá-las a todos os integrantes do

Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil

e a possibilitar o adequado nível de conheci-

mento dos riscos de desastres por parte da

população.

IV- Princípio da participação social

O princípio da participação social fundamen-

ta-se no disposto na Constituição Federal,

ao estabelecer as bases da democracia parti-

cipativa, mediante a instituição de mecanis-

mos de ampla participação da sociedade na

formulação e implementação de políticas pú-

blicas, a exemplo dos órgãos colegiados, das

conferências, audiências e consultas públicas,

entre outros. Encontra seus fundamentos,

igualmente, na doutrina ambiental interna-

cional (como na Declaração do Rio de Janeiro

– Rio 92) e no direito ambiental brasileiro, ao

ser considerado elemento essencial da prote-

ção e preservação ambiental.

O princípio da participação social remete à

noção de que a proteção e defesa civil é res-

ponsabilidade de todos; portanto, deve en-

volver o Poder Público, o setor privado e a

sociedade.

O planejamento e a gestão devem ser feitos

com a participação da população, a ser en-

volvida em todas as etapas, uma vez que os

bons resultados só podem ser alcançados por

meio da ação integrada de todos os segmen-

tos representativos da sociedade organizada.

A participação social é relevante nos órgãos

colegiados, como os Conselhos de Proteção

e Defesa Civil, em todas as instâncias gover-

namentais, pois são fóruns de decisão e fis-

calização das atividades de proteção e defesa

civil. Igualmente relevante é a participação,

no plano comunitário, nos Núcleos Comu-

nitários de Defesa Civil. Não se trata apenas

de motivar a população a participar. É preciso

que fique claramente entendida a importân-

cia da atitude proativa da população, pois

a ela cabe papel importante nas ações preven-

tivas, como forma de garantir a autodefesa e

a proteção das comunidades.

V - Princípio da coordenação

A coordenação é princípio do Direito Admi-

nistrativo, tal como estabelecido no Decreto-

-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, que

dispõe sobre a organização da Administração

Federal, aplicável a todas as instâncias gover-

namentais, determinando que as atividades

42


da Administração Pública e a execução de pla-

nos e programas sejam objeto de permanente

coordenação.

A coordenação das ações é essencial para que

haja a integração das ações voltadas à prote-

ção e defesa civil, de natureza multidiscipli-

nar, de forma a articular a atuação dos vários

órgãos e entidades governamentais, em todas

as instâncias de governo, do setor privado e

da sociedade. Por esse princípio as diversas

políticas públicas devem ser implementadas

de forma integrada e articulada, nos três ní-

veis de governo, para que se assegure a abor-

dagem sistêmica da política de Proteção e

Defesa Civil.

VI - Princípio da subsidiariedade

O princípio da subsidiariedade, fundamenta-

do na Constituição Federal, ao tratar da or-

ganização das competências e atribuições de

cada instância governamentais, no âmbito

da Federação, significa que as instâncias su-

periores atuarão apenas quando se constate a

insuficiência de atuação de uma instância me-

nor. Ou seja, as atividades e as decisões não

deverão ser exercidas por um poder de nível

superior, como a União, desde que possam ser

realizadas pelos Estados ou Municípios.

Em se tratando de competências comuns às vá-

rias instâncias governamentais, cabe à instân-

cia mais elevada intervir para suprir, em nome

da realização do interesse geral, a falta de condi-

ções demonstrada pela instância menor.

No caso da Política Nacional de Proteção e

Defesa Civil, a responsabilidade primeira,

em relação ao atendimento aos desastres, é

do Município, cabendo ao Estado e à União

atuar complementarmente para atender às

necessidades da população. Este princípio

não se aplica quando se tratar de competên-

cias que sejam exclusivas de cada instância

governamental.

1.4.2. Diretrizes da Política Nacional de Proteção e Defesa Civil

A Lei nº 12.608/12, que institui a Política Na-

cional de Proteção e Defesa Civil, estabelece

seis diretrizes para sua implementação, a se-

rem respeitadas pela União, Estados, Distrito

Federal e Municípios, segundo suas esferas de

atuação. Enquanto no nível federal, elas de-

vem ser tratadas de forma doutrinária e estra-

tégica, nos níveis estadual e municipal passam

a ter cunho mais tático ou operacional.

São as seguintes as diretrizes da Política Na-

cional de Proteção e Defesa Civil:

1ª) Atuação articulada entre a União, os Es-

tados, o Distrito Federal e os Municípios para

redução de desastres e apoio às comunidades

atingidas

Atuar de forma articulada significa estabe-

lecer canais de comunicação e integração de

ações entre os diferentes níveis de governo,

com vistas a ampliar a capacidade de prevenir

riscos, de reduzir desastres e de dar melhor

resposta, no caso de ocorrência de desastres.

Essa articulação é importante para a raciona-

lização e otimização de recursos, bem como

para melhor avaliação dos riscos, posto que

muitas vezes o risco de desastre extrapola os

limites territoriais de Municípios ou Estados.

43


2ª) Abordagem sistêmica das ações de pre-

venção, mitigação, preparação, resposta e re-

cuperação

Por esta diretriz, nenhum dos componentes

da Política Nacional de Proteção e Defesa Ci-

vil – prevenção, mitigação, preparação, res-

posta e recuperação - deve ser tratado isola-

damente, uma vez que a gestão de riscos de

desastres é complexa e abrangente. Ações de

mitigação ou recuperação, por exemplo, em

certa medida, também fazem a prevenção de

futuros desastres. A preparação e a resposta

andam juntas, uma vez que parte da prepa-

ração ocorre simultaneamente à resposta. Na

verdade, esses componentes criam um ciclo

de gestão com fases interligadas, comple-

mentares e, muitas vezes, continuadas.

Cabe destacar que além dos cinco componen-

tes explicitados na Lei nº 12.608/12, é im-

portante ter em conta o conhecimento e a

avaliação do risco, que deve ser entendido

como premissa básica para todos esses com-

ponentes da gestão de riscos.

Para maiores informações consultar o Manu-

al Entendendo a Gestão de Riscos de Desas-

tres no Brasil.

CICLO DA GESTÃO DE RISCOS DE DESASTRES

Recuperação

Resposta

Preparação

Mitigação

Prevenção

Conhecimentoe avaliação

do risco

44


3ª) Priorização das ações preventivas rela-

cionadas à minimização de desastres.

A Política Nacional de Proteção e Defesa Ci-

vil atribui fundamental importância às ati-

vidades de prevenção, a serem priorizadas,

deixando de ter como único foco a ocorrência

do desastre. Em outras palavras, ainda que

alguns fenômenos naturais não possam ser

controlados, o ideal é que não causem danos,

ou que os danos sejam os menores possíveis.

Portanto, a política nacional dá forte ênfase

às ações preventivas, reduzindo as causas de

desastres e promovendo ações que tornem a

população cada vez menos vulnerável aos de-

sastres absolutamente inevitáveis.

4ª) Adoção da bacia hidrográfica como

unidade de análise das ações de prevenção

de desastres relacionados a corpos d’água

Como boa parte dos desastres naturais está

relacionada com os cursos de água e estes se

estendem para além das divisas dos territó-

rios municipais, a gestão do risco do desastre

não pode ficar limitada ao município. É de

fundamental importância considerar a bacia

ou as microbacias hidrográficas na análise

dos riscos de desastres para se ter melhor

compreensão dos problemas a serem trata-

dos. Esta abordagem requer esforços de arti-

culação intermunicipal e entre os municípios

e as outras esferas de governo no planeja-

mento e implementação de ações conjuntas

para todos os componentes da proteção e de-

fesa civil, particularmente aquelas voltadas à

prevenção.

5ª) Planejamento com base em pesquisas

e estudos sobre áreas de risco e incidência de

desastres no território nacional

Como o conhecimento e avaliação dos riscos

de desastres deve ser a premissa básica para

o planejamento das ações da política de pro-

teção e defesa civil, é importante o desen-

volvimento de estudos e pesquisas que fun-

damentem esse conhecimento e avaliação.

Informações sobre o regime pluviométrico,

características dos cursos de água, caracterís-

ticas geomorfológicas do solo, ventos, cober-

tura vegetal, secas prolongadas, queimadas e

incêndios, entre outros, além de dados sobre

as intervenções antrópicas, usos inadequa-

dos, ocupações irregulares do território, in-

fraestrutura e obras inapropriadas, podem le-

var ao melhor conhecimento e à avaliação dos

riscos de desastres. Diversas organizações

estudam fenômenos naturais e fatores que

aumentam a vulnerabilidade do território,

como as universidades, centros de pesqui-

sa, ONGs ambientais, instituições públicas

e privadas. Esses estudos podem subsidiar a

tomada de decisões no tocante à proteção e

defesa civil.

Para maiores informações acessar o Manual

Entendendo a Gestão de Risco de Desastres

no Brasil.

6ª) Participação da sociedade civil.

Uma vez que evitar os desastres é responsa-

bilidade compartilhada do Poder Público, do

setor privado e da sociedade, é fundamental o

comprometimento de todos na gestão do ris-

co de desastres. A participação da sociedade

será mais efetiva se houver conscientização

acerca dos riscos, ameaças e vulnerabilidades,

bem como o comprometimento de todos com

a proteção e defesa civil. Neste sentido, a edu-

cação é muito relevante como forma de capa-

citar a população para o seu importante papel

nas atividades de proteção e defesa civil.

45


1.4.3. Objetivos da Política Nacional de Proteção e Defesa Civil


estabelece quinze objetivos, a serem alcança-

dos mediante a atuação dos integrantes do

Sistema Nacional de Proteção e Defesa Ci-

vil - SINPDEC, relacionados aos cinco com-

ponentes da gestão de riscos de desastres:

prevenção, mitigação, preparação, resposta

e recuperação. Some-se a esses componen-

tes o conhecimento e a avaliação de riscos de

desastres, que deve fundamentá-los e prece-

dê-los, levando em consideração as caracte-

rísticas físicas, socioeconômicas, culturais,

políticas e ambientais de cada local.

Vários desses objetivos relacionam-se a mais

de um componente da gestão de riscos de

desastres. Mais ainda, muitos deles trans-

cendem a proteção e defesa civil, pois têm

relação com outras políticas públicas a ela ar-

ticuladas, compondo o leque de políticas vol-

tadas para o desenvolvimento sustentável.

É essa integração que torna possível a pre-

venção dos riscos por meio de estudos, do

monitoramento, da integração de informa-

ções, do ordenamento do uso e ocupação do

solo, da conscientização da população acerca

dos riscos de desastres.

Entre os objetivos, há alguns de natureza es-

tratégica e outros, de cunho operacional, de

forma a permitir o planejamento e a gestão

das ações necessárias à proteção e defesa civil,

nos seus diversos componentes. Enquanto os

objetivos estratégicos estão mais direciona-

dos à formulação de políticas para a proteção

e defesa civil, implicando os três níveis de go-

verno, os objetivos operacionais são voltados

para a atuação local, onde podem ocorrer os

desastres; portanto, mais relacionados com a

atuação primeira dos municípios ou, se for o

caso, dos estados.

Para facilitar a visualização, os objetivos po-

dem ser agrupados segundo sua correlação

com os componentes da gestão de riscos de

desastres (Quadro 2).

46


Objetivos - Lei nº 12.608/12 - Art. 5º ** Prevenção Mitigação Preparação Resposta Recuperação

I Reduzir os riscos de desastres - E X X X

II Prestar socorro e assistência às populações atingidas por desastres – O X

III Recuperar as áreas afetadas por desastres – O X

IVIncorporar a redução do risco de desastre e as ações de proteção e defesa civil entre os elementos da gestão territorial e do planejamento das políticas setoriais – E

X X

V Promover a continuidade das ações de proteção e defesa civil – E X X X

VI Estimular o desenvolvimento de cidades resilientes e os processos sustentáveis de urbanização - E X X X

VIIPromover a identificação e avaliação das ameaças, suscetibilidades e vulnerabilidades a desastres, de modo a evitar ou reduzir sua ocorrência - O

X X X

VIIIMonitorar os eventos meteorológicos, hidrológicos, geológicos, biológicos, nucleares, químicos e outros potencialmente causadores de desastres – O

X X

IX Produzir alertas antecipados sobre a possibilidade de ocorrência de desastres naturais – O X

XEstimular o ordenamento da ocupação do solo urbano e rural, tendo em vista sua conservação e a proteção da vegetação nativa, dos recursos hídricos e da vida humana – E

X X

XI Combater a ocupação de áreas ambientalmente vulneráveis e de risco e promover a realocação da população residente nessas áreas – O X X

XII Estimular iniciativas que resultem na destinação de moradia em local seguro – E X

XIII Desenvolver consciência nacional acerca dos riscos de desastre – E X X

XIVOrientar as comunidades a adotar comportamentos adequados de prevenção e de resposta em situação de desastre e promover a autoproteção – E

X X X

XVIntegrar informações em sistema capaz de subsidiar os órgãos do SINPDEC na previsão e no controle dos efeitos negativos de eventos adversos sobre a população, os bens e serviços e o meio ambiente – O

X X X

Quadro 2. Objetivos da Política Nacional de Proteção e Defesa Civil Segundo os Componentes da Gestão de Risco de Desastres.

Fonte: Elaboração com base na Lei n° 12.608/12.

** E = Estratégico O = Operacional

47


1.5 Competências da União,

Estados e Municípios

A implementação da política nacional de

proteção e defesa civil cabe à União, aos Es-

tados, Distrito Federal e Municípios. A Lei

nº 12.608/12 define as atribuições de cada

instância de governo, bem como estabelece

competências comuns a todas.

1.5.1. Competência da União

A competência da União refere-se às ativida-

des ligadas à formulação e implementação da

política nacional, em termos da fixação de

normas e diretrizes gerais, de apoio aos Es-

tados e Municípios, de coordenação de ações,

com vistas ao fortalecimento do Sistema Na-

cional de Proteção e Defesa Civil, assim como

do sistema de informações e monitoramento,

além de ações específicas, voltadas ao conhe-

cimento e à pesquisa sobre gestão de riscos

de desastres, entre outras. É o que dispõe o

artigo 6º da Lei nº 12.608/12.

Art. 6º. Compete à União:

a) No referente à Política e ao Sistema Nacio-

nal de Proteção e Defesa Civil:

• Expedir normas para implementação e

execução da Política Nacional de Proteção

e Defesa Civil – PNPDEC (inciso I);

• Coordenar o Sistema Nacional de Proteção

e Defesa Civil - SINPDEC, em articulação

com os Estados, o Distrito Federal e os

Municípios (inciso II);

• Apoiar os Estados, o Distrito Federal e os

Municípios nas ações de prevenção, miti-

gação, preparação, resposta e recuperação

(parte do inciso IV);

• Instituir o Plano Nacional de Proteção e

Defesa Civil (inciso VI);

b) No referente ao Sistema de Informações e

Monitoramento:

• Instituir e manter sistema de informações

e monitoramento de desastres (inciso V);

• Realizar o monitoramento meteorológico,

hidrológico e geológico das áreas de risco,

bem como dos riscos biológicos, nuclea-

res e químicos (inciso IX),

• Produzir alertas sobre a possibilidade de

ocorrência de desastres, em articulação

com os Estados, o Distrito Federal e os

Municípios (inciso IX).

c) No referente à geração de conhecimento:

• Promover estudos referentes às causas e

possibilidades de ocorrência de desastres

de qualquer origem, sua incidência, ex-

tensão e consequência (inciso III);

• Apoiar os Estados, o Distrito Federal e os

Municípios no mapeamento das áreas de

risco, nos estudos de identificação de ame-

aças, suscetibilidades, vulnerabilidades e

risco de desastre (parte do inciso IV);

• Incentivar a instalação de centros univer-

sitários de ensino e pesquisa sobre desas-

tres e de núcleos multidisciplinares de

ensino permanente e a distância, destina-

dos à pesquisa, extensão e capacitação de

recursos humanos, com vistas no geren-

ciamento e na execução de atividades de

proteção e defesa civil (inciso XI);

• Fomentar a pesquisa sobre os eventos de-

flagradores de desastres (inciso XII);

• Apoiar a comunidade docente no desenvol-

vimento de material didático pedagógico

relacionado ao desenvolvimento da cultu-

ra de prevenção de desastres (inciso XIII);

48


d) Demais competências:

• Instituir e manter cadastro nacional de mu-

nicípios com áreas suscetíveis à ocorrência

de deslizamentos de grande impacto, inun-

dações bruscas ou processos geológicos ou

hidrológicos correlatos (inciso VI);

• Instituir e manter sistema para declaração

e reconhecimento de situação de emer-

gência ou de estado de calamidade públi-

ca (inciso VII);

• Estabelecer critérios e condições para a de-

claração e o reconhecimento de situações

de emergência e estado de calamidade pú-

blica (inciso X).

1.5.2. Competências Comuns

O artigo 9º da Lei nº 12.608/12 estabelece

seis competências comuns à União, aos Esta-

dos e aos Municípios, com ênfase ao fortale-

cimento de uma cultura de prevenção, assim

como à adoção de medidas específicas de se-

gurança em áreas de risco. Pelo fato de serem

competências comuns, cabe a cada instância

governamental adotar as ações necessárias,

no âmbito de suas atribuições.

Art. 9o Compete à União, aos Estados e aos

Municípios:

I - Desenvolver cultura nacional de prevenção

de desastres, destinada ao desenvolvimento

da consciência nacional acerca dos riscos de

desastre no País;

II - Estimular comportamentos de prevenção

capazes de evitar ou minimizar a ocorrência

de desastres;

III - Estimular a reorganização do setor pro-

dutivo e a reestruturação econômica das áreas

atingidas por desastres;

IV - Estabelecer medidas preventivas de se-

gurança contra desastres em escolas e hospi-

tais situados em áreas de risco;

V - Oferecer capacitação de recursos huma-

nos para as ações de proteção e defesa civil; e

VI - Fornecer dados e informações para o

sistema nacional de informações e monitora-

mento de desastres.

No que se refere à União, com vistas a apoiar

as atividades produtivas atingidas por desas-

tres, é autorizada a abertura de linha de crédi-

to, em agências financeiras de fomento, des-

tinada ao capital de giro e a investimentos de

empresas, de empresários individuais, bem

como de pessoas físicas ou jurídicas instala-

das em municípios que tiverem a situação de

emergência ou o estado de calamidade públi-

ca reconhecido pelo governo federal. É o que

dispõe o artigo 15 da Lei nº 12.608/12.

49


1.6. Instrumentos da Política


e Defesa Civil

Para a implementação da política nacional

de proteção e defesa civil, a Lei 12.608/12

estabelece um Sistema Nacional de Proteção

e Defesa Civil e instrumentos de distinta na-

tureza (Quadro 3), inter-relacionados e con-

vergentes, de forma a garantir um processo

permanente de gestão de riscos de desastres.

Os instrumentos de planejamento e gestão

são os utilizados para implementar os objeti-

vos, diretrizes e ações da Política Nacional de

Proteção e Defesa Civil, no âmbito da União,

dos Estados, Distrito Federal e dos municí-

pios. Enquadram-se nessa categoria os pla-

nos elaborados no âmbito nacional, regional,

estadual, em microrregiões ou associações de

municípios, e o sistema de informações e mo-

nitoramento de desastres.

O Plano de Contingência, o Plano de Implan-

tação de Obras e Serviços, assim como os Pla-

nos de Resposta e de Recuperação, incluem-se

em uma subcategoria dos instrumentos de

planejamento, como instrumentos de imple-

mentação, ou operacionais. Apesar de serem

denominados planos, têm distinta natureza

dos demais, já que são voltados à preparação

para a resposta, implementação de ações re-

lativas a obras de engenharia e demais obras

e serviços destinados a prevenir desastres ou

reconstruir infraestrutura e edificações atin-

gidas por desastres.

Na categoria Instrumentos Financeiros são

tratados os recursos, de distintas fontes, que

deverão ser alocados pela União, Estados e

Municípios. No caso dos recursos da União,

há mecanismos estabelecidos na legislação

sobre os procedimentos de transferência aos

Estados e Municípios (Ver capítulo: 1.6.3.

Instrumentos Financeiros).

50


Instrumentos da política nacional de proteção e Defesa Civil

Natureza Instrumento

Nível de governo

Federal Estadual Municipal

Instrumentos de Planejamento e Gestão

Plano Nacional de Proteção e Defesa Civil X

Plano Estadual de Proteção e Defesa Civil X

Plano Municipal X X

Sistema de Informações e Monitoramento de Desastres X X X

Cadastro Nacional de Municípios com áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos correlatos X X X

Instrumentos de Implementação(Operacionais)

Plano de Contingência de Proteção e Defesa Civil X X X

Plano de Resposta X X

Plano de Implantação de Obras e Serviços X X X

Plano de Recuperação X X

Instrumentos Financeiros

Recursos Orçamentários da União, Estados e Municípios X X X

Fundos de Proteção e Defesa Civil da União, dos Estados e dos Municípios X X X

Transferência de recursos da União X

Quadro 3. Instrumentos da Política Nacional de Proteção e Defesa Civil

Fonte: SEDEC/MI

51


Além dos instrumentos específicos da políti-

ca nacional de proteção e defesa civil, instru-

mentos de outras políticas públicas contri-

buem para o alcance dos seus objetivos, tais

como o Plano Diretor Municipal, os planos

setoriais de habitação de interesse social, de

saneamento básico, de gestão de resíduos só-

lidos, de bacias hidrográficas, entre outros.

1.6.1. Instrumentos de Planejamento e Gestão

O planejamento e gestão devem ser entendi-

dos como um processo de transformação da

realidade que, no caso da política nacional de

proteção e defesa civil, corresponde à elabo-

ração, implementação, monitoramento e ava-

liação dos resultados e impactos de planos,

programas e projetos, em todo o território

nacional, nos três níveis de governo.

Os resultados só serão alcançados se for es-

tabelecido um processo de planejamento

e gestão. A simples elaboração dos planos

não garante as mudanças pretendidas. São

necessários o detalhamento dos planos em

programas e projetos, a sua execução, o mo-

nitoramento para eventuais ajustes duran-

te o processo e a avaliação dos resultados e

impactos causados, que retroalimentarão o

processo para o replanejamento, de forma

continuada.

É importante destacar que as transformações

pretendidas pelo processo de planejamento

e gestão dos riscos de desastres ocorrem em

um território determinado, seja ele um mu-

nicípio, uma região, um estado ou um país.

Assim, a redução dos riscos de desastres deve,

forçosamente, ser considerada em todos os

planos e programas setoriais, das diferentes

esferas de governo, e nas iniciativas promovi-

das pelos setores privado e comunitário inci-

dentes sobre esse território (Figura 2).

Figura 2. Esferas de planejamento sobre o mesmo território municipal

Fonte: SEDEC/MI

ESFERAS DE PLANEJAMENTOSOBRE O (MESMO) TERRITÓRIO MUNICIAL

Planes/programasnacionales

MunicipioPlanes/

programasregionales

Planes/programasestaduales

Planeación Municipal

52


Dessa forma, a política nacional de proteção e

defesa civil é implementada por meio de pla-

nos, programas e projetos, com a necessária

destinação de recursos orçamentários ou de

outras fontes de financiamento.

A atual política nacional de gestão de riscos

de desastres está expressa no Plano Nacional

de Gestão de Riscos e Resposta a Desastres

Naturais - PNGRD3, lançado em 2012, no

Programa 2040 - Gestão de Riscos e Respos-

ta a Desastres, que integra o Programa Mais

Brasil (Plano Plurianual 2012-2015) e no

Programa 2040 – Gestão de Riscos e de De-

sastres, que integra o Plano Plurianual 2016-

2019. Todos envolvem diversos ministérios.

O Plano Nacional de Gestão de Riscos de De-

sastres prevê investimentos federais em ações

de prevenção, mapeamento de áreas de risco,

monitoramento, alerta e resposta a desastres.

Trata-se de ações, no âmbito legislativo e ad-

ministrativo, que objetivam salvar vidas e pro-

teger a integridade e a propriedade dos cida-

dãos que hoje habitam áreas de risco; ademais,

visam fortalecer as medidas de prevenção,

sem descuidar dos procedimentos necessários

de resposta, de socorro e de recuperação.

Enquanto, no nível nacional, o planejamento

tem um caráter predominantemente estraté-

gico, de detalhamento e implementação das

diretrizes da política nacional e articulação

com as demais políticas públicas, no plano

estadual ele ganha uma feição tático-opera-

cional, porquanto traz para a escala estadu-

al as orientações da política nacional, apoia

municípios e articula ações intermunicipais

de proteção e defesa civil. Já no nível munici-

pal, o planejamento passa a ser predominan-

temente operacional, mesmo tendo em mira

os cinco componentes da gestão de riscos de

desastres.

3 Disponível em: http://www.pac.gov.br/pub/up/relatorio/d0d2a5b6f24df2fea75e7f5401c70e0d.pdf

53


Plano Nacional

O Plano Nacional de Proteção e Defesa Civil,

segundo o art. 6o, § 1o da Lei no 12.608/12,

conterá, no mínimo, as diretrizes de ação go-

vernamental de proteção e defesa civil, no

âmbito nacional e regional, além da identifi-

cação dos riscos de desastres nas regiões geo-

gráficas e nas grandes bacias hidrográficas do

País. Deverá conter, ainda, diretrizes e deter-

minações relativas à rede de monitoramento

meteorológico, hidrológico e geológico e dos

riscos biológicos e tecnológicos, incluindo os

nucleares, além das relativas à produção de

alertas antecipados das regiões com risco de

desastres.

O Plano Nacional, portanto, refere-se a uma

escala territorial ampla, em nível nacional,

de macro ou mesorregião, ou de abrangência

interestadual, levando em consideração as di-

ferenças regionais, significativas no País, uma

vez que os riscos de desastres não são homo-

gêneos em todo o território nacional.

Em função da sua abrangência e, principal-

mente, das grandes diferenças regionais, nos

aspectos climáticos, nos regimes pluviomé-

tricos, nos graus de vulnerabilidade, em suas

diferentes matizes e, consequentemente, nas

ameaças, o Plano Nacional deverá orientar as

ações do Governo Federal nos cinco compo-

nentes da proteção e defesa civil, distinguin-

do-as segundo as diversidades observadas

nas distintas porções do território nacional

e as diferentes realidades observadas à época

de sua elaboração ou atualização.

Os prazos para a elaboração e a revisão do

Plano Nacional de Proteção e Defesa Civil se-

rão regulamentados em decreto.

A implementação do Plano Nacional de Ges-

tão de Riscos de Desastres está contemplada

no PPA 2016-2019, por meio do Programa

“Gestão de Riscos de Desastres”, com os obje-

tivos de “Aprimorar a coordenação e a gestão

das ações de preparação, prevenção, mitiga-

ção, resposta e recuperação para a proteção

e defesa civil por meio do fortalecimento do

Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil –

SINDPEC, inclusive pela articulação federati-

va e internacional” e “Promover ações de res-

posta para atendimento à população afetada

e recuperar cenários atingidos por desastres,

especialmente por meio de recursos financei-

ros, materiais e logísticos, complementares à

ação dos Estados e Municípios”.

O Plano Plurianual (PPA) é um instrumento

previsto no art. 165 da Constituição Federal,

de programação orçamentária, de forma que

o governo organize sua atuação, do ponto de

vista financeiro, com vistas à implementação

das políticas públicas, destinando recursos

para o período de quatro anos.

54


Plano Plurianual (PPA) 2016-2019

O PPA 2016-2019 tem 28 diretrizes estratégicas, que orientaram a concepção e a implementação da dimensão tática do Plano, representada por 54 Programas Temáticos, organizados nas mesmas quatro áreas de políticas como o PPA anterior. O Programa 2040, já existente no PPA 2012-2015, passa a ser intitulado Gestão de Riscos e de Desastres

Uma das diretrizes estratégicas do PPA 2016-2019 trata das questões de proteção e defesa civil: ‘Ampliação das capacidades de prevenção, gestão de riscos e resposta a desastres e de mitigação e adaptação às mudanças climáticas’. Esta diretriz estratégica orienta os seguintes programas temáticos:

• 2040 - Gestão de Riscos e de Desastres;

• 2084 - Recursos Hídricos;

• 2021 - Ciência, Tecnologia e Inovação;

• 2062 - Promoção, Proteção e Defesa dos Direitos Humanos de Crianças e Adolescentes; e

• 2063 - Promoção e Defesa dos Direitos de Pessoas com Deficiência.

Para cada programa temático há objetivos, metas e ações a serem realizadas. Observa-se que, como no PPA anterior, esses programas não contemplam desastres biológicos e tecnológicos. A evolução do PPA 2012-2015 para o PPA 2016-2019 pode ser verificada no Quadro 4.

55


No PPA 2012-2015 PPA 2016-2019

0587Expandir o mapeamento das áreas de risco com foco em municípios recorrentemente afetados por inundações, erosões marítimas e fluviais, enxurradas e deslizamentos, para orientar as ações de defesa civil.

0602Expandir e difundir o mapeamento geológico-geotécnico com foco nos municípios recorrentemente afetados por inundações, enxurradas e deslizamentos, para orientar a ocupação do solo

Identificar riscos de desastres naturais por meio da elaboração de mapeamentos em municípios críticos

0169

Promover a prevenção de desastres com foco em municípios mais suscetíveis a inundações, enxurradas, deslizamentos e seca, por meio de instrumentos de planejamento urbano e ambiental, monitoramento da ocupação urbana e implantação de intervenções estruturais e emergenciais.

Apoiar a redução do risco de desastres naturais em municípios críticos a partir de planejamento e de execução de obras

0173 Promover a estruturação do sistema de suporte a decisões e alerta de desastres naturais.

Aumentar a capacidade de emitir alertas de desastres naturais por meio do aprimoramento da rede de monitoramento, com atuação integrada entre os órgãos federais, estaduais e municipais.

0172Induzir a atuação em rede dos órgãos integrantes do Sistema Nacional de Defesa Civil, em apoio às ações de defesa civil, em âmbito nacional e internacional, visando a prevenção de desastres.

Aprimorar a coordenação e a gestão das ações de preparação, prevenção, mitigação, resposta e recuperação para a proteção e defesa civil por meio do fortalecimento do Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil, inclusive pela articulação federativa e internacional.

0174Promover ações de pronta resposta e reconstrução de forma a restabelecer a ordem pública e a segurança da população em situações de desastre em âmbito nacional e internacional.

Promover ações de resposta para atendimento à população afetada e recuperar cenários atingidos por desastres, especialmente por meio de recursos financeiros, materiais e logísticos, complementares à ação dos Estados e Municípios.

Quadro 4- Objetivos do Programa 2040 - PPA 2012-2015 e PPA 2016-2019

56


Plano Estadual

O Plano Estadual de Proteção e Defesa Civil

tem seu conteúdo mínimo definido na Lei no

12.608/12:

Art. 7o Compete aos Estados:

Parágrafo único. O Plano Estadual de Prote-

ção e Defesa Civil conterá, no mínimo:

I - a identificação das bacias hidrográficas

com risco de ocorrência de desastres; e

II - as diretrizes de ação governamental de

proteção e defesa civil no âmbito estadual, em

especial no que se refere à implantação da rede

de monitoramento meteorológico, hidrológico

e geológico das bacias com risco de desastre.

Ainda que se reconheça a predominância dos

desastres de causa hidro-meteorológica-geo-

lógica, razão pela qual devem ser necessaria-

mente considerados nos planos estaduais, há

outros tipos de desastres que não podem ser

desconsiderados. É preciso que sejam con-

templados todos os tipos de riscos de desas-

tres possíveis no âmbito de cada estado, bem

como a sua espacialização, pois os riscos não

obrigatoriamente distribuem-se uniforme-

mente pelo território.

Em função disso, os Planos Estaduais de Pro-

teção e Defesa Civil devem considerar todo

o território do Estado, eventuais diferenças

de natureza ou grau dos riscos em distintas

porções do território, bem como as possíveis

escalas de regionalização que favoreçam a de-

senvolvimento das atividades, a integração

entre as diferentes ações e a articulação com

as demais políticas públicas e entre as dife-

rentes regiões.

57


Plano Municipal

A Lei no 12.608/12 não institui um Plano

Municipal de Proteção e Defesa Civil, mas

estabelece, no inciso III do Art. 8o, que o mu-

nicípio deve “incorporar as ações de proteção

e defesa civil no planejamento municipal”. O

mesmo Art. 8o, nos seus incisos XI e XIV, de-

fine outras competências para o município,

relacionadas ao planejamento e gestão:

Art. 8o Compete aos Municípios

XI - realizar regularmente exercícios simula-

dos, conforme Plano de Contingência de Pro-

teção e Defesa Civil;

XIV - manter a União e o Estado informados

sobre a ocorrência de desastres e as atividades

de proteção civil no Município.

A determinação do inciso III deixa claro que

o processo de planejamento municipal deverá

incorporar as questões de proteção e defesa

civil nos seus instrumentos, planos, progra-

mas e projetos, sempre com ênfase na pre-

venção dos desastres. Em outras palavras, a

redução dos riscos de desastres deve ser uma

matéria transversal a todo o processo de pla-

nejamento municipal.

Apesar de não ser exigido pela Lei federal no

12.608/12, alguns estados preveem, em lei

estadual, a elaboração do Plano Municipal de

Proteção e Defesa Civil, a exemplo do Paraná.

Independentemente de norma legal, alguns

municípios têm elaborado o Plano Municipal.

Como os desastres ocorrem sempre no territó-

rio municipal, seja de um ou mais municípios,

é importante que cada município tenha o seu

plano local de proteção e defesa civil, articu-

lado com os demais instrumentos de planeja-

mento municipal. O plano local possibilitará

ao município atuar de forma mais efetiva e efi-

caz na gestão dos riscos de desastres, de forma

autônoma ou articulada com outros municí-

pios e com as demais esferas de governo.

Sistema de Informações e Monitoramen-

to de Desastres

Para o processo de planejamento e gestão da

proteção e defesa civil ter sucesso, é indis-

pensável um bom sistema de informações

que forneça dados concretos, confiáveis e

atualizados sobre as áreas suscetíveis a de-

sastres, a natureza dos riscos existentes, as

probabilidades de ocorrência do desastre, sua

abrangência e possíveis impactos, as popula-

ções a serem porventura afetadas, os danos

ambientais, entre outros.

58


Todos esses dados devem ser projetados sobre

bases cartográficas adequadas, tais como car-

tas geotécnicas ou mapas de vulnerabilidade.

Entre as competências da União, está a de

“instituir e manter sistema de informações

e monitoramento de desastres” (artigo 6º, V

da Lei nº 12.608/12). Nesse sentido, o artigo

13 da Lei nº 12.608/12 autoriza a “criação de

sistema de informações de monitoramento

de desastres, em ambiente informatizado,

que atuará por meio de base de dados com-

partilhada entre os integrantes do SINPDEC

visando ao oferecimento de informações atu-

alizadas para prevenção, mitigação, alerta,

resposta e recuperação em situações de de-

sastre em todo o território nacional”.

O Sistema de Informações e Monitoramen-

to de Desastres, portanto, tem uma ampla

abrangência, compreendendo vários subsis-

temas operativos, adotados pelos diferentes

órgãos que atuam, de forma coordenada, no

âmbito do SINPDEC, preferencialmente em

meio digital.

O Sistema Integrado de Informações sobre

Desastres - S2ID – tem por objetivo promo-

ver a integração dos dados e informações

gerenciais de múltiplas fontes e sistemas, vi-

sando à pronta resposta, à redução de riscos

atuais e à prevenção de novos riscos. O S2ID,

portanto, é parte integrante do Sistema de

Informações e Monitoramento de Desastres,

tendo sido disciplinado pela Portaria nº 526,

disponível no sítio oficial do Ministério da In-

tegração Nacional.

Para maiores informações consulte o Manual

Entendendo a Gestão de Riscos de Desastres

ou https://s2id.mi.gov.br/.

• Cadastro Nacional de Municípios com

áreas suscetíveis à ocorrência de desliza-

mentos de grande impacto, inundações

bruscas ou processos geológicos ou hidro-

lógicos correlatos.

O Cadastro Nacional de municípios com áreas

suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de

grande impacto, inundações bruscas ou pro-

cessos geológicos ou hidrológicos correlatos

foi criado para identificar os municípios onde

reconhecidamente ocorrem esses fenômenos

e possibilitar a adoção de medidas voltadas

à redução dos riscos de desastres. De acordo

com a legislação que o instituiu, a inscrição

no referido Cadastro deve ser de iniciativa

do município, ou por indicação dos Estados,

segundo critérios a serem estabelecidos em

regulamento

Maiores informações no Capítulo: 4.2.1.

Exigências para os Municípios Integrantes do

Cadastro Nacional, deste Manual.

1.6.2. Instrumentos de Implementação

Os instrumentos de implementação incluem

os planos de natureza operacional, ou seja, os

voltados à execução de ações, como os Planos

de Contingência de Proteção e Defesa Civil,

os Planos de Resposta, de Implantação de

Obras e Serviços e os de Recuperação.

Plano de Contingência de Proteção

e Defesa Civil

O Plano de Contingência de Proteção e Defe-

sa Civil, de acordo com a definição do Anexo

VI da Instrução Normativa nº 02, de 20 de de-

zembro de 2016, é o documento que registra

o planejamento elaborado a partir da percep-

ção do risco de determinado tipo de desastre

e estabelece os procedimentos e responsabili-

dades. Visa, portanto, a preparar o município

para promover uma eficiente gestão de riscos

de desastres. De natureza operativa, deve ser

submetido à avaliação e à prestação de con-

tas anual, por meio de audiência pública, com

ampla divulgação.

Plano de Resposta, de Implantação de

Obras e Serviços, e de Recuperação

O Plano de Resposta cuida das atividades

necessárias ao atendimento imediato da po-

pulação afetada por desastres. O Plano de

59


Implantação de Obras e Serviços permite ao

município programar as obras de infraestru-

tura e serviços urbanos necessários à pre-

venção dos riscos de desastres, a exemplo de

obras de drenagem, contenção de encostas,

desassoreamento de cursos de água, cons-

trução de cisternas, entre outros. Já o Plano

de Recuperação é voltado à programação de

obras de reconstrução e reabilitação de áreas

afetadas por desastres.

Além de possibilitarem o atendimento às áre-

as afetadas e a programação de obras e servi-

ços no município, estes planos são conside-

rados essenciais para a obtenção de recursos

junto ao governo federal.

O Ministério das Cidades instituiu o Plano

Municipal de Redução de Riscos - PMRR,

no âmbito do Programa de Urbanização, Re-

gularização e Integração de Assentamentos

Precários. Este Plano foi concebido como um

instrumento de planejamento, para o diag-

nóstico do risco e a proposição de medidas,

estruturais e não estruturais, para a sua re-

dução, com estimativa de custos e critérios

para priorização das medidas. O PMRR, na

prática, tem tido a mesma função do Plano

de Implantação de Obras e Serviços.

1.6.3. Instrumentos Financeiros

Os recursos financeiros destinados à proteção

e defesa civil provêm de recursos orçamen-

tários da União, Estados, Distrito Federal e

municípios, de Fundos Nacional, Estaduais e

Municipais de Proteção e Defesa Civil.

As condições e procedimentos para a trans-

ferência de recursos da União para Estados,

Distrito Federal e Municípios constam das

Leis nº 12.608, de 2012, e especificamente

da Lei nº 12.340, de 2010, com nova redação

dada pela Lei nº 12.983, de 2014.

Até 2012, anteriormente à Lei nº 12.608/12,

cabia à SEDEC a responsabilidade de transfe-

rir recursos da União para os Estados e Mu-

nicípios que apresentassem projetos visando

à prevenção de riscos de desastres. A partir

do PPA 2012-2015, os recursos destinados à

prevenção são implementados por outros ór-

gãos setoriais.

Com a evolução trazida pela Lei Federal nº

12.608, de 2012, priorizando as ações de

prevenção como diretriz da política nacional,

amplia-se a possibilidade de transferência de

recursos da União para os Estados e Muni-

cípios que adotem medidas de prevenção de

riscos de desastres. É o que dispõe a nova

ementa da Lei Federal nº 12.340, com a re-

dação dada pela Lei nº 12.983/14: “ dispõe

sobre as transferências de recursos da União

aos órgãos e entidades dos Estados, do Dis-

trito Federal e dos Municípios são para a

“execução de ações de prevenção em áreas de risco de desastres e de resposta e recuperação em áreas atingidas por desastres”.

60


Cada um dos componentes da gestão de ris-

cos de desastres – prevenção, mitigação, pre-

paração, resposta e recuperação - implica uma

série de ações, que exigem recursos financei-

ros, em maior ou menor grau. Esses recursos

poderão ser fornecidos por fontes financeiras

federais, estaduais e municipais. De acordo

com o princípio da subsidiariedade, cabe ao

município atender, em primeira instância,

às necessidades decorrentes de eventos ad-

versos, cabendo ao Poder Executivo Federal

apoiar, de forma complementar, os Estados

e os Municípios. (Decreto nº 7257, de 04 de

agosto de 2010, artigo 1º).

Independentemente da destinação, a transfe-

rência de recursos da União para os Estados,

Distrito Federal e Municípios deverá observar

regras e procedimentos de acompanhamento

e fiscalização por parte do órgão responsável

pelas transferências e pelos órgãos de contro-

le, aos quais os gestores beneficiários deverão

apresentar relatórios comprovando as despe-

sas em prol do interesse público, de acordo

com prazos e condições estabelecidas em re-

gulamento. O não cumprimentos dessas exi-

gências implica sanções aos gestores, como

devolução dos recursos repassados e demais

penalidades cabíveis.

É assegurada a ampla divulgação, em meio

digital, por meio de portal4 na Internet, a ser

disponibilizado pelos gestores beneficiários

dos recursos, em cada instância governamen-

tal, das ações que impliquem obras ou empre-

endimentos custeados com recursos federais,

com especial atenção às metas estabelecidas,

aos valores envolvidos, às empresas contrata-

das e ao estágio de execução.

Pelo fato de serem mais complexas e exigirem

ação imediata ou a curto prazo, as ações mais

onerosas são as de resposta e as de recupera-

ção. São as que, invariavelmente, necessitam

intervenção e apoio financeiro dos Estados e

da União.

Recursos financeiros para a prevenção,

resposta e recuperação

As transferências de recursos para as ações de

prevenção em áreas de risco de desastres

e de resposta e recuperação em áreas atin-

gidas por desastres são consideradas obriga-

tórias (Lei federal nº 12.340, de 2010, com

redação dada pela Lei nº 12.983, de 2014 e

pela Lei nº 12608, de 2012). Todavia, a trans-

ferência e o valor dos recursos dependerão de

condicionantes, cabendo aos órgãos respon-

sáveis avaliar a disponibilidade orçamen-

tária e financeira para os repasses, assim

como o cumprimento de regras estabelecidas

na legislação pertinente.

Prevenção

As medidas de prevenção envolvem va-

riadas ações, de distinta natureza, ligadas à

redução dos riscos de desastres. Seu planeja-

mento e execução são de “responsabilidade de

todos os órgãos integrantes do Sistema Nacional

de Proteção e Defesa Civil, assim como dos de-

mais órgãos da Administração Pública federal,

estadual e municipal que, setorialmente, execu-

tem ações nas áreas de saneamento, transpor-

te, habitação, e outras áreas de infraestrutura”

(artigo 12 do Decreto Federal nº 7.257, de 4

de agosto de 2010).

Os recursos destinados às ações de preven-

ção de riscos de desastres estão no âmbito de

atuação de vários órgãos e entidades federais,

como o Ministério das Cidades, Ministério

das Minas e Energia (CPRM) ou da Ciência

e Tecnologia, por exemplo, no que se refere à

identificação, mapeamento e monitoramento

de riscos, ameaças e vulnerabilidades locais.

A transferência de recursos, nesses casos,

observará outros procedimentos, como a

celebração de convênios.

4 Em nível federal, o Portal da Transparência, mantido pelo Ministério da Fiscalização, Transparência e Controle (antiga Controladoria Geral da União), divulga todos os recursos repassados pela União aos Estados e Municípios.

61


A obtenção de recursos federais para a pre-

venção exige a elaboração de Planos de Tra-

balho, observados os procedimentos de pres-

tação de contas, de fiscalização, entre outros.

Resposta

As ações de resposta compreendem, entre

outras, as de socorro, de assistência às vítimas

e ao restabelecimento de serviços essenciais.

Como regra geral, para que se solicite o apoio

financeiro do governo federal, após a ocor-

rência de um desastre, é essencial haver o re-

conhecimento da situação de emergência

ou do estado de calamidade pública.

Todavia, quando se tratar, exclusivamente de

socorro e assistência às vítimas, o governo fe-

deral poderá, mediante solicitação motivada

e comprovada, por parte do ente beneficiário,

prestar apoio prévio ao reconhecimento fede-

ral de situação de emergência ou de estado de

calamidade pública. De toda forma, o ente be-

neficiário fica responsável pela apresentação

da documentação e das informações exigidas

para o reconhecimento de situação de emer-

gência ou de estado de calamidade pública.

Com base nas informações obtidas e consi-

derando a disponibilidade orçamentária e fi-

nanceira, o Ministério da Integração Nacional

definirá o montante de recursos a ser transfe-

rido para a execução das ações de resposta –

as de socorro, de assistência às vítimas e de

restabelecimento dos serviços essenciais.

Como se trata de situações de emergência,

que exigem uma rápida intervenção, foi cria-

do um mecanismo ágil de atendimento às ne-

cessidades da população, ou seja, o Cartão de

Pagamento da Defesa Civil – CPDC, vincula-

do à conta específica do ente beneficiário. Por

meio do Cartão será feito o pagamento das

despesas realizadas, com os recursos trans-

feridos pelo Ministério da Integração Nacio-

nal. Assim, o Cartão é um instrumento de

pagamento, emitido em nome do órgão ou

da entidade do Estado ou do Município be-

neficiário, a ser utilizado exclusivamente

pelo portador nele identificado.

Na utilização dos recursos transferidos pela

União, são vedados:

I. A aceitação de qualquer acréscimo no valor

da despesa decorrente da utilização do Car-

tão de Proteção e Defesa Civil;

II. A utilização do Cartão no exterior;

III. A cobrança de taxas de adesão, manuten-

ção, anuidades ou quaisquer outras despesas

decorrentes da obtenção ou do uso do CPDC;

IV. A realização de saque em dinheiro por

meio do CPDC.

Reconstrução

As transferências de recursos voltadas à exe-

cução de ações de reconstrução estão su-

jeitas à exigência de apresentação prévia de

Plano de Trabalho, pelo ente beneficiário, no

prazo e na forma regulamentar.

Cabe à União estabelecer as diretrizes, bem

como aprovar os Planos de Trabalho, também

aplicáveis no caso das ações de prevenção. Os

repasses de recursos serão realizados de acor-

do com o previsto nos referidos Planos, que

conterão, entre outros elementos, as metas

físicas. O cumprimento do Plano de Trabalho

será fiscalizado pela União.

Os Estados e Municípios, no processo de

solicitação de recursos para as ações de re-

cuperação, bem como de prevenção, deverão

demonstrar a necessidade dos recursos solici-

tados, a constar do Plano de Trabalho. Tam-

bém deverão ser apresentadas as estimativas

dos custos necessários à execução das ações

previstas, que servirão de base para a defini-

ção do montante a ser transferido pela União.

Os Estados poderão apoiar a elaboração de

Termos de Referência, de Planos de Trabalho

e de projetos, assim como a cotação de pre-

ços, a fiscalização, acompanhamento e pres-

tação de contas de municípios com população

inferior a 50.000 habitantes.

62


Fundos de Proteção e Defesa Civil

O Fundo Nacional para Calamidades Públi-

cas - FUNCAP, instituído em 1969, tinha o

objetivo de apoiar financeiramente as ações

de resposta, como as de socorro, assistência à

população e a reabilitação de áreas atingidas

por desastres.

Atualmente, sob a denominação de Fundo

Nacional para Calamidades Públicas, Prote-

ção e Defesa Civil – FUNCAP, não contempla

mais as ações de resposta, que passaram a ser

apoiadas por meio de outro procedimento,

o do depósito em conta específica. Acompa-

nhando a evolução da Política Nacional de

Proteção e Defesa Civil, que prioriza as ações

de prevenção e de mitigação, o Fundo Nacio-

nal, segundo o disposto na Lei nº 12.983, de

2014, passou a custear, no todo ou em parte:

• Ações de prevenção em áreas de risco de

desastre

• Ações de recuperação de áreas atingidas

por desastres

O FUNCAP tem natureza contábil e financei-

ra e é vinculado ao Ministério da Integração

Nacional. Seus recursos provêm de dotações

orçamentárias anuais, de créditos suplemen-

tares, de doações e recursos de outras fontes.

Ao estabelecer a possibilidade de haver trans-

ferência de recursos entre Fundos, a legisla-

ção indica que esta deve ser uma orientação

a ser seguida pelos Estados e Municípios, ou

seja, que instituam Fundos destinados às

ações de proteção e defesa civil. Os Fundos

estaduais e municipais, à semelhança do Fun-

do Nacional, deverão ter como objeto precí-

puo a execução de ações de prevenção de

riscos de desastres e as de recuperação de

áreas atingidas por desastres.

Os recursos serão transferidos diretamente

para os Fundos Estaduais e Municipais, sen-

do dispensada qualquer outra formalidade,

como a celebração de convênio ou outro ins-

trumento jurídico.

A transferência de recursos entre o FUNCAP

e os fundos estaduais e municipais dar-se-á,

no caso de ações de recuperação, após o reco-

nhecimento federal da situação de emergên-

cia ou de calamidade pública, e, no caso de

prevenção, após a identificação da ação como

necessária para prevenir desastres.

Os procedimentos a serem utilizados nos re-

passes de recursos por meio dos FUNCAP se-

rão estabelecidos em regulamentação, o que

ainda não ocorreu.

A informação é essencial para o controle e

a participação social. Nesse sentido, a legis-

lação de proteção e defesa civil exige que os

entes beneficiados por recursos deverão “dar

ampla divulgação, inclusive por meio de portal

na Internet, às ações inerentes às obras ou em-

preendimentos custeados por recursos federais,

destacando-se o detalhamento das metas, valo-

res envolvidos, empresas contratadas e estágio

de execução”. (§ 9º do artigo 1-A da Lei nº

12.340/10 e suas alterações).

63


1.7. A Situação de Emergência e

o Estado de Calamidade Pública

A caracterização da situação de emergência e

do estado de calamidade pública é fundamen-

tal para a política de proteção e defesa civil,

pois traz importantes consequências, em re-

lação às ações a serem adotadas para atender

às necessidades da população atingida por

desastres, e aos aspectos administrativo e fi-

nanceiro, pois abre caminho para a adoção de

uma série de medidas, a seguir apresentadas.

A Lei nº 12608/2012 dispõe:

Art. 6o Compete à União:

……..

VII - Instituir e manter sistema para declara-

ção e reconhecimento de situação de emergên-

cia ou de estado de calamidade pública;

X - Estabelecer critérios e condições para a

declaração e o reconhecimento de situações de

emergência e estado de calamidade pública.

A definição de situação de emergência e de es-

tado de calamidade pública consta da Instru-

ção Normativa nº 02, de 20 de dezembro de

2016, do Ministério da Integração Nacional,

Anexo VI, itens VIII e IX, e do Decreto federal

nº 7.257, de 04 de agosto de 2010, artigo 2º,

incisos III e IV:

• Situação de emergência é a situação

anormal, provocada por desastres, cau-

sando danos e prejuízos que impliquem

o comprometimento parcial da capa-

cidade de resposta do Poder Público do

ente federativo atingido;

• Estado de calamidade pública é a situ-

ação anormal, provocada por desastres,

causando danos e prejuízos que impli-

quem o comprometimento substancial

da capacidade de resposta do Poder Pú-

blico do ente federativo atingido.

O que distingue a situação de emergência do

estado de calamidade pública são, de um lado,

a intensidade, a gravidade e os danos e preju-

ízos que o desastre provoca e, de outro, a ca-

pacidade de resposta de Estados e Municípios

para atender às necessidades da população.

Dano é o resultado de perdas humanas, materiais ou ambientais infligidas às pessoas, comunidades, instituições, instalações e aos ecossistemas, como consequência de um desastre.

Prejuízo é a medida da perda relacionada com o valor econômico, social e patrimonial de um determinado bem, em circunstâncias de desastre.

Perda é a privação ao acesso de algo que possuía ou a serviços essenciais.

Fonte: Instrução Normativa nº 02, de 2016, Anexo VI

64


Ocorrido o desastre, que poderá causar maio-

res ou menores danos e prejuízos, há que se

verificar a capacidade de atendimento das

necessidades da população, ou seja, a capaci-

dade de resposta, por parte do Poder Público.

Esse é o critério para se determinar a existên-

cia de uma situação de emergência ou do es-

tado de calamidade pública.

A Instrução Normativa nº 02/16 – IN 02 es-

tabelece procedimentos e critérios para a de-

cretação de situação de emergência ou estado

de calamidade pública pelos Municípios, Es-

tados e Distrito Federal, e para o reconheci-

mento das situações de anormalidade decre-

tadas pelos entes federativos.

Os desastres, segundo a IN 02, são classifi-

cados segundo sua intensidade como de pe-

quena intensidade (nível I), média inten-

sidade (nível II) ou de grande intensidade

(nível III).

Desastres de nível I são aqueles em que há

somente danos humanos consideráveis e que

a situação de normalidade pode ser restabele-

cida com recursos mobilizados em nível local

ou complementados com o aporte de recur-

sos estaduais e federais.

Desastres de nível II são aqueles em que

os danos e prejuízos são suportáveis e supe-

ráveis pelos governos locais e a situação de

normalidade pode ser restabelecida com os

recursos mobilizados em nível local ou com-

plementados com o aporte de recursos esta-

duais e federais.

Nesse tipo de desastres, deve haver, ao me-

nos, dois danos, um deles obrigatoriamente

considerado como dano humano que cause

prejuízo econômico público ou prejuízo eco-

nômico privado, afetando a capacidade do

poder público local em responder e gerenciar

a crise instalada.

Desastres de nível III são aqueles em que

os danos e prejuízos não são superáveis e su-

portáveis pelos governos locais e o restabele-

cimento da situação de normalidade depen-

de da mobilização e da ação coordenada das

três esferas de atuação do Sistema Nacional

de Proteção e Defesa Civil (SINPDEC) e, em

alguns casos, de ajuda internacional.

Esse tipo de desastre caracteriza-se pela con-

comitância de óbitos, do isolamento de popu-

lação, da interrupção de serviços essenciais,

da interdição ou destruição de unidades ha-

bitacionais, da danificação ou destruição de

instalações públicas prestadoras de serviços

essenciais e obras de infraestrutura pública

Os desastres de nível I e II ensejam a de-

cretação de Situação de Emergência. Os

desastres de nível III ensejam a decreta-

ção de Estado de Calamidade Pública.

65


1.7.1. Os Efeitos da Declaração de Situação de Emergência ou de Esta-do de Calamidade Pública

A declaração situação de emergência ou de

calamidade pública cabe aos Prefeitos ou aos

Governadores estaduais e do Distrito Federal,

por meio de decreto devidamente fundamen-

tado em parecer técnico do órgão de proteção

e defesa civil.

O parecer técnico deverá mencionar os danos

causados pelo desastre, de forma a funda-

mentar a decretação, devendo ser observados

os critérios fixados pela Instrução Normativa

nº 02, de 2016.

Em se tratando de desastres que atingirem

mais de um município, resultantes de um

mesmo evento adverso, cabe ao governador

do Estado a decretação de situação de emer-

gência ou de calamidade pública.

A declaração terá validade de 180 (cento e oi-

tenta dias), contados a partir da data de sua

publicação.

Uma vez decretada a situação de emergência

ou de calamidade pública, o Prefeito ou Go-

vernador do Estado ou do Distrito Federal,

poderá solicitar o reconhecimento federal,

por meio de requerimento que justifique as

razões para tal reconhecimento, a necessi-

dade de auxílio federal e a especificação dos

benefícios federais solicitados. Os procedi-

mentos a serem seguidos para a solicitação

de reconhecimento constam da Instrução

Normativa nº 02, de 2016.

Os procedimentos a serem realizados devem

ser realizados por intermédio do Sistema Inte-

grado do Informações sobre Desastres- S2ID.

Quando, reconhecidamente, a intensidade do

desastre e seus impactos sociais, econômicos

e ambientais demandarem, poderá haver reco-

nhecimento sumário, por parte da Secretaria

Nacional de Proteção e Defesa Civil, da situa-

ção de emergência ou do estado de calamidade

pública, tendo como base apenas o Decreto e o

requerimento da autoridade competente, para

agilizar as providências cabíveis.

Para maiores informações sobre esses proce-

dimentos, consultar o Manual de Proteção e

Defesa Civil: A Gestão de Riscos de Desastres

no Brasil.

A declaração e o correspondente reconheci-

mento, pelo Ministério da Integração Nacio-

nal, da situação de emergência ou do estado

de calamidade pública são atos administrati-

vos importantes para o adequado gerencia-

mento dos desastres, já que possibilitam a

adoção de medidas financeiras, como a so-

licitação de recursos da União, e de normas

específicas da legislação trabalhista, previ-

denciária, tributária, de desapropriação, de

licitações, entre outras.

Os procedimentos de transferência de recur-

sos da União para os Estados, Distrito Fede-

ral e Municípios, necessários para fazer face

aos desastres, assim como às atividades de

prevenção, são regulamentados pela Lei Fe-

deral nº 12.340, de 2010, com a redação dada

pela Lei Federal nº 12.983, de 2014, e pela

Lei Federal nº 12.608, de 2012.

66


1.7.2. Medidas Decorrentes da Situ-ação de Emergência ou do Estado de Calamidade Pública

A legislação de proteção e defesa civil esta-

belece algumas medidas, em função do reco-

nhecimento da situação de emergência ou do

estado de calamidade pública. São elas:

• Proibição da cobrança de juros de mora,

por estabelecimentos bancários e institui-

ções financeiras, sobre títulos de qualquer

natureza, cujo vencimento se dê durante

o período de suspensão de atendimen-

to ao público em suas dependências, em

razão de desastres, desde que sejam qui-

tados no primeiro dia de expediente nor-

mal, ou em prazo superior, definido em

norma específica (Lei Federal nº 12.340,

de 1º de dezembro de 2010, artigo 15).

• Doação de estoque público de alimen-

tos, pelo Governo Federal, às populações

atingidas por desastres, mediante propos-

ta conjunta do Ministério da Agricultura,

Pecuária e Abastecimento, do Ministério

da Integração Nacional e da Casa Civil da

Presidência da República, (Lei nº 12.340,

de 1º de dezembro de 2010, artigo 16).

• Liberação de Fundo de Garantia por

Tempo de Serviço – FGTS, para o titular de

conta residente no município, por motivo de

necessidade pessoal, cuja urgência e gravida-

de decorram de desastre natural (Decreto

nº 5113, de 22 de junho de 2004, que regula-

menta a Lei nº 8036, de 11 de maio de 1990,

dispondo sobre o Fundo de Garantia do Tem-

po de Serviço – FGTS).

A liberação dos recursos do FGTS restringe-

-se às hipóteses de desastre natural, que

compreendem, além dos eventos relativos ao

excesso de chuvas, ou outras condições me-

teorológicas adversas, os eventos ligados às

condições climatológicas que causam escas-

sez ou exaurimento hídrico, tais como a seca

e a estiagem. Ademais, os riscos biológicos

também estão inclusos no rol dos desastres

naturais, segundo a Classificação e Codifica-

ção Brasileira de Desastres (Cobrade).

É também considerado como natural, para

fins de liberação dos recursos do FGTS, o

desastre decorrente do rompimento ou

colapso de barragens que ocasione movi-

mento de massa, com danos a unidades resi-

denciais. Esta hipótese foi incluída pelo De-

creto nº 8.572, de 2015.

• Antecipação do pagamento de benefí-

cios de prestação continuada, previdenci-

ária e assistencial, da Previdência Social,

em caráter excepcional, mediante ato do

Ministro da Previdência Social, enquanto

perdurar o estado de calamidade pública.

Também poderá ser antecipado, mediante

opção do beneficiário, o valor correspon-

dente a uma renda mensal do benefício

devido, excetuados os temporários. Nesse

caso, o valor antecipado será ressarcido de

forma parcelada (Decreto nº 7.223, de 29

de junho de 2010, que alterou o artigo 169

do Regulamento da Providência Social-

Decreto nº 3048, de 06 de maio de 1999);

• Redução do Imposto sobre Propriedade

Territorial Rural - ITR Aplicável apenas

nos casos de estado de calamidade públi-

ca, decretada até 31 de dezembro do ano

anterior ao fato gerador do imposto, com

o reconhecimento do Governo Federal,

e desde que tenha havido, comprovada-

mente, destruição de pastagens e planta-

ções, frustração de safra ou colheita, em

decorrência do evento extremo. Os even-

tos extremos referem-se à prolongada

estiagem, inundação, granizo, vendaval,

entre outros. O Ministro da Agricultura

poderá determinar um percentual de re-

dução do ITR, de até 90%, desde que o

imóvel tenha sido efetivamente atingi-

do pelas causas determinantes daquela

situação. Esse percentual será calculado

com base em dados do ano anterior ao da

ocorrência ou fixado genericamente para

todos os imóveis que, comprovadamente,

estejam situados na área de ocorrência

67


da intempérie ou calamidade (Decreto

nº 84.685/1980, que trata da redução do

Imposto Territorial Rural nos casos de in-

tempérie ou calamidade).

Ver: Ministério da Fazenda Secretaria da Re-

ceita Federal do Brasil imposto sobre a pro-

priedade territorial rural (itr) perguntas e

respostas - em http://idg.receita.fazenda.gov.

br/orientacao/tributaria)

• Dispensa de licitação, cabível somente

para “os bens necessários ao atendimento

da situação emergencial ou calamitosa e

para as parcelas de obras e serviços que

possam ser concluídas no prazo máximo

de 180 (cento e oitenta) dias, consecuti-

vos e ininterruptos, contados da ocorrên-

cia da emergência ou calamidade, vedada

a prorrogação dos respectivos contratos”.

É o que dispõe a Lei Federal nº 8.666, de

1993, no artigo 24, item IV, que dispensa

a licitação em caso de:

“Emergência ou calamidade pública, quando

caracterizada urgência de atendimento de si-

tuação que possa ocasionar prejuízo ou com-

prometer a segurança de pessoas, obras, ser-

viços, equipamentos e outros bens, públicos

ou particulares”.

Deve-se observar que a legislação de proteção

e defesa civil (Lei nº 12.983, de 2014, artigo

15-A) estendeu o Regime Diferenciado de

Contratações – RDC, às licitações e contra-

tos destinados às ações de prevenção em áre-

as de risco de desastres, e de resposta e recu-

peração em áreas atingidas por desastres.

Ver:https://www.comprasgovernamentais.

gov.br/arquivos/micro-e-pequenas-empre-

sas/regime-diferenciado-de-contratacoes-

-29out2014.pdf

• Desapropriação por utilidade pública,

tanto pelos Municípios, como pelos Es-

tados e União, para facilitar as ações de

resposta a desastres e as de reconstru-

ção, com fundamento no Decreto-Lei n.

3.365, de 21 de junho de 1941, que, ao

dispor sobre os casos de desapropriação

por utilidade pública, menciona: “o socor-

ro público, em caso de calamidade” (alí-

nea “c” do artigo 5º).

68


Demais políticas públicas

69


Demais políticas públicas

71


2

A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil e as Demais Políticas Públicas

Ao estabelecer que a Política Nacional de

Proteção e Defesa Civil deve se integrar às

políticas de ordenamento territorial, desen-

volvimento urbano, saúde, meio ambiente,

mudanças climáticas, gestão de recursos hí-

dricos, geologia, infraestrutura, educação,

ciência e tecnologia e às demais políticas

setoriais, tendo em vista a promoção do de-

senvolvimento sustentável (art. 3º, parágra-

fo único), a Lei Federal nº 12.608/12 indica

que a gestão dos riscos de desastres é tema

transversal às políticas públicas. A política de

proteção e defesa civil, portanto, deve ser ela-

borada e implementada de forma coordenada

e articulada às demais políticas.

Essas políticas interpenetram-se, em mui-

tos de seus aspectos, não se podendo, por

vezes, traçar uma clara linha de delimitação

entre elas. Todavia, há que se considerar que

são políticas regidas por diretrizes, normas e

instrumentos específicos e envolvem uma sé-

rie de órgãos e instituições, no nível federal,

estadual e municipal. Promover a articulação

institucional, a organização e a coordenação

para construir esta atuação intersetorial é,

talvez, o maior dos desafios para a implemen-

tação efetiva da Política Nacional de Proteção

e Defesa Civil.

2.1. Desenvolvimento Regional

A Política Nacional de Desenvolvimento Re-

gional (PNDR) tem por finalidade reduzir as

desigualdades regionais, conforme determi-

na a Constituição Federal, ativar os poten-

ciais de desenvolvimento das regiões brasilei-

ras, mediante a dinamização de sua imensa

diversidade, e a melhor distribuição das ativi-

dades produtivas no território.

A PNDR promove projetos regionais de de-

senvolvimento, envolvendo os entes fede-

rados, os setores produtivos e a sociedade.

Regulados a partir de um referencial nacio-

nal comum, consideradas as peculiaridades

regionais, tais projetos objetivam a redução

das desigualdades e da pobreza extrema, o

que contribui para a diminuição da vulnera-

bilidade de populações expostas a precárias

condições de vida.

72


A Secretaria de Desenvolvimento Regional

(SDR), do Ministério da Integração Nacional,

é a responsável pela condução dos programas

e projetos de promoção do desenvolvimento

regional nas escalas macro, micro e sub-re-

gionais. Entre suas ações, merecem destaque:

a promoção do desenvolvimento da faixa de

fronteira, o apoio à estruturação dos arranjos

produtivos locais nas regiões menos desen-

volvidas, a elaboração de planos regionais de

desenvolvimento, o observatório do desen-

volvimento regional e o programa Água para

Todos, do Plano Brasil Sem Miséria.

2.2. Política Ambiental

A Política Nacional de Meio Ambiente (PNMA),

instituída pela Lei Federal nº 6.938/81 e Lei

Complementar nº 140/12, contempla os

princípios, objetivos e instrumentos com vis-

tas à proteção da flora, da fauna e da biodi-

versidade, ao controle da poluição e da degra-

dação ambiental, e à gestão das relações entre

as atividades das populações humanas e seus

efeitos potenciais no ambiente, com reflexos

diversos na gestão do risco de desastres.

Alguns dos instrumentos da Política Nacio-

nal do Meio Ambiente têm uma clara relação

com a gestão de riscos de desastres, parti-

cularmente com as atividades de prevenção

(Quadro 5).

Instrumento da PNMA (Lei nº 6.983/1981) Relação com a Gestão de Riscos de Desastres Componente

Zoneamento Ambiental / Zoneamento Ecológico-Econômico

Permite a identificação de áreas potencialmente expostas a ameaças e dos recursos, infraestruturas e população potencialmente em perigo

Prevenção

Licenciamento de atividades poluidoras

Assegura que os empreendimentos produtivos considerem os riscos que sua instalação pode trazer ao meio ambiente

Criação de espaços territoriais ambientalmente protegidos

Possibilita o ordenamento do uso e ocupação do solo e a redução dos riscos pela manutenção dos serviços ecossistêmicos de regulação hídrica e climática

Cadastro Técnico Federal de atividades potencialmente poluidoras e/ou utilizadoras dos recursos ambientais

Fornece informações sistematizadas e atualizadas sobre potenciais fontes de ameaças, possibilitando a redução dos riscos de desastres

Avaliação de Impacto Ambiental (EIA / RIMA)

Fornece informações sobre potenciais impactos diretos ou indiretos, bem como sobre as medidas mitigadoras, importantes para a gestão dos riscos de desastres

Quadro 5. Relação Entre Instrumentos da PNMA (Lei nº 6.938/1981)

e a Gestão de Riscos de Desastres.

73


2.3. Política Nacional

de Mudanças do Clima

Os níveis de ameaça causados pela mudança

do clima têm se modificado, tanto nas con-

dições climáticas médias quanto no aumento

do número de eventos extremos, devido a va-

riações da temperatura, da precipitação e do

nível do mar, ampliando o risco de desastres

naturais. É bem possível que tempestades,

furacões e secas e estiagens tornem-se cada

vez mais frequentes.

O Painel Intergovernamental de Mudanças

do Clima (IPCC) é a principal fonte de in-

formações sobre os cenários e modelos cli-

máticos globais, originados de instituições

de pesquisa na Europa, Japão e América

do Norte. Os cenários são “regionalizados”

(downscaling), sendo mais detalhados para

certas áreas. No Brasil, este processo é feito

pelo Centro de Previsão de Tempo e Estudos

Climáticos (CPTEC), do Instituto Nacional de

Pesquisas Espaciais (INPE). O último cenário

regionalizado para o Brasil foi produzido no

início de 2015.

A análise da vulnerabilidade dos municípios

brasileiros aos impactos do clima é feita pelo

Ministério do Meio Ambiente, em parceria

com a Fundação Oswaldo Cruz, no âmbito

das ações do Plano Nacional de Adaptação ao

Clima. Da associação entre indicadores de vá-

rias naturezas (sociais, ambientais, de saúde,

demográficos, institucionais) e cenários cli-

máticos municipalizados, é obtido um índice

municipal de vulnerabilidade. A análise com-

parativa dos índices municipais, no conjunto

de municípios, possibilita o reconhecimento

dos fatores predominantes para a vulnerabili-

dade, orientando as políticas públicas de pro-

teção social, em relação às ameaças do clima.

A preparação do País para a adaptação à mu-

dança do clima deve, inicialmente, focar na

redução da vulnerabilidade aos impactos do

clima, causado pelos efeitos de aumentos

súbitos de temperatura (ondas de calor), ex-

tremos de precipitação (tempestades ou se-

cas) e suas repercussões. A necessidade de se

concentrar as ações de adaptação na redução

desta vulnerabilidade se dá por duas razões:

• Ações de adaptação implicam em melho-

ria no funcionamento da sociedade e da

qualidade de vida humana, resultado de

políticas públicas específicas, que devem

ocorrer mesmo na ausência de qualquer

ameaça climática;

• O atual acúmulo de gases de efeito estu-

fa na atmosfera alta já é suficiente para

determinar uma desregulação do sistema

climático global. Prevê-se, portanto, um

aumento no nível das ameaças, sobre as

quais a sociedade não tem controle. Por-

tanto, a capacidade de os serviços de me-

teorologia fazerem previsões de tempo

com maior nível de certeza e a capacidade

de os sistemas de proteção e defesa civil

atuarem efetiva e tempestivamente, re-

duzindo os danos, tornam-se altamente

relevantes para a redução dos impactos.

74



de Recursos Hídricos

A Política Nacional de Recursos Hídricos e o

Sistema Nacional de Gerenciamento dos Re-

cursos Hídricos, responsável pela gestão dos

recursos hídricos no Brasil, foram instituídos

pela Lei Federal nº 9.433, de 1997, alterada

pela Lei nº 9.984, de 2000, que criou a Agên-

cia Nacional de Águas (ANA).

Entre as principais diretrizes dessa política,

a bacia hidrográfica é indicada como a unida-

de territorial para sua implementação e para

a atuação do Sistema Nacional de Gerencia-

mento de Recursos Hídricos. Observe-se

que a referência à bacia hidrográfica, como

unidade de atuação, consta, igualmente, das

diretrizes da Política Nacional de Proteção

e Defesa Civil. Nesse sentido, há uma clara

complementariedade entre essas duas políti-

cas, até porque as questões hidrológicas estão

na base da ocorrência de muitos desastres na-

turais, como enchentes, inundações, ou devi-

do a estiagens prolongadas.

É importante diferenciar a água como bem

ambiental, protegido pela legislação ambien-

tal, da água como recurso econômico ou re-

curso hídrico. É deste recurso econômico que

basicamente trata a política de recursos hídri-

cos, ao criar instituições e instrumentos para

definir regras para o uso da água por parte

dos múltiplos usuários.

A Política Nacional de Recursos Hídricos tem

três objetivos:

• Assegurar à atual e às futuras gerações a

necessária disponibilidade de água, em

padrões de qualidade adequados aos res-

pectivos usos;

• A utilização racional e integrada dos recur-

sos hídricos, incluindo o transporte aqua-

viário, com vistas ao desenvolvimento

sustentável;

• A prevenção e a defesa contra eventos hi-

drológicos críticos de origem natural ou

decorrentes do uso inadequado dos recur-

sos naturais.

Os dois primeiros são orientados a regular os

usos, assegurar água para todos e promover o

desenvolvimento sustentável, pela utilização

integrada e racional do recurso. Para tanto,

são usados diversos instrumentos: planos de

recursos hídricos, outorga pelo uso da água,

enquadramento dos corpos d´água em clas-

ses de qualidade (estabelecidas pela legisla-

ção ambiental) e cobrança pelo uso da água.

As medidas referentes ao terceiro objetivo -

“prevenção e defesa contra eventos hidrológi-

cos críticos de origem natural ou decorrentes

do uso inadequado dos recursos naturais”

podem fazer parte dos planos de bacias hi-

drográficas, com medidas estruturais subme-

tidas a critérios de outorga específicos. Sen-

do assim, esses planos são o instrumento de

gestão mais apropriado para estabelecer uma

articulação com a Política Nacional de Prote-

ção e Defesa Civil, em termos de prevenção

de riscos hidrológicos.

O Programa Nacional de Apoio à Captação de

Água de Chuva e Outras Tecnologias Sociais

de Acesso à Água - Programa Cisternas, insti-

tuído pela Lei nº 12.873, de 24 de outubro de

2013, tem a finalidade de promover o aces-

so à água para o consumo humano e animal

e para a produção de alimentos por meio de

implementação de tecnologias sociais, desti-

nadas às famílias rurais de baixa renda atin-

gidas pela seca ou por falta regular de água.

É prevista a dispensa de licitação para a con-

tratação de entidades privadas sem fins lucra-

tivos, na implantação de cisternas ou outras

tecnologias sociais de acesso à água para con-

sumo humano e produção de alimentos, para

beneficiar famílias rurais de baixa renda atin-

gidas pela seca ou falta regular de água (Lei nº

12.873, art. 16, que dá nova redação à Lei nº

8.666, de 1993).

75



de Segurança de Barragens

Existem no Brasil barramentos de diversas

dimensões e destinados a diferentes usos,

tais como barragens de infraestrutura para

acumulação de água, geração de energia,

aterros ou diques para retenção de resíduos

industriais, barragens de contenção de rejei-

tos de mineração, entre outros. A diversidade

de dimensões e usos dos barramentos refle-

te-se nas condições de manutenção dessas

estruturas. Muitas delas estão envelhecendo

e levam a discussões sobre sua segurança.

Barragens de terra apresentam a maior taxa

de falha. Como a Engenharia de Barragens,

ainda que bem evoluída, não consegue elimi-

nar completamente o risco de um acidente ou

incidente, a segurança de barragens deve ser

a prioridade máxima em todas as fases desde

o planejamento, projeto e construção até a

operação e manutenção.

O rompimento de barragens tem relação com

a idade, tipo e altura da barragem, fundações,

deslizamentos para dentro do reservatório

e falta de equipamento de monitoração. As

estatísticas referentes a falhas em barragens

indicam que o galgamento devido a ondas de

cheia é a principal causa de rompimento.

A Lei Federal nº 12.334, de 2010 instituiu a

Política Nacional de Segurança de Barragens.

Em 2012, a Resolução nº 143 do Conselho

Nacional de Recursos Hídricos (CNRH) es-

tabeleceu critérios gerais de classificação de

barragens e as Resoluções ANA nº 91/12 e nº

742/11 estabeleceram critérios para o Plano

de Segurança da Barragem (PSB) e as inspe-

ções de segurança regulares. Esse aparato

normativo dispôs sobre as responsabilidades

relacionadas à segurança das barragens no

Brasil, reforçando a responsabilidade legal do

empreendedor em manter as condições de

segurança de sua barragem, e definiu o res-

pectivo órgão fiscalizador, sempre o outor-

gante do direito do uso dado ao barramento.

Quando a finalidade for de acumulação de

água, exceto para fins de aproveitamento

hidrelétrico, a fiscalização no âmbito federal

compete à Agência Nacional de Águas; quan-

do a finalidade é a geração hidrelétrica, a fis-

calização cabe à Agência Nacional de Energia

Elétrica; quando a finalidade é a disposição

de rejeitos minerários, a fiscalização cabe ao

Departamento Nacional de Produção Mine-

ral; quando a finalidade é a disposição de re-

síduos industriais a fiscalização compete ao

Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Re-

cursos Naturais Renováveis.

A Lei nº 12.334, de 2012, definiu também

instrumentos para a gestão da segurança,

segundo o sistema de classificação por cate-

goria de risco e de dano potencial associado,

tais como o Plano de Segurança de Barragens

(PSB), o Plano de Ações de Emergência (PAE)

e a revisão periódica de segurança. Previu

também a criação de um Sistema Nacional de

Informações sobre Segurança de Barragens

(SNISB), e o Relatório Anual de Segurança de

Barragens.

A definição das diretrizes para implementação

desses instrumentos foi atribuída ao Conse-

lho Nacional de Recursos Hídricos (CNRH),

enquanto a regulamentação do Plano de Segu-

rança de Barragens (PSB) e de seus componen-

tes coube aos órgãos fiscalizadores.

A articulação mais imediata entre a Política

Nacional de Segurança de Barragens e a Polí-

tica Nacional de Proteção e Defesa Civil pode

dar-se por meio dos instrumentos de plane-

jamento, o plano de segurança de barragens

e o plano de contingência, consideradas as

barragens localizadas território municipal

e aquelas localizadas na bacia hidrográfica a

montante do município.

76


2.6. Ordenamento Territorial

O ordenamento territorial é fundamental

para a gestão de riscos de desastres, pois é

por meio dele que se estabelecem os possí-

veis usos do solo de um território (municipal,

metropolitano, micro ou mesorregional) e as

restrições a usos danosos ao ambiente, con-

sideradas as características e fragilidades físi-

co-ambientais e as vulnerabilidades.

É ainda por meio do ordenamento territorial

que podem ser (re)conhecidas as áreas a se-

rem preservadas ou recuperadas, os biomas

existentes ou seus remanescentes e a neces-

sidade de articulação entre diferentes Muni-

cípios ou deles com os Estados, uma vez que

as áreas suscetíveis não necessariamente se

ajustam às divisas territoriais.

O ordenamento territorial pode ser efetivado

em diversas escalas geográficas, desde as de

âmbito macrorregional, regional ou sub-re-

gional, como o constante dos instrumentos

de planejamento regional – planos de desen-

volvimento regional; zoneamento ecológico-

-econômico (ZEE), gerenciamento costeiro,

zoneamento ambiental, entre outros. Esse

tipo de ordenamento territorial é bastante

genérico, devido à escala geográfica em que

é elaborado.

Esses instrumentos têm como fundamento a

competência da União, estabelecida no artigo

21 da Constituição Federal, a saber:

Art.21- Compete à União:

...........

IX - elaborar e executar planos nacionais e re-

gionais de ordenação do território e de desen-

volvimento econômico e social.

As mudanças no uso e ocupação do solo no

Brasil têm levado ao desmatamento e à perda

de florestas ciliares e de cabeceiras de redes

de drenagem, contribuindo para o incremen-

to de erosão de solos, inundações bruscas e

movimentos gravitacionais de massa em en-

costas.

A partir de 1990, a legislação ambiental re-

gulamentou alguns temas específicos que, de

certa forma, orientam o ordenamento terri-

torial e se relacionam com a gestão de riscos

de desastres.

A Lei nº 12.651, de 2012, que dispõe sobre

a proteção da vegetação nativa, considera de

preservação permanente as áreas cobertas

com florestas ou outras formas de vegetação

destinadas a conter a erosão do solo e miti-

gar riscos de enchentes e deslizamentos de

terra e de rocha (art. 6º). Estabelece, ainda, a

necessária elaboração de estudo técnico con-

tendo as medidas de prevenção e controle de

riscos geotécnicos e de inundações (Art. 64)

para a regularização fundiária de interesse

social de assentamentos irregulares em Áre-

as de Preservação Permanente. Determina,

igualmente, que a regularização ambiental de

projetos de regularização fundiária deve ser

instruída com uma avaliação dos riscos am-

bientais (Art. 65).

A Lei nº 12.727, de 17 de outubro de 2012,

que alterou a Lei Federal nº 12.651, de 2012,

autoriza a continuidade das atividades agros-

silvopastorís, de ecoturismo e de turismo ru-

ral em áreas de preservação permanente loca-

lizadas em zonas rurais consolidadas até 22

de julho de 2008, cabendo ao Poder Público

verificar a existência de risco de agravamen-

to de processos erosivos ou de inundações e

determinar a adoção de medidas mitigadoras

que garantam a estabilidade das margens e a

qualidade da água (art. 61-A).

A Lei nº 9.605/1998, que dispõe sobre san-

ções penais e administrativas derivadas de

condutas e atividades lesivas ao meio am-

biente, estabelece como circunstâncias agra-

vantes da pena, quando não constituem ou

qualificam o crime ambiental (art. 15), o fato

de o agente ter cometido a infração em épo-

cas de seca ou inundações; e que penas são

aumentadas de um sexto a um terço (art. 53)

se do fato resultar a diminuição de águas na-

77


turais, a erosão do solo ou a modificação do

regime climático e se o crime é cometido em

época de seca ou inundação.

O ordenamento territorial, na escala local,

segundo a Constituição Federal, artigo 30,

compete aos municípios:

Artigo 30: Compete aos Municípios:

.........

VIII - promover, no que couber, adequado or-

denamento territorial, mediante planejamen-

to e controle do uso, do parcelamento e da ocu-

pação do solo urbano.

2.7. Política Urbana

A Política Urbana foi estabelecida nos artigos

182 e 183 da Constituição Federal. De acordo

com o art. 182, essa política “tem por objeti-

vo ordenar o pleno desenvolvimento das fun-

ções sociais da cidade e garantir o bem-estar

de seus habitantes”.

A Lei Federal nº 10.257, de 2001 - Estatuto

da Cidade, regulamentou o capítulo da Cons-

tituição Federal referente à política urbana

nacional, dispondo sobre as diretrizes gerais

e os instrumentos para sua implementação.

A Lei nº 12.608/12, que aprovou a Política

Nacional de Proteção e Defesa Civil, inseriu,

como diretriz geral de política urbana, a

redução dos riscos de desastres.

Portanto, no processo de ordenamento e con-

trole do uso e ocupação do solo no municí-

pio, segundo estabelecido na lei nacional de

política urbana, exige-se que seja evitada a

exposição da população aos riscos de desas-

tres. Observe-se que essa diretriz de política

urbana é considerada de ordem pública, ou

seja, deve ser necessariamente observada

por todas as instâncias governamentais.

O planejamento municipal tem no Plano Di-

retor o seu instrumento mais importante, já

que, de acordo com a Constituição Federal,

art. 182 § 1º: “o plano diretor é o instrumen-

to básico da política de desenvolvimento e de

expansão urbana”.

O Estatuto da Cidade dispõe que “o Plano

Diretor é parte integrante do processo de

planejamento municipal, devendo o plano

plurianual, as diretrizes orçamentárias e o

orçamento anual incorporar as diretrizes e

prioridades nele contidas” (§ 1º do art. 40) e

que “o Plano Diretor deverá englobar o terri-

tório do Município como um todo” (§ 2º do

Art. 40). Todos os demais planos setoriais

municipais devem respeitar as diretrizes es-

tabelecidas pelo Plano Diretor, uma vez que

ele é o instrumento básico do ordenamento

territorial e da política urbana.

Assim sendo, há uma importante relação entre

a política de proteção e defesa civil, sobretudo

em termos de ações de prevenção e de mitiga-

ção de desastres, e o disposto no Plano Dire-

tor. Deve-se recordar que dois dos objetivos da

política nacional de proteção e defesa civil têm

relação direta com o Plano Diretor, a saber:

78


• Incorporar a redução do risco de desastre e

as ações de proteção e defesa civil entre os

elementos da gestão territorial e do pla-

nejamento das políticas setoriais;

• Estimular o ordenamento da ocupação do

solo urbano e rural, tendo em vista sua

conservação e a proteção da vegetação na-

tiva, dos recursos hídricos e da vida huma-

na (Lei nº 12.608, Art. 5°, incisos IV e X).

A atenção com a redução dos riscos de desastres

deve estar presente no Plano Diretor, por ser o

principal instrumento de planejamento muni-

cipal, no qual são fixadas as diretrizes e normas

gerais do uso e ocupação do solo no município.

Deve ser observada também na elaboração de

planos setoriais, como o plano municipal de

habitação de interesse social, de saneamento,

de resíduos sólidos, de transportes e mobilida-

de, enfim, em todas as peças de planejamento

que tragam consequências no ordenamento

territorial e urbano do município.

Ao alterar o Estatuto da Cidade e demais leis

urbanísticas, a Lei Federal nº 12.608/12 con-

tém importantes dispositivos que tratam da

relação entre a gestão de riscos de desastres e

a política urbana municipal.

(Ver capítulo: 4.1.2. Inserção das Questões de

Redução de Riscos de Desastres no Planeja-

mento Municipal).

2.8. Política de Habitação

de Interesse Social

A Constituição Federal, em seu artigo 6º, es-

tabelece que a moradia é um direito social.

Em muitos casos, o não atendimento a esse

direito fundamental é o responsável pela

ocupação habitacional em áreas de risco, com

alta vulnerabilidade e consequente ocorrên-

cia de desastres. As moradias destruídas ou

danificadas tornam-se grandes desafios para

os gestores públicos, tanto na resposta quan-

to na recuperação das áreas afetadas. É por

isto que a “reconstrução melhor” é um impor-

tante elemento constitutivo da redução dos

riscos de desastre.

A política de habitação de interesse social,

coordenada pela Secretaria Nacional de Ha-

bitação do Ministério das Cidades, relaciona-

-se com a política de proteção e defesa civil

ao apoiar iniciativas de implantação de mo-

radia em locais seguros, priorizar a relocação

de comunidades atingidas e de moradores em

áreas de risco, conceder incentivos ao aumen-

to da oferta de terras urbanizadas, em local

adequado, para a instalação de habitações de

interesse social.

A Lei Federal nº 11.124, de 2005, dispõe so-

bre o Sistema Nacional de Habitação de Inte-

resse Social, cria o Fundo Nacional de Habi-

tação de Interesse Social e institui o Conselho

Gestor do referido Fundo.

Um importante instrumento de implemen-

tação dessa política é o Plano Local de Ha-

bitação de Interesse Social, cujo objetivo é

diagnosticar as necessidades do município

em termos de demanda por habitações de in-

teresse social e estabelecer as medidas para a

melhoria das condições habitacionais. Nesse

sentido, há uma clara relação entre o disposto

nesse Plano e os objetivos da gestão de riscos

de desastres, ou seja, evitar assentamentos

precários em áreas de risco, relocar a popu-

lação residente nessas áreas ou que tenham

sido desalojadas por desastres.

O programa habitacional denominado “Mi-

nha Casa Minha Vida”, instituído pela Lei

Federal nº 11977, de 2009, estabelece como

prioritário o atendimento a moradores de

áreas de risco, insalubres ou que tenham sido

desabrigados.

79



de Saneamento Básico

A Lei Federal nº 11.445, de 2007, dispõe so-

bre a política federal de saneamento básico,

entendido como o conjunto de serviços, in-

fraestruturas e instalações operacionais de

abastecimento público de água potável; cole-

ta, tratamento e disposição final dos esgotos

sanitários; limpeza urbana e manejo de resí-

duos sólidos; drenagem e manejo das águas

pluviais urbanas.

Entre os princípios que regem essa política,

mencione-se o da “ articulação com as políti-

cas de desenvolvimento urbano e regional, de

habitação, de combate à pobreza e de sua er-

radicação, de proteção ambiental, de promo-

ção da saúde e outras de relevante interesse

social voltadas para a melhoria da qualidade

de vida, para as quais o saneamento básico

seja fator determinante”.

Todos os serviços que integram o saneamen-

to básico têm uma clara relação com a pro-

teção e defesa civil, pois são essenciais para

reduzir a vulnerabilidade da população. A

drenagem e a limpeza urbana são particular-

mente importantes para reduzir riscos de en-

chentes urbanas.

Embora a cobertura dos serviços de sanea-

mento tenha avançado nos últimos anos, a

carência ainda é muito grande no País. Além

disso, o acesso aos serviços é fortemente as-

sociado às condições socioeconômicas dos

domicílios; as maiores carências são verifica-

das nas áreas mais pobres. Da mesma forma,

são observadas desigualdades regionais no

acesso aos serviços.

Entre os instrumentos da Política de Sanea-

mento Básico estão a elaboração dos planos

de saneamento básico, a definição da forma

de prestação dos serviços, a indicação dos

entes responsáveis pela regulação e fiscali-

zação, o estabelecimento de mecanismos de

participação e controle social, a estruturação

e manutenção do sistema de informações e

a fixação dos direitos e deveres dos usuários.

Certamente, o Plano de Saneamento Básico é

o instrumento adequado para a interface com

a política de proteção e defesa civil.

A Política de Saneamento Básico, integrante

da política urbana, é gerida, no plano nacio-

nal, pela Secretaria Nacional de Saneamento

Ambiental, do Ministério das Cidades, com o

objetivo de promover, no menor prazo pos-

sível, a universalização do abastecimento de

água potável, do esgotamento sanitário (co-

leta, tratamento e destinação final), da gestão

de resíduos sólidos urbanos (coleta, trata-

mento e disposição final), além do adequado

manejo de águas pluviais urbanas, com o con-

sequente controle de enchentes.

Ver: http://www.capacidades.gov.br/downlo-

ad/NTc20

80



de Resíduos Sólidos

A Política Nacional de Resíduos Sólidos reú-

ne o conjunto de princípios, diretrizes, obje-

tivos, instrumentos, metas e ações adotados

pelo Governo Federal, isoladamente ou em

cooperação com Estados, Distrito Federal e

Municípios ou com entidades particulares,

com vistas à gestão integrada e ao gerencia-

mento ambientalmente adequado dos resí-

duos sólidos. Foi instituída pela Lei Federal

nº 12.305, de 2 de agosto de 2010.

A política nacional de resíduos sólidos trouxe

diversas inovações, como a responsabilidade

compartilhada, a logística reversa, a coleta

seletiva, a organização de catadores, reconhe-

cendo o valor econômico dos resíduos sóli-

dos, e a descontaminação de áreas contami-

nadas. Foi instituído o Cadastro Nacional de

Operadores de Resíduos Perigosos e o Siste-

ma Nacional de Informações sobre a Gestão

dos Resíduos Sólidos.

No que se refere ao planejamento dos resídu-

os sólidos, foram previstos planos em todas

as instâncias governamentais, ou seja, plano

nacional, estadual, de região metropolitana e

de aglomeração urbana, microrregional, in-

termunicipal, em municípios consorciados,

municipal, plano de gerenciamento de resí-

duos perigosos. Os dois últimos, os planos

municipais e os de gerenciamento de resídu-

os perigosos são os mais relevantes para a in-

tegração com a Política Nacional de Proteção

e Defesa Civil.


de Saúde

O Código de Saúde, instituído pela Lei nº

8.080, de 1990, regula, em todo o território

nacional, as ações e serviços de saúde. Esta-

belece que o conjunto de ações e serviços de

saúde, prestados por órgãos e instituições

públicas federais, estaduais e municipais, da

administração direta e indireta e das funda-

ções mantidas pelo Poder Público, constitui o

Sistema Unico de Saúde (SUS).

O SUS tem normas próprias para a atuação

na gestão do risco de desastres, estabelecidas

pelo Ministério da Saúde, dispondo sobre as

responsabilidades, diretrizes para execução

e financiamento das ações de vigilância em

saúde, no âmbito do Sistema Nacional de Vi-

gilância em Saúde e do Sistema Nacional de

Vigilância Sanitária.

Entende-se por Vigilância em Saúde o proces-

so contínuo e sistemático de coleta, consoli-

dação, análise e disseminação de dados sobre

eventos relacionados à saúde, visando ao pla-

nejamento e a implementação de medidas de

saúde pública, para a prevenção e controle de

riscos, agravos e doenças.

É necessária a notificação compulsória de

doenças, agravos e eventos de saúde pública,

abrangendo os serviços de saúde públicos e

81


privados, em todo o território nacional, se-

gundo determina a Portaria nº 1.271, de 6

de junho de 2014, do Ministério da Saúde,

incluindo doenças infecciosas e parasitárias

com potencial epidêmico.

Dentre os eventos de notificação compulsó-

ria nacional, está o Evento de Saúde Pública

(ESP), de importância estadual, nacional ou

internacional, como tal considerado:

Esses eventos são coordenados pelo Centro

de Informações Estratégicas em Vigilância

em Saúde (CIEVS), instituído no âmbito da

Secretaria de Vigilância em Saúde (Portaria

nº 30, de 2005). Cabe ao CIEVS fomentar a

captação de notificações, buscar e analisar da-

dos e informações relevantes para a vigilância

em saúde, detectar, monitorar e coordenar a

resposta aos Eventos de Saúde Pública, junto

com as secretarias estaduais e municipais de

saúde. O Centro é responsável por lidar com

situações de crise, organizando o acompa-

nhamento dos agravos que apresentem ele-

vado potencial de disseminação ou riscos à

saúde pública.

Com o objetivo de ampliar a capacidade de

vigilância e resposta, em todo o território na-

cional, está sendo fortalecida a Rede de Infor-

mações Estratégicas e Respostas em Vigilância

em Saúde, composta por unidades de monito-

ramento nos estados. Essa rede integra a Rede

Nacional de Alerta e Resposta às Emergências

em Saúde Pública, composta pelas Secretarias

de Saúde; Secretaria de Vigilância em Saúde;

Agência Nacional de Vigilância Sanitária (AN-

VISA), dentre outros órgãos.

Desde 2013, a Secretaria de Vigilância Sani-

tária adota planos de preparação e resposta

para os principais problemas de saúde públi-

ca, sendo de sua competência “ a coordenação

da preparação e resposta das ações de vigilância

em saúde, nas emergências de saúde pública de

importância nacional e internacional, bem como

a cooperação com Estados, Distrito Federal e

Municípios” na resposta a essas emergências.

Nesse sentido, são elaborados Planos de Con-

tingência específicos, com o detalhamento de

ações e atividades de acordo com cada nível

de resposta e competência institucional, ali-

nhados ao Plano de Resposta às Emergências

em Saúde Pública.

“ Situação que pode constituir potencial ameaça à saúde pública, como a ocorrência de surto ou epidemia, doença ou agravo de causa desconhecida, alteração no padrão clínico-

epidemiológico das doenças conhecidas, considerando o potencial de disseminação, a magnitude, a gravidade, a severidade, a transcendência e a vulnerabilidade, bem como

epizootias ou agravos decorrentes de desastres ou acidentes”.

82



de Educação

A Lei Federal nº 9.394, de 1996, que estabele-

ce as diretrizes e bases da educação nacional,

teve um parágrafo acrescido ao seu artigo 26,

pela lei nacional de proteção e defesa civil. O

referido artigo 26 trata dos currículos da edu-

cação infantil, do ensino fundamental e do

ensino médio, estabelecendo as regras gerais

a serem adotadas, em âmbito nacional. Entre

essas regras gerais, está a base nacional co-

mum, a ser complementada, em cada sistema

de ensino, e em cada estabelecimento escolar,

por uma parte diversificada, de acordo com as

características regionais e locais, da cultura,

da economia e dos educandos (redação dada

pela Lei nº 12.796, de 2013). Traz uma série

de indicações a respeito dos currículos esco-

lares, algumas facultativas e outras, obrigató-

rias, como a inclusão dos “princípios da pro-

teção e defesa civil e a educação ambiental

de forma integrada aos conteúdos obrigató-

rios” no ensino fundamental e médio.

É importante que a educação formal inter-

nalize e trate das questões relevantes para a

conscientização sobre a redução dos riscos de

desastres, como forma de ampliar a capacita-

ção de todos os atores envolvidos nas ativida-

des de proteção e defesa civil.

A educação ambiental é regulamentada em

legislação própria, a Lei n° 9.795, de 1999,

que institui a Política Nacional de Educação

Ambiental, de acordo com linhas gerais a se-

rem observadas, no ensino formal. A partir

da orientação dada pela nova redação da Lei

de Diretrizes e Bases da Educação, princípios

da proteção e defesa civil, de redução do ris-

co de desastres e da autoproteção, devem ser

oferecidos no âmbito do trabalho de educa-

ção ambiental nas escolas.

Os Ministérios do Meio Ambiente e da Edu-

cação, coordenadores da política nacional de

educação ambiental, aprovaram, em 2014, a

4a edição do Programa Nacional de Educação

Ambiental, contendo diretrizes curriculares

nacionais, possibilitando a integração com

objetivos da política nacional de proteção e

defesa civil, a saber:

IV- Incorporar a redução do risco de de-

sastre e as ações de proteção e defesa civil

entre os elementos da gestão territorial e

do planejamento das políticas setoriais;

XIII- Desenvolver consciência nacional

acerca dos riscos de desastre, sobretudo

porque a maioria os riscos prevalentes são

os de desastres naturais”.


de Assistência Social

A desigualdade social, principalmente devido

à pobreza, torna as populações de menor ren-

da as mais expostas aos riscos de desastres,

portanto necessitadas de ações de proteção,

em boa parte do âmbito da Assistência Social.

A Política Nacional de Assistência Social (art.

203 da Constituição Federal, regulamenta-

da pela Lei Orgânica de Assistência Social

- Lei nº 8.742, de 1993, alterada pela Lei nº

12.435, de 2011), relaciona-se com a Política

Nacional de Proteção e Defesa Civil, particu-

larmente nos casos de pós-impacto.

A Resolução do Conselho Nacional de Assis-

tência Social (CNAS) nº 109, de 2009, dis-

põe sobre a tipificação de serviços sócio-as-

sistenciais e organiza a política por níveis de

complexidade, conforme o grau de vulnera-

bilidade de seus demandantes, quais sejam:

serviços de proteção social básica e servi-

ços de proteção social especial de média e

alta complexidade.

Entre os serviços de proteção social básica

estão os benefícios eventuais, suplementares

e provisórios, mas suficientes para garantir

com qualidade as necessidades geradas pela

fragilidade, a exemplo do aluguel social.

83


Nos serviços de proteção social de alta com-

plexidade está incluído o “serviço de prote-

ção em situação de calamidade pública e de

emergências”, mediante a oferta de aloja-

mentos provisórios e provisão de materiais,

conforme as necessidades. O serviço desti-

na-se aos atingidos com perdas parciais ou

totais de moradia, objetos ou utensílios pes-

soais, que se encontram temporária ou defi-

nitivamente desabrigados, e aos removidos

de áreas consideradas de risco, por prevenção

ou determinação do Poder Judiciário. Abarca

a segurança de sobrevivência a riscos circuns-

tanciais, a segurança de acolhida e a seguran-

ça de convívio ou vivência familiar, comuni-

tária e social.

A coordenação da Política Nacional de Assis-

tência Social está a cargo do Ministério do

Desenvolvimento Social e Combate à Fome.

A gestão é organizada sob a forma de sistema

descentralizado e participativo, denominado

Sistema Unico de Assistência Social (SUAS),

cujas ações têm por objetivo a proteção à fa-

mília, à maternidade, à infância, à adolescên-

cia e à velhice, tendo o território como base

de organização. O SUAS é integrado pelos

entes federativos, pelos conselhos de assis-

tência social nacional, estaduais, distrital e

municipais, e por entidades e organizações

de assistência social.

2.14. Ciência e Tecnologia

No âmbito da ciência e tecnologia, uma impor-

tante contribuição para a gestão dos riscos de

desastres está ligada às atividades de pesquisa

científica, tecnológica e de inovação nas áreas

de meteorologia, recursos hídricos, geologia, e

desastres naturais. Essas pesquisas enfatizam

a preparação, prevenção e mitigação do impac-

to dos eventos adversos em bacias hidrográfi-

cas urbanas e rurais, e integram dados e pes-

quisas multi e interdisciplinares que levem ao

desenvolvimento de técnicas inovadoras para

a modelagem desses eventos.

O Centro de Monitoramento e Alertas de

Desastres Naturais (CEMADEN), ligado ao

Ministério da Ciência, Tecnologia e Inova-

ção, criado pelo Decreto Federal nº 7.513, de

2011, tem por objetivo manter um sistema

de previsão de ocorrências de desastres na-

turais em áreas suscetíveis de todo o Brasil,

auxiliando na prevenção, na identificação de

vulnerabilidades no uso e ocupação do solo,

ne planejamento urbano e de implantação de

infraestrutura.

Alertas sobre riscos são emitidos pelo CE-

MADEN por meio de protocolos específicos,

conforme disposto na Portaria nº 314, da

Secretaria Nacional de Defesa Civil, de 17 de

outubro de 2012.

2.15. Geologia

O Ministério de Minas e Energia (MME) é o

órgão formulador de políticas públicas de ge-

ologia, recursos minerais e energéticos. Como

determinadas atividades são inerentes à ava-

liação dos riscos de desastres, o Ministério de

Minas e Energia tem importante papel em

programas de gestão do risco de desastres.

A Companhia de Pesquisa e Recursos Mine-

rais (CPRM) é uma empresa pública vinculada

ao Ministério das Minas e Energia, cabendo-

-lhe gerar e difundir o conhecimento geoló-

gico e hidrológico necessário para o desen-

volvimento sustentável do Brasil. São de sua

competência, entre outras atividades, elabo-

rar sistemas de informações, cartas e mapas

que traduzam o conhecimento geológico e

hidrológico nacional, colaborar em projetos

de preservação do meio ambiente, em ação

complementar à dos órgãos federal, estadual

e municipal, realizar pesquisas e estudos re-

lacionados com os fenômenos naturais, tais

como terremotos, deslizamentos, enchentes,

secas, desertificação e outros, dar apoio téc-

nico e científico aos órgãos da Administração

Pública federal, estadual e municipal (Lei Fe-

deral nº 8.970, de 1994).

84


A CPRM desenvolve o “Programa Geologia

do Brasil”, que abrange mapeamentos geoló-

gicos, geoquímicos e atividades voltadas para

a aplicação do conhecimento geológico para

o meio ambiente e para a prevenção de riscos

geológicos. Este Programa possui duas fren-

tes: levantamentos geológicos e geofísicos; e

levantamentos hidrogeológicos.

Ao realizar o levantamento geológico e geofí-

sico, a CPRM produz relatórios geotécnicos,

laudos, vistorias e pareceres técnicos, a partir

de demandas dos municípios, em geral da De-

fesa Civil, do Estado ou do Ministério Público

Quanto aos levantamentos hidrogeológicos,

no tocante às águas superficiais, a CPRM

opera a Rede Hidrometeorológica Nacional,

da ANA, desenvolve e opera sistemas de aler-

ta contra cheias em áreas críticas (por exem-

plo, Manaus e Pantanal), além de desenvolver

estudos em áreas específicas.

Dois Programas de interesse para os municípios vêm sendo desenvolvidos pela CPRM:

a) Cartas municipais de suscetibilidade com o objetivo de cartografar áreas suscetíveis a movimentos gravitacionais de massa e inundação, em municípios brasileiros priorizados pelo Governo Federal. Entre 2012 e 2016 foram elaboradas 327 cartas de suscetibilidade;

b) Cartas geotécnicas de aptidão à urbanização frente aos desastres naturais, programa desenvolvido em parceria com o Ministério das Cidades. Esse mapeamento dá sequencia às Cartas Municipais de Suscetibilidade a Movimentos Gravitacionais de Massa e Inundações.

O objetivo é avaliar o território municipal, do ponto de vista geológico-geotécnico, determinando a aptidão de áreas para a ocupação urbana, quanto à probabilidade de ocorrência dos desastres naturais, abrangendo as áreas no entorno de áreas urbanizadas, que sejam possíveis vetores de expansão urbana. Esse documento pretende orientar os técnicos municipais em relação ao planejamento do uso e ocupação do território, indicando as áreas mais favoráveis à expansão urbana e evitando, assim, a instalação de novas áreas de risco de ocorrência de desastres naturais.

Defesa civil nos estados

89


3

A Política de Proteção e Defesa Civil nos Estados


vil, por conter medidas e ações de natureza

distinta, envolver todas as instâncias gover-

namentais e uma pluralidade de agentes, em

todas as etapas da gestão de risco de desas-

tres – prevenção, mitigação, preparação, res-

posta e recuperação, deve ser implementada

de forma sistêmica e coordenada.

Relembrando a determinação de que é dever

dos Estados, assim como da União e dos

Municípios, adotar as medidas necessárias

à redução de riscos de desastres, aos Esta-

dos cabe, de acordo com suas peculiaridades,

em termos de seus arranjos administrativos e

institucionais, promover a implementação das

medidas indicadas na política nacional.

3.1. Competências dos Estados

A Lei nº 12.608/12 atribui aos Estados as se-

guintes competências:

Art. 7º. Compete aos Estados:

I - Executar a política nacional de proteção e

defesa civil em seu âmbito territorial;

II - Coordenar as ações do Sistema Nacional

de Proteção e Defesa Civil em articulação com

a União e os Municípios;

III - Instituir o Plano Estadual de Proteção e

Defesa Civil;

IV - Identificar e mapear as áreas de risco e

realizar estudos de identificação de ameaças,

suscetibilidades e vulnerabilidades, em arti-

culação com a União e os Municípios;

V - Realizar o monitoramento meteorológico,

hidrológico e geológico das áreas de risco, em

articulação com a União e os Municípios;

VI - Apoiar a União, quando solicitado, no reco-

nhecimento de situação de emergência e estado

de calamidade pública;

VII - Declarar, quando for o caso, estado de cala-

midade pública ou situação de emergência;

VIII - Apoiar, sempre que necessário, os Municí-

pios no levantamento das áreas de risco, na ela-

boração dos Planos de Contingência de Proteção

e Defesa Civil e na divulgação de protocolos de

prevenção e alerta e de ações emergencial.

As competências do Distrito Federal, por sua

característica de indivisibilidade territorial,

equiparam-se, conforme o caso, às dos Esta-

dos e às dos Municípios, inclusive no que diz

respeito à política de proteção e defesa civil.

90


Entre as atribuições dos Estados há a de “exe-

cutar a política nacional em seu território”,

o que significa fixar os objetivos, diretrizes e

mecanismos de atuação para proteção e defe-

sa civil. Não se trata de definir uma política

independente, distinta da nacional, mas de

adequar os objetivos e diretrizes nacionais às

peculiaridades de cada Estado, assim como

de estabelecer as estratégias e mecanismos de

atuação, segundo suas peculiaridades.

É importante que haja a institucionalização

da política, aprovada em lei estadual, indican-

do, com clareza:

• As competências e as formas de articula-

ção do Estado e dos Municípios relativas

às atividades de proteção e defesa civil;

• Os órgãos e instituições que deverão atu-

ar, ou seja, a composição do Sistema de

Proteção e Defesa Civil em nível estadual;

• A forma de atuação dos órgãos de proteção

e defesa civil;

• Os mecanismos de articulação com os ór-

gãos setoriais;

• As formas de participação da população.

Deverá dispor sobre a elaboração e imple-

mentação do Plano Estadual de Proteção e

Defesa Civil, complementando o conteúdo

mínimo estabelecido na Lei nº 12.608/12,

adequando-o às características do Estado.

Deverá abordar as questões relativas ao sis-

tema de monitoramento e de alerta, além do

sistema de informações, no âmbito do Esta-

do, entre outros dispositivos.

A institucionalização da política no Estado

estabelece o marco referencial para a atuação

administrativa dos órgãos estaduais de pro-

teção e defesa civil, assim como dos demais

integrantes do SINPDEC no Estado (órgãos

setoriais, de apoio, setor privado, entidades

comunitárias). Estabelece as grandes linhas

de atuação da política de proteção e defesa

civil no âmbito do Estado, suas diretrizes,

objetivos e prioridades, as formas de plane-

jamento e implementação das ações, com

vistas à redução dos riscos de desastres e ao

atendimento das situações de desastre.

Vários Estados aprovaram leis estaduais ins-

tituindo as políticas de proteção e defesa ci-

vil, a exemplo do Estado do Paraná.

91


A Lei estadual nº 9.500, aprovada em 24 de julho de 2015, institui a Política Estadual de Proteção e Defesa Civil do Estado do Paraná, com base nas

diretrizes, objetivos, competências e normas estabelecidas na lei nacional de proteção e defesa civil. Em linhas gerais, a lei paranaense dispõe sobre:

• O Sistema Estadual de Proteção e Defesa Civil, responsável pela execução da política, com a finalidade de coordenar as medidas de natureza

permanente, para prevenir ou minimizar as consequências danosas de eventos anormais e adversos, previsíveis ou não, e socorrer e assistir as

populações e áreas atingidas;

• A composição do Sistema Estadual: órgão colegiado: Conselho Estadual de Proteção e Defesa Civil – Ceprodec; órgão central: Coordenadoria Es-

tadual de Proteção e Defesa Civil – Cepdec; órgãos regionais: Coordenadorias Regionais de Proteção e Defesa Civil – Corpdec; órgãos municipais:

órgãos de coordenação de proteção e defesa civil no município; órgãos setoriais das três esferas de governo; órgão de assessoramento: Centro de

Estudos e Pesquisas sobre Desastres – Ceped/PR, da Casa Militar;

• A natureza das ações de proteção e defesa civil, de caráter permanente, nas situações de normalidade como de anormalidade, compreendendo as ati-

vidades de prevenção, mitigação, preparação, resposta e recuperação.

• O apoio, a ser prestado aos municípios, sempre que necessário, no levantamento das áreas de atenção e de risco, na elaboração dos Planos de

Contingência de Proteção e Defesa Civil, na divulgação de protocolos de prevenção e alerta e de ações emergenciais, bem como na realização de

exercícios simulados;

• A necessidade de se manter operantes a Coordenadoria Estadual e as Coordenadorias Regionais, utilizando-se da estrutura institucional de pes-

soal, operacional e administrativa do Comando do Corpo de Bombeiros, de forma a apoiar os municípios na realização das ações de proteção e

defesa civil, promovendo a integração entre a coordenação estadual e os municípios;

• A execução, sob coordenação da Coordenadoria Estadual, de ações de proteção e defesa civil, por meio do Comando do Corpo de Bombeiros, res-

peitadas suas atribuições legais;

• O apoio aos municípios na criação e fortalecimento do órgão e do Conselho municipal de proteção e defesa civil, bem como na implementação e

operação de sistemas locais de alerta precoce;

• A instalação dos Conselhos Municipais de Gestão de Riscos e Desastres ou de Proteção e Defesa Civil para auxiliar na elaboração e revisão de

planos, bem como no acompanhamento e fiscalização da implementação das políticas estadual, nacional e municipal de Proteção e Defesa Civil;

• A atuação permanente das Coordenadorias Municipais de Proteção e Defesa Civil, promovendo a integração com as demais instituições públicas

locais;

92


• O conteúdo do Plano Estadual de Proteção e Defesa Civil, que deve conter as atribuições setoriais específicas dos planos setoriais de proteção e

defesa civil;

• A elaboração do Plano Municipal de Proteção e Defesa Civil contendo as principais diretrizes para a gestão de riscos e desastres, promovendo a

participação de representantes da sociedade civil organizada e de lideranças sociais;

• A elaboração do Plano de Implantação de Obras e Serviços para a redução de riscos de desastres, conforme orientações da Coordenadoria Es-

tadual de Proteção e Defesa Civil;

• O planejamento integrado visando à redução do risco de desastres em regiões metropolitanas ou aglomerações urbanas.

Observe-se que a lei paranaense institui o

Plano Municipal de Proteção e Defesa Civil,

que deverá conter, no mínimo, a definição de

diretrizes, metas e ações próprias ou a serem

desenvolvidas pelos órgãos setoriais, a mé-

dio e longo prazos. Também dispõe sobre o

Plano Municipal de Contingência que deverá

conter, pelo menos, o cadastro das áreas de

atenção, de abrigos, de recursos, ações opera-

cionais, organização dos exercícios simulados

e localização dos centros de recepção de ajuda

humanitária.

3.1.1. Plano Estadual

de Proteção e Defesa Civil

O Plano Estadual é o instrumento de plane-

jamento das atividades de proteção e defesa

civil e deverá ter, como conteúdo mínimo, se-

gundo a Lei nº 12.608/12:

Artigo 7º, parágrafo único:

I - A identificação das bacias hidrográficas

com risco de ocorrência de desastres;

II - As diretrizes de ação governamental de

proteção e defesa civil no âmbito estadual, em

especial no que se refere à implantação da rede

de monitoramento meteorológico, hidrológico

e geológico das bacias com risco de desastre.

Além desse conteúdo mínimo, cada Estado

poderá estabelecer conteúdo complementar

para o seu Plano de Proteção e Defesa Civil,

em função das características dos riscos de

desastres mais recorrentes em seu território.

93


3.1.2. Identificação

e Monitoramento das

Áreas de Risco

Uma importante atribuição do Estado é a

identificação e mapeamento de áreas de ris-

co. Nesse sentido, a Lei nacional determina

que os Estados, em articulação com a União

e os Municípios, promovam a identificação e

mapeamento dessas áreas, assim como das

ameaças, suscetibilidades e vulnerabilidades,

para possibilitar a adoção de medidas de pre-

venção e mitigação. Cabe ao Estado, de igual

forma, prestar apoio aos municípios para a

avaliação das áreas de risco existentes.

Ao Estado cabe realizar o monitoramento me-

teorológico, hidrológico e geológico das áreas

de risco, assim como dos riscos biológicos e

químicos, de forma articulada com a União

e os Municípios. Os Estados devem produzir

alertas sobre a possibilidade de ocorrência

de desastres, também em articulação com a

União e os Municípios.

3.1.3. Apoio aos Municípios

e à União

As demais competências do Estado, listadas

na Lei nº 12.608/12, podem ser agrupadas

como atividades de apoio aos Municípios

e à União. O apoio aos Municípios, quando

solicitado, será para a elaboração dos Planos

de Contingência de Proteção e Defesa Civil e

para a divulgação de protocolos de prevenção

e alerta e para as ações emergenciais.

Na ocorrência de desastres, o Estado poderá

ser solicitado a apoiar a União no reconheci-

mento da situação de emergência ou estado de

calamidade pública, ou declará-los, por inicia-

tiva própria, dependendo das circunstâncias.

3.2. Regionalização da Política

de Proteção e Defesa Civil

O evento adverso poderá ter impacto em

áreas geográficas de maior ou menor abran-

gência, e, com frequência, os desastres não se

limitam ao território de um único município,

podendo abranger uma região inteira ou até

mesmo mais de um estado. Portanto, as polí-

ticas e planos a serem adotados deverão levar

em conta distintos recortes espaciais, como

as regiões metropolitanas, as aglomerações

urbanas ou as microrregiões.

O Estado pode adotar diferentes formas de re-

gionalização para obter maior capilaridade das

ações de proteção e defesa civil, segundo crité-

rios bem definidos de contiguidade territorial,

características geográficas, similitude de fenô-

menos observados, tipo de riscos encontrados

ou gestão descentralizada já adotada para a

implementação das diversas políticas públicas.

Para viabilizar as ações de proteção e defesa

civil nesses diferentes recortes territoriais, o

Estado poderá criar órgãos regionais específi-

cos ou apoiar-se em organismos já existentes

de gestão descentralizada.

94


Proteção e Defesa Civil em Regiões

Metropolitanas e Aglomerações Urbanas

Uma forma de regionalização relevante para

a Política Nacional de Proteção e Defesa Ci-

vil é a referente às Regiões Metropolitanas

e Aglomerações Urbanas, já que são figuras

institucionalizadas, dotadas de competências

especificas e formas de administração dos as-

suntos de interesse comum.

O Estatuto da Metrópole (Lei Federal nº

13.089, de 12 de janeiro de 2015) tem como

objetivo promover a integração de ações en-

tre os municípios de uma metrópole ou aglo-

meração urbana, em parceria com os gover-

nos estadual e federal. Trata do planejamento

e da gestão das regiões metropolitanas e aglo-

merações urbanas, mediante o Plano de De-

senvolvimento Urbano Integrado e a estrutu-

ração de órgãos responsáveis pela governança

regional, também aplicável, no que couber, às

microrregiões instituídas pelos Estados, com

características predominantemente urbanas,

para tratar das funções de interesse comum.

Região metropolitana: espaço urbano com

continuidade territorial que, em razão de sua

população e relevância política e socioeconô-

mica, tem influência nacional ou sobre uma

região que configure, no mínimo, a área de

influência de uma capital regional, conforme

os critérios adotados pela Fundação Instituto

Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE.

Aglomeração urbana: unidade territorial

urbana constituída pelo agrupamento de 2

(dois) ou mais Municípios limítrofes, carac-

terizada por complementaridade funcional

e integração das dinâmicas geográficas, am-

bientais, políticas e socioeconômicas.

O Plano de Desenvolvimento Urbano In-

tegrado é de elaboração obrigatória, sendo

aprovado por lei estadual, devendo ser revis-

to a cada 10 anos e abranger todos os muni-

cípios integrantes da região metropolitana ou

aglomeração urbana, abrangendo suas áreas

urbanas e rurais.

Os Planos Diretores municipais deverão ser

compatibilizados com o Plano de Desenvolvi-

mento Urbano Integrado, que será elaborado

no prazo de 3 anos. Há sanções pelo não cum-

primento dessas exigências constantes do

Estatuto da Metrópole, pois os governadores

ou os agentes responsáveis, assim como os

Prefeitos, poderão incorrer em improbidade

administrativa, caso descumpram o prazo de

elaboração ou de compatibilização dos Planos

Diretores.

O Plano de Desenvolvimento Urbano Inte-

grado deverá contemplar, entre seus requisi-

tos mínimos, “a delimitação das áreas com

restrições à urbanização visando à prote-

ção do patrimônio ambiental ou cultural,

bem como das áreas sujeitas a controle es-

pecial pelo risco de desastres naturais, se

existirem. ” (Artigo 12, § 1º, inciso V da Lei nº

13.089, de 2015).

Observa-se, pois, a importância atribuída ao

planejamento territorial de âmbito regional,

com a clara determinação das áreas de risco,

como forma de se adotar medidas de preven-

ção e de mitigação de desastres. É muito im-

portante a participação dos órgãos de prote-

ção e defesa civil, juntamente com os órgãos

responsáveis pelo planejamento urbano, nes-

sa etapa de identificação das áreas de risco.

As questões de proteção e defesa civil devem

ser consideradas nas regiões metropolitanas

e aglomerações urbanas por serem as mais

urbanizadas do País, onde as ameaças são

recorrentes, tanto em relação aos desastres

naturais como aos tecnológicos e biológicos.

O objetivo é inserir redução dos riscos de de-

sastres como um tema transversal ao planeja-

mento e gestão dessas unidades territoriais.

Um bom exemplo da gestão de riscos de de-

sastres é o da região metropolitana de Cam-

pinas, São Paulo.

95


La Región Metropolitana de Campinas, que comprende 20 municipios, es administrada por la

Agencia Metropolitana (Agemcamp), agencia estadual vinculada a la Secretaría Estadual de

Economía y Planeación, con el fin de promover la organización, planificación y ejecución de las

funciones públicas de interés general en el área metropolitana. Su tarea consiste en establecer

objetivos, planes, programas y proyectos de interés común metropolitanos y fiscalizar la imple-

mentación de las directrices y normas metropolitanas. Cuenta con el Consejo para el Desarrollo,

de naturaleza deliberativa y política, integrado por los alcaldes de la región y los representantes

del Estado. El Consejo opera a través de Cámaras Temáticas, entre ellas la de Defensa Civil,

creada en menos de seis años, con la misión de identificar, analizar y proponer al Consejo las

cuestiones relacionadas con la protección y defensa civil; para adaptar la legislación municipal a

las directrices de la política nacional y regional de protección y defensa civil; para establecer, or-

ganizar y promover la adopción de procedimientos comunes para todos los municipios miembros

de la zona metropolitana y para adquirir el equipamiento necesario.

La Región Metropolitana de Campinas cuenta con recursos del Fondo de Desarrollo de la

Región Metropolitana, o FUNDOCAMP, establecido en 2006 con fondos estaduales (80%) y

de los municipios metropolitanos (20%) para financiar los programas y actividades de interés

metropolitano.

La creación de sistemas municipales de protección y defensa civil fue una de las primeras accio-

nes de la Cámara Temática de Defensa Civil, que ha prestado apoyo para la creación de organis-

mos municipales de defensa civil y la actualización de la legislación municipal, proporcionando

una acción sistémica, a nivel municipal y regional.

El Agemcamp tiene como norma de gestión la formalización de los procedimientos a ser adop-

tados, por medio de instrumento legal o reglamentario. La legislación permite el seguimiento

de la eficacia de las acciones en los municipios, inclusive para responsabilizar a aquellos que no

respeten o no cumplan las normas establecidas.

Municípios

98


99


4

A Política de Proteção e Defesa Civil nos Municípios

O Município é o responsável primeiro pelas

ações de redução dos riscos de desastres em

seu território, devendo coordenar a imple-

mentação da Política Nacional de Proteção e

Defesa Civil em todos os seus componentes,

com ênfase para a prevenção. Para tanto, os

gestores municipais devem integrá-la às de-

mais políticas públicas e trabalhar articulada-

mente com as outras esferas de poder, com

vistas ao bem-estar da população.

4.1. Competência dos

Municípios na Gestão de Riscos

de Desastres

A Lei nº 12.608/12, no artigo 8º, trata das

competências dos Municípios, tanto nos as-

pectos gerais da política de proteção e defesa

civil - planejamento e gestão-, como nos as-

pectos específicos, relacionados às etapas da

gestão de riscos de desastres: prevenção, mi-

tigação, preparação, resposta e recuperação.

Cabe ao município, portanto, adotar uma sé-

rie de medidas, tais como:

• Implementação da política municipal de

proteção e defesa civil (inciso I);

• Coordenação dos órgãos integrantes do

Sistema de Proteção e Defesa Civil, no

âmbito local, de forma articulada com o

Estado e a União (inciso II);

• Inserção das questões ligadas à gestão de

riscos de desastres no planejamento mu-

nicipal (inciso III);

• Gerenciamento das áreas de risco existen-

tes em seu território, por meio de medi-

das como:

- Identificar e mapear essas áreas (inciso

IV);

- Fiscalizar o uso e ocupação dessas áreas,

impedindo novas ocupações nesses lo-

cais (inciso V);

- Identificar, fiscalizar, por meio de visto-

rias, as edificações e as áreas de risco, o

que poderá resultar em intervenção, de

forma preventiva, assim como em eva-

cuação da população das áreas de alto

risco ou das edificações vulneráveis (in-

ciso VII);

100


Adoção de medidas de prevenção e prepara-

ção para o desastre, como:

- organizar e administrar abrigos provi-

sórios para assistência à população em

situação de desastre, em condições ade-

quadas de higiene e segurança (inciso

VIII);

- manter a população informada sobre

áreas de risco e ocorrência de eventos

extremos, bem como sobre protocolos

de prevenção e alerta e sobre as ações

emergenciais em circunstâncias de de-

sastres (inciso IX);

- mobilizar e capacitar os radioamadores

para atuação na ocorrência de desastre

(inciso X);

- realizar regularmente exercícios simu-

lados, conforme Plano de Contingência

de Proteção e Defesa Civil (inciso XI);

Atuação em situação de desastre, por meio

das seguintes medidas:

- declarar situação de emergência ou es-

tado de calamidade pública (inciso VI);

- manter a União e o Estado informados

sobre a ocorrência de desastres e as ati-

vidades de proteção civil no Município

(inciso XIV);

- promover a coleta, a distribuição e o

controle de suprimentos em situações

de desastre (inciso XII);

- proceder à avaliação de danos e prejuí-

zos das áreas atingidas por desastres

(inciso XIV);

- estimular a participação de entidades

privadas, clubes de serviços, organiza-

ções não governamentais, associações

de classe e comunitárias; promover o

treinamento de associações de volun-

tários para atuação conjunta com as co-

munidades (inciso XV);

- prover solução de moradia temporária

às famílias atingidas por desastres (in-

ciso XVI).

Além das competências supramencionadas,

deve-se relembrar que há competências co-

muns aos Municípios, aos Estados e União,

a saber:

• Promover a cultura nacional de prevenção,

visando à maior conscientização acerca

dos riscos de desastres e estimular com-

portamentos de prevenção, para evitar ou

minimizar a ocorrência de desastres.

O município deverá adotar medidas que

promovam a conscientização da população

acerca dos riscos de desastres, ou seja, de-

verá internalizar o princípio da prevenção e

da precaução, bem como da informação, em

todas as ações da Administração local. Para

isso, deverá:

• Estimular a reorganização do setor produ-

tivo e a reestruturação econômica das áre-

as atingidas por desastres, ou seja, adotar,

no âmbito de sua competência, as medi-

das de apoio e incentivo às atividades eco-

nômicas impactadas por desastres.

• Estabelecer medidas preventivas de segu-

rança contra desastres em escolas e hospi-

tais situados em áreas de risco.

Como essas medidas têm relação com o or-

denamento territorial, competência do mu-

nicípio, cabe-lhe atentar para as condições de

segurança contra desastre em relação à insta-

lação e funcionamento dos equipamentos de

educação e saúde em áreas vulneráveis.

• Oferecer capacitação de recursos humanos

para as ações de proteção e defesa civil.

A atuação dos órgãos municipais de proteção

e defesa civil é muito importante no que se

refere à capacitação de recursos humanos,

envolvendo todos os agentes de proteção e

defesa civil, sejam eles públicos ou privados.

Programas de capacitação de recursos hu-

manos têm sido amplamente adotados em

numerosos municípios, sob o comando dos

101


órgãos municipais e estaduais de proteção e

defesa civil.

• Fornecer dados e informações para o sis-

tema nacional de informações e monito-

ramento de desastres.

Trata-se de manter atualizados os dados do

Sistema Nacional de Informações e Monito-

ramento de Desastres, e, em especial, o Sis-

tema Integrado de Informações sobre Desas-

tres – S2ID, instituído pelo governo federal,

que não pode prescindir do fornecimento

de dados e informações atualizadas e perió-

dicas voltadas à gestão dos riscos de desas-

tres. Cabe, portanto, ao município informar

todos os eventos e os desastres ocorridos em

seu território e não apenas nas ocasiões que

demandem o reconhecimento dos desastres,

pela União, de forma a se pleitear recursos.

Maiores referências: ver Manual A Gestão de

Riscos de Desastres no Brasil.

4.1.1. Execução da Política

no Âmbito Local

A política de proteção e defesa civil é execu-

tada no plano local, pois é no território mu-

nicipal que os desastres acontecem, cabendo

ao Poder Público local adotar medidas para a

prevenção, mitigação, preparação, resposta e

recuperação, com o apoio das demais instân-

cias governamentais.

Um aspecto relevante para a efetiva implemen-

tação da política nacional de proteção e defesa

civil, é a existência de uma sólida base institucio-

nal, de forma a promover a atuação coordenada

das três esferas de governo, além de estimular a

participação de todos os atores relevantes para

a redução dos riscos de desastres.

A política municipal de proteção e defesa ci-

vil é a concretização, no plano local, das di-

retrizes e normas da política nacional, ou

seja, consolida o comprometimento das au-

toridades municipais, de forma a assegurar

a visão sistêmica e coordenada da Política de

Proteção e Defesa Civil. Nesse sentido, a Lei

Federal nº 12.608/2012 dispõe que cabe ao

município “executar a política nacional em

âmbito local”, além de “coordenar as ações

do SINPDEC no âmbito local, em articula-

ção com a União e os Estados”.

A política municipal está baseada nos mesmos

princípios e diretrizes da política nacional, ou

seja, tem como objetivo central reduzir os ris-

cos de desastres. Como já mencionado neste

Manual, a redução dos riscos é dever do Mu-

nicípio, assim como da União e do Estado.

Não cabe, pois, ao administrador local decidir

pela conveniência, ou não, de adotar uma po-

lítica de proteção e defesa civil, já que é uma

obrigação legal, tocando-lhe dotar o municí-

pio das condições necessárias para tanto. Sob

pena de omissão, as medidas voltadas à redu-

ção de riscos de desastres, enfeixadas numa

política local, no âmbito da política nacional,

devem necessariamente ser adotadas.

A formulação de uma política municipal de

proteção e defesa civil, portanto, significa

traduzir, no âmbito local, as diretrizes e es-

tratégias de atuação para a redução dos riscos

de desastres; estabelecer os mecanismos de

inserção da redução de riscos de desastres no

planejamento territorial e urbano e na execu-

ção de projetos de infraestrutura; adotar os

instrumentos de proteção e defesa civil, como

o plano de contingência, de redução de riscos

de desastres, entre outros; definir os órgãos

responsáveis, e suas atribuições, pela imple-

mentação das ações de proteção e defesa civil

(integrantes do Sistema Municipal de Prote-

ção e Defesa Civil); estabelecer as formas de

102


articulação entre os órgãos setoriais do mu-

nicípio e destes com os das demais instâncias

governamentais, bem como com os demais

atores relevantes para a redução de riscos no

município – comunidade, sociedade civil or-

ganizada, entidades privadas, entidades de

acadêmicas e de pesquisa; adotar os mecanis-

mos a serem utilizados para a conscientiza-

ção e para a mobilização da sociedade, entre

outros aspectos.

Trata-se de institucionalizar a proteção e

defesa civil, como uma política pública, tor-

nando-a uma atividade perene, dotada de re-

conhecimento político, com objetivos claros,

instrumentos de atuação e recursos adequa-

dos à sua efetiva implementação, mediante a

edição de lei municipal.

Alguns municípios já institucionalizaram a

política e o sistema de proteção e defesa civil

por meio de legislação municipal.

4.1.2. Inserção das Questões de

Redução de Riscos de Desastres no

Planejamento Municipal

A redução dos riscos de desastres é um tema

transversal a ser considerado nas políticas de

meio ambiente, habitação, saneamento, edu-

cação, assistência social, saúde, e, em especial,

no que se refere ao ordenamento territorial,

já que a distribuição da população e ativida-

des econômicas no território municipal pode

gerar riscos, em função da vulnerabilidade de

determinados locais.

Portanto, os órgãos de proteção e defesa civil

devem ter um maior protagonismo junto aos

órgãos de planejamento urbano, de habita-

ção, saneamento, transportes, entre outros,

para garantir a não ocupação das áreas de

risco ou vulneráveis. O papel da proteção e

defesa civil é contribuir nas ações de preven-

ção e mitigação, a cargo de outros órgãos da

Prefeitura, e não apenas atuar nas ações de

preparação e resposta.

Nesse sentido, a Lei nº 12.608/12 estabele-

ce uma série de diretrizes e normas, a seguir

analisadas.

• A política urbana e a gestão de riscos de

desastres

Como já mencionado neste Manual (Item

2.8. Política de Habitação de Interesse Social)

o Estatuto da Cidade – Lei Federal nº 10.257,

de 2001, trata das diretrizes gerais e dos ins-

trumentos da política urbana nacional, den-

tre eles o Plano Diretor Municipal. Entre as

diretrizes gerais, trata da ordenação e con-

trole do uso do solo, que deve evitar, entre

outros, a “exposição da população a riscos de

desastres” (artigo 2º, VI, h).

Portanto, no processo de ordenamento e con-

trole do uso e ocupação do solo urbano, exi-

ge-se que seja evitada a exposição da popu-

lação, ou seja, reitera-se a necessidade de se

atuar para reduzir os riscos de desastres. Essa

diretriz, considerada de ordem pública, deve

ser necessariamente observada, sob pena de

sanções, conforme disposto no Estatuto da

Cidade. Essa exigência deve ser cumprida por

todos os municípios, independentemente de

estarem ou não incluídos no Cadastro Nacio-

nal de municípios com áreas de risco de des-

lizamentos, inundações ou outros processos

geológicos ou hidrológicos correlatos.

Entre os instrumentos de política urbana e de

ordenamento territorial, o Estatuto da Cidade

dispõe sobre o Plano Diretor, definido como

o “instrumento básico da política de desen-

103


volvimento e expansão urbana”. É o principal

instrumento do planejamento municipal, no

qual são fixadas as diretrizes e normas gerais

do uso e ocupação do solo no município. Suas

determinações devem ser observadas por to-

dos os demais planos setoriais, já que cabe

ao Plano Diretor determinar a “função social

da cidade e da propriedade urbana”. Planos

setoriais como os de habitação de interesse

social, de saneamento, de resíduos sólidos,

de transportes e mobilidade, enfim, todas as

peças de planejamento que tragam consequ-

ências no ordenamento territorial e urbano

do município devem observar suas diretrizes

e estratégias.


vil corretamente alinhou-se ao Plano Diretor

para alcançar dois de seus objetivos: “incor-

porar a redução do risco de desastre e as ações

de proteção e defesa civil entre os elementos

da gestão territorial e do planejamento das

políticas setoriais” e “estimular o ordenamen-

to da ocupação do solo urbano e rural, ten-

do em vista sua conservação e a proteção da

vegetação nativa, dos recursos hídricos e da

vida humana” (Lei 12.608/12, Art. 5o, inci-

sos IV e X).

Nesse sentido, os órgãos de proteção e defesa

civil têm um importante papel na formulação

do planejamento territorial e urbano do mu-

nicípio, de forma que possam ser determina-

das as áreas de risco, as expostas a ameaças

e vulneráveis, o que possibilitará a adoção de

propostas de uso e ocupação do solo que pre-

vinam a ocorrência de desastres.

• A legislação urbanística e as áreas de risco

Não basta tratar da redução de riscos no

âmbito do Plano Diretor. É essencial que a

legislação municipal, como as leis de parcela-

mento do solo urbano, de uso e ocupação do

solo urbano, ou lei de zoneamento urbano, e

o Código de Obras e Edificações estabeleçam

normas para reduzir os riscos de desastres e,

em especial, determinem em que áreas a ocu-

pação é permitida ou não.

Nem sempre o disposto nos Planos Diretores

é observado, pois a legislação urbanística, ne-

cessária para sua implementação, não existe,

está desatualizada ou em desacordo com o

disposto no referido Plano Diretor. Portan-

to, é fundamental que as leis urbanísticas se-

jam atualizadas, e reflitam a real situação de

uso e ocupação do solo no município. Cabe

a essa legislação determinar onde e em que

condições é possível edificar. Portanto, as

áreas vulneráveis, sujeitas a inundações, a

deslizamentos ou a outros tipos de ameaças,

devem ser consideradas como não edificáveis

nas leis de uso e ocupação do solo.

Nesse sentido, estabelece a Lei nº 12.608/12:

Art. 23. É vedada a concessão de licença ou

alvará de construção em áreas de risco indica-

das como não edificáveis no plano diretor ou

legislação dele derivada.

Trata-se de norma de extrema importância

para a gestão de riscos de desastres nas áreas

urbanas, já que veda a possibilidade de cons-

trução em áreas de risco. Uma vez que tenha

sido verificada a vulnerabilidade de determi-

nada área, ou seja, havendo risco de desas-

tre, a Administração municipal, através do

órgão responsável pela concessão de licença

de construção (Secretaria de Urbanismo, por

exemplo) deverá negar a licença de constru-

ção (e o respectivo alvará de construção). Essa

prerrogativa decorre do fato de essas áreas

serem consideradas não edificáveis, ou seja,

não são passiveis de ocupação, desde que o

Plano Diretor ou a correspondente legislação

urbanística assim tenha determinado.

Portanto, é fundamental que o município

tenha um Plano Diretor atualizado, no qual

constem as áreas de risco (com base no ma-

peamento e nas cartas geotécnicas de aptidão

à urbanização), assim como leis de uso e ocu-

pação do solo urbano, na qual estejam indi-

cadas, com clareza, as áreas vulneráveis e de

risco, caracterizando-as como não edificáveis.

104


A Lei nº 12.608/12 alterou a redação da lei

de parcelamento do solo urbano, que tra-

ta do loteamento e do desmembramento, Lei

Federal nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979

(artigo 12). Duas determinações importantes

devem ser observadas em relação à aprovação

de loteamentos e desmembramentos:

• Em todos os municípios, é vedada a

aprovação de projeto de loteamento e

desmembramento em áreas de risco,

definidas como não edificáveis, no Plano

Diretor ou em legislação dele derivada.

Esta norma complementa a que veda a apro-

vação de edificações em áreas de risco (aci-

ma mencionada), pois também é proibida a

aprovação de loteamento ou desmembra-

mento de imóveis situados em áreas de risco,

consideradas como não edificáveis.

Em suma, o fato de uma área ser considera-

da como de risco pelo Plano Diretor ou pela

legislação municipal traz como consequência

a impossibilidade de a Administração muni-

cipal aprovar qualquer loteamento, desmem-

bramento ou construções. Essas áreas não

são passíveis de serem ocupadas.

• Nos municípios inseridos no Cadastro

Nacional, a aprovação de loteamentos e

desmembramentos, em áreas passíveis de

serem ocupadas, dependerá de uma exi-

gência adicional, ou seja, a apresentação

de projeto de parcelamento, à Prefeitura,

observados os requisitos mencionados na

carta geotécnica de aptidão à urbanização.

Com essa providência, assegura-se que a Ad-

ministração municipal estará amparada em

critérios técnicos, constantes da carta geotéc-

nica, para aprovar novas ocupações urbanas,

evitando, assim, a criação de áreas de risco de

desastres.

Cabe mencionar a importância, além das leis

urbanísticas, do Código de Obras e Edifica-

ções, contendo normas e requisitos que ga-

rantam construções resilientes, capazes de

fazer face às ameaças e riscos de desastres.

O projeto técnico a ser observado, a qualidade

dos materiais utilizados e demais exigências

para edificações e obras mais seguras devem

constar do Código de Obras e Edificações do

município, como importante medida para a

redução dos riscos de desastres.

A existência de legislação urbanística e

edilícia atualizada é essencial para que a

Administração municipal exerça o controle e

a fiscalização da ocupação do solo urbano.

4.1.3. Gerenciamento

das Áreas de Risco

• O gerenciamento das áreas de risco exis-

tentes no território municipal deve ser

feito por meio de:

• Identificação e mapeamento dessas áreas

• Fiscalização do uso e da ocupação dessas

áreas, impedindo novas ocupações nesses

locais

• Fiscalização, por meio de vistorias, das

edificações e das áreas de risco, o que po-

derá resultar em intervenção, de forma

preventiva, assim como em evacuação da

população das áreas de alto risco ou das

edificações vulneráveis

Cabe ao município identificar e mapear as

áreas de risco que deverão constar do Plano

Diretor e da legislação urbanística municipal,

com o apoio da União e do Estado. As áreas

de risco devem ser fiscalizadas para evitar

ocupações indevidas. A fiscalização somen-

te será efetiva se houver determinação le-

gal que a ampare. Trata-se do exercício do

poder de polícia do município, cabendo à fis-

calização atestar o cumprimento das normas

urbanísticas e edilícias.

105


Recomenda-se que cada município, ao tratar

das atribuições dos órgãos locais do sistema

de proteção e defesa civil, especifique a quem

cabe as atribuições de fiscalização das áreas

de risco de desastres, observado o disposto

na Lei nº 12.608/2012.

A Lei nº 12.608/12 menciona, também, a

competência do município para reconhecer,

mediante vistoria técnica (uma forma de pro-

mover a fiscalização), riscos iminentes, de alto

grau de periculosidade em edificações, com-

prometendo a segurança e a saúde dos ocu-

pantes. Esse fato justifica a adoção de medidas

emergenciais, como a interdição do local e das

edificações vulneráveis, assim como a remoção

preventiva da população desses locais.

A fiscalização do uso e ocupação do solo deve

ser exercida pelos agentes municipais, de

acordo com as atribuições de cada órgão.

Como cabe à proteção e defesa civil tratar,

preponderantemente, das questões relativas

à gestão dos riscos de desastres, a fiscalização

deve contar com a participação de agente de

proteção e defesa civil.

4.1.4. Adoção de Medidas

de Preparação para os Desastres

As medidas de preparação para o desastre são

as diretamente afetas à atuação direta ou às

atividades de coordenação realizadas pelos

órgãos de proteção e defesa civil. O rol de ati-

vidades demandadas na preparação para os

desastres exige a participação de demais ór-

gãos, o que será previsto no Plano de Contin-

gência e objeto de exercícios simulados, para

verificar o grau de preparação do município

em caso de desastre.

A administração dessas atividades requer

protocolos com definição clara das atribui-

ções de cada órgão ou entidade

Para maiores informações, consultar o Manu-

al A Gestão de Riscos de Desastres no Brasil.

A participação da sociedade e dos atores rele-

vantes para a preparação para os desastres é

também uma importante ação a ser promovi-

da pelo município, envolvendo as entidades

privadas, organizações não governamentais,

associações de classe e comunitárias, e vo-

luntários. Através de ações de capacitação

e treinamento, a comunidade poderá contar

com o apoio de uma ampla gama de pessoas

preparadas para prestar apoio em caso de de-

sastres.

4.1.5. Atuação em Situações

de Desastre

Na ocorrência de um desastre, cabe ao mu-

nicípio (ou ao Estado, dependendo do porte

e da abrangência do desastre), declarar a si-

tuação de emergência ou o estado de calami-

dade pública, tema tratado no item 1.7 deste

Manual.

Na ocorrência de desastre, o município deve

manter informados a União e o Estado sobre

a situação e providências tomadas, por meio

do Sistema Integrado de Informações sobre

Desastres – S2ID.

Para maiores informações, consultar o Manu-

al Entendendo a Gestão de Riscos de Desas-

tres no Brasil.

Outras ações de competência do municí-

pio, necessárias à prestação de socorro e de

atendimentos às necessidades da população,

são a coleta, distribuição e controle de supri-

mentos, a provisão de moradia temporária às

famílias desalojadas. A avaliação dos prejuí-

zos e danos causados no território municipal

também se inclui na competência municipal.

106


4.2. Gestão dos Riscos de

Desastres em Municípios

Incluídos no Cadastro Nacional

O Cadastro Nacional de municípios com áre-

as suscetíveis à ocorrência de deslizamentos

de grande impacto, inundações bruscas ou

processos geológicos ou hidrológicos correla-

tos foi instituído pela Lei nº 12.608/12, que

alterou a Lei nº 12.340, de 2010.

A inscrição no Cadastro é feita por iniciativa

do Município ou mediante indicação dos de-

mais entes federados.

Aos municípios incluídos no Cadastro Nacio-

nal é dado tratamento específico, em função

das características dos desastres a que estão

sujeitos. Isso configura, na realidade, uma

estratégia de ação da política nacional, uma

forma de enfeixar um rol de ações a serem

adotadas no caso de desastres geohidromete-

orológicos.

Essas medidas compreendem exigências em

relação à gestão dos riscos de desastres, co-

nhecimento dos riscos, medidas especificas

de prevenção e mitigação, atuação integrada

das três instâncias governamentais, medidas

de monitoramento e condicionantes para a

elaboração do Plano Diretor Municipal e para

a aprovação de parcelamento do solo urbano

4.2.1. Exigências para

os Municípios Integrantes

do Cadastro Nacional

Os Municípios integrantes do Cadastro Na-

cional podem contar com o apoio da União e

dos Estados para o cumprimento das exigên-

cias estabelecidas, a seguir descritas:

• Instituir órgãos municipais de defesa civil,

de acordo com os procedimentos estabele-

cidos pelo órgão central do Sistema Nacio-

nal de Proteção e Defesa Civil – SINPDEC

Trata-se de dotar o município de condições,

do ponto de vista administrativo, para de-

sempenhar as atividades ligadas à gestão de

riscos de desastres exigidas pela legislação,

pelo fato de integrar o Cadastro Nacional. Na

realidade, todos os municípios devem contar

com órgãos de proteção e defesa civil, mas,

no caso em questão, essa exigência é reitera-

da pela lei nacional de proteção e defesa civil,

Lei nº 12.608/12.

• Elaborar o Plano Diretor

A lei nacional de proteção e defesa civil deu

nova redação ao artigo 41 do Estatuto da Ci-

dade, acrescentando, ao rol dos municípios

que, originalmente, eram obrigados a ela-

borar ou revisar o Plano Diretor, no prazo

máximo de 5 anos, os “incluídos no Cadastro

Nacional de Municípios com áreas suscetíveis à

ocorrência de deslizamentos de grande impacto,

inundações bruscas ou processos geológicos ou hi-

drológicos correlatos”.

A elaboração do Plano Diretor nesses municí-

pios deverá levar em consideração o plano de

recursos hídricos, de acordo com o disposto

na legislação nacional de recursos hídricos. O

conteúdo do Plano Diretor para esses municí-

pios observará determinações legais, confor-

me mencionado no item 4.2.2. Conteúdo do

Plano Diretor.

• Elaborar o Plano de Contingência de Pro-

teção e Defesa Civil.

O Plano de Contingência de Proteção e Defesa

Civil será elaborado no prazo de 1 (um) ano,

sendo submetido à avaliação e à prestação de

contas anual, por meio de audiência pública,

com ampla divulgação (Lei no 12.340, Art.

3-A, § 6º, com a redação dada pelo art. 22 da

Lei no 12.608, de 2012).

• Elaborar o mapeamento e a carta geotéc-

nica de aptidão à urbanização

O mapeamento deve conter as áreas suscetí-

veis à ocorrência de deslizamentos de grande

impacto, inundações bruscas ou processos

geológicos ou hidrológicos correlatos.

107


As cartas geotécnicas estabelecem diretrizes

urbanísticas voltadas para a segurança dos

novos parcelamentos do solo urbano e para

o aproveitamento de agregados para a cons-

trução civil.

A elaboração do mapeamento e das cartas ge-

otécnicas são pressupostos para a indicação

das áreas de risco, e para o estabelecimento de

diretrizes e normas urbanísticas necessárias à

adequada ocupação do território municipal.

• Elaborar o Plano de Implantação de

Obras e Serviços para a redução de riscos

de desastre

Por se tratar de municípios onde, reconheci-

damente, há áreas vulneráveis, que deman-

dam a adoção de medidas de prevenção e de

mitigação dos riscos de desastres, o Plano de

Implantação de Obras e Serviços deve cuidar

da melhoria da infraestrutura necessária para

combater a vulnerabilidade dessas áreas.

• Criar mecanismos de controle e fiscalização

Os mecanismos de controle e a fiscalização da

ocupação das áreas de risco, com o objetivo

de evitar novas edificações em áreas suscetí-

veis à ocorrência de deslizamentos de grande

impacto, inundações bruscas ou processos

geológicos ou hidrológicos correlatos, são

uma exigência legal. Os órgãos de proteção e

defesa civil devem atuar em conjunto com os

órgãos municipais responsáveis pelo ordena-

mento territorial e urbano.

Trata-se de monitorar a ocupação dessas áre-

as sob risco de desastres, com o apoio dos

Estados. O governo federal tem a responsabi-

lidade de publicar, periodicamente, informa-

ções sobre a evolução dessas ocupações nos

municípios integrantes do Cadastro Nacional

(Lei no 12.340, Art. 3-A, § 4º, com a redação

dada pelo art. 22 da Lei no 12.608 de 2012).

Confirmando a importância atribuída pela

política nacional de proteção e defesa civil ao

controle dessas áreas, as referidas informa-

ções serão encaminhadas, para conhecimen-

to e providências, aos Poderes Executivo e

Legislativo dos respectivos Estados e Muni-

cípios e ao Ministério Público.

• Observar critérios para a remoção de popu-

lação de áreas de risco de desastre

A remoção de população, quando necessária,

deverá observar alguns critérios:

• Realizar vistoria no local e elaboração de

laudo técnico que demonstre os riscos da

ocupação para a integridade física dos

ocupantes ou de terceiros

• Notificar a remoção aos ocupantes, acom-

panhada de cópia do laudo técnico e,

quando for o caso, de informações sobre

as alternativas oferecidas pelo Poder Pú-

blico para assegurar seu direito à mora-

dia. Na hipótese de remoção de edifica-

ções, deverão ser adotadas medidas que

impeçam a reocupação da área.

Os programas habitacionais da União, dos

Estados, do Distrito Federal e dos Municípios

devem priorizar a relocação de comunidades

atingidas e de moradores de áreas de risco.

Fica a União autorizada a conceder incentivo

ao Município que adotar medidas voltadas ao

aumento da oferta de terra urbanizada para

utilização em habitação de interesse social.

Esse incentivo inclui a transferência de recur-

sos para a aquisição de terrenos destinados

a programas de habitação de interesse social.

108


4.2.2. Conteúdo do Plano Diretor

O Plano Diretor para os municípios integran-

tes do Cadastro Nacional deverá conter:

• Parâmetros de parcelamento, uso e ocupa-

ção do solo urbano;

O Plano Diretor deverá conter orientações

gerais sobre o parcelamento, uso e ocupação

do solo urbano, para subsidiar o estabeleci-

mento de parâmetros e índices urbanísticos

pelas leis de parcelamento do solo urbano, de

uso e ocupação do solo urbano, ou lei de zo-

neamento urbano.

• Mapeamento com as áreas suscetíveis à

ocorrência de deslizamentos de grande

impacto, inundações bruscas ou proces-

sos geológicos ou hidrológicos correlatos;

O mapeamento de áreas de risco é essencial

para o conhecimento das áreas vulneráveis

do território municipal, de forma a orientar

a proposta de ordenamento territorial do

município e de suas áreas urbanas. O mape-

amento é essencial para a indicação das áre-

as não edificáveis, em função dos riscos de

desastres, e demais providências para impe-

dir sua ocupação ou prevenir riscos futuros.

Esse mapeamento deverá levar em conta

as cartas geotécnicas de aptidão à urbani-

zação.

• Proposta de ações de intervenção preven-

tiva e a realocação de população de áreas

de risco de desastre

Equivale à formulação de estratégias, progra-

mas de ação e previsão de áreas seguras para

reassentamento de população vivendo em

áreas de risco, quando necessário, ou para

melhorias nas áreas vulneráveis, de forma a

mitigar ou prevenir a ocorrência de desastres.

É importante o conhecimento sobre os tipos

de riscos de desastres existentes no municí-

pio, para que o Plano Diretor proponha me-

didas adequadas a lidar com suas característi-

cas. É relevante a participação dos órgãos de

proteção e defesa civil no processo de elabo-

ração das propostas do Plano Diretor.

• Indicação de medidas de drenagem urbana

necessárias à prevenção e à mitigação de

impactos de desastres;

Como uma das principais causas de enchen-

tes nas áreas urbanas é a inexistência ou insu-

ficiência da drenagem, o Plano Diretor poderá

estabelecer ações, programas e projetos para

viabilizar obras de drenagem urbana. A con-

tribuição da proteção e defesa civil às propos-

tas do Plano Diretor, em relação à drenagem

urbana, pode ser na determinação das áreas

com prioridade de atendimento, em função

dos riscos de desastres.

• Diretrizes para a regularização fundiária

de assentamentos urbanos irregulares;

Como cabe ao Plano Diretor promover a

função social da propriedade e da cidade, as

diretrizes e ações voltadas à regularização

fundiária, quando for o caso, são importan-

tes para solucionar questões ligadas à posse

e propriedade em assentamentos irregulares,

geralmente os mais expostos aos riscos e vul-

neráveis.

• Previsão de áreas para habitação de inte-

resse social por meio da demarcação de

Zonas Especiais de Interesse Social e de

outros instrumentos de política urbana.

Cabe ao Plano Diretor oferecer alternativas

mais seguras para a localização da população

em áreas de risco, por meio da demarcação

Zonas Especiais de Interesse Social, ou de ou-

tros instrumentos previstos no Estatuto da

Cidade para maior oferta de habitações em

áreas seguras.

109


4.2.3. Articulação Intermunicipal

para a Gestão de Riscos

de Desastres

Com frequência, os desastres ultrapassam

os limites do território municipal, o que exi-

ge atuação articulada entre os municípios

afetados. Diversas formas de articulação

intermunicipal são possíveis, a exemplo de

associações ou consórcios de municípios, es-

tabelecimento de microrregiões homogêneas

ou agrupamento em torno de uma microba-

cia hidrográfica.

Têm sido observados inúmeros arranjos ins-

titucionais entre municípios para a gestão

dos riscos de desastres, com o estabelecimen-

to de programas que definem diretrizes, es-

tratégias, prioridades e ações comuns para a

atuação integrada dos municípios envolvidos.

Podem ser citados os exemplos da Associação

de Municípios da Região Sul- AZONASUL e

da Política Regional do Vale do Paranhana, Re-

gião das Hortênsias e Alto Sinos”, no Rio Gran-

de do Sul.

A AZONASUL - Associação de Municípios da Região Sul, associação existente há 60 anos, reúne

23 municípios do Estado do Rio Grande do Sul, incluindo o Município de Rio Grande. Como re-

sultado da conferência municipal de proteção e defesa civil, a Associação decidiu por uma atuação

de apoio mútuo no que se refere às atividades de defesa civil. Mediante a constatação de que os

municípios da região se encontravam em diferentes estágios de implementação das ações de defe-

sa civil, o colegiado desses municípios definiu o apoio mútuo em 3 eixos principais: a) diagnóstico

da situação dos municípios, com levantamento dos principais riscos; b) medidas mitigatórias; c)

criação dos núcleos de apoio às emergências.

Outro exemplo bem-sucedido é o da Oficina Regional Permanente de Proteção e Defesa Civil

do Vale do Paranhana, Região das Hortênsias e Alto Sinos, que teve início em 2009, quando da

realização da Conferência Municipal de Defesa Civil, em Taquara, o primeiro município brasileiro

a realizá-la. A partir de então, foram realizadas Oficinas de Planejamento e Diagnóstico quinze-

nais, encontros regionais anuais, trocas de experiências entre os operadores de defesa civil dos 8

municípios participantes - Taquara, Parobé, Igrejinha, Três Coroas, São Francisco de Paula, Cará,

Riozinho e Rolante. Em 2012 foi publicada a Política Regional de Proteção e Defesa Civil, docu-

mento que consolida as diretrizes e orientações adotadas pelos referidos municípios.

SINPDEC

113


5

O Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil – SINPDEC

A Lei nº 12.608/12 trata do Sistema Nacional

de Proteção e Defesa Civil, em termos de sua

composição e finalidade, segundo o disposto

no artigo 10:

Art. 10. O Sistema Nacional de Proteção e De-

fesa Civil é constituído pelos órgãos e entidades

da Administração pública federal, dos Estados,

do Distrito Federal e dos Municípios e pelas en-

tidades públicas e privadas de atuação signifi-

cativa na área de proteção e defesa civil.

Parágrafo único. O Sistema Nacional de Pro-

teção e Defesa Civil tem por finalidade contri-

buir para o processo de planejamento, articu-

lação, coordenação e execução dos programas,

projetos e ações de proteção e defesa civil.

Segundo a Lei nº 12.608/12, à União cabe

coordenar o Sistema Nacional de Proteção e

Defesa Civil, em articulação com os Estados,

Distrito Federal e Municípios (artigo 6º, II);

aos Estados cabe coordenar as ações do SINP-

DEC em articulação com a União e os Muni-

cípios (artigo 7º, II) e aos Municípios cabe

coordenar as ações do SINPDEC no âmbito

local, em articulação com a União e os Esta-

dos (artigo 8º, II).

O Sistema Nacional de Proteção e Defesa Ci-

vil é o arranjo organizacional que dá suporte

à implementação da política nacional de pro-

teção e defesa civil e traduz em ação os prin-

cípios e diretrizes dessa política, através de

programas, projetos e ações.

Pelo fato de a política de proteção e defe-

sa civil envolver uma pluralidade de atores,

órgãos e entidades, tanto do setor público

como privado, além de demandar a participa-

ção social e comunitária, requer a adoção de

uma estrutura de gestão capaz de promover

a integração, a articulação e a coordenação

das atividades voltadas à redução dos riscos

de desastres e a garantir adequada resposta e

recuperação no pós-desastre.

A atuação coordenada e integrada dos vários

agentes de proteção e defesa civil, no âmbito

do Sistema, faz-se necessária tanto no de-

correr do processo de planejamento como na

execução e avaliação dos programas, projetos

e ações de proteção e defesa civil.

114


Ao estabelecer que o Sistema Nacional é

composto por órgãos e entidades da Admi-

nistração federal, estadual e municipal, há o

pressuposto de que os referidos órgãos serão

criados, em todas as instâncias governamen-

tais, sob pena de não se viabilizar seu efeti-

vo funcionamento, tal como concebido esse

Sistema. Isto significa que os Estados e Mu-

nicípios deverão, necessariamente, tomar

as medidas para a instituição dos órgãos de

proteção e defesa civil.

O efetivo funcionamento do Sistema Nacio-

nal de Proteção e Defesa Civil depende da

atuação permanente dos órgãos que o cons-

tituem, ou seja, os órgãos municipais e

estaduais devem ser perenes, atuantes o

tempo todo, e não apenas nas circunstâncias

de desastre, já que as atividades de preven-

ção, mitigação são tão relevantes quanto às

desenvolvidas em situações de emergência.

É o que determina a Lei nº 12.608/12:

Art. 5º São objetivos da Política Nacional de

Proteção e Defesa Civil:

V - promover a continuidade das ações de pro-


5.1. Princípios e Objetivos do

Sistema Nacional de Proteção e

Defesa Civil

Os princípios a serem observados pelo Siste-

ma Nacional de Proteção e Defesa Civil são os

mesmos estabelecidos para a política nacional,

já apresentados no item 2.4.1 deste Manual,

em especial os da informação, participação so-

cial, coordenação e articulação, subsidiarieda-

de, aos quais se soma o da unicidade.

De especial importância é o princípio da

coordenação, pois o Sistema Nacional foi

legalmente concebido como um conjunto

de órgãos multissetoriais, de natureza sistê-

mica, cuja atuação se dá a partir do conceito

matricial, com dinâmica vertical e horizontal,

determinando atribuições e responsabilida-

des para possibilitar um funcionamento co-

ordenado, articulado e integrado.

Segundo a teoria dos sistemas, tão importan-

te quanto os órgãos que o compõem são as

relações estabelecidas entre seus componen-

tes, característica que revela a importância da

articulação intersetorial do Sistema Nacional

de Proteção e Defesa Civil. É imprescindível

uma boa articulação entre os órgãos de um

mesmo nível e entre os diferentes níveis de

governo. Nesse sentido, cabe a cada esfera

governamental coordenar as ações do Siste-

ma em seu âmbito de atuação, de forma arti-

culada com as demais esferas de governo.

É importante ressaltar que o Sistema Nacio-

nal de Proteção e Defesa Civil rege-se pelo

princípio da unicidade, assim como se ob-

serva em outros sistemas, como o Sistema

Unico de Saúde, ou seja, atribui-se a um úni-

co Sistema a responsabilidade pelo planeja-

mento, articulação, coordenação e gestão das

atividades de proteção e defesa civil, em todo

o território nacional. A noção de unicidade

significa, ademais, que todos os integrantes

do Sistema devem seguir os mesmos princí-

pios e diretrizes, observar a mesma doutrina

e a mesma forma de organização.

O Sistema de Proteção e Defesa Civil, portan-

to é um sistema único, cabendo-lhe promo-

ver a defesa permanente contra os desastres

e garantir a segurança global da população

contra desastres, mesmo que atue de forma

descentralizada. Nesse sentido, em que pese

a denominação de sistemas estaduais ou mu-

nicipais de proteção e defesa civil, trata-se,

na realidade de um mesmo Sistema, cujo co-

mando foi atribuído à União.

Para que se assegure um bom funcionamento

do Sistema Nacional de Proteção e Defesa Ci-

vil, sua atuação é descentralizada, mediante a

instituição de sistemas nos níveis estadual e

municipal, e regionalizada, de acordo com os

115


recortes espaciais que se façam necessários

nas distintas regiões do País. Descentralizar

é redistribuir poder e responsabilidades en-

tre os três níveis de governo. Ao se tratar da

descentralização, faz-se necessário pensar

na regionalização, cujo objetivo é promover

o funcionamento mais eficiente e a distribui-

ção mais racional dos recursos entre as regi-

ões, de acordo com as características inter e

intraregionais.

A atuação descentralizada prioriza o protago-

nismo das instituições locais, assim como a

importância da participação da comunidade,

no que se refere à gestão de riscos de desastres.

Nesse sentido, o Sistema Nacional deve estimu-

lar a criação e o fortalecimento de órgãos muni-

cipais de proteção e defesa civil, em todo o País,

devido à importância da atuação integrada com

as instituições locais. De igual sorte, os Nú-

cleos Comunitários de Proteção e Defesa Civil

têm por objetivo garantir uma reação articulada

e oportuna das administrações locais, em cir-

cunstâncias de desastres, assim como a elabora-

ção de um minucioso planejamento preventivo.

Cabe, finalmente, mencionar o papel dos

Conselhos de Proteção e Defesa Civil, impor-

tantes para promover os objetivos gerais do

Sistema Nacional, em especial no que tange

à participação da sociedade civil e demais

atores relevantes para a gestão de riscos de

desastres.

Deve-se mencionar, ademais, a importân-

cia da participação de todos os integrantes

do SINPDEC na formulação das diretrizes

e estratégias da política de proteção e defe-

sa civil, que se observa através da realização

de Conferências Nacionais, com a expressiva

mobilização da população, atestando o prin-

cípio da participação social como norteador

do SINPDEC.

Da 2ª. Conferência Nacional, realizada em

2014, participaram 2.292 municípios; foram

realizadas 460 Conferências Municipais e In-

termunicipais, com participação de mais de

31.500 pessoas, assim como 25 Conferên-

cias Estaduais e 18 Conferências Livres. A 1ª.

Conferência Virtual de Proteção e Defesa Ci-

vil contou com 415 participantes, e 1639 pes-

soas estiveram presentes na Etapa Nacional.

Entre os objetivos do Sistema Nacional de

Proteção e Defesa Civil podem ser citados os

seguintes:

a) Promover a articulação, a modernização e

sua permanente atualização, em todo o ter-

ritório nacional e nos três níveis de governo;

b) Difundir técnicas de planejamento e de

gestão de riscos de desastres e de gestão de

desastres;

c) Difundir normas e procedimentos relacio-

nados com a redução dos desastres e com a

garantia da segurança global da população;

d) Contribuir para o reaparelhamento, a mo-

dernização e a interiorização de órgãos seto-

riais, responsáveis pelo desenvolvimento de

ações relacionadas com a minimização de de-

sastres e com o restabelecimento da situação

de normalidade, com prioridade para os ór-

gãos especializados no controle e no combate

de sinistros;

e) Contribuir para a implementação dos pro-

gramas e projetos constantes da política na-

cional de proteção e defesa civil em todo o

território nacional;

f) Promover o desenvolvimento de órgãos

técnicos dotados de equipes capacitadas e al-

tamente motivadas;

As Conferências Nacionais são o ponto cul-

minante de um processo de ampla consulta e

participação das bases, mediante a realização

de conferências municipais, intermunicipais,

estaduais, livres e virtual. Nas etapas muni-

cipal e estadual são eleitos delegados para a

etapa nacional, o que proporciona a integra-

ção de pessoas que desempenham funções

distintas na área da Defesa Civil. Destaque-

-se que é facultada a participação de todo e

qualquer cidadão.

116


g) Promover o aperfeiçoamento, a constante atu-

alização e a difusão da doutrina de defesa civil.

Para atingir seus objetivos, o Sistema Nacio-

nal de Proteção e Defesa Civil articula-se no

sentido vertical e no sentido horizontal.

Entende-se por articulação vertical a esta-

belecida entre diferentes níveis governamen-

tais. Deve ser orientada pelos princípios e

diretrizes da política nacional e possibilitar

a otimização dos recursos disponíveis com

vistas à obtenção de melhores resultados na

gestão de riscos de desastres.

As relações derivadas da articulação vertical,

a exemplo do que ocorre com os órgãos se-

toriais, são regidas pelos instrumentos e prá-

ticas tradicionais da Administração Pública,

como os protocolos, os acordos de coopera-

ção e os convênios ou, ainda, pela instituição

de mecanismos de articulação, a exemplo

da participação em fóruns colegiados, como

conselhos, comitês, entre outros.

A articulação horizontal trata das relações

no mesmo nível de governo, estão sob um co-

mando central único e se baseiam nas com-

petências e responsabilidades de cada órgão,

assim como em procedimentos formalmente

definidos, estabelecidos por lei.

O Sistema Nacional de Proteção e Defesa Ci-

vil articula-se externamente, com:

• Organizações internacionais, relacionadas

com a redução de desastres e com a moni-

torização global de fenômenos adversos e

pela previsão de desastres;

• Sistemas de proteção e defesa civil de ou-

tros países;

• Organizações não-governamentais - ONGs,

relacionadas com a redução de riscos de

desastres;

• Clubes de serviço e organizações comuni-

tárias;

• Instituições de ensino, pesquisa e extensão;

• Agências financiadoras de projetos, nacio-

nais, internacionais e estrangeiras.

5.2. Os Integrantes do Sistema


e Defesa Civil

Os integrantes do Sistema Nacional de Prote-

ção e Defesa Civil são os seguintes:

a) Órgão Consultivo: Conselho Nacional de

Proteção e Defesa Civil -CONPDEC;

b) Órgão Central Federal: Ministério da Inte-

gração Nacional, representado pela Secretaria

Nacional de Proteção e Defesa Civil

c) Órgãos Regionais, Estaduais, do Distrito

Federal e Municipais de Proteção e Defesa

Civil

d) Órgãos Setoriais dos 3 (três) âmbitos de

governo.

O Sistema pode contar com voluntários, con-

forme determina o parágrafo único do Art.

11 da Lei nº 12.608/12:

Parágrafo único. Poderão participar do SINP-

DEC as organizações comunitárias de caráter

voluntário ou outras entidades com atuação

significativa nas ações locais de proteção e de-

fesa civil.

117


a) Órgão Consultivo - Conselho Nacional

de Proteção e Defesa Civil – CONPDEC

O Conselho Nacional de Proteção e Defesa

Civil, vinculado ao Ministério da Integração

Nacional, tem sua composição e funciona-

mento regulamentados por Decreto. Segun-

do a Lei nº 12.608/12, o Conselho deve ter

representantes da União, dos Estados, do

Distrito Federal, dos Municípios e da socie-

dade civil organizada, incluindo-se represen-

tantes das comunidades atingidas por desas-

tre, e por especialistas de notório saber.

De caráter consultivo, cabe ao Conselho

Nacional:

• Auxiliar a formulação e implementação do

Plano Nacional de Proteção e Defesa Civil;

• Propor normas para a implementação da

Política Nacional de Proteção e Defesa Civil;

• Estabelecer procedimentos para imple-

mentação e monitoramento da Política

Nacional de Proteção e Defesa Civil;

• Acompanhar o cumprimento das disposi-

ções legais e regulamentares de proteção

e defesa civil;

Propor procedimentos para atendimento

de grupos específicos, em situações de

desastres, a exemplo das crianças, adoles-

centes, gestantes, idosos e pessoas com

necessidades especiais.

b) Órgão Central – Secretaria Nacional de

Proteção e Defesa Civil

O Ministério da Integração Nacional, órgão

da Administração federal direta, desempenha

um amplo rol de atividades, direta e indireta-

mente ligadas à proteção e defesa civil.

É o que dispõe o artigo 1º do Decreto nº 8.

980, de 1º de fevereiro de 2017, a saber: VIII-

proteção e defesa civil; IX- obras contra as se-

cas e de infraestrutura hídrica; X- formulação

e condução da política nacional de irrigação;

XI- ordenação territorial

Integram a estrutura organizacional do Mi-

nistério da Integração Nacional a Secreta-

ria Nacional de Proteção e Defesa Civil-

SEDEC, a de Desenvolvimento Regional, a de

Infraestrutura Hídrica, a de Irrigação e a de

Fundos Regionais e Incentivos Fiscais.

Cabe à Secretaria Nacional de Proteção e De-

fesa Civil “ coordenar o Sistema Nacional de

Proteção e Defesa Civil, em articulação com os

Estados, o Distrito Federal e os Municípios”,

de acordo com o disposto no artigo 13, inciso

II, do Decreto nº 8980, de 1º de fevereiro de

2017, que aprova a estrutura regimental do

Ministério da Integração Nacional. Portanto,

a SEDEC tem a função de órgão central do

Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil.

O Centro Nacional de Gerenciamento de Riscos

e Desastres – CENAD é órgão integrante da Se-

cretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil.

O Ministério da Integração Nacional conta,

ainda, em sua estrutura, com o Conselho Na-

cional de Proteção e Defesa Civil, órgão cole-

giado, considerado como o órgão consultivo

do Sistema Nacional de Proteção e Defesa

Civil- SINPDEC.

São autarquias, vinculadas ao Ministério, a

Superintendência do Desenvolvimento da

Amazônia - SUDAM; a Superintendência do

Desenvolvimento do Nordeste – SUDENE;

a Superintendência do Desenvolvimento do

Centro-Oeste – SUDECO; o Departamento

Nacional de Obras Contra as Secas – DNOCS.

A Companhia de Desenvolvimento dos Vales

do São Francisco e do Parnaíba – CODEVASF

tem a natureza de empresa pública, também

vinculada ao Ministério da Integração Nacional.

À SEDEC é atribuído um papel central em re-

lação ao Sistema Nacional de Proteção e De-

fesa Civil, cabendo-lhe, nos termos do artigo

13 do Decreto nº 8980, de 02 de fevereiro de

2017, as atribuições abaixo mencionadas.

118


Atribuições da secretaria nacional de proteçao e defesa civil

I – Formular, orientar e conduzir a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil - PNPDEC;

II - Coordenar o Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil - SINPDEC, em articulação com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios;

III - Participar da formulação da Política Nacional de Desenvolvimento Regional;

IV - Promover o planejamento das ações de proteção e defesa civil e sua aplicação por meio de planos diretores, preventivos, de contingência, de ope-

ração e plurianuais;

V - Estabelecer estratégias e diretrizes para orientar as ações de prevenção e redução de desastres;

VI - Promover a capacitação e o treinamento de recursos humanos para ações de prevenção e redução de desastres;

VII - Coordenar e promover, em articulação com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, a realização de ações conjuntas dos órgãos integrantes

do SINPDEC;

VIII – Promover e orientar, em articulação com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, a organização e a implementação de órgãos de proteção

e defesa civil;

IX - Instruir processos para o reconhecimento, pelo Ministro de Estado, de situação de emergência e de estado de calamidade pública;

X - Operacionalizar o CENAD;

XI - Manter equipe técnica multidisciplinar, mobilizável a qualquer tempo para atuar nas ações de proteção e defesa civil;

XII - Promover o intercâmbio técnico entre organismos governamentais internacionais de proteção e defesa civil e participar como membro represen-

tante da Proteção e Defesa Civil brasileira;

XIII - Exercer as atividades de Secretaria-Executiva do Conselho Nacional de Proteção e Defesa Civil - CONPDEC;

XIV - Presidir o Conselho Diretor do Fundo Nacional para Calamidades Públicas, Proteção e Defesa Civil – Funcap;

XV- Coordenar os projetos de cooperação técnica celebrados com organismos internacionais em sua área de atuação.

119


Figura 3. Organograma da Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil - SEDEC

Fonte: Adaptado do Decreto nº 8980/2017.

SECRETARIA NACIONAL DEPROTEÇÃO E DEFESA CIVIL

SEDEC - ORGANOGRAMA

SERVIÇO DE APOIOADMINISTRATIVO

E PROTOCOLO

DEPARTAMENTODE ARTICULAÇÃO

E GESTÃO

DEPARTAMENTODE PREVENÇÃOE PREPARAÇÃO

DEPARTAMENTO DEREABILITAÇÃO E DE

RECONSTRUÇÃO

DEPARTAMENTO DEOPERAÇÕES DE

SOCORRO EM DESASTRES

COORDENAÇÃO-GERALDE MONITORAMENTO

E OPERAÇÃO

COORDENAÇÃO-GERALDE ARTICULAÇÃO

E GESTÃO

COORDENAÇÃO-GERALDE PREVENÇÃO E

PREPARAÇÃO

COORDENAÇÃO-GERALDE REABILITAÇÃO EDE RECONSTRUÇÃO

COORDENAÇÃO-GERALDE OPERAÇÕES

DE SOCORRO

COORDENAÇÃO DEADMINISTRAÇÃO EASSESSORAMENTO

CENTRO NACIONAL DEGERENCIAMENTO DERISCOS E DESASTRES

120


c) Órgãos Regionais, Estaduais

e Municipais

Orgãos Regionais

São considerados órgãos regionais os esta-

belecidos no âmbito das macrorregiões ou

de mesorregiões, como os que integram as

Superintendências Regionais de Desenvolvi-

mento, que, como já mencionado, são autar-

quias vinculadas ao Ministério da Integração

Nacional.

A SUDAM- Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia, criada pela Lei Complementar

nº 124, de 03 de janeiro de 2007, regulamentada pelo Decreto nº 8.275, de 27.06.2014, com a fi-

nalidade de promover o desenvolvimento includente e sustentável, atua em toda a Amazônia Legal,

integrada pelos Estados do Acre, Amapá, Amazonas, Mato Grosso, Pará, Rondônia, Roraima, To-

cantins e a parcela do Estado do Maranhão que se situa a oeste do meridiano 44° de longitude oeste.

Como integrante do Gabinete do Superintendente, a Coordenação Regional de Defesa Civil

- Cordec, desenvolve atribuições de natureza regional, entre outras:

• Coordenar, orientar e avaliar, em nível regional, as ações desenvolvidas pelos órgãos integran-

tes do Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil;

• Articular e consolidar os planos e programas estaduais de Proteção e Defesa Civil, para elabo-

ração do plano regional de Proteção e Defesa Civil em consonância com as políticas públicas

nacionais e regionais;

• Apoiar os municípios na elaboração e a implementação dos Planos de Gestão de Riscos de De-

sastres, dos Planos de Contingência de Proteção e Defesa Civil;

• Apoiar a implementação de órgãos municipais de proteção e defesa civil e de Núcleos Comuni-

tários de Proteção e Defesa Civil;

• Propor ao Ministério da Integração Nacional o reconhecimento de situações de emergência ou

estado de calamidade pública;

• Coordenar o apoio técnico e logístico, em casos de desastres, em articulação com o Ministério

da Integração Nacional e informar sobre as ocorrências de desastres e atividades de proteção

e de defesa civil;

• Apoiar a capacitação de recursos humanos;

121


• Apoiar, instituir e manter sistemas de informações e monitoramento de riscos e desastres, e promover a criação, implantação e interligação de

centros de operações; apoiar, prioritariamente, as ações preventivas e as demais relacionadas com a gestão de riscos e respostas a desastres em

conformidade com a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil;

• Apoiar os estados e municípios inseridos na área de atuação da SUDAM, no mapeamento das áreas de risco, nos estudos de identificação de ame-

aças, suscetibilidade, vulnerabilidade e risco de desastre e nas demais ações de prevenção, mitigação e preparação;

• Analisar, emitir parecer técnico, aprovar e acompanhar a execução física dos processos relacionados a contratos de repasse, convênios, termos de

cooperação e instrumentos congêneres, na sua área de atuação.

Outro exemplo de atuação regionalizada é o CODESUL - Conselho de Desenvolvimento e Integração Sul, formado pelos Estados do Paraná, Santa Ca-

tarina, Rio Grande do Sul e Mato Grosso do Sul, cujos Governadores são seus membros, foi criado para facilitar o intercâmbio entre os Estados do Sul,

com vistas ao desenvolvimento econômico, social, político, etc., além da adoção de medidas comuns nas áreas de saúde, defesa civil, polícia, entre outros.

O Conselho de Defesa Civil do CODESUL, criado em 19 de janeiro de 1996, pela Resolução nº 590/96, é integrado pelas Coordenadorias

Estaduais dos Estados do CODESUL. Promove reuniões trimestrais para avaliar os problemas comuns, traçando planos e metas a serem atingidos,

aprimorando assim a colaboração técnica e operacional entre os Estados.

• Entre os seus objetivos pode-se mencionar:

• Estabelecer procedimentos comuns no campo de defesa civil, na prevenção de eventos adversos naturais e provocados;

• Estabelecer procedimentos comuns no campo de defesa civil, no controle do transporte rodoviário de produtos perigosos;

• Estimular o constante intercâmbio entre as instituições de Defesa Civil dos estados membros e dos países do MERCOSUL, principalmente no

campo da pesquisa e das operações de defesa civil;

• Promover a integração de informações e de comunicações;

• Identificar, buscar e otimizar recursos humanos, materiais e financeiros necessários ao cumprimento das metas estabelecidas pelo Conselho.

122


Orgãos estaduais

Os órgãos estaduais e municipais de proteção

e defesa civil são órgãos centrais do Sistema

Nacional de Proteção e Defesa Civil, no âmbi-

to de seus respectivos territórios, e deverão

promover a articulação e o gerenciamento

das ações de proteção e defesa civil, para o

efetivo funcionamento do Sistema Nacional.

São órgãos estaduais do Sistema Nacional, os

instituídos pelos Estados, e podem ter natu-

reza administrativa distinta, de acordo com

a organização administrativa de cada Estado.

Em alguns Estados são órgãos ligados dire-

tamente ao Chefe do Poder Executivo, por

exemplo, Coordenadoria vinculada à Casa

Militar do Governador, exercendo as funções

de coordenação e articulação das ações de

proteção e defesa civil, a partir do órgão de

decisão política administrativa do Estado. É

o caso dos Estados do Paraná, de São Paulo,

entre outros. Em outros Estados, são Secre-

tarias Estaduais de Proteção e Defesa Civil,

integrantes da estrutura administrativa esta-

dual, ao lado do demais órgãos setoriais.

Orgãos municipais

Órgãos municipais de proteção e defesa civil

são os criados no âmbito da Administração

municipal, podendo, de igual sorte, ter natu-

reza de Coordenadoria, parte integrante de

uma secretaria municipal, ou de Secretaria

Municipal de Proteção e Defesa Civil, com o

mesmo nível hierárquico das demais secreta-

rias municipais, ou outra natureza, de acordo

com a organização de cada município.

d) Órgãos Setoriais

São órgãos setoriais os órgãos públicos da Ad-

ministração direta e indireta e entidades, das

três esferas de governo, que desempenhem

atividades relevantes para a proteção e defe-

sa civil. Os órgãos setoriais de todas as ins-

tâncias governamentais deverão considerar,

no seu planejamento e atuação, as questões

ligadas aos riscos de desastres e as ações de

proteção e defesa civil. Nesse sentido, faz-se

necessário promover a articulação interseto-

rial de vários órgãos governamentais.

Demais integrantes do Sistema

Além dos órgãos e entidades públicos, é mui-

to relevante a participação de entidades pri-

vadas, da sociedade civil organizada e das

organizações comunitárias. Nesse rol estão

incluídas as associações de moradores, núcle-

os comunitários de proteção e defesa civil e

demais formas de organização da população,

elemento fundamental para as atividades de

redução de riscos de desastres.

As universidades e centros de pesquisa têm

importante papel na formação em gestão de

riscos de desastres, pois contam com pessoal

técnico e equipamentos que lhes permitem a

geração de conhecimento e informações im-

portantes para a tomada de decisões. Nesse

sentido, são muito relevantes como apoiadores

dos responsáveis pela formulação e implemen-

tação da política nacional de proteção e defesa

civil, em todas as instâncias governamentais.

Convém lembrar que uma das diretrizes da

Política Nacional de Proteção e Defesa Civil

é o planejamento com base em pesquisas e

estudos sobre áreas de risco e incidência de

desastres no território nacional. Portanto, é

importante a aproximação dos órgãos for-

muladores da política com as instituições de

estudos e pesquisas, de forma a garantir a

tomada de decisões a partir de bases atuali-

zadas de dados e informações sobre eventos

climáticos, geológicos, geomorfológicos, hi-

drológicos, com vistas à redução do risco de

desastres.

A contribuição dos Centros Universitários

de Estudos e Pesquisas sobre Desastres -

CEPEDs, pode ser no sentido de:

• Promover estudos e pesquisas sobre riscos

de desastres, sobretudo os mais recorren-

tes no País;

• Contribuir para a formação e aperfeiçoa-

mento de recursos humanos na área de

123


proteção e defesa civil, dotando-a de pro-

fissionais capacitados para atuar em to-

das as atividades relacionadas à redução

dos riscos de desastres;

• Formar multiplicadores, necessários para

a divulgação de conhecimentos relativos à

gestão de risco de desastres.

Os Centros Universitários de Estudos e Pes-

quisas sobre Desastres - CEPEDs, devem atu-

ar de forma articulada, em rede.

Cabe salientar o papel da União e dos Estados

como apoiadores dos gestores municipais na

obtenção e utilização desses conhecimentos

e experiências, uma vez que grande parte dos

municípios brasileiros conta com pouca ou

nenhuma equipe técnica e escassos recursos.

De igual sorte, o intercâmbio com a iniciativa

privada é relevante para promover as ativida-

des de segurança contra desastres, particu-

larmente os tecnológicos, já que as empresas

adotam procedimentos e programas voltados

à gestão de riscos de desastres, sobretudo em

empreendimentos e distritos industriais, edi-

ficações com grandes densidades de usuários,

instalações de mineração, em empreendi-

mentos agropecuários, comerciais e presta-

dores de serviços.

Estados e nos municípios

127


6

O SINPDEC nos Estados e nos Municípios

6.1. SINPDEC nos Estados

Cabe aos governos estaduais implementar e

supervisionar o funcionamento do Sistema

Nacional de Proteção e Defesa Civil no nível

estadual e promovê-lo em nível municipal

para garantir a segurança global da popula-

ção, particularmente em situações de desas-

tres, assegurar a defesa permanente contra

desastres de maior prevalência, reduzir os

riscos de desastres por meio de programas

e projetos de prevenção e adotar medidas de

preparação para emergência de desastres, res-

posta e reconstrução.

Face à característica do Sistema Nacional, de

sistema único, é desejável que o SINPDEC,

em nível estadual, se organize em coerência

com a estrutura matricial desenvolvida em

âmbito nacional. Por esse motivo, preconiza-

-se que o SINPDEC, em nível estadual, seja

constituído pelos seguintes órgãos:

Órgão Consultivo

Trata-se do Conselho Estadual de Proteção e

Defesa Civil, com constituição e atribuições

semelhantes, mas não conflitantes com as do

Conselho Nacional de Proteção e Defesa Civil

- CONPDEC.

O Conselho Estadual pode ter atribuições de

conselho deliberativo e de conselho consul-

tivo. Na condição de conselho deliberativo,

suas atribuições são complementares às do

CONPDEC. Na condição de conselho con-

sultivo o Conselho Estadual contribui para

a articulação do Órgão Central com os órgãos

setoriais e facilita a coordenação das ações

sistêmicas.

É aconselhável que os órgãos setoriais do Sis-

tema, de nível federal, sejam representados

no Conselho Estadual, quando tiverem ins-

tituições importantes para o funcionamento

do Sistema, sediadas no território do Estado.

Órgão Central em nível estadual

O órgão estadual de proteção e defesa civil é

o responsável pela articulação, coordenação e

gestão técnica do SINPDEC, em nível estadual.

Observada a autonomia dos Estados em esta-

belecer sua estrutura administrativa, é aconse-

lhável que o responsável pelo órgão estadual

tenha acesso direto ao Governador do Estado,

capacidade de articulação e delegação de com-

petência para decidir, em nome do governo,

em situações de crise. É aconselhável, tam-

bém, que a direção do órgão seja exercida por

profissionais de grande capacidade técnica e

experiência em redução de riscos de desastres.

128

Manual de Proteção e Defesa Civil: Entendendo a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil

Entre as principais atribuições do órgão es-

tadual de proteção e defesa civil, segundo se

conclui do disposto na legislação nacional de

proteção e defesa civil, pode-se mencionar as

seguintes, observada a legislação estadual es-

pecífica:

Coordenar a implementação da Política Na-

cional de Proteção e Defesa Civil em seu âm-

bito territorial;

Organizar, coordenar e gerenciar as ações do

Sistema Nacional de Proteção e Defesa Ci-

vil em nível estadual, em articulação com a

União e municípios;

Instituir, elaborar, implementar, acompa-

nhar, avaliar e revisar o Plano Estadual de

Proteção e Defesa Civil;

Identificar, mapear áreas de risco e realizar

estudos de identificação de ameaças, susce-

tibilidades e vulnerabilidades, em articulação

com a União e os Municípios;

• Controlar e fiscalizar as atividades capazes

de provocar desastres;

• Propor, por meio de parecer técnico, a de-

claração de situação de emergência ou de

estado de calamidade pública;

• Manter programa permanente de capaci-

tação de recursos humanos;

• Preparar e manter equipe técnica multi-

disciplinar, mobilizável a qualquer tempo,

para atuar em situações críticas;

• Articular com parceiros locais a instalação

de centros universitários de ensino e pes-

quisa sobre desastres e de núcleos multi-

disciplinares de ensino permanente sobre

proteção e defesa civil;

• Fomentar a inclusão dos princípios de

proteção e defesa civil, nos currículos es-

colares da rede estadual de ensino médio

e fundamental;

• Elaborar Planos de Contingência para as

regiões metropolitanas e aglomerações

urbanas com base nos principais tipos de

risco de desastres;

• Apoiar, sempre que necessário, os municí-

pios no levantamento das áreas de risco,

na elaboração dos Planos Municipais de

Proteção e Defesa Civil e Planos de Con-

tingência de Desastre, e na divulgação de

protocolos de prevenção, de alerta e de

ações emergenciais;

• Manter a SEDEC informada sobre as ocor-

rências de desastres e sobre as atividades

relevantes de proteção e defesa civil reali-

zadas em seu território;

• Promover e apoiar os órgãos municipais

de proteção e defesa civil, mantendo, caso

necessário, estrutura capaz de suprir as

carências das defesas civis municipais;

• Prestar apoio técnico aos municípios, para

elaboração dos documentos necessários a

solicitação de repasse de recursos estadu-

ais e federais para as ações de proteção e

defesa civil;

• Encaminhar à SEDEC os documentos re-

ferentes à transferência de recursos para

atendimento do desastre e as solicitações

de reconhecimento de situação de emer-

gência ou estado de calamidade pública,

devidamente aferidos.

Órgãos Regionais

Para se promover, de forma mais efetiva e

descentralizada, a implementação da políti-

ca de proteção e defesa civil, podem ser ins-

tituídas Coordenadorias Mesorregionais de

Proteção e Defesa Civil e Coordenadorias

Microrregionais de Defesa Civil, com atribui-

ções de articulação, coordenação e gerência

técnica do SINPDEC, em nível mesorregional

e microrregional, e pelo apoio de planejamen-

to aos municípios que necessitarem.

129


Orgãos setoriais estaduais

Os órgãos setoriais estaduais com atribuições

relacionadas à gestão de risco de desastres

são, em geral, as secretarias relacionadas a

obras públicas ou infraestrutura, saúde, meio

ambiente e desenvolvimento ou assistência

social. Na ausência de um Plano Estadual de

Proteção e Defesa Civil, esses órgãos atuam

de acordo com suas atribuições principais

ou por demanda específica, no caso da ocor-

rência de um desastre, ou seja, na resposta.

Por essa razão, é importante que os Estados

e o Distrito Federal elaborem seus respecti-

vos Planos Estaduais de Proteção e Defesa

Civil, estabelecendo atribuições e responsa-

bilidades para a implementação das ações de

prevenção, mitigação, preparação, resposta e

recuperação.

6.2. O SINPDEC

nos Municípios

Cabe aos municípios a responsabilidade pri-

meira pela gestão dos riscos de desastres no

seu território. Os Prefeitos Municipais são os

principais responsáveis, em suas respectivas

áreas de jurisdição, pela garantia da seguran-

ça global da população, especialmente contra

o risco de desastres e pela promoção da defe-

sa permanente contra os desastres de maior

prevalência no Município. Cabe-lhes promo-

ver a implementação do SINPDEC, em nível

municipal, sendo apoiados, para tanto, pela

Defesa Civil Estadual, além de supervisionar

o Sistema, no âmbito do Município. Também

é da competência municipal garantir a articu-

lação do Órgão de Coordenação do Sistema,

em nível municipal, com os órgãos setoriais

e com os órgãos de coordenação, nos níveis

estadual e federal.

É essencial, portanto, que seja criado um ór-

gão local encarregado da proteção e defesa

civil, sendo desejável que se organize em coe-

rência com a estrutura matricial, desenvol-

vida em âmbito nacional e estadual.

Por esse motivo, preconiza-se que o SINDEC,

em nível municipal, seja constituído pelos se-

guintes órgãos:

Órgão consultivo

Trata-se do Conselho Municipal de Prote-

ção e Defesa Civil, podendo exercer funções

deliberativas e consultivas. Na condição de

conselho deliberativo, suas atribuições são

complementares às dos conselhos de nível

superior e não devem ser conflitantes com

as daqueles órgãos. Na condição de conselho

consultivo, o Conselho Municipal facilita a

articulação e a coordenação com os órgãos se-

toriais e de apoio ao Sistema e com os órgãos

de articulação dos escalões superiores.

É aconselhável que órgãos setoriais, de nível

estadual e federal, sediados no Município, se-

jam representados no Conselho Municipal.

Órgão Central em nível municipal

Como já dito anteriormente, o município deve

definir o arranjo institucional adequado para a

implementação da Política Nacional de Prote-

ção e Defesa Civil no âmbito local. Os órgãos

ou entidades participantes desse arranjo ins-

titucional serão parte integrante do Sistema

Nacional de Proteção e Defesa Civil. O órgão

municipal de proteção e defesa civil, que pode-

rá ser uma Coordenadoria, ou uma Secretaria

Municipal, ou outro formato administrativo,

a critério do município, é responsável pela ar-

ticulação, coordenação e operacionalização do

SINPDEC, em nível municipal.

A estrutura matricial adotada pelo Sistema

Nacional deve ser observada pelos Estados e

Municípios, assegurando que haja a necessá-

ria articulação horizontal e vertical de seus

integrantes, envolvendo todas as instâncias

governamentais. Nesse sentido, é importan-

te e recomendável que, no âmbito estadual,

sejam instituídos os órgãos componentes do

SINPDEC no Estado, salvaguardada a com-

petência dos Estados em estabelecer a sua

estrutura administrativa.

130


O Órgão Central Municipal de Proteção e De-

fesa Civil é responsável pelo planejamento e

coordenação das ações de proteção e defesa

civil no município. Para isso, deve conhecer e

espacializar em mapas apropriados os riscos

de desastres no território municipal. A partir

desse conhecimento, deve preparar-se para

a necessidade de enfrentamento de eventos

adversos, por meio de Planos de Contingên-

cia, definindo o quê, como e quando fazer,

bem como os responsáveis pelas atividades

previstas, no caso de ocorrência de desastres.

A atuação do órgão central deve cobrir todos

os componentes da proteção e defesa civil e

envolver os demais órgãos da Administra-

ção municipal, setores privado e comunitá-

rio para uma atuação integrada e articulada.

Para exercer com eficácia suas atribuições, é

recomendável que este órgão esteja vinculado

diretamente ao Gabinete do Prefeito, favore-

cendo a articulação com todos os atores en-

volvidos na proteção e defesa civil no muni-

cípio. É aconselhável que o responsável pelo

órgão municipal de proteção e defesa civil

seja um profissional experiente e com reco-

nhecida capacidade técnica, com acesso dire-

to ao Prefeito, grande capacidade de articula-

ção e delegação de competência para tomar

decisões em situações de crise. É importante

que a escolha não leve em consideração so-

mente questões político-partidárias, de for-

ma que se possa garantir a continuidade e a

qualificação técnica no exercício dessa função

de grande importância para a segurança glo-

bal da população

O órgão central municipal de proteção e de-

fesa civil poderá criar Distritais de Proteção

e Defesa Civil, ou órgãos correspondentes,

como parte integrante de sua estrutura, e

estabelecer suas atribuições para articular e

executar as ações de proteção e defesa civil

no território.

Os órgãos municipais de proteção e defesa ci-

vil deverão exercer, na sua jurisdição, o contro-

le, a fiscalização, o monitoramento e quando

necessário, a intervenção preventiva das áreas

e atividades capazes de provocar desastres.

Para o cumprimento continuado das ativida-

des de proteção e defesa civil os órgãos muni-

cipais de proteção e defesa civil devem contar

com quadro próprio de servidores.

Entre as principais atribuições do órgão mu-

nicipal de proteção e defesa civil, segundo se

conclui do disposto na legislação nacional de

proteção e defesa civil, pode-se mencionar as

seguintes, observado o estabelecido na legis-

lação de cada município e respeitadas as ca-

racterísticas locais:

• Coordenar a execução da PNPDC em âm-

bito local

• Coordenar e gerenciar as ações do SINP-

DEC em nível municipal, em articulação

com a União e Estado e demais integran-

tes do Sistema sediados no município

• Articular em âmbito local com as demais

áreas setoriais a incorporação das ações

de proteção e defesa civil no planejamen-

to municipal, inclusive no orçamentário

• Elaborar e implementar planos, progra-

mas e projetos relacionados a gestão de

riscos de desastres

• Promover o conhecimento dos riscos de

desastres, mediante, entre outros proce-

dimentos, a identificação, o mapeamento,

a fiscalização e o monitoramento da ocu-

pação e das edificações em áreas de risco

de desastre

• Orientar a ocupação e desocupação de edi-

ficações e de áreas de risco de desastre

• Manter o órgão estadual de proteção e de-

fesa civil e quando solicitado, a Secretaria

Nacional de Proteção e Defesa Civil, infor-

mados sobre a ocorrência de desastres e

áreas de riscos

131


• Promover a capacitação de recursos hu-

manos visando a uniformizar o conheci-

mento e capacitar técnicos e voluntários

a atuarem nas ações de proteção e defesa

civil de forma eficaz e eficiente

• Articular a inclusão dos princípios de pro-

teção e defesa civil nos currículos escola-

res da rede municipal de ensino e apoiar à

comunidade docente no desenvolvimen-

to de material pedagógico-didático para

esse fim

• Fundamentar tecnicamente a decretação

de situação de emergência ou de estado

de calamidade pública e coordenar a ava-

liação de danos e prejuízos (perdas) das

áreas atingidas por desastres.

• Manter a população informada sobre áre-

as de risco e ocorrência de eventos extre-

mos, bem como protocolos de prevenção

e alerta e sobre ações emergenciais em

circunstâncias de desastres

• Adotar o Protocolo Nacional para Prote-

ção Integral das Crianças e Adolescentes,

Idosos e Deficientes Físicos em situação

de desastres

• Coordenar, mobilizar, cadastrar e capa-

citar o voluntariado para participar do

SINPDEC em nível local

• Incentivar a mobilização comunitária por

meio dos Núcleos Comunitários de Defe-

sa Civil ou entidades correspondentes.

Nos municípios de maior porte, justifica-se a or-

ganização de um centro de comunicações, com

plantão de 24 horas, para receber informações

sobre ocorrências de desastres e de acidentes,

por intermédio do telefone 199, e providenciar

os deslocamentos da equipe operativa e de ou-

tros recursos para o local do desastre.

Núcleos Comunitários de Proteção e

Defesa Civil

A criação dos Núcleos Comunitários de Pro-

teção e Defesa Civil atende a uma clara dire-

triz da política nacional, qual seja a da parti-

cipação da sociedade civil – Lei nº 12.608/12,

artigo 4º, VI.

Os Núcleos Comunitários de Proteção e De-

fesa Civil, responsáveis pela articulação entre

o Governo e as comunidades, são essenciais

para promover a conscientização da população

132


acerca dos riscos de desastres, para mobilizar

os esforços da comunidade no desempenho

das atividades de proteção e defesa civil, seja

no que se refere à prevenção, como à mitiga-

ção, à resposta e à recuperação, assim como

para promover a participação da população na

formulação e implementação da política nacio-

nal de proteção e defesa civil. São importantes

elementos de debate sobre os problemas locais

e sobre medidas para aumentar o nível de se-

gurança global da população, a redução dos de-

sastres de maior prevalência nos locais e sobre

a melhoria dos padrões de bem-estar social.

Nesse sentido, deve ser incentivada a criação

dos núcleos comunitários, o que pode asse-

gurar uma resposta eficiente às situações de

riscos de desastres. Devem ser apoiados e

acompanhados pelo órgão local de proteção e

defesa civil para facilitar a participação quali-

ficada nas atividades de planejamento e exe-

cução das ações de proteção e defesa civil.

O fortalecimento do SINPDEC no âmbito

municipal é, portanto, um elemento essencial

para que a política nacional de proteção e de-

fesa civil seja implementada. Pode-se afirmar

que esse é um objetivo estratégico da política

nacional, para o quê é fundamental o compro-

metimento das autoridades locais.

De acordo com dados do IBGE, em 2014, ape-

nas 50,4% dos municípios brasileiros possu-

íam um órgão de coordenação das atividades

de proteção e defesa civil. Os municípios com

mais de 100.000 habitantes apresentavam

melhor estrutura, contando com coordena-

ção de proteção e defesa civil (mais de 80%),

unidades do Corpo de Bombeiros Militares-

-CBM (mais de 75%) e Núcleos Comunitários

de Proteção e Defesa Civil (mais de 26%).

Menos de 50% dos municípios com até

100.000 habitantes possuíam uma estrutu-

ra administrativa de proteção e defesa civil;

menos de 20% contavam com uma unidade

do CBM e menos de 10% tinham Núcleos Co-

munitários de Proteção e Defesa Civil (IBGE/

MUNIC, 2010) .

133


Os agentes

137


7

Os Agentes de Proteção e Defesa Civil

Um dos principais desafios da política nacio-

nal é a profissionalização de seus quadros téc-

nicos, dotando os órgãos de proteção e defesa

civil de servidores efetivos, devidamente ca-

pacitados, ou seja, que seja institucionalizada

a carreira de proteção e defesa civil.

Deve-se registrar que, entre as diretrizes

aprovadas na 2ª Conferência Nacional de

Proteção e Defesa Civil, figura, em primeiro

lugar, portanto, com inequívoco destaque,

“garantir a profissionalização, qualificação e a

valorização dos agentes de Proteção e Defe-

sa Civil, por meio da criação da carreira por

ingresso através de concurso público nas três

esferas de governo”. Assim sendo, todos os

integrantes do SINPDEC, em suas esferas de

jurisdição, deverão tomar as medidas neces-

sárias ao fortalecimento dos quadros técni-

cos dos órgãos de proteção e defesa civil, de

forma a valorizar a carreira de agente de pro-


A Lei nº 12.608/12 define os agentes de pro-

teção e defesa civil:

Art. 18. Para fins do disposto nesta Lei, con-

sideram-se agentes de proteção e defesa civil:

I- Os agentes políticos da União, dos Estados,

do Distrito Federal e dos Municípios respon-

sáveis pela direção superior dos órgãos do

SINPDEC;

II- Os agentes públicos responsáveis pela co-

ordenação e direção de órgãos ou entidades

públicas prestadores de serviços de proteção e

defesa civil;

III- Os agentes públicos detentores de cargos,

emprego ou função pública, civis ou militares,

com atribuições relativas à prestação ou exe-

cução dos serviços de proteção e defesa civil;

IV- Os agentes voluntários, vinculados a entida-

des privadas ou prestadores de serviços voluntá-

rios que exercem, em caráter suplementar, servi-

ços relacionados à proteção e defesa civil.

Parágrafo único. Os órgãos do SINPDEC ado-

tarão, no âmbito de suas competências, as

medidas pertinentes para assegurar a profis-

sionalização e a qualificação, em caráter per-

manente, dos agentes públicos referidos no

inciso III.

São considerados agentes de proteção e defesa

civil todos os que prestem ou executem ser-

viços considerados de proteção e defesa civil,

independentemente da natureza jurídica do

seu vínculo com a Administração direta, in-

direta ou fundacional, ou das atribuições que

exerçam. Neste rol também estão incluídos os

agentes vinculados à iniciativa privada ou que

sejam prestadores de serviços voluntários.

138


A Lei nº 12608/12 distingue três tipos de

agentes: os agentes políticos; os agentes pú-

blicos e os agentes voluntários.

Os agentes políticos, que podem ser consi-

derados na categoria de agentes públicos, se-

gundo a doutrina do Direito Administrativo,

são os que desempenham funções típicas de

governo, como o chefe do Poder Executivo -

Prefeito, Governador, Presidente da Repúbli-

ca. No caso da proteção e defesa civil, são os

que ocupam cargos de direção superior dos

órgãos de proteção e defesa civil e desempe-

nham funções de coordenação e direção de

órgãos ou entidades que prestem serviços de

proteção e defesa civil, como os responsáveis

por secretarias, coordenadorias, departa-

mentos ou divisões.

São, também, considerados agentes públicos

os que prestam ou executam serviços de prote-

ção e defesa civil, abrangendo os ocupantes de

cargos, emprego ou função, civis ou militares.

Os agentes voluntários desempenham im-

portantes atividades no que se refere à polí-

tica de proteção e defesa civil, como os que

atuam como radioamadores ou prestando

serviços humanitários em situações de desas-

tre. São todos aqueles que assumem o ônus

da execução de uma função pública por livre

e espontânea vontade, em regra, em circuns-

tâncias de emergência. São particulares que

avocam o encargo de tutelar bens, serviços e

interesses da coletividade em circunstâncias

de calamidade ou em casos extremos, como

na ocorrência de desastres. Deve-se ressaltar

que o agente voluntário deve ser cadastrado

e capacitado pelo órgão local de proteção e

defesa civil, com vistas às atividades que irá

desempenhar.

A Lei nº 9608, de 18 de fevereiro de 1998,

com a redação dada pela Lei nº 13.297, de

2016, dispõe sobre o serviço voluntário,

como tal considerado:

“a atividade não remunerada prestada por

pessoa física a entidade pública de qualquer

natureza ou a instituição privada de fins não

lucrativos que tenha objetivos cívicos, cultu-

rais, educacionais, científicos, recreativos ou

de assistência à pessoa.”

O serviço voluntário será exercido mediante a

celebração de termo de adesão entre a entida-

de, pública ou privada, e o prestador do servi-

ço voluntário, dele devendo constar o objeto

e as condições de seu exercício. O prestador

do serviço voluntário poderá ser ressarcido

pelas despesas que comprovadamente reali-

zar no desempenho das atividades voluntá-

rias. As despesas a serem ressarcidas deverão

estar expressamente autorizadas pela entida-

de a que for prestado o serviço voluntário.

Deve-se considerar que poderão participar

do SINPDEC de forma a contribuir para as

ações de prevenção, mitigação, preparação,

resposta e recuperação, as organizações co-

munitárias de caráter voluntário, devidamen-

te capacitadas, bem como demais entidades

com reconhecida atuação nas ações locais de

proteção e defesa civil, conforme critérios de-

finidos pelos órgãos centrais das respectivas

esferas de governo. A contribuição a ser pres-

tada, em ações de resposta aos desastres e de

recuperação das áreas atingidas, exige o pré-

vio cadastramento das organizações comuni-

tárias e demais entidades, junto aos órgãos

centrais de proteção e defesa civil, devendo

ser mobilizadas e acionadas, de acordo com a

necessidade, pelo referido órgão central e sob

sua coordenação.

Serviço voluntário de grande relevância é o

dos Núcleos Comunitários de Proteção e De-

fesa Civil, organizados em um distrito, bair-

ro, rua, edifício, associação comunitária, en-

tidades, entre outros, para participarem das

atividades de proteção e defesa civil.

Além dessas três categorias, agentes políticos,

públicos e voluntários, a proteção e defesa ci-

vil pode contar, ainda, com os requisitados.

Incluem-se nessa categoria os agentes convo-

cados para o serviço militar obrigatório, que,

à exceção de outros requisitados (como os cha-

mados para atuar como mesários, nas eleições,

139


ou no Tribunal do Juri), possuem vínculo com

o Poder Público e são remunerados.

O serviço militar é obrigatório, nos termos do

artigo 143 da Constituição Federal, regula-

mentado pela Lei nº 8.239, de 04 de outubro

de 1991. Entretanto, esse serviço pode ser

prestado de outra forma, por meio de Servi-

ço Alternativo ao Serviço Militar Obrigatório

(artigo 3º da Lei nº 8.239), entendido como

“o exercício de atividades de caráter adminis-

trativo, assistencial, filantrópico ou mesmo

produtivo, em substituição às atividades de

caráter essencialmente militar”.

A Lei nº 12.608/12 acrescentou, à regulamen-

tação do Serviço Alternativo (Art. 3º, § 4o):

§ 4o O Serviço Alternativo incluirá o treina-

mento para atuação em áreas atingidas por

desastre, em situação de emergência e estado

de calamidade, executado de forma integrada

com o órgão federal responsável pela implan-

tação das ações de proteção e defesa civil

Para tanto, a União deverá se articular com os

Estados e o Distrito Federal para promover o

referido treinamento.

Em síntese, são agentes da proteção e defesa

civil todos os que, civis ou militares, do setor

público ou privado, integrantes do serviço

público, sob distintas formas, ocupantes de

cargos de maior ou menor hierarquia, volun-

tários, todos que desempenhem atividades

relativas à proteção e defesa civil, seja no que

se refere à prevenção, à mitigação, à prepara-

ção, à resposta ou à recuperação.

140


LEGISLAÇÃO E REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

LEGISLAÇÃO

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