๑

บทท ๑ ความหมาย แนวคดรฐประศาสนศาสตร

(Public Administration) ขอบขายรายวชา

เนอหาความรทวไปเกยวกบความหมายของรฐประศาสนศาสตรประกอบไปดวยความหมายของรฐประศาสนศาสตร ความส าคญของรฐประศาสนศาสตร รฐประศาสนศาสตรกบการบรหารธรกจ สถานภาพของรฐประศาสนศาสตร และความสมพนธของรฐประศาสนศาสตรกบสาขาวชาอนๆ วตถประสงค

๑.เพอศกษาและเขาใจความหมายของรฐประศาสนศาสตร ๒.เพอศกษาและเขาใจความส าคญของรฐประศาสนศาสตร ๓.เพอศกษาและเขาใจรฐประศาสนศาสตรกบการบรหารธรกจ ๔.เพอศกษาและเขาใจสถานภาพของรฐประศาสนศาสตร ๕.เพอศกษาและเขาใจความสมพนธของรฐประศาสนศาสตรกบสาขาวชาอนๆ ๖.เพอศกษาและเขาใจแนวคดทางรฐประศาสนศาสตรและวกฤตทางดานเอกลกษณ

ค าน า

การศกษารฐประศาสนศาสตร หรอ Public Administration ในปจจบนมขอบเขตครอบคลมถงการ

ปฏบตงานและความสมพนธของท งสามฝายของรฐคอฝาย นตบญญต ฝายบรหาร และฝายตลาการ

รวมถงการก าหนด นโยบายสาธารณะจงถอเปนสวนหนงของกระบวนการทางการเมอง และมบทบาทส าคญใน

การน านโยบายออกไปปฏบตใหบรรลผล

๑.ความหมายของรฐประศาสนศาสตร ค าวา “รฐประศาสนศาสตร” นยมเขยนเปนภาษาองกฤษวา “Public Administration”

(โปรดสงเกตดวยวาตวอกษร “P” และ “A” ซงอยหนาค าทงสองค าจะเขยนเปนตวอกษรใหญ) หมายถง ศาสตร สาขาวชา หรอองคความรท เกยวกบการบรหารงานของภาครฐหรอระบบราชการ โดยจะมงเนนไปทแนวคด และทฤษฎ

Nicholas Henry ( Nicholas Henry, ๑๙๘๐ ) “รฐประศาสนศาสตรเปนวชาทมเอกลกษณโดยม

ความแตกตางจากวชารฐศาสตรในแงทวา ใหความสนใจในการศกษาถงโครงสรางและพฤตกรรมของระบบ

ราชการรวมทงเปนศาสตรท มระเบยบและวธการศกษาเปนของตนเอง มความแตกตางจากศาสตรการบรหาร

ในแงทวาเปนวชาทศกษาเรองขององคการของรฐทไมไดมงแสวงหาก าไรเหมอนองคการธรกจเอกชนและ

๒

เปนวชาทสนบสนนใหองคการของรฐมโครงสราง กลไกการตดสนใจและพฤตกรรมของขาราชการทเกอกลตอ

การใหบรการสาธารณะ”

George S. Gordon ( George S. Gordon, ๑๙๗๕) “รฐประศาสนศาสตรหมายถงกระบวนการ

องคการ และบคคลทด ารงต าแหนงทางราชการทงหลายและมสวนเกยวของกบการก าหนดและน าเอากฎหมาย

ระเบยบแบบแผนตางๆ ทออกโดยฝายนตบญญต ฝายบรหาร และฝายตลาการออกไปปฏบต ”

James W. Fesler ( James W. Fesler, ๑๙๘๐) “วชารฐประศาสนศาสตรคอการก าหนดและปฏบต

ตามนโยบายของระบบราชการซงตว ระบบมขนาดใหญโตและมลกษณะความเปนสาธารณะ ”

Felex A. Nigro and Lloyd G.Nigro (Felex A. Nigro and Lloyd G. Nigro, ๑๙๗๗)

“รฐประศาสนศาสตร ( Public Administration )

๑. เปนความพยายามของกลมทรวมมอกนปฏบตงานในหนวยงานสาธารณะ

๒. มขอบเขตครอบคลมถงการปฏบตงานของทงสามฝาย คอ ฝายบรหาร ฝายนตบญญต และฝาย

ตลาการตลอดจนความสมพนธทมระหวางกน

๓. มบทบาทส าคญในการก าหนดนโยบายสาธารณะ จงถอไดวาเปนสวนหนงของกระบวนการทาง

การเมอง

๔. มความแตกตางจากการบรหารงานของภาคธรกจเอกชนในประเดนทส าคญๆหลายประการ

๕. มความเกยวพนอยางใกลชดกบกลมเอกชนและปจเจกชนจ านวนมากในอนทจะจดหาบรการ

สาธารณะใหแกชมชน

แบงการพจารณาออกเปน ๒ นยยะ คอ

นยยะแรก เปนการพจารณาในแงของสาขาวชา ( Discipline ) หรอในแงของวชาการการศกษา

( Study ) ในภาษาองกฤษคอ “Public Administration” สวนในภาษาไทยจะใชค าวา “รฐประศาสน

ศาสตร” ซงเปนค าสมาสประกอบดวยค าวา รฐ + ประศาสนะ + ศาสตร

ดงนน วชารฐประศาสนศาสตรหรอ Public Administration จงหมายถงวชาทวาดวยการบรหารและ

การปกครองบานเมองสาขาหนงทเนนในเรองของระบบราชการ หรอกจการงานทรฐเปนผปฏบตจดท าเพอ

ประโยชนสาธารณะ หรอเปนวชาทศกษาเกยวกบการบรหารงานสาธารณะทงหลาย ศาสตรทางการบรหาร

(Science of Administration) จงเปนวชาทเพงเกดใหมเมอปลาย ๑๙ ศตวรรษท เปนคนละวชากบศาสตร

ทางการเมอง (Science of Politics ) ทเปนวชาทวาดวย การปกครองของรฐและมการศกษามายาวนานกวา

๒,๐๐๐ ปมาแลว

๓

นยยะทสอง เปนการพจารณาในแงของกจกรรม ปกตในภาษาองกฤษจะใชค าวา “public

administration” คอเรยกเชนเดยวกบการแปลวาสาขาวชา แตเขยนตางกน ส าหรบในภาษาไทย จะเรยกวา

“การบรหารรฐกจ” หรอ “การบรหารราชการ” แตจะไมเรยกวา “รฐประศาสนศาสตร”

ดงนน public administration ในฐานะทเปนกจกรรมจงเปนเรองเกยวกบการปฏบตการ หรอด าเนน

กจกรรมตางๆ ทเกยวของกบงานสาธารณะทงหลาย ซงในอดตผทรบผดชอบในการจดท าคอหนวยงานของรฐ

ในสวนกลาง ไดแกกระทรวง ทบวงกรม กองตาง ๆ แทบทงหมดแตใน ปจจบน การจดท าบรการสาธารณะได

ขยายหรอถายโอนไปยงองคกรปกครองสวนทองถน และชมชนซงกจการบางอยางไดมการมอบอ านาจให

ภาคเอกชนมารวมด าเนนการกบรฐ หรอจดท าแทนรฐนอกจากนยงมการจดตงหนวยงานประเภทอนๆ เชน

องคกรมหาชนอสระ องคกรอสระ องคกรสาธารณะกศล มลนธสมาคม องคกรพฒนาเอกชน ฯลฯ

ค าวา “งานสาธารณะ” จงเปนเรองท กลมคนชมชน กลมตาง ๆ เขามารวมตวกนเพอท างานหรอ

ด าเนนกจการอยางใดอยางหนงเพอประโยชนรวมกนของคนในสงคม ชมชน อาทเชน สมชชาคนจน สมชชาชน

เผา สมาพนธประชาธปไตยกลม NGOs เปนตน การบรหารสาธารณะ จงเปนเรองเกยวกบประโยชนสวนรวม

สวนค าวา “สาธารณะ” หรอ “Public” มความหมายกวางมาก หากพจารณาในแงทเปนกจกรรมแลว

ภารกจทเกยวของบงานสาธารณะนนอาจปรากฏในลกษณะตางๆ ไดดงน

๑) ในลกษณะของการท างานของรฐทเปนภารกจทรฐจ าเปนตองท าเอง ไมสามารถ มอบหมายใหผอน

ท าแทนไดซงไดแก กจการหรอภารกจท เกยวของกบการรกษาความสงบ เรยบรอย การรกษาความมนคง

ของรฐ การอ านวยความยตธรรม เชน กจการทหาร ต ารวจ ศาล กจการตางประเทศ ฯลฯ เปนตน

๒) ในลกษณะของการท างานรวมกน ระหวางภาครฐ กบภาคเอกชน ในเรองทเกยวกบผลประโยชน

สาธารณะ หรออาจเรยกวา “ ภารกจสาธารณะ” หรอ “ Public Affairs ” เชน กจการเกยวกบบรการ

สาธารณะทางดานการศกษาสาธารณะสขการรกษาความสะอาด ฯลฯ เปนตน

๓) ในลกษณะทรฐควรท าแตไมสามารถด าเนนการเองไดเนองจากตองใชเงนลงทนสง ตองใช

เทคโนโลยเฉพาะ รฐจงมอบหมายใหเอกชนเขามารวมด าเนนการ หรอด าเนนการแทน เชน กจการทาง

สาธารณปโภคตางๆ ไดแก กจการดานการสอสาร โทรคมนาคม เทคโนโลยสารสนเทศ โทรศพทรถไฟฟา

เปนตน

๔) งานทรฐมอบหมายใหชมชน องคกรทไมหวงผลก าไร ( Non- Profit Organization ) องคกร

ทไมใชหนวยงานภาครฐ ( Non- Government Organization : NGOs ) ซงหนวยงานเหลานนเปนองคกรทม

ปรชญาในการด าเนนงานเพอประโยชนสวนรวม โดยไมไดมงหวงผลก าไร เปนเปาหมายหลกในการมาเปน

ผด าเนนการ

๔

๕) การบรหารงานสาธารณะยงครอบคลมถงการบรหารงานองคกรระหวางประเทศดวย เชน

องคการสหประชาชาตองคการแรงงานระหวางประเทศ องคการการคาโลกซงจะมรฐสมาชก สงตวแทนไปเขา

รวมประชม หรอ ท ากจกรรมตางๆ ในนามของรฐจงถอวาเปนการบรหาร สาธารณะทงสน๑

ปฐม มณโรจน กลาววา “รากศพท ค าวา public administration มความหมาย ๒ ความหมาย

ความหมายทหนง หมายถงกจ กรรมการบรหารงานสาธารณะครอบคลมทงการบรหารราชการและรฐวสาหกจ

อกความหมายหนง หมายถง สาขาวชาการบรหารหรอทร จกทวไปวา “รฐประศาสนศาสตร”๒

ตน ปรชญพฤทธ ไดใหความหมายของรฐประศาสนศาสตร วาหมายถง สาขา และ/หรอกจกรรมท

เกยวกบการบรหารงานของรฐบาลค าวา Public Administration หมายถง สาขาวชาการบรหารงาน

ภาครฐบาล สวน public administration (ตวเลก) หมายถง กจกรรมหรอกระบวนการการบรหารงาน

ภาครฐบาลในภาษาไทยนน รฐประศาสนศาสตร โดยทวไปหมายถง สาขาวชาการบรหารงานของรฐ สวน

การบรหารรฐกจ โดยทวไปหมายถง กจกรรมหรอกระบวนการเกยวกบการบรหารงานของรฐ๓

สรอยตระกล อรรถมานะ ไดใชค าวา “สาธารณบรหารศาสตร” แทนค าวา “รฐประศาสนศาสตร”

หมายถงการบรหารงานสาธารณะในลกษณะท เปนสาขาวชา โดยภาษาองกฤษใชค า วา Public

Administration และใชค าวา “การบรหารสาธารณกจ” หมายถง การบรหารงานสาธารณะในลกษณะ

ทเปนกระบวนการหรอกจกรรมของการบรหารงานทเกยวกบสาธารณะแทนค าวา การบรหารรฐกจการบรหาร

ราชการ หรอการบรหารราชการแผนดน โดยภาษาองกฤษใชค าวา public administration๔

สรป รฐประศาสนศาสตร หรอ Public Administration หมายถง

๑.ความพยายามของกลมคนทรวมกนปฏบตงานในหนวยงานตางๆใหบรรลผลโดยมงทประโยชน

รวมกนของกลมคนหรอสงคมโดยรวม

๒. มขอบเขตครอบคลมถงการปฏบตงานและความสมพนธของทงสามฝายของรฐ คอฝายนตบญญต

ฝายบรหาร และฝายตลาการ

๓. มบทบาทตอการก าหนดนโยบายสาธารณะจงถอเปนสวนหนงของกระบวนการทางการเมองและม

บทบาทส าคญในการน านโยบายออกไปปฏบตใหบรรลผล

๑ฤทธกร ศรประเสรฐโชค, เอกสารประกอบการสอนวชา ๓๕๕๕๐๑ ขอบขายและวธการศกษาทางรฐประศาสนศาสตร, วทยาลยการบรหารรฐกจ มหาวทยาลยบรพา, ๒๕๕๖), หนา ๑ - ๑๑.

๒ปฐม มณโรจน, “ขอบขายและสถานภาพของรฐประศาสนศาสตร : พจารณาในทศนะวชาชพ” ใน อทย เลาหวเชยร ปรชญา เวสารชช และเฉลมพล ศรหงษ. (บรรณาธการ), รฐประศาสน ศาสตร : ขอบขายสถานภาพ และพฒนาการในประเทศไทย, พมพครงท ๒, (กรงเทพฯ : แสงรงการพมพ, ๒๕๒๓), หนา ๔๕.

๓ตน ปรชญพฤทธ, รฐประศาสนศาสตรเปรยบเทยบ : เครองมอใน การบรหารประเทศ, พมพครงท ๒. (กรงเทพฯ : จฬาลงกรณ มหาวทยาลย, ๒๕๓๕), หนา ๑.

๔สรอยตระกล (ต วยานนท ) อรรถมานะ , สาธารณบรหารศาสตร , พมพคร งท ๓ , (กร ง เทพฯ : มหาวทยาลยธรรมศาสตร, ๒๕๔๐), หนา ๗-๙.

๕

๔. มความแตกตางจากการบรหารงานของภาคธรกจเอกชนในประเดนทส าคญๆ หลายประการ

แตในขณะเดยวกนกมความใกลชดกบกลมเอกชนปจเจกบคคลอยางมาก เนองจากเปนผจดท าบรการ

สาธารณะใหแกชมชนและสงคม

๕. มความเกยวของกบการบรหารกจการระหวางประเทศดวย

๒.ความส าคญของรฐประศาสนศาสตร

ในระบบการปกครองทวๆ ไปจะมการก าหนดเอาไววาอ านาจสงสดในการปกครองประเทศมาจากทใด

และใครเปนผใชโดยบญญตไวในรฐธรรมนญซงเปนกฎหมายหลกหรอกฎหมายแมบท

กมล อดลพนธ การปกครองในระบอบประชาธปไตยนนนยมแบงแยกการใชอ านาจสงสดในการ

ปกครองประเทศ หรอ อ านาจอธปไตย (Sovereignty) ออกเปน ๓ สาขา คอ๕

๑. อ านาจนตบญญต (Legislative Power) อ านาจนน ามาใชในการออกกฎหมายในลกษณะตางๆ

สถาบนทรบผดชอบในการออกกฎหมายคอ รฐสภา

๒. อ านาจบรหาร (Executive หรอ Administrative Power) อ านาจน หมายถงการจดการกจการ

ของรฐ โดยมวตถประสงคทจะจดท าบรการสาธารณะในดานตางๆ เพอสนองความตองการของประชาชน

๒ ประการ คอ ความตองการไดรบความปลอดภยทงภายในและภายนอกประเทศ และความตองการไดรบ

ความสะดวกในการใชชวตแตละคนผใชอ านาจบรหารนคอ คณะรฐมนตรหรอรฐบาลทงชด

๓. อ านาจตลาการ (Judicial Power) หรออ านาจในการพจารณา พพากษาอรรถคดใหเปนไปตามตว

บทกฎหมาย สถาบนทรบผดชอบเกยวกบอ านาจน คอ กระทรวงยตธรรม

ในการด าเนนงานของฝายบรหารในแตละกระทรวงจะมผปฏบตงาน ๒ ฝาย คอ

๑. ฝายการเมอง (ขาราชการการเมอง) ซงเขามาด ารงต าแหนงตามวาระหรอตามวถทางการเมอง

มระยะเวลาในการด ารงต าแหนง เชน นายกรฐมนตร, รฐมนตรวาการกระทรวง, เลขานการรฐมนตร,

รฐมนตรชวยวาการกระทรวง เปนตน

๒. ฝายประจ า (ขาราชการประจ า) เขามาด ารงต าแหนงโดยยดเปนอาชพและผลการสอบแขงขนสอบ

คดเลอก หรอคดเลอกตามตวบทกฎหมายทก าหนดไว ขาราชการประจ าสงสด คอ ปลดกระทรวง

ขาราชการเมองจะท างานรวมกบขาราชการประจ า โดยขาราชการเมองจะเปนผก าหนดนโยบาย

(Policy – Making) และควบคมการท างานของขาราชการประจ าใหเปนไปตามนโยบายทวางไว

สวนขาราชการประจ านนจะ เปนผน านโยบายไปปฏบต (Implementation) ใหบรรลผล ซงจะเหนไดวา

การเมองกบการบรหารเปนสงทตองด าเนนไปไดดวยกนแยกจากกนไมได เพราะโดยเนอแทไมมการบรหารใด

๕กมล อดลพนธ,“ความหมายและขอบขายของการศกษาบรหาร รฐกจ” อางใน กว รกษชน. (บรรณาธการ),

การบรหารรฐกจ เบองตน, พมพครงท ๙, ( กรงเทพฯ : ส านกพมพมหาวทยาลย รามค าแหง, ๒๕๕๒), หนา ๒๓-๒๕.

๖

ทจะปลอดจากการเมอง ทงนเพราะวาการบรหารรฐกจจะเกดขนไมไดในสญญากาศทางการเมอง (public

administration never exists in political vacuum) หรอตามท Dimock, Marshall E. (๑๙๖๓ : ๗๕)

ไดเขยนไววา “การเมองและการบรหารเปรยบดงสองดานของเหรยญอนเดยวกน (Politics and

administration are the two sides of a single coin)”

๓.รฐประศาสนศาสตรกบการบรหารธรกจ

รฐประศาสนศาสตรกบการบรหารธรกจมสวนทเหมอนคลายคลงกนและมความแตกตางในหลาย

ประเดน ซงทงรฐประศาสนศาสตรและการบรหารธรกจตางมงเนนในเรองการบรหารงานของบคลากรใน

องคการเพอใหบรรลเปาหมายหรอวตถประสงคขององคการ

๓.๑ ความเหมอนระหวางรฐประศาสนศาสตรและการบรหารธรกจ

๑. การบรหารในลกษณะทเปนกระบวนการปฏบตงาน (Process) เหมอนกน

๒. การบรหารซงมลกษณะเปนพลงความรวมมอรวมใจ ปฏบตการของกลมทมงาน (Cooperative

Group Effort) นน มในหนวยงานไมวาจะเปนของราชการหรอธรกจเอกชน

๓. แตละองคการไมวาจะเปนราชการหรอธรกจเอกชนลวนแตตองมลกษณะในการบรหารและการ

ปฏบตงานทแตกตางกนตามสภาพสงแวดลอมและประเภทของงานทท า

๓.๒ ความแตกตางระหวางรฐประศาสนศาสตรและการบรหารธรกจ

๑.วตถประสงค ในรฐประศาสนศาสตรนนมงในการจดท าบรการสาธารณะ ไมมงหวงผลก าไรเพอ

สนองความตองการของประชาชนโดยยดประโยชนและความพงพอใจของประชาชนโดยสวนรวมเปนหลก

สวนการบรหารธรกจนนมงทผลก าไร เพอความอยรอดขององคการหรอหนวยงานเปนหลก

ขอสงเกต ประสทธผล (Effectiveness) หมายถง การด าเนนงานใหไดผลลพธตามแผนทวางไว หรอ

บรรลผลส าเรจตาม วตถประสงคทตองการในเมอวตถประสงครฐประศาสนศาสตร คอ การจดท าบรการ

สาธารณะเพอประโยชนและความพงพอใจของประชาชนโดยไมมงหวงผลก าไร ดงนนประสทธผลของรฐ

ประศาสนศาสตรจงหมายถงการบรการประชากรใหดทสด แมวาบางครงถงจะใชเงนมากหรอขาดทนกตาม

๒.ความรบผดชอบ รฐประศาสนศาสตรนนกระท าโดย รบผดชอบตอประชาชน สวนการบรหารธรกจ

จะรบผดชอบตอผถอหนหรอ เจาของกจการ

๓.ทน รฐประศาสนศาตร งบประมาณและทนการด าเนนงาน ไดมาจากภาษอากรของประชาชน

สวนการบรหารธรกจทนไดมาจากผถอหนหรอเจาของกจการ

๔. การก าหนดราคาสนคาและบรการ รฐประศาสนศาสตร ไมจ าเปนตองก าหนดราคาเพราะไมได

หวงผลก าไร สวนการบรหารธรกจจะตองก าหนดราคาสนคาตามกลไกตลาดของอปสงคและอปทาน

๗

๕. คแขงในการด าเนนงาน รฐประศาสนศาสตรไมมคแขง สวนการบรหารธรกจมคแขงมาก

โดยเฉพาะในสภาพแวดลอมปจจบน

๖. การคงอยรฐประศาสนศาสตร การบรหารภาครฐจะคงอยตราบเทาทมรฐหรอประเทศ สวนการ

บรหารธรกจนนมเปอรเซนตการอยรอดต ามากจะคงอยไดตราบเทาทสามารถจะท าก าไรเลยงตวเองไดเทานน

เพราะมการแขงขนมากในการบรหารงาน หนวยงานธรกจทไมสามารถแขงขนอยไดกอาจตองเปลยนกจการ

หรอปดกจการ

๗. ระบบราชการ (Bureaucracy) รฐประศาสนศาสตรมลกษณะเปนระบบราชการและลกษณะ

การเมองมความลาชาแบบ Red Tape อนเนองมาจากสายการบงคบบญชา (Hierarchy) ซงตองปฏบตตาม

กฎระเบยบอยางเครงครด สวนการบรหารธรกจนนจะไมมลกษณะเปนการเมอง ท างานโดยรวดเรวไมมความ

ลาชาเหมอนระบบราชการ

8. การบรหารรฐกจ ประชาชนมสทธวพากษวจารณได เปรยบการท างานของราชการนนเหมอนอย

ใน “อางแกว” (Goldfish Bowl) ซง หมายถงการท างานของราชการนนจะถกเพงเลงจากประชาชน

ตลอดเวลา สวนการบรหารธรกจนน ไมมลกษณะการท างานอยใน “อางแกว” เหมอนอยาง ขาราชการ บรษท

หางรานตางๆ มการด าเนนงานเพอตองการใหลกคา คอ ประชาชนมความพงพอใจจากการใชสนคาและบรการ

๔.สถานภาพของรฐประศาสนศาสตร

จากการทไดพจารณาความหมายของรฐประศาสนศาสตรเปนสองความหมายดงกลาวขางตน สามารถ

จ าแนกสถานภาพของรฐประศาสนศาสตรเปนสองลกษณะ๖

๑. ในฐานะทมความเปนศาสตร (Science) คอ การมองในดานของการเปนสาขาวชาหรอลกษณะวชา

(Discipline) จะหมายถงเฉพาะวชา รฐประศาสนศาสตร (Public Administration) อนเปนศาสตรหรอ

สาขาวชาทวา ดวยการบรหารงานของภาครฐหรอระบบราชการ ซงมการรวบรวมไวอยางเปนระบบ มหลกการ

แนวคด ทฤษฎ รวมถงกฎเกณฑทสามารถน าไปศกษาและ ถายทอดใหกนได

๒. ในฐานะทมความเปนศลป (Art) คอ การมองในดานของกจกรรม (Activities) หรอการปฏบตงาน

เรยกวา การบรหารรฐกจ (public administration) การบรหารราชการ การบรหารสาธารณกจหรอการ

บรการสาธารณะ ซงหมายถง การใช ศลปะในการอ านวยการ การจดใหมการประสานงาน การควบคมคน

จ านวนมาก การมความคดสรางสรรค การน าเอาทรพยากรมาใชในการบรหาร ตลอดจนการแกไขปญหาและ

อปสรรคตาง ๆ เพอใหผลงานบรรลจดมงหมาย หรอวตถประสงคทตงไวนนคอ การท าใหนโยบายแหงรฐ

บรรลผลส าเรจเปนจดหมายปลายทาง ทงนจะตองอาศยทงความร ความสามารถ ประสบการณ และทกษะ

ของนกบรหารแตละคนเขามาเปนเครองชวย

๖สมพงษ เกษมสน, การบรหาร, พมพครงท ๔, (กรงเทพฯ : ไทยวฒนา พานช, ๒๕๑๗), หนา ๖-๑๕.

๘

๕.ความสมพนธของรฐประศาสนศาสตรกบสาขาวชาอนๆ

รฐประศาสนศาสตรมลกษณะทเปนสงคมศาสตรประยกต มองคความรทเชอมโยงกบสาขาวชาอนๆ

เชน รฐศาสตร นตศาสตร สงคมศาสตร จตวทยา มนษยศาสตร จงท าใหสาขาวชารฐประศาสนศาสตรม

ลกษณะทเปนสหวทยาการ (Interdisciplinary) ท าใหนกบรหารงานภาครฐและฝายปฏบต ตองมองคความร

ทรอบดานในการพฒนาองคการระบบราชการ การบรการสาธารณะใหมประสทธภาพและประสทธผลเปนท

ยอมรบของประชาชนในสถานการณสภาพแวดลอมปจจบน

ชบ กาญจนประกร รฐประศาสนศาสตรมองคความรทเชอมโยงและบรณาการกบสาขาอนๆ ดงน๗

๑.ตรรกวทยา (Logic) ใหประโยชนตอการศกษาวชารฐประศาสนศาสตรในลกษณะทชวยใหเขาถง

ความจรงและการหาเหตผล มหลกในการ ตดสนใจหรอวนจฉยสงการโดยยดหลกเหตผล ถาหากการออกค าสง

หรอวนจฉยสงการออกไปไมถกตอง การบรหารงานกจะเกดความเสยหานทงตอองคการ ขาราชการ พนกงาน

ของรฐรวมถงประชาชน

๒. สงคมวทยา (Sociology) ใหประโยชนแกการศกษาวชารฐประศาสนศาสตรคอ

๑) ท าใหทราบลกษณะการสบประวตมรดกตกทอดทางสงคม ซงมอทธพลตอการบร หารราชการใน

ปจจบนตามหลกการศกษาวชารฐประศาสนศาตรทวา “การบรหารราชการเปนผลอนเกดมาจากทายะสมบต

ทางการเมองและสงคม” (public administration is a product of political and social heritage)

หมายถงรปการบรหารราชการทปรากฏอยในปจจบนน เปนสวนหนงทไดมาจากการรบมรดกตกทอดมาจาก

บรรพบรษและอกสวนหนงคอสวนทชนรนหลงหรอรนปจจบนไดท าการปรบปรงไขใหพฒนาดขนเพอใหกาวทน

ตอสถานการณของประเทศและบรบทสงคมโลก

๒) การใชหลกทางสงคมวทยาท าใหทราบลกษณะของสภาพแวดลอมในสงคมทมอทธพลตอ

การบรหาร เชน ขนบประเพณทางสงคม และคณคานยมทางสงคมทมอทธพลตอการบรหารในระบบราชการ

เชน การท าบญขนบานใหม ผอยอาศยไดเสรมสรมงคลและอยในบานอยางมความสข ส าหรบหนวยงาน

ราชการเมอมการสรางส านกงานใหมหรอปรบปรงใหดขนกจะมพธกรรมท าบญเปดส านกงาน โดยมความ

มงหมายทตองการใหบคลากรท างานอยรวมกนอยางราบรน การงานเจรญกาวหนาบรรลเปาหมาย ซงอทธพล

ของขนบธรรมเนยมประเพณทางสงคมและคณคาทางสงคมทระบบราชการ น ามาใชและยดถอเปนคณคาใน

การบรหารราชการ (administrative values) สามารถชวยรกษาขนบธรรมเรยมประเพณและคณคาทางสงคม

ทดของไทยไว เปนสวนส าคญในการสรางวฒนธรรมองคการทดของระบบราชการไทย

๗ชบ กาญจนประกร, “รฐประศาสนศาสตร” ใน สงคมศาสตร, (กรงเทพฯ : โรงพมพมงคลการพมพ, ๒๕๐๙),

หนา ๒๗-๓๘.

๙

๓) ชวยใหเขาใจองคการทางสงคม โดยท าความเขาใจองคการแบบอรปนย (Informal Organization)

ทซอนอยในองคการหรอสวนราชการทจดตงขนตามกฎหมาย ส าหรบองคการอรปนยนนจะเปนลกษณะการ

สรางความสมพนธทดทางสงคมเปนความสมพนธโดยสวนตวทมไดยดหลกเกณฑระเบยบทเครงครดหรอเปนไป

ตามล าดบขนตามสายบงคบบญชาเหมอนองคการแบบรปนย (formal Organization)

นอกจากนนการท าความเขาใจในเรองสวนราชการหรอองคการ อรปนยในการบรหารราชการยงอาจ

ใชหลกสงคมวทยาในดานอนๆ มาชวยเปน หลกในการประกอบการพจารณาไดอกดวย เชน การใชหลกวชา

Sociometric เปนเครองมอวดความสมพนธระหวางบคคลตางๆภายในองคการ ซงแสดงให เหนวา การตดตอ

สมพนธภายในองคการระหวางคนตอคนมลกษณะอยางไรใครบางทมการตดตอกบคนอนๆ หรอตดตอใน

ลกษณะของความถสกเพยงใด ซงจะเปนประโยชนตอไปถงการศกษาเรองภาวะผน าและเรองอนๆไดอกดวย

๓.มานษยวทยา (Anthropology) หลกวชามานษยวทยาชวยใหการศกษาวชารฐประศาสนศาสตร

เขาใจถง

๑) การน าเอาความเขาใจในเรองวฒนธรรมมาใชใหเปนประโยชนตอการบรหาร

๒) ลกษณะการตอตานการเปลยนแปลง (Resistance to Change)

๓) ลกษณะของการเกดปญหาขดแยงระหวาง “พวกหวเกากบ พวกหวใหม” (ปญหาการขดแยงของ

วฒนธรรม)

๔. จตวทยาสงคม (Social Psychology) ใหประโยชนในการศกษาวชารฐประศาสนศาสตร คอ

๑) เพอใหทราบความจรงทเกยวกบบคคลแตละคน(เขาใจ เรองคน)ทอยในหนวยงานและระบบ

ราชการ เชน ภมหลงของบคลากร ลกษณะความสมพนธกบเพอนรวมงานในองคการซงจะน าไปสความเขาใจ

พฤตกรรมของขาราชการบคลากรในการบรหารราชการตอไป

๒)ชวยใหเขาถงพฤตกรรมของผรวมงานแตละคนในการประสานการท างานรวมกนเพอให

มประสทธภาพและประสทธผลบรรลเปาหมายของงานและองคการ

๕. เศรษฐศาสตร ใหประโยชนตอการศกษาวชารฐประศาสนศาสตร คอ น าเอาหลกวชาเศรษฐศาสตร

มาใชในการวางแผนพฒนาเศรษฐกจ นโยบายการคลง การบรหารงานคลง เพอควบคมใหการบรหารราชการ

แผนดน ในสวนทเกยวกบรายไดและรายจายของรฐเปนไปอยางมประสทธภาพ โดยก าหนดวตถประสงค

วธการด าเนนงาน การก าหนดวงเงนงบประมาณรวมถงการควบคมและตรวจสอบประเมนผลการบรหาร

งบประมาณในแตละโครงการในปงบประมาณ และการด าเนนงานในแผนปฏบตราชการประจ าป

๖. รฐศาสตร วชารฐประศาสนศาสตรนนแยกตวออกมาจากรฐศาสตร ดงนนวชารฐประศาสนศาสตร

จงมสวนสมพนธแนบแนนกบวชารฐศาสตร เพราะวชารฐประศาสนศาสตรเปนวชาทมงศกษาวจยเพอสงเสรม

ใหมการบรหารงานเปนไปตามนโยบายทางการเมองของรฐ หรอกลาวไดวาจะตองมการใชหลกวชาในทาง

๑๐

รฐศาสตรในสวนทเกยวกบการเมองจากนน ใชหลกวชาทางรฐประศาสนศาสตรในการบรหารงาน

จดท าบรการสาธารณะให เกดความผาสกและประโยชนแกประชาชน

๗. นตศาสตร ในการพจารณาระหวางวชารฐประศาสนศาสตร และวชานตศาสตร จ าเปนตองแยก

การพจารณาออกเปน ๒ ดาน คอ การใชระเบยบวธ การศกษาวชานตศาสตร เพอประโยชนในการศกษา

วชารฐประศาสนศาสตรประการหนง และการใชหลกวชานตศาสตรเพอประโยชนแกการศกษาวชารฐ

ประศาสนศาสตรและการบรหารราชการอกประการหนง

๘. ประวตศาสตร นกวชารฐประศาสนศาสตรในปจจบนใชวชาประวตศาสตรใหเปนประโยชนใน

การศกษาวชารฐประศาสนศาสตรอยางกวางขวางมาก การศกษาวชารฐประศาสนศาสตรจ าเปนตองทราบ

เรองราวการบรหารราชการตางๆในอดต เพราะวชาประวตศาสตรเปนสาขาวชาทจดใหมระบบการศกษาเพอ

ทราบเรองราวในอดตอนเกยวกบบรรพบรษสถาพแวดลอมประสบการณอนมสวนเกยวพนกบประเทศชาต

สถาบนตลอดจนวทยาการตางๆ อกทงวชาประวตศาสตรจะมความส าคญส าหรบนกรฐประศาสนศาสตร

ในการพจารณาเกยวกบรปแบบการบรหารราชการมการพฒนามาอยางไร เมอ เกดสภาพปญหาตางๆ มวธการ

แกไขเปลยนแปลงใหสถานการณการบรหารราชการดขนอยางไร ซงจะเปนประโยชนในการพฒนาระบบ

ราชการการบรหารงานประเทศ ทสอดคลองกบสภาพแวดลอมทงสภาพการเมอง เศรษฐกจ สงคม วฒนธรรม

เทคโนโลยทเหมาะสมและทนตอการเปลยนแปลง ในสงคมบรบทโลก

๙. การบรหารธรกจ ในการศกษาวชารฐประศาสนศาสตรซงเปน วชาทตองอาศยศาสตรตางๆเขาชวย

เพอใหเขาถงความจรงในการบรหารงาน ไดโดยถกตองยงขน โดยเฉพาะอยางยงการศกษาหาความร

ความเขาใจพฤตกรรมของมนษยและพฤตกรรมในการบรหารงาน ซงเทคนคทางการบรหารกอยางเชน การจด

ระเบยบองคการ การวางแผนงาน การตรวจสอบควบคมงาน ฯลฯ รฐประศาสนศาสตรไดอาศยเทคนคการ

บรหารทางการทหารและการบรหารธรกจอยมาก ซงจะเหนไดจากการใชโทรศพททางรฐประศาสนศาสตร

เชน Chain of Command ไดมาจากทางราชการทหาร และค าวา Office and Management ไดมาจากการ

บรหารธรกจ เปนตน

ศาสตรตางๆทนอกเหนอจากขางตน อนจะเปนประโยชนในการศกษาวชารฐประศาสนศาสตรใน

ศตวรรษท ๒๑ น นกบรหารตองมองคความรตางๆ ทเพมขนซงเปนองคประกอบทส าคญในการบรหารงาน

มกระบวนทศนใหมในการบรณาการองคความรทหลากหลาย สามารถน ามาประยกตใชในด าเนนงานการ

พฒนาบคลากรใหมความร ทกษะความสามารถอนจะน ามาซงการพฒนาองคการระบบราชการสความเปนเลศ

ตอบสนองภารกจของรฐและการพฒนาประเทศ

๑๑

๖.แนวคดทางรฐประศาสนศาสตรและวกฤตทางดานเอกลกษณ

วชารฐประศาสนศาสตรมความเจรญรงโรจนมากทสดในระยะเวลาประมาณ ค.ศ.๑๙๓o จนถงกอน

สงครามโลกครงท ๒ คอราวประมาณ ค.ศ. ๑๙๔๕ ซงในการศกษษรฐประศาสนศาสตรในชวงนจะมงเนน

การศกษาถงเรองหลกหรอเกณฑ(Principles) ในการบรหาร โดยมการเสนอกรอบเคาโครงความคดการแยก

การเมองและการบรหารออกจากกน (Politics /administration Dichotomy) ในสมยนแนวคดทางรฐศาสตร

และแนวความคดทางรฐประศาสนศาสตรจงมชวงหางกนมาก เปนเหตใหมการศกษารฐประศาสนศาสตรในยค

แรกๆนปลอดจากการแทรกแซงทางการเมอง โดยฝายการเมองเปนผก าหนดนโยบาย สวนฝายบรหารเปนผ

ปฏบตตามภารกจทฝายการเมองเปนผชน าใหท า นกวชาการสมยนไดแก วดโรว วลสน(Woodrow Wilson)

อดตประธานาธบดของสหรฐอเมรกา ซงเปนประธานาธบดคนแรกทไดเสนอแนวความคดเกยวกบรฐประศาสน

ศาสตรนอกจากน ไวท (White) แฟรงค เจ กดเนาว (Frank J. Goodnow) วลเลยม วลลบ (William

Willoughby) กลค และ อวค (Gulick and Urwick)ตางกมความเหนพองตองกนวา เมอแยกการเมองและ

การบรหารออกจากกนแลวกสามารถท าใหกฏเกณฑของวทยาศาสตรเพอศกษาวชาการบรหารไดและบาง

โอกาสกอาจจะมการหยบยมความรหรอวธการปฏบตทางการบรหารธรกจน าเขามาใชกบรฐประศาสนศาสตร

ท าใหในระยะนรฐประศาสนศาสตรและวชาการบรหารธรกจมแนวนโยบายรวมกนอยางใกลชดและทงสอง

ลกษณวชานตางใหการยกยอง เฟรเดอรก เทเลอร (Frederick Taylor) กลค และ อวค (Gulick and Urwick)

เปนอยางสง เพราะเปนผรเรมและสรางกฏเกณฑทน ามาใชในการบรหาร และในชวงเดยวกนน ไดม

นกรฐประศาสนศาสตรทางยโรปทโดงดงในสมยเดยวกนกบ วดโรว วลสน(Woodrow Wilson) ของอเมรกา

คอ แมก เวเบอร(Max Weber)ซงเปนผสรางระบบราชการในอดมคต (Ideal Type of Bureaucracy)

ทมอทธพลตอแนวความคดในการบรหารองคการมาจนถงในปจจบน แมก เวเบอร (Max Weber) ไดชอวาเปน

บดาแหงระบบราชการและเปนบดาแหงรฐประศาสนศาสตรทางยโรป สวน วดโรว วลสน(Woodrow Wilson)

ไดชอวาเปนบดาแหงรฐประศาสนศาสตรในอเมรกา

ซงเราอาจสรปไดวาแนวความคดทางรฐประศาสนศาสตรในยคกอนสงครามโลกครงทสองนนมกรอบ

ความคด โดยมงเนนถงเรองการแยกการเมองออกจากการบรหาร และการสรางหลกหรกกฏเกณฑทเกยวกบ

การบรหาร และใหความส าคญตอคานยมในดานอนๆอกเชน ในการประหยด (Economy) และในดาน

ประสทธผล (Effective) และประสทธภาพ (Efficiency)

ตอมาวชารฐประศาสนศาสตรในอเมรกาเรมเสอมลงเปนล าดบจนถงจดต าสดในป ค.ศ.๑๙๖๘ ซงเปน

ชวงสงครามโลกครงท ๒ โดยมการเลกการสอนหรอการเปลยนแปลงแนวการสอบรฐประศาสนศาสตรไปเปน

๑๒

อยางอนหรอยบสถาบนทางรฐประศาสนศาสตรไปรวมกบคณะรฐศาสตร เนองมาจากสาเหตใหญๆแหงความ

เสอมกคอการขาดเอกลกษณทางลกษณะวชา

การขาดเอกลกษณทางลกษณะวชา

การศกษาวชารฐประศาสนศาสตร เกดวกฤตการณทางดานเอกลกษณขนมา ๒ ครงดวยกน คอ

(๑) วกฤตการณทางดานเอกลกษณครงท๑ (ประมาณป ค.ศ.๑๙๕o-๑๙๖o)

ท าเกดทฤษฎทาทายโดยนกวชาการรนใหมๆบางทานทเรมเกดความสงสยในแนวความคดหลกของ

เกณฑทางการบรหารทอวดอางวาสามารถสรางหลกการบรหารทเปนสากลใชไดกบในทกสถานการณได ถงกบ

ท าให เฮอรเบรต เอ. ไซมอน (Herbert A. Simon) ออกมาโตแยงวา “ในความเปนจรงแลวหลกการบรหาร

ตางๆไมม”๘ จงเปนไปไมไดทจะท าใหหลกการบรหารเปนสากลไดเลย และโรเบรต ดาหล (Robert Dahl) ก

ไดใหความเหนในเรองนไววา ในแตละองคการโครงการองคการกมความเปนลกษณะเฉพาะขององคการนนๆ

เชนบคลกภาพของคนในองคการ โครงการทางสงคมและวฒนธรรมตางๆกขนอยกบในแตละองคการเปน

ส าคญฉะนนการทจะน าหลกการบรหารมาใชกบในทกสถานการณนนกลวนเปนสงทเปนไปไมได สวน

เซสเตอร ไอ. บารนารด (Chester I. Barnard)ไดมความคดเหนวา การศกษาในยคกอนสงครามโลกครงท ๒

นนมกใหความส าคญกบโครงการสรางของระบบการบรหารมากกวา จงไดเสนอมตใหมใหมการหนมาใหความ

สนใจในพฤตกรรมมนษยมากยงขนเพราะเขามความคดวาองคการกคอ “ระบบความรวมมอ (Co-operative

System) ของคนนนเอง” สวนแนวคดของ ดไวท วอลโด กเปนอกผหนงทคดคนความเปนสากลทางการ

บรหารและมความเหนวา รฐประศาสนศาสตรควรใหความสนใจในเรองของคานยมของการปกครองระบอบ

ประชาธปไตย และความสมพนธระหวางการเมองและการบรหารใหมากกวาทจะไปสนใจแตเรองภายใน

องคการเทานนในขณะทนอรตน ลอง (Norton Long) กเปนอกผหนงทมความเหนไปในทศทางเดยวกบ

ดไวท วอลโด โดยใหทรรศนะวา การศกษารฐประศาสนศาสตรนนควรเปนเรองทเกยวของกบรฐธรรมนญ

ระบบการเมองและหนาทของการก าหนดนโยบายมากกวาทจะสนใจแตเรองกฏเกณฑการบรหาร

นกวชาการทง ๕ ทานตางไดวพากษวจารณช ใหเหนถงจดออนของเคาโครงการความคดอย

๒ อยางคอ

(๑)การแยกการเมองออกจากการบรหารและ (๒) หลกหรอกฏเกณฑทางการบรหารท าใหรฐ

ประศาสนศาสตรขาดคงามมเอกลกษณโดยไมรแนวา แกนกลางลกษณะวชาอยตรงไหน มขอบขายของ

ลกษณะวชาแคไหน และมทศทางอยางไร จงไดพยายามทหาจดสนใจรวมของรฐประศาสนศาสตร และไดม

ความเหนพองตองกนวาการเรยนการสอนทางรฐประศาสนศาสตรควรมความสนใจรวมกน (Core beliefs)

๘

Herbert A. Simon, Administrative Behavior, (New York : Macmillion Co., ๑๙๔๗).

๑๓

ในวชาแกนกลางหลกๆอย ๓ วชา คอ การบรหารองคการ การบรหารงานบคคล และการบรหารงานคลงซงใน

ขณะเดยวกนกไดมนกวชาการอกกลมหนงทไมเหนดวยกบกรอบความคดการแยกการบรหารออกจากการเมอง

จงไดเสนอกรอบเคาโครงความคดใหมคอ “การบรหารสวนหนงของการเมอง”

ผ ต อต านแนวการศ กษาร ฐประศาสนศาสตร แบบแยกการ เม อ งออกจากการบร ห า ร

(Polities/Administrative Dichotomy) คอ พอล แอพเพลบ (Paul H. Appleby) กบ ไดมอก และไดมอก

(Dimock and Dimock)ไดกลาววา “การเมองกบการบรหารเปนเสมอนคนละดานของเหรยญอนเดยวกน”

คอดานหนงของเหรยญจะเปนการเมอง อกดานหนงของเหรยญกจะเปนการบรหาร นอกจากนนแลว

ฟรตส มรสไตน มารกซ (Frits Morstein Marx) ไดชใหเหนถงความสมพนธของการเมองและการบรหาร

สวน จอนห เอม เกาส (John M. Gaus) ถงกบกลาววา“ทฤษฎรฐประศาสนศาสตรกคอ ทฤษฎการเมอง

นนเอง

(๒) วกฤตการณทางดานเอกลกษณครงท ๒ (ประมาณป ค.ศ. ๑๙๖o-๑๙๗o)

ท าใหเกดความเสอมศรทธาในทฤษฎรฐประศาสนศาสตรในชวงทเกดทฤษฎทาทายไดมการชใหเหน

แตความบกพรองตรงไหนเทานนแตไมไดมการเสนอทางออกอนเปนทยอมรบกนไดในหมวชาการ จงท าให

สภาพของวชารฐประศาสนศาสตรตองตกอยในสภาพทอลเวงสบสนและขาดความเปนเอกลกษณ เนองมาจาก

(๑) การแยกการบรหารออกจากการเมอง (๒)ความตรงเครยดระหวางการศกษาทางทฤษฎและการปฏบต

(๓) การท าลายลางคานยมการบรหารของทฤษฎดงเดม (๔)ความลมเหลวในการท าใหวชามลกษณะแบบ

วทยาศาสตร และความขดแยงระหวางเปาหมายขององคการและความตองการสวนบคคล๙ ท าใหเปนปญหาท

รฐประศาสนศาสตรประสบอยจนถงปจจบนกคอ “การขาดเอกลกษณของวชา” ท าใหรฐประศาสนศาสตรไมม

ฐานะเปนศาสตร (Science) แตมลกษณะเปนเพยง “จดแหงความสนใจทใชในการศกษา” (Focus of the

study) กนไดเทานนเอง

ซงสภาพทกลาวมาทงหมดขางตนน ลวนเปนแรงเปนแรงผลกดนใหนกรฐประศาสนศาสตร โดยเฉพาะ

นกวชาการรนใหมๆทางรฐประศาสนศาสตรในอเมรกามารวมตวกนครงใหญ และมการจดประชดทหอประชม

(Minowbrook) ในป ค.ศ. ๑๙๖๘ ณ มหาวทยาลย Syracuse โดยม ดไวท วอลโด เปนผตามมาดวย

แฟรงค มารน เฟรเดอรกสน แลมไบรท ซงไดหนมาพจารณาตวรฐประศาสนศาสตร อนน าไปสการคนพบ

“รฐประศาสนศาสตรในความหมายใหม (New Public Administration)(New P.A.) การประกาศเอกราชทาง

วชาการวารฐประศาสนศาสตรจะไมตองอยกบรฐศาสตรและฝายบรหารธรกจอกตอไปแลว และรฐประศาสน

๙

พทยา บวรเดช, รฐประศาสนศาสตร : ทฤษฎและแนวทางการศกษา, (กรงเทพฯ : โรงพมพจฬาลงกรณมหาวทยาลย, ๒๕๔๔), หนา ๑๒๖-๑๒๗.

๑๔

ศาสตรจะตองมเอกลกษณเปนของตวเอง และตองท าใหสอดคลองกบความตองการของสงคมและให

ความส าคญกบความเสมอภาคทางสงคม (Social Equity)

และในชวงนกไดเกดการปฏวตทางพฤตกรรมศาสตร(Behavioral Revolution) ขนมาในวงการ

วชาการท าใหเนอหาและวธการศกษาวชารฐประศาสนศาสตรเปลยนแปลงไปตามปรชญาของพฤตกรรม

ศาสตร ซงตองท าใหตองหนมาใหความสนใจพฤตกรรมของคนมากขน เชน มการใหความสนใจเรองท

สอดคลองกบความตองการทางสงคม (Relevance) ในความส าคญเกยวกบคานยม(Value) โดยรฐประศาสน

ศาสตรจะตองเขาไปเกยวของกบการชวยเหลอคนทเสยเปรยบทางสงคมและใหความเสมอภาคทางสงคม

(Social Equity) นกรฐประศาสนศาสตรจะตองเขาไปชวยคนจนหรอคนดอยโอกาสหรอคนทเสยเปรยบทาง

สงคม โดยมการกระจายการใหบรการใหทกคนในสงคมไดมโอกาสเทาเทยมกนในการไดรบการบรการ

และตองมการเปลยนแปลง (Change) เพอใหระบบราชการบรการคนใหทวถง และเอออ านวยสอดคลองกบ

ความตองการของคนในสงคม

๗.สรปทายบท

รฐประศาสนศาสตร หมายถง การด าเนนงานของภาครฐหรอระบบราชการ เพอใหเปนไปตาม

นโยบายของรฐหรอรฐบาลทวางไวเปนกจกรรหรอ การด าเนนงานของทงฝายบรหาร ฝายนตบญญตและฝาย

ตลาการทจะท าใหนโยบายแหงรฐบรรลผลส าเรจ ซงโดยทวไปจะเขยนภาษาองกฤษดวยอกษรน าหนาตว P

และ A ใหญ คอ Public Administration ส าหรบการบรหารรฐกจ หรอการบรหารราชการ เปนสวนหนงท

เกยวกบการด าเนนงานกจกรรมตางๆทรฐปฏบตเพอประโยชนสาธารณะ หรอเพอประชาชนโดยสวนรวมนยม

ใชภาษาองกฤษดวยอกษร p และ a เลก คอ public administration รฐประศาสนศาสตรมลกษณะทเปน

สงคมศาสตรประยกต มองคความรทเชอมโยงกบสาขาวชาอนๆเชน รฐศาสตร นตศาสตร สงคมศาสตร

จตว ทยา มนษยศาสตร จ งท า ให ส าขาว ช าร ฐประศาสนศาสตรม ล กษณะท เป นสหวทยาการ

(Interdisciplinary) ท าใหนกบรหารงานภาครฐและฝายปฏบตตองมองคความรทรอบดานในการพฒนา

องคการ ระบบราชการ การบรการ สาธารณะใหมประสทธภาพและประสทธผลเปนทยอมรบของประชาชน

ในสถานการณสภาพแวดลอมปจจบน

๑๕

ค าถามทายบท

๑. จงอธบายถงความหมายของรฐประศาสนศานตร

๒. จงอธบายถงความส าคญของรฐประศาสนศาสตร

๓. จงอธบายถงสถานภาพของวชารฐประศาสนศาสตร

๔.ของรฐประศาสนศาสตรมความสมพนธกบสาขาวชาใดบาง

๑๖

อางองทายบท

กว รกษชน. (บรรณาธการ). การบรหารรฐกจ เบองตน, พมพครงท ๙, ( กรงเทพฯ : ส านกพมพมหาวทยาลย รามค าแหง, ๒๕๕๒).

ตน ปรชญพฤทธ, รฐประศาสนศาสตรเปรยบเทยบ : เครองมอใน การบรหารประเทศ, พมพครงท ๒. (กรงเทพฯ : จฬาลงกรณ มหาวทยาลย, ๒๕๓๕).

ชบ กาญจนประกร, “รฐประศาสนศาสตร” ใน สงคมศาสตร, (กรงเทพฯ : โรงพมพมงคลการพมพ, ๒๕๐๙). ฤทธกร ศรประเสรฐโชค, เอกสารประกอบการสอนวชา ๓๕๕๕๐๑ ขอบขายและวธการศกษาทางรฐ

ประศาสนศาสตร, วทยาลยการบรหารรฐกจ มหาวทยาลยบรพา, ๒๕๕๖). พทยา บวรเดช, รฐประศาสนศาสตร : ทฤษฎและแนวทางการศกษา, (กรงเทพฯ : โรงพมพจฬาลงกรณ

มหาวทยาลย, ๒๕๔๔). อทย เลาหวเชยร ปรชญา เวสารชช และเฉลมพล ศรหงษ. (บรรณาธการ), รฐประศาสน ศาสตร : ขอบขาย

สถานภาพ และพฒนาการในประเทศไทย, พมพครงท ๒, (กรงเทพฯ : แสงรงการพมพ, ๒๕๒๓). สมพงษ เกษมสน, การบรหาร, พมพครงท ๔, (กรงเทพฯ : ไทยวฒนา พานช, ๒๕๑๗). สรอยตระกล (ตวยานนท) อรรถมานะ, สาธารณบรหารศาสตร, พมพครงท ๓, (กรงเทพฯ :

มหาวทยาลยธรรมศาสตร, ๒๕๔๐). Herbert A. Simon, Administrative Behavior, (New York : Macmillion Co., ๑๙๔๗).

๑๗

บทท ๒ ทฤษฎรฐประศาสนศาสตร

(Public Administration Theory) ขอบขายรายวชา

เนอหาความรทวไปเกยวกบทฤษฎรฐประศาสนศาสตรประกอบไปดวยทฤษฎทางรฐประศาสนศาสตรของตางประเทศ และทฤษฎหรอแนวคดทางรฐประศาสนศาสตรของไทย

วตถประสงค

๑.เพอศกษาและเขาใจทฤษฎทางรฐประศาสนศาสตรของตางประเทศ ๒.เพอศกษาและเขาใจทฤษฎหรอแนวคดทางรฐประศาสนศาสตรของไทย

ค าน า

กอนทจะท าความรจกกบทฤษฎรฐประศาสนาศาสตร ผศกษาควรจะทราบเสยกอนวาทฤษฎ กคอ

การทเราเอาสงทเกดขนจรงมาเขยนใหสนมความหมาย เราเรยกวา ทฤษฎ ทางการบรหารคอเราไปดวามอะไร

เกดขนจรงในระบบการบรหารเกดขนในองคกรเรากน าเอามาเขยนใหสนอยางมความหมาย เราเรยกวาทฤษฎ

เพอเกบสงสมเปนองคความร หรออกในหนง ทฤษฎ กคอ ระบบทเราเอามาจากขอมลเชงประจกษ แลวสราง

เปนกฎเกณฑทสามารถน าเอาไปใชได

๑.ทฤษฎทางรฐประศาสนศาสตรของตางประเทศ

วชารฐประศาสนศาสตรนน มลกษณะส าคญคอการเปนสหวชาการ (Interdisciplinary)ท าใหมการขอ

หยบยมแนวคด ทฤษฎ รวมถงวธการของสาขาวชาอนๆมาใช ดงแนวความคดและทฤษฎทางรฐประศาสน

ศาสตรทจะไดน าเสนอตอไปนเปนสงทมรากฐานมาจากสาขาวชาตางๆไมวาจะเปนสงคมวทยา วทยาศาสตร

บรหารหรอจตวทยา ทงนในบทนจะไดน าเสนอแนวคดและทฤษฎทนาสนใจ ๙ ประการดวยกน ไดแก

๑. ระบบราชการของ แมกซ เวเบอร (Max Weber)

๒. วทยาศาสตรการจดการของเฟรเดอรก เทย เลอร(Frederick Taylor)

๓. หลกการบรหารของเฮนร ฟาโยล(Henri Fayol)

๔. หลกการPOSDCoRBของ กลค และอรวก(Luther H. Gulick and LyndallUrwick)

๕. แนวทางมนษยสมพนธของเอลตน มาโย(Elton Mayo)

๖. ทฤษฎ X และทฤษฎ Y ของดกกลาส แมกเกรเกอร (Douglas McGregor)

๗. ทฤษฎ Z ของวลเลยม จ. โออช (William G. Ouchi)

๘. ทฤษฎสองปจจยของ เฟรเดอรก เฮรซเบรจ (Frederick Herzberg)

๑๘

๙. แนวทางการรอปรบระบบ (Reengineering) ของไมเคล แฮมเมอร และเจมส แชมป

(Michale Hammer and James Champy)

๑.ระบบราชการของแมกซ เวเบอร (Max Weber)

เมอกลาวถงระบบราชการแลวผอานหลายคนกคงจะนกถงของ แมกซ เวเบอร (Max Weber)นกคดผ

ยงใหญชาวเยอรมน ซงเปนคนเสนอแนวคดในการจดการองคการแบบระบบราชการ( Bureaucracy)

โดยวธการจดการองคการแบบระบบราชการน ผคนสวนใหญมกเขาใจผดไปวาเปนวธการจดการทใชกบงาน

“ราชการ” เทานนซงความจรงไมไดเปนเชนนน แตการจดการแบบระบบราชการนเวเบอรออกแบบมาเพอใช

กบองคการขนาดใหญ ซงไมไดหมายถงเพยงแตองคการของราชการเทานน แตองคการเอกชนทมขนาดใหญโต

กสามารถน าระบบราชการไปใชไดเชนเดยวกน ตวอยางเชน ธนาคารกรงเทพ อยางไรกตามในยคสมยของ

เว เบอร องคการขนาดใหญทเหมาะสมจะน าระบบราชการไปใชกดจะมเพยง “กองทพ” รวมถงองคการของ

รฐเทานนแนวคดนจงไดรบการน าไปใชเปนพนฐานของการบรหารงานภาครฐและไดรบความนยมอยาง

แพรหลายทฤษฎระบบราชการนก าหนดขนมาเพอมงในการจดรปแบบขององคการใหเปนไปอยางมแบบแผน

ซงเขาเชอวาเมอเปนเชนนแลวการปฏบตงานขององคการจะเปนไปอยางมประสทธภาพ

พนฐานของทฤษฎระบบราชการนนมาจากแนวความคดเรองอ านาจของเวเบอร ดงนนกอนทจะได

กลาวถงระบบราชการจงจะไดกลาวถงแนวคดเรองอ านาจอนชอบธรรมของเขาเสยกอน โดยเวเบอรเหนวา

อ านาจทชอบธรรมนนมแหลงทมาใหญๆอย ๓ ประการ ดวยกนไดแก

๑. อ านาจทเกดจากจารตประเพณ (Traditional)

อ านาจชนดนเกดจากความเชอในอ านาจหรอความศกดสทธของขนบธรรมเนยมประเพณหรอจารตท

มอยในสงคมและไดรบการสบทอดมาเปนเวลายาวนาน ดงนนการทประชาชนจะเชอฟงค าสงของผปกครองก

เนองมาจากการทผปกครองนนมสภาพทางสงคมทไดรบการยอมรบตามจารตประเพณ เชน ความเชอวา

พระมหากษตรยนนเปนผทมความศกดสทธเสมอนหนงเปนเทพเจาหรอเปนอวตารของเทพเจาทลงมายงโลก

มนษย ดงนนประชาชนจงเชอค าสงของพระมหากษตรยรวมทงพระมหากษตรยทสบราชสนตตวงศตอๆมาดวย

๒. อ านาจทเกดจากบารม (Charismatic)

อ านาจชนดนเกดขนมาจากลกษณะพเศษของบคคลหรอความสามารถพเศษของบคคลทมเหนอคน

ธรรมดาทวไป โดยเฉพาะอยางยงความสามารถในการถายทอดความรสกไปสประชาชนใหประชาชนเกด

ความรสกรวมกนวาผปกครองก าลงจะน าพาประชาชนสจดมงหมายทยงใหญท าใหประชาชนช นชอบ รกใคร

ภกด หรอเกรงกลวอยากจะด าเนนการตามผน า อยากเลยนแบบผน า และเคารพเชอฟงผน า

๓. อ านาจทเกดจากการอางตามเหตผล(Rational)

อ านาจทมาจากการอางตามเหตผลนมทมาจากความเชอในความมเหตผลของ “กฎหมาย” ถอวา

กฎหมายนนเปนกฎเกณฑมาตรฐานของสงคมทผคนในสงคมรวมกนก าหนดขนมา ดงนนสทธหนาทของผคน

๑๙

ตางๆจงอยภายใตกฎหมาย ผปกครองอาจจะไดอ านาจในการกระท าการตางๆตามทกฎหมายบญญตเอาไวซง

อ านาจหนาทตามกฎหมายนมตงแตระดบบนสดจนกระทงระดบลางสดในระดบบนเชน การทกฎหมายให

อ านาจแกนายกรฐมนตรส าหรบการบรหารกจการของรฐบาลสวนในระดบลางกเชน การทกฎหมายไดอ านาจ

แกพลต ารวจด าเนนการปราบปรามจบกมผกระท าผดกฎหมาย เปนตน

อ านาจจาก ๓ แหลงนแตกตางกนตรงทวาอ านาจทเกดจากการอางตามเหตผลหรออ านาจหนาทตาม

กฎหมายนน ประชาชนหรอผใตบงคบบญชาจะเชอฟงผบงคบบญชาหรอบคคลทอยในต าแหนงหนาทตาม

กฎหมายก าหนดไวอยางเปนทางการโดยไมสนใจวาบคคลนนจะเปนใครมทมาชาตตระกลเปนอยางไร แตหาก

บคคลนนเขารบต าแหนงอยางถกตองตามกฎหมายยอมมสทธอ านาจในการบงคบบญชาภายใตขอบเขตท

ก าหนดใหทงสน แตอ านาจทมาจากจารตประเพณนนการเชอฟงจะอยทตวบคคลซงเปนผปกครอง/หวหนา

และมต าแหนงทไดรบการสบทอดมาตามจารตประเพณทสบทอดกนมา ท าใหความสมพนธระหวางผปกครอง

กบประชาชนขนอยกบความจงรกภกดทประชาชนมใหตอตวผปกครองเปนส าคญ และในสวนของอ านาจทเกด

จากบารมนนมความสมพนธระหวางตวผปกครองกบประชาชนขนอยกบความเชอถอไววางใจรวมถ งความยอ

รบทประชาชนมตอผปกครองวาผปกครองเปนวรบรษเปนผทมคณลกษณะพเศษอยกบตวเองเทานน

ในทศนะของแมก เวเบอร นนเหนวาอ านาจทเกดขนจากการอางตามเหตผลหรออ านาจหนาทตาม

กฎหมายนนเปนอ านาจทมความชอบธรรมมากทสด และเปนกลไกส าคญในการจดการองคการดวยระบบ

ราชการ เนองจากอ านาจหนาทตามกฎหมายสามารถบงคบเอาความมเหตมผลออกมาจากตวขาราชการได

การทการจดองคการดวยระบบราชการการอยเหนอการจดองคการในรปแบบอนๆ กดวยระบบนมความ

เทยงตรง ความมนคง ความเขมงวดกวดขนในระเบยบวนย และมความนาเชอถอ ซงสงเหลานเมอประกอบกน

ขนจะกอใหเกดผลลพธเปนการปฏบตงานทมประสทธภาพสง

การจดองคการดวยระบบราชการมหลกการทเปนลกษณะส าคญ ๖ ประการ ไดแก

๑. Hierarchy : หลกสายการบงคบบญชา

๒. Rules and Regulations : หลกกฎ ระเบยบ ขอบงคบ

๓. Division of Labo r: หลกการแบงแยกแรงงาน

๔. Impersonality : หลกการแยกเรองสวนตวออกจากเรองงาน

๕. Competence : หลกการยดหลกความสามารถในการท างาน

๖. Formal written records : หลกการปฏบตงานแบบลายลกษณอกษร

๑) Hierarchy : หลกสายการบงคบบญชา

สายการบงคบบญชา หมายถง แผนผงความสมพนธในการปฏบตงานตามล าดบชนระหวางผบงคบบญชา

กบผใตบงคบบญชาในองคกร

๒๐

สายการบงคบบญชาเปนเครองบงบอกถงอ านาจในการบงคบบญชาจากเบองสงลงไปสเบองลางทละ

ล าดบชน ทงนในแตละสายการบงคบบญชาจะม “ชวงการบงคบบญชา” (Span of Control) กลาวคอ

ผบงคบบญชาคนหนงมขอบเขตความรบผดชอบในการบงคบบญชาใครบางหรอกลาวแบบงายๆกคอ หวหนา

หนงคนมลกนองอยกคนนนเอง

สงส าคญประการหนงในระบบสายบงคบบญชาทควรตองจดจ าเอาไวคอ “ผบงคบบญชาหนงคนจะม

ผใตบงคบบญชากคนกได แตผใตบงคบบญชาหนงคนจะมผใตบงคบบญชาไดเพยงคนเดยว”เนองจาก

ผใตบงคบบญชาตองมเจานายทเดยวหลายคน เมอปฏบตงานจรงกเกดความสบสบ เพราะถาเจานายคนท ๑

บอกใหไปทางซาย แตเจานายคนท๒ บอกใหไปทางขวา แลวผใตบงคบบญชาจะปฏบตตามค าสงอยางไร

๒) Rules and Regulations : หลกกฎ ระเบยบ ขอบงคบ

หลกการขอน คอ อ านาจหนาทตางๆทจะมอบใหบคลากรใหองคกร ขอทตองปฏบต ขอหามการปฏบต

ระบบการสงการ รวมถงกระบวนการท างานในองคกร ตองมก าหนดไวเปนลากลกษณอกษรอยางชดเจน ทงนก

เพอทจะใหเกดความแนนอนในการปฏบตงาน ซงจะท าใหการปฏบตงานท าไดรวดเรวขน ลดการสอสารใน

หนวยงานทไมจ าเปน และสรางกรอบปฏบตการทเปนแบบแผนเดยวกนทวทงองคกรขนมา ตวอยางเชน

ในระบบราชการไทย ระเบยบส านกนายกรฐมนตรวาดวยงานสารบรรณ พ.ศ.๒๕๒๖ ไดก าหนดวธการปฏบต

เกยวกบ “หนงสอภายใน” เอาไวในขอ ๑๒ ดงน

ขอ ๑๒ หนงสอภายใน คอ หนงสอตดตอราชการทเปนแบบพธนอยกวาหนงสอภายนอกเปนหนงสอ

ตดตอภายในกระทรวง ทบวง กรม หรอจงหวดเดยวกนใชกระดาษบนทกขอความ และใหจดท าตามแบบท ๒

ทายระเบยบโดยกรอกรายละเอยดดงน

๑๒.๑ สวนราชการ ใหลงชอสวนราชการเจาของเรอง หรอหนวยงานทออกหนงสอโดยมรายละเอยด

พอสมควร โดยปกตถาสวนราชการทออกหนงสออยในระดบกรมขนไปใหลงชอสวนราชการเจาของเรองทง

ระดบกรมและกอง ถาสวนราชการทออกหนงสออยในระดบต ากวากรมลงมาใหลงชอสวนราชการเจาของเรอง

เพยงระดบกองหรอสวนราชการเจาของเรองพรอมทงหมายเลขโทรศพท(ถาม)

๑๒.๒ ท ใหลงรหสตวพยญชนะและเลขประจ าของเจาของเรองตามทก าหนดไวในภาคผนวก ๑ ทบ

เลขทะเบยน หนงสอสงส าหรบหนงสอของคณะกรรมการ ใหตวก าหนดรหสตวพยญชนะเพมขนไดตามความ

จ าเปน

๑๒.๓ วนท ใหลงตวเลขของวนท ชอเตมของเดอนและตวเลขของปพทธศกราชทออกหนงสอ

๑๒.๔ เรอง ใหลงเรองยอทเปนใจความสนทสดของหนงสอฉบบนน ในกรณทเปนหนงสอตอเนองโดย

ปกตใหลงเรองของหนงสอฉบบเดม

๒๑

๑๒.๕ ค าขนตน ใหใชค าขนตนตามฐานะของผรบหนงสอตามตารางการใชค าขนตนสรรพนาม และ

ค าลงทายทก าหนดไวในภาคผนวก ๒ แลวลงต าแหนงของผทหนงสอนนมถง หรอชอบคคลในกรณทมตวบคคล

ไมเกยวกบต าแหนงหนาท

๑๒.๖ ขอความ ใหลงสาระส าคญของเรองใหชดเจนและเขาใจงายหากมความประสงคหลายประการ

ใหแยกเปนขอๆ กรณทมการอางถงหนงสอทเคยมตดตอกนหรอมสงทสงมาดวย ระบไวในขอน

๑๒.๗ ลงชอและต าแหนง ใหปฏบตตามขอ ๑๑.๑o และขอ ๑๑.๑๑ โดยอนโลมในกรณทกระทรวง

ทบวง กรมหรอจงหวดใด ประสงคจะก าหนดแบบในการเขยนโดยเฉพาะเพอใชตามความเหมาะสมกให

กระท าได

บคลากร เจาหนาทของหนวยงานราชการเมอตองปฏบตงานทเกยวกบ “หนงสอภายใน”แลวกตอง

ด าเนนการตามระเบยบส านกนายกรฐมนตรวาดวยงานสารบรรณแบบนเหมอนกนทงนน นคอตวอยางของ

หลกกฎ ระเบยบ และขอบงคบ

๓) Division of Labor: หลกการแบงแยกแรงงาน

หลกการแบงแยกแรงงานน นบเปนหนงในแนวคดส าคญเกยวกบการปฏบตงานเลยทเดยวหลกการนคอ

การก าหนดวางานแตละอยางในองคกรนนจะตองมผรบผดชอบประจ าเปนต าแหนงๆไป การแบงงานกนท าจะ

ท าใหบคลากรทตองปฏบตงานนนๆ ซ าไปซ ามาเกดความช านาญงานเฉพาะอย าง (specialization)

การท างานกจะเกดประสทธภาพสงผลผลตเพมขนผลงานมความถกตองแมนย าสง

๔) Impersonality: หลกการแยกเรองสวนตวออกจากเรองงาน

การแยกเรองสวนตวออกจากเรองงานหรอกคอการทบคลากรตองการแยกผลประโยชนสวนตวออกจาก

ผลประโยชนขององคการ สงนเปนแบบแผนทองคกรตองสรางขนมาเพอใหบคลากรค านงถงผลประโยชน

สวนรวมขององคการ บคลากรจะตองไมน าเอาเรองสวนตวเขามาปะปนกบเรองงานตองไมน าความรก ชอบ

โกรธ เกลยด สวนตวมาท าใหงานทรบผดชอบเกดความเสยหาย

๕) Competence:หลกการยดหลกความสามารถในการท างาน

หลกความสามารถเปนสวนหนงของระบบคณธรรม ทสงเสรมคนใหมความเจรญกาวหนาไดดวยการเลน

พรรคพวก การเลอกทรกมกทชง ซงเปนวธการของระบบอปถมภ เมอองคกรสงเสรมคนตามความสามารถ

กยอมจะไดคนเกงคนดเขามาท างาน ทงเปนการสรางขวญและก าลงใจใหแกบคลากรผปฏบตงานในดานของ

การแสดงใหเหนเสนทางความกาวหนาในสายงานหรออาชพของเขา และเมอเปนเชนน บคลากรกจะเรม

แขงขนกนดวยการสรางผลงานมากกวาการเลยแขงเลยขาผบงคบบญชา

๒๒

๖) Formal written records : หลกการปฏบตงานแบบลายลกษณอกษร

สงนกคอ บรรดาบนทกขอความ จดหมายรายงานตางๆนนเอง วตถประสงคของหลกการนกเพอใหการ

ท างานขององคกรมความตอเนอง มความแนนอน มหลกฐานสามารถยนยนได รวมทงเมอมการเปลยนแปลง

ตวคนผปฏบตงาน ผทเขามาแทนทจะไดสามารถศกษาอางองรปแบบ วธการปฏบตงานของคนกอนหนาได

ท าใหการปฏบตงานไมขนอยกบตวคน นอกจากนการปฏบตงานทด าเนนการใหเปนลายลกษณอกษรนยงคง

เปนหลกประกนส าหรบการตดตอกนระหวางองคกรของเรากบองคกรหรอหนวยงานอนๆ วามการด าเนนการ

ระหวางกนหรอมขอตกลงกนอยางไรเปนหลกฐานอางองได

๒.วทยาศาสตรการจดการของ เฟรเดอรก เทย เลอร(Frederick Taylor)

เฟรเดอรก เทยเลอร ( Frederick Taylor) มชวตอยระหวาง ค.ศ.๑๘๕๖ – ๑๙๕๑ คอผทไดรบ

การขนานนามวาบดาแหงวทยาศาสตรการจดการ เปนวศวกรชาวอเมรกน ผลงานชนส าคญของเขาคอ

หนงสอเรองหลกการและจดการแบบวทยาศาสตร ( The Principles of Scientific Management )

เขยนขนในป ค.ศ.๑๙o๙แตไดรบการตพมพใน ค.ศ. ๑๙๑๑หลกการส าคญของวทยาศาสตรการจดการตาม

แนวคดของ เทยเลอร คอการทเขาเชอวาการประกอบกจกรรมทกอยางใดอยางหนงนนจะตองมทางทสด

(One Best Way) ซงการทจะหาหนทางทดทสดในการท างานมาใหไดนน ตองด าเนนการกรรมวธเรยกวา

การวเคราะหงาน นนคอการแจกแจงแยกแยะงานแตละอยางออกเปนสวนๆใหเลกทสด จากนนก าหนดวาอะไร

เปนผลทเกดขนจากงานนนๆ มงานสวนไหนบางทไมมความจ าเปน การวเคราะหงานแบบนเทยเลอรเหนวา

เปนพนฐานของสงทเรยกวา การออกแบบทางวทยาศาสตร ซงกหมายถงการค านาณเพอหาหนทางทดทสด

โดยมวตถประสงคเพอยกเลกการท างานแบบเดมๆ ตามความเคยชน

เทยเลอร ไดน าเสนอหลกการส าหลบการปรบปรงประสทธภาพในการท างานใหดขนดงตอไปน

๑. ผบรหารจะตองมความรบผดชอบในเรองของการวางแผนการท างานควรจะตองมวธการท างาน

อยางไร งานทตองด าเนนการจ าเปนตองใชเครองมออะไรบาง เครองมอทเหมาะสมกบการท างานเปน

อยางไร

๒. ตองใชหลกเกณฑในการแบงงานตามความถนด (Specialization) ใหมากทสด ดวยการจ ากดคนงาน

แตละคนไดท างานแตเพยงสวนนอยของงานภายใตการวางแผนก าหนดวธการท างาน เครองมอทจะ

น ามาใช และค าแนะน าในการท างานของผเชยวชาญทก าหนดขนมาอยางชดเจน

๓. ไมควรจ ากดผลผลตของคนงาน (วาเอาแตมาตรฐานเทานน) แตควรมงเนนไปทผลผลตสงสด โดยตอง

ใชการเสนอคาจางแบบจงใจ พรอมทงมการก าหดมาตรฐานของงาน การเลอกเครองมอทถกตอง

การฝกอบรมหรอการสอนวธการท างานทถกตองใหแกคนงาน ทงนเพอยกระดบมาตรฐานการท างาน

ของตนงานอนจะสงผลใหพวกเขาไดรบคาตอบแทนทสงขนเนองจากการทพวกเขาสามารถปฏบตงาน

ไดสงกวามาตรฐานทก าหนดไวเมอเปนเชนนคนงานกจะมความพยายามเพมประสทธภาพ

๒๓

ในการท างานของตนเองใหมากขน ใหสงกวามาตรฐานเพราะมคาจางงานทสงขนเปนแรงจงใจท าให

ผบรหารสามารถเลอกจางแตละคนงานทมประสทธภาพได

เทยเลอร เหนวาหากการด าเนนการตามแนวทางวทยาศาสตรการจดการแลวจะสามารถลดความขดแยง

ระหวางนายจางกบลกจางได เนองจากทกฝายตางมความเขาใจในหลกเกณฑของการท างานเปนอยางดและ

คนงานกสามารถไดรบคาจางแรงงานทสงขนหากเพมประสทธภาพในการท างานของตนเองใหสงกวามาตรฐาน

ได

วทยาศาสตรของเทยเลอรนแมวาจะดเปนสงทมความเปนเหตผลสง แตกไดรบการวพากษวจารณ รวมทง

การตอตานจากหลายฝาย ดงกรณทจะยกมาตอไปน๑๐

การถกปฏเสธจากสหภาพการคา แนวทางการบรหารของเทยเลอรถกปฏเสธจากสหภาพการคาของ

สหรฐอเมรกา ซงถอวาวทยาศาสตรการจดการเปนวธใหมในการใชประโยชนของชนชนแรงงานมากขนแตมต

หนงของสหภาพแรงงานอเมรกน (The American Federation of Labour) ยงเรยกมนวาแผนทโหดราย

ในการลดความเปนมนษยใหเปนแคเครองจกรคนงานถกบอกใหท าตวเหมอนเครองจกร

ความขนเคองใจจากผบรหาร วธการของเทยเลอรไมเพยงแตท าใหหวหนากลมเทานนทมความขนเคอง

แตยงสรางความขนเคองใหกบผบรหารระดบสงดวย ผทไดต าแหนงการบรหารทสงขนโดยมระดบสงและไดรบ

การฝกอบรมกลววาจะถกเทยเลอรกลาวหาวามคณสมบตทไมเหมาะสมในการบรหารเปนทนาสงเกตวา

เทยเลอรถกบงคบใหออกจากต าแหนงแรกของเขาท The Midvale Steel Works เพราะการขดแยงกบ

ผจดการบรษทกระทงในทสดเมอ ๑ พฤษภาคม ค.ศ. ๑๙๐๑ บรษทกใหเขาออก

การสอบสวนวธการของเทยเลอรโดยคณะกรรมการคองเกรส ในป ค.ศ. ๑๙๑๒ คณะกรรมการพเศษ

ของสภาผแทนราษฎรของสหรฐอเมรกาไดเขาแทรกแทรงสหภาพการคา โดยการสบสวนระบบของเทยเลอร

ผลทตามมาในค.ศ.๑๙๑๕ กคอ พวกเขาไดออกกฎหมายหามการใชนาฬกาจบเวลาหรอการจายโบนสในกรม

สรรพาวธของกองทพ กฎหมายดงกลาวมผลบงคบใชจนถงชวงสงครามโลกครงท ๒ ในปจจบนนแนวทาง

วธการแบบวทยาศาสตรการจดการของเทยเลอรยงเปนส งทไดรบการน ามาใชอยเสมอ โดยเฉพาะในโรงงาน

ตางๆ ซงแมวาหนทางทดทสดในการท างานจะเปนยอดปรารถนาในการบรหารงาน แตจดออนทสดของ

วทยาศาสตรการจดการกคอการทหลกการนมองคนเปนเพยงเครองจกรเทานนท าใหคนสญเสยความรสกการ

เปนมนษยสญเสยคณคาของตวเองไปทนจะไดยกกรณโรงงานฟอกชคอนนมาเปนตวอยาง

ฟอกชคอนน เทคโนโลย กรป (Foxconn Technology Group) ซงมบรษทแมคอ หงไห พร ซซน

อนดสทร แหงไตหวน (Hon Hai Precision Industry Co ) เปนบรษทสนคาตามสญญารายใหญทสดในโลก

๑๐

ชาญชย อาจนสมาจาร, ทฤษฎการบรหารตามแนวคดของปราชญตะวนตก, (ส านกพมพปญญาชน : กรงเทพ,๒๕๕๑), หนา ๑๑-๑๒.

๒๔

ผลตชนสวนคอมพวเตอรและปนผประกอบการผลตภณฑกบบรษทแอปเปลลกคารายใหญของฟอกชคอนน

ลวนเปนบรษทขามชาตอาท Dell Nokia Hewlett Packard Sony IBM Lenovoฟอกชคอนน มโรงงาน

หลายแหงในมณฑลตางๆ ของแผนดนใหญ มคนงานโรงงานฟอกชคอนนไทหยวน มคนงาน ๗๙,๐๐๐ คน

เปนหนงในโรงงานผลต iPhone 5 กลมการตดตามการกดขแรงงาน SACOM ทมฐานในฮองกงท าการส ารวจ

โดยสมภาษณคนงานของฟอกชคอนนกลมหนงในโรงงานภาคใตและตะวนออกของจนและไดเผยแพรรายการ

เมอวนท ๓ พ.ค. ๒๕๕๔ ระบวาเงอนไขการท างานทเลวรายมาก คนงานฟอกชคอนนตองท างานลวงเวลา

๘๐ – ๑๐๐ ชวโมงตอเดอน นอกเหนอไปจากเวลาทตองท างานปกตเดอนละ๑๗๔ชงโมง ซงสงกวาทกฎหมาย

จนก าหนดไวถง ๓ เทา ทงน แรงงานสวนมากตองท างานลวงเวลาใหมากทสดเพราะวาเงนเดอนปกตพอ

ประทงชวต เงนเดอนของฟอกชคอนนอยท ๒๐๐ เหรยญหรอประมาณ ๖๐๐๐ บาท นอกจากนโฆษก

Geoffrey Crothallของ China Labour Bulletin ซงมฐานในฮองกงระบฟอกชคอนนเลยงสอในดานการ

จดการแบบเผดจการและใชวนยเหลกชนดสดโตง การท างานในสภาพแวดลอมแบบนคนงานไมผดอะไรกบ

หนวยหนงของการผลตหมอนหนยนต ไมใชมนษย

กรณฟอกชคอนนนเปนเพยงตวอยางหนงในตวอยางจ านวนมากมายมหาศาลทเกดข นจากการใช

วทยาศาสตรการจดการ การจะแกปญหาเชนนควรจะอยทการหาจดสมดลระหวางวทยาศาสตรกบความเปน

มนษยใหเจอเพอทคนงานในระบบเชนนจะไดไมเปนเพยงเครองจกรกลทมลมหายใจ แตวธการทวานกดจะเปน

เรองทท าไดยากแสนภายใตแนวคดแบบก าไรสงสด

๓.หลกการบรหาร ของ เฮนร ฟาโยล ( Henri Fayol)

เฮนร ฟาโยล เปนชาวฝรงเศส มชวตอยระหวาง ค.ศ. ๑๘๔๑ – ๑๙๒๕ เขามอาชพเปนวศวกรเหมอง

แรและของบรษทเหมองแร การทเขาไดรบการขนานนามวาเปนผบกเบกทฤษฎหลกการบรหาร ฟาโยลมทศคต

ตอการบรหารวาเปนกจกรรมของทกๆคน คนไมวาจะเปนในบานในธรกจเอกชนหรอภาครฐบาล เขาเนนย าวา

ไมมทฤษฎทางการบรหารทฤษฎหนงส าหรบเรองราวของรฐและเมอการผทสนบสนนใหมการฝกอบรมทางการ

บรหารส าหรบบคลากรทกๆระดบ เพราะเขาไมเชอวาการบรหารจะสามารถพฒนาไดจากการเรยนรดวยตวเอง

เพยงล าพง

ฟาโยลใหความส าคญกบการบรหารมากจนถงเสนอวาการเรยนการสอนดานการบรหารนนควรจะม

ตงแตในโรงเรยนประถมเลยทเดยวและเพอท าใหบรหารด าเนนไปอยางถกตองเหมาะสมการบรหารทกอยางจง

ควรทจะใชหลกการเดยวกน ฟาโยล ใหความส าคญกบการด าเนนงานขององคกรแบบบนสลาง (Top-Down )

เขาไดใชเวลายาวนานในการพฒนาทฤษฎในการบรหารและในทสดเขากไดขอก าหนดหลกกานบรหาร ๑๔ ขอ

โดยเขามองวาหลกการนมความยดหยนเพยงพอทจะปรบใชไดกบการด าเนนการทกๆองคกร มดงตอไปน

๒๕

๑. การแบงงานกนท า ( Division of work )

หลกการท างานของฟาโยลกเปนเชนเดยวกบการแบงแยกโรงงานของแมกช เวเบอร นนคอการ

แบงแยกหนาทในการท างานตามแนวราบ บคลากรแตละคนตองช านาญเฉพาะอยาง ซงจะกอใหเกดความ

ช านาญงานอยางเฉพาะ(specialization )ขน ฝายธรกจ ฝายผลต ฝายบคคล ฝายการเงน ฝายขนสง

เปนตน

๒. อ านาจหนาทและความรบผดชอบ ( Authority And Responsibility )

อ านาจหนาทและความรบผดชอบนนเปนของทตองอยคและมความสมพนธกนอยางใกลชดเพราะ

อ านาจหนาทคอ สทธทจะตองออกค าสงและปฏบตการเพอไดมาซงการยอมรบในสงคมนน แตเมอ

บคลากรใดมอ านาจหนาทสงขนแลวบคลากรนนจ าเปนตองมความรบผดชอบสงขนตามไปดวยทงน

คนทวไปจะตองการรบแตชอบไมตองการรบผด ดงนนองคกรจงตองมมาตรการพเศษตางๆขนเพอจงใจ

บคลากรยอมรบความรบผดชอบในขณะทมอ านาจหนาท

๓. วนย (Discipline)

องคกรทประสบความส าเรจนนมกเปนองคกรทมบคลากรทเปนผมวนยปฏบตขอบงคบทองคกร

ก าหนดไวเรองนเปนสงทตองไดรบความรวมมอจากบคลากรทกๆคนการสรางวนยใหเกดขนในตวบคลากร

ขององคกรเปนหนาทส าคญของผน าองคกร ดงนนจงตองมการก าหนดบทลงโทษใหชดเจนและยตธรรม

บงคบใชโดยทวไปเพอสงเสรมใหบคลากรมระเบยบวนยอยางเครงครด

๔. เอกภาพในการบงคบบญชา (Unityof command)

หลกการของเรองนคอ การทเจานายคนหนงจะมลกนองกคนกไดแตขอส าคญคอลกนองคนหนง

จะตองมเจานายไดเพยงคนเดยว เมอเปนดงนแลวเอกภาพในการบงคบบญชาจงจะเกดขนได เนองจาก

ลกนองทตองรบค าสงจากเจานายพรอมกนถงสองคนคงจะสามารถอยรอดไดยาก

๕. เอกภาพในการอ านวยการ (Unity of direction)

เอกภพในการอ านวยการคอการทองคกรหนงๆควรมเปาหมายหลกอยเพยงเปาหมายเดยวและ

กจกรรมหรอการด าเนนงานขององคาพยพทกสวนขององคกรจะตองด าเนนไปเพอใหองคกรสมารถกาวไป

ถงเมอผบงคบบญชาในทกระดบเขาใจเปาหมายถกตองตรงกนอยางชดเเจงแลว การสงการกจะเปนไปใน

ทศทางเดยวกนดวย

๒๖

๖. การค านงถงผลประโยชนสวนรวมมากกวาผลประโยชนสวนตว (Subordination of

individual interest to the general interest)

การปลอยใหผลประโยชนสวนตวของบคลากรคนใดคนหนงหรอกลมใดกลมหนงมาอย เหนอ

ผลประโยชนขององคกรแลว กไมตางอะไรกบการจางโจรมาเปนเจาหนาทรกษาความปลอดภยนนเอง

ทงน หลกการ นยงรวมไปถงเรองของการน าเอาอารมณสวนตวมาปะปนกบกบท างานอกดวย

๗. การใหผลประโยชนตอบแทน (Remuneration)

การจายคาตอบแทนแกบคลากรควรเปนไปตามความยตธรรมในการใหผลประโยชนตอบแทนแก

บคลากรจะตองค านงถงปจจยหลากหลายประการในการพจารณา เชน คาครองชพ คณสมบตของ

บคลากร ภาระหนาทของต าแหนง สภาพผลประกอบการขององคกร

๘. การรวมอ านาจ (Centralization)

การรวมอ านาจเขาสศนกลางนนเปนเรองธรรมชาตขององคขนาดใหญทวไป แมวาจะไดมการแบง

อ านาจออกไปใหผบงคบบญชาชนตางๆกตาม แตทสดอ านาจการตดสนครงสดทายกยงคงเปนของ

ผบงคบบญชาขนสงสดอยด ทงนการทองคกรใดจะแบงอ านาจหรอกระจายอ านาจไปแตระดบชนแคไหน

อยางไรกขนอยกบสภาพหรอองคกรนนๆเปนส าคญ

๙. สายการบงคบบญชา (Scalar chain)

สายการบงคบบญชานฟาโยลแสดงใหเหนวาผบงคบบญชาในแตละดบชนลวนเปนสวนหนงของอ านาจ

หนาทซงตอเนองกนเปนหวงโซ ดงนน การตดตอสอสารกนระหวางของบคลากรทอยตางแผนกกน

ในองคกรเปนทางการจงตองด าเนนการไปตามล าดบชนของการบงคบบญชาหรอสายการบงคบบญชา

แตวธการเชนทวานกมความเปนไปไดทจะกอใหเกดความวนวายเกนความจ าเปนขนมา

๑๐ การจดระเบยบ (Order)

การจดระเบยนทงสวนของเครองมอเครองใช อปกรณการท างาน วตถดบในการผลต รวมไปถง

บคลากร เมอด าเนนการแลวกจะชวยใหเกดความสะดวกและมประสทธภาพในการท างาน ในสวนของ

สงของ อปกรณ การจดระเบยบควรอยใตหลกการทวา หยบกงาย หายกร ดกงามตา สวนการจดระเบยบ

ของบคลากรควรอยภายใตหลกการใชคนใหถกงาน เพราะบคลากรแตละคนควรอยในต าแหนงไหนท

เหมาะสมกบคณสมบตและความสามารถ

๑๑ ความเสมอภาค (Equity)

บคลากรทกคนในองคกรควรจะไดรบการปฏบ ตอยางเสมอภาคหรอเทาเทยมกนเขาท านอง

ฝนตกทวฟา เทาทจะสามารถเปนไปไดหรออาจกลาวอกอยางหนงไดวาปฏบตตอบคลากรในกรณเดยวกน

ควรตองเปนไปแนวทางเดยวกนไมปฏบตอยางสองมาตรฐาน

๒๗

๑๒ ความมนคงในหนาทการงาน (Stability of tenure of personnel)

ความมนคงในหนาทการงานของบคลากรถอเปนขวญใจก าลงใจประการส าคญของบคลากรทม

หลกประกนวาบคลากรจะไมถกไลออกจากงานโดยไมมเหตผลหรอไมมความผดตามกฎระเบยบขอบงคบ

ทองคกรไดก าหนดไวจงเปนเรองส าคญ

๑๓ ความคดรเรม (Initiative)

ความคดรเรมถอเปนอาวธส าคญประการหนงในการสรางความเขมแขงใหแกองคกร ดงนนผบรหารท

ดจงตองสงเสรมบคลากรใหมความคดรเรมสรางสรรคในการปฏบตงาน ทงนปจจยส าคญประการหนงคอ

ผบรหารหรอผบงคบบญชาจะตองเปดใจกวางลดทฐมานะของตนเองเพอรบฟงความคดใหมของ

ผใตบงคบบญชา

๑๔ ความสามคค (Esprit de corps of union is strength)

ความสามคคของบคลากรในองคกร จะท าใหความสามารถขององคกรเพมพนขน ฟาโยล เหนวาการ

แบงแยกก าลงของศตรใหออนแอลงเปนการกระท าทชาญฉลาด ดงนน ผบรหารจงมหนาทในการในการ

สงเสรมความสมพนธอนดระหวางบคลากรในองคการ

หลกการบรหารของเฮนร ฟาโยล มเนอหาทครอบคลมการปฏบตงานเกยวกบองคกรอยางกวางขวาง

แตกใหความส าคญเกยวกบเรองประสทธภาพในการท างาน การตอบสนองตอความรสกของบคลากร

และการบรหารงานทเหมาะสมกบสภาพแวดลอมภายในองคกร อยางไรกด คณปการส าคญทเฮนร ฟาโยล

ไดมอบใหแกการศกษาศาสตรการบรหารกคอ ความพยายามในการวางหลกการทางการบรหารทเปน

สากลขนมา

๔.หลกการ POSDCoRB ของ กลค และอรวก( Luther H. Gulick and LyndallUrwick)

ภายหลงจากทเฮนร ฟาโยล ไดวางหลกการบรหาร ๑๔ ขอ เอาไวแนวคดเกยวกบหลกการบรหาร

กไดรบความสนใจศกษาและพฒนาตอมา อาจกลาวไดวาแนวคดหลกการบรหารไดรบการพฒนามาถงจดท

เฟองฟทสดใน ค.ศ. ๑๙๓๗ เมอลเธอร เอช กลค และ แลนดอลล อรวค (Luther H. Gulick and

LyndallUrwick) ไดรวมกนเปนบรรณาธการหนงสอชอ “เอกสารวาดวยศาสตรการบรหาร” (Papers on the

Science of Administration) เอกสารชนนไดรวบรวมแนวคดของนกคดทเชอในแนวคดทเชอในแนวทาง

หลกการบรหารเอาไว

กลค เปนชาวอเมรกนแตเขาเกดทเมองโอซากา ประเทศญปน ใน ค.ศ. ๑๙๘๒ จบการศกษาปรญญาเอก

มหาวทยาลยโคลมเบย สวนอรวค เปนชาวองกฤษ เกดทเมอง Worchectershire ประเทศองกฤษเมอ ค.ศ.

๑๘๙๑ จบสาขาวชาประวตศาสตรจากมหาวทยาลยออกซฟอรด ทงสองเคยด ารงต าแหนงตางๆ มากมาย

๒๘

พวกเขาไดสรปหลกการส าคญทผบรหารจะตองปฏบตเพอด าเนนภารกจขององคกรเปนหลกการบรหารทงสน

๗ ประการ ดวยกน และเปนทรจกกนอยางกวางขวางในนามของ “POSDCoRB” มรายละเอยดดงตอไปน

๑. Planning การวางแผน

๒. Organizing การจดองคการ

๓. Staffing การบรหารงานบคคล

๔. Directing การอ านวยการ

๕. Coordinating การประสานงาน

๖. Reporting การรายงาน

๗. Budgeting การงบประมาณ

Planning การวางแผน คอ การก าหนดเปาหมาย หรอวตถประสงคขององคกรวาจะด าเนนการไปได

อยางไร และวธการปฏบตทจะท าใหบรรลเปาหมายนนตองด าเนนการอยางไรบาง

Organizing การจดองคการ คอ การจดตงโครงสรางอ านาจอยางเปนทางการภายในองคกร เพอให

ปฏบตงานและการประสานงานตางๆ ระหวางภายในหนวยงานองคกรสามารถด าเนนไปไดอยางเปนระบบทม

ระเบยบ

Staffing การบรหารงานบคคล คอ การด าเนนการเกยวกบการสรรหา บรรจ พฒนารกษาบคลากรองคกร

รวมไปถงการสรางบรรยากาศทดตอการท างานใหเกดขนภายในองคการดวย

Directing การอ านวยการ คอ การตดสนใจด าเนนการเรองตางๆ และแปลงการตดสนใจนนออกมาเปน

ค าสงการและค าแนะน าใหแกบคลากรในองคกร นอกจากนยงรวมไปถงการสรางภาวะผน าของผบรหารหรอ

ผบงคบบญชาอกดวย

Coordinating การประสานงาน คอ การเชอมโยงการท างานของหนวยงานตางภายในองคกรเขาดวยกน

เพอใหเกดการท างานทมความสอดคลอง สมพนธและไปในทศทางเดยวกนกบเปาหมายขององคกร

Reporting การรายงาน คอ การแจงขอมล รายละเอยด ความเคลอนไหวขององคกรใหบงคบบญชาหรอ

บคลากรทมหนาทเกยวกบของไดรบทราบ

Budgeting การงบประมาณ คอ การวางแผนรายรบ-รายจาย รวมทงการจดท าบญชขององคกร

หลกการ POSDCoRB นถอไดวาเปนหลกการพนฐานทางการบรหารองคกรโดยทวไปใชในการด าเนนงาน

ขององคกรจนกระทงถงปจจบน และถงแมวาจะมการปรบปรงเพมเตมในประเดนอนเพมขนมาบาง แตกถอวา

เปนหวขอยอยทแยกจากแนวทางหลกทง ๗ ประการ แนวคดนจงเปนแนวคดททรงอทธพลอยางยงในการ

บรหารงาน

๒๙

๕.แนวทางมนษยสมพนธของ เอลตน มาโย(Elton Mayo)

เอลตน มาโย ไดชอวาเปนผทจดกระแสการศกษาการบรหารงานตามแนวทางมนษยสมพนธขนมาใน

โลก เขามชวตอยระหวาง ค.ศ.๑๘๘๐– ๑๙๔๙ เกดทประเทศออสเตรเลย ส าเรจการศกษา วชาแพทย

จตวทยาและปรชญา จากมหาวทยาลยเอดนเบรก ประเทศสกอตแลนด ค.ศ. ๑๙๒๒ เขาไดไปอยท

สหรฐอเมรกาเพอเขาท างานทมหาวทยาลยเพนซวาเนย ตอมาเขาไดเขารบต าแหนงทมหาวทยาลยฮาณวารดน

เองทท าใหเขาไดท าการศกษาไดอยางแทจรงเกยวกบมนษยสมพนธ ผลงานทสรางชอเสยงใหแกเขามากทสด

และมอทธพลตอการศกษาการบรหารในแนวทางมนษยสมพนธทสดกคอ “การวจยทโรงงานฮอวทอรน”

(Hawthorne Studies)

โครงงานวจยชนนเกดขนเนองจากบรษท Western Electric Company ซงเปนบรษทผลผลต

อปกรณไฟฟาตองการทราบวาจะมวธการอยางไรทจะท าหนาทพนกงานอยางมประสทธภาพจงขอความ

ชวยเหลอจากสภาวจยแหงสหรฐอเมรกาและมหาวทยาลยฮารวารด ใหมาด าเนนการเปนอาจารยผชวย ไดแก

เอฤ เจ. โรธรสเบอรเกอร และวลเลยม เจ. ดกสน ขนมาท าการวจย โดยไปท าการศกษาทดลองทโรงงานฮอว

ทอรน อนเปนโรงงานของบรษท Western Electric Company ตงอย ณ เมองชคาโก การวจยครงน

ด าเนนการดวยระยะเวลาอนยาวนานเรมตงแต ค.ศ. ๑๙๒๔ ไปจนถงประมาณ ค.ศ. ๑๙๓๒

การวจยครงน เอลตน มาโย แบงกลมทดลองออกเปน ๒ กลม โดยกลมแรกเปนการทดลองในหอง

ทดสอบการกระกอบกลองสบไฟ และกลมทสองเปนการทดลองในหองสงเกตการณตดตงสายโทรศพท

ในธนาคาร

๖.ทฤษฎ X และทฤษฎ Y ของ ดกกลาส แมกเกรเกอร (Douglas McGregor)

ดกกลาส แมกเกรเกอร เกดใน ค.ศ. ๑๙๖๐ ทมลรฐมซแกน สหรฐอเมรกา เขาจบการศกษาดาน

จตวทยาการทดลองจากมหาวทยาลยฮารวารด เขาไดเปนอาจารยสอนทมหาวทยาลยฮารวารด กอนทจะยาย

ไปยงสถาบนเทคโนโลยแมสซาชแซท (MIT) ละท าหนาทสอนดานจตวทยา ซงทนเองทเขาไดเบนเขมตวเองส

การเปนนกจตวทยาสงคม แมกเกรเกอร ไดสรปวาแนวทางทผบรหารจะด าเนนการเพอสรางแรงจงใจในการ

ท างานใหแกบคลากรจะเปนอยางไรนน กขนอยกบเจตคตทผบรหารมตอบคลากรนนเอง ทงน เขาไดแบง

ประเภทของเจตคตออกเปน ๒ ประเภทใหญ คอ ประเภท X และประเภทY ซงเจตคตดงกลาวจะดงกลาวจะ

กลาวจะท าใหผบรหารมองวา บคลากรทง ๒ พวกนมลกษณะนสยทแตกตางกน ดงนน การด าเนนการกบ

บคลากรแตละละพวกจงตองใชวธการทแตกตางกนตามไปดวยจงเกดประสทธภาพด

ทฤษฏ X เปนมมมองตอบคลากรในดานลบโดยเหนวา บคลากรโดยเฉลยนนเปนพวกขเกยจ ไรความ

รบผดชอบ ไมนาไวใจ เชอถออะไรไมได เฉอยชา และไมคอยใหความรวมมอกบองคกร แตกตองความมนคงใน

อาชพการงาน

๓๐

เมอเปนเชนนผบรหารจงตองเนนการบรหารงานไปทการออกค าสงหรอการสงการบคลากร ให

ปฏบตงานตางๆ พรอมทงระบวธการขนตอนทคอนขางชดเจนและก าหนดใหมการตรวจสอบควบคม ตดตาม

ผลการปฏบตงานอยางสม าเสมอ ใชการลงโทษและการใหรางวลตอบแทน นอกจากนยงอาจมอบหมายอ านาจ

หนาทเลกๆ นอยๆ ใหแกบคลากรส าหรบปฏบตภารกจอยางใดอยางหนง เพอใหเกดความยดหยนในการ

ท างานบาง

อยางไรกตามแมคเกรเกอร เหนวา แมพฤตกรรมของผบรหารตามทฤษฏ X จะสามารถใชไดผลด

ภายใตสถานการณบางประการ แตตราบเทาทผบรหารยงมเจตคตตอบคลากรตามแบบทฤษฏ X กยากจะ

ประสบความส าเรจในการพฒนาศกยภาพของบคลากร เนองจากการบรหารตามทฤษฏ X นน เนนไปทการ

ควบคมและสงการมองคนเสมอนเครองจกร

ทฤษฏ Y เปนมมมองตอบคลากรในดานบวกโดยเฉลยนนเปนพวกทมความกระตอรอรน ชอบท างาน

สามารถท างานไดตามเปาหมายไววางใจได มความคดสรางสรรค ฉลาดและรบผดชอบ และเมอไดรบแรงจงใจ

ทเหมาะสมกจะท างานใหกบองคกรไดอยางเตมท

๗.ทฤษฎ Z ของ วลเลยม จ. โออช (William G. Ouchi)

ทฤษฎ Z นบางครงเรยกวาทฤษฎของโออช (Ouchi s Theory) คดคนโดยวลเลยม จ. โออช

นกวชาการอเมรกนเชอสายญปน เขาเกดเมอ ค.ศ. ๑๙๔๓ เปนศาสตราจารยในมหาวทยาลยแหงแคลฟอรเนย

วทยาเขต ลอสแองเจลลส (UCLA University of California at Los Angeles) สบเนองจากความส าเรจใน

การบรหารงานของญปนในชวงหลงสงครามโลกครงท ๒ ท าใหณปนมความเจรญเตบโตทางเศรษฐกจสงขน

มาก สงนท าใหนกวชาการจ านวนมากหนมาสนใจศกษาการบรหารงานแบบญปน โออช กเชนกน เขาได

ท าการศกษามากขนไปอกโดยศกษาเปรยบเทยบรปแบบการท างานของสหรฐอเมรกาและญปน ซงพบวา

มความแตกตาง จากนนจไดคดแนวทางผสมผสานระหวางการบรหารงานแบบสหรฐอเมรกาและแบบญปนขน

เรยกวาทฤษฏ Z ทงน เขาไดเรยก สไตลการท างานแบบอเมรกนวา Type A สไตลการท างานแบบญปน

วา Type J

๓๑

ตารางเปรยบเทยบลกษณะเดนของการบรหารงานแบบอเมรกน และแบบญปน

ลกษณะ อเมรกน ญปน การจางงาน เนนการจางงานระยะสน เนนการจางงานระยะยาว การตดสนใจ เนนการตดสนใจโดยบคคลใด

บคคลหนง เนนการตดสนใจรวมกนโดยถอฉนทามต

ความรบผดชอบ เนนความรบผดชอบเฉพาะบคคล เนนความรบผดชอบรวมกน การประเมนและเลอนขน การประเมนผลตามการ

ปฏบตงาน และการเลอนขนเลอนต าแหนงเปนไปอยางรวดเรว

การประเมนผลการปฏบตงานและเลอนขนเลอนต าแหนงเปนไปอยางคอยเปนคอยไป

การควบคม เนนการควบคมอยางเปนทางการ เนนการควบคมแบบไมเปนทางการ

ความเชยวชาญของบคลากร เนนความเชยวชาญเฉพาะดานของบคลากร

ไมเนนความเชยวชาญเฉพาะดานของบคลากร

รปแบบการท างาน เนนการแยกสวนการท างาน เนนการท างานในภาพกวาง

แตเดมนกวชาการอเมรกนมความคดทศนคตวาการบรหารงานแบบญปนนนไมสามารถน าไปใชกบชาว

อเมรกาได เนองจากมวฒนธรรม ประเพณ และระบบสงคมทแตกตางกน ดงนนโออช จงไดพฒนาการ

บรหารงานเปนแบบ Type Z หรอทฤษฎ Z ขนมาโดยเปนการผสมผสานลกษณะเดนของการบรหารงานทง

สหรฐอเมรกาและญปนเขาดวยกนโดยมพนฐานทฤษฏคอ

๑. บคลากรในองคกรตองมความซอสตยตอกน

๒. บคลากรในองคกรตองสามคคกลมเกลยวกน

๓. บคลากรในองคกรตองมความสมพนธตอกนอยางใกลชดเสมอนเปนครอบครวเดยวกน

การบรหารทฤษฏ Z นน เมอพจารณาแลวจะพบวามลกษณะทโนมเอยงไปในรปแบบงานแบบญปน แตก

ไดน าของอเมรกนเขามาเพมเตมในเรองของการเนนความรบผดชอบไปทตวบคคล และใหบคลากรมความเชยว

ชาญเฉพาะดานเพมมากขน กวาการบรหารงานแบบญปน นอกจากนทฤษฏ Z เปรยบเทยบกบทฤษฏ X และ

ทฤษฏ Y แลวกจะพบวาทฤษฏ Z มพนฐานคลายกบทฤษฏ Y ในการทมองธรรมชาตของบคลากรในแงบวกผด

กนตรงททฤษฏ Z ถอวาบรษทหรอองคกรจะตองสรางความรสกทดใหกบบคลากรหรอองคตอง “ใหใจ” กบ

บคลากรในขณะททฤษฎ Y มองวาบคลากรนนมพนธทจะตอง “ทมเท” ใหกบองคกรอยแลว สวนองคกรม

หนาทเสรมแรงแกบคลากรเทานน

๓๒

๘.ทฤษฎสองปจจย ของ เฟรเดอรก เฮรซเบรจ (Frederick Herzberg)

เฟรเดอรก เฮรซเบรจ เปนนกจตวทยาชาวอเมรกนมชวตอยระหวางค.ศ.๑๙๒๓–๒๐๐๐ ตพมพ

ผลงานชนส าคญเรอง One More Time How Do You Motivate Empioyees? เมอค.ศ.๑๙๖๘ ทฤษฎท

ส าคญทสดของเขาและมอทธพลตอศาสตรการบรหารอยางมากกคอ ทฤษฎสองปจจย (Two factor

Theory) ซงทฤษฎนมหวใจส าคญอยการทอธบายถงปจจยทเปนแรงจงใจในการท างานทมผลตอพฤตกรรมใน

การท างานของบคลากรในองคกร วาสงทเปนแรงจงใจในการท างานใหแกพวกเขานนแบงออกไดเปนสองสวน

ซงไดแก (๑ ) ปจจยสขอนามย(Hy-giene Factor) (๒) ปจจยจงใจ(Motivator Factor) มรายระเอยดดงจะ

ไดอธบายไดตอไปน

๑. ปจจยสขอนามย (Hy-giene Factor) ปจจยสขอนามย(Hy-giene Factor) เปนปจจย

พนฐานขององคกรทองคกรจะตองมใหแกบคลากร เพราะหากไมมปจจยสขอนามยนแลวบคลากรกไมยนดท

จะปฏบตงานหรอไมยนยอมทจะอยกบองคกรอกตอไป กลาวแบบงายๆกคอ ปจจยสขอนามยน เปนปจจยท

ปองกนไมใหเกด“ความพงพอใจ”ขนมาในหมบคลากรนนเอง ปจจยนบางครงกเรยกวาปจจยบ ารงรกษาเพราะ

เปนสงทจะชวยบคลากรใหอยกบองคกร ปจจยดงกลาวนมความส าคญยงนก

๑. คาจางและผลประโยชนตอบแทน

๒. นโยบายและการบรหารงารขององคกร

๓. ความมนคงในการท างาน

๔. สภาพแวดลอมในการท างาน

๕. ความสมพนธกบเพอนรวมงาน

๖. การบงคบบญชาของหวหนา

๒. ปจจยจงใจ ( Motivator Factor) ปจจยจงใจ (Motivator Factor) เปนปจจยส าหรบเสรมแรง

หรอจงใจใหแกบคลากร เพอใหบคลากรเกดความพงพอใจในการท างานและกระตนใหตองท างานมากยงขน

ดงทกลาวแลววาปจจยสขอนามยเปนปจจยท าไดเพยงปองกนไมใหบคลากรเกดความไมพอใจเทานน แตหาก

ตองการใหบคลากรท างานไดมากขนเกนกวามาตรฐานทวไปกตองเ พมปจจยจงใจใหแกบคลากร

ปจจยดงกลาวนมความส าคญยงนก

๑. การประสบความส าเรจในการท างาน

๒. การไดรบการยกยอง

๓. การไดมโอกาสท างานไดดวยตนเอง

๔. การไดรบมอบหมายภาระหนาท การมอบความรบผดชอบให

๕. การไดรบความกาวหนาในอาชพ

๓๓

๖. การไดเลอนขนเลอนต าแหนง

๙.แนวทางการรอปรบระบบ (Reengineering) ของไมเคล แฮมเมอร และเจมส แชมป(Michale

Hammer and James Champy)

ภายหลงจากท เดวด ออสบอรน และ เทด เกบเลอร ไดเสนอแนวคด Reinventing Government

ขนมาไมเคล แฮมเบอร และ เจมส แชมป กไดเสนอแนวคด การรอปรบระบบ (Reegineering) หรอบางคน

เรยกวา แนวคดการยกเครองธรกจ ขนมาในผลงานทรงอทธพลของพวกเขาทชอวา Reegineering the

Corporation แมวาหนงสอเลมนจะเสนอแนวทางในการแกไขวกฤตบรษทอเมรกนโดยเฉพาะกตาม

แตเนอหากระบวนการกยงจะกลาวไดวาสามารถใชไดทวไปเนองจากบรษทตางๆทวโลกในปจจบนกมกจะน า

รปแบบการบรหารของตะวนตกหรออเมรกนมาใชอยแลวส าหรบวกฤตการณทเกดขนกบบรษทองคกรตางๆ

นนเมอเผชญกบสภาวะ มดแปดดาน กตองหาทางฝาวกฤตออกไปในดานทเกาหรอตองเปลยนจากวธคด

แบบเดมๆ มาเปนวธคดแบบใหมทงหมด

แฮมเมอร และ แชมป กลาววา ปญหาทางธรกจของอเมรกาคอ มกกาวเขาสครสตศตวรรษท ๒๑

ดวยบรษทออกแบบกนในชวงศตวรรษท ๑๙ เพอใหท างานไดดในศตวรรษท ๒o๑๑ ดงนนแนวคดใหมๆ จงหลด

ลอยไป

อยางไรกตามเมอแนวคดการรอปรบระบบเปนทนยมแพรหลายออกไป จนบรษทหรอองคกรตางๆ กลวน

พดถงและจดกจกรรมรอปรบระบบไปตามๆ กน แตกยงมผคนจ านวนมากทเขาใจหลกการรอปรบระบบแบบ

ผดๆ อยแตหากด าเนนการเพยงเทานน ภายใตกระบวนการท าแบบเดมๆ แลวยงไมนบเปนการรอปรบระบบ

แตอยางใด

สงทบรษททวไปประสบ โดยเฉพาะบรษททใหญและอยมานานกคอระบบราชการในองคกรความ

พยายามทจะก าจดระบบราชการตอไปเปรยบเสมอนการจบตะเกยบผดขางเพราะระบบราชการในตวระบบเอง

ไมใชปญหาตรงกนขาม คอทางออกกรแกไขปญหาเมอสองรอยปมาแลวการพยายามก าจดระบบราชการ

ออกไปจากองคกร ผลทตามมาจะกลายเปนความยงเหยงแทน เพราะมนเปนกาวทเชอมผนกบรษทแบบเกา

เอาไวดวยกนระบบราชการหรอระบบการแบงงานเปนชนๆลงมานนคอทางออกในการแกไขปญหา

กระบวนการท างานทแยกสวนยอยๆออกไป ตราบใดทกระบวนการท างานยงเปนแบบเดมระบบงานเปนชนๆ

กยงคงเปนทางออกหากจะขจดระบบราชการออกไปมแตตองยกเครองกระบวนการท างานใหมหมด

หวใจส าคญของแนวคดรอปรบระบบกคอการ ถอนรากถอนโคน หมายถงตองเปลยนวธปฏบตเสยใหมไป

ใหถงระดบกระบวนการเลยทเดยว อาจสรปขนตอนในการรอปรบระบบไดเปน ๕ ขนตอนไดแก

๑๑ ศรพงษ วทยวโรจน, รเอนจเนยรง, (กรงเทพ : ส านกพมพตชน , ๒๕๓๗), หนา๒๒.

๓๔

๑. บรษทตระหนกวาถงเวลาทจะตองเปลยนแปลงแลว อยางไรการรอปรบปรงตามบรษทระบบแบงได

เปน ๓ ประเภทคอ

๑) บรษททตงอยในสภาวะลมเหลว ไมสามารถทจะแขงขนกบคแขงไดแลว

๒) บรษททตงอยไมไดประสบปญหาในปจจบน เหนถงวกฤตในอนาคต

๓) บรษททเปนผน าในธรกจอยแลว แตตองทงผเขาแขงขนอยางกาวกระโดด

๒. คดถงสงทบรษทตองท าและวธการทจะท าโดยไมตองสนใจสงทเปนอยใหคดสงทควรจะเปนไมตอง

ค านงถงสงทเปนอย

๓. ก าหนดโครงสรางและกระบวนการท างานส าหรบการด าเนนการสงทคดขนมาตามการสรางขนมาใหม

ไมใชเอาของเดมมาปรบปรง อยางไรกตามมขอสงเกตส าหรบการสรางกระบวนการใหมดงน

- ไมจ าเปนตองเปนผเชยวชาญกสามารถออกแบบกระบวนการใหมได

- คนนอกบรษทสามารถใหมมมอมใหมๆ กบบรษทได

- ตองขจดความคดเกาๆออกไปกอน

- จงมองสงตางๆจากมมมองของลกคา

- ตองท างานกนเปนทม

- ไมตองรถงกระบวนทใชอยในปจจบนได

- ท าใหการออกแบบกระบวนการเปนเรองสนกสนาน

๔. น ากระบวรการไหมทคดขนไดมาลงมอปฏบตอยางจงจงขนตอนนเปนเรองทยากมาก เนองจากตอง

อาศยการโนมนาวบคลากรใหเหนดเหนงามดวยน ากระบวนการใหมมาปฏบต มขอสงเกตคอการบงคบขเขญให

น ากระบานการไปใชใหม โดยทบคลากรยนยอมพรอมใจมกไมประสบผลส าเรจ ดงนนการท าความเขาใจจะ

แจมชดวาสถานะของบรษทในปจจบนเปนอยางไร จงมาสามารถยนอยจดเดมไดอกตอไปและอะไรคอสงท

บรษทตองการจะเปน

๕. ตดตามประเมน รายงานผลการด าเนนการภายหลงจากปฏบตงานตามกระบวนการทคดขนใหมแลว

อยางไรกดในชวงทกระแสการรอปรบระบบก าลงไดรบความนยมอยางสงและมบรษทจ านวนมหาศาล

ด าเนนการรอปรบระบบ แตกยงมบรษทจ านวนมากทประสบความลมเหลวกบการปรบรอระบบซงสาเหตของ

ความลมเหลวทมกเกดขนไดแก

- ผด าเนนการพยายามทจะ “แกไข”กระบวนการแทนทจะ “เปลยนแปลง” กระบวนการ

- ขอเสนอเพอรอปรบระบบเปนไปอยางสะเปะสะปะ ไมมทศทางไมมขอบเขต

- ขอเสนอจ านวนมากกลบไมไดมงไปทเรองของกระบานการ

- บรษทกลวกบความเปลยนแปลง จงพยายามหลกเลยง โดยอางวาจะกระท าแบบคอยเปน

คอยไป ซงนนไมใชการรอระบบและจะเปนการเสยเวลาเปลา

- ฝายบรหารจ ากดขอบเขตของปญหาทจะแกไขคบแคบเกนไป

๓๕

- ไมไดรบความส าคญจากผบรหารระดบสง หรอเมอผบรหารระดบสงมอบหมายการรอปรบ

ระบบใหแกผบรหารระดบกลางหรอบคลากรระดบลางไปแลวกไมสนใจอกเลย

- มอบหมายใหผทมอคตตอการรอปรบระบบเปนงานหนงทตองท าแตไมไดเปนงานทส าคญ

เปนล าดบแรก

- ออกแบบกระบวนการใหมไดแลว แตไมยอมน าไปด าเนนการอยางจรงจง หรอเมอเจอกบการ

ตอตานกถอยอยางงายๆ

- บรษทกลวตอความเปลยนแปลง

จากสาเหตของความลมเหลวในการรอปรบระบบทกลาวมาน ปญหาสวนใหญมกขนอยกบ

“ผบรหาร” เปนส าคญ แตในทางกลบกนความส าเรจของการปรบรอระบบกขนอยกบ“ผบรหารเชนเดยวกน

ดงนน ความส าเรจและความลมเหลวของการรอปรบระบบจงเปนสองดานทอยบนเหรยญเดยวกนเปนเหรยญท

ชอวา “ผบรหาร”เมอเปนเชนนหากวาผบรหารตดสนใจทจะปรบรอระบบแลว ตองมความเปนผน าทสงอกดวย

แตเมอทสดแลว แมวาการรอปรบระบบจะประสบกบความลมเหลมกควรจะคดวาการไดลองลงมอท ากย ง

คมคากวาการนงเฉย เขาท านองวา“หกลมไปขางหนา กยงดกวายนเตะทาอยกบท”

๒.ทฤษฎหรอแนวคดทางรฐประศาสนศาสตรของไทย แนวคดทางรฐประศาสนศาสตรของไทยมมากมายในอดตมแนวคดทางรฐประศาสนศาสตรตาม

แนวทางหรอตามโครงการแผนดนธรรมแผนดนทอง ตามแนวทางความจ าเปนพนฐานและตามโครงการอสานเขยว๑๒เปนตน

ส าหรบปจจบนมตวอยางเชนแนวคดทางรฐประศาสนศาสตรตามแนวทางการบรหารกจการบานเมองทด (Good Governance) และตามแนวทางการบรหารราชการจงหวดแบบบรณาการเพอการพฒนาหรอทเรยกสนๆวา “จงหวดซอโอ” โดยมวา“ผวาฯซอโอ”เปนผบรหารสงสดของจงหวดซอโอ อกทงหลงประกาศใชรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย (พ.ศ.๒๕๔๐) ไดมแนวคดทางรฐประศาสนศาสตรบญญตไวในรฐธรรมนญอยางชดเจน เชน แนวคดเกยวกบโครงสราง อ านาจหนาท และกระบวนการบรหารจดการ๑๓

นอกจากนนมแนวคดทางรฐประศาสนศาสตรหรอแนวคดการบรหารจดการทเรยกวา ๕ ส ซงประกอบดวย สะสาง สะดวกสะอาด สขลกษณะ และสรางนสย ตลอดจนการบรหารจดการทเรยกวา ๕ ป อนไดแก ประสทธภาพประโยชน ประหยด ประสานงาน และประชาสมพนธ เหลานเปนตน

๒.๑ แนวคดทางรฐประศาสนศาสตรตามแนวทางการบรหารราชการจงหวดแบบบรณาการเพอการพฒนา“การจดระเบยบบรหารราชการจงหวดแบบบรณาการเพอการพฒนา” หรอ การบรหารราชการจงหวดแบบบรณาการเพอการพฒนาหรอเรยกยอวาการบรหารราชการจงหวดซอโอ โดยม“ผวาฯ ซอโอ”

๑๒ วรช วรชนภาวรรณ, การบรหารการพฒนาชนบทเปรยบเทยบ : การบรหารการพฒนาชนบทตามแนวทางแผนดนธรรม แผนดนทอง ความจ าเปนพนฐาน และโครงการอสานเขยว, (กรงเทพมหานคร : ส านกพมพโอเดยนสโตร, ๒๕๓๔), หนา ๑๔๕.

๑๓ วรช วรชนภาวรรณ, แนวคดทางรฐประศาสนศาสตรในรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย (พ.ศ. ๒๕๔๐) และรฐธรรมนญฉบบส าคญ, (กรงเทพมหานคร : ส านกพมพนตธรรม, ๒๕๔๗), หนา ๑๗๖.

๓๖

เปนผบรหารสงสดของจงหวดซอโอ เกดขนจากแนวคดส าคญทวา การบรหารงานในระดบจงหวดลมเหลว ขาดประสทธภาพ ขาดเอกภาพในการบงคบบญชา ผวาราชการจงหวดซงเปนหวหนาสวนราชการในระดบจงหวดไมมอ านาจในการบรหาร งาน คน และเงน มากเทาทควร เพอแกไขบญหาดงกลาว จงไดน าการบรหารจดการแบบเอกชนทมผมอ านาจบรหารสงสดขององคกร ซงเรยกวา Chief Executive Officer หรอ CEO มาปรบใช

อาจกลาวไดวา แนวคดท านองเดยวกนนไดเคยปรากฏใหเหนบางในสมยรฐบาลของพลเอกเปรม ตณสลานนท แตในยคนนเปนเพยงแนวคดทตองการเพมอ านาจใหผวาราชการจงหวดเพอใหสามารถบรหารงานไดอยางมประสทธภาพเพมขน มไดน าแนวคดซอโอของภาคเอกชนมาใชแนวคดเพมอ านาจในสมยดงกลาวตองลมเลกไปในชวงระยะเวลาอนสน

ส าหรบสาระส าคญของแนวคดทางรฐประศาสนศาสตรตามแนวทางการบรหารราชการจงหวดแบบบรณาการและการพฒนาทน ามาศกษาครงน สรปไดวา

๑) ชวยท าใหระบบบรหารภาครฐ โดยเฉพาะในระดบจงหวดมศกยภาพและสมรรถภาพสง ๒) สนบสนนหรอสงเสรมราชการบรหารสวนภมภาค โดยใหจงหวดเปนศนยกลางของการบรหาร

จดการในสวนภมภาคและสวนทองถน โดยมผวาราชการจงหวดซอโอ หรอผวาฯ ซอโอ เปนหวหนาฝายบรหารสงสดในระดบจงหวด

๓) เพมอ านาจใหผวาราชการจงหวด กลาวคอ การบรหารงานของจงหวดทมผวาราชการจงหวดเปนผบรหารสงสดทผานมาประสบกบความลมเหลว ขาดประสทธภาพ ขาดเอกภาพในการบงคบบญชาท าให ไมอาจแกไขปญหาในระดบจงหวด โดยเฉพาะอยางยง ปญหาความยากจน ปญหายาเสพตด และปญหาการ ฉอราษฎรบงหลวง ได ทเปนเชนนมสาเหตส าคญเนองมาจากผวาราชการจงหวดซงเปนหวหนาสวนราชการ ในระดบจงหวดไมมอ านาจในการบรหาร งาน คนและเงน มากเทาทควร จงควรเพมอ านาจใหผวาราชการจงหวดใหมอ านาจเบดเสรจเดดขาด

๔) สามารถประสานและก ากบดแลการท างานของสวนราชการและรฐวสาหกจในดานการบรหารงานทวไป (อ านาจวนจฉยสงการ อนมต อนญาต) การบรหารงานบคคล และการบรหารงบประมาณ ไดครอบคลมครบวงจรและทนตอเหตการณ

๕) บรณาการนโยบายเรงดวนของรฐบาลในการตอสเพอเอาชนะ ๓ สงคราม ไดแกสงครามการตอสกบปญหาความยากจน ปญหายาเสพตด และปญหาการทจรตประพฤตมชอบในวงราชการ

๖) สนบสนนองคกรปกครองสวนทองถนและชมชนในพนท ๒.๒ แนวคดทางรฐประศาสนศาสตรตามแนวทางการบรหารกจการบานเมองทดแนวคดการ

บรหารจดการทเรยกวา การบรหารกจการบานเมองทดเกดขนตาม ระเบยบส านกนายกรฐมนตรวาดวยการสรางระบบบรหารกจการบานเมองและสงคมทด พ.ศ. ๒๕๔๒ และตอมาไดพฒนาเปน พระราชกฤษฎกาวาดวยหลกเกณฑและวธการบรหารกจการบานเมองทดพ.ศ.๒๕๔๖ทก าหนดใหหนวยงานของรฐและเจาหนาทของรฐตองบรหารราชการโดยยดหลก ๖ ประการ ไดแก หลกนตธรรม(Rule of Laws) หลกคณธรรม (Ethics) ห ล ก ค ว า ม โ ป ร ง ใ ส (Transparency)ห ล ก ค ว า ม ม ส ว น ร ว ม (Participation)ห ล ก ค ว า ม ร บ ผ ด ช อ บ

๓๗

(Accountability) และหลกความคมคา (Value for Money) ทงน เพอใหการบรหารราชการของหนวยงานของรฐและเจาหนาทของรฐบรรลเปาหมายดงตอไปน

๑) เกดประโยชนสขตอประชาชน ๒) ประชาชนไดรบการอ านวยความสะดวกและไดรบการตอบสนองความตองการ ๓) ไมมขนตอนการปฏบตงานราชการทเกนความจ าเปน ๔) เกดประสทธภาพ ๕) เกดความคมคา ๖) มการปรบปรงภารกจของสวนราชการใหทนตอสถานการณ ๗) มการประเมนผลการปฏบตราชการอยางสม าเสมอ ๒.๓ แนวคดทางรฐประศาสนศาสตรเกยวกบจรยธรรมของผบรหารตามแนวทางของพลเอก

เปรม ตณสลานนท พลเอก เปรม ตณสลานนท ประธานองคมนตร รฐบรษ และอดตนายกรฐมนตร ไดแสดงปาฐกถา

พเศษ เรอง “จรยธรรมของการบรหารภาครฐ” เมอวนท ๙ กรกฎาคม ๒๕๔๘ สรปสาระส าคญไดดงน๑๔ รฐบาลไดออกคมอค าอธบายและแนวทางปฏบตตาม พระราชกฤษฎกาวาดวยหลกเกณฑและวธการ

บรหารกจการบานเมองทด พ.ศ. ๒๕๔๖ ค าวาการบรหารกจการบานเมองทด แปลมาจากค าวา Good Governance นอกจากน ตามพจนานกรมฉบบราชบณฑตยสถานนยาม จรยธรรมวาหมายถง ธรรมทเปนขอประพฤตปฏบตศลธรรม กฎ ศลธรรม ฉะนน จรยธรรม ในความเขาใจของคนไทยจากพจนานกรม หมายความวา คณความดทพงยดเปนขอประพฤตปฏบต

ในต าราไดแบงจรยธรรมเปน ๒ มมมอง ไดแก ๑) จรยธรรมตามหลกนตรฐ ยดหลกการวาการบรหารงานใดไดด าเนนการถกตองตามตวบท

กฎหมาย ถอวาการบรหารงานนนถกตองตามหลกจรยธรรม แนวคดนถกวพากษวจารณวา อาจมปญหาเรองความไมครอบคลม เพราะกฎหมายมกจะเกดขนภายหลงจากทเกดปญหาและเพอมใหปญหาดงกลาวเกดขนซ าอกนอกจากนน จรยธรรมตามหลกนตรฐยงมจดออนกลาวคอ ผมอ านาจอาจจะละเวนไมออกกฎหมายเพอลดรอนสทธของกลมตนเองกได เชนนกการเมองไมจดทะเบยนกบคสมรสเพอหลกเลยงขอกฎหมายทใหเปดเผยบญชทรพยสน การก าหนดต าแหนงทางการเมองทมอยนอกกรอบกฎหมาย เชน ต าแหนงผชวยรฐมนตร ต าแหนงนมใชต าแหนงทางการเมองตามกฎหมาย ผด ารงต าแหนงจงไมตองเปดเผยทรพยสนตอสาธารณะ

๒) จรยธรรมตามมาตรฐานจรยธรรม ยดหลกความพยายามแสวงหาวาดวยความดทยดถอควรเปนอยางไร แลวน ามาใชเปนมาตรฐานจรยธรรม จากนนจงก าหนดเปนแนวทางปฏบต ดงนนจรยธรรมตามมาตรฐานจรยธรรมจงมความครอบคลมกวางขวางกวาจรยธรรมตามหลกนตรฐ๑๕

๑๔ พลเอก เปรม ตณสลานนท, ปาฐกถาพเศษในวาระครบรอบ ๕๐ ป, (คณะรฐประศาสนศาสตร สถาบนบณฑตพฒนบรหารศาสตร(นดา), ๒๕๔๘).

๑๕วรช วรชนภาวรรณ, หลกการรฐประศาสนศาสตร แนวคด และกระบวนการ , พมพครงท ๒, (กรงเทพมหานคร : ธรรกมลการพมพ, ๒๕๕๑), หนา ๑๒๘- ๑๓๐.

๓๘

๓.สรปทายบท รฐประศาสนศาสตรนน เปนสหวชาการ (Interdisciplinary) ท าใหมการขอหยบยมแนวคด ทฤษฎ

รวมถงวธการของสาขาวชาอนๆ มาใช ทฤษฎทางรฐประศาสนศาสตรจงทมรากฐานมาจากสาขาวชาตางๆ ไมวาจะเปนสงคมวทยา วทยาศาสตร บรหารหรอจตวทยา แตทงนแนวคดทางรฐประศาสนศาสตรของไทยมมากมาย ในอดต มแนวคดทางรฐประศาสนศาสตรตามแนวทางหรอตามโครงการแผนดนธรรม แผนดนทอง ตามแนวทางความจ าเปนพนฐานและตามโครงการอสานเขยว เปนตน ซงส าหรบปจจบนมตวอยางเชน แนวคดทางรฐประศาสนศาสตรตามแนวทางการบรหารกจการบานเมองทด (Good Governance) และตามแนวทางการบรหารราชการจงหวดแบบบรณาการเพอการพฒนา หรอทเรยกสน ๆ วา “จงหวดซอโอ” โดยมวา “ผวาฯซอโอ” เปนผบรหารสงสดของจงหวดซอโอ อกทงหลงประกาศใชรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย(พ.ศ.๒๕๔๐) ไดมแนวคดทางรฐประศาสนศาสตรบญญตไวในรฐธรรมนญอยางชดเจน เชน แนวคดเกยวกบโครงสราง อ านาจหนาท และกระบวนการบรหารจดการ๑๖

นอกจากนน มแนวคดทางรฐประศาสนศาสตรหรอแนวคดการบรหารจดการทเรยกวา ๕ ส ซงประกอบดวย สะสาง สะดวกสะอาด สขลกษณะ และสรางนสย ตลอดจนการบรหารจดการทเรยกวา ๕ ป อนไดแก ประสทธภาพประโยชน ประหยด ประสานงาน และประชาสมพนธ เหลานเปนตน

ค าถามทายบท

๑. จงอธบายลกษณะส าคญทฤษฎทางรฐประศาสนศาสตรของตางประเทศ ๒. แมกซ เวเบอร (Max Weber) ไดกลาวถงระบบราชการไวอยางไร

๓. แนวคด Reinventing Government เกดขนจากสาเหตใด ๔.พระราชกฤษฎกาวาดวยหลกเกณฑและวธการบรหารกจการบานเมองทด พ.ศ. ๒๕๔๖ มเปาหมาย

อยางไรบางจงอธบาย

๑๖ วรช วรชนภาวรรณ, แนวคดทางรฐประศาสนศาสตรในรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย (พ.ศ. ๒๕๔๐)

และรฐธรรมนญฉบบส าคญ, (กรงเทพมหานคร : ส านกพมพนตธรรม, ๒๕๔๗), หนา ๑๗๖.

๓๙

อางองทายบท

ชาญชย อาจนสมาจาร. ทฤษฎการบรหารตามแนวคดของปราชญตะวนตก. ส านกพมพปญญาชน : กรงเทพ , ๒๕๕๑.

ศรพงษ วทยวโรจน. รเอนจเนยรง. กรงเทพ : ส านกพมพตชน , ๒๕๓๗. วรช วรชนภาวรรณ. การบรหารการพฒนาชนบทเปรยบเทยบ : การบรหารการพฒนาชนบทตามแนวทาง

แผนดนธรรม แผนดนทอง ความจ าเปนพนฐาน และโครงการอสานเขยว. กรงเทพมหานคร : ส านกพมพโอเดยนสโตร, ๒๕๓๔.

วรช วรชนภาวรรณ. แนวคดทางรฐประศาสนศาสตรในรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย (พ.ศ. ๒๕๔๐) และรฐธรรมนญฉบบส าคญ. กรงเทพมหานคร : ส านกพมพนตธรรม, ๒๕๔๗.

วรช วรชนภาวรรณ. หลกการรฐประศาสนศาสตร แนวคด และกระบวนการ. พมพครงท ๒. กรงเทพมหานคร : ธรรกมลการพมพ, ๒๕๕๑.

พลเอก เปรม ตณสลานนท. ปาฐกถาพเศษในวาระครบรอบ ๕๐ ป. คณะรฐประศาสนศาสตร สถาบน บณฑตพฒนบรหารศาสตร(นดา), ๒๕๔๘.

๔๐

บทท ๓ ขอบขายรฐประศาสนศาสตร

(Scope of Public Administration ) ขอบขายรายวชา

เนอหาความรทวไปเกยวกบขอบขายรฐประศาสนศาสตรประกอบไปดวยขอบขายของการศกษาวชารฐประศาสนศาสตร และการแบงประเภทขอบขายการแบงประเภทขอบขาย

วตถประสงค ๑.เพอศกษาและเขาใจขอบขายของการศกษาวชาการแบงประเภทขอบขาย ๒.เพอศกษาและเขาใจการแบงประเภทขอบขายการแบงประเภทขอบขาย

บทน า การศกษาวชารฐประศาสนศาสตรควรจะตองมการน าเอาความรจากศาสตรสาขาอนๆ เขามาชวยใน

การวเคราะหในเรองของการบรหารงาน เพราะศาสตรสาขาอนๆ มความกาวหนาเพยงพอทจะชวยใหวชา

รฐประศาสนศาสตรมเอกลกษณทชดเจนมากยงขนในการศกษา โดยเฉพาะเมอไดน าเอาความรมาจากศาสตร

ทแตกตางกน เชน วชาเศรษฐศาสตรบรหารธรกจ หรอสงคมวทยา มาประยกตใชกจะท าใหผศกษาสามารถม

ขอมลทมากขนเพอท าการตดสนใจและหาวธทางทท าให สามารถตดสนใจไดอยางมเหตผลภายใตขอจ ากด

ตางๆ โดยไดมนกวชาการทางดานรฐประศาสนศาสตรไดกลาวถงศาสตรทเกยวของทางรฐประศาสนศาสตรไว

อยางครอบคลม

๑.ขอบขายของการศกษาวชารฐประศาสนศาสตร

ขอบขายของรฐประศาสนศาสตรในมมมองของนกรฐประศาสนศาสตรไทย จากการพจารณางานของ

พทยา บวรวฒนา๑๗ เหนวา รฐประศาสนศาสตรครอบคลมวชานโยบายสาธารณะ เศรษฐศาสตร

การเมอง ศาสตรการจดการ และความสมพนธระหวางหนวยงาน

อทย เลาหวเชยร๑๘ เหนวาขอบขายของรฐประศาสนศาสตรนนครอบคลม วชานโยบายสาธารณะ

พฤตกรรมองคการและวทยาการจดการ

๑๗ พทยา บวรวฒนา, รฐประศาสนศาสตร : ทฤษฎและแนวทาง การศกษา (ค.ศ. ๑๘๘๗ -ค.ศ. ๑๙๗๐),

พมพครงท ๕, (กรงเทพฯ : จฬาลงกรณมหาวทยาลย, ๒๕๒๗), หนา ๑๐. ๑๘ อทย เลาหวเชยร, รฐประศาสนศาสตร : ลกษณะวชาและมต ตางๆ, พมพครงท ๒, (กรงเทพฯ : ท พ เอน

เพรส, ๒๕๓๐), หนา ๑๔.

๔๑

กมล อดลพนธ เหนวา ศาสตรทเกยวของกบการศกษาวชารฐประศาสนศาสตร มดงตอไปน๑๙

๑. สาขาวชารฐศาสตร วชารฐศาสตรและวชารฐประศาสนศาสตรเปนศาสตรทไมสามารถแยกออก

จากกนได เพราะวชารฐประศาสนศาสตรมวตถประสงคในการศกษาถงการสงเสรมใหมการบรหารงานเปนไป

ตามนโยบายของรฐทก าหนดไว กลาวคอ วชารฐศาสตรจะถกใชโดยฝายปกครองหรอฝายการเมอง สวนวชา

รฐประศาสนศาสตรจะถกใชโดยฝายขาราชการ แตทงน เปนเรองทเกยวของกบการใหบรการแกประชาชน

สามารถเขาใจไดวาการศกษาวชารฐประศาสนศาสตร โดยปราศจากการศกษาวชารฐศาสตรดจะเปนเรองท

ยากทจะท าใหการศกษาวชารฐประศาสนศาสตรมความสมบรณ

๒. สาขาวชานตศาสตร ในการบรหารงานบานเมองมความจ าเปนอยางยงทจะตองมกฎหมาย

รฐธรรมนญหรอกฎหมายมาปกครองประเทศ ทงน เพอรองรบการกระท าของประชาชนในรปแบบตางๆ

การบรหารงานบานเมองทดนน จงมความจ าเปนทจะตองอาศยหลกนตศาสตรเขามาเกยวของ ทงนเพอใหการ

บรหารงานไดเปนไปตามระเบยบวธปฏบตอยางถกตองชดเจนและไมเกดขอผดพลาด ส าหรบความสมพนธ

ระหวางวชานตศาสตรกบวชารฐประศาสนศาสตรไดมสวนเกยวของกน คอ การทนกรฐประศาสนศาสตรหรอ

ขาราชการจ าตองมหลกนตศาสตรในการบรหารงานอยเสมอเพราะในการปฏบตราชการนนขาราชการจะตอง

ยดกฎระเบยบ ขอบงคบตามทกฎหมายก าหนด รวมถงการปฏบตราชการตามนโยบาย ระเบยบแบบแผนและ

ค าส งต างๆ ตามท ผ บ งคบบญชาส งการแตการส งการจะตองไมขดตอขอกฎหมายของประเทศ

๓. สาขาวชาบรหารธรกจ ดงทกลาวแลววชารฐประศาสนศาสตรกบวชาบรหารธรกจมความคลายคลง

กน โดยเฉพาะอยางยงการน าศาสตรทางสาขาวชาบรหารธรกจมาประยกตใชในการบรหารงานภาครฐศาสตร

ในการทางบรหารธรกจไดอธบายถงความเปนจรงในการบรหารงานไดอยางชดเจนและถกตอง โดยเฉพาะการ

ใหความเขาใจเกยวกบเรองพฤตกรรมของมนษยภายในองคการ เทคนคการบรหาร การวางแผนการปฏบตงาน

การจดระเบยบภายในองคการหรอแมกระทงการควบคมงบการเงน เปนตนจงเปนสงทดทผศกษาวชา

รฐประศาสนศาสตรจะไดน าความร เทคนค ขอมลใหมๆ มาท าการศกษาวเคราะหและปรบปรงเพอให

เหมาะสมกบการบรหารภาครฐอทธพลของศาสตรทางการบรหารธรกจไดเขามามบทบาทในการปรบปรง

หลกการบรหารงานภาครฐ โดยเฉพาะหลกการจดการแบบวทยาศาสตร (scientific management) ทมงเนน

การบรหารจดการในองคการไดด าเนนการไปตามแบบพลวต (dynamic group) โดยอาศยความรวมมอในการ

ปฏบตงานจากบคลากรภายในองคการเปนส าคญ

๔.สาขาวชาจตวทยาสงคม การบรหารงานภายในองคการไมสามารถหลกเลยงการบรหารมนษย

ไดทฤษฎจตวทยาสงคมซงมสวนส าคญในการใหความรความเขาใจของนกรฐประศาสนศาสตรในเรองของการ

๑๙ กมล อดลพนธ, การบรหารรฐกจเบองตน, (กรงเทพมหานคร : ส านกพมพมหาวทยาลยรามค าแหง, ๒๕๓๘),

หนา ๓๒ - ๓๗.

๔๒

ท าความเขาใจตอผปฏบตงานซงอยในฐานะผรวมองคการเดยวกน วชาจตวทยาสงคมจะชวยใหทราบถง

แนวทางการศกษาเรองคนของแตละคน เชน ลกษณะของความสมพนธกบเพอนรวมงานภายในองคการ การด

พนฐานภมหลงของแตละคน หรอแมกระทงการดความปกตและความผดปกตของแตละบคคลในองคการ

การศกษาพฤตกรรมของคนในองคการจะชวยใหผบรหารสามารถท าความเขาใจตอสภาพของบคคลภายใน

องคการได เพอทผบรหารจะสามารถหาวธการใดๆ ทเหมาะสมกบสภาพของแตละบคคล ทงน เพอใหการ

ท างานเปนไปอยางมประสทธภาพมากทสด

๕.สาขาวชาเศรษฐศาสตร ความสมพนธระหวางวชาเศรษฐศาสตรและวชารฐประศาสนศาสตร

มสวนเกยวของในสวนของการวางแผนพฒนาประเทศ โดยทนกรฐประศาสนศาสตรจะตองมความรทางดาน

สาขาวชาเศรษฐศาสตรเปนอยางมากเพราะเปนสาขาวชาทท าใหเกดการวางแผนทเกยวของกบการพฒนา

รปแบบเศรษฐกจขนพนฐานของประเทศ

๖.สาขาวชาตรรกวทยา สาขาวชาตรรกวทยาเปนวชาทวาดวยการศกษาเพอหาเหตและผลตามความ

จรงทปรากฏขน การบรหารนนจ าตองมการตดสนใจในเรองตางๆ โดยการตดสนใจในแตละครงจะใชความเปน

เหตผลทสามารถพสจนทราบไดเขามามสวนชวยในการตดสนใจ การตดสนใจโดยการใชอารมณหรอความเชอ

ควรเปนสงทจะหลกเลยงเพราะการตดสนใจดวยความเชอหรอใชอารมณเปนสงทไมแนนอนและไมเปนทรบร

ชดเจนของบคคลโดยทวไป ส าหรบการตดสนใจทางตรรกวทยาจะมสวนท าใหลดการสญเสยของทรพยากร

บรหารและสามารถเพมความมนใจใหแกผรวมงานได

๗.สาขาวชาสงคมวทยา สาขาวชาสงคมวทยามประโยชนตอนกรฐประศาสนศาสตรกคอ

เปนการศกษาถงสงแวดลอมตางๆ ทมอทธพลตอการบรหารภาครฐ โดยเฉพาะการท าความเขาใจและ

ท าการศกษาเกยวกบขนบธรรมเนยมประเพณตาง ๆ ทมอยในสงคมเพราะขนบธรรมเนยมประเพณมอทธพล

ตอความเปนอยของประชาชนในสงคมอยางยงถาหากทางราชการไดละเลยในสวนนแลว อาจสงผลตอการ

ด าเนนกจกรรมของรฐไมประสบความส าเรจได นอกจากนแลววชาสงคมวทยายงสามารถอธบายถงรปแบบการ

บรหารงานภายในหนวยงานราชการไดในการออกแบบของรปแบบการบรหารงานภายในหนวยงานราชการ

ผบรหารจ าเปนตองศกษาถงวฒนธรรมหรอประเพณภายในหนวยงานนนๆ กอน เชน การศกษาถงแบบแผนใน

การตดตอสอสารของบคคลภายในองคการ การศกษาถงความเชอของผปฏบตงานตอผน าในองคการ

การท าความเขาใจแบบนจะชวยใหการบรหารงานภายในองคการมความสงบและความเรยบรอย

๔๓

วรเดช จนทรศร เหนวา ศาสตรทเกยวของกบการศกษาวชารฐประศาสนศาสตร มดงตอไปน๒๐

๑. วชาวทยาการจดการ โดยถอเปนวชาทน าความรทางวทยาศาสตรมาประยกตเพอใชวเคราะหและ

ควบคมการท างานใหเปนระบบและมประสทธภาพโดยเนนเทคนคตางๆ เชน (operations research)

การวเคราะหระบบ (systems analysis) การวเคราะหขายงาน (network analysis) การวนจฉยสงการ

(decision-making) เปนตน

๒. วชาพฤตกรรมองคการ เปนวชาทศกษาเกยวกบทฤษฎองคการ และมนษยพฤตกรรม โดยพจารณา

ตวแปร ๔ ตว ดงน (๑) บคคล (๒) ระบบสงคมขององคการ (๓) องคการอรปนย และ (๔) สภาพแวดลอม โดย

มจดเนนทการศกษาปญหาในระบบราชการเพอน าไปสการปรบปรง พฒนาองคการอยางมแบบแผน

๓. วชาการบรหารรฐกจเปรยบเทยบและการบรหารการพฒนา การบรหารรฐกจเปรยบเทยบ คอ

การศกษาการบรหารภาครฐบนพนฐานของการเปรยบเทยบ ไมวาจะเนนดานพฤตกรรมหรอกจกรรมของรฐใน

แงตางๆ รวมถงวฒนธรรมหรอปรากฏการณทางการบรหาร

ในขณะทการบรหารการพฒนาเปนการบรหารการเปลยนแปลงทไดมการวางแผนไวลวงหนาหรอเปน

เรองของการบรหารนโยบาย แผนงาน และโครงการ เพอใหบรรลวตถประสงคของการพฒนา โดยเนน

การเปลยนแปลง ผลลพธ ความสามารถในการวด การมสวนรวม และความสมพนธเปนหลก

๔. วชาวเคราะหนโยบายสาธารณะโดยมขอบขายในองคประกอบทง ๔ ดาน คอ

๔.๑ การก าหนดนโยบาย โดยวเคราะห ๒ แนวทาง คอ

๔.๑.๑ หลกเหตผล (rational comprehensive analysis)

๔.๑.๒ แบบปรบสวน (incremental analysis)

๔.๒ การน านโยบายไปปฏบต โดยศกษากลไกส าคญในการท าใหนโยบายบรรลเปาหมาย

๔.๓ การประเมนผลนโยบาย โดยน าขอมลไปพฒนา ปรบปรงแกไขนโยบายตอ ๆ ไป

๔.๔ การวเคราะหผลสะทอนกลบของนโยบาย

๕. วชาทางเลอกสาธารณะในความหมายอยางกวาง เปนการน าหลกเศรษฐศาสตรมาใชในการศกษา

การวนจฉยสงการในภาครฐ ในความหมายอยางแคบ คอ วชาทมงเอาความรเกยวกบพฤตกรรมของตลาด

อธบายถงพฤตกรรมการตดสนใจทเกดขนในสวนของภาครฐ ตลอดจนมงทจะน ากลไกตลาดมาปรบปรงเพอให

การตดสนใจภาครฐเปนไปอยางมประสทธภาพ ทงน ขอบขายของวชาดงกลาว ครอบคลมการศกษา ๓ เรอง

คอ

๒๐ วรเดช จนทรศร, รฐประศาสนศาสตร ทฤษฎและการประยกต, พมพครงท ๓, (กรงเทพมหานคร: ส านกพมพ

สถาบนบณฑตพฒนบรหารศาสตร, ๒๕๓๘), หนา ๗ -๙.

๔๔

๕.๑ พฤตกรรมของกลมผลประโยชน

๕.๒ พฤตกรรมของหนวยงานในการใหบรการสาธารณะ

๕.๓ การแสวงหาวธการทางการบรหารหรอโครงสรางทเหมาะสมส าหรบการใหบรการสาธารณะ

ความพยายามในการน าเอาศาสตรตางๆ มาอธบายโดยบรณาการเพอเพมประสทธภาพและท าใหเกดความ

ครอบคลมทางการบรหารจงเปนสวนส าคญในการท าใหรฐประศาสนศาสตรมความเปนสหวทยาการสง

ซงลกษณะดงกลาวสามารถอธบายได

๒.การแบงประเภทขอบขาย

อาจแยกพจารณาออกเปน ๒ แงมม คอในแงวชาการและในแงของกจกรรม

๒.๑ขอบขายในแงวชาการ

จาการทเรมมการศกษาวชา Public Administration โดยเรมจากการตพมพและเผยแพร ผลงานทาง

วชาการของ Woodrow Wilson ทชอวา “The Study of Administration” ในปค.ศ. ๑๘๘๗ บทความนม

ผลท าใหเกดการศกษาวชานขนโดย Wilson ไดชใหเหนวา วชาเกยวกบการบรหารของรฐ (Science of

Administration) มคณคาในการศกษาเปนศาสตรทมหลกการแนวความคดทแตกตางจากศาสตรทางการเมอง

(Science of Politics) อาจสรปถงขอบขายองคความรแนวความคดทควรเปนพนฐานความรของวชานไดตาม

จดเนนและแนวทางการศกษาท เกดขนในแตละยคสมยโดยสรปไดดงน

ระยะแรกคอชวง ค.ศ. ๑๘๘๗ - ค.ศ. ๑๙๗๓ การศกษาในชวงระยะเวลานถอวาเปนการวางพนฐาน

ของการศกษาเกยวกบการบรหารงานของรฐเนองจากมการสรางองคความรแนวความคดทมเนอหาสาระและ

หลกการเกยวกบการบรหารทชดเจน มเอกลกษณเปนของตนเอง โดยการศกษาในชวงเวลานมงเนนทการ

คนหาหลกการบรหารทมกฎเกณฑทแนนอนชดเจน (The Principle of Administration)ขนมาเพอใชเปน

แนวทางในการบรหารงานในองคการของรฐใหเกด ประสทธภาพและประสทธผลสงสดทงน เพราะการ

บรหารงานของรฐทผานมามกประสบปญหาความไรประสทธภาพในการท างาน เนองจากขาดหลกการทดท า

ใหนกวชาการในยคนพยายามศกษาคนหาหลกการบรหารทมกฎเกณฑทแนนอนชดเจนขนมาใช

Woodrow Wilson ไดเสนอใหมการสรางระบบการบรหารจดการทด (Good Governance) ขนมา

ใชและใหมการแยกการบรหารออกจากการเมองอยางเดดขาด ตอมา Frank J. Goodnow และ Leonard D.

White ไดเสนอผลงานเนนย าวาตองมการแยกการ บรหารออกจากการเมองโดยการชใหเหนถง บทบาทของรฐ

วาม ๒ ดาน คอ หนาท ทางการเมองซง เปนเรองของการก าหนดนโยบายท สามารถแสดงออกซงเจตนารมณ

ของรฐอกหนาท หนงคอการบรหาร ซงเปนเรองทเกยวของกบการน านโยบายออกไปปฏบตโดยตองอาศยกลไก

การท างานทชดเจน (Nicholas Henry, ๒๐๐๔)

๔๕

ตอมาในปค.ศ. ๑๙๑๑ Max Weber (๑๙๔๗) ไดเสนอแนวคดเกยวกบการจดองคการขนาดใหญทม

รปแบบทเรยกวา “ระบบราชการ” หรอ “Bureaucracy” ขนมา

ค.ศ. ๑๙๓๓ Gulick & Urwick ไดเสนอหลกการบรหารจดการทมลกษณะเปนกระบวนการทรจกกน

โดยทวไปวาหลก “POSDC0RB” ขนมา

แนวทางการศกษาวชารฐประศาสนศาสตรเรมพบกบความทาทายภายหลงสงครามโลกครงท ๒ คอ

ชวงปค.ศ. ๑๙๔๗ – ค.ศ. ๑๙๕๐ โดยมการเสนอผลงานของนกวชาการหลายทาน อาทเชน Chester I.

Bernard, Herbert A. Simon, Paul H. Appleby ไดเสนอแนวคดทโตแยงหรอสวนทางกบความคดของ

นกวชาการยคแรกสงผลใหมการตงค าถามเกยวกบความนาเชอถอในองคความรของวชานอยางมากจนท าใหม

การน าเสนอแนวทางการศกษาวชารฐประศาสนศาสตร แนวทางใหมขนมาอยางนอย ๒ แนวทาง

ประการแรก ท าใหเกดแนวคดเกยวกบการบรหารแยกจากการเมองเปลยนไปจากเดมวา การบรหาร

แยกจากการเมอง (Political / Administration Dichotomy) มาเปนแนวความคดทวาการบรหารและ

การเมองไมสามารถแยกจากกนไดอยางเดดขาดทงสองฝายตองมความเกยวของสมพนธกน

แนวความคดอกประการหนงทพฒนาขนมาในชวงเวลานคอ ความเชอทวาหลกการบรหารนนไมมอย

จรง แทจรงแลว สงทกลาวอางวาเปนหลกการบรหารนน ความจรงเปนเพยง ขอสรปท สามารถน ามาใชในการ

วเคราะหเพอตดสนใจในการบรหารอยางมเหตผลเทานน (Nicholas Henry, ๒๐๐๔) จากความคดท แตกตาง

ของนกวชาการในสองยคสมย สงผลใหเกดสงทเรยกวา “วกฤตการณทางดานเอกลกษณของสาขาวชา

รฐประศาสนศาสตร” ขนมาในชวงระยะเวลานน

ในชวงทศวรรษท ๑๙๖๐ วงการศกษารฐประศาสนศาสตรชาวอเมรกน ไดเรมมการพดถงเรองการ

ปรบเปลยนทศทางในการศกษาวจยทางรฐประศาสนศาสตรใหม เพอใหสอดคลองกบการเปลยนแปลงของ

สงคมอเมรกนในขณะนนจากความเจรญกาวหนาทางวทยาศาสตรเทคโนโลยและการขยายตวทางเศรษฐกจ

สงคมแนวทางการศกษารฐประศาสนศาสตรทเกดขนในชวงระยะเวลา ไดแก รฐประศาสนศาสตรใน

ความหมายใหม (The New Public Administration) เปนแนวคดทเกดจากประชมสมมนาของ

นกรฐประศาสนศาสตรกลมคลนลกใหมทเรยกวา “The Minnow Brook Conference” เมอปค.ศ. ๑๙๖๘

ผลสรปจากทประชมคอ ตองการใหมการปรบเปลยนวธการศกษาวจยทางรฐประศาสนศาสตรใหมเพ อใหม

ความสอดคลองกบความตองการของสงคมอเมรกน คอ มงเนนใหความสนใจเรองความเปนธรรมในสงคม

(Social Equity) การมสวนรวมของทกสวนในสงคมและการเปลยนแปลงแตผลการเคลอนไหวในครงนน

กลบไมได กอใหเกดการเปลยนแปลงตอวงการศกษาวชารฐประศาสนศาสตรตามทไดมการคาดหวงไว

หลงทศวรรษท ๑๙๗๐ จดสนใจในการศกษาวชารฐประศาสนศาสตรมงเนนไปทการสนใจศกษา

สาขาวชายอยๆ ทเหนวา จะสามารถน ามาใชเปนเครองมอในการแกไขปญหาทเกดขนจากการบรหาร เชน

๔๖

นโยบายสาธารณะ วทยาการจดการทฤษฎองคการ เทคนคการบรหาร ฯลฯ โดยการศกษาในแตละสาขาวชา

ดงกลาวจะมงเนนไปทเฉพาะจดทเหนวาจะน ามาใชประโยชน

ตนทศวรรษท ๑๙๙๐ จนถงยางกาวเขามาสศตวรรษท ๒๑ จากกระแสโลกาภวตนการลงทนขามชาต

การศกษาวจยทางวชารฐประศาสนศาสตรยงคงมความหลากหลายในแนวคดและหาขอยตไมไดเชนเดม

มทงการศกษาแบบเกาๆ เชน หลกการบรหารแบบ “POSDCORB” แตมการเปลยนแปลงในรายละเอยด

บางสวน เชน เนนเรองภาวะผน าเรองการประเมนผลงานแทนการใหความส าคญกบการสงการบงคบบญชา

และการควบคมงาน ไปจนถงการศกษารฐประศาสนศาสตรทเนนกลไกการตลาดและการจดการเชงธรกจดวย

นอกจากน การศกษายงมแนวโนมทจะลดการใหความส าคญกบวธการศกษากบวธการศกษาแบบวทยาศาสตร

แนวปฏฐานนยมและประจกษนยมลงและหนมาใหความสนใจเรองของคณคาและจรยธรรมในการบรหารมาก

ขนทงน เพราะคนในวงการบรหารเรมมองมองเหนวาการบรหารไมใชเปนเรองของการใชเทคนควธการจดการ

หรอเปนเรองของวชาชพเทานน แตเรองของคณธรรมจรยธรรมมความส าคญอยางมาก เนองจากการตดสนใจ

กระท าการตางๆ ของผบรหารงานรฐ อาจสงผลกระทบตอประชาชนในวงกวางหรออาจท าใหคนบางกลมได

ประโยชนหรอเสยประโยชน

ดงนนการตดสนใจในแตละครงของผบรหารจ าเปนอยางยงทตองค านงถงความถกตองชอบธรรม

เปนธรรม นนคอนกบรหารงานของรฐในศตวรรษท ๒๑ ตองเปนผทมความพรอมทงในดานความร

ความสามารถทางดานการบรหาร ดานเทคนคการบรหาร มความเปนมออาชพสง และมคณธรรมจรยธรรมสง

ดวยแตสงทเรยกวาเปนจรรยาบรรณส าหรบนกบรหารงานของรฐและเปนสงทตองใชก ากบผบรหารงานของรฐ

ทเปนปญหา และขาดความชดเจนมาเปนเวลาชานาน แลวนนจ าเปนอยางมากทจะตองถกสรางขนมาในวงการ

ของรฐประศาสนศาสตรและรฐศาสตร ๒๑

๒.๒ ขอบขายในแงของกจกรรม

การบรหารงานภาครฐทเรยกวา“การบรหารรฐกจ”หรอ “การบรหารราชการ”นนมการ เปลยนแปลง

และขยายขอบขายออกไปมากขน โดยพจารณาจากเปาหมายและภารกจทส าคญของรฐคอ “การจดท าบรการ

สาธารณะ”โดยมวตถประสงคเพอประโยชนสาธารณะและตอบสนองความตองการของประชาชนและถอเปน

ความรบรองความมอยของรฐและระบบการผลตงานในรฐ โดยฝายปกครองภายใตการก ากบดแลของรฐบาล,

การจดท าบรการสาธารณะ

นอกจากนสามารถสรปขอบขายทางดานกจกรรมของการบรหารของรฐไดดงน ๑) การรกษาเอกราช

และความมนคงของชาต โดยการออกกฎหมายกฎเกณฑกตกาตางๆ มาใชเปนเครองมอในการจดระเบยบ

๒๑ ฤทธกร ศรประเสรฐโชค,เอกสารประกอบการสอนวชา ๓๕๕๕๐๑ ขอบขายและวธการศกษาทางรฐ

ประศาสนศาสตร, วทยาลยการบรหารรฐกจ มหาวทยาลยบรพ, ๒๕๕๖).

๔๗

สงคม เชน การก าหนดถงสทธเสรภาพตลอดจนหนาทของประชาชน ในดานตางๆ เชน สทธและหนาทของ

ประชาชนทเปนพลเมองของรฐสทธของคนตางดาว ออกกฎหมายมาก าหนดบทบาทและอ านาจหนาทของ

หนวยงานและเจาหนาทรฐในการท าหนาทปกปองคมครองรกษาเอกราชและความมนคงของรฐ

๒) การรกษาความสงบเรยบรอยของสงคม โดยการจดท าบรการสาธารณะตางๆ เชนมการด าเนน

กจการต ารวจโรงเรยน โรงพยาบาล เพอใหประชาชนสามารถด ารงชวตอย ในบานเมองไดอยางปกตสข

มความร สกปลอดภยในชวต รางกาย ทรพยสน มอาชพการงานทดม โอกาสทางดานการศกษา

การรกษาพยาบาล มกระบวนการยตธรรมทสมบรณและเปนธรรม เพอสรางความชอบธรรมเปนธรรมให

ประชาชนอยางเสมอภาค เปนตน

๓) การจดการทรพยสนสาธารณะและกจกรรมทางดานการเงนการคลงของประเทศ เชน

การจดระบบการจดการดแลและใชประโยชนทดนปาไมแหลงน าสาธารณะและทรพยากรธรรมชาตอนๆ ทเปน

ของรฐ โดยการออกกฎหมายมาก าหนดกฎเกณฑกตกาในการใชการครอบครองหรอการแสวงหาผลประโยชน

ระหวางรฐกบเอกชนประชาชนอยางเปนธรรมไมสงผลกระทบ หรอท าลายทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม

เหลานนทงในดานการเกบภาษทเหมาะสมและเปนธรรมมการด าเนนการจดเกบรายไดหรอผลประโยชนตาง ๆ

ของรฐอยางมประสทธภาพ มการจดท างบประมาณและระบบการตรวจสอบทดเปนตน

๔) การพฒนาเศรษฐกจของประเทศ เปนภารกจทส าคญทรฐตองด าเนนการโดยการจดท ากจกรรม

ตาง ๆ ทชวยสงเสรมดานการคาการลงทนของภาคเอกชนหรอนกลงทนทงจากภายในและภายนอกประเทศ

การสงเสรมใหเกดระบบการคาเสรการจดตงสถาบนตางๆขนมา เพอท าหนาทในการก าหนดหลกเกณฑก ากบ

ดแลการด าเนนงานของภาคธรกจเอกชนใหเปนไปอยางถกตองเปนธรรมแกทกฝาย

๕) การสรางและรกษาขดความสามารถในการแขงขนระหวางประเทศ ถอวาเปนภารกจทส าคญอยาง

มากส าหรบรฐในโลกยคโลกาภวตนทงน เพราะปจจบนการคาการลงทนขามชาต การแขงขนระหวางประเทศ

เกดขนทวทกมมโลกและนบจะทวความรนแรงมากขน ดงนนทกประเทศอาจเปนไดทงคแขงและพนธมตรหรอ

ผรวมทนทตองการแสวงหาผลประโยชนรวมกน

๖) การสรางเสรภาพและความเสมอภาคใหเกดขนในสงคมถอเปนจดมงหมายทส าคญของการ

ปกครองบรหารบานเมองของรฐสมยใหมภายใตสงคมรฐทมกระบวนการปกครองแบบ๒๒

๒๒ ฤทธกร ศรประเสรฐโชค, เอกสารประกอบการสอนวชา ๓๕๕๕๐๑ ขอบขายและวธการศกษาทางรฐ

ประศาสนศาสตร , (วทยาลยการบรหารรฐกจ มหาวทยาลยบรพา, ๒๕๕๖).

๔๘

๓.สรปทายบท

รฐประศาสนศาสตร เปนศาสตรแขนงหนงทจดอยในประเภทสงคมศาสตรประยกต เปนการน าเอา

องคความรจากสงคมศาสตรหลายๆ วชามาปรบปรงองคการใหมสมรรถนะทดขน เพอใหการท างานนนบรรล

เปาหมายทก าหนดมไดจดอยในศาสตรบรสทธแตเปนสหวทยาการเนอหาวชามขอบเขตกวางคลอบคลม

นโยบายสาธารณะพฤตกรรมองคการ การบรหารทรพยากรมนษย งบประมาณ การคลง องคการวทยาการ

จดการบรหารธรกจ นตศาสตรและการบรหารงานตางๆ ซงแนวทางการด าเนนงานมจดมงหมายตามปรชญา

ทางรฐประศาสนศาสตร คอ เพอประโยชนสาธารณะและตอบสนอง ความตองการของประชาชนและถอเปน

ความรบรองความมอยของรฐและระบบการผลตงานในรฐโดยฝายปกครองภายใตการก ากบดแลของรฐบาล

การจดท าบรการสาธารณะ

ค าถามทายบท

๑. จงอธบายถงขอบขายของรฐประศาสนศาสตร

๒. จงอธบายถงลกษณะของรฐประศาสนศาสตรมองคความรบรณาการเชอมโยงกบศาสตรอนๆ

อยางไรบาง

๓.การแบงประเภทของขอบขาย สามารถพจารณาแบงไดอยางไร

๔๙

อางองทายบท

กมล อดลพนธ. การบรหารรฐกจเบองตน. กรงเทพมหานคร : ส านกพมพมหาวทยาลยรามค าแหง. ๒๕๓๘. ฤทธกร ศรประเสรฐโชค. เอกสารประกอบการสอนวชา ๓๕๕๕๐๑ ขอบขายและวธการศกษาทางรฐ

ประศาสนศาสตร, วทยาลยการบรหารรฐกจ มหาวทยาลยบรพ, ๒๕๕๖. พทยา บวรวฒนา. รฐประศาสนศาสตร : ทฤษฎและแนวทาง การศกษา (ค.ศ. ๑๘๘๗-ค.ศ. ๑๙๗๐). พมพ

ครงท ๕. กรงเทพฯ : จฬาลงกรณมหาวทยาลย, ๒๕๒๗. วรเดช จนทรศร. รฐประศาสนศาสตร ทฤษฎและการประยกต. พมพครงท ๓. กรงเทพมหานคร : ส านกพมพ

สถาบนบณฑตพฒนบรหารศาสตร, ๒๕๓๘. อทย เลาหวเชยร. รฐประศาสนศาสตร : ลกษณะวชาและมต ตางๆ. พมพครงท ๒. กรงเทพฯ : ท พ เอน

เพรส, ๒๕๓๐.

๕๐

บทท ๔

การศกษาพฒนาการของรฐประศาสนศาสตร

(Development of the Study of Public Administration)

ขอบขายรายวชา

เนอหาความรทวไปเกยวกบการศกษาพฒนาการของรฐประศาสนศาสตร ประกอบไปดวย การใช

แนวคดเชงพาราไดม และการใชแนวคดอนๆทศกษาพฒนาการของรฐประศาสนศาสตร

วตถประสงค ๑.เพอศกษาและเขาใจการใชแนวคดเชงพาราไดม ๒.เพอศกษาและเขาใจการใชแนวคดอนๆทศกษาพฒนาการของรฐประศาสนศาสตร

บทน า

พฒนาการของรฐประศาสนศาสตร จะถกมองวามความส าคญมาก แตกลบไมคอยไดรบความสนใจ

เทาทควรทงนอาจเพราะโดยสวนใหญผศกษาวชาใดๆ (ยกเวนผศกษาประวตศาสตร) กยอมตองการรปญหา

และวธแกไขหรอสภาพทเปนปรากฏการณในปจจบนและอนาคตมากกวาสนใจปรากฏการณในอดต

นอกจากนถาจะกลาวถงเฉพาะกบรฐประศาสนศาสตร การศกษาหวเรองพฒนาการยงถอวาเปนหวเรอง

ทไมงายนกเพราะถารฐประศาสนศาสตรทมาจากความหมายทวาการบรหารสาธารณะหรอการบรหารเพอคน

โดยทวๆ ไป รฐประศาสนศาสตรยอมเกดขนพรอมกบการเกดของสงคมหรอกระทงชมชนเลยทเดยว ซงนน

หมายความวารฐประศาสนศาสตรในฐานะของกจกรรมการบรหารสาธารณะจงไมสามารถระบไดวาเกดขนครง

แรกตงแตเมอใดได ดงนนในทนจงขอกลาวถงพฒนาการของการศกษารฐประศาสนศาสตรอยางเปนระบบหรอ

ในฐานะของวชา ซงแมจะมจดเรมตนทเหนพองตองกนคอ ป.ค.ศ. ๑๘๘๗ จากบทความของ Woodrow

Wilson ชอวา “The Study of Administration” แตในแงการอธบายพฒนาการของรฐประศาสนศาสตร

แลวยงไมเปนทเหนพองตองกนเหมอนดงสาขาวชาอน ๆ ทมกแบงเปนยคดงเดม ยคกลาง และยคสมยใหม

ทงนในบทนจงอธบายถงวธการศกษาพฒนาการของนกวชาการทมค าวา “กระบวนทศน” หรอ “paradigm”

เปนเครองมออธบายซงไดรบความนยมเปนอยางสงในแงผศกษารฐประศาสนศาสตร ดงจะกลาวถงตอไป

๑.การใชแนวคดเชงพาราไดม

ถงแมการศกษาในหวเรองการศกษาพฒนาการของรฐประศาสนศาสตรจะถกยดตดโดยแนวคดใน

รปแบบของพาราไดม Thomas S. Kuhn ผบกเบกเผยแพรแนวคดเกยวกบพาราไดมไดอธบายวา พาราไดม

หมายถง ความส าเรจแบบวทยาศาสตรทมลกษณะ ๒ ประการ คอ (๑) เปนความส าเรจแบบทไมเคยมมากอน

๕๑

ซงจงใจใหกลมผเกยวของละทงวธตาง ๆ ของกจกรรมแบบวทยาศาสตรทมลกษณะแขงขนกนใหหนมายอมรบ

รวมกนในชวงระยะเวลาหนง (๒) เปนความส าเรจทเปดโอกาสใหมปญหาตาง ๆ เหลอไวส าหรบกลมผเกยวของ

รนใหมไดแกไขตอไป ส าหรบเฉลมพล ศรหงส ทไดเขยนหวเรองนไดสรปวา พาราไดม เปนเสมอนการก าหนด

แกนของปญหา และแนวทางการแกปญหาดงกลาวในลกษณะของภาพรวม ซงเปนทยอมรบส าหรบผท

เกยวของในชวงระยะเวลาหนงและใชเปนพนฐานรวมกนในการศกษาวจยเพอคนควาหาค าตอบหรอค าอธบาย

ทเปนรายละเอยดตอไป๒๓

ส าหรบแนวคดแบบพาราไดมทมกมาปรบวธกบรฐประศาสนศาสตรมาจากแนวคดของ Nicholas

Henry ทงทความเปนจรง Henry ไดหยบยมแนวคดของ Robert T.Golembiewski ในเรอง Locus

(ขอบขายท“ครอบคลม”เกยวกบสถาบนของสาขา - Locus is the institutional “where” of the field)

และ Focus ความสนใจ“อะไร”เปนพเศษของสาขา - Focus is the specialized “what” of the field)

มาปรบใชกบการอธบายววฒนาการของรฐประศาสนศาสตร๒๔

ซง Golembiewski ไดจ าแนกพาราไดมในรฐประศาสนศาสตรออกเปน ๔ พาราไดม คอ พาราไดม

ดงเดม (การบรหารแยกจากการเมอง ของ Woodrow Wilson) พาราไดมมนษยนยม พาราไดมจตวทยาสงคม

และในปจจบนวชารฐประศาสนศาสตรมทง focus และ locus ทไมชดเจน อาจกลาวไดวาแนวโนมในปจจบน

คอนกวชาการมงศกษาเรองนโยบายทงในดานการจดการและการพจารณาถงผลของนโยบายใหความสนใจตอ

เรองการมสวนรวมของประชาชนในการบรหารงานของรฐและสนใจศกษาเรองความสมพนธระหวางหนวยงาน

ตางๆ ของรฐ๒๕

ส าหรบแนวคดของ Nicholas Henry (๑๙๙๙) ไดกลาวถงววฒนาการในรปพาราไดมไว ๕ พาราไดม

ซงคงไมมงานเรยบเรยงภาษาไทยของนกวชาการไทยคนใดเรยบเรยงไวใกลเคยงกบงานของ Henry เทางาน

ของ เรองวทย เกษสวรรณ๒๖ ซงไดเรยบเรยงไวตงแตการกลาวถงจดเรมตนของรฐประศาสนศาสตร ( the

beginning) วาเรมตนดวยงาน Woodrow Wilson ในบทความชอ “The Study of Administration” ซง

ตพมพในวารสาร “Political Science Quarterly” (โปรดสงเกตชอวารสารซงเปนจดเรมตนของรฐประศาสน

ศาสตร-ผเขยน)ในป ค.ศ. 1887 โดยมเนอความเรยกรองใหปญญาชนหนมาศกษาการบรหารภาครฐมากขน

จากนนจงเรมท

๒๓เฉลมพล ศรหงส, “พฒนาการและแนวโนมของการศกษาการบรหารรฐกจ : ศกษาในเชงพาราไดม” อางใน คณาจารยภาควชาบรหารรฐกจ คณะรฐศาสตรมหาวทยาลยรามค าแหง, การบรหารรฐกจ, (กรงเทพฯ : มหาวทยาลยรามค าแหง, ๒๕๓๘).

๒๔ชวลต เพมน าทพย, อางองใน วรเดช จนทรศร และ อจฉราพรรณ เทศะบรณะ, บรรณาธการ, (กรงเทพฯ : มปท., ๒๕๔๐).

๒๕ พทยา บวรวฒนา, รฐประศาสนศาสตร : ทฤษฎและแนวการศกษา (ค.ศ. 1887-ค.ศ. 1970) และ (ค.ศ. 1970-ปจจบน), (กรงเทพฯ : ภาควชารฐประศาสนศาสตร คณะรฐศาสตร จฬาลงกรณมหาวทยาลย, ๒๕๓๘).

๒๖ เรองวทย เกษสวรรณ, ความรเบองตนเกยวกบรฐประศาสนศาสตร, (กรงเทพฯ : บพทธการพมพ, ๒๕๔๙).

๕๒

กระบวนทศนท ๑ : การแยกการเมองกบการบรหารออกจากกน (Paradigm 1 : The Politics / Administration Dichotomy) ชวง ค.ศ. 1900 – 1926 เรมจากหนงสอของ Frank J. Good now

ชอ “Politics and Administration” (1900) โดยเสนอใหมการแยกหนาททางการเมอง และการบรหาร

ออกจากกนตามหลกการแบงแยกอ านาจอธปไตย ทงนยงเปนครงแรกทนกวชาการสนใจรฐประศาสนศาสตร

อยางจรงจงจนถงมการฝกอบรมเพอเขาสต าแหนงขาราชการ และในป 1911 ไดมการตงโรงเรยนรฐ

ประศาสนศาสตร ระดบชาตเปนแหงแรกชอโรงเรยนฝกอบรมขาราชการ หลงจากนนปค.ศ. 1924 โรงเรยนก

โอนนกศกษาไปเรยนท Syracuse University ซงเปนหลกสตรรฐประศาสนศาสตร แหงแรกทสอนโดย

มหาวทยาลยมชอวา “Maxwell School of Citizenship and Public Affairs ” และในป 1926 Leonard

D. White กไดเขยนต ารารฐประศาสนศาสตร เลมแรกชอ “Introduction to the Study of Public

Administration”

กระบวนทศนท ๒ : หลกการบรหาร (Paradigm 2 : The Principles of Administration) ชวง

ค.ศ. 1927 – 1937 เรมตนจากหนงสอของ W.F. Willoughby ชอ “Principles of Public Administration” ในป 1927 ซงแสดงถงความเชอใหมคอ มการเสนอใหน าหลกการบรหารตางๆ ไปใชใน

การปฏบต ซงไดจากการศกษาวจยและรวบรวมประสบการณการบรหารทงหลายงานส าคญในชวงนเปนของ

Mary Parker Follett (แนวคดทเปนหลกการบรหารตางๆโดยเฉพาะเรองการประสานงาน), Henri Fayol

(ทกลาวถงหลกการบรหาร ๑๔ ขอ เชน การแบงงานกนท า เอกภาพของค าสง การรวมอ านาจ ), Frederick

W. Taylor (การจดการแบบวทยาศาสตร) และงานทมชอเสยงของ Luther H. Gulick และ Lyndall Urwick

ทเสนอหลกการบรหาร ๗ ขอในนามของ POSDCORB( Planning,Organizing,Staffing,Directing,

Coordinating,Reporting และ Budgeting)

ชวงตอไปคอชวงการทาทาย (The Challenge) ชวง ค.ศ. 1938 – 1947 ซงเปนชวงหลงจากงาน

ของ Gulick และ Urwick ตพมพออกมาเพยงปเดยวแตกถกทาทายโดยงานของ Chester I. Barnard และทม

อทธพลตอวงการรฐประศาสนศาสตรมากคองานของ Herbert A. Simon ทวจารณหลกการบรหารวาไมคอย

มเหตผล ซงนนเปนสายการทาทายแรกในขณะทอกสายหนงซงวจารณวาการแยกการบรการออกจากการเมอง

ไมสามารถท าได เชนงานของ Fritz Morstein Marx ทกลาววาการตดสนใจทางการบรหารทเกยวกบเงนหรอ

คนลวนเปนเรองการเมอง ชวงตอมาคอชวงปฏกรยาตอบโตตอการทาทาย (Reaction to the Challenge)

ชวง ค.ศ. 1947 – 1950 ซงขณะทงานของ Simon ท าลายพนฐานดงเดมของรฐประศาสนศาสตรเขากได

เสนอทางออกไว ๒ ทางคอ การพฒนาไปสศาสตรของการบรหารทบรสทธและการก าหนดวธปฏบตทาง

นโยบายสาธารณะ สวนทางเลอกทสองจะเนนเรองความรทางการเมอง ดงนนการเรยกรองนจงเปนเหมอนการ

๕๓

เชอมโยงรฐประศาสนศาสตรใหเขากบรฐศาสตร (แตในฐานะทรฐศาสตรมอทธพลเหนอรฐประศาสนศาสตร)

จนเปนเหตผลหลกทผลกดนรฐประศาสนศาสตร

กระบวนทศนท ๓ : รฐประศาสนศาสตรคอรฐศาสตร (Paradigm 3 : Public Administration As

Political Science) ชวง ค.ศ. 1950 – 1970 เปนกระบวนทศนทก าหนดความสมพนธระหวางรฐประศาสน

ศาสตรและรฐศาสตรขนมาใหม โดยเนน ๒ เรอง คอ เรองระเบยบวธวทยาไดแกกรณศกษาและการพฒนา

สาขายอยของรฐประศาสนศาสตร ไดแก การบรหารเปรยบเทยบและการบรหารการพฒนาแตไมนานกเกด

กระบวนทศนท ๔ : รฐประศาสนศาสตร คอ การจดการ (Paradigm 4 : Public Administration

As Management) ชวง ค.ศ. 1956-1970 จากสาเหตการเปนพลเมองชนสองของรฐประศาสนศาสตร

นกวชาการจงไดเสนอทางออกโดยปรบความสนใจมาสความเปนศาสตรการบรหาร(administrative science)

หรอการจดการทวไป (generic management) ซงมผลงานส าคญของ James G. March และ Herbert

Simon ในงานชอ “Organization” และงาน “Organization in Action” ของ James D. Thompson

แตปรากฏวารฐประศาสนศาสตรกลบไปคลายคลงกบบรหารธรกจ ตอมาคอชวงแรงผลกดนทท าใหเกดการ

แยกตว (forces of separatism) ซงเปนชวงทรฐประศาสนศาสตรเรมขยายความสนใจใหมอก ๓ แนวคอ

(๑) วทยาศาสตร เทคโนโลยและนโยบายสาธารณะ (๒) รฐประศาสนศาสตรแนวใหม และ (๓) การสรางความ

ภมใจแกผปฏบตงาน โดยเฉพาะการเหนวาวชาชพของตนมคณคาซงจากจดเดนสดทายนเองจงท าใหเกด

กระบวนทศนท ๕ : รฐประศาสนศาสตรคอรฐประศาสนศาสตร (Paradigm 5 : Public

Administering As Public Administration) ชวงตงแตค.ศ. 1970 เรอยมาจนถงปจจบน โดยในป ค.ศ.

1970 สมาคมสถาบนการศกษากจการสาธารณะและรฐประศาสนศาสตรแหงชาตไดจดตงขน (National

Association of Schools of Public Affairs and Administration – NSSPAA) ซงสมาคมนประกอบดวย

วทยาลยและมหาวทยาลยตางๆ ทเปดสอนวชาเอกรฐประศาสนศาสตร และการขยายผลตอมาท า ใหรฐ

ประศาสนศาสตรมแนวโนมทแยกสาขาออกมาเปนอสระ ไมโนมเอยงไปกบสาขาวชาใดสาขาวชาหนงดงทเคย

เปนมา นอกจากนส าหรบความแตกตางระหวางพาราไดมของ Henry ในเรอง locus และ focus ผเขยนของ

เสนอตารางสรปของพทยา บวรวฒนา๒๗

๒.การใชแนวคดอนๆทศกษาพฒนาการของรฐประศาสนศาสตร

ส าหรบการใชแนวคดเชงพาราไดมแมจะมรายละเอยดทชดเจนและประกอบดวยการวเคราะหจดเนน

ตางๆของการศกษา อยางไรกดมกจะท าใหผเรมศกษาเกดความสบสนไดเนองดวยความสลบซบซอนดงกลาว

๒๗ พทยา บวรวฒนา, รฐประศาสนศาสตร : ทฤษฎและแนวการศกษา (ค.ศ. 1887-ค.ศ. 1970) และ (ค.ศ.

1970-ปจจบน), (กรงเทพฯ : ภาควชารฐประศาสนศาสตร คณะรฐศาสตร จฬาลงกรณมหาวทยาลย, ๒๕๓๘).

๕๔

ในทนผเขยนขอยกตวอยางวธการศกษาพฒนาการของ Brian R. Fry (1989) ซงไดกลาวถงนกวชาการท

เกยวของกบพฒนาการชวงส าคญๆ ของรฐประศาสนศาสตรโดยผศกษาอาจเขาใจนกวชาการส าคญเพยง

๘ คน คอ Max Weber (โปรดสงเกตวามการกลาวถงนกวชาการทานนเปนทานแรกแทนทจะกลาวถง

Woodrow Wilson ทงนเพราะ ในยโรปถอวา Weber เปนบดาของรฐประศาสนศาสตร), Frederick W.

Taylor, Luther H. Gulick, Mary Parker Follett, Elton Mayo, Chester I. Barnard , Herbert A.

Simon และ Dwight Waldo.แตกไดแบงเปน ๓ ชวงเวลา เชนเดยวกนคอ แนวทางดงเดม(Classical

approach) ทมองจดเรมตนของรฐประศาสนศาสตรทเนนเรองของการจดการ (การแยกการบรหารใหออก

จากการเมองตามแนวคดของ Wilson) โดยศกษาจากงานของนกวชาการ ๓ ทานแรก แนวทางทสองคอ

แนวทางพฤตกรรมศาสตร (Behavioral Approach) ซงเนนการศกษาพฤตกรรม(โดยเฉพาะมนษย)

ในองคการหรอการจดการของแนวทางดงเดม โดยศกษาไดจากนกวชาการ ๓ ทานตอมา และแนวทางสดทาย

คอการบรหารคอการเมอง (Administration -as- Political Approach) ซงเปนสวนผสมระหวางแนวทาง

ขางตนเพราะแนวทางสดทาย พยายามทจะตอบสนองความจ าเปนทางการบรหารควบคไปกบความเปนไปได

ตามระบอบประชาธปไตยซงเนนวาตองมการบรหารทดบนพนฐานของกระบวนการของนโยบายสาธารณะ

เพอน าไปสการบรหารสาธารณะทดขน ทงนตวแทนทดคอแนวคดแบบรฐประศาสนศาสตรแนวใหม ซงศกษา

ไดจากงานของนกวชาการ ๒ ทานสดทาย

ดงนน การจดแบงชวงระยะของการศกษาพฒนาการของรฐประศาสนศาสตร จากอดตถงปจจบน

ผศกษาหรอนกวชาการแตละทานอาจยดถอแนวทางในการแบงชวงระยะเวลาทแตกตางกนออกไป ทงนขนอย

กบหลกเกณฑทน ามาใชในการแบงแยก และในฐานะทเปนผศกษาวชาน กไมควรไปตดสนวาการแบงชวงสมย

ของพฒนาการศกษาวชารฐประศาสนศาสตรของใครผดหรอถก แตควรมองวาการจดหมวดหมของการศกษา

พฒนาการของรฐประศาสนศาสตร ของนกวชาการถอวาเปนขอเสนอแนะของแตละทาน ซงสามารถใชเปน

เครองมอทชวยใหผศกษาสามารถจดล าดบการศกษาและมความเขาใจ ไดดขนวาแนวคด ทฤษฎใดเกดขนมา

จากทใด เมอใด เพราะเหตใด และมววฒนาการตอเนองกนมาอยางไร

ซงการศกษาพฒนาการของรฐประศาสนศาสตร สามารถแบงเปนยคตาง ๆ ดงเชน

ศรพงษ ลดาวลย ณ อยธยา ไดแบงชวงสมยของการศกษาพฒนาการของรฐประศาสนศาสตรออกเปน

๔ ชวงสมยดงน ๑.ชวงสมยดงเดม หรอ ยคคลาสสก คอ ชวงระหวาง ค.ศ. 1887- ค.ศ.1944

๒.ชวงสมยหลงสงครามโลกครงทสอง หรอ ยคคลาสสก คอ ชวงระหวาง ค.ศ. 1945- ค.ศ.1959 ๓.ชวงสมยก าเนดการศกษารฐประศาสนศาสตรในแนวใหม คอ ชวงระหวาง ค.ศ. 1960- ค.ศ.1970

๕๕

๔.ชวงสมยตงแตทศวรรษ 1970๒๘ กลธน ธนาพงศธร๒๙ ไดกลาวถงววฒนาการของการศกษารฐประศาสนศาสตรจ าแนกเปน ๓ ยค คอ

(๑) ยคดงเดมมจดเนนของการศกษาทโครงสรางของระบบบรหารโดยจ าแนกการศกษาออกเปน ๒

แนวทาง คอ แนวทางการแบงแยกโครงสรางของฝายบรหารกบฝายการเมองออกจากกนอยางเดดขาด

(นกวชาการส าคญทศกษาตามแนวทางนเชน Woodrow Wilson, Frank Goodnow, Leonard White และ

Willoughby) และแนวทางการแสวงหาโครงสรางทสมบรณแบบขององคกรแบบระบบราชการ

(เนนทงาน bureaucracy ของ Weber)

(๒) ยคพฤตกรรมศาสตร ซงแบงเปน ๓ ชวงยอย คอ ชวงแรกทเนนศกษาทพฤตกรรมมการศกษาเพอ

คนหาผลกระทบของทศนคตและก าลงขวญของผปฏบตงานตอการบรหารงาน (ดงเชนงานของ Mayo , W.J.

Dickson , Chester I. Barnard , Mary Parker Follett และ Herbert Simon) ชวงทสอง เนนการศกษาใน

แงสภาพแวดลอมของการบรหาร ซงเชอวาสภาพแวดลอมทางการเมองวฒนธรรมและอน ๆ ยอมมอทธพลตอ

ระบบและกระบวนการบรหาร (เชน Fritz Morstein Marx , Dwight Waldo, John Gaus และ Paul

Appleby) และชวงสดทายมจดสนใจทองคการสมยใหม พรอมกบศกษาเกยวกบเทคนคการประมวลผลขอมล

และพฒนาวธจดหาขาวสารขอมลดวย (เชน James March, Victor Thompson, Peter Blau และ Amitai

Etzioni)

(๓) ยคหลงพฤตกรรมศาสตรทมลกษณะและแนวทางการศกษาส าคญ ๕ ประการ คอ ลดการเนน

ทฤษฎปทสถานนยมใหนอยลงแตเพมแนวทางสงเกตวเคราะหสถานการณจรงเพมขน , มการเปลยนแปลง

ขอบขายของการศกษาใหม, มการเปลยนแปลงการศกษาไปสวทยาการทางสงคม, เนนศกษาเรองนโยบาย

สาธารณะมากขน และ การศกษามความคลองจองมากขน

ส าหรบ อทย เลาหวเชยร๓๐ ไดแบงววฒนาการเปน ๓ ยค คอ ยคแรกจากวลสนถงยคกอน

สงครามโลกครงทสอง ซงเนนอย ๒ กรอบเคาโครงความคดคอ การแยกการบรหารออกจากการเมอง และหลก

หรอกฎเกณฑเกยวกบการบรหาร ยคตอมาคอยคตงแตหลงสงครามโลกครงทสองจนถงป ค.ศ. 1970 มกรอบ

เคาโครงความคดทเกยวกบ ๒ เรอง คอ การบรหารเปนสวนหนงของการเมอง และ การบรหารเปนสวนหนง

๒๘ ศรพงษ ลดาวลย ณ อยธยา, แนวความคดและทฤษฎรฐประศาสนศาสตร, (เชยงใหม : หางหนสวนจ ากด

ธนชพรนตง, ๒๕๕๕), หนา ๓๐ -๓๑. ๒๙ กลธน ธนาพงศธร, “ความรทวไปเกยวกบรฐประศาสนศาสตร” ใน เอกสารการสอนชดวชาความรเบองตน

เกยวกบการบรหาร, (กรงเทพฯ : มหาวทยาลยสโขทยธรรมาธราช, 2543). ๓๐อทย เลาหว เ ชยร ,“ความหมาย ววฒนาการ สถานภาพ แนวโนมของรฐประศาสนศาสตร ”

ในเอกสารการสอนชดวชาหลกและวธการศกษาทางรฐประศาสนศาสตร, (กรงเทพฯ : มหาวทยาลยสโขทยธรรมาธราช,๒๕๔๗).

๕๖

ของการบรหาร และ ยคตงแตป ค.ศ. 1970 จนถงปจจบน มกรอบเคาโครงความคดเบดเสรจซงมสาระ

แนวคดทเกยวกบรฐประศาสนศาสตรในความหมายใหม การวเคราะหนโยบายสาธารณะ เศรษฐศาสตร

การเมอง และทฤษฎองคการทอาศยหลกมนษยนยม

พทยา บวรวฒนา๓๑ ซงไดกลาวถงววฒนาการของรฐประศาสนศาสตรเปน ๔ ชวงสมยประกอบดวย (1)สมยทฤษฎดงเดม (ค.ศ. 1887 – 1950) ทฤษฎและแนวการศกษา ประกอบดวย การบรหารแยกออกจากการเมองระบบราชการ วทยาศาสตรการจดการ และหลกการบรหาร , (2)สมยทฤษฎทาทาย หรอวกฤตการณดานเอกลกษณครงแรก (ค.ศ. 1950 – 1960) ประกอบดวย การบรหารคอการเมอง ระบบราชการแบบไมเปนทางการ มนษยสมพนธ และศาสตรการบรหาร, (3) สมยวกฤตการณดานเอกลกษณครงทสอง(ค.ศ. 1960– 1970) หมายถงแนวความคดทางพฤตกรรมศาสตรและรฐประศาสนศาสตรในความหมายใหม, (4) สมยทฤษฎและแนวการศกษารฐประศาสนศาสตรสมยใหม (ค.ศ. 1970 – ปจจบน) ครอบคลมถงทฤษฎและแนวการศกษาประกอบดวย นโยบายสาธารณะ ทางเลอกสาธารณะ เศรษฐศาสตรการเมอง ความสมพนธระหวางหนวยงาน การจดการแบบประหยด วงจรชวตขององคการ การออกแบบองคการสมยใหมและการวจยเรององคการ

๓.สรปประจ าบท

ส าหรบการศกษาพฒนาการของรฐประศาสนศาสตรในบทนจะใชแนวคดเชงพาราไดมตามการอธบาย

ของ Nicholas Henry ผมชอเสยงเปนอยางมากในการอธบายพฒนาการของรฐประศาสนศาสตร แตเนองดวย

แนวคดดงกลาวเปนแนวคดทคอนขางท าใหผศกษาโดยเฉพาะผทก าลงเรมตนสบสนเนองดวยการกลาวถง

ประเดน locus และ focus ทแตกตางกนของแตละพาราไดม ผเขยนจงไดพยายามรวบรวมแนวทางการศกษา

พฒนาการของรฐประศาสนศาสตรโดยใชแนวคดอนๆ จากแนวคดของนกวชาการทานอนๆ เชน กลธน ธนา

พงศธรและอทย เลาหวเชยร ดงนนผศกษาจงอาจเลอกแนวทางทตนสนใจหรอถนดเพอความเขาใจพฒนาการ

ของรฐประศาสนศาสตรซงแมจะเปนเรองทกลาวถงนกวชการอยางมากมายแตกอาจเขาใจไดอยางไมยากเยน

ค าถามทายบท

๑. บทความของ Woodrow Wilson ชอวาอะไร

๒. พาราไดม หมายถงอะไร

๓. Nicholas Henry ไดวางกรอบพาราไดมไวอยางไรบาง จงอธบาย

๔.พฒนาการของ รฐประศาสนศาสตร สามารถแบงไดกยค อะไรบาง

๓๑ พทยา บวรวฒนา, รฐประศาสนศาสตร : ทฤษฎและแนวการศกษา (ค.ศ. 1887-ค.ศ. 1970) และ (ค.ศ. 1970-ปจจบน), (กรงเทพฯ : ภาควชารฐประศาสนศาสตร คณะรฐศาสตร จฬาลงกรณมหาวทยาลย , ๒๕๓๘), หนา ๙ – ๑๐.

๕๗

อางองทายบท

กลธน ธนาพงศธร . “ความรทวไปเกยวกบรฐประศาสนศาสตร” ใน เอกสารการสอนชดวชาความร เบองตนเกยวกบการบรหาร. กรงเทพฯ : มหาวทยาลยสโขทยธรรมาธราช, ๒๕๔๓.

ชวลต เพมน าทพย. อางองใน วรเดช จนทรศร และ อจฉราพรรณ เทศะบรณะ. บรรณาธการ. กรงเทพฯ : มปท., ๒๕๔๐.

เฉลมพล ศรหงส. “พฒนาการและแนวโนมของการศกษาการบรหารรฐกจ : ศกษาในเชงพาราไดม” อางใน คณาจารยภาควชาบรหารรฐกจ คณะรฐศาสตรมหาวทยาลยรามค าแหง. การบรหารรฐกจ, กรงเทพฯ : มหาวทยาลยรามค าแหง, ๒๕๓๘.

พทยา บวรวฒนา. รฐประศาสนศาสตร : ทฤษฎและแนวการศกษา (ค.ศ. 1887-ค.ศ. 1970) และ (ค.ศ. 1970-ปจจบน). กรงเทพฯ : ภาควชารฐประศาสนศาสตร คณะรฐศาสตร จฬาลงกรณมหาวทยาลย, ๒๕๓๘.

เรองวทย เกษสวรรณ. ความรเบองตนเกยวกบรฐประศาสนศาสตร. กรงเทพฯ : บพทธการพมพ, ๒๕๔๙. ศรพงษ ลดาวลย ณ อยธยา. แนวความคดและทฤษฎรฐประศาสนศาสตร. เชยงใหม : หางหนสวนจ ากด

ธนชพรนตง, ๒๕๕๕. อทย เลาหวเชยร.“ความหมาย ววฒนาการ สถานภาพ แนวโนมของรฐประศาสนศาสตร ”

ในเอกสารการสอนชดวชาหลกและวธการศกษาทางรฐประศาสนศาสตร . กร ง เทพฯ : มหาวทยาลยสโขทยธรรมาธราช, ๒๕๔๗.

๕๘

บทท ๕ การบรหารการพฒนา

(Development Administration)

ขอบขายรายวชา

เนอหาความรทวไปเกยวกบการบรหารการพฒนาประกอบไปดวยแนวคดพนฐานเกยวกบการบรหาร ความหมายของการพฒนา ลกษณะของการพฒนา ความหมายของการบรหาร ความส าคญของการบรหารการพฒนาและองคประกอบของการบรหารการพฒนา

วตถประสงค ๑.เพอศกษาและเขาใจแนวคดพนฐานเกยวกบการบรหาร ๒.เพอศกษาและเขาใจความหมายของการพฒนา

๓.เพอศกษาและเขาใจลกษณะของการพฒนา ๔.เพอศกษาและเขาใจความหมายของการบรหาร ๕.เพอศกษาและเขาใจความส าคญของการบรหารการพฒนา

๖.เพอศกษาและเขาใจองคประกอบของการบรหารการพฒนา

บทน า

ทกวนนหนวยงานทงภาครฐ ภาคเอกชน และภาคประชาชน ไดใชค าทมความหมายท านองเดยวกบ

ค าวา การบรหาร หลายค า เชน การจดการ การบรหารการพฒนา และการบรหารจดการ ในบางครงเกดการ

ถกเถยงกนวาควรจะใชค าใด บางคนไดใหความหมายโดยใช “ความรสก” มากกวาใชเหตผลหรอ “ความรทาง

วชาการ” อกทงความหมายทแตละคนใหยอมแตกตางกนไปตาม พนฐานความรและประสบการณตลอดจน

สถานการณบทความนขอมสวนรวมในการให ความหมายของการบรหาร การจดการ การบรหารการพฒนา

และการบรหารจดการส าหรบการ บรหารภาครฐ โดยน ามาศกษาวเคราะหในเชงเปรยบเทยบ รวมทงน าความ

รทางวชาการมาปรบใชควบคกบขอมลทเปนขอเทจจรง (fact) และยงไดแสดงความคดเหน(opinion) ไวดวย

แนนอนการใหความหมายในเชงเปรยบเทยบในบทความนไมอาจใหค าตอบทเปนขอยตจนเปนทยอมรบของ

ทกคนได เพราะเปนธรรมดาหรอเปนธรรมชาตทแมกระทงทกวนน ยงไมมนกวชาการหรอ ผเชยวชาญคนใด

ทสามารถใหความหมายค าวา การบรหาร หรอค าทมความหมายท านองเดยวกน ไดอยางเปนสากลหรอเปนท

ยอมรบของทกฝายไดแตอยางไรกดเนอหาสาระในบทความนนาจะเปนประโยชนลดความสบสนและมสวนใน

การพฒนาความรดานการบรหารภาครฐในทางวชาการเพมมากขน

๕๙

๑. แนวคดพนฐานเกยวกบการบรหาร

กอนการวเคราะหเปรยบเทยบความหมายของการบรหารการจดการ การบรหารการพฒนาและการ

บรหารจดการควรท าความเขาใจแนวคดพนฐานเกยวกบการบรหาร กลาวคอสบเนองจากมนษยเปนสตวสงคม

(social animal) ซงหมายถงมนษยโดยธรรมชาตยอมอยรวมกนเปนกลมไมอยอยางโดดเดยว แตอาจม

ขอยกเวนนอยมากทมนษยอยโดดเดยวตามล าพง เชน การอยรวมกนเปนกลมของมนษยอาจมไดหลายลกษณะ

หลายระดบและเรยกแตกตางกน เปนตนวา ครอบครว(family) เผา(tribe) ชมชน(community)

สงคม(society) ประเทศ (country) ประเทศในภมภาค (regional country) องคการสหประชาชาต (United

Nations Organization) หรอ ประชาคมโลก (world community) เมอมนษยอยรวมกนเปนกลมยอมเปน

ธรรมชาตทในแตละกลม จะตองม “ผน ากลม” รวมทงม“การด าเนนงาน การปฏบตงาน หรอการควบคมดแล

กนภายในกลม” เพอใหเกดความสงบเรยบรอยและความสข สภาพเชนนไดมววฒนาการตลอดมาจนเกดการ

รวมกลมกนมากขนและมขนาดใหญขน โดยผน ากลมขนาดใหญ เชน ในระดบประเทศของภาครฐ อาจเรยกวา

ผบรหาร ขณะทการด าเนนงาน การปฏบตงาน หรอการควบคมดแลกนภายในกลมของภาครฐนน อาจเรยกวา

การปกครอง การบรหารราชการ การบรหารราชการแผนดน หรอการ บรหารจดการภาครฐ เปนตน ในเวลา

เดยวกน ยอมตองมการด าเนนงาน การปฏบตงาน หรอการ ควบคมดแลกนภายในกลมหรอภายในหนวยงาน

ของภาคเอกชน ซงอาจเรยกวา การควบคมดแล การบรหารงาน การจดการ หรอการบรหารจดการ เกดควบค

ไปกบภาครฐดวยดวยเหตผลเชนนมนษยจงไมอาจหลกเลยงจากการบรหารทงภาครฐและภาคเอกชนไดงาย

และท าใหกลาวไดวา ทใด มประเทศทนนยอมมการบรหาร

๒.ความหมายของการพฒนา

ค าวา “การพฒนา”ใชในภาษาองกฤษวา “Development” น ามาใชเปนค าเฉพาะและใชประกอบค าอนกได เชน การพฒนาประเทศ การพฒนาชนบท การพฒนาเมองและการพฒนาขาราชการ เปนตน การพฒนาจงถกน าไปใชกนโดยทวไปและมความหมายแตกตางกนออกไปดงกลาวมาแลว เกยวกบความหมายของการพฒนานนไดมผใหความหมายเอาไวหลายความหมายทงความหมายทคลายคลงกน และแตกตางกนออกไป ซงอาจจ าแนกออกไดเปน ๑๐ ลกษณะ คอ ความหมายจากรปศพท ความหมายโดยทวไป ความหมายทางเศรษฐศาสตร ความหมายทางพฒนาบรหารศาสตร ความหมายทางเทคโนโลย ความหมายทางการวางแผน ความหมายเกยวกบการปฏบต ความหมายทางพระพทธศาสนา ความหมายทางสงคมวทยา และความหมายทางดานการพฒนาชมชน๓๒

๑. ความหมายจากรปศพท โดยรปศพทค าวา “การพฒนา” มาจากค าภาษาองกฤษ วา “Development” แปลวา การเปลยนแปลงทละเลกทละนอย โดยผานล าดบขนตอนตาง ๆ ไปสระดบทสามารถขยายตวขน เตบโตขน มการปรบปรงใหดขน และเหมาะสมกวาเดม หรออาจกาวหนาไปถงขนท

๓๒ สนธนยา พลศร, ทฤษฎและการพฒนาชมชน, (กรงเทพมหานคร : โอ.เอส.พรนตง เฮาส, ๒๕๔๗), หนา ๑-๖.

๖๐

อดมสมบรณเปนทนาพอใจ สวนความหมายจากรปศพทในภาษาไทยนน หมายถง การท าความเจรญการเปลยนแปลงในทางทเจรญขน การคลคลายไปทางทดถาเปนกรยาใชค าวา“พฒนา” หมายความวาท าใหเจรญ คอ ท าใหเตบโตงอกงามและมากขน เชน เจรญไมตร๓๓

๒. ความหมายโดยทวไป “การพฒนา” ทเขาใจโดยทวไป มความหมายใกลเคยงกนความหมายจากรปศพท คอ หมายถง การกระท าใหเกดการเปลยนแปลงจากสภาพหนงไปสอสรภาพหนงทดกวาเดมอยางเปนระบบ หรอการท าใหดขนกวาสภาพเดมทเปนอยอยางเปนระบบ๓๔ ซงเปนการเปรยบเทยบทางดานคณธรรมระหวางสภาพการณของสงหนงในชวงเวลาทตางกน กลาวคอ ถาในปจจบนสภาพการณของสงนนดกวา สมบรณกวากแสดงวาเปนการพฒนา๓๕

๓. ความหมายทางเศรษฐศาสตร นกเศรษฐศาสตรไดใหความหมายของ “การพฒนา” วาหมายถง ความเจรญเตบโต โดยเนนความเจรญเตบโตทางดานเศรษฐกจเปนส าคญ เชน ผลผลตรวมของประเทศเพมขนรายไดประชาชาตเพมขนรายไดเฉลยตอหวตอคนของประชากรเพมขนมการขยายตวทางเศรษฐกจมากขน ประชากรมรายไดเพยงพอทสามารถตอบสนองความตองการพนฐานของตนได ซงอาจสรปไดวา การพฒนาเปนกระบวนการทางสงคมทผลผลตออกมาในรปซงสามารถวดไดดวยเกณฑทางเศรษฐศาสตร๓๖

๔. ความหมายทางพฒนาบรหารศาสตร นกพฒนบรหารศาสตรไดใหความหมายของ “การพฒนา” เปน ๒ ระดบ คอ ความหมายอยางแคบและความหมายอยางกวาง ความหมายอยางแคบ การพฒนา หมายถง การเปลยนแปลงในตวระบบกระท าการใหดขนอนเปนการเปลยนแปลงในดานคณภาพเพยงดานเดยว สวนความหมายอยางกวางนน การพฒนาเปนกระบวนการของการเปลยนแปลงในตวระบบท าการทงในดานคณภาพปรมาณและสงแวดลอมใหดขนไปพรอมๆ กน ไมใชดานใดดานหนงเพยงดานเดยว

๕. ความหมายทางเทคโนโลย ในทางเทคโนโลย “การพฒนา” หมายถง การเปลยนแปลงระบบอตสาหกรรม และการผลตดวยเทคโนโลยทนสมย ดวยนกวทยาศาสตรและนกประดษฐท าใหสงคมมการเปลยนแปลงจากสงคมประเพณนยม เปนสงคมสมยใหมททนสมย๓๗ หรอการพฒนา คอ การเปลยนแปลงสภาพแวดลอมของมนษยดวยเทคโนโลยนนเอง

๖. ความหมายทางการวางแผน ในทางการวางแผน “การพฒนา” เปนเรองเกยวกบการชกชวน การกระตนเพอใหเกดการเปลยนแปลง ดวยการปฏบตตามแผนและโครงการอยางจรงจงเปนไปตามล าดบ

๓๓ ราชบณฑตยสถาน, พจนานกรม ฉบบราชบณฑตยสถาน พ.ศ. ๒๕๒๕, (กรงเทพมหานคร : โรงพมพอกษร

เจรญทศน, ๒๕๓๘), หนา ๒๓๘. ๓๔ ยวฒน วฒเมธ, การพฒนาชมชน : จากทฤษฎสการปฏบต, (กรงเทพมหานคร : หางหนสวนจ ากด บางกอก

บลอก, ๒๕๒๖), หนา ๑. ๓๕ ปกรณ ปรยากร, ทฤษฎและแนวคดเกยวกบการพฒนา ในการบหารการพฒนา, (กรงเทพมหานคร : โรง

พมพสามเจรญพาณช, ๒๕๓๘), หนา ๕. ๓๖ สนทร โคมน, ผลกระทบของการพฒนาในมมของจตวทยาสงคม, (กรงเทพมหานคร : พฒนาบรหารศาสตร,

๒๕๒๒), หนา ๓๗. ๓๗ นรนดร จงวฒเวศย, ทฤษฎและแนวความคดเกยวกบการพฒนาชนบท ในเอกสารการสอนชดวชาการ

พฒนาชมชน หนวยท ๑-๗, (นนทบร : มหาวทยาลยสโขทยธรรมาธราช, ๒๕๓๗), หนา ๙๕.

๖๑

ขนตอนตอเนองกนเปนวงจร โดยไมมการสนสด๓๘ ซงองคการศกษาวทยาศาสตรและวฒนธรรมแหงสหประชาชาต (The United National Educational Scientific and Cultural Organization : UNESCO)๓๙ สรปไดวา การพฒนาเปนหนาท (Function) ของการวางแผนและการจดการดงน

D = f (P+M) เมอ D = Development คอ การพฒนา P = Planning คอ การวางแผน M = Management คอ การบรหารงาน หรอการจดการ

๗. ความหมายเกยวกบการปฏบตในขนของการปฏบต “การพฒนา”หมายถงการชกชวนหรอการกระตนใหเกดการเปลยนแปลงโดยการปฏบตตามแผนและโครงการอยางจรงจงและเปนล าดบขนตอนตอเนองกนในลกษณะทเปนวงจรไมมการสนสด๔๐

๘. ความหมายทางพระพทธศาสนา พระราชวรมน ไดใหความหมายและอธบายไววา ในทางพทธศาสนา “การพฒนา” มาจากค าภาษาบาลวา วฒนะ แปลวา เจรญ ซงแบงออกไดเปน ๒ สวน คอ การพฒนาคน เรยกวา ภาวนากบการพฒนาสงอนๆ ทไมใชคน เชน วตถและสงแวดลอมตางๆ เรยกวา พฒนาหรอ วฒนา เชนการสรางถนน บอน า อางเกบน า เปนตน ซงเปนเรองของการเพมพนขยาย ท าใหมากหรอท าใหเตบโตขนในทางวตถและไดเสนอขอคดไววา ค าวา “การพฒนา” หรอ ค าวา “เจรญ” นน ไมไดแปลวาท าใหมากขนเพมพนขนอยางเดยวเทานน แตมความหมายวา ตดหรอทง เชนเจรญพระเกศา คอ ตดผม มความหมายวา รก เชน นสยาโลก วฑฒโน แปลวา อยาเปนคนรกโลกอกดวย ดงนน การพฒนาจงเปนสงทท าแลวมความเจรญจรง ๆ คอ ตองไมเกดปญหาตดตามมาหรอไมเสอมลงกวาเดม ถาเกดปญหาหรอเสอมลง ไมใชเปนการพฒนาแตเปนหายนะซงตรงกนขามกบการพฒนา

๙. ความหมายทางสงคมวทยา นกสงคมวทยาไดใหความหมายของ “การพฒนา” วาเปนการเปลยนแปลงโครงสรางของสงคม ซงไดแก คน กลมคน การจดระเบยบความสมพนธทางสงคมดวยการจดสรรทรพยากรของสงคมอยางยตธรรมและมประสทธภาพ๔๑ การพฒนาเปนทงเปาหมายและกระบวนการทครอบคลมถงทงการเปลยนแปลงทศนคตของคนตอชวตและการท างาน การเปลยนแปลงสถาบนตาง ๆ ทางสงคม วฒนธรรมและการเมองอกดวย๔๒

๓๘ เรองเดยวกน, หนา ๙๑-๙๒. ๓๙ อจฉรา โพธยานนท, การศกษากบการพฒนาชมชน, (กรงเทพมหานคร : คณะครศาสตร สถาบนราชภฏสวน

สนนทา,๒๕๒๙), หนา ๑๑. ๔๐ นรนดร จงวฒเวศย และพนศร วจนะภม, ทฤษฎและแนวความคดเกยวกบการพฒนาชมชน ในเอกสารการ

สอนชดวชาคหกรรมศาสตรกบการพฒนาชมชน หนวยท ๑-๗, (นนทบร : มหาวทยาลยสโขทยธรรมาธราช, ๒๕๓๔), หนา ๑๓.

๔๑ฑตยา สวรรณชฎ, การพฒนาสงคม : ขอบเขตและแนวความคด พฒนาบรหารศาสตร, ๑๙, ๓ (กรกฎาคม ๒๕๒๒), หนา ๓๕๔.

๔๒ Streen, Paul, The Frontiers of Development Studies, ( London : MacMillan, 1972), p.3.

๖๒

นกสงคมวทยาไดใหความหมายของ “การพฒนา” โดยเนนการเปลยนแปลงโครงสรางของสงคมคอ มนษย กลมทางสงคม การจดระเบยบทางสงคมซงมลกษณะเชนเดยวกบความหมายในทางพทธศาสนาคอ การเปลยนแปลงมนษยและสงแวดลอมใหมความสขและมลกษณะเชนเดยวกบการวางแผน คอ ดวยวธการจดสรรทรพยากรของสงคมอยางยตธรรมและมประสทธภาพ ซงนกวางแผนเรยกวาการบรหารและการจดการนนเอง

๑๐. ความหมายทางดานการพฒนาชมชน นกพฒนาชมชนไดใหความหมายของ “การพฒนา” ไววาหมายถง การทคนในชมชนและสงคมโดยสวนรวมไดรวมกนด าเนนกจกรรมเพอปรบปรงความรความสามารถของตนเองและรวมกนเปลยนแปลงคณภาพของตนเองชมชนและสงคมใหดขน๔๓ การพฒนาเปนเสมอนกลวธหรอมรรควธ (Means) ทท าใหเกดผล (Ends) ทตองการคอ คณภาพชวต ชมชนและสงคมดขน๔๔

จากความหมายของการพฒนาดงกลาว สรปไดวา “การพฒนา” หมายถง การเปลยนแปลงของสงใดสงหนงทงในดานคณภาพ และปรมาณ โดยการเปลยนแปลงดงกลาว เปนการเปลยนแปลงในลกษณะทดขน เจรญเตบโตขน เพมขน มความกาวหนามากยงขน มคณภาพดขน ดวยการบรหารจดการของมนษยอยางมประสทธภาพ

๔๓ สมศกด ศรสนตสข, สงคมไทยแนวทางวจยและพฒนา, (ขอนแกน : มหาวทยาลยขอนแกน, ๒๕๓๖), หนา

๑๗๙. ๔๔ ยวฒน วฒเมธ, การพฒนาชมชน : จากทฤษฎสการปฏบต, (กรงเทพมหานคร : หางหนสวนจ ากด บางกอก

บลอก, ๒๕๓๔), หนา ๒.

๖๓

๓.ลกษณะของการพฒนา

การพฒนามลกษณะหลายประการ ดงแสดงในภาพท ๑

ภาพท ๑ ลกษณะของการพฒนา๔๕

๔๕สนธยา พลศร, ทฤษฎและหลกการพฒนาชมชน, (กรงเทพมหานคร : โอ.เอส.พรนตง. เฮาส, ๒๕๔๗), หนา ๕.

การเปลยนแปลง

คณภาพ ปรมาณ สงแวดลอม

กระบวนการ

พลวต

แผนและโครงการ

ลกษณะของการพฒนา วธการ

ปฏบตการ

การกระท าของมนษย

มความหมายสม

มเกณฑชวด

เปลยนแปลงได

๖๔

จากภาพท ๑ แสดงใหเหนถงลกษณะของการพฒนาหลายประการ ซงเปนลกษณะของการเปลยนแปลงในดานตาง ๆ ทงดานปรมาณ คณภาพและสงแวดลอม โดยการเปลยนแปลงดงกลาวจะตองมลกษณะเปนกระบวนการทมล าดบขนตอนตอเนอง เปนระบบ มลกษณะเปนพลวต คอเปนการเปลยนแปลงทเกดขนตลอดเวลา ไมหยดนง และมลกษณะเปนแผนและโครงการ คอมการวางแผนไวลวงหนาอยางเปนระบบ มลกษณะมวธการหรอเทคนควธตามหลกการทฤษฎของการพฒนาและเปนปฏบตการ คอสามารถปฏบตไดจรง นอกจากนการพฒนายงเปนผลทเกดขนจากการกระท าของมนษยกอใหเกดความสขหรอความเหมาะสมหรอพงพอใจใหเกดขนกบมนษยมเกณฑหรอตวชวดการพฒนาและสามารถเปลยนแปลง ปรบเปลยนกระบวนการพฒนาใหเหมาะสมกบการเปลยนแปลงทางสงคม เศรษฐกจ และเทคโนโลย

๔.ความหมายของการบรหาร

การบรหาร (Administration) หมายถง การด าเนนงานใหบรรลเปาหมาย หรอวตถประสงคทก าหนดไว โดยอาศยปจจยตาง ๆ ไดแก คน เงน วสดสงของ และวธการปฏบตงานเปนทรพยากรในการด าเนนงาน

อาร เจ เอส เบเกอร (R.J.S. Baker)(1972) ไดใหความหมายของการบรหารไววาการบรหาร (Administration) มรากศพทมาจากภาษาละตน“Administrake” หมายถง ชวยเหลอ (Assist) หรออ านวยการ (Direct) การตดตามดแลสงตางๆ หรอเปนการท างานใหส าเรจ

ดไวฟต วอลโด (Dwight Waldo) (1972) ไดใหความหมายของการบรหารไววา การบรหาร หมายถง ความพยายามของมนษยในการใหความรวมมอ ประสานงานรปแบบหนงทมระดบความมเหตผลอยางสง

สรอยตระกล อรรถมานะ๔๖ ไดใหความหมายของการบรหารไววาการบรหารคอ การกระท ารวมกนดวยความตงใจของกลมบคคลอยางรวมแรงรวมใจ เพอใหบรรลวตถประสงคทก าหนดไวรวมกนอยางมเหตผล โดยมองคประกอบพนฐาน ไดแก

๑.จะตองมกลมบคคลตงแตสองคนขนไป ๒.จะตองมการกระท าอยางรวมแรงรวมใจของกลมบคคลนน ๓.จะตองมงสวตถประสงคของกลมทตงไวรวมกนอยางมเหตผล

จากความหมายของการบรหารดงกลาวสรปไดวา การบรหารหมายถง การประสานความพยายามของมนษยและทรพยากรตางๆ เพอท าใหเกดผลตามตองการหรอการบรหารคอศลปะในการท างานรวมกนของกลมบคคลใหประสบความส าเรจตามวตถประสงคทก าหนดไวอยางมประสทธภาพ โดยอาศยกระบวนการและทรพยากรการบรหารเปนเครองมอ

๔๖สรอยตระกล อรรถมานะ, ทฤษฎการบรหาร, (กรงเทพมหานคร : โรงพมพสามเจรญพาณนช, ๒๕๔๐),

หนา ๔.

๖๕

๕.ความหมายของการบรหารการพฒนา

ค าวา การบรหารการพฒนา (development management) นยมใชในหนวยงานและบคลากรของ

ภาครฐ มวตถประสงคหลกในการจดตงหนวยงานเพอใหบรการสาธารณะทงหลายแกประชาชน กอนทจะใช

การด าเนนงานหรอการปฏบตงานทหนวยงานของรฐและเจาหนาทของรฐ น ามาใชเพอน าไปสจดหมาย

ปลายทางทก าหนดไว”ทเรยกวาการบรหารการพฒนานนมค าหลาย ค าทรฐบาลหลายยคสมยไดน ามาใชเชน

การบรหารราชการ การบรหารราชการแผนดน การบรหารภาครฐ การบรหาร จากนนจงใชค าวา การบรหาร

การพฒนา ในสมยจอมพล ถนอม กตตขจร เปนนายกรฐมนตรในปพ.ศ. ๒๕๐๙ โดยเฉพาะเมอมการจดตง

สถาบนบณฑตพฒนบรหารศาสตร (National Institue of Development Administrationหรอ NIDA)

และตอมาไดเปดสอนหลกสตรปรญญาโทดานการบรหารการพฒนาในคณะรฐประศาสนศาสตร

และถงแมบางคนมความเหนวาประเทศไทยไดผานพนสภาพทเปนประเทศดอยพฒนาหรอประเทศ

ก าลงพฒนามาแลวและก าลงจะกาวไปสสภาพของประเทศทพฒนาแลวหรอประเทศทมเทคโนโลยสงกตาม

แตแนวคดเกยวกบการพฒนายงไมหมดสนไปได เพราะในสภาพความเปนจรงทกประเทศรวมทงประเทศไทย

ยงคงมการพฒนาอยตลอดเวลาตราบใดทการพฒนายงมความหมายครอบคลมถงการ เปลยนแปลงไปสสภาพ

ทดขน (change for the better) ดวย อาจกลาวไดวาการใหความหมายของ“การด าเนนงานหรอ

การปฏบตงานทหนวยงานของรฐและเจาหนาทของรฐน ามาใชเพอน าไปสจดหมายปลายทางทก าหนดไว”แบบ

ใดกตาม ซงรวมทงการบรหารการพฒนาดวย ไมอาจก าหนดไดอยางชดเจนและตายตว ท านองเดยวกบการให

ความหมายของค าอนทงหลายในทางสงคมศาสตร เนองจากขนนอยกบความร ความคด และประสบการณของ

นกปรชญา ผร นกวชาการ นกกฎหมาย และนกบรหารแตละคน แตอยางไรกตาม การบรหารการพฒนา

มลกษณะส าคญ ๔ ประการ ดงจะไดกลาวตอไป โดยอาจเรยกวา การบรหารจดการ หรอการบรหารและใน

อนาคตอาจเรยกเปนอยางอนไดแนวคดบรหารการพฒนานนแพรหลายอยางมากในประเทศก าลงพฒนา

ซงรวมทงในเอเชย ส าหรบประเทศไทยไดน าแนวคดนมาปรบใชอยางแพรหลายในชวงทเนนการพฒนาประเทศ

และการพฒนาชนบท การน าเสนอในหวขอนแบงยอยเปน ๒ สวน ไดแก (๑) แนวคดและความหมายของการ

บรหารการพฒนาและ (๒) ความส าคญของการบรหารการพฒนา

๕.๑ แนวคดและความหมายของการบรหารการพฒนา

แนวคดและความหมายของการบรหารการพฒนาของตางประเทศและของไทยลกษณะส าคญและลกษณะรวมของการบรหารการพฒนารวมตลอดถงการเปรยบเทยบแนวคดและความหมายของ “การบรหารงานทวไป”และ“การบรหารการพฒนา”

ในทางสงคมศาสตร เปนธรรมดาทการแสดงแนวคดหรอการใหความหมายของค าใดคนหนง ยอมหลากหลายและแตกตางกนเปนสวนใหญไมวาผแสดงแนวคดหรอผใหความหมายมประสบการณหรอ

๖๖

มพนฐานการศกษาในสาขาเดยวกนหรอไมกตาม การใหแนวคดและความหมายของการบรหารการพฒนากมลกษณะเชนวานเหมอนกนค าวาการบรหารการพฒนา นนเขยนเปนภาษาองกฤษไดวาDevelopment administrationหรอadministration of development แตในทนยดถอค าแรก

เนองจากหวขอนเกยวของกบการใหความหมายในทางสงคมศาสตร จงควรท าความเขาใจเรองการใหความหมายของค าหรอถอยค าในทางสงคมศาสตรกอน กลาวคอ“ศาสตร”มาจากค าวา“science”ซงมใชความหมายวา“วทยาศาสตร”เทานน แตยงหมายถง วชาความรหรอความรทเปนระบบทมรากฐานมาจากการสงเกต ศกษา คนควา และทดลองตรงกนขามกบสญชาตญาณหรอการรโดยความรสกนกคด หรอการร โดยความรสกทเกดขนเองในใจ(intuition)ค าวาศาสตรนน แบงเปน ๒ แขนงใหญๆ(branch) คอสงคมศาสตร (social science)และศาสตรธรรมชาต (natural science)

ในทางสงคมศาสตรซงหมายถง ความรทเปนระบบทเกยวกบสงคม ครอบคลมศาสตร (science) ดานศาสนา การศกษา นตศาสตร รฐศาสตรและรฐประศาสนศาสตรเปนตน ศาสตรเหลานไมเปนสตรส าเรจทใชไดทกหนทกแหงและไมอาจเปนทยอมรบของทกฝายไดงาย สวนหนงสบเนองมาจากการเปนวชาความรทมลกษณะไมตายตว ผนวกกบการเกยวของกบความรสกนกคด การคาดการณ คาดคะเนหรอการคาดวาจะเปน อกทงอคตของผใหความหมายความสามารถเขาไปสอดแทรกอยในความหมายทใหไวไดงาย ยงไปกวานนยงไมอาจสมผสพสจนและตรวจสอบไดงายอกดวยทฤษฎทางสงคมศาสตรเปนจ านวนมากมลกษณะทเรยกวา ทฤษฎปทสถาน (normative theories)ดงเชน ทฤษฎเทวสทธ ทฤษฎพฤตกรรมศาสตร ตลอดจนทฤษฎหรอแนวคดประชาธปไตยหรอแนวคดการแบงแยกการใชอ านาจเปนตน ลกษณะของศาสตรทางสงคมศาสตรแขนง (branch) นคอนขางจะตรงกนขามกบศาสตรอกแขนงหนง คอ ศาสตรธรรมชาต (natural science) ซงหมายถง ความรทเปนระบบเกยวกบธรรมชาตและโลกทางวตถทชดเจนและจบตองได(the systematized knowledge of nature and the physical world) เชน เคม ฟสกส คณตศาสตร พฤกษศาสตร และธรณวทยาทมลกษณะแนนอน ตายตว สมผสได เปนระบบ ทดสอบและพสจนไดงายกวาศาสตรแขนงแรก รวมทงอคตของผเกยวของเขาไปสอดแทรกไดยาก ศาสตรธรรมชาตนสอดคลองกบแนวคดของทฤษฎทแนนอนชดเจน (positive theories) ดงเชน ทฤษฎเสนตรงทางเรขาคณต และทฤษฎทางคณตศาสตร เปนตน

กลาวโดยยอ การใหความหมายของค าในทางสงคมศาสตรนน ไมอาจใหความหมายไดอยางแนนอนตายตว จนเปนทยอมรบของทกฝายไดงาย สวนหนงสบเนองมาจากธรรมชาตของลกษณะวชาซงแตกตางจากศาสตรธรรมชาตดงกลาว รวมทงขนอยกบความร ความคดและประสบการณของผใหความหมายแตละคน ดงนน จงควรหลกเลยงหรอไมควรมาเสยเวลาถกเถยงกนในเรองการใหความหมายของค าแตละค าวาความหมายของใครถกหรอผดหวขอนเปนการศกษาแนวคดและความหมายของการบรหารการพฒนาทงของตางประเทศและของไทยรวมกนไป เรมจากการน าเสนอวรรณกรรมหรอขอความทแสดงถงแนวคด และ/หรอ ความหมายของการบรหารการพฒนาของนกวชาการหรอผรตางประเทศและไทยตามล าดบ จากนนจงสรป และทายสดไดแสดงตารางเปรยบเทยบแนวคดและความหมายไวดวย

๖๗

จอรจ เอฟ. แกนท (George F. Gant) นกวชาการชาวอเมรกนอธบายแนวคดและ ความหมายของการบรหารการพฒนา(development administration)เปนคนแรกๆ โดยมประสบการณมาจากการปฏบตหนาท Tennessee Valley Authority (TVA.) วาการบรหารการพฒนาเปนค าทใหความส าคญกบหนวยงานระบบการจดการ และกระบวนการตางๆ ซงรฐบาลจดตงขนเพอด าเนนงานใหบรรลวตถประสงคของการพฒนาพรอมกนนการบรหารการพฒนายงเปนเครองมอของรฐบาลทก าหนดใหเกยวของกบปจจยตางๆ ของการพฒนาเพอท าการเชอมโยงและท าใหวตถประสงคทางดานสงคมและเศรษฐกจของชาตประสบผลส าเรจ นอกจากนการบรหารการพฒนายงชวยปรบใหระบบราชการและบทบาทหนาทของหนวยงานราชการตาง ๆ ตอบสนองตอการพฒนาอกดวย ดงนน การบรหารการพฒนาจงหมายถง การบรหารนโยบาย แผนงาน และโครงการตาง ๆ เพอใหเปนไปตามวตถประสงคของการพฒนา๔๗

เออรวง สเวดโลว (Irving Swerdlow) นกวชาการชาวอเมรกนอธบายวา การบรหารการพฒนา หมายถง การบรหารในประเทศทยากจนหรอประเทศดอยพฒนาทงหลาย ทงนเพราะการบรหารราชการในประเทศดอยพฒนายอมมความแตกตางกนกบการบรการราชการในประเทศทพฒนาแลว ซงอาจพจารณาและสงเกตเหนไดจากลกษณะของความแตกตางกนหลายแงหลายมม อาทพจารณาจากลกษณะและแบบแผนของการบรหาร บทบาทของรฐบาลและบทบาทของขาราชการ เปนตน๔๘

อทย เลาหวเชยร เขยนบรรยายถงการบรหารการพฒนาวา หมายถง หนวยงานทางราชการ หรอกระบวนการของรฐบาลทจดตงขนเพอบรหารกจกรรมใหบรรลเปาหมายการพฒนากลาวอกนยหนงกคอ การบรหารการพฒนาจะชวยใหกลไกตางๆ ของรฐเชอมโยงสวนตาง ๆ ของงานพฒนาเพอใหบรรลเปาหมายการพฒนาเศรษฐกจและสงคมของประเทศ๔๙

ตน ปรชพฤทธ อธบายถงความหมายของค าวาการบรหารพฒนาวา “เมอน ามาใชในภาษาไทยไดมผบญญตศพทตางๆ กน แตทเปนทนยมกนนน ใชค าวาการบรหารการพฒนาเมอเปนการปฏบตการและใชค าวา พฒนบรหารศาสตรหรอวชาการบรหารการพฒนา เมอเปนหลกวชาทน ามาใชเรยนใชสอนกนได (a field of study)๕๐

๔๗ George F. Gant, Development Administration : Concepts, Goals, Methods (Madison, Wisconsin : The University of Wisconsin Press, 1979), p. 20. ๔๘ Irving Swerdlow (ed.), Development Administration : Concepts and Problems (Syracuse, New York : Syracuse University Press, 1963), pp. ix-xii, อางถงใน อาษา เมฆสวรรค, “หลกการบรหารการพฒนา” ใน อมร รกษาสตย และขตตยา กรรณสต (บรรณาธการ), ทฤษฎและแนวคดในการพฒนาประเทศ, แกไขเพมเตม ครงท ๒, (กรงเทพมหานคร : โรงพมพชมนมสหกรณการขายและการซอแหงประเทศไทย, ๒๕๑๕), หนา ๒๗๐. ๔๙ อทย เลาหวเชยร, “แนวการศกษาวชาการบรหารงานบคคลในความหมายทกวาง” ใน บทความวชาการพฒนาพฒนบรหารรอบสองศตวรรษรตนโกสนทร, (กรงเทพมหานคร : สถาบนบณฑตพฒนบรหารศาสตร , ๒๕๒๕), หนา ๘๙.

๕๐ ตน ปรชญาพฤทธ, “การพฒนาการบรหารและการบรหารการพฒนา” ใน อทย เลาหวเชยร (บรรณาธการ), การบรหารการพฒนา, (กรงเทพมหานคร : โรงพมพสามเจรญพานช, ๒๕๒๘) , หนา ๑๖๓.

๖๘

จากแนวคดและความหมายของการบรหารการพฒนาของนกวชาการหรอผรของตางประเทศและของไทยขางตน ท าใหพอกลาวไดวาค าวา การบรหารการพฒนานน เกดขนในชวงปค.ศ. 1950 โดย จอรจ เอฟ. แกนท ไดเรมใชความหมายนในป ค.ศ. 1955 หรอ ค.ศ. 1956 เพอแสดงใหเหนถงแนวทางพนฐานส าหรบการวจยทางการบรหารและเพอใชในโครงการฝกอบรมส าหรบสถาบนการศกษาดานการพฒนาชนบท ซงตอมาไดจดตงขนท คามลลา (Camilla) ในปากสถานตะวนออก(บงกลาเทศ) และทปาซาวา (Pashawar) ในปากสถานตะวนตก ส าหรบความหมายเรมแรกของค าวา การบรหารการพฒนาของแกนท นนตองการแสดงใหเหนถงขอแตกตางทส าคญของการบรหารทเนนการสนบสนนและการจดการส าหรบงานพฒนา กบการบรหารทเนนในเรองกฎหมายและความเปนระเบยบ๕๑

จะเหนไดวา แนวคดการบรหารการพฒนานน แพรหลายอยางมากในประเทศก าลงพฒนาซงรวมทงในเอเซย ส าหรบประเทศไทยไดน าแนวคดนมาปรบใชในชวงทเนนการพฒนาประเทศและการพฒนาชนบท แนวคดหรอลกษณะส าคญของการบรหารการพฒนาไมอาจก าหนดไดอยางชดเจนและตายตว ลกษณะเชนน เหมอนกบการใหความหมายของค าทงหลายในทางสงคมศาสตรทขนอยกบความร ความคดและประสบการณของนกปรชญา ผร นกวชาการ นกกฎหมาย และนกบรหารแตละคน ดงไดอธบายเหตผลไวแลวขางตน อยางไรกตาม การบรหารการพฒนามลกษณะส าคญ ๔ ประการ ดงจะไดศกษาตอไป

๕.๒ ความเปนมาของการบรหารการพฒนา

๑. ความเปนมาของการบรหารการพฒนาทเปนกจกรรม ในชวงป ค.ศ. 1930 – 1939 (หรอชวงทศวรรษ 1930) ไดเกดภาวะเศรษฐกจตกต าครงใหญทวโลก (The Great Depression) ในประเทศสหรฐอเมรกา ประธานาธบดรสเวลท (Roosevelt)ไดรบชยชนะการเลอกตงเปนประธานาธบด ไดใหความส าคญของการพฒนาเศรษฐกจและในสงคมในประเทศของตน โดยไดมการเปลยนแปลงปรชญาและการปฏบตงานโดยรฐบาลกลาง (Federal Government) ไดใชความรเรมในการพฒนาโครงการพฒนาตางๆ การออกกฎหมายเกยวกบธนาคารเพอเปนหลกประกนความมนคงและการปฏบตการทางการเงนอนๆการใหหลกประกนทางดานสวสดการทางสงคมและสขภาพอนามยของประชาชน

การพฒนาเศรษฐกจของสงคมของสหรฐอเมรกาในชวงนนนบวาเปนแบบอยางในการพฒนาแกประเทศอนๆ ในเรองการก าหนดนโยบาย การวางแผน การบรหารงานโครงการตลอดจนในเรองของการก าหนดหนาททงหลายขององคการในการบรหารใหบรรลผลส าเรจ

หลงสงครามโลกครงท ๒ สหรฐอเมรกาไดเขาไปชวยเหลอประเทศในยโรปใหฟนตวจากสภาพของสงคราม โดยชวยเหลอผานแผนการมารแชล (Marshal Plan) ในป ค.ศ. 1947 โดยยดหลกในการชวยเหลอตวเอง (Self Help) และชวยเหลอซงกนและกน (Mutual Help) ความชวยเหลอตามแผนการ มารแชล นมจดมงหมายหลกคอใหยโรปมความเขมแขงทางเศรษฐกจอยางแทจรงเพอตอตานการรกรานจากฝ ายคอมมวนสต ซงน าโดยสหภาพโซเวยตซงปรากฏวาไดรบความส าคญท าใหยโรปฟนตว มความเจรญกาวหนา

๕๑ George F. Gant, op.cit., pp. xi, 19-20.

๖๙

เปนประเทศทพฒนาในเวลาตอมาความส าเรจดงกลาวขางตนท าใหเกดความเขาใจวาการพฒนาเศรษฐกจและสงคมสามารถเกดการประสานความรวมมอของประชาชนในประเทศและความชวยเหลอจากตางประเทศ

ความส าเรจของการพฒนาประเทศตางๆ ในยโรปวาเปนประสบการณทไดน าเอาไปเปนตวอยาง แกประเทศก าลงพฒนาและดอยพฒนาในการพฒนาประเทศของตนใหมรายไดของคนในประเทศสงขน

องคการสหประชาชาต (United Nation : UN) ไดกอตงขนมาหลงสงครามโลกครงทสองในป ค.ศ. 1945 ไดมบทบาทอยางส าคญในการใหความชวยเหลอทางเศรษฐกจ สงคมและวชาการแกประเทศดอยพฒนาและก าลงพฒนา แตการชวยเหลอขององคการสหประชาชาตจะมลกษณะตางไปจากการชวยเหลอของสหรฐอเมรกา เพราะวาจะชวยเหลอแกประเทศตางๆ โดยไมค านงถงอดมการณทางการเมอง ในขณะทสหรฐอเมรกาจะใชการชวยเหลอตางประเทศเปนเครองมอทางการเมองคอ มกจะชวยเหลอประเทศทเปนพนธมตรของตนเองเทานนจะไมชวยเหลอประเทศอนทมองวาเปนศตรทางการเมองกบประเทศของตน

หลงสงครามโลกครงท ๒ หลงจากทประเทศในยโรปไดฟนตวและพฒนาตวเองขนเปนประเทศพฒนาแลวมวามมงคงขน กไดเขาไปชวยเหลอประเทศดอยพฒนาและก าลงพฒนาอนในเอเชย อฟรกาและอเมรกาใต

การชวยเหลอของประเทศตางๆ จะใชการชวยเหลอเปนเครองมอทางการเมองเพราะหลงสงครามโลกครงท ๒ ไดมการแบงคายตางๆ คอ คายเสรประชาธปไตย คายประเทศสงคมนยมหรอคอมมวนสต และคาประเทศทไมฝกใฝใดประเทศผใหการชวยเหลอมกจะใหความชวยเหลอแกประเทศทเปนพนธมตรของตนเอง หรออยางนอยกเปนประเทศเปนกลาง

องคการเอกชนกเขามามบทบาทในการใหความชวยเหลอแกประเทศดอยพฒนาและก าลงพฒนา เชน มลนธฟอรด (Ford Foundation) มลนธรอกกเฟลเลอร (Rockefeller Foundation) ไดมสวนเขามาใหความชวยเหลอทางวชาการแกสถาบนตางๆ ในประเทศดอยพฒนาและก าลงพฒนาการเกดมลนธเอกชนขนมาเปนเพราะวาระบบภาษของสหรฐอเมรกาสงเสรมท าใหเกดมลนธเอกชนเพอท าประโยชนแกสงคม เพราะวาภาษรายไดของสหรฐอเมรกาเปนภาษในอตรากาวหนารายไดมากขนจะมภาษสงกวาเดมและผทน าเอาเงนทไดมาจดตงมลนธเพอสวนรวมจะสามารถหกเปนคาใชจายไมตองเสยภาษ ซงเปนสงจงใจใหมหาเศรษฐมรายไดมากๆ น าเงนมาตงมลนธเพอประโยชนแกสงคม

หลงสงครามโลกครงท ๒ ประเทศก าลงพฒนาตางๆ ไดตนตวพฒนาประเทศของตนเอง โดยมประเทศพฒนาแลวเขามาใหความชวยเหลอ เชน ใหเงนกดอกเบยต าใหเงนชวยเหลอแบบใหเปลารวมทงการใหความชวยเหลอทางวชาการประเทศตางๆ ไดเรมมแผนพฒนาเปนเครองมอ (Instruments) เพอใชในการพฒนา เชน อนเดย เรมมแผนพฒนาในป พ.ศ. ๒๔๙๓ ฟลปปนส มาเลเซย พ.ศ. ๒๔๙๔ ปากสถานเรมมในป พ.ศ. ๒๔๙๖ และประเทศไทยในป พ.ศ. ๒๕๐๔ โดยประเทศดงกลาวไดรบอทธพลแนวความคดในการพฒนาประเทศแลวโดยยดเอาประเทศพฒนาแลวเปนตวแบบอดมคตทจะมงพฒนาไปถงจดหมายนน

๗๐

ส าหรบประเทศกลมสงคมนยมนน กมการพฒนาประเทศทยดในแนวของทฤษฎมารกและมารกซสตเปนหลก แตในปจจบนประเทศในกลมสงคมนยมหลายประเทศไทยรบแนวการพฒนาประเทศใหมาใชกลไกตลาด เชน อดตประเทศสหภาพโซเวยต ประเทศยโรปตะวนออก เปนตน

ค าทใชเรยกประเทศตางๆ ตามระดบของการพฒนามค าทใชเรยก ดงน ๑) ประเทศดอยพฒนา (Under Development Country : UDC) หรอบางทเรยกวา ประเทศยากจน (Poor Country)ประเทศเหลานจะมรายไดตอหวของประชาชนต า มการขาดแคลนสาธารณปโภคขนพนฐานเชน ถนนไฟฟา น าประปา ประชาชนสวนใหญมฐานะความเปนอยไมคอยด ยากจน ไรการศกษา สขภาพอนามยไมคอยด บางทอาจจะเรยกประเทศเหลานวาประเทศพฒนานอย (Less Developed Country) ๒) ประเทศก าลงพฒนา (Developing Country) เปนค าทมความหมายกวาง ใชเรยกประเทศทมระดบการพฒนามากกวาประเทศดอยพฒนา แตยงไมเปนประเทศพฒนาแลว หรออาจจะใชเรยกประเทศดอยพฒนา หรอพฒนานอยตามขอ 1 กได เปนค านยมทใชอยในปจจบนมากกวาค าในขอ ๑ ๓) ประเทศทพฒนาแลว (Developed Country – DC) หรอบางทเรยกวาประเทศร ารวย (Rich Country) ประเทศเหลานประชาชนจะมรายไดสงฐานะความเปนอยของประชาชนโดยสวนใหญมฐานะความเปนอยมมาตรฐานการครองชพสง ตวอยางเชน สหรฐอเมรกา สวนใหญจะเปนชนชนกลาง (Middle Class) สวนคนจนมประมาณ ๑๐%

๒. ความเปนมาและลกษณะของการบรหารการพฒนาในฐานะทเปนศาสตร (Science) ความเปนมาของวชาการบรหารการพฒนาหรอพฒนาบรหารศาสตรมความเกยวพนกบการพฒนาของวชารฐประศาสนศาสตร

การศกษาวชารฐประศาสนศาสตรหรอบรหารรฐกจ (Public Administration) แตเดมเคยเปนสาขาหนงของวชารฐศาสตร (Political Science) ในการศกษาวชารฐศาสตรมการศกษาวชาการปกครองเปรยบเทยบ(Comparative Government) ซงตอมาไดเปลยนมาเปนวชาการเมองเปรยบเทยบ (Comparative Politics) ซงท าใหวชารฐศาสตร แตเดมศกษาเฉพาะระบบการเมองในประเทศตะวนตกไดขยายขอบเขตไปศกษาถงระบบการเมองในประเทศอน ๆ นอกจากประเทศตะวนตก โดยท Robert Dah ไดชใหเหนความจ าเปนของการศกษาโดยใชวธเปรยบเทยบในป ค.ศ. 1947 ตอมาการศกษาวชารฐประศาสนศาสตรในชวงทศวรรษ 1950 ซงขณะนนเปนสาขาหนงของวชารฐศาสตร ไดมการศกษารฐประศาสนศาสตรหรอการบรหารรฐกจเปรยบเทยบ (Comparative Public Administration) ในท านองเปรยบเทยบกบการเมองเปรยบเทยบของวชารฐศาสตร

ในป ค.ศ.1954 คณะอนกรรมการดานรฐประศาสนศาสตรของสมาคมรฐศาสตรอเมรกน (American Political Science) ซงศาสตราจารยรกส (Riggs) เปนประธานไดเสนอ “เคาโครงของขอเสนอแนะในการศกษาการบรหารรฐกจเปรยบเทยบ” หรอตอมาคณะท างานไดจดท าขอเสนอเกยวกบเคาโครงการวจยโดยเสนอผานสมาคมรฐศาสตรอเมรกนแตขอเสนอนน ลมเหลวเพราะเงนอดหนน

๗๑

ตอมากลมบคคลผสนใจการบรหารเปรยบเทยบดงกลาวไดไปจดตงสมาคมรฐประศาสนศาสตรอเมรกน (American for Public Administration) และไดจดตงกลมบรหารเปรยบเทยบ (Comparative Administration Group : CAG) ขนมาภายในสมาคมฯ ในป ค.ศ. 1959 Riggs ไดรบเลอกเปนประธานของกลม และตอมาในป ค.ศ. 1962 และ 1965 กลมบรหารเปรยบเทยบไดรบเงนอดหนนจากมลนธฟอรดรวมกนเปนเงน ๕๐๐,๐๐๐อดอลลาร มาใชในการวจยเขยนต ารา ในดานการบรหารรฐกจเปรยบเทยบ ซงหมายความวาสาขารฐประศาสนศาสตรแยกตวออกมาจากสาขาวชารฐศาสตรในชวงเวลาดงกลาวนนเอง

ดงนน จงอาจกลาวไดวารากฐานความรของการบรหารการพฒนา กคอการบรหารรฐกจเปรยบเทยบนนเอง อยางไรกดการเปลยนแปลงของการบรหารการพฒนาในระยะหลงเปนเหตใหวชานมลกษณะแตกตางกบการบรหารรฐกจเปรยบเทยบขอแตกตางทเหนไดชดเจนกคอการบรหารการพฒนาใหความส าคญกบการประยกตมากกวาการบรหารรฐกจเปรยบเทยบ

เงนอดหนนของมลนธฟอรดดงกลาวไดมสวนส าคญ ท าใหการวจยและเขยนต าราในสาขาวชาการบรหารเปรยบเทยบ และการบรหารการพฒนาไดเจรญกาวหนา มผลงานวจยและต าราทเกดขนมากมายจนไดรบการยอมรบวาเปนสาขาหนงของวชารฐประศาสนศาสตรในชวงกลางทศวรรษ 1960 มาจนถงปจจบนน

กลมการบรหารเปรยบเทยบ เปนกลมนกวชาการชาวอเมรกนซงเคยไดมบทบาทไปเปนทปรกษาทางดานการบรหารรฐกจแกประเทศก าลงพฒนาตามโครงการชวยเหลอทางวชาการของประเทศสหรฐอเมรกาตอประเทศก าลงพฒนาบคคลเหลานไดพบวาความรทางดานรฐประศาสนศาสตรซงเขามอยบางสวนน ามา ใชได แตสวนหนงน ามาใชไมไดในการปฏบตงานในประเทศก าลงพฒนา ทงนเพราะสภาพการเมอง เศรษฐกจและสงคมของประเทศก าลงพฒนา มความแตกตางไปจากประเทศพฒนาแลวโดยสนเชงเพอทจะตงกลมศกษาและวจยเกยวกบการบรหารงานของประเทศก าลงพฒนาโดยเปรยบเทยบกบความรการบรหารงานรฐกจของประเทศพฒนาแลว ซงเขามความรอยเพอทจะท าใหวชาการบรหารรฐกจ หรอรฐประศาสนศาสตรมความสมบรณขนและความรดงกลาวจะสามารถน าเอามาใชอยางไดผลในประเทศก าลงพฒนาซงมลกษณะสภาพแวดลอมทตางอยางสนเชงกบประเทศพฒนาแลว

ตวอยางนกวชาการกลมการบรหารเปรยบเทยบ(CAG) ทมผลงานทมชอเสยงไดแก เฟรด ดบบลว รกส (Frew W. Riggs) เอดเวด ดบบลว ไวดเนอร (Edward W. Wiedner) โจเซฟลาพาลอมบารา (Josaph LaPalombara) ซวล เอมแคทซ (Sual M. Katz) จอหน ด มอนท โกเมอร (Joha D. Montgomery) และวลเลยม ซฟฟน (William Siffin) เปนตน

๕.๓ การศกษาวชาการบรหารการพฒนา

การศกษาวชาการบรหารการพฒนากอน ค.ศ. 1970 (พ.ศ.๑๕๑๓) การบรหารการพฒนากอนป ค.ศ. 1970 อาจสรปไดวาเปนการศกษาเกยวกบความหมาย ขอบเขต และแนวทางการศกษา การศกษาลกษณะทวไปและประเทศก าลงพฒนาการสนใจสรางตวแทนและทฤษฎขนาดใหญ การปฏรประบบการบรหาร การสรางสถาบน การขยายขอบเขตของความร การศกษาสงแวดลอมของการบรหารการศกษาและการฝกอบรมนกบรหารการพฒนาอาจกลาวไดวาทศวรรษแรกเปนระยะทวชาน

๗๒

ใชเวลากบการแสวงหาความหมายขอบขายและแนวทางการศกษา ขอเขยนสวนใหญมงไปในทางอธบายลกษณะของระบบบรหารในประเทศก าลงพฒนา สนใจการศกษาในระดบมหภาคมากกวาจลภาค การศกษา มงไปสการปฏบตมจ านวนไมมากนก ขอเขยนสวนใหญมงการตงสมมตฐานจากประสบการณของผเขยนมากกวาการยนยนทดสอบจากสงทประจกษ ดงนน แมจะมการแสวงหามตใหมๆ ใหกบวชามตเหลานนกไมไดมาชวยในการเพมองคความร เพราะยงขาดลกษณะการเปนทฤษฎ ดงนนการทจะผลตทฤษฎทน าไปใชในการปฏบตจงยงมไมมาก

การศกษาวชาการบรหารการพฒนาตงแต ค.ศ. 1970 จนถงปจจบน ประการแรก ในเรองของขอบขาย ความหมายของวชาและแนวปฏบตไดหนมาสนใจเรองของการบรหารนอกองคการมากขน ซงหมายถงการศกษาทใหความส าคญเกยวกบ “ความรวมมอกบหนวยงานอนๆ” และ“ประชาชนผรบบรการ” ใหความสนใจในเรองของสมรรถนะของการบรหารในการพฒนาประเทศ และสนใจการน าความรมาประยกตใชมากกวาการสรางทฤษฎและตวแบบ

ประการทสองการบรหารการพฒนาหลงป ค.ศ. 1970 เนนความส าคญของคานยม เชน ความเสมอภาคทางคานยม การกระจายอ านาจ การน าทรพยากรของทองถนมาใช การค านงถงผลผลตทสงและการม สวนรวมของประชาชน

ประการทสามกคอ เนนความส าคญเกยวกบพฒนาเฉพาะดาน(Sectoral Development)ประการทสกคอ การใหความส าคญเกยวกบการหยบยนความรจากตะวนตกมาใชในประเทศทก าลงพฒนา

ประการสดทาย การเพมสมรรถภาพของระบบบรหารและการน านโยบายไปสการปฏบต

อทย และวรเดช ยงไดชใหเหนวา ทศทางของการบรหารการพฒนาในอนาคตกคอ การน านโยบายไปสการปฏบต ซงจะเปนเรองทจะมนกวชาการสนใจมากทสดเพราะอนทจรงการบรหารการพฒนากคอการทขาราชการผรบผดชอบสามารถจะเปลยนนโยบายการพฒนาประเทศมาเปนแผนงาน และโครงการไปสการปฏบตการเขาใจทฤษฎ แนวความคด และตวแบบของการน านโยบายไปสการปฏบตจงเปนเรองทมความส าคญ ดงนน ผเขยนทงสองจงไดเสนอตวแบบส าหรบการวเคราะหการน านโยบายไปสการปฏบต ซงแบงออกไดเปน ๖ ตวแบบดวยกนซง ไดแกตวแบบทยดหลกเหตผลตวแบบดานการจดการตวแบบทางดานการพฒนาองคการ ตวแบบทางดานกระบวนการของระบบราชการ ตวแบบทางการเมองและตวแบบทวไป

๖.ความส าคญของการบรหารการพฒนา

ในทกประเทศจ าเปนตองมการบรหารราชการ หรอการบรหารภาครฐและเปนธรรมดาทการบรหารภาครฐยอมมไดหลายวธการหรอหลายแนวทางเชน การบรหารกจการบานเมองทด (good governance) การบรหารแบบยงยน การบรหารจดการ และการบรหารการพฒนา เปนตน

๗๓

ความส าคญของการบรหารการพฒนา ดงน (๑) เปนวธการหรอแนวทางหนงของการบรหารภาครฐ ซงหนวยงานของรฐหรอเจาหนาทของรฐ

น ามาใชเพอชวยอ านวยความสะดวกและใหบรการประชาชนเทานน (๒) มสวนชวยเพมประสทธภาพในการบรหารราชการให

(๒.๑) เปนระบบคอ มการบรหารงานทสอดคลองกน (๒.๒) เปนวชาการ หมายถง มหลกวชาการรองรบ (๒.๓) มทศทางทชดเจน เชน มกระบวนการด าเนนงาน และมจดมงหมายปลายทางทก าหนดไว

ลวงหนา (๒.๔) ครอบคลมครบถวนทงการบรหารเพอการพฒนาและการพฒนาการบรหารเพอ

ผลประโยชนของประชาชนสวนรวม ตลอดทง (๒.๕) ชวยเพมความมนใจใหแกเจาหนาทของรฐในการปฏบตราชการอกดวย

ความส าคญดงกลาวน (เหต) มสวนชวยเพมประสทธภาพในการบรหารราชการของหนวยงานของรฐ และ/หรอ เจาหนาทของรฐ (ผล) และในทสด จะน าไปสการพฒนาประเทศในทศทางทประชาชนมคณภาพชวตทดขนรวมทงประเทศชาตเจรญกาวหนาและมนคงเพมขน

๗. องคประกอบของการบรหารการพฒนา

องคประกอบของการบรหารการพฒนาอาจแสดงใหเหนไดโดยภาพตอไปน

ภาพท ๒ แสดงองคประกอบของการบรหารการพฒนา

การพฒนาการบรหาร (Development of Administration or D of A.)

- โครงสราง

- กระบวนการ/เทคโนโลย

- พฤตกรรม

การบรหารเพอการพฒนา (Administration Development or D of A.)

- การบรหารโครงการพฒนา

- การพฒนาเศรษฐกจ

- การพฒนาสงคม

- การพฒนาทางการเมอง

- การพฒนาเมอง

- การพฒนาชนบท

- การพฒนารฐวสาหกจ

- การพฒนาความชวยเหลอจากตางประเทศ

การบรหาร

การพฒนา

(Development Administration)

การพฒนาประเทศ

(National Development)

สภาพแวดลอม

๗๔

จากภาพขางตนจะเหนไดวา การบรหารการพฒนามองคประกอบหลกๆ อย ๒ ประการ คอ องคประกอบหลกแตละองคประกอบน ยงมองคประกอบรองอกดวย อยางไรกดองคประกอบหลกองคประกอบรองเหลานลวนแตเปนเครองมอของการพฒนาประเทศทงสนและทงหมดไดรบผลกระทบหรอมผลกระทบตอสภาพแวดลอมดวย เพอความกระจางในเรองนผเขยนขอขยายความเกยวกบองคประกอบหลก องคประกอบรองเหลานสกเลกนอย เพอเปนการกรยทางไปสการพจารณาองคประกอบหลก องคประกอบรองในรายละเอยดในบทตอๆ ไป

๑. องคประกอบของการพฒนาการบรหาร (Development of Administration) การพฒนาบรหาร หรอการปฏบตการบรหารครอบคลมถงองคประกอบรองตางๆ คอ การพฒนาโครงสรางกระบวนการเทคโนโลยและพฤตกรรมใหสอดคลองกบสภาพแวดลอมทงภายในและภายนอกระบบการบรหาร การพฒนาการบรหารมงทจะเพมสมรรถนะของระบบราชการใหสามารถสนองตอบภารกจของการบรหารเพอการพฒนาโดยสวนรวมและความตองการประชาชน

๒. องคประกอบของการบรหารเพอการพฒนา (Administration of Development) องคประกอบหลกของการบรหารเพอการพฒนา อาจมองคประกอบอกมากมาย แตในต าราเลมนผเขยนจะขอพจารณาองคประกอบรองดงตอไปนคอ การบรหารโครงการพฒนารฐวสาหกจและการพฒนาความชวยเหลอจากตางประเทศซงพอจะสรปไดขางลางน ๒.๑ การบรหารโครงการพฒนามงทจะแปลงนโยบายการพฒนาออกมาเปนแผนงานโครงการและกจกรรมการพฒนาทมความเปนไปไดในทางปฏบตในสภาพแวดลอมทเปลยนแปลงไปการบรหารโครงการพฒนาอยางนอยทสดจะครอบคลมถงสงตอไปน คอ (๑) การวางแผนและการก าหนดแผน โครงการ และกจกรรมการพฒนา (๒) การน าเอาแผน แผนงาน โครงการ และกจกรรมการพฒนาไปปฏบต และ (๓) การประเมนแผน แผนงานโครงการ และกจกรรมการพฒนา และขอมลยอนกลบ ๒.๒ การพฒนาเศรษฐกจ มงทจะเพมรายไดเฉลยตอหวของประชาชนใหสงขน เพอเพมอ านาจซอและความอยดกนด ทงนรวมถงการวางแผนการพฒนาเศรษฐกจ การปฏบตตามแผนพฒนาเศรษฐกจ และการประเมนผลการพฒนาเศรษฐกจ ๒.๓ การพฒนาสงคม มงทจะพฒนารางกายและจตใจของประชาชน ใหมคณภาพชวตและศกดศรแหงความเปนมนษยทดขน ๒.๔ การพฒนาทางการเมอง มงทจะใหประชาชนมความตระหนกและจงรกภกดในรฐและชาต ตลอดจนการก าหนดนโยบายการบรหารการพฒนาโดยผานกระบวนการทางการเมอง ๒.๕ การพฒนาเมอง มงทจะพฒนาเมองในฐานะทเปนศนยกลางของกจกรรมทางการเมอง การบรหาร การเศรษฐกจและสงคมไปพรอมๆ กบปญหาตางๆ ทเกดขนในเมอง เชน ความแออดของทอยอาศย การใชทดน การจราจร และการขาดแคลนเงนทนเพอพฒนาเมอง เปนตน ๒.๖ การพฒนาชนบท มงพฒนาชมชนในชนบทเพอขจดความยากจน ความไมร ความเจบไข ไดปวย ความหวโหย สงเสรมการพงตนเอง ตลอดจนการกระจายความมงคงและรายไดไปสประชาชนทอยหางไกลชนบท

๗๕

๒.๗ การพฒนารฐวสาหกจ การพฒนารฐวสาหกจมงทจะพฒนากลไกของรฐวสาหกจ ทเปนเครองมอของรฐบาลในอนทจะเขาไปแทรกแซงและด าเนนกจการของประเทศทวสาหกจเอกชนไมสามารถจะด าเนนการได พรอมกนนนกพยายามสงเสรมและพฒนาบรการสาธารณะบรการสาธารณปโภคและด าเนนการธรกจทมผลตอความมนคงของชาตและทจะกระทบกระเทอนระบบเศรษฐกจ การเมอง และสงคมโดยสวนรวม ๒.๘ การพฒนาความชวยเหลอจากตางประเทศ มงทจะพฒนาความสมพนธทดกบมตรประเทศ และหาแหลงความชวยเหลอทงจากมตรประเทศองคการระหวางประเทศมลนธและหนวยงานของเอกชน เพอแสวงหาเงนกดอกเบยต าและระยะปลอดหนและระยะช าระคนเงนตนนาน และความชวยเหลอใหเปลา ตลอดจนความชวยเหลอทางวชาการในรปของผเชยวชาญ ทนการศกษาและอปกรณตางๆ ในอนทจะกระตนใหบรหารการพฒนาเปนไปในทศทางทพงปรารถนาและมอตราเรงทเรวขน สรปไดวา องคประกอบของการบรหารการพฒนาประกอบดวยการพฒนาการบรหารในดานโครงสราง กระบวนการและเทคโนโลยทน ามาใชในการพฒนาการบรหารเพอรองรบนโยบายการบรหารการพฒนาและการบรหารเพอการพฒนา ในดานการบรหาร โครงการพฒนา การพฒนาเศรษฐกจ การพฒนาสงคม การพฒนาทางการเมอง การพฒนาเมอง การพฒนาชนบท การพฒนารฐวสาหกจ การพฒนาความชวยเหลอจากตางประเทศ เพอน าสการบรหารการพฒนาทเปนระบบตอเนอง กอใหเกดการขบเคลอนของการพฒนาอยางมประสทธภาพ และมประสทธผล สงผลกระทบตอการพฒนาประเทศตอไป

๘.สรปประจ าบท

การบรหารการพฒนา เปนค าทมความหมายใกลเคยงกบ “การบรหารงาน” หรอ “การบรหารจดการ” โดยการบรหารการพฒนาเปนแนวทางหรอวธการหนงทมลกษณะส าคญ ๔ ประการ ซงหนวยงานของรฐและเจาหนาทของรฐน าไปใชในการบรหารราชการ เพอน าไปสจดหมายปลายทางทได ก าหนดไว การบรหารการพฒนามความส าคญ ไมเพยงเปนแนวทางหรอวธการหนงดงกลาวเทานน แตยงมความมความส าคญในลกษณะทมสวนชวยเพมประสทธภาพในการบรหารราชการอกดวย

การบรหารการพฒนาเปนการด าเนนงานหรอการปฏบตงานทหนวยงานของรฐและเจาหนาทของรฐ

น ามาใชใน การบรหารทเกยวของกบกจกรรมพฒนา รวมทงการพฒนาหรอปรบปรง การบรหารภายในของ

หนวยงานของรฐและเจาหนาทของรฐ เชน โครงสราง อ านาจหนาท กระบวนการด าเนนงาน และตวบคคล

โดยค านงถงสภาพแวดลอมดวย ทงน มจดหมายปลายทาง เพอใหเกดการเปลยนแปลงตอประเทศชาตและ

ประชาชนไปในทศทางทดขน

๗๖

ค าถามทายบท

๑.การบรหารการพฒนามความหมายวาอยางไร

๒.การบรหารการพฒนามความส าคญยางไรจงอธบาย

๓.การบรหารการพฒนามองคประกอบหลก ๆ อยกประการ อะไรบาง

๔.ค าวา “การพฒนาการบรหาร” กบ ค าวา “การบรหารเพอการพฒนา” เหมอนหรอตางกนอยางไร จงอธบาย

๗๗

อางองทายบท

นรนดร จงวฒเวศย. ทฤษฎและแนวความคดเกยวกบการพฒนาชนบท ในเอกสารการสอนชดวชาการ พฒนาชมชน หนวยท ๑-๗. นนทบร : มหาวทยาลยสโขทยธรรมาธราช, ๒๕๓๗.

นรนดร จงวฒเวศยและพนศร วจนะภม. ทฤษฎและแนวความคดเกยวกบการพฒนาชมชน ในเอกสารการ สอนชดวชาคหกรรมศาสตรกบการพฒนาชมชน หนวยท ๑-๗ . นนทบร : มหาวทยาลยสโขทยธรรมาธราช, ๒๕๓๔.

ตน ปรชญาพฤทธ. “การพฒนาการบรหารและการบรหารการพฒนา” ใน อทย เลาหวเชยร (บรรณาธการ). การบรหารการพฒนา กรงเทพมหานคร : โรงพมพสามเจรญพานช, ๒๕๒๘.

ฑตยา สวรรณชฎ. การพฒนาสงคม : ขอบเขตและแนวความคด พฒนาบรหารศาสตร. ๑๙. ๓ กรกฎาคม ๒๕๒๒.

ปกรณ ปรยากร. ทฤษฎและแนวคดเกยวกบการพฒนา ในการบหารการพฒนา. กรงเทพมหานคร : โรง พมพสามเจรญพาณช, ๒๕๓๘.

ยวฒน วฒเมธ. เอกสารประกอบการบรรยายวชาการพฒนาชมชน. คณะสงคมศาสตร : มหาวทยาลยเกษตรศาสตร, ๒๕๒๕.

ยวฒน วฒเมธ . การพฒนาชมชน : จากทฤษฎสการปฏบต. กรงเทพมหานคร : หางหนสวนจ ากด บางกอก บลอก, ๒๕๓๔.

ราชบณฑตยสถาน. พจนานกรม ฉบบราชบณฑตยสถาน พ.ศ. ๒๕๒๕. กรงเทพมหานคร : โรงพมพอกษร เจรญทศน, ๒๕๓๘.

สนธนยา พลศร. ทฤษฎและการพฒนาชมชน. กรงเทพมหานคร : โอ.เอส.พรนตง เฮาส, ๒๕๔๗. สนทร โคมน. ผลกระทบของการพฒนาในมมของจตวทยาสงคม. กรงเทพมหานคร : พฒนาบรหารศาสตร

, ๒๕๒๒. สมศกด ศรสนตสข. สงคมไทยแนวทางวจยและพฒนา. ขอนแกน : มหาวทยาลยขอนแกน, ๒๕๓๖.

สรอยตระกล อรรถมานะ. ทฤษฎการบรหาร. กรงเทพมหานคร : โรงพมพสามเจรญพาณนช, ๒๕๔๐. อมร รกษาสตย และขตตยา กรรณสต (บรรณาธการ). ทฤษฎและแนวคดในการพฒนาประเทศ. แกไข

เพมเตม ครงท ๒. กรงเทพมหานคร : โรงพมพชมนมสหกรณการขายและการซอแหงประเทศไทย, ๒๕๑๕.

อทย เลาหวเชยร. “แนวการศกษาวชาการบรหารงานบคคลในความหมายทกวาง” ใน บทความวชาการ พฒนาพฒนบรหารรอบสองศตวรรษรตนโกสนทร. กรงเทพมหานคร : สถาบนบณฑตพฒนบรหารศาสตร , ๒๕๒๕.

อจฉรา โพธยานนท. การศกษากบการพฒนาชมชน. กรงเทพมหานคร : คณะครศาสตร สถาบนราชภฏสวน สนนทา, ๒๕๒๙.

George F. Gant. Development Administration : Concepts, Goals, Methods. Madison, Wisconsin : The University of Wisconsin Press, 1979.

๗๘

Irving Swerdlow (ed.). Development Administration : Concepts and Problems. Syracuse, New York : Syracuse University Press, 1963.

Streen, Paul. The Frontiers of Development Studies. London : MacMillan, 1972.

๗๙

บทท ๖

การจดการทรพยากรมนษย (Human Resource Management)

ขอบขายรายวชา

เนอหาความรทวไปเกยวกบการจดการทรพยากรมนษยประกอบไปดวยความหมายของการจดการทรพยากรมนษย ความส าคญของการจดการทรพยากรมนษย วตถประสงคของการจดการทรพยากรมนษย การวางแผนทรพยากรมนษย สรรหาบคลากร การคดเลอกบคลากร การฝกอบรมและพฒนาการประเมนผลการปฏบตงานและการบรหารคาตอบแทนและสวสดการ

วตถประสงค ๑.เพอศกษาและเขาใจความหมายของการจดการทรพยากรมนษย ๒.เพอศกษาและเขาใจความส าคญของการจดการทรพยากรมนษย ๓.เพอศกษาและเขาใจวตถประสงคของการจดการทรพยากรมนษย ๔.เพอศกษาและเขาใจในการวางแผนทรพยากรมนษย ๕.เพอศกษาและเขาใจการสรรหาบคลากร ๖.เพอศกษาและเขาใจการคดเลอกบคลากร ๗.เพอศกษาและเขาใจการฝกอบรมและพฒนา ๘.เพอศกษาและเขาใจการประเมนผลการปฏบตงาน ๙.เพอศกษาและเขาใจการบรหารคาตอบแทนและสวสดการ

บทน า

ในบรรดาปจจยทางการบรหาร ๔ ประการ ไดแก มนษย เงน วสดอปกรณ และการบรหารจด

การ มนษยนบเปนทรพยากรทมคณคาและส าคญยง เพราะมนษยมสตปญญาทสามารถใชทรพยากรอนๆ

ไดแก เงน วสดอปกรณ เครองจกร และกระบวนการจดการในการท างานใหไดผลงานมประสทธภาพและ

ประสทธผล นอกจากนมนษยยงมความคดสรางสรรคและสามารถคดคนนวตกรรมใหม ซงปจจยทางการบรหาร

อนๆ ไมสามารถท าได ดงนน การบรหารคนจ านวนมากทมความหลากหลายดานวชาชพ ดานทกษะและ

ความสามารถใหสามารถใหบรการแกลกคาไดอยางมคณภาพและเปนไปอยางตอเนอง จงมความส าคญอยาง

มากผบรหารจงควรเรยนรความหมายและความส าคญของการจดการทรพยากรมนษย เพอเปนพนฐานในการ

เรยนรวธการจดการทรพยากรมนษยทเหมาะสมตอไป

๘๐

๑.ความหมายของการจดการทรพยากรมนษย

ค าวา “การจดการทรพยากรมนษย” (human resource management) แตเดมเคยใชค าวา

การบรหารงานบคคล (personnel management) ซงเปนความหมายทแคบกวา โดยมองการบรหารบคคล

เปนแบบศนยรวมอ านาจทงองคการ ทเกยวกบกจกรรม โปรแกรมและนโยบายทเกยวของกบการรบคนเขา

ท างาน การดแลรกษาคนท างานและการใหคนงานออกจากงานรวมทงการเกบประวตของคนงาน ลกษณะของ

ศนยรวมงานสวนใหญของการบรหารงานบคคลจงเปนงานบรการและงานธรการตอมาค าวา “การจดการ

ทรพยากรมนษย” ไดรบความนยมแพรหลายมากขน เนองจากมการใหความส าคญวา มนษยเปนทรพยากรทม

คณคาไมสามารถใชเครองมอเครองจกรใด ๆ มาทดแทนได มนษยจงเปนปจจยส าคญทน าองคการให ไปส

ความส าเรจ เนองจากมนษยมสมอง มความรสกนกคด และมจตวญญาณ การจดการทรพยากรมนษย จงม

ความแตกตางจากทรพยากรอนๆ เพราะผบรหารตองท าความเขาใจถงความตองการของคนงาน การใหเกยรต

และการปฏบตตอกนเยยงมนษย ตลอดจนการใหความส าคญกบสทธเสรภาพความยตธรรม ความปลอดภย

และคณภาพชวตของคนงานดวย โดยเปาหมายการจดการจะเนนทการสรางคณคาเพมขน โดยการใชศกยภาพ

ของมนษยทจะท าใหองคการบรรลวตถประสงค มความมนคง มงคง และอยรวมกนอยางสนตสข ดงนน

การจดการทรพยากรมนษยจงเกยวของกบกจกรรม โปรแกรมและนโยบายทกวางขวางมากขนกวาค าวา

“การบรหารงานบคคล” ซงเปนค าเดมทเคยใช

ส าหรบความหมายของการจดการทรพยากรมนษย มผใหความหมายไวดงนคน หรอ ทรพยากรมนษย

หรอทนมนษย นบวาเปนสวนทเปนตนน าของผลผลตในทกๆ มตขององคกร ซงเปนเครองมอหรอเปน

องคประกอบหนงของกระบวนการจดการ อนไดแก วตถดบทจะผสมผสานกอใหเกดผลผลตตางๆ ไดแก ๔M

ทประกอบไปดวย Man, Money, Material และ Management ซงคนในองคกรไมใชแคการมองเปน

พนกงานคนหนงในองคกรเนองจากคนมความส าคญมากกวาทรพยากรอน การกลาวเชนนเนองจากประเทศ

ไทยไดเรมเหนความส าคญของการพฒนาทรพยากรมนษย โดยเรมตงแตแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคม

แหงชาต ฉบบท ๘ (พ.ศ. ๒๕๔๐-๒๕๔๔) ทเปนการปรบแนวคดการพฒนาจากเดมทเนนเศรษฐกจมาเปนการ

เนนคนเปนศนยกลางการพฒนาเปนการวางแผนจากเบองลางสเบองบนเปดโอกาสใหคนไทยทกสาขาอาชพ

และทกภมภาคเขารวมแสดงความคดเหนและก าหนดทศทางการพฒนาประเทศตงแตเรมการจดท าแผนและ

การพฒนาใหเกดความสมดลระหวางการ พฒนาดานเศรษฐกจสงคม ทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม๕๒

โดยมแนวทางการพฒนาศกยภาพการพฒนาของภมภาคและชนบทเพอยกระดบคณภาพชวตของประชาชน

อยางทวถงการพฒนาสมรรถนะทางเศรษฐกจเพอสนบสนนการพฒนาคนและคณภาพชวตการจดหา

๕๒ส านกงานคณะกรรมการพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต, แผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต ฉบบท ๘ (พ.ศ. ๒๕๔๐-๒๕๔๔), (กรงเทพมหานคร : หางหนสวนจ ากด ว.เจ.พรนตง, ๒๕๔๐), หนา ๑.

๘๑

ทรพยากรธรรมชาต และสงแวดลอมการพฒนาประชารฐ เปนการพฒนาภาครฐใหมสมรรถนะและพนธกจ

หลกในการเสรมสรางศกยภาพและสมรรถนะของคนและมสวนรวมในการพฒนาประเทศการบรหารจดการ

เพอใหมการน าแผนพฒนาไปด าเนนการใหเกดผลในทางปฏบตดวยแนวทางการแปลงแผนไปสการปฏบต

จะเหนไดวาการมงเนนการแขงขนเพอสรางความมนคงในดานรายไดท าใหคนไทยและสงคมไทยมความเปน

วตถนยมมากขน กอใหเกดปญหาดานพฤตกรรมของคนในสงคม คอ การยอหยอนในศลธรรม จรยธรรม

ขาดระเบยบวนยการเอารดเอาเปรยบ สงผลใหวถชวตและคานยมดงเดมทดงามของไทยเรมจางหายไป

พรอมๆ กบการลมสลายของสถาบนครอบครว ชมชน และวฒนธรรมของทองถน นอกจากนสภาพบบคนทาง

จตใจของคนในสงคมเกดจากความแออดของชมชนเมอง สภาวะแวดลอมทเสอมโทรมลง ซงมากบ

กระบวนการพฒนาเศรษฐกจนน ไดสงผลใหภาวการณเจบปวยของคนไทยเปลยนแปลงไปสโรคสมยใหม เชน

โรคมะเรง โรคหวใจ โรคความดนโลหตสง รวมทงการบาดเจบลมตายจากอบตเหตและอบตภยทมแนวโนม

เพมขนตามการเจรญเตบโตทางเศรษฐกจและรายไดทสงขน และการเรงรดพฒนาเศรษฐกจตลอดระยะเวลาท

ผานมา ท าใหทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมเสอมโทรมลงเปนล าดบ กอใหกระทบตอคณภาพชวตของคน

ไทยโดยทว ไปอยางกวางขวาง นอกจากนนการพฒนาท ไมไดค านงถงตนทนและการจดการดาน

ทรพยากรธรรมชาตรวมทงมองขามการพฒนาคณคาของความเปนคนละเลยภมปญญาและวถชวตความ

เปนอยบนพนฐานของความเปนไทยจะสงผลตอการพฒนาทยงยนในอนาคต ดงนนการจดการทรพยากร

มนษยทมคณภาพ๕๓โดยผานกระบวนการตางๆของการจดการทรพยากรมนษยในองคกรโดยเปนหนาทของ

ผบรหารและนกจดการทรพยากรมนษย ซงมการกลาวรายละเอยดเรมตงแตความหมายการจดการทรพยากร

มนษย ความส าคญของการจดการทรพยากรมนษยวตถประสงคการจดการทรพยากรมนษยการจดหนวยงาน

เพอการจดการทรพยากรมนษย และพฒนาการเกยวกบการจดการทรพยากรมนษยตามล าดบ

จดทรพยากรมนษย (Human Resource Management : HRM) เดมเรยกกนวาการบรหารงาน

บคคล (Personnel Management) ทหมายถงกระบวนการเกยวกบบคคลเพอใหไดมาซงบคคลทม

สมรรถนะสงเหมาะสมกบองคกรโดยมการพฒนาอยางตอเนองและธ ารงรกษาใหมความสขในการท างาน

เพอใหสามารถท าหนาทไดอยางมประสทธภาพ แตเมอโลกธรกจปจจบนมความเจรญเตบโตขยายตวมากขน

กรอบแนวคดดานงานบคคลจงจ าเปนตองขยายและพฒนาใหสอดคลองกบความเปลยนแปลงดงกลาวซง

นกวชาการสวนใหญไมไดมองวาบคลากรในองคการเปนเพยงผรบค าสงตามทมอบหมายเทานน ในบทบาทใหม

บคลากรมฐานะเปนทรพยากรขององคการ หรอในปจจบนเรยกวา“ทนมนษย”คนเปนทรพยากรทส าคญทสด

ขององคการ การใหความส าคญในเรองคนจะท าใหองคการเกดความเจรญกาวหนาและพฒนาเหนอองคการ

๕๓ประเวศน มหารตนสกล, การจดการทรพยากรมนษยมงสอนาคต, พมพครงท ๒, (กรงเทพมหานคร : ส.เอเชย

เพรส, ๒๕๕๑), หนา ๑๓.

๘๒

อนๆ ไดทมสวนรวมสงเสรมและสนบสนนใหภาระงานตางๆ ขององคการด าเนนไปอยางมประสทธภาพและ

ประสทธผลสรางความส าเรจความเจรญเตบโตกาวหนาใหแกองคการ ดวยเหตนเองจงท าใหการบรหาร

ทรพยากรมนษยเปนทยอมรบและมความส าคญยงตอองคการ เหนวาการจดการทรพยากรมนษยหรอ

การบรหารทรพยากรมนษย เปนการใชกลยทธเชงรกทมความสมพนธกนอยางตอเนองในการบรหารจดการ

ทรพยากรทมคณคามากทสดในองคกร นนคอบคคลทท างานทงกรณทท างานรวมกนและกรณทท างานคน

เดยวเพอบรรลเปาหมายในการประกอบธรกจใดๆ กลยทธในการจดการทรพยากรมนษยนนจะเปลยนแปลง

อยางรวดเรวไปตามเวลาและสถานการณ จงตองมการพฒนาและปรบปรงตลอดเวลา ดวยเหตนในธรกจ

หลากหลายประเภทและขนาดจงมแผนกหรอหนวยงานทท าหนาทในการจดการทรพยากรมนษยโดยเฉพาะ

ซงขนาดของแผนกหรอหนวยงานนนจะมากนอยขนอยกบขนาดของธรกจเองรวมถงความส าคญของทรพยากร

ดวยวาส าคญยงยวดมากนอยเพยงใด การจดการทรพยากรมนษยถอเปนทงทฤษฎในเชงวชาการและแบบ

ปฏบตในธรกจทศกษาวธการบรหารแรงงานทงในภาคทฤษฎและปฏบตโดยในสวนของความหมายตามท

นกวชาการใหไวมดงน การบรหารทรพยากรมนษยจงเปนกระบวนการท ผบรหารใชศลปะและกลยทธ

ด าเนนการสรรหา คดเลอก และบรรจบคลากรทมคณสมบตเหมาะสมเขาปฏบตงานในองคการพรอมทงใสใจ

พฒนา บ ารงรกษาใหบคลากรทปฏบตงานไดเพมพนความร ความสามารถ มสขภาพรางกายและจตใจทดใน

การปฏบตงาน และยงรวมถงกระบวนตงแตการแสวงหาวธการทท าใหบคลากรทเขามารวมงานในองคการม

สภาพความเปนอยในการปฏบตงานใหองคกรประสบความส าเรจตงแตวนแรกเรมงานกระทงพนจากการ

ปฏบตงานหรอเกษยณอายหรอเหตอนใดในงานใหสามารถด ารงชวตอยในสงคมไดอยางมความสข๕๔

๒.ความส าคญของการจดการทรพยากรมนษย

จากการศกษาความหมายของการจดการทรพยากรมนษยทไดกลาวมาขางตน คงจะท าใหเขาใจและยอมรบวาการจดการทรพยากรมนษยมความส าคญ และสามารถทจะเออประโยชนใหองคการด าเนนธรกจตางๆ ไปสเปาหมายไดอยางมนใจ จะเหนไดวาทกองคการประสงคทจะพฒนาตนเองไปสความส าเรจในฐานะผน าธรกจ โดยเฉพาะคณภาพของบคลากรนบเปนปจจยส าคญทจะน าพาองคการไปสเปาหมายไดในฐานะเปนผปฎบตทมคณภาพทงนเพราะงานดานการจดการทรพยากรมนษยเปนงานทมงเลอกสรรคนด มความร ความสามารถ เขามาปฎบตงาน และเมอเราไดคดสรรใหบคลากรเหลานเขามาอยในองคการแลว งานดานการบรหารทรพยากรมนษยกไมไดหยดอยเพยงเทาน หนวยงานทรพยากรมนษยจะตองดแลฝกอบรมและพฒนาใหบคลากรไดรบความร ความสามารถ และประสบการณททนสมยสอดคลองกบสภาพการเปลยนแปลงของโลกธรกจทมการพฒนาอยางตอเนอง โดยเฉพาะความกาวหนาดานเทคโนโลยทจะเปนพลงเสรมใหบคลากรปฎบตงานไดมประสทธภาพ และพรอมจะปฎบตงานททาทายความร ความสามารถ สรางความส าเรจใหแก

๕๔พะยอม วงศสารศร, การบรหารทรพยากรมนษย, (กรงเทพมหานคร : บรษทส านกพมพสภา, ๒๕๔๕), หนา ๗.

๘๓

องคการมากยงขน ปจจบนการใหความส าคญการจดการทรพยากรมนษยจงมสาเหตมาจากปจจยตางๆ ตอไปน

๑. การแขงขนของโลกธรกจยคใหม จากการเปลยนแปลงของสงคม เศรษฐกจและการเมอง ท าใหมการเปลยนแปลงบทบาทของบคลากร ผบรหาร และทส าคญบคลากรไมไดอยในฐานะทจะตองปฎบตงานใหองคการใดองคการหนงเทานน หากแตวามการโยกยายไปปฎบตงานในทอนๆ ทพอใจมากกวาไมวาจะเปนเรองคาตอบแทน สวสดการ ความเปนอย และทส าคญผบรหารไมไดบรหารงานโดยอาศยอ านาจเพยงอยางเดยวอกตอไป ซงแนวคดใหมๆ ทเกดขนท าใหไมอาจใชเงนอยางเดยวเปนสงจงใจได แตจ าเปนตองอาศยเรองเกยรตยศความมนคงในการปฎบตงานประกอบดวย โดยเฉพาะภาวะการแขงขนระหวางธรกจท าใหบทบาทหรอความส าคญของบคลากรแตละคนมอสระทจะตดสนใจเลอกปฎบตงานทตรงกบความร ความสามารถของตนมากยงขน

๒.กฎเกณฑและขอก าหนดของรฐ จากความเอารดเอาเปรยบระหวางนายจางและลกจาง รฐบาลจงไดเขามาควบคมการด าเนนงาน ตงแตเรมกอตงธรกจจนการเลกธรกจกฎเกณฑและขอก าหนดตางๆ ทบญญตขนมาท าใหระบบเศรษฐกจปจจบนถอเปนผลประโยชนของสวนรวมและความเปนธรรมในส งคมเปนหลก โดยเฉพาะรฐเขามามบทบาทในเรองสวสดการ รายได สภาพการปฏบตงาน การจางแรงงานในวนหยด และเงนทดแทนตางๆ ตามกฎหมาย แรงงาน เพอไมใหผบรหารเอาเปรยบบคลาการในองคการและเนนกระบวรการบรหาร ทรพยากรมนษยใหไดรบความเปนธรรมยงขน

๓. ความเตบโตดานเทคโนโลย ปจจบนบคลากรปฏบตงานโดยอาศยเครองมอ เครองจกรทมเทคโนโลยเปนเครองทนแรง การปฏบตงานยอยมความซบซอนมากขน องคการจ าเปนตองจดฝกอบรมพฒนาเพอเพมพนความร ความสามารถ ใหแกบคลากรอยางตอเนอง รวมทงสงเสรมสนบสนนใหบคลากรมความกาวหนาในต าแหนงหนาทงาน มรายไดเพยงพอ ด ารงชพ มสวสดการเกอหนน มเกยรตยศชอเสยง และมความมนคงพงพอใจกบงานทปฏบตมากทสด

๔. ความซบซอนขององคการ การด าเนนงานปจจบนตองเผชญกบความซบซอนของปจจยตางๆ ไมวาจะเปนปจจยภายในหรอภายนอกองคการ จ าเปนจะตองปรบและพฒนาตนเองใหแขงแกรงและรองรบสภาพตางๆได เมอองคการมขนานใหญ ความตองการเงนทนและบคลากรทมความรความสามารถยอมม มากขน โครงสรางทซบซอนนเองจ าเปนตองก าหนดใหการด าเนนงานทกอยางมระบบและแนวทางปฏบตทแนนอน เพอสรางความสมพนธทดระหวางบคลากรในฝายตางๆใหมากขน โดยอาศยบคลากรทมศกยภาพ และพรอมทจะปฏบตงานจงจะท าใหไมเกดปญหาตามมา

๕. การเปลยนบทบาทของฝายบรหาร โดยเฉพาะปรชญาทางการบรหารไดเปลยนแปลงไปคอ จากการบรหารงานทมงหวงผลก าไรเพยงอยางเดยว ยงจะตองค านงถงความรบผดชอบตอสงคมและประเทศเปนส าคญ ทงนเพราะกจกรรมขององคการจะเปนรปแบบใดยอมมผลมาจากปจจยทางสงคม การเมอง และวฒนธรรมทองคการก าหนดไว เวนแตสภาพแวดลอมปจจบนไมไดท าใหผเปนเจาของปจจยการผลตมอทธพลเหนอผบรโภคแตฝายเดยวเหมอนแตกอน ดงนน วตถประสงคใหมของธรกจจงมงสนองความตองการของบคลากรในองคการ ลกคา และสงคม ขณะเดยวกนกจะตองไดรบผลตอบแทนในรปของก าไร

๘๔

กลาวโดยสรป จะเหนวาการจดการทรพยากรมนษยมความส าคญในแงของการบรหารจดการในรปของทนมนษยดงตอไปน

๑.ชวยสรางความเจรญเตบโตมนคงใหแกองคการ ในฐานะทงานดานการบรหารทรพยากรมนษยจะท าใหไดบคลากรทมความร ความสามารถ และมความพรอมเขามาเชอมโยงภารกจตางๆ ของแตละหนวยงานในองคการ

๒.ชวยสรางขวญและก าลงใจในการปฏบตงาน เมอบคลากรไดปฏบตงานทตนเอง มความร ความสามารถ และยงจะสงผลท าใหเกดการทมเท เสยสละ จงรกภกดตอองคการมากขน

๓.ชวยกระตนใหบคลากรตนตวทจะเพมศกยภาพการปฏบตงานของตนเอง โดยอาศยความร ความสามารถแบบหลากหลาย

๔.ชวยสรางความมนคงใหแกสงคมและประเทศชาต โดยเฉพาะการจดการทรพยากรมนษยทดยอมจะชวยเสรมใหบคลากรมคณภาพ มงานท า สรางผลผลตใหแกองคการ และเพมรายไดใหแกประเทศชาตไดอกทางหนง๕๕

การจดการทรพยากรมนษย จงเปนสงจ าเปนและมความส าคญตอการบรหารองคกร นอกจากองคกรตองจดใหมสวสดการ มการวเคราะหประเมนผลการปฏบตงานของบคลากรแลวการสรางสมพนธอนดระหวางทรพยากรบคคลกมความส าคญตอความส าเรจในการบรหารงานหรอบรหารคนซงจะสงผลตอความส าเรจขององคกรดวยเชนกน

๓.วตถประสงคของการจดการทรพยากรมนษย

การจดการทรพยากรมนษยในองคการใหประสบผลส าเรจไดนน ควรก าหนดและด าเนนการตามวตถประสงคขององคการเปนหลก เพอเปนแนวทางในการพฒนาประสทธภาพของ องคการใหดยงขน โดยมงใชทรพยากรมนษยและวตถทมอยใหคมคาและเปนประโยชนมากทสดซง นกวชาการและนกศกษาหลายทานไดเสนอ วตถประสงคของการจดการทรพยากรมนษยไวดงน อ านวย แสงสวาง ไดเสนอวตถประสงคของการบรหารทรพยากรมนษยไว ๔ ประการ คอ๕๖

๑. วตถประสงคดานสงคม (Social Objectives) องคกรจะตองมวตถประสงคเพอสรางความรบผดชอบดานคณธรรมและสงคมขจดและระงบการด าเนนกจการ ทผดทงดานคณธรรมและสงคม

๒. วตถประสงคดานองคการ (Organizational Objectives) การจดการทรพยากรมนษย เกดขน เพอชวยใหองคการมประสทธภาพในการด าเนนงาน การจดการทรพยากรมนษยจงเปนวธการ อยางหนงทมสวนชวยสรางองคการตามวตถประสงคดงนน การจดตงฝายทรพยากรมนษยขนมาเพอท าหนาทในการรบใชองคการ

๕๕ วลาวรรณ รพพศาล, ความรพนฐานในการบรหารทรพยากรมนษยในการบรหารทรพยากรมนษย

, (กรงเทพมหานคร : โรงพมพ วจตรหตถกร, ๒๕๕๔), หนา ๑-๙. ๕๖ อ านวย แสงสวาง, การจดการทรพยากรมนษย, พมพครงท ๒, (กรงเทพมหานคร : ทพยวสทธ, ๒๕๔๔),

หนา ๕.

๘๕

๓. วตถประสงคดานหนาท (Functional Objectives) ฝายทรพยากรมนษยมหนาทและความรบผดชอบชวยรกษาระดบการตอบสนองความตองการขององคการไดอยางเหมาะสม จะพบวาเมอการจดการทรพยากรมนษยกระท าไปอยาง ไมรอบคอบและไมสามารถตอบสนองความตองการขององคการไดกจะเกดการสนเปลองทรพยากรมนษยไดงาย จงเปนหนาทความรบผดชอบของฝายจดการทรพยากรมนษย

๔. วตถประสงคดานบคคล (Personnel Objectives) เพอชวยใหบคลากรไดรบผลส าเรจตามเปาหมายของบคคล ในระยะยาวความส าเรจตามเปาหมายของบคลากรทกคนจะมสวนชวย สนบสนนการด าเนนงานขององคการ การท าใหบคลากรไดรบผลส าเรจตามเปาหมายฝายทรพยากร มนษยจะตองมมาตรการในการธ ารงและสงวนรกษาบคลากรทดไว โดยการจดใหมการจงใจให บคลากรมขวญและก าลงใจในการท างาน มฉะนนประสทธภาพในการท างานและความพอใจในการ ท างานของบคลากรจะมแตลดลงอยตลอดเวลา ในทสดบคลากรกจะลาออกจากองคการไปสมครเขา ท างานกบองคการอนทดกวาอยางแนนอน

สมชาย หรญกตต ไดเสนอวตถประสงคของการจดการทรพยากรมนษยไว ๕ ประการ๕๗ คอ ๑. เพอจดหาคนทมคณสมบตทเหมาะสมกบงาน ๒. เพอใชทรพยากรมนษยใหเกดประโยชนสงสด ๓. เพอพฒนาทกษะและความสามารถของก าลงแรงงานใหมประสทธภาพสงสด ๔. เพอรกษาพนกงานทมความสามารถใหอยนานทสด ๕. เพอสอสารนโยบายการบรหารทรพยากรมนษยใหกบพนกงานทกคนไดทราบ ณฏฐพนธ เขจรนนทน กลาวถง วตถประสงคของการจดการทรพยากรมนษยทจะตอบสนองความ

ตองการในหลายระดบดงตอไปน ๕๘ ๑.สงคม งานทรพยากรมนษยขององคการมวตถประสงคเพอจะตอบสนองความตองการทางสงคม

เนองจากตามปกตและสงคมตองการใหสมาชกทกคนมความเปนอยอยางเหมาะสมสงบสข และสามารถพฒนาสงคมใหคงอยไดในอนาคตหนวยงานทรพยากรมนษยขององคการจะมความเกยวของกบการสรรหาบคคลทมความเหมาะสมใหเขามารวมงานกบองคการ ซงนบเปนการสรางงานใหแกสมาชกของสงคมนอกจากนงานทรพยากรมนษยยงตองสงเสรมการใหผลตอบแทนอยางยตธรรม ตลอดจนการพฒนาบคลากรใหมความรทกษะและความสามารถทจะปฏบตงานไดอยางมประสทธภาพและเปนพลเมองทดของสงคมทายทสดงานทรพยากรมนษยยงมหนาทสรางแนวทางและหลกประกนแกบคลากรทตองออกจากองคการเมอคบเกษยณอายหรอดวยเหตอนใดทมใชการกระท าผดทรายแรง เพอใหเขาสามารถด ารงชวตอยในสงคมไดอยางมความสข ซงนบเปนสวนหนงของความรบผดชอบทางสงคมขององคการ

๓. องคการ งานทรพยากรมนษยของทกองคการตางมวตถประสงคหลกเพอใหองคการสามารถ ด าเนนงานไดอยางมประสทธภาพและเจรญเตบโต อยางตอเนองในอตราทเหมาะสม ดงทกลาวมาแลววาหนวยงานทรพยากรมนษยจะมหนาทเกยวพนกบบคคลตงแตกอนเขารวมงานขณะปฏบตงานและภายหลงจากการรวมงานกบองคการ เพอสรางความมนใจใหองคการวาจะมบคคลทม ความร ทกษะ และความสามารถใน

๕๗ สมชาย หรญกตต, การบรหารทรพยากรมนษย, (กรงเทพมหานคร : บรษท ธระฟลมและไซเทกซ จ ากด,๒๕๔๒), หนา๑๐

๕๘ ณฏฐพนธ เขจรนนทน, การจดการทรพยากรมนษย, (กรงเทพมหานคร : ซเอดยเคชน, ๒๕๔๕), หนา ๑๖.

๘๖

ระดบและปรมาณทเหมาะสมรวมงานอยตลอดเวลา โดยเขาเหลานนจะจงรกภกดและทมเทความสามารถในการปฏบตงานใหกบองคการอยางเตมท

๓. บคลากร เหตผลส าคญขอหนงทบคคลสวนใหญตองท างานกคอเพอใหเขาและครอบครวสามารถด ารงชวตและมคณภาพชวตทดในสงคม โดยมปจจยส มความปลอดภยและมการยอมรบทางสงคมในอตราสวนทเหมาะสม เราจะเหนไดวาการจดการทรพยากรมนษยวตถประสงคทจะตอบสนองความตองการระดบตางๆของบคลากร ตงแตความตองการขนพนฐานไปจนถงความตองการในระดบสง โดยสามารถพจารณาจากงานของหนวยงานบคลากรเรมตงแตการรบบคคลเขา ท างานการจายคาตอบแทนอยางเหมาะสมและยตธรรม การใหผลประโยชนตอบแทนการฝกอบรม และพฒนาการเลอนขน เลอนต าแหนง การวางแผนอาชพและวางแนวทางส าหรบอนาคต และการจดกจกรรมนนทนาการ ซงงานเหลานจะมส วนชวยสงเสรมคณภาพชวตการท างานและมาตรฐานการครองชพของบคคลใหดขน

๔.การวางแผนทรพยากรมนษย จากการศกษาคนควาแนวคดการวางแผนทรพยากรมนษยพบวาไดมผ ใหความหมายของค าวา

“การวางแผนทรพยากรมนษย” ไวหลายความหมายในทนผวจยขอยกตวอยางมาเฉพาะท เหนวานาสนใจศกษาดงน การวางแผนทรพยากรมนษยเปนขนตอนทส าคญของงานทรพยากรมนษยและเปนกระบวนการทใชคาดการณความตองการดานทรพยากรมนษยขององคการทจะสงผลถงการก าหนดวธการปฏบตทเกยวของกบบคลากรและตอบสนองตอปจจยแวดลอมตงแตกอนบคคลเขารวมงานกบองคการขณะปฏบตงานอยในองคกรและจนกระทงบคคลนนตองพนจากองคการขนตอนการวางแผนทรพยากรมนษยม๕ขนตอนดงน

๑. การจดท าแผนหลกขององคการ ๒. การจดท าแผนทรพยากรมนษยโดยยดแผนหลกขององคการ ๓. การพจารณาสถานการณตางๆในขณะนนซงไดแกจ านวนและลกษณะของแรงงานในองคการ

สภาพของตลาดแรงงานส าหรบใชเปนปจจยเบองตนในการก าหนดแผนงานทางดานแรงงานส าหรบอนาคตใหสอดคลองกน

๔. การเปรยบเทยบความตองการทางดานแรงงานกบจ านวนพนกงานทมอยวาเหมาะสมกนหรอไมหากมการขาดแคลนแรงงานหรอมจ านวนแรงงานมากเกนไปกจะไดด าเนนการ เพมหรอลดระดบแรงงานใหสอดคลองกบงาน

๕. การก าหนดแผนกลยทธทางดานงานบคคลใหบรรลเปาหมายขางตนจะเหนไดวาวธการเขาส ปญหาในวางแผนทรพยากรมนษยจะมงทการบรรลวตถประสงคหลกเปนส าคญโดยไม พจารณาวาสวนงานใดซงเปนสวนยอยขององคการหรอบคคลแตละคนจะเปนอยางไรการวางแผนทรพยากรมนษยถอวานโยบายหลกและแผนงานใหญสดขององคการเปนเรองส าคญกระบวนการใน การวางแผนจงไมพจารณาทตวบคคลหรอ หนวยงานยอยขององคการขอดของวธนกคอเปนการงายทจะเชอมโยงวตถประสงคทางดานการจดการทรพยากรมนษยใหสอดคลองกบวตถประสงคหลกขององคการและเปนการงายทจะประสานโครงการและนโยบายตางๆทางดานงานทรพยากรมนษยดกวาทจะไปค านงถงหนวยงานหรอบคคลเปนการสวนตว

๘๗

ในปจจบนมการน าเอาแนวคดการวางแผนจากลางขนบนมาผสมผสานกบการวางแผน จากบนลงลางซงเรยกวาการบรหารโดยมงวตถประสงค(Management by Objectives)โดยการก าหนดวตถประสงคและนโยบายหลกขององคการซงเปนอ านาจของผบรหารในระดบสงสดแลวเมอจะน าเอาวตถประสงคและนโยบายดงกลาวไปใชใหเกดผลในทางปฏบตกควรจะไดวเคราะหและศกษาขอมลของแตละต าแหนงงานจะตองอาศย ขอมลสวนบคคลและแตละสวนงานจงจะสอดคลองเหมาะสมและเขากนไดวธการเชนทกลาวนจ าเปนตองอาศยการวางแผนทรพยากรมนษยผสมผสานกบการวางแผนก าไรและแผนการผลตจงจะท าใหทงวตถประสงคหลกขององคการและวตถประสงคทางดานงานทรพยากรบรรลผลได

การวางแผนทรพยากรมนษย (Human Resource Planning) เปนงานเรมตนของฝายทรพยากรมนษยในการก าหนดความตองการดานก าลงคนเพอด าเนนงานตามพนธกจและตอบสนองเปาหมายของ องคการ โดยจะตองมการพยากรณยอดขายหรอกจกรรมตางๆ ทมผลตอความตองการอตราก าลงคนทงในเชงปรมาณและเชงคณภาพองคการจะตองพยากรณทงในแงอปสงคและอปทานของก าลงคนวาจะขาดแคลนก าลงคน ในต าแหนงใดหรอไม หลงจากนนจงจดท าแผนปฏบตการ เชน การสรรหาคดเลอก การฝกอบรมและพฒนาบคลากรประเดนส าคญในการวางแผนทรพยากรมนษย คอ จะตองค านงถงก าลงคนทงในเชงปรมาณและเชงคณภาพหรอ Competency (ความร ทกษะ พฤตกรรม ทศนคต) ของบคคลทองคการตองการ ซงจะเชอมโยงไปยงงานดานอนๆ ของการบรหารทรพยากรมนษย เชน การฝกอบรมและการพฒนาบคลากรการบรหารคาตอบแทนและสวสดการ การประเมนผลการปฏบตงาน (Performance Appraisals) เปนตน ซงจะมผลตอการรกษาและพฒนา บคลากรภายใน รวมทงมผลตอการจงใจบคลากรใหมๆเขาสองคกร๕๙

การวางแผนทรพยากรมนษย คอ กระบวนการสรรหาก าลงคนทมคณภาพอยาง เหมาะสมเพอให เขามาท างานไดตรงตามต าแหนงตรงตามความสามารถและใหเหมาะสมกบเวลา๖๐เปนการวางแผนและเตรยมการลวงหนาเกยวกบการด าเนนการตางๆ ในการใหไดมาซงบคลากรทเหมาะสม เมอองคกรตองการในเวลาทตองการ และในต าแหนงงานทตองการไมวาบคลากรนนจะมาจากภายในองคกรหรอภายนอกองคกร โดยตองมการวเคราะหและคาดการณถงความตองการก าลงพลในอนาคต และแหลงทมาของคนในอนาคต ตลอดจนการเตรยมการใหบคลากรเตบโตในอาชพ มความรกองคกร มทศนคตทดตอองคกร มพฤตกรรมทองคกรตองการและรวมถงการเตรยมการใดๆในการจากไปของบคลากร หรอการพนสภาพการท างานบคลากรไดมทศนคตทดตอกนระหวางบคลากรหรอสงคมภายในองคการกบตวองคการ๖๑

สรปไดวาการวางแผนทรพยากรมนษยเปนกระบวนการพยากรณความตองการของทรพยากรมนษยในอนาคตซงมความส าคญตอการบรหารองคการสความส าเรจการวางแผนทรพยากรมนษยทดจ าเปนตอง

๕๙ วนชย สขตาม, เอกสารประกอบการบรรยาย การจดการทรพยากรมนษยเชงกล ยทธ, (อดส าเนา), หนา ๕๘ -

๕๙ ๖๐ Byars,LIoyd L. and Rue Lealiew, Human Resource Management, (4thed., RichardD.Irwin,Inc.,

๑๙๙๔), p. ๑๑๖. ๖๑ สทธากร อกษรนตกล, เทคนคการบรหารงานบคคลมออาชพ, (กรงเทพมหานคร : บรษทไทย เพรส แอนดพร

นท จ ากด, ๒๕๔๐), หนา ๑๔๕ - ๑๔๖.

๘๘

พจารณาถงขนตอนและล าดบขนของกจกรรมซงตองสอดคลองกบแผนกลยทธขององคการโดยเปนการคาด การณไวลวงหนาเกยวกบการจดหาบคคลเขามาท างานในองคการ

๕.การสรรหาบคลากร จากการศกษาคนควาแนวคดการสรรหาทรพยากรมนษยพบวาไดมผ ใหความหมายของค าว า

“การสรรหาทรพยากรมนษย” ไวหลายความหมายในทนผวจยขอยกตวอยางมาเฉพาะทเหนวา นาสนใจศกษา ดงน

การสรรหา หมายถง กระบวนการในการคนหาบคคลทมความเหมาะสมกบต าแหนงทองคการตองการจากแหลงตางๆ ใหสนใจสมครเขารวมงานกบองคการ โดยผมหนาทในการสรรหาบคลากรจะตองสามารถ เขาถงแหลงทมาของบคลากร ดงดดบคลากรทมศกยภาพเหมาะสมกบงานใหเกดความเขาใจทจะรวมงานกบองคการอยางมประสทธภาพภายใตขอจ ากดของระยะเวลาและคาใชจาย๖๒

การสรรหา คอ กระบวนการแสวงหาและจงใจใหผมความร ความสามารถและเจตคตทดท ตรงตามความตองการขององคการมาสมครงานเพอจะพจารณาคดเลอกบคลากรทเหมาะสมทสดเขามาปฏบตงาน๖๓

การสรรหาทรพยากรมนษย เปนกระบวนการทละเอยดออนและมผลกระทบตอเนองกบการด าเนนงานดานทรพยากรมนษยขององคการตงแตการคดเลอกการบรรจการฝกอบรม จนกระทงการใหบคลากรปฏบตงานจรงซงผมหนาทดานการสรรหาตองพจารณาแตละปจจยอยาง รอบคอบกอนตดสนใจด าเนนการสรรหาบคลากรซงการสรรหาทมประสทธภาพตามวตถประสงค จะตองสามารถคนหาบคลากรทมความเหมาะสมกบงานในต าแหนงนนๆในจ านวนทพอเหมาะภายในระยะเวลาทก าหนดโดยไมสนเปลอง คาใชจายสามารถด าเนนการดงกลาวไดอยางมประสทธภาพนน การเขาถงแหลงทมาของบคลากรนบเปนเรองทส าคญโดยการสรรหาบคลากรสามารถพจารณาไดจาก ๒ แหลงดงตอไปน

๑. การสรรหาจากภายในองคการสามารถสรรหาบคลากรทมความรทกษะและประสบการณจากภายในองคการเพอเขาปฏบตงานในต าแหนงทวางลงหรอต าแหนงทเปดขนใหมโดย ทการสรรหาบคลากรจากภายในองคการ

๒. การสรรหาบคคลจากภายนอกองคการองคการจะท าการสรรหาบคลากรทมความเหมาะสมจากภายนอกองคการเพอเขาปฏบตงานในต าแหนงทวางโดยการสรรหาบคลากรจากภายนอกองคการ

สรปการสรรหา คอ กระบวนการสรรหาบคคลผทมความรความสามารถในดานตางๆ ตรงกบความ ตองการของบรษทหรอองคกรและเหมาะสมกบต าแหนงนนๆโดยการสรรหาจากภายในและภายนอกเพอทจะไดผทมความรความสามารถเขามาท างานภายในองคกร

๖๒ ณฏฐพนธ เขจรนนทน, การจดการทรพยากรบคคล, (กรงเทพมหานคร : จฬาลงกรณ มหาวทยาลย, ๒๕๔๒),

หนา ๘๙. ๖๓ นงนช วงษสวรรณ, การบรหารทรพยากรมนษย, (กรงเทพมหานคร : จามจรโปรดกท, ๒๕๕๓), หนา ๑๓๙.

๘๙

๖.การคดเลอกบคลากร จากการศกษาคนควาแนวคดการคดเลอกทรพยากรมนษยพบวาไดมผใหความหมาย ของค าวา

“การคดเลอกทรพยากรมนษย” ไวหลายความหมาย ดงน การคดเลอกทรพยากรมนษยเปนกระบวนการตอเนองจากการสรรหาบคลากรทใชในการตรวจสอบ

การพจารณาการตดสนใจรบบคคลทมคณสมบตเหมาะสมเขารวมงานกบองคการการคดเลอกบคลากรเปน กจกรรมทตองอาศยความรและศลปะในการคดเลอกบคคลทเหมาะสมกบงานออกจากกลมผสมครงานทงหมดโดยผท าหนาทคดเลอกบคลากรจะตองมความรในหลกการและม ความเขาใจเทคนคการแยกบคคลทตองการออกจากกลมผสมครไดอยางมประสทธภาพการสรรหา และการคดเลอกบคลากรเขาปฏบตงานเปนหนาททส าคญของหนวยงานดานทรพยากรมนษย เนองจากถาการสรรหาบคลากรไมสามารถคนหาและดงดดบคคลทมความเหมาะสมใหสนใจเขารวมงานกบองคการไดกจะท าใหองคการไมสามารถคดเลอกบคคลทมความรความสามารถในการปฏบตงานและมศกยภาพใน

การพฒนาตนเองในอนาคตไดหรอถาการคดเลอกขาดประสทธภาพไมมมาตรฐานทชดเจนไมสามารถคดเลอกบคลากรทมความเหมาะสมกบต าแหนงงานกจะสงผลใหองคการไมสามารถด าเนนงานไดอยางเตมประสทธภาพตลอดจนตองสนเปลองคาใชจายทงทางตรงและทางออมเชนคา ฝกอบรมคาตรวจสอบและควบคมงานคาเสยโอกาสคาเสยหายทเกดจากการด าเนนงานทผดพลาดคาใชจายทเกดจากการด าเนนงานลาชาซงปจจบนองคการมกระบวนการเลอกสรรมวธการหลายๆวธ ทพยายามวดเอาลกษณะตางๆของตวบคคลเปนขอมลส าคญของผสมครงานออกมาแลวน ามาเปรยบเทยบซงวธการตางๆทเปนขอมลส าคญประกอบการตดสนใจเลอกไดแก

๑. การสมภาษณเบองตนมวตถประสงคเพอทจะกลนกรองบคคลทมคณสมบตไมเหมาะสมออกไปกอนทจะเขาสกระบวนการคดเลอกในขนตอนตอไปเพอเปนการลดความยงยากเวลาและคาใชจายทตองใชส าหรบคนทมคณสมบตไมเหมาะสมใหนอยลง

๒. การกรอกแบบฟอรมใบสมครขนตอนหลกทส าคญของกระบวนการคดเลอกคอการใหผสมครงานแจงรายละเอยดสวนตวโดยการกรอกลงในแบบฟอรมใบสมครซงเปนขอมลทเปนความจรงและถกตองทสด

๓. การทดสอบมบางองคการเทานนทใชวธการทดสอบสวนมากเปนองคการใหญๆ เทานน ๔.การสมภาษณเปนเครองมอทส าคญของหนวยงานทใชในการคดเลอกบคลากรการใชการสมภาษณ

ทมรปแบบค าถามตายตวในการถามผสมครแตละคนเหมอนๆกนกเพอความนาเชอถอใหกบการสมภาษณไดมากทสด

สรปไดวาการคดเลอกเปนกระบวนการทจะชวยใหสามารถเลอกคนไดเหมาะสมกบองคการบรหาร สวนจงหวดเชยงใหมไดก าหนดนโยบายในการคดเลอกโดยการเปดโอกาสใหกบผทมคณสมบตมความรความสามารถทตรงตามต าแหนงอยางเหมาะสมและเสมอภาคโดยใชหลกคณธรรม หลกความสามารถในการคดเลอก

๙๐

หลกการคดเลอกบคลากร จากการศกษาคนควาแนวคดหลกการคดเลอกบคลากรพบวาไดมผใหความหมายของค าวา“หลกการคดเลอกบคลากร” ไวหลายความหมายในทนผวจยขอยกตวอยางมาเฉพาะทเหนวานาสนใจศกษา ดงน

หลกการคดเลอกบคลากรกคอ การคดเลอกคนดสดเทาทจะมในบรรดาผทมความประสงคจะมาด ารงต าแหนงเพอใหเขาหลกทวา “Put the Right man on the Right job” หรอการบรรจแตงตงคนใหเหมาะสมกบต าแหนงหนาท สงทท าใหคนแตกตางกนคอ ความลกษณะเปนตวของตวเอง (Self – Evident) ซงแตกตางระหวางบคคลนจะเปนพนฐานของการคดเลอกและบรรจแตงตงคนเขาปฏบตงาน๖๔

ไดมผกลาวถงหลกการในการคดเลอกบคลากรทส าคญมดงนคอ๖๕ ๑. โดยทวไปแลวงานแตละองคการแตละต าแหนงหากมลกษณะแตกตางกนกควรจะไดท าการ

คดเลอกบคลากรทมความรความสามารถแตกตางกนเพอใหไดบคคลทเหมาะสมกบงาน ๒. การคดเลอกบคคลตองพยายามใหไดบคคลทเหมาะสมมากทสดซงรวมถงความเหมาะสมกบเพศ

ความถนดชดเจนและเหมาะสมกบคณภาพ ๓. การคดเลอกบคลากรตองมการทดสอบหรอมการวดความร ความสามารถทมประสทธภาพเชอถอ

ไดและเปนธรรม ๔. การคดเลอกใหบคลากรใหด ารงต าแหนงตางๆ ซงมลกษณะของงานตางกนกควรใชวธการทไม

เหมอนกน ทงนโดยค านงถงลกษณะของงานและสภาพการท างาน สรป หลกการคดเลอกบคลากร คอการเลอกบคคลทมความรความสามารถตรงกบงาน ดงค าทวา

Put the Right man on the Right job เลอกผทมความถนดตรงกบสายงานนนเพอเกดประสทธภาพตอการท างานขององคกรนน

๗.การฝกอบรมและพฒนา จากการศกษาคนควาแนวคดการฝกอบรมและการพฒนาพบวาไดมผใหความหมายของ ค าวา

“การฝกอบรมและการพฒนา” ไวหลายความหมายดงน การพฒนาหมายถงกระบวนการทจะเ พมพนความร (Knowledge)ฝ มอในการท างาน (Skill)

ความสามารถ (capacilly) ของบคคลทงมวลในสงคมใดสงคมหนงการพฒนาบคลากรแบงออกเปน ๒ สวนคอการฝกอบรม (training) และการพฒนา (development) การฝกอบรมและการพฒนามลกษณะทคลายคลงกนแตมความแตกตางกนบางประการการฝกอบรมเปนความพยายามทจะปรบปรงการปฏบตงานโดยการเอาใจใสททกษะเฉพาะดานในการปฏบตงานปจจบนเปาหมายของการฝกอบรมเพอใหเกดความมนใจทกษะทใชปฏบตงานอยในระดบคณภาพโดยพนกงานทไดรบการฝกอบรมแลวการฝกอบรมเปนการลงทนในทรพยากรมนษยการฝกอบรมเปนวธการทองคการรเรมสนบสนนการเรยนรระหวางสมาชกขององคการความมงหมายเบองแรกของโครงการฝกอบรมกเพอชวยใหบรรลผลส าเรจตามวตถประสงคขององคการในขณะเดยวกน

๖๔ ณฏฐพนธ เขจรนนทน, การบรหารทรพยากรมนษย, (กรงเทพมหานคร : บรษท ซเอด ยเคชน จ ากด ,

๒๕๔๖), หนา ๘๘. ๖๕ ณรงควทย แสนทอง, การบรหารทรพยากรมนษยสมยใหม ภาคปฏบต, พมพครงท ๓, (กรงเทพมหานคร :

ส านกพมพ เอชอาร เซนเตอร จ ากด, ๒๕๔๖), หนา ๑๐๐.

๙๑

โครงการฝกอบรมทม ประสทธภาพตองแสดงออกใหเหนถงความพงพอใจในเปาหมายสวนบคคลของ องคการ๖๖

การฝกอบรมเปนกรรมวธตางๆทมงจะเพมพนความรความช านาญและประสบการณเพอใหทกคนใน หนวยงานใดหนวยงานหนงสามารถปฏบตหนาทอยในความรบผดชอบไดดยงขนการพฒนาเปนการมงหมายทจะพฒนาทศนคตของผปฏบตงานใหเปนไปในทางทดมขวญและก าลงใจในการปฏบตงานและมความคดรเรมทจะปรบปรงการปฏบตงานใหดยงขนประโยชนของการฝกอบรมดงน

๑. ชวยท าใหระบบวธการปฏบตงานมสมรรถภาพสงขนมการตดตอประสานงานดขน ๒. ท าใหเกดการประหยดลดความสนเปลองของวสดทใชในการปฏบตงานเพราะผปฏบตงานไดรบ

การพฒนาเปนอยางดแลวท าใหความผดพลาดยอมลดนอยลงไป ๓. ชวยลดเวลาในการเรยนงานใหนอยเพราะเจาหนาททไดรบการฝกอบรมมาแลวจะสามารถ

ปฏบตงานไดผลดและทนเวลามากกวาทจะใชผปฏบตงานทจะตองปฏบตงานควบคกนไปในเวลาเดยวกน ๔. ชวยแบงเบาภาระหนาทการงานของผบงคบบญชามาท างานมากขน ๕. เปนการกระตนเตอนผปฏบตงานใหปฏบตงานเพอความกาวหนาในการงานของตน สรปไดวาการพฒนาและการฝกอบรมมความส าคญตอการพฒนาก าลงคนและเปนกระบวนการท

มงจะเปลยนแปลง (change) ทศนคตทาทและวธการปฏบตงานของบคคลใหเปนไปในทางทดขนการฝกอบรมจะไมบงเกดผลดหากจดการฝกอบรมขนโดยทไมมความตองการหรอความจ าเปน

๘.ประเมนผลการปฏบตงาน จากการศกษาคนควาแนวคดการประเมนการปฏบตงานพบว าไดมผ ใหความหมายของค าว า

“การประเมนการปฏบตงาน” ไวหลายความหมายดงน การประเมนบคลากรเปนการประเมนการปฏบตงานของบคลากรทไดรบการมอบหมายใหปฏบตงาน

ในระยะเวลาหนงเนองจากการประเมนผลจะชวยใหทราบวาบคลากรสามารถปฏบตงานไดดเพยงใดมขอบกพรองอะไรบางจะไดใชเปนขอมลเพอการปรบปรงการท างานการประเมนผลงานเปนวธเกาแกทใชกนทวไปส าหรบองคการเพอหาวาการปฏบตงานของพนกงานเปนไปเหมาะสมเพยงใดการประเมนผลงานอาจใชวธแบบเปนพธการหรอแบบเปนสวนตวการประเมนผลแบบเปนพธการหวหนางานหรอผบรหารจะตองสงเกตการกระท าและพฤตกรรมของผใตบงคบบญชาตอง พจารณาในทกๆดานและตองอาศยบนทกประวตตางๆของคนงานโดยตลอดในองคการขนาดใหญทม พนกงานจ านวนมากจะตองมแบบส าหรบประเมนผลงานเมอมการเลอนต าแหนงจะตองมหลกการใน การพจารณาผเหมาะสมเพอใหการตดสนใจเปนไปอยางเชอถอไดยงในกรณทการตดสนใจกระท าใน ระดบสงทผบรหารไมเคยรจกพนกงานเปนการสวนตวเอกสารการเกบบนทกตางๆนบวา เปนสงส าคญ มากขนตอนในการประเมนผลงานจะประสบความส าเรจหรอลมเหลวขนอยกบขอมลทรวบรวมมาได๖๗

๖๖ เกรยงศกด เขยวยง, การบรหารทรพยากรมนษย, พมพครงท ๒, (ขอนแกน โรงพมพคลงนานาวทยา, ๒๕๔๓),

หนา ๑๖๖. ๖๗ เสนาะ ตเยาว, การบรหารงานบคคล, (กรงเทพมหานคร : โรงพมพมหาวทยาลยธรรมศาสตร , ๒๕๔๓), หนา

๑๖๐.

๙๒

การประเมนผลพนกงาน หมายถง ระบบประเมนผลตวบคคลอนเกยวเนองมาจากผลการปฏบตงานโดยอาศยหลกเกณฑและวธการอยางปราศจากอคตใดๆทงสน เพอด าเนนการตดสนใจ วนจฉย ปรบปรง สงเสรมและพฒนาพนกงานใหมคณภาพมากขนจนเปนทพงพอใจและเปนการเปดโอกาสใหพนกงานเหน ชองทางความกาวหนาของเขาซงจะสงผลใหองคการเจรญเตบโต๖๘

การประเมนผลการปฏบตงานเปนการประเมนคณคาของบคคลผปฏบตงานอยางเปนระบบในแงของผล การปฏบตงานและในแงของโอกาสทจะไดรบการพฒนา เพอใหสามารถปฏบตงานทท าอยในปจจบนไดดขนและในระดบสงขนในอนาคต๖๙

การประเมนผลการปฏบตงานระบบในการทบทวน ตรวจสอบ และประเมนผลบคคลหรอทมงานเกยวกบการปฏบตงาน๗๐

ระบบในการประเมนผลการปฏบตงาน จากการวเคราะหความหมายของการประเมนผลการปฏบตงานในเชงระบบจะเกยวของกบองคการ

๓ ประการ คอ การก าหนดการวดพฤตกรรมการปฏบตงานและเกณฑมาตรฐาน วธการวด และการด าเนนการวดและก าหนดแผนงานการพฒนาและปรบปรงพฤตกรรมการปฏบตงานดง ภาพประกอบ

แผนภาพท ๓ ระบบการประเมนผลการปฏบตงาน๗๑ สรปการประเมนการปฏบตงานคอ การประเมนบคลากรว าสามารถปฏบตงานไดดเพยงใดม

ขอบกพรองอะไรบางจะไดใชเปนขอมลเพอการปรบปรงการท างานการประเมนผลงานเปนการประเมน องคการเพอหาวาการปฏบตงานของพนกงานเปนไปเหมาะสมเพยงใดเพอจะสรางแนวทางในการปรบปรงการท างานในองคกรตอไป

๖๘ พะยอม วงศสารศร, การบรหารทรพยากรมนษย, พมพครงท ๖. (กรงเทพมหานคร : คณะวทยาการ จดการ

สถาบนราชภฎสวนดสต, ๒๕๔๐), หนา ๑๘๖-๑๘๗. ๖๙ ธนชย ยมจนดา, การประเมนผลการปฏบตงาน,ในเอกสารการสอนชดวชาการจดการทรพยากร มนษยหน

วยท๗, พมพครงท๒, (นนทบร : มหาวทยาลยสโขทยธรรมาธราช, ๒๕๔๔), หนา ๒๘๔. ๗๐ Mondy,R.W.,Noe,R.M., &Premeaux, S. R., Human resource management, (7th ed.), (Upper

saddle River,NJ, : Simon & Schuster, ๑๙๙๙), p.๓๓๖. ๗๑ นงนช วงษสวรรณ, การบรหารทรพยากรมนษย, (กรงเทพมหานคร : จามจรโปรดกท, ๒๕๕๓), หนา ๒๓๐.

การก าหนดการวด

พฤตกรรมและ

เกณฑมาตรฐาน

วธการวดและ

การด าเนนการวด

การก าหนดแผนงาน

การพฒนาแลปรบปรง

พฤตกรรมการปฏบตงาน

๙๓

๙.การบรหารคาตอบแทนและสวสดการ จากการศกษาคนควาแนวคดการบรหารคาตอบแทนพบวาไดมผ ใหความหมายของค าวา“การ

บรหารคาตอบแทน”ไวหลายความหมายดงน คาตอบแทนมหลายทกรปแบบไมวาจะเปนสงของหรอรางวลทงทเปนตวเงนบรการทจบตองไดและ

ประโยชนทไดรบจากการท างานโดยคาตอบแทนเปนสงทองคกรหรอหนวยงานจายใหกบบคลากรของตนส าหรบงานทบคลากรเหลานนท า๗๒

การบรหารคาตอบแทน(Compensation Management) เปนการพฒนานโยบายการวางแผนการจดรปงานและการน านโยบายไปปฏบตใน การจายคาตอบแทนการท างานของลกจางตามทไดตกลงกนไวอยาง เปนธรรมแบงออกเปน ๒ ประเภท คอ คาตอบแทนทางตรงและคาตอบแทนทางออมคาตอบแทนทางตรงหมายถงคาตอบแทนทจายใหตอบแทนการท างานของลกจางโดยตรงไดแกคาจาง (Wage) และเงนเดอน (Salary)การบรหาร คาตอบแทนจะตองกระท าโดยมงยดหลกการทส าคญ ๓ ประการดงตอไปน

๑. หลกความเสมอภาคและความเปนธรรม(Equity and Fairness) หลกความเสมอภาคจะยดหลกปรชญาทวา "งานเทากนจายเทากน" (Equal Pay for Equal Work)หมายความวางานทมอบหมายใหผใตบงคบบญชาปฏบตงานเปนงานในหนาทต าแหนงเดยวกนลกษณะงานเหมอนกนใชคณวฒเดยวกนกควรไดรบ คาจางหรอเงนเดอนเทากน

๒. การดงดดและการแขงขน (Attractiveness and Competitiveness)การดงดดใจ หมายถงคาจางและเงนเดอนทสามารถจงใจใหบคลากรภายนอกใหเขามารวมกบองคกรตลอดจนการรกษาคนดมคณภาพ ใหอยกบองคกรนานทสดเทาทจะเปนไปไดเปนระบบการบรหารคาจางและเงนเดอนทวางอยบนหลกพนฐานในเรองรางวลการตอบแทนจงใจบคลากรสวนการแขงขนหมายถ การบรหารคาจางและเงนเดอนทดตองสามารถใชเปนกรอบในการวางแผนกลยทธก าลงคนในการแขงขนกบองคกรอนๆไดการหมนส ารวจคาจางและเงนเดอนในตลาดแรงงานรวมทงสวสดการตางๆ เพอเปรยบเทยบกบอตราคาจางและเงนเดอนขององคกรหาก สงกวาองคกรอนกไดเปรยบในการแขงขนแตถาต ากวากตองปรบปรงอตราคาจางและเงนเดอนใหสงทดเทยมกบอตราคาจางและเงนเดอนของภายนอก

๓. ความสามารถในการจายและตนทนแรงงาน(Ability to Pay and LaborCost) ความสามารถในการจายและตนทนแรงงานมความสมพนธโดยตรงอยางใกลชดกบโครงสรางคาจางและเงนเดอนกลาวคอ ในกรณทองคกรมความสามารถในการจายต าและตนทนแรงงานสงการก าหนดโครงสรางคาจางและเงนเดอนใหมความสามารถดงดดใจและแขงขนกบองคกรภายนอกกอยในขอบเขตทจ ากดแตขณะเดยวกนโครงสราง คาจางและเงนเดอนทถกก าหนดไวอยเปนระบบและมการ ควบคมอตราก าลงคนในองคกรอยางมประสทธภาพแลวอาจท าใหมผลตอตนทนแรงงานทอยในวสยท สามารถควบคมไดสามารถแขงขนกบตลาดได๗๓

๗๒ กงพร ทองใบ, “หนวยท ๑๐ การสรรหาและคดเลอกทรพยากรมนษย”ในประมวลสาระชด วชาการจดการ

องคการและทรพยากรมนษย, (สาขาวชาวทยาการจดการ มหาวทยาลยสโขทยธรรมาธราช, ๒๕๔๓), หนา ๑๓๓. ๗๓ ตลา มหาพสธานนท, หลกการจดการหลกการบรหาร, (กรงเทพมหานคร : ธนธชการพมพ, ๒๕๔๕), หนา

๑๗๑ - ๑๗๓.

๙๔

สรป คาตอบแทน (Compensation) เปนสงทอยในรปตวเงนหรอสงอนอาจเปนคาจาง เงนเดอนซงไดรบเปนรายเดอนหรอรายปโบนสถอเปนคาตอบแทนทางตรงทไดตกลงกนส าหรบการจายใหกบการปฏบตงานใหกบองคกรโดยอาศยหลกความเสมอภาคและเปนธรรมหลกการดงดดและการแขงขนและความสามารถในการจายและตนทนแรงงาน ๑๐.สรปประจ าบท

โดยสรปแลวการจดการทรพยากรมนษยมความส าคญตอการบรหารองคการเพราะตองใชมนษยเปนผ

ใหบรการทส าคญ ซงการจดการทรพยากรมนษยจะชวยใหมคนท างานทเพยงพอและตอเนองไดคนดม

ความสามารถมาท างานทเหมาะสมกบงานมการรกษาคนใหอยกบองคการโดยมการพฒนาการใหคาตอบแทน

และสวสดการและการประเมนผลทเหมาะสมตลอดจนการสรางความสมพนธทดกบคนท างาน ซงจะสงผลให

สามารถใชศกยภาพของทรพยากรมนษยไดอยางเหมาะสมในการท างานใหองคการบรรลตามวตถประสงค

ดงนนการจดการทรพยากรมนษย จงเปนกระบวนการทผบรหารในองคกรนนๆใชความร

ความสามารถและประสบการณของตวเองในการจดการทรพยากรมนษยในองคกรเรมตงแต การวางแผน

ก าลงคน การก าหนดโครงสรางและกรอบอตราก าลง การก าหนดต าแหนง การสรรหา การบรรจและการ

แตงตงการประเมนผลการปฏบตงาน การโอนยาย การก าหนดเงนเดอน สวสดการและสทธประโยชน

การพฒนาและการฝกอบรม วนยและรองทกขซงในทกกระบวนการจดการทรพยากรมนษยนน ผบรหาร

จะตองใชทงศาสตรและศลปหรอกลยทธในการจดการใหบคคลากรในองคกรนนไดใชความร ความสามารถทม

ตวเองมอยปฏบตหนาทใหเกดประโยชนสงสดแกองคกรโดยไดทงประสทธภาพและประสทธผล

ค าถามทายบท

๑.จงอธบายความหมาย และความส าคญของการจดการทรพยากรมนษย

๒.การจดการทรพยากรมนษยในองคการใหประสบผลส าเรจไดนนตองมวตถประสงคอยางไรบาง

๓.การสรรหา คออะไร

๔.การสรรหา การคดเลอก เหมอนหรอตางกนอยางไร

๙๕

อางองทายบท

กงพร ทองใบ. “หนวยท ๑๐ การสรรหาและคดเลอกทรพยากรมนษย”ในประมวลสาระชด วชาการ จดการองคการและทรพยากรมนษย. สาขาวชาวทยาการจดการ มหาวทยาลยสโขทยธรรมาธราช , ๒๕๔๓.

เกรยงศกด เขยวยง. การบรหารทรพยากรมนษย. พมพครงท ๒. ขอนแกน โรงพมพคลงนานาวทยา, ๒๕๔๓.

ณฏฐพนธ เขจรนนทน. การจดการทรพยากรมนษย. กรงเทพมหานคร : ซเอดยเคชน, ๒๕๔๕. ณฏฐพนธ เขจรนนทน. การบรหารทรพยากรมนษย. กรงเทพมหานคร : บรษท ซเอด ยเคชน จ ากด,

๒๕๔๖. ณรงควทย แสนทอง. การบรหารทรพยากรมนษยสมยใหม ภาคปฏบต. พมพครงท ๓. กรงเทพมหานคร :

ส านกพมพ เอชอาร เซนเตอร จ ากด, ๒๕๔๖. ตลา มหาพสธานนท. หลกการจดการหลกการบรหาร. กรงเทพมหานคร : ธนธชการพมพ, ๒๕๔๕. ธนชย ยมจนดา. การประเมนผลการปฏบตงาน ในเอกสารการสอนชดวชาการจดการทรพยากร มนษย

หนวยท ๗. พมพครงท ๒. นนทบร : มหาวทยาลยสโขทยธรรมาธราช, ๒๕๔๔. นงนช วงษสวรรณ. การบรหารทรพยากรมนษย. กรงเทพมหานคร : จามจรโปรดกท, ๒๕๕๓. พะยอม วงศสารศร. การบรหารทรพยากรมนษย. พมพครงท ๖. กรงเทพมหานคร : คณะวทยาการ จดการ

สถาบนราชภฎสวนดสต, ๒๕๔๐. วนชย สขตาม. เอกสารประกอบการบรรยาย การจดการทรพยากรมนษยเชงกล ยทธ, (อดส าเนา). วลาวรรณ รพพศาล. ความรพนฐานในการบรหารทรพยากรมนษยในการบรหารทรพยากรมนษย.

กรงเทพฯ : โรงพมพ วจตรหตถกร, ๒๕๕๔. สมชาย หรญกตต. การบรหารทรพยากรมนษย. กรงเทพมหานคร : บรษท ธระฟลมและไซเทกซ จ ากด

,๒๕๔๒. สทธากร อกษรนตกล. เทคนคการบรหารงานบคคลมออาชพ. กรงเทพมหานคร : บรษทไทย เพรส แอนด

พรนท จ ากด, ๒๕๔๐. เสนาะ ตเยาว. การบรหารงานบคคล. กรงเทพมหานคร : โรงพมพมหาวทยาลยธรรมศาสตร, ๒๕๔๓. อ านวย แสงสวาง. การจดการทรพยากรมนษย. พมพครงท ๒. กรงเทพมหานคร : ทพยวสทธ, ๒๕๔๔. Byars,LIoyd L. and Rue Lealiew, Human Resource Management.

4thed.,RichardD.Irwin,Inc.,๑๙๙๔. Mondy,R.W.,Noe,R.M., &Premeaux, S. R. Human resource management. (7th ed.). Upper

saddle River. NJ, : Simon & Schuster, ๑๙๙๙.

๙๖

บทท ๗ ทฤษฎองคการ (Organization Theory)

ขอบขายรายวชา

เนอหาความรทวไปเกยวกบทฤษฎองคการ ประกอบไปดวยความหมายของทฤษฎองคการ ความหมายของค าวาองคการ ความหมายของค าวาทฤษฎองคการ วตถประสงคขององคการ ประเภทขององคการ และโครงสรางองคการ

วตถประสงค ๑.เพอศกษาและเขาใจความหมายของทฤษฎองคการ ๒.เพอศกษาและเขาใจความหมายของค าวาองคการ ๓.เพอศกษาและเขาใจความหมายของค าวาทฤษฎองคการ ๔.เพอศกษาและเขาใจวตถประสงคขององคการ ๕.เพอศกษาและเขาใจประเภทขององคการ ๖.เพอศกษาและเขาใจการจดโครงสรางองคการ

ค าน า

ทฤษฎองคการ (Organization theory) เปนหลกการศกษาถงโครงสราง และการออกแบบ

องคการ โดยอธบายวาองคการถกจดตงขนมาไดอยางไร และใหขอเสนอแนะการสรางองคการในลกษณะ

ใดทจะกอใหเกดประสทธผลแกองคการและเปนหลกในการน าไปปฏบตในองคการ โดยการศกษาจะมการน า

ทฤษฎองคการตงแตยคดงเดมทเรมเปนแนวคดและยงสามารถน ามาใชปฏบตกนอย ในองคการ เชน

อองร ฟาโยลและแมกซ เวเบอร ซงเปนแนวคดของระบบราชการในปจจบนเปนตน จนมาถงทฤษฎองคการ

สมยใหมทเนนทางดานบคคลดานแรงจงใจในการท างาน เนนการมสวนรวมในการท างานของคนงาน

การสรางขวญ และก าลงใจใหแกคนงานเพอเพมผลผลตของงาน และทฤษฎองคการสมยปจจบนเชนของบาร

นารด ทกลาววาองคการเปนระบบของสงคมทเปลยนแปลงไดระบบหนง ภายในระบบนจะมความสมพนธ

ประสานกนโดยมเปาหมายของการตอบสนองความตองการสวนบคคล เปนตนสวนองคการอจฉรยะ มงเนนให

มการถายทอดความรระหวางบคคลในองคการ ทงเปนทางการและไมเปนทางการ โดยเปนความรทอยในสมอง

คน ความรทเปนเหตเปนผลและความรภายในองคการ

๙๗

๑. ความหมายของทฤษฎ

กอนทจะท าการศกษาถงทฤษฎองคการของนกบรหารตางๆ ทไดคกคนหลกการและทฤษฎตางๆไวนน

เราตองศกษาใหเขาใจในความหมายของทฤษฎ ซงมนกวชาการไดใหความหมายของทฤษฎไวแตกตางกนไป

ดงน

ราชบณฑตยสถานไดนยาม ค าวา ทฤษฎ หมายถง ความเหน การเหน การเหนดวยใจ ลกษณะท

คาดคดเอาตามหลกวชา เพอเสรมเหตผลและรากฐานใหแกปรากฏการณทงหลาย หรอขอมลในภาคปฏบต

ซงเกดขนมาอยางมระเบยบ๗๔

ธงชย สนตวงษ ไดกลาววา ทฤษฎ วาหมายถงความรทเกดขนจากการรวบรวมแนวความคดและ

หลกการตางๆ ใหเปนกลมกอนและสรางเปนทฤษฎขน๗๕

สมคด บางโม กลาววา ทฤษฎ เปนเรองของแนวความคดทนกวชาการเสนอขนมาจากประสบการณ

และการทดลองหรอวจย ทฤษฎจะเปนแนวทางในการปฏบต เพอใหบรรลวตถประสงค แนวความคดหรอ

ทฤษฎทไดรบการพฒนามาตามล าดบสภาพทางสงคมทเปลยนแปลงไป๗๖

นอกจากนยงมนกวชาการตะวนตกไดใหความหมายของค าวา ทฤษฎ ดงน

Feigl ไดใหความหมายของค าวาทฤษฎไววา ทฤษฎคอการก าหนดขอสนนษฐาน ซงไดรบมาจาก

วธการของตรรกวทยาศาสตร ท าใหเกดกฎเกณฑทไดจากการสงเกตและการทดลอง มใชจากการศกษา

Rudner ไดใหความหมายของค าวาทฤษฎไววา ทฤษฎคอ ชดของขอความทเชอมโยงเขาดวยกนอยาง

เปนระบบ ซงบงชถงกฎเกณฑทไดรบการยอมรบทวไปบางประการ และสามารถน าไปทดสอบความถกตองใน

เชงประจกษได๗๗

จากค านยามทกลาวมาแลวขางตน เหนไดวาทฤษฎเปนสงทก าหนดโครงสรางของความจรงทาง

วทยาศาสตร ทงนไดใหความหมายของหลกการวา เปนความจรงขนพนฐานหรอสงทเชอวาเปนความจรงใน

ชวงเวลาหนง ท อธบายถงความสมพนธของตวแปรตงแต ๒ ตวขนไป

๗๔ราชบณฑตยสถาน, พจนานกรมฉบบราชบณฑตยสถาน พ.ศ. ๒๕๔๒, พมพครงท ๓, (กรงเทพมหานคร :

บรษทนานมบคสพบเคชนส จ ากด, ๒๕๔๖), หนา ๕๐๔-๕๐๕. ๗๕ ธงชย สนตวงษ, องคการและการบรหาร, (กรงเทพมหานคร : บรษทโรงพมพไทยวฒนาพานชจ ากด , ๒๕๓๗),

หนา ๔๓ ๗๖

สมคด บางโม, องคการและการจดการ, พมพครงท ๖, (กรงเทพมหานคร : บรษทวทยพฒน จ ากด , ๒๕๕๔), หนา ๔๐.

๗๗ วเชยร วทยอดม, ทฤษฎองคการ, (กรงเทพมหานคร : บรษท ธนธชการพมพ จ ากด, ๒๕๔๘), หนา ๘.

๙๘

๒. ความหมายของค าวาองคการ

นกวชาการดานการจดการ และการบรหารไดวเคราะหศพท และใหความหมายค าวา องคการ

ไวมากมายหลายแนวคด ซงมความหมายคลายคลงกนดงน

แมกซเวเบอร (Max Weber) กลาววา องคการคอ หนวยสงคมหรอหนวยงานซงมกลมบคคลกลมหนง

รวมกนด าเนนกจกรรมตางๆ เพอใหบรรลเปาหมายอยางใดอยางหนง๗๘

เชสเตอร บารนารด (Chester Barnard) ใหค าจ ากดความวา องคการทเปนแบบแผนหมายถง

ความรวมมอกนระหวางบคคลหลายคนซงมความตงใจจรงทจะรวมกนด าเนนกจกรรมใหบรรลวตถประสงค๗๙

แทลคอตตพารสนส (Talcott Parsons) มความเหนวา บรรดาระบบประสานสมพนธรวมมอ

กนท างานทกชนดของมนษยจดเปน องคการ ไดทงนน๘๐

เอมไท เอตชโอน (AmitaiEtzioni) ใหความหมายวา องคการหมายถง หนวยสงคมหรอกลมบคคลท

ตงขนอยางจงใจ เพอท างานใหบรรลเปาหมายทแนนอนอยางใดอยางหนง๘๑

สมบรณ ศรสพรรณดษฐ ใหค าจ ากดความไววา องคการเปนระบบประสานกจกรรมของกลมคน ซง

รวมงานกนเพอใหบรรลเปาหมายรวมภายใตการสงการและความเปนผน า๘๒

สมคด บางโม กลาววา องคการคอ กลมบคคลหลายๆคนรวมกนท ากจกรรม เพอใหบรรลเปาหมาย

ทตงไว การรวมกนของกลมตองถาวร มการจดระเบยบภายในกลมเกยวกบอ านาจหนาทของแตละคน

ตลอดจนก าหนดระเบยบขอบงคบตางๆใหยดถอปฏบต

จากค าจ ากดความดงกลาวจะเหนไดวาองคการมองคประกอบดงน

๑. มกลมบคคลรวมตวกนอยางถาวร

๒. รวมกนท ากจกรรม

๓. เพอใหบรรลเปาหมายรวมกน

จากความหมายขององคการจะเหนวา หางหนสวน บรษท สโมสร หนวยราชการ โรงเรยน

โรงพยาบาล มลนธ และชมรม ลวนเปนองคการทงสน อนง ค าวา องคการ และองคกรมความหมายเดยวกน๘๓

๗๘ Max Weber, The Theory of Social and Economic Organization, (New York : Oxford University Press, 1966), p. 221.

๗๙ Chester I. Barnard, The Function of the Executive, (Cambridge : HarvardUniversity Press, 1970), p. 19.

๘๐ Talcott Parsons, Toward a General Theory of Action, (New York : Harper & Row Publishers, 1972), p. 72.

๘๑AmitaiEtzioni, Modern Organization, (New Jersey: Prentice-Hall, 1964), p. 1. ๘๒สมบรณ ศรสพรรณดษฐ, การจดการ, (กรงเทพมหานคร : โรงพมพบ ารงนกลกจ, ๒๕๑๘), หนา ๙. ๖สมคด บางโม, องคการและการจดการ. (กรงเทพมหานคร : วทยพฒน, ๒๕๕๕), หนา ๑๖.

๙๙

๓. ความหมายของค าวาทฤษฎองคการ (Organization Theory) Richard L. Daft เสนอไววา ทฤษฎองคการไมใชเรองของการรวบรวมความจรงแตเปนวธการมอง

และวเคราะหองคการ ทมความถกตองและลกซงกวาวธอนๆ การมองและวเคราะหองคการขนอยกบแบบแผน

และกฎเกณฑในการออกแบบองคการและพฤตกรรมนกทฤษฎองคการจะคนหากฎเกณฑตางๆท ากฎเกณฑให

ชดเจน และน ากฎเกณฑไปใชประโยชน ผลทไดวจยยงไมส าคญเทากบแบบแผนและความเขาใจในหนาทของ

องคการ๘๔

B.J. Hodge และ William P. Anthony อธบายวา ทฤษฎองคการเปนแนวคด (Concepts)

หลกการ (Principles) และขอสมมตฐาน (hypothesis) ทน ามาใชเพออธบายองคประกอบ

(components) ขององคการ และองคประกอบเหลาน มการด าเนนการอยางไร ดงนนทฤษฎองคการชวยให

เราเขาใจวา องคการคออะไร และองคการมการบรหารงานอยางไรภายใตสภาพแวดลอมทถกก าหนดให มการ

ใชทฤษฎการบรหาร (Management theory) เขามาชวยอธบายสงทผบรหารไดปฏบต ส าหรบองคประกอบ

ของทฤษฎองคการมดงน

ก. สภาพแวดลอมขององคการ (Organization environment)

ข.การประมวลผลสารสนเทศและการตดสนใจเลอก (Information processing and choices)

ค.การปรบตวและการเปลยนแปลงขององคการ(Adaptation and change)

ง.เปาหมายองคการ (Goals)

จ.ชนดของงานทจะท าใหเปาหมายส าเรจ (Work)

ฉ. การออกแบบองคการ (Organization design)

ช. ขนาดและความซบซอนขององคการ (Size and complexity)

ซ. เทคโนโลยขององคการ (Organization technology)

ฌ. วฒนธรรมขององคการ (Organization culture)

ญ. อ านาจและอ านาจหนาท (Power and authority)๘๕

ทฤษฎองคการ ทฤษฎองคการอาจแบงไดเปน ๓ ทฤษฎดวยกนคอ

๑. ทฤษฎดงเดม (Classical organization theory)

ทฤษฎดงเดม แนวความคดทฤษฎดงเดม ไดววฒนาการจากการปกครองแบบทหารจนมาถง ปลาย

ศตวรรษท ๑๙ ไดนกบรหารสรางรปแบบการบรหารในระบบราชการขน คอ แมควเบอร และการสราง

๘๔ Richard L. Daft, The Organization: Theory and Design, 6th ed., (Singapore : Info Access &

Distribution Pte Led., 1992) p. 18. ๘๕B.J. Hodge andWilliam P. Anthony, Organizationtheory: A Strategic Approach,4th ed.,

(Massachusetts : Allyn and Bacon, lnc., 1991). p. 9.

๑๐๐

รปแบบการบรหาร โดยใชการจดการทางวทยาศาสตรคอ เฟรดเดอรค เทยเลอร ทฤษฎนมหลกการวา" คนเปน

เครองมอทท าใหองคการไปสจดหมายปลายทางได" ซงจะไดกลาวรายละเอยดตอไปน

๑) การจดองคการแบบราชการ (Bureaucracy) ของ แมค วเบอร (Max Weber) ไดเนน ใหเหนถง

การจดองคการทเปนระเบยบ สาระส าคญท แมค วเบอร ไดเนนกคอ องคการแบบราชการในอดมคต นน

จะตองประกอบดวย

๑.๑) จะตอมการแบงงานกนท า โดยใหแตละคนปฏบตงานในสาขาทตนมความ ช านาญ

๑.๒) การยดถองานใหยดถอกฎเกณฑระเบยบวนยโดยเครงครด เพอทจะใหได มาตรฐานของงาน

เทาเทยมกน การยดถอกฎเกณฑนจะชวยขจดพฤตกรรมทบคคลแตกตางกนสามารถมา ประสานงานกนได

๑.๓) สายการบงคบบญชาตองชดเจน โดยผบงคบบญชามอบหมายอ านาจหนาท และความ

รบผดชอบลดหลนกนลงไป

๑.๔) บคคลในองคการตองไมค านงถงความสมพนธสวนบคคล โดยพยายามท างาน ใหดทสดเพอ

เปาหมายขององคการ

๑.๕) การคดเลอกบคคล การวาจาง ใหขนอยกบความสามารถ และการเลอน ต าแหนงใหค านงถง

การประสบความส าเรจในการงานและอาวโสดวยจดออนขององคการแบบราชการกคอ การเนนทองคการโดย

ละเลยการพจารณาถงปญหาของคน และเชอวาการทมโครงสรางทรดกมแนนอนจะชวย ใหบคคลปรบ

พฤตกรรมใหเปนไปตามความตองการขององคการได

๒) การจดองคการแบบวทยาศาสตร ( Scientific Management) ของ เฟรดเดอรค เทยเลอร

( Frederic Taylor) เปนการจดองคการแบบน าเอาวธการศกษาวทยาศาสตรมาวเคราะหและแกปญหา

เพอปรงปรงประสทธภาพขององคกรใหดขน การศกษาทางวทยาศาสตรไดเรมจากการหาความสมพนธ

ระหวางงานและคนงาน โดยการใชการทดลองเปนเกณฑเพอหามาตรการท างานทมประสทธภาพสงสด โดยท

คนงานจะถกพจารณาวาตองการท างานเพอเศรษฐกจดานเดยว โดยละเลยการศกษาถงแรงจงใจ อารมณ

และความตองการในสงคมของกลมคนงาน เพราะเชอวาเงนตวเดยวจะลอใจใหคนท างานไดดทสด

๒. ทฤษฎสมยใหม (Neo-Classical organization theory)

ทฤษฎสมยใหม เปนทฤษฎทพฒนามาจากดงเดม ทฤษฎนมหลกการวา "คนเปนปจจยส าคญ และม

อทธพลตอการเพมผลผลตขององคการ" โดยเนนใหเหนถงความส าคญของคนทท าหนารวมกนในองคการถอวา

องคการประกอบไปดวยบคคลซงท างานโดยมเปาหมายรวมกน และกลมคนงานจะเปนผมสวนรวมในการ

ก าหนดผลผลตดวย ความสมพนธระหวางบคคลเปนปจจยทส าคญและมอทธพลตอการก าหนดการผลต กลาว

โดยสรปวา ทฤษฎนไดเนนเรองมนษยสมพนธ โดยไดมการศกษาและคนพบวาบคคลแตละคนยอมมความ

แตกตางกน ขวญในการท างานเปนสวส าคญ การเขามสวนรวมในกจกรรมและการตดสนใจระหวางฝายบรหาร

๑๐๑

และฝายคนงานยอมจะสรางความพงพอใจใหกบทกฝายโดยไดสรางผลผลตอยางเตมเมดเตมหนวยได ทฤษฎท

มสวนส าคญมากตอขบวนการมนษยสมพนธไดแก Elton Mayo ซงไดการทดลองวจยและคนพบวา ขวญของ

คนงานมความส าคญตอการเพมการผลต กลมคนงานจะพยายามสรางปทสถานของกลมตน และคนงานจะ

ท างานเปนทมโดยมการก าหนดมาตรฐานของกลมขนเอง

๓. ทฤษฎสมยปจจบน (Modern organization theory)

ทฤษฎสมยใหมปจจบน ทฤษฎนกลาววาเปนการศกษารปแบบขององคการในปจจบนโดยเนนท

การวเคราะหองคการในเชงระบบ (Systems Analysis of Organization) กลาวคอ นกทฤษฎไดพจารณา

องคการในลกษณะทเปนสวนรวมทงหมด ตลอดจนความสมพนธระหวางสวนตาง ๆ ทอยภายในองคการ

การศกษาวาองคการในระบบหนง ๆ นนไดค านงถงองคประกอบภายในองคกรทกสวน แก ตวปอน

กระบวนการ ผลผลต ผลกระทบ และสงแวดลอม (Input process Output Feedback and Environment)

การศกษาองคการในรประบบนนไดพยายามทจะมององคการในลกษณะการเคลอนไหว (Dynamic)และปรบ

เขากบรปแบบองคการไดในทกสภาวะแวดลอมทงนเพราะนกทฤษฏปจจบนไดมององคการในลกษณะ

กระบวนการทางดานโครงสรางทบคคลตางๆ จะตองเกยวพนซงกนและกนเพอบรรลเปาหมายตามทตองการ

จงมการศกษาพฤตกรรมองคการในลกษณะใหมๆ เชน พฤตกรรมศาสตร วทยาศาสตร การบรการแบบ

มสวนรวม การพฒนาองคการ คว.ซ. และการบรหารแบบอนาคตนยม เปนตน

๔. วตถประสงคขององคการ วตถประสงคมอทธพลอยางมากตอการด าเนนงานขององคการ เพราะนอกจากจะเปนแนวทางในการ

ปฏบตแลวยงเปนสงแสดงถงเหตผลของการปฏบตดวย การท ากจกรรมใดๆจะไดรบความตงใจมากขนเมอ

ทราบวาท าไปท าไม นอกจากน การก าหนดวตถประสงคยงเปนการเตรยมการขนพนฐานในการประสานงาน

และประการสดทายยงมความส าคญตอการก าหนดมาตรฐานส าหรบการควบคมทมประสทธภาพดวย

นกบรหารสวนมากตางตระหนกวาองคการแตละองคการมวตถประสงคแตกตางกนออกไปแตอยางไรกตาม

วตถประสงคหลกขององคการยอมมเหมอนๆ กน ๓ ประการดงน

๔.๑ เพอสรางคณคาทสงคมปรารถนา

องคการททางราชการจดตงขนมวตถประสงคเพอบรการแกประชาชน สรางสรรคความอยดกนดใหแก

ประชาชน ตลอดจนคมครองความปลอดภยตางๆ และพฒนาประเทศ ไดแก หนวยงานราชการตางๆ อ าเภอ

จงหวด หนวยทหาร ต ารวจ โรงพยาบาล โรงเรยน ฯลฯ องคการทเอกชนจดตงขนหากเปนองคการทางธรกจ

วตถประสงคหลกคอ มงแสวงหาก าไร แตองคการธรกจกจะตองใหความรวมมอกบบคคลตางๆในสงคม ปฏบต

๑๐๒

ตนในฐานะพลเมองด เครารพกฎหมายบานเมอง ใหการสนบสนนกจกรรมตางๆ แกสาธารณชน สโมสร

หรอสมาคมตางๆ ทจดตงขนเพอชวยเหลอสรางสรรคสงดงามแกสมาชกและสงคม

๔.๒ เพอตอบสนองความตองการของสมาชกแตละคนและกลมตางๆในองคการ

สมาชกแตละคนในองคการมวตถประสงคสวนตวแตกตางกน แตละคนมงหวงจะไดรบสงทตองการ

จากองคการ บางคนมงหวงไดรบคณคาทางเศรษฐกจ คอ ไดเงนมากๆ บางคนมงหวงจะไดรบเกยรตยศ

ชอเสยงและความพงพอใจ บางคนเปนสมาชกเพอตองการสรางประโยชนใหแกสงคม หากวตถประสงคสวนตว

ไมไดรบการตอบสนองในระดบทนาพอใจแลวสมาชกเหลานกจะถอนตวออกจากองคการหากองคการตองการ

ความเจรญและด ารงอยไดองคการจะตองใหผลตอบแทนแกสมาชกอยางสมเหตสมผล

๔.๓ เพอความด ารงอยและความเจรญขององคการ

เมอตงองคการใดองคการหนงขนมาแลว วตถประสงคอยางหนงทสมาชกในองคการทกคนควรยดถอ

รวมกนคอการด ารงอยและความเจรญขององคการ สมาชกทกคนจะตองปฏบตหนาททไดรบมอบหมายอยางด

ทสดเพอใหองคการของตนบรรลเปาหมาย องคการของทางราชการกตองบรการประชาชนใหดทสด เพอท าให

องคการของตนมความส าคญและขยายงานออกไปไดอยางกวางขวางองคการธรกจกเชนกน ถาท าก าไรใหไดสง

กวาและมการบรหารดกวาองคการอนๆกยอมจะเจรญรงเรองและด ารงอยไดตลอดไป

๕. ประเภทขององคการ

การจ าแนกประเภทขององคการอาจแบงไดโดยยดหลกตางๆกนดงน

๕.๑ การจ าแนกองคการโดยยดวตถประสงคขององคการ

พเตอรบลว และวชารดสกอตต (Peter Blua and Richard Scott) แบงองคการออกเปน ๔ กลม

ดงตอไปน๘๖

(๑) องคการเพอผลประโยชนรวมของสมาชก (Mutual-benefit) ไดแก องคการทจดตงขนเพอ

ประโยชนของสมาชกโดยตรง เชน พรรคการเมอง สโมสร สมาคมวชาชพ และสหกรณ

(๒) องคการเพอธรกจ (Business concern) ไดแก องคการทมงแสวงหาผลประโยชนหรอก าไรเชน

บรษท โรงงานอตสาหกรรม หางราน และธนาคาร

(๓) องคการเพอสาธารณะ (Commonweal organization) ไดแก องคการทจดขนเพอประโยชน

สวนรวมของประชาชนเชน กระทรวง ทบวง กรม กองทหาร สถานต ารวจ

๘๖Peter Blua and Richard Scott, formal organization, (San Francisco: Chandles, 1962), pp. 45-

47.

๑๐๓

(๔) องคกรเพอการบรการ (Service organization) ไดแก องคการทมงสรางประโยชนแกสาธารณชน

ทวไปเชน โรงเรยน โรงพยาบาล สมาคมเพอการสงคมสงเคราะหตางๆ เปนตน

๕.๒ การจ าแนกองคการโดยยดโครงสราง แบงออกเปน ๒ แบบ ดงน

(๑) องคการแบบเปนทางการ (Formal organization) เปนองคการทมการจดโครงสราง

อยางเปนระเบยบแบบแผนแนนอน การจดตงมกฎหมายรองรบบางแหงเรยกวา องคการรปนย ไดแก บรษท

มลนธ หนวยงานราชการ กรม โรงพยาบาล โรงเรยน ฯลฯ ซงการศกษาเรององคการและจดการศกษาในเรอง

ขององคการประเภทนทงสน

(๒) องคการแบบไมเปนทางการ (Informal organization)เปนองคการทรวมกนหรอจดตงขน

ดวยความพงพอใจและมความสมพนธกนเปนสวนตว ไมมการจดระเบยบโครงสรางภายใน มการรวมกนอยาง

งายๆและเลกลมไดงาย องคการแบบนเรยกวา องคการอรปนย หรอ องคการนอกแบบ เชน ชมรมตางๆ หรอ

กลมตางๆ นอกจากน องคการอรปนยยงมลกษณะเปนกลมอยภายในองคการรปนยซงจะไดกลาวถงตอไป

๕.๓ การจ าแนกองคการออกโดยยดการก าเนด แบงไดเปน ๒ ประเภท ดงน

(๑) องคการแบบปฐม (Primary organization) หมายถง องคการทเกดขนเองตามธรรมชาต สมาชก

ทกคนตองเกยวของกนมาแตก าเนด มกจกรรมเฉพาะกลม มการตดตอสมพนธกนเปนการสวนตวดวยความ

สมครใจ ถอหลกความมงหวงและผลประโยชนอยางเดยวกนมากกวาระเบยบขอบงคบทก าหนดขน องคการ

แบบปฐมภม ไดแก ครอบครว ศาสนา หมบาน เปนตน

(๒) องคการแบบมธยม (Secondary organization) หมายถง องคการทมนษยจดตงขนสมาชก

มความสมพนธกนดวยเหตผลและความรสกส านกอยางเปนทางการตามขอผกพนทก าหนดขนในองคการ

ความสมพนธระหวางสมาชกในองคการจงไมเปนแบบสวนตว วตถประสงคในการจดตงองคการแบบนมกจดตง

ขนเพอสนองความตองการของสมาชกและบคคลภายนอกองคการไปพรอมๆกน เชน หนวยราชการตางๆ

หางหนสวน บรษท สมาคม โรงเรยน สโมสร โรงพยาบาล เปนตน๘๗

๖.โครงสรางองคการ ๖.๑ ความหมายของโครงสรางองคการ ในการจดโครงสรางองคการดงกลาว จ าเปนตองพจารณาถงการเปลยนแปลงทเกดขนในอนาคตดวย

กรณท เทคโนโลยการเปลยนแปลงไป โครงสรางองคการตองมการปรบปรงใหม เพอใหสอดคลองกบ

๘๗วระนารถ มานะกจ และพรรณ ประเสรฐวงษ, การจดองคการและการบรหาร, (กรงเทพมหานคร : มหาวทยาลย

รามค าแหง, ๒๕๑๙), หนา ๑๑๔.

๑๐๔

สภาพแวดลอม โดยองคการมโครงสรางแบบเลกลง (small is beautiful) ซงมลกษณะองคการจะเปนแบบแนวราบ (flat organization) การจดการโครงสรางองคการ จงเปนไปเพอใหการบรหารองคการนนมประสทธภาพ และประสทธผลเปนส าคญ๘๘ การจดองคการนบไดวา เปนงานทางการจดการประการทสองของกระบวนการจดการ ซงประกอบไปดวย การวางแผน (Planning) การจดองคการ (organization) การจดคนเขาท างาน (Staffing) การสงการ (Directing) และการควบคม (Controlling) ดงนนจะเหนไดวา ในขณะทการวางแผนชวยก าหนดเปาหมายและแผนงานของกจการทควรตองท าตาง ๆ อยางครบถวนแลวนน การจดองคการกจะเปนงานทตอเนอง โดยท าการพฒนาโครงสรางองคการขนมา เพอใหเปนโครงสรางของกลมต าแหนงงานทจะรองรบการท างานตามภารกจตาง ๆ ทก าหนดไวตามแผน จากความจรงขอน ดงนน โครงสรางองคการเปนสงทสะทอนในแผนภมโครงสรางขององคการ (organizationchat) โดยเปนสงทแสดงถงกจกรรมและกระบวนการ ภายในองคการ ดงน๘๙ ๑.โครงสรางองคการเปนสงทอธบายถงการจดสรรงานและความรบผดชอบของบคคลและหนวยงานทงองคการ ๒.โครงสรางองคการเปนการก าหนดความสมพนธในการรายงานทเปนทางการ รวมทงจ านวนล าดบชนของสายบงคบบญชา และชวยการควบคม (Span of control) ของผบรหารในแตละคน ๓.โครงสรางองคการกลมของบคคลทอยในหนวยงาน และการจดกลมงานภายในองคการ ๔.โครงสรางองคการรวมถงการออกแบบระบบทจะใชเปนหลกประกนของความมประสทธผลในการตดตอสอสาร การประสานงาน และความรวมมอทงในแนวนอนและแนวดง การจดโครงสรางองคการ หมายถง การวางแผนในการทจะแบงกลมงานโดยพจารณาจากงานและความรบผดชอบรวมทงการประสานงานระหวางกลมงานตาง ๆ ทไดแบงในตอนตน นอกจากน ยงตองพจารณาถงอ านาจในการตดสนใจของแตละต าแหนงงาน๙๐ การจดโครงสรางองคการ หมายถง การจดสรรทรพยากร การแบงหนาทในแตละฝาย โดยจดเปนรปตาง ๆ กนเพอใหการบรหารงานบรรลจดมงหมาย จงสามารถก าหนดหลกเบองตนของการจดองคการอยางกวาง ๆ ไดเปน ๒ ประการ คอ ๑.ตองมการก าหนดต าแหนงงาน และโครงสรางทเหมาะสม กลาวคอ โครงสรางขององคการทจดขนจะตองไมมขนาดเลก หรอใหญกวาแผนงาน เพราะอาจเกดปญหาขาดคนท างานหรอมคนมากกวางานขนได ๒.ตองมงใหเกดการประสานการท างานระหวางกจกรรมตาง ๆ ไดตลอดเวลา กล าวคอ โครงสรางองคการทจดขนตองมกลไกในการประสานใหการท างานของผใตบงคบบญชาทกฝายเขากนไดด เพอไมใหเกดการกาวกาย การขดแยง การซ าซอนในการท างานขนได๙๑

๘๘เสนห จยโต, “การจดองคการ” เอกสารการสอนชดวชาองคการและการจดการ หนวยท ๖, (นนทบร: ส านกพมพมหาวทยาลยสโขทยธรรมาธราช, ๒๕๔๖) หนา ๓๐๖.

๘๙ทพวรรณ หลอสวรรณรตน, ทฤษฎองคการสมยใหม, (กรงเทพมหานคร : บรษท ด.เค.ปรนตงเวลด จ ากด), หนา ๖๓.

๙๐ชนงกรณ กลฑลบตร, หลกการจดการและองคการและการจดการ, พมพครงท ๕, (กรงเทพมหานคร : โรงพมพแหงจฬาลงกรณมหาวทยาลย, ๒๕๕๒), หนา ๘๗.

๙๑เรองเดยวกน, หนา ๘๗.

๑๐๕

สรปว า การจ ด โครงสร า งองคการ เปนส งท ส ะทอนในแผนภม โ คร งสร า งขององค การ(Organizationchat) โดยเปนสงทแสดงถงกจกรรมและกระบวนการทงหมด ภายในองคการอนหมายถงการวางแผน ในการจดสรรทรพยากรของแตละระดบชน ซงแตละฝายใหมขอบเขต หนาทของภาระงานทชดเจน ไมทบซอน เหมาะสม ไมกาวกายหรอท าใหเกดความขดแยงของบคคลากรภายในองคการไดในอนาคต

๖.๒ รปแบบของโครงสรางองคการ การก าหนดโครงสรางองคการในรปแบบตางๆ นน สถานการณขององคการจะเปนองคประกอบส าคญ

ในการก าหนดรปแบบโครงสรางองคการ ในขณะเดยวกนกจะตองมองแผนการในรยะยาวขององคการดวย อยางไรกด รปแบบโครงสรางขององคการมดงตอไปน๙๒ ๑.การแบงโดยพจารณาจากหนาทเปนการแบงโดยยดภารกจตาง ๆ เปนปจจยหลก เชน ยดหนาททางการตลาด หนาททางการผลต หนาททางการบรหารหรออน ๆ ๒.การแบงโดยพจารณาจากพนท หมายถง การแบงโดยยดปจจยดานพนทเปนหลก เชน ในกรณทองคการขยายการด าเนนงานออกไปในหลายพนทแตละพนทมบทบาทส าคญตอองคการมากกวาอยางอน ๆ เชน มผลตภณฑเหมอนกน แตขยายการจ าหนายไปยงหลายพนท ๓.การแบงแบบผลตภณฑ แบงโดยการพจารณาจากผลตภณฑเปนหลกในกรณทกจการมผลตภณฑจ าหนายหลายชนด และแตละชนดมความแตกตางกนเปนอยางมาก เชนผลตภณฑอาหาร ผลตภณฑเค รองเขยน ๔.การแบงโดยพจารณาจากลกคา แบงโดยพจารณาประเภทของลกคาเปนหลก เชน กรณผลตภณฑมความแตกตางกนไมมากหรออยในกลมเดยวกนและการจ าหนายกไมไดจ าหนายในพนทกวางแตอยางใด แตลกคามลกษณะแตกตางกนมาก

๕.การแบงแบบผสม หมายถง การทผบรหารระดบสงสดแตละสายงานอาจประกอบดวยหลายลกษณะสาเหตส าคญไดแก ความส าคญกบปจจยหลายชนด ทองคการจะตองตอบสนองมความส าคญเทาๆกน ดงนน กจการจงตองก าหนดหนาทของปจจยเหลานนไวในระดบเดยวกน เชนการทกจการผลตสนคาจ าหนาย ๓ ชนด ไดแก อปกรณ เครองเขยน อาหาร และเคมภณฑ

๖.การแบงแบบเมททรกซ บางกจการอาจตองพจารณาความส าคญของการทจะตองสรางกลไกในการประสานงานของหลายปจจยรวมกน เนองจากกจการอาจมหลายหนาทหรอขยายงานไปหลายภมภาค ในขณะทการด าเนนการดานตาง ๆ ของผลตภณฑแตละชนดกอาจจะตองการประสานงานจากหลายหนาทหรอหลายภมภาค ท าใหองคการตองมแบงสายการบงคบบญชาในแนวดงและสายบงคบบญชาในแนวนอน อยางไรกด การแบงแบบนเปนการขดกบหลกการของการมผบงคบบญชาเพยงคนเดยว แตขอดไดแก การทองคการ มหลายผลตภณฑในมอ ยอมจะกอใหเกดประโยชนตอองคการ เพราะผลตภณฑแตละกลมหรอแตละชนดอาจสรางรายไดสง

๗.การแบงโครงสรางแบบเครอขาย หมายถง โครงสรางองคการทกระจายหนาทส าคญๆ ออกไป โดยการตงเปนบรษทใหมขน และท าการประสานหนาทโดยส านกงานใหญซงมขนาดเลก

๙๒อางแลว, หนา ๘๙.

๑๐๖

ดงนน การบรหารโครงสรางขององคการในรปแบบตางๆ เพอประโยชนในการด าเนนการทางดานธรกจทเหมาะสมกบขนาดขององคการ หรอลกษณะงานทเปนทางการและไมเปนทางการโดยสามารถแบงไดตามหนาทและแยกไดเปนแผนกงาน หรอชนดของสนคาในแตละประเภททมลกษณะการด าเนนงานตางกนในองคการเปนส าคญ

ถาพจารณาในมตของการจดสรรอ านาจแลวโครงสรางองคการจะม ๓ ลกษณะดงตอไปน๙๓ ๑.โครงสรางลกษณะรวมอ านาจ หมายถง การทคนๆเดยวทสวนกลางมอ านาจในการสงการ การควบคมและการจดการกจกรรมงานและพนกงานทงหมดทกระดบรวมเขาสสวนกลาง การบรหารจดการองคการทมโครงสรางแบบรวมอ านาจน ท าใหพนกงานปฏบตงานแบบมงเอาใจใสผบงคบบญชา ท าใหเหนหางกจกรรมในพนทผปฏบตงานจะถกควบคมอยางใกลชด และขาดความอสระในการปฏบตงาน ๒.โครงสรางลกษณะแบงอ านาจ เปนความพยายามทจะแกจดออนของโครงสรางลกษณะรวมอ านาจและลกษณะกระจายอ านาจ กลาวคอ เปนการแบงงานบางสวนบางงานใหผบรหารในระดบทรองลงมาตดสนใจได ๓.โครงสรางลกษณะกระจายอ านาจ เปนการมอบหมายงาน หรอเปนกระจายงานออกจากสวนกลาง แนวคดการกระจายอ านาจน ตงอยบนพนฐานความเชอในความสามารถของมนษยแตละลกษณะมความหมายทสามารถท าความเขาใจได ขอสงเกต ความลาชาในการบรหารงานมใชมผลสบเนองมาจากลกษณะโครงสรางองคการแตอยางเดยว ยงขนอยกบพนฐานความรอบรของพนกงานดวย เชน คนราชการมความเขาใจทลกซงถงเจตนารมณของกฎระเบยบปฏบตมากนอยเพยงใด ดงกรณทพนกงานทมพนฐานความรความสามารถไมดจะท างานซ าบอยครง แกแลวแกอก นอกจากน ไมกลาตดสนใจ รอฟงค าสงแตอยางเดยว และจะบนวางานเยอะท าไมทน๙๔

๖.๓ ปจจยทมอทธพลตอการจดโครงสรางองคการ ตามทฤษฎโครงสรางตามสถานการณ เสนอวา ประสทธผลขององคการขนอยกบปจจยตางๆ ปจจย

ตางทไดรบการสนใจในงานศกษาวจยของทฤษฎโครงสรางตามสถานการณ ไดแก ขนาด เทคโนโลย กลยทธและสงแวดลอม โดยการศกษาไดคนพบวา โครงสรางองคการทด ขนอยกบความคลองกบขนาด เทคโนโลย กลยทธและสงแวดลอม จงไมมวธการในการจดโครงสรางจะขนอยกบสถานการณทองคการเผชญอย เปนส าคญ๙๕

๗.สรปประจ าบท การจดโครงสรางองคการหมายถง การวางแผนในการทจะแบงกลมงานโดยพจารณาจากงาน

และความรบผดชอบของบคคลความสมพนธในการรายงาน ล าดบขนของการบงคบบญชา รวมกนควบคม การจดกลมบคคลและจดหนวยงานรวมทงการออกแบบระบบการตดตอสอสาร การประสานงาน และความ

๙๓ประเวศน มหารตนสกล, องคการและการจดการ, (กรงเทพมหานคร : บรษท ส.เอเชยเพลส, ๒๕๕๔), หนา

๑๕๑-๑๕๓. ๙๔เรองเดยวกน, หนา ๑๕๔. ๙๕ทพวรรณ หลอสวรรณรตน, ทฤษฎองคการสมยใหม, (กรงเทพมหานคร : บรษท ด.เค.ปรนตงเวลด จ ากด), หนา

๖๓.

๑๐๗

รวมมอทงแนวดงและแนวนอน เพอใหการท างานมประสทธผลประเภทของของโครงสรางองคการไดแก โครงสรางแบบงานหลกโครงสรางแบบหนาทการงานเฉพาะอยาง โครงสรางแบบหนวยงานหลกและหนวยงานทปรกษา โครงสรางแบบคณะกรรมการโดยการแบงโครงสรางหนวยงานภายใน อาจจะแบงตามหนาทตามผลผลต ตามพนท ตามกลมลกคาและแบบเมททรกซ องคประกอบพนฐานของการออกแบบโครงสรางองคการสมยใหมคอการแบงงานตามความถนด การจดแผนกงาน สายการบงคบบญชา ขนาดของการควบคม การรวมและการกระจายอ านาจ การประสานกจกรรม ความเปนองคการสมยใหมจะเนนผปฏบตงานมสวนรวมมากขน สายการบงคบบญชาสนลง ขนาดการควบคมกวางขน ความเปนเอกภาพของการบงคบบญชานอยลง การมอบหมายงานและการใหคนมอ านาจและความรบผดชอบมากขน โครงสรางขนาดเลกอยในขนาดใหญ ท าใหลดจ านวนทปรกษาใหอยในระดบทเปนประโยชนตองานของฝายบรหาร การปรบโครงสรางองคการโดยแบบพรามดหวกลบ การจดองคการแบบแบนราบ การองคการแบบยดหยนและเปดกวาง

ค าถามทายบท

๑. จงอธบายความหมายขององคการ ลกษณะขององคการ

๒. องคการจ าแนกเปนกประเภท อะไรบาง

๓. การจดโครงสรางขององคการ แบงไดกประเภท อะไรบาง

๔. ทฤษฎองคการอาจแบงไดเปนกทฤษฎอะไรบาง

๑๐๘

เอกสารอางองประจ าบท

ชนงกรณ กลฑลบตร. หลกการจดการและองคการและการจดการ. พมพครงท ๕. กรงเทพมหานคร : โรง พมพแหงจฬาลงกรณมหาวทยาลย, ๒๕๕๒.

ทพวรรณ หลอสวรรณรตน. ทฤษฎองคการสมยใหม. กรงเทพมหานคร : บรษท ด.เค.ปรนตงเวลด จ ากด. ธงชย สนตวงษ. องคการและการบรหาร. กรงเทพมหานคร : บรษทโรงพมพไทยวฒนาพานชจ ากด, ๒๕๓๗. ประเวศน มหารตนสกล. องคการและการจดการ. กรงเทพมหานคร : บรษท ส.เอเชยเพลส, ๒๕๕๔. ราชบณฑตยสถาน. พจนานกรมฉบบราชบณฑตยสถาน พ.ศ. ๒๕๔๒. พมพครงท ๓. กรงเทพมหานคร :

บรษทนานมบคสพบเคชนส จ ากด, ๒๕๔๖. วเชยร วทยอดม. ทฤษฎองคการ. กรงเทพมหานคร : บรษท ธนธชการพมพ จ ากด, ๒๕๔๘. วระนารถ มานะกจ และพรรณ ประเสรฐวงษ. การจดองคการและการบรหาร. กรงเทพมหานคร :

มหาวทยาลยรามค าแหง, ๒๕๑๙. สมคด บางโม. องคการและการจดการ. พมพครงท ๖. กรงเทพมหานคร : บรษทวทยพฒน จ ากด, ๒๕๕๔. สมบรณ ศรสพรรณดษฐ. การจดการ. กรงเทพมหานคร : โรงพมพบ ารงนกลกจ, ๒๕๑๘. เสนห จยโต. “การจดองคการ” เอกสารการสอนชดวชาองคการและการจดการ หนวยท ๖. นนทบร:

ส านกพมพมหาวทยาลยสโขทยธรรมาธราช, ๒๕๔๖. Max Weber. The Theory of Social and Economic Organization. New York : Oxford

University Press, 1966. Chester I. Barnard. The Function of the Executive. Cambridge : HarvardUniversity Press,

1970. Talcott Parsons. Toward a General Theory of Action. New York : Harper & Row Publishers,

1972. AmitaiEtzioni. Modern Organization. New Jersey: Prentice-Hall, 1964. Richard L. Daft. The Organization: Theory and Design. 6th ed., Singapore : Info Access &

Distribution Pte Led., 1992. B.J. Hodge andWilliam P. Anthony. Organizationtheory: A Strategic Approach,4th ed..

Massachusetts : Allyn and Bacon, lnc., 1991. Peter Blua and Richard Scott, formal organization, (San Francisco: Chandles, 1962).

๑๐๙

บทท ๘

ภาวะผน า (Leadership)

ขอบขายรายวชา

เนอหาความรทวไปเกยวกบภาวะผน า ประกอบไปดวยความหมายของภาวะผน า ความส าคญของภาวะผน า ประสทธภาพของภาวะผน า ทฤษฎภาวะผน า การพฒนาภาวะผน าในองคกร องคประกอบของภาวะผน า คณลกษณะของภาวะผน า

วตถประสงค ๑.เพอศกษาและเขาใจความหมายของภาวะผน า ๒.เพอศกษาและเขาใจความส าคญของภาวะผน า ๓.เพอศกษาและเขาใจประสทธภาพของภาวะผน า ๔.เพอศกษาและเขาใจทฤษฎภาวะผน า ๕.เพอศกษาและเขาใจการพฒนาภาวะผน าในองคกร ๖.เพอศกษาและเขาใจองคประกอบของภาวะผน า ๗.เพอศกษาและเขาใจคณลกษณะของภาวะผน า

ผน าเปนปจจยส าคญตอความส าเรจของงานและองคการ ปจจบนมความเชอวา ผน าไมไดเปนมาโดยก าเนด การเปนผน าสามารถสรางขนได จากการทผนนใชความพยายามและการท างานหนก (Leaders are not born, leaders are made and they are made by effort and hard work) การเปนผน าจงเปนเรองทเรยนรได ภาวะผน าเปนค าทมผใหนยามมากมาย แตทคนสวนใหญเขาใจตรงกนกคอ เปนกระบวนการอทธพลทางสงคมทบคคลหนงตงใจใชอทธพลตอผอน เพอใหปฏบตกจกรรมตาง ๆ ตามทก าหนด รวมทงการสรางความสมพนธระหวางบคคลในองคการ ภาวะผน าจงเปนกระบวนการอทธผลทชวยใหกลมสามารถบรรลเปาหมาย ซงประกอบไดหลายดวยองคประกอบ ไมวาจะเปนการใหความไววางใจและเชอมนในภาวะผน า เพอเปนตวบงชความนาเชอถอไดมากทสดในความพอใจของพนกงานในองคการ รวมถงการสอความหมายทมประสทธผลโดยภาวะผน าทมประโยชนในขอบขายทส าคญสามขอบขาย นนคอ กญแจในการเอาชนะความไววางใจและความเชอมนของคนในองคการ

๑. ความหมายของภาวะผน า ภาวะผน า (Leadership) หมายถง สมพนธภาพในเรองของการใชอทธพล ทมตอกนและกน

ระหวางผน ากบผตามทมงหมายใหเกดการเปลยนแปลง โดยสะทอนถงวตถประสงคทมรวมกนภาวะผน า เกยวของกบ การใชอทธพล (Influence) เกดขนระหวางกลมบคคล โดยกลมบคคลเหลานนมความตงใจ

๑๑๐

ทจะกอใหเกดการเปลยนแปลง การเปลยนแปลงดงกลาวจะสะทอนใหเหนวตถประสงคทมรวมกนระหวางผน ากบผตาม โดย Daft (1999) กลาววา อทธพล (Influence) หมายถง สมพนธภาพระหวางบคคลทไมใชการยอมจ านนและการบงคบ ซงตองมลกษณะเปนการยอมรบซงกนและกน (Reciprocal) ระหวางผน ากบผตามบคคลในระบบความสมพนธดงกลาว มความตองการการเปลยนแปลง ดงนนภาวะผน าจงเกยวของกบการสรางและการพฒนาใหเกดการเปลยนแปลง ไมใชการรกษาสถานภาพเดม (Status quo) ยงไปกวานนการเปลยนแปลงทตองการผน าไมไดเปนผก าหนดแตเปนทวตถประสงคก าหนดรวมกนระหวางผน าและผตาม อนจะกอใหเกดแรงจงใจทจะโนมนาวบคคลใหมงไปสผลส าเรจทตองการอยางแทจรง๙๖

ภาวะผน า (Leadership) หรอความเปนผน า ซงหมายถง ความสามารถในการน า (The American Heritage Dictionary, 1985 : 719) จงเปนสงส าคญยงส าหรบความส าเรจของผน า ภาวะผน าไดรบความสนใจ และมการศกษามาเปนเวลานานแลว เพอใหรวาอะไรเปนองคประกอบท จะชวยใหผน ามความสามารถในการน า หรอมภาวะผน าทมประสทธภาพ

การศกษานนไดศกษาตง แตคณลกษณะ(Traits)ของผน า อ านาจ (Power)ของผน า พฤตกรรม (Behavior) ของผน าแบบตางๆ และอนๆ ในปจจบนน กยงมการศกษาภาวะผน าอยตลอดเวลาและพยายามจะหาภาวะผน าทมประสทธภาพในแตละองคการและในสถานการณตางๆ กน

ความหมายของภาวะผน า ไดมผ ใหความหมายของภาวะผน าไวหลากหลายและแตกตางกน ซงยคล (Yukl, 1989:3)ไดกลาวถงสาเหตทความหมายของภาวะผน ามหลากหลายและแตกตางกน กเนองจากขอบเขตเนอหาและความสนใจในภาวะผน า ในการศกษาของนกวจยแตกตางกน ในทนจงขอน าเสนอใหศกษาดงตอไปน

ความหมายของภาวะผน าในสวนของ พระธรรมปฎก ใหความหมายไววา “คณสมบต เชนสตปญญา ความดงาม ความรความสามารถของบคคล ทชกน าใหคนทงหลายมาประสานกน และพากนกนไปสจดมงหมายทดงาม”

เบนนสและนานส (Bennis and Nanus; cited in Lunenburg and Ornstein, 2000 : 113) ไดศกษางานวจยกวา ๑,๐๐๐ ชนและชใหเหนวา งานวจยเหลานท าใหเกดค านยามภาวะผน า ทดหรอภาวะผน าทมประสทธผล (Effective Leadership) มากกกวา ๓๕๐ ค านยาม แตกไดสรปไววาผน าคอผทท า สงทถกตอง (a leader does the right thing)

แบส (Bass) ไดใหค านยามไววา ภาวะผน า คอกระบวนการในการมอทธพลตอ กจกรรมกลมเหนอความคาดหวง ๙๗

อาดม (Adams) ใหความหมายของภาวะผน า คอ กระบวนการใชอทธพลของผน ากบผตามเพอน า ไปสสมฤทธผลบรรลเปาหมายขององคการโดยมการเปลยนแปลงและปรบตวใหทนกบสงแวดลอม๙๘

๙๖ https://sites.google.com/site/phawaphunalaeakarsrang/home/bth-thi-1-khwam-hmay-khxng-

phuna ๙๗ วมล จนทรแกว, รปแบบการพฒนาภาวะผน าเชงสรางสรรค ของผบรหารสถานศกษา สงกดส านกงานเขต

พนทการศกษาประถมศกษา สราษฎร ธานเขต ๓, ศกษาศาสตรดษฎบณฑต, (บณฑตวทยาลย มหาวทยาลยรงสต, ๒๕๕๕),หนา ๓๑.

๑๑๑

ยเคล (Yukl) ใหความหมายของภาวะผน า เปนพฤตกรรมสวนตวของบคคลคนหนงทจะชกน า กจกรรมของกลมใหบรรลเปาหมายรวมกน๙๙

ดบรน (DuBrin) ใหความหมายของภาวะผน า วาเปนความสามารถของบคคลทจะสรางความเชอมนและใหการสนบสนนบคคลเพอใหบรรลเปาหมายขององคการ๑๐๐

ชาญชย อาจนสมาจาร ใหค านยามวา ภาวะผน า คอ ความสามารถในการขบเคลอนหรอสรางอทธพลตอผอน เพอท าใหเปาประสงคของปจเจกบคคลหรอกลมบรรลผลส าเรจ๑๐๑

กว วงศพฒ ใหความหมายของภาวะผน า หมายถง บคคลทเปนผน าใช อทธพลในความสมพนธซงมอยตอผใตบงคบบญชาในสถานการณตางๆ เพอปฏบตการและอ านวยการ โดยใชกระบวนการตดตอซงกนและกนเพอใหบรรลเปาหมาย๑๐๒

พระพรหมคณาภรณ(ป.อ.ปยตโต) ไดใหความหมายภาวะผน าคอคณสมบตพเศษเชน สตปญญา ความดงาม ความรความสามารถของบคคลทชกน าใหคนทงหลายมาประสานกนและพากนไปส จดหมาย ทดงาม๑๐๓

รงสรรค ประเสรฐศร ไดใหความหมายภาวะ ผน าคอ พฤตกรรมสวนตวของบคคลคนหนงทจะชกน ากจกรรมของกลมใหบรรลเปาหมายรวมกน หรอเปนความสมพนธทมอทธพลระหวางผน า(Leaders) และ ผตาม (Followers) ซงท าใหเกดการเปลยนแปลงเพอใหบรรลจดมงหมายรวม หรอเปนความสามารถทจะ สรางความ เชอมน และใหการสนบสนนบคคลเพอใหบรรลเปาหมายองคการ๑๐๔

จากการวเคราะหความหมายของภาวะผน าขางตน จะเหนไดวา แนวคดสวนใหญจะเกยวของกบกลมคน และสมาชกของกลมมความสมพนธภายในตอกนอยางสม าเสมอ ในการนจะมสมาชกคนใดคนหนงหรอมากกวาถกก าหนดหรอยอมรบใหเปนผน า (Leader) เนองจากมความแตกตางในดานตางๆ จากบคคลอนๆ ของกลม ซงถอวาเปนผตาม (Followers) หรอผใตบงคบบญชา หรอลกนอง(Subordinates)หรอผปฏบต

ส าหรบความหมายของภาวะผน าเกอบทงหมดจะเกยวของกบการใชอทธพล ซงสวนมากจะเปนผน า (Leader)พยายามจะมอทธพลตอผตาม (Followers) ในกลมหรอบคคลอนๆ เพอใหมทศนคต พฤตกรรม และอน ๆ ไปในทศทางทท าใหจดมงหมายของกลมหรอองคการประสบความส าเรจ ดงนน จงสรปไดวา ภาวะผน า (Leadership) คอกระบวนการทบคคลใดบคคลหนง หรอมากกวา พยายามใชอทธพลของตน

๙๘ Adams, Robert P., Juniperus. Flora of North America Editorial Committee (eds.) : Flora of

North America North of Mexico, 2. Oxford University Press, 1993, p.6. ๙๙ Yukl, Gary., Leadership in Organizations, 6 th ed. (New Jersey : Pearson Prentice-Hall,

2006), p.2. ๑๐๐ DuBrin, J., and Andrew., Leadership Research Findings,Practice,and Skills, 5 td ed,

( Boston : HoughtonMifflin Company, 2007), p.2 ๑๐๑ ชาญชย อาจนสมาจาร, ภาวะผน าในองคการ, ( กรงเทพมหานคร : ปญญาชน, ๒๕๕๐), หนา ๑. ๑๐๒ กว วงศพฒ, ภาวะผน า, พมพครงท ๗, (กรงเทพมหานคร : บเคอนเตอรปรนท, ๒๕๕๐), หนา ๑๗. ๑๐๓ พระพรหมคณาภรณ (ป.อ.ปยตโต), ภาวะผน า, (กรงเทพมหานคร : บคไทม, ๒๕๔๙), หนา ๔. ๑๐๔ รงสรรค ประเสรฐศร, ภาวะผน า, (กรงเทพมหานคร : ธนธชการพมพ, ๒๕๔๔), หนา ๓๑.

๑๑๒

หรอกลมตน กระตน ชน า ผลกดน ใหบคคลอน หรอกลม บคคลอน มความเตมใจและกระตอรอรนในการท าสงตางๆ ตามตองการโดยมความส าเรจของกลมหรอองคการเปนเปาหมาย

๒.ความส าคญของภาวะผน า โดยทวไปภาวะผน ามความส าคญตอหนวยงานอยางยง๑๐๕ ดงทไดกลาวไวตอไปน ๑.เปนสวนทดงความรความสามารถตางๆ ในตวผบรหารมาใช คอ ผบรหารแมจะมความรและ

ประสบการณในเรองตางๆ มากมายเพยงใดกตาม แตถาหากขาดภาวะผน าแลว ความรความสามารถดงกลาวมกจะไมไดถกน าออกมาใชหรอไมมโอกาสใชอยางเตมท เพราะไมสามารถกระตนหรอชกจงใหผอนคลอยตามและปฏบตงานใหบรรลเปาหมายทวางไว

๒.ชวยประสานความขดแยงตางๆ ภายในหนวยงาน กลาวคอ ถาผบรหารในหนวยงานมภาวะผน าทมคนยอมรบนบถอแลว กจะประสานหรอชวยบรรเทาความขดแยงระหวางบคคลในหนวยงานได โดยการชกจงประนประนอมหรอประสานประโยชนเพอใหบคคลในหนวยงานมความเปนอนหนงอนเดยวกนและรวมกนฟนฝาอปสรรคเพอใหหนวยงานมความเจรญกาวหนา

๓.ชวยโนมนาวชกจงใหบคลากรทมเทความรความสามารถใหแกองคการ การมภาวะผน าในตวผบรหารจะท าใหผใตบงคบบญชาเกดความยอมรบ เกดความศรทธาและเชอมน และเปนการงายทจะกระตนหรอชกจงใหพวกเขาทมเทความรความสามารถใหแกองคการ

๔.เปนหลกยดใหแกบคลากรเมอหนวยงานเผชญสภาวะคบขน กลาวคอ เมอใดกตามทหนวยงานตองเผชญกบสภาวะคบขนหรอสภาวะทอาจกระทบถงความอยรอด ภาวะผน าของผบรหารจะยงทวความส าคญมากขน จะเปนเสาหลกส าคญใหสมาชกของหนวยงานยดเหนยวพงพงและรวมมอชวยเหลอกนใหหนวยงาน อยรอดปลอดภย

แมความเปนผน าจะมความส าคญตอหนวยงานและขวญก าลงใจของผปฏบตงาน แตบางสถานการณภาวะผน าอาจมความส าคญลดลง เชน ผปฏบตงานไดปฏบตงานมานานจนมความเชยวชาญ หรอเปนลกษณะงานทท าตามขนตอนการท างานทมการก าหนดระเบยบไวละเอยดแลว เปนตน ผน าจะเขาไปมอทธพลตอการท างานไดนอย อาจจะมบางกเปนเพยงกรณทตองขอค าปรกษาเทานน

๓.ประสทธภาพของภาวะผน า ความหมายของประสทธภาพของภาวะผน ากเหมอนกบความหมายของภาวะผน าทมมากและ

แตกตางกนไปตามความสนใจ และขอบเขตการศกษาของนกวจย นอกจากนนสงส าคญอก ประการหนงคอ เกณฑ (Criteria) ทจะใชวดหรอประเมนประสทธภาพของภาวะผน า

จากการ ศกษางานวจย พบวา เกณฑ (Criteria) ทใชในการประเมนประสทธภาพผน าพอแยกไดเปน ๓ ลกษณะคอ

๑. ผลทเกดขนของกลม (Outcome) ๒. ทศนคตของผตาม (Attitude of Followers)

๑๐๕เสนห จยโต และคณะ, ผน าในองคกร ในเอกสารการสอนชดวชา องคการและการจดการงานบคคล ,

(นนทบร ส านกพมพมหาวทยาลยสโขทยธรรมาธราช, มปป.), หนา ๑๕๖.

๑๑๓

๓. คณภาพของกระบวนการกลม (Quality of Group Process) ๑. ผลทเกดขนของกลม (Outcome) คอผลทเกดขนของกลม เนองจากความสามารถ ในการน า

หรอภายใตการน าของผน า เชนผลส าเรจของการปฏบตงานของกลม การสามารถ บรรลวตถประสงคทตงไว การอยรอดของกลมความกาวหนาของกลม ความพรอมของกลม ความสามารถในการแกปญหาของกลม ความพงพอใจของสมาชกของกลมทมตอผน า และฐานะท ไดรบการยอมรบไมเปลยนแปลงของผน า ส าหรบผลส าเรจของการปฏบตงานในองคการธรกจ อาจจะเหนไดชดจากผลก าไรทเพมขนยอดขายทเพมขนครองสวนแบงของตลาดมากขน เงนหมนเวยนลงทนมากขน รวมทง การยอมรบในผน าจากผบงคบบญชา เพอนและ ผตามมากขน สวนองคการของรฐมกจะเนนไปทปรมาณและคณภาพของผลผลตและการบรการขององคการ

๒. ทศนคตของผตาม (Attitude of Followers) ทศนคตของผตามหรอผใตบงคบบญชาทมตอผน านยมใชเปนเกณฑตดสนประสทธภาพของผน าอกเกณฑหนง ซงสวนใหญจะทราบได โดยการใชแบบสอบถามหรอการสมภาษณผตามดงตวอยางค าถามตอไปน

- ผน าสามารถตอบสนองความตองการและคาดหวงของผตามไดดเพยงใด - ผตามชอบ ยกยองและยอมรบผน าเพยงใด - ผตามมความยนดในการปฏบตงานตามค าสงหรอค าขอรองของผน าแคไหน - ผตามตอตาน เพกเฉย ทจะไมปฏบตตามค าสงหรอค าขอรองของผน าหรอเปลา นอกจากนน อาจดไดจากการมค ารองทกขและบตรสนเทหตาง ๆ สงถงผน าในระดบสงกวา รวมทง

การขอยาย การขาดงาน การหนวงเหนยวงาน และการหยดงานมากขน เปนตน

๓. คณภาพของกระบวนการกลม (Quality of Group Process) คณภาพของกระบวนการกลม กเปนเกณฑทใชประเมนประสทธภาพของผน า โดยประเมนจากความสนบสนนดานตางๆ และความตงใจ ทจะท าใหคณภาพของกระบวนการกลมของลกนองมคณภาพดขนในดานความ สามคค ความรวมมอ แรงจงใจ การแกปญหา การตดสนใจ การแกไขความขดแยง ประสทธภาพ ของงานเฉพาะดาน กจกรรมขององคการ การมทรพยากรอยางพอเพยง และความพรอมของกลมทจะรบมอตอการเปลยนแปลง และเหตการณวกฤตตางๆ รวมทงการปรบปรงคณภาพชวตของการท างาน การสรางความมนใจใหสมาชก การเพมพนทกษะ ในงานและการพฒนาสขภาพจตของสมาชกใหดขน๑๐๖

๔.ทฤษฎภาวะผน า (Leadership Theories)

สมยโบราณมนษยมความเชอวา การเปนผน าเปนเรองของความสามารถทเกดขนเฉพาะตระกล หรอเฉพาะบคคลและสบเชอสายกนได บคลกและลกษณะของการเปนผน า เปนสงทมมาแตก าเนดและเปนคณสมบตเฉพาะตว สามารถถายทอดทางพนธกรรมได ผทเกดในตระกลของผน ายอมจะตองมลกษณะผน าดวย

ดวยความจ าเปนดงกลาวแลวการขบเคลอนองคกรจะขาดผน ามไดเลย เพราะเปนผก าหนดทศทางเดนตางๆ ขององคกร ท าใหเกดประสทธภาพและประสทธผลตอการบรหาร จดการองคกร ฉะนน

๑๐๖ http://www.baanjomyut.com/library/leadership/04.html

๑๑๔

สรปทฤษฎผน าออกเปน ๔ ยค ตามววฒนาการทางการศกษาเกยวกบ ภาวะผน า เรมแตครสตศกราช ๑๙๕๐-

๒๐๐๐ ดงแผนภมตอไปน

แผนภาพท ๔ แสดงววฒนาการของทฤษฎผน าในแตละยคตามล าดบถงปจจบน๑๐๗ ๑. ทฤษฎคณลกษณะภาวะผน า (Trait Theories)

ทฤษฎนเชอวาบคคลบางคนเกดมาพรอมดวยลกษณะบางประการทจะชวยสนบสนนใหเขาเปน ผน าได ซงหมายถงคณลกษณะดงน

๑.๑ บคลกภาพ (Personality) เปนเรองทตดมากบตวของบคคลแตละคนในสวนทสามารถปรบปรงแกไขใหดไดบคลกภาพดงกลาว คอ

๑) ความสามารถในการปรบตว เปนความสามารถของบคคล ๒) ความตองการทจะท า ซงอาจจะเปนความสามารถในสวนลกๆ มองไมเหนชดนกแตก

สามารถคนหาได ๓) ความมนคงทางอารมณ ซงแตละคนจะมนสยทางดานความคงทของอารมณ การควบคม

อารมณไดมากนอยเพยงใด ๔) ความเปนตวของตวเอง มอ านาจในการตดสนใจตางๆ ตามสภาพสงคม และวฒนธรรม ๕) ความอตสาหะ พยายาม หมายถง ความอดทนของแตละบคคลทจะพยายามฟนฝา

อปสรรคนานาประการ ๖) ความคดสรางสรรค ถอเปนพรสวรรคอยางหนง ทบคคลหนงมความสนใจในเรองใดเรอง

หนงโดยเฉพาะแลวคดออกมาเปนรปธรรม ๗) ความทะเยอทะยานเปนธรรมชาตของมนษยทตองการความสะดวกสบายเกดขน

ตลอดเวลาหากทกคนไดใชความคดดงกลาวอยตลอดเวลา เพราะการคดแตละคนนนยอมแตกตางกนออกไป

๑๐๗ นนทวรรณ อสรานวฒนชย, “ภาวะผน าทพงประสงคในยคโลกาภวตน : ศกษาจากหลกพทธ ธรรม”, วทยาน

พนธพทธศาสตรมหาบณฑต, (บณฑตวทยาลย : มหาวทยาลยมหาจฬาลงกรณราชวทยาลย, ๒๕๕๐), หนา ๑๘. อางใน กววงศพฒ, ภาวะผน า, พมพครงท ๓, (กรงเทพมหานคร : ศนยเสรมวชาชพบญช, ๒๕๓๙), หนา ๑๔.

ทฤษฎเกยวกบคณลกษณะ ของผน า

(Trait Theory)

ทฤษฎเกยวกบผน าตาม

สถานการณ

(Contingency Theory of

Leadership)

ทฤษฎเกยวกบ

พฤตกรรมของผน า

(Behavioral Theory)

ทฤษฎผน าเชงปฏรป

(Transformational

Leadership Theory)

๑๙๕๐ ๑๙๖๐ ๑๙๗๐ ๑๙๘๐ ๑๙๙๐ ๒๐๐๐

๑๑๕

๑.๒ ความรความสามารถ (Intelligence) สมองของคนเรานธรรมชาตสรางมาเพอ ใชสตปญญาใหเกดประโยชนตอสวนรวม ความรความสามารถจะเหนไดจาก

๑) เชาวปญญา คนทกคนมสตปญญาและความเฉลยวฉลาดแตกตางกนไปอาจจะดวย สาเหตหลายๆ ประการ ทงเรองพนธกรรม สภาพแวดลอม การแขงขน การฝกฝนตนเอง ใหเปนผทสนใจในการศกษาเลาเรยน

๒) ความแมนย าในการตดสนใจ เพราะเราตองท าการตดสนใจอยตลอดเวลาในการท างานการด ารงชวตการตดสนใจทแมนย าจงตองอาศยประสบการณ

๓) ระดบความร ทกคนไมสามารถศกษาเลาเรยนไดเทากน เพราะสมองแตละคน ไมสามารถรบอะไรไดอยางเตมท คอทบรรจความจ าไวเทากนกจรง แตการรบรการถายทอดอาจจะมบางสงบางอยางแตกตางกนออกไป เราจงวดระดบความรไดจากการศกษาในระดบสงๆขนไปของแตละคน

๔) ความคลองแคลวในการใชภาษา สอภาษาเปนเรองทส าคญอยางหนงของมนษยทก ชาต จะมภาวะของตนเองหรอไมกตามแตการพดถอเปนเรองของการสอความหมายใหสามารถเขาใจ กน ผน าทมความสามารถในการพด การเขยนยอมไดเปรยบกวา

๑.๓ คณลกษณะดานสงคม (Social Skill) การเขาสงคมเปนเรองของคน ทกคน เพราะคนเรา ไมสามารถอยคนเดยวในโลกได การเขาสงคมของแตละระดบตองมพธรตองแตกตางกน ออกไปตามสภาพการณและเหตการณนนคณลกษณะดานสงคมมดงน

๒) ความสามารถในการบรหาร งานบรหารเปนการใชศลป ซงแตละคนไมสามารถใชได ทดเทยมกน ดวยขอจ ากดตางๆ นานา การศกษาเลาเรยน กจะเปนสวนประกอบในการบรหารไดบาง เชนกน

๓) ความรวมมอ ถอเปนเรองส าคญมากในการเปนผน า เพราะผน าจะตองเปนผท สามารถชกจงใหผรวมงานตงใจท างานหรอท าตามทผน าตองการดวยความเตมใจ

๔) ความเปนทนยมชมชอบ เราคงจะเขาไปในงานเลยงและพบคนหนงซงจากสหนา ทาทางเปนบคคลทเรามองแลวเกดความรสกอยากรจก อยากทกทาย มความเลอมใสศรทธา ยงเมอ เหนเขาพดจาดวยแลวเกดความนยมชมชอบตามมา

๕) ความเปนนกการพด การทคนเราจะเปนนกการพดทดนน ตองอาศยปฏภาณ ไหวพรบมากมาย ตองเอาใจเขามาใสใจเราตองโนมนาวเรองใหญทเกดขนแกปญหาใหกลายเปนเรองเลกตองใชความสามารถหลายๆ ดานประกอบกนซงไมใชการพดเปนเพยงอยางเดยว

๑.๔ คณลกษณะดานกายภาพ (Physical Characteristics) ถอเปนเรองทตดตวมาอยางเหนไดชด ซงสงเหลานอาจสามารถแกไขปรบปรงดวยการใหอ านาจหรอรบประทานทถกสขลกษณะรวมทงการออกก าลงกายทเหมาะสมดวย คณลกษณะดานกายภาพมดงน

๑) สวนสง ถงแมทกคนไมสามารถสงทดเทยมแตกเปนทประจกษแลววาการรบประทาน อาหารทถกตองตามหลกโภชนาการนน มสวนท าใหคนสงได มใชเพยงเพราะพนธกรรมเพยงอยางเดยว

๒) น าหนก การควบคมน าหนก จะเหนไดชดเจน จากนกมวยเพราะการควบคมตางๆ ยอมเกดตามทเราตองการหรอเปนตามเปาหมายระหวางบคคลมนกจตวทยาไดท าการทดสอบเรอง น าหนกกบการเปนภาวะผน าเหมอนกนแตไมมความส าคญ

๑๑๖

๓) ความฝกฝน นบเปนสงทส าคญอยางมากในการด ารงชวต การทรางกายของคนเรา ไดรบการออกก าลงกาย การฝกฝนใหใชความคด การใชสมอง การนงสมาธลวนแลวแต มสวนท าให จตใจเยอกเยนสามารถพฒนาตนเองไปสความเปนผน าไดในทสด

๔) ความสมบรณของรางกาย การรกษาตนใหพนจากโรคภย ถอเปนอนประเสรฐตาม หลกพระพทธศาสนา ดงนนความสมบรณตองมสวนประกอบดานอนดวยเชน การรกษาความอบอนของ รางกายการผกผอนทเพยงพอ การออกก าลงกายอยางสม าเสมอเปนตน

สรปแลว คณลกษณะส าคญของการเปนผน าตามทฤษฎดงกลาว จะสามารถสงผลให ผน าท างานอยางมประสทธภาพ คอ

๑) ความเฉลยวฉลาด หมายถง ความสามารถและทกษะในการตดตอสอสารทจะ น าไปใชประโยชนในการจงใจ เพอทจะกอใหเกดหรอท าใหไดรบความรวมมอจากผ รวมงานหรอผ อย ใตบงคบบญชา หอสมดกลางมหาวทยาลยมหาจฬาลงกรณราชวทยาลย ๔๒

๒) ความเจรญวยดานสงคม หมายถง ความเปนผใหญทางดานอารมณ คอ มความสามารถในการรกษาไวซงความสงบทางใจ เมอแมหรอประสบชยชนะรวมถงความส าเรจตางๆ มการควบคมอารมณได มความเชอมนในตนเอง มความเคารพในตนเองและมความสนใจในขอบเขตทกวาง

๓) แรงจงใจภายใน เปนความปรารถนาทจะใหประสบความส าเรจเปนการตอบสนองความตองการระดบสงของมนษยทกคน

๔) ทศนคตดานมนษยสมพนธ หมายถง เปนผทยอมรบวาการรวมมอระหวางกนเปนสง สาคญและจ าเปนในการท างาน เพอใหเกดประสทธภาพนนเอง การตรวจสอบคณลกษณะขางตน ดเหมอนจะชวยในการบอกหรอชลกษณะทส าคญของผน า เปนเพยงรวาผน าเปนบคคลประเภทใดเทานน จงมการวจยอยางกวางขวางในระยะตอมาเชอวาภาวะผน ามลกษณะเปนพลวต (Dynamic process) เพราะในสถานการณจรงๆ ยงมปจจยอนอก ซงในแตละสถานการณยอมแตกตางกนออกไป ขนอยกบผน า ผตามหรอสถานการณตางๆ และดวยเหตผลดงกลาวนกไมมคณลกษณะใดทจะประกนไดวา หากบคคลใดมลกษณะอยางนนแลวจะประสบความส าเรจในการเปนผน า๑๐๘

๒. ทฤษฎพฤตกรรมผน า (Behavioral Theories)

ในชวงสงครามโลกครงท ๒ ซงเปนชวงทมการศกษาเกยวกบพฤตกรรมผน าในสหรฐอเมรกาเปน อยางมาก ผลงานทไดรบความสนใจอยางแพรหลายไดแก การศกษาของ มหาวทยาลยโอไฮโอสเตท (Ohio State Studies) และการศกษาของมหาวทยาลยมชแกน (University of Michigan Studies)

๑๐๘ กอบแกว ดลยจ านงค, “ภาวะผน าของผบรหารสตรมหาวทยาลยเอกชน : ศกษากรณมหาวทยาลย รงสต”,

วทยานพนธศลปศาสตรมหาบณฑต, (บณฑตวทยาลย : มหาวทยาลยรามค าแหง, ๒๕๔๑).

๑๑๗

๒.๑ การศกษาของมหาวทยาลยโอไฮโอสเตท (Ohio State Studies) จดท าขน เมอปลายป ค.ศ.๑๙๔๐ โดยสถาบนวจยธรกจแหงมหาวทยาลย Ohio State ไดออกแบบสอบ เกยวกบพฤตกรรมผน า ซงผลจากการศกษาพบวา พฤตกรรมของผน าสามารถแบงออกได ๒ มต๑๐๙ คอ

๑. ผน าทมงงาน (Initiating Structure) หมายถง ผน าทมการก าหนดรปแบบการ ท างานใหแกผใตบงคบบญชาวาตองการท าอะไร และผน าจะรเรมโครงสรางทจ าเปนในการปฏบตงาน

๒. ผน าทมงความสมพนธ (Consideration) หมายถง ผน าทใหความอบอน ความเปนมตรและบรรยากาศทดแกผใตบงคบบญชา

๒.๒ การศกษาของมหาวทยาลยมชแกน (University Michigan studies) จดท าขนโดย Rensis Likertet และคณะแหงมหาวทยาลย Michigan ไดสมภาษณผน า และผใตบงคบบญชา ผลจากการศกษา พบวา พฤตกรรมผน า สามารถแบงออกไดเปน ๒ มต เชนเดยวกบการศกษาพฤตกรรมผน าของมหาวทยาลย Ohio State๑๑๐

๑.ผน าทใหความส าคญกบงาน (Job-Centered) เปนแบบทผน าควบคม ผใตบงคบบญชา อยางใกลชดใชสงจงใจตางๆ เพอกระตนการผลตและการก าหนดอตราผลผลตดวย การใชเทคนคตางๆ เชน การศกษาการเคลอนไหวและเวลา เปนตน

๒. ผน าทใหความส าคญกบคนงาน (Employee - Centered) เปนแบบทผน าให ความสนใจความอยดกนดของผใตบงคบบญชา การสรางกลมงานทมประสทธภาพ และการใหทกคน มอสระในการท างาน เพอใหบรรลวตถประสงคตามทก าหนดไว

๒.๓ ทฤษฎตาขายการบรหาร (Managerial grid theory)

เบลค และมตน (Blake and Mouton)๑๑๑ เปนผเสนอทฤษฎน เขากลาววาผน าทมประสทธภาพนนตองเนนทงงาน (Concern of production) และเนนทงคน (Concern of people) ทฤษฎตาขาย การบรหารแบงรปแบบการบรหารออกเปน ๕ รปแบบ คอ

๑) ผ น าแบบม งเนนงาน (๙,๑) ( Impoverished authority-compliance)ผ น าแบบน จะมงเนนงานมากกวาเนนคน มงแตท างานใหส าเรจโดยไมค านงถงความตองการของคน จะเขมงวดตอวธการท างานและระเบยบแบบแผนอยางเครงครดรปแบบการบรหารงานจะเปนแบบการใชอ านาจและตองการใหผใตบงคบบญชาเชอฟง

๑๐๙ พรชย ลขตธรรมโรจน, “พฤตกรรมองคการ”, (กรงเทพมหานคร : โอเดยนสโตร, ๒๕๔๕), หนา ๑๑๘. ๑๑๐ Rensis Likertet, New Patterns of Management, (New York : McGraw-Hill,1961), pp. 6 - 7. ๑๑๑ Robert Blake and Jane S. Mouton, The Managerial Grid, (Houston Texas : Gulf Publishing,

1964), p.70.

๑๑๘

๒) ผน าแบบมงเนนคน (๑,๙) (Country club management) ผน าแบบนตรงกนขามกบแบบ มงเนนงาน โดยจะเนนคนเปนหลกเนนงานนอย และจะเนนการรกษาสมพนธภาพระหวางบคคลทราบรน ตองการใหผใตบงคบบญชาเกดความพงพอใจในการปฏบตงาน

๓) ผน าแบบปลอยปละละเลย (๑,๑) (Improverished management) ผน าแบบนม ความสนใจตามากทงงานและคนมกจะบรหารงานในลกษณะท างานประจ าไปเรอยๆ ไมมจดมงหมาย ตองการเพยงแคใหตนเองเปนสวนหนงขององคกรเทานน

๔) ผน าแบบเดนสายกลาง (๕,๕) (Middle of the road management) ผน าแบบน เปนผทใหความส าคญกบงานและคนในระดบปานกลาง เปนบคคลทชอบประนประนอม จะสรางผลงานในระดบ ปานกลางเขาจะท างานใหส าเรจลลวงไปโดยไมมการคาดหมายทสงมากนก

๕) ผน าแบบทมงาน (๙,๙) (Team management) ผน าแบบนมงเนนทงงานและคนเนนการ รวมมอกนท างานและมงเนนการท างานเปนทม เนนบรรยากาศการท างานทชวยเหลอกนไววางใจกน และเคารพซงกนและกนเพอใหงานประสบความส าเรจ

เบลคและมตนเสนอวาผน าทดทสดคอผน าแบบทมงาน (๙,๙) ซงใหความสนใจมากทงงานและคนเพอใหเกดผลส าเรจสงสดในการบรหารงาน

๒.๔ ทฤษฎการบรหาร ๔ ระบบ (System & Management)

แนวคดการบรหารองคกรแบบใหม (New patterns ofmanagement) และสรปลกษณะการ บรหารออกเปน ๔ รปแบบ คอ

๑) รปแบบระบบเผดจการเอาเปรยบ (Exploitativeauthoritative) ผน าแบบน จะเขมงวดกบ ผใตบงคบบญชา ไมใหความไววางใจผใตบงคบบญชา การบรหารงานขาดความเชอใจ และความไววางใจกน ใชกระบวนการสอสารนอยมาก การบรหารงานจะใชวธการขมข และลงโทษความสมพนธจะเปนไปในลกษณะของความหวาดกลว ทงนเพอผลประโยชนของผน า

๒) รปแบบระบบเผดจการแบบพระเดชพระคณ (Benovolentauthoritative) ผน ายงคงเปนผตดสนใจอยอนญาตใหผใตบงคบบญชาตดสนใจไดบางแตตองอยภายใตขอก าหนดของผบรหารใชกระบวนการสอสารนอย การจงใจใหท างานใชวธการใหรางวลและการลงโทษ

๓) รปแบบระบบปรกษาหารอ (Consultative) ผน ามความไววางใจ และเชอถอ ผใตบงคบบญชา จะรบฟงความคดเหนของผใตบงคบบญชา แตผน ายงคงเปนผตดสนใจในขนตอนสดทาย ผน าและผใตบงคบบญชามความไววางใจกนคอนขางสง จงใจผปฏบตงานโดยการใหรางวล และท าใหผปฏบตงานมสวนรวมในการท างาน มการลงโทษเปนบางครง

๑๑๙

๔) รปแบบระบบมสวนรวม (Participative) ระบบนผน าและผปฏบตงานมความเชอถอและไววางใจกน มการปรกษาหารอและตดสนใจรวมกน ผใตบงคบบญชามสวนรวมในการ ตงเปาหมายขององคกร รวมกนพฒนาวธการท างาน ผปฏบตงานมความพงพอใจในงานคอนขางสงระบบมสวนรวมนเปนระบบท ลเครทใหการสนบสนนมากทสด๑๑๒

๓. ทฤษฎตามสถานการณ (Situational or Contingency Leadership Theories)

แนวคดผน าตามสถานการณ (Situational Approach) มความเชอวาสถานการณเปน สวนประกอบ ทส าคญทสดในการบรหารของผน าเพราะประกอบดวยตวแปรตางๆ มากทสด ลกษณะส าคญของทฤษฎผน าตามสถานการณมดงน

๓.๑ รปแบบภาวะผน าเชงตอเนอง (Continuum of leadership behavior) แทนเนมบม และชมดทเปนนกทฤษฎกล มแรกทช ให เหนว า มป จจยทม อทธพลต อการเลอกใชแบบความเปนผ น าซงไดแก ๑) แรงกดดนทางผบรหาร ๒) แรงกดดนทางผใชบงคบบญชา และ ๓) แรงกดดนทางสถานการณ แทนเนมบมและชมดท ไดสรางแบบจ าลองเชงตอเนองของพฤตกรรมผน าทเกยวของกบระดบของอ านาจหนาททผใตบงคบบญชาใช และความเปนอสระทใหแก ผใตบงคบบญชา ถาผน าเนนทผบรหาร (Leader-centered) กจะ เปนลกษณะทมการควบคมในระดบสงใหอสระกบผ ใตบงคบบญชา แตถาผน าเนนทผ ใตบงคบบญชา (Employee-centered) ก จะเปนลกษณะทใหอสระกบผใตบงคบบญชาสงและมการควบคมในระดบคาตามทศนะของ แทน เนมบม และ ชนดท ผน าทมประสทธภาพมากทสดไมใชผน าแบบเผดจการหรอแบบประชาธปไตย แตเปนผน าทตองมความยดหยนสามารถเลอกใชแบบความเปนผน าอยางใดอยางหนง ใหเหมาะสมกบสถานการณทเผชญอย๑๑๓

๓.๒ ทฤษฎผน าตามแบบจ าลองของฟดเลอร (Fiedler’s Contingency Theory) ฟดเลอรไดสรางแบบจ าลองผน าตามสถานการณ ซงมปจจยสถานการณอย ๓ ปจจยทมอทธพลตอประสทธภาพของผน า๑๑๔ คอ

๑) สมพนธภาพระหวางผน ากบผใตบงคบบญชา (Leader-member relations) ถาหากผน ากบผใตบงคบบญชาสามารถเขากนไดด และผใตบงคบบญชายอมรบความสามารถของผน าแลวผน าคนนนกจะมอ านาจและอทธพลมากกวาผน าทไมมใครเคาระนบถอและไมไววางใจ

๑๑๒ พระธรวฒน ธรว โส (พศจาร), ภาวะผน าของผบรหารองคการบรหารสวนต าบลใน อ าเภอบอเกลอ จงหวดนาน

ตามหลกพรหมวหาร ๔, พทธศาสตรมหาบณฑต, (บณฑตวทยาลย มหาวทยาลยมหาจฬาลงกรณราชวทยาลย, ๒๕๕๖), หนา ๔๖.

๑๑๓ เนตรพณณา ยาวราช, ภาวะผน า และผน าเชงกลยทธ, (กรงเทพมหานคร : เซนทรลเอกซเพรส, ๒๕๔๖), หนา ๖๖ - ๖๘.

๑๑๔ Fred E.Fiedler and Martin M.Chemers, Leadership and Effective Management, (Glenview, III. :Scott, Foresman, 1974), p.80.

๑๒๐

๒) โครงสรางของงาน (Task structure) คอความแนนอนชดเจนเกยวกบโครงสรางของ งานฟดเลอรกลาววา หากโครงสรางของงานจดไวอยางมระเบยบแบบแผน จะท าใหผน ามอทธพลมากกวางานทมโครงสรางไมชดเจนหรอคลมเครอ

๓) อ านาจตามต าแหนงหนาท (Position power) หมายถงอ านาจทเปนทางการทกลมหรอองคกรไดก าหนดให ถามการก าหนดอ านาจหนาทไวมากผน ากจะมอทธพลอยเหนอ ผใตบงคบบญชาอยางชดแจง ตวอยางเชนอ านาจในการลงโทษ การวาจาง การใหออก เปนตน ปจจยทง ๓ ปจจยนมอทธพลตอรปแบบของผน า ซง Fiedler ไดน าปจจยดงกลาวมา ผสมกนออกมาเปนสถานการณตางๆ ๘ สถานการณ

ความสอดคลองระหวางสถานการณกบรปแบบของผน า ตามแนวคดของฟดเลอร

แผนภาพท ๕ ตวแบบความเปนผน าตามสถานการณของ Fiedler

จากการศกษาพบวาหากสถานการณมลกษณะความสมพนธระหวางผน ากบผ ใตบงคบบญชาด โครงสรางของงานแนนอนและอ านาจของผน าสง รปแบบผน าทมประสทธผลมากทสดคอ ผน าแบบมงงาน (สถานการณท ๑) แตหากความสมพนธระหวางผน ากบผใตบงคบบญชาด โครงสรางงานไมแนนอน และอ านาจของผน า รปแบบผน าทมประสทธผลมากทสด คอ ผน าแบบ มงความสมพนธ (สถานการณท ๔) ฉะนนผน าแบบมงงานจะมประสทธผลตอเมอสถานการณ เอออ านวยแตผน าแบบมงความสมพนธจะมประสทธผลตอเมอสถานการณไมเอออ านวยภายใตสภาวการณแบบปานกลาง

กลาวโดยสรป สถานการณ ๑,๒,๓ และ ๘ ควรใชรปแบบผน าแบบมงงาน สวน สถานการณท ๔,๕,๖ และ ๗ ควรใชรปแบบผน าแบบมงความสมพนธ ทฤษฎภาวะผน าตามสถานการณน เฮอรเซยและบลนชารดไดพฒนาขนจากการวจยทได ท าอยางกวางขวาง ทฤษฎน ตงอยบนรากฐานขององคประกอบ ๓ ประการ๑๑๕ คอ

๑. ปรมาณของค าสง (พฤตกรรมดานงาน) ทผน าแสดงออกในแตละสถานการณ ๒. ปรมาณการสนบสนนทางอารมณ-สงคม อนเปนพฤตกรรมดานมนษยสมพนธท ผน าเปนผก าหนด

ในแตละสถานการณ

๑๑๕ วสทธ มะณ, ภาวะผน ากบการบรหาร : กรณศกษาเจาส านกเรยนพระปรยตธรรม (มปท : ,มปป.), หนา ๕๔

- ๕๕.

๑๒๑

๓. ระดบวฒภาวะ ของผตามหรอกลม ทแสดงออกในการปฏบตงานทไดรบมอบหมาย จากองคประกอบดงกลาว เฮอรเซยและบลนชารด (Hersey & Blanchard) ไดแบง รปแบบภาวะผน าออกเปน ๔ รปแบบ ดงน

๑) แบบการบอกกลาวหรอสงงาน หมายถง การมอบงานทไมยากเกนความสามารถของ ผใตบงคบบญชา และก ากบดการท างานอยางใกลชดตามรปแบบผน าแบบมงงาน ไมมงความสมพนธกบ ผใตบงคบบญชา เหมาะส าหรบการใชในสถานการณ ทผใตบงคบบญชามความพรอมต ามาก

๒) แบบการสอนงานหรอขายความคด หมายถง การท างานดวยทาทและบรรยากาศทให เกยรตสนบสนนชกชวนใหคลอยตาม โดยใช รปแบบผ น าแบบทงม งงาน และม งความสมพนธควบค กนไป เหมาะส าหรบสถานการณทผใตบงคบ บญชามความพรอมคอนขางต า คอ ไมเกงแตเตมใจหรอ มความเชอมนในตนเอง

๓) แบบการรวมงานหรอมสวนรวม หมายถง การเนนการแลกเปลยนความคดและรวมคดรวมตดสนใจเกยวกบทศทางของการท างาน โดยใชรปแบบผน าแบบไมมงงาน แตมงความสมพนธสงเหมาะส าหรบสถานการณทผใตบงคบบญชามความพรอมคอนขางสง คอ เกงแตไมเตมใจหรอขาดความเชอมนใน ตนเอง

๔) แบบการมอบหมาย หมายถง การปลอยใหกลมตดสนใจและรบผดชอบในเรองงาน โดยใช รปแบบผน าแบบไมมงงาน และไมมงความสมพนธเหมาะส าหรบสถานการณทผใตบงคบบญชามความพรอมสง คอ เกงและเตมใจ หรอมความเชอมนในตนเองสง

๓.๓ ทฤษฎเกยวกบผน าของวรม และเยทตน (Vroom and Yetton Model)

วรมและเยทตน อธบายรปแบบผน าทเหมาะสมภายในสถานการณอยางใดอยางหนงโดยเฉพาะ แบบของผน าจะก าหนดตามความมากนอยของการมสวนรวมในการตดสนใจของผใตบงคบบญชา โดยเขาไดน าแนวคดมากการแทนเนมบมและชมดท (Tannenbaum and Schmidt) และพฒนามาเปนรปแบบการ ตดสนใจของผน าซงมอย ๕ รปแบบดวยกน ดงน๑๑๖

๑) ผน าแกปญหาหรอตดสนใจโดยใชขอมลทตนเองมแลวเทานน (Autocratic I)

๒) ผน ารบขอมลทจ าเปนของผใตบงคบบญชาแลวจงตดสนใจแกปญหาดวยตนเอง โดยอาจจะบอกหรอไมบอกปญหานนกบผใตบงคบบญชา ผใตบงคบบญชาไมมสทธในการเสนอความเหนหรอรวมตดสนใจ (Autocratic II)

๑๑๖ Vroom and Yetton, Management : Principles and Practices for Tomorrow’s Leaders, 3rd

ed., (New Jersey : Pearson Education, Inc., 2004), pp.308 -309.

๑๒๒

๓) ผน ายอมใหผใตบงคบบญชามสวนรวมในการแสดงความคดเหนหรอเสนอแนะแนวทางในการ แกปญหาเปนรายบคคลหรออาจขอค าแนะน าตางๆ เทาทจ าเปนแลวจงตดสนใจแกปญหาดวยตนเอง โดยอาจน าหรอไมน าขอเสนอแนะของผใตบงคบบญชาเขามารวมตดสนใจดวย (Consultative I)

๔) ผน ายอมใหผใตบงคบบญชามสวนรวมในการแสดงความคดเหนหรอเสนอแนะ แนวทางในการ แกปญหาหลงจากนนผน าจะรวบรวมความคดเหนทงหมดมาพจารณาแลวจงตดสนใจแกปญหาดวยตนเอง ซงการตดสนใจนอาจจะสะทอนหรอไมสะทอนใหเหนถงอทธพลของผตามกได (Consultative II)

๕) ผน ายอมใหผใตบงคบบญชามสวนรวมในการแสดงความคดเหนหรอเสนอแนะ หลงจากนนผน าและผตามจะรวมกนสรางและประเมนทางเลอกในการแกปญหา โดยใชมตของกลมผน าไมพยายามทจะใชอทธพลของตนเพอใหยอมรบวธการแกปญหาในแบบทตนตองการแตเตมใจทจะยอมรบและน าเอาวธแกปญหาของกลมไปปฏบต (Group decision)

รปแบบผน าทง ๕ รปแบบจะเหมาะสมกบสถานการณอยางใดอยางหนงเทานน ผน าจะเลอกใชรปแบบใดขนอยกบปจจยส าคญ ๒ ประการ คอ ผน าแนใจวาการตดสนใจนนมคณภาพและผน าแนใจวาการตดสนใจนนสมาชกในกลมยอมรบวาจ าเปนตอการด าเนนงานอยางมประสทธภาพ

๓.๔ ทฤษฏวถทางสเปาหมายของ Evens & House

มารตน จ. อแวนส และโรเบรต เจ. เฮาส (Martin G. Evens และ Robert J. House) ไดเสนอรปแบบผน าทเรยกวา ทฤษฏวถทางส เปาหมาย (Path-Goal Theory) ซงเปนทฤษฏความคาดหวง (Expectency Theory) ในเรองการจงใจในการท างานทฤษฏนเชอวาผน าจะตองสรางคานยมหรอใหรางวล แกผใตบงคบบญชาเพอใหบรรลผลส าเรจตามเปาหมายทไดวางไว Evens & House ไดแบงผน าออกเปน ๔ แบบ คอ๑๑๗

๑) ผน าแบบชน า (Directive Leader Behavior) ผน าแบบนจะใหผใตบงคบบญชาไดรถงสงทตวเองคาดหวงมการก าหนดแนวทางและชน าและมการก าหนดตารางการท างาน

๒) ผน าแบบสนบสนน (Supportive Leader Behavior) ผน าแบบนจะใหความเปนมตร มการจดสวสดการแกผใตบงคบบญชาและใหความเปนธรรมกบทกคน

๓) ผน าแบบมสวนรวม (Participative Leader Behavior) ผน าแบบนจะใหค าปรกษาทดแก ผใตบงคบบญชาและเปดโอกาสใหผใตบงคบบญชาไดเขามามสวนรวมในการตดสนใจ

๑๑๗ Martin G. Evans, “The Effect of Supervisory Behavior on the Path-Goal Relationship”,

Organization Behavior and Human Performance, (May,1970), pp.277-298.

๑๒๓

๔) ผน าแบบมงความส าเรจ (Achievemennt-Oriented Leader) ผน าแบบนจะตงเปาหมายท ทาทายไวและคาดหวงวาผใตบงคบบญชาจะปฏบตงานไดในระดบสง รวมทงใหความเชอมนในความสามารถของผใตบงคบบญชาอกดวย

กลาวโดยสรปวา ทฤษฎผน าตามสถานการณนนมงศกษาแบบผน าทเหมาะสมกบสถานการณตางๆ ผน าตองรจกแสดงแบบภาวะผน าของตนใหเหมาะสมกบสถานการณหรอเงอนไขในเวลานนๆความส าเรจในการเปนผน านนขนอยกบความเหมาะสมระหวางพฤตกรรมของผน ากบพฤตกรรมของผรวมงานและสถานการณตางๆซงสงเหลานตองมความสมพนธกนอยางเหมาะสม

๔. ทฤษฎความเปนผน าเชงปฏรป (Transformational Leadership Theories)

แนวคดทฤษฎนเรมตนตงแตทศวรรษ ๑๙๘๐ เปนตนมาซงทฤษฎนไดบงบอกถงกระบวนการ เปลยนแปลงในตวบคคล โดยผน าจะมงเนนการเปลยนแปลงเรองคานยม คณธรรม มาตรฐานและการมอง การณไกลไปในอนาคต ผน าเชงปฏรปจะใหความส าคญตอการประเมนเพอทราบถงระดบแรงจงใจของผตาม แลวพยายามหาแนวทางตอบสนองความตองการและปฏบตตอผตามดวยคณคาความเปนมนษยโดยสาระ ของทฤษฎแล วภาวะผ น าแบบเชงปฏรปจะกว างขวางครอบคลมแนวคดของภาวะผ น าโดยเสน หา (Charismatic leadership) ภาวะผน าเชงวสยทศน (visionary leadership) รวมทงภาวะผน าเชงวฒนธรรม (Cultural leadership) ดวย

ภาวะผน าเชงปฏรปจงเปนทฤษฎภาวะผน าทสามารถใชในการอธบายกระบวนการอทธพลไดอยาง กวางขวาง ตงแตระดบจลภาคระหวางผน ากบผตามเปนรายบคคลไปจนถงระดบมหาภาคระหวางผน ากบบคลากรทงองคการ ตลอดจนทงระบบวฒนธรรม แมวาโดยบทบาทหลกของผน าเชงปฏรปกอใหเกดการเปลยนแปลงตางๆ ขนในองคการกตามแตตลอดเสนทางของกระบวนการ เปลยนแปลงดงกลาว ผน ากบผตามจะผกพนตอกนอยางมนคง ทฤษฎภาวะผน าเชงปฏรปแบบเปลยนสภาพไดรบการยอมรบวามความสอดคลองกบสถานการณของโลกในยคทมความเปลยนแปลงเกดขนอยตลอดเวลามากทฤษฎหนงในปจจบน๑๑๘

กลาวโดยสรปไดวา ภาวะผน าแบบเชงปฏรป เปนแนวคดลาสดแนวคดหนงทมมมมอง ตอภาวะผน า คอนขางกวางขวางอธบายถงกระบวนการวา ผน าจะสามารถสรางแรงดลใจแกผตาม เพอใหคนเหลานนท างานใหบรรลผลดยงขนไดอยางไร แนวคดนจงย าถงความจ าเปนทผน าจะตองมความเขาใจและสามารถปรบตวใหสอดคลองกบความตองการและแรงจงใจของผตามผน าแบบเชงปฏรปไดรบการยอมรบวาเปนผน าของ การเปลยนแปลงได วธแสดงบทบาททเปนตวอยางทดแกผอนเปนผสรางวสยทศนและท าวสยทศนใหเกดความชดเจนไปสการปฏบตใหกบองคการเปนผกระจายอ านาจการตดสนใจใหผตามเพอสามารถปฏบตไดมาตรฐานสงเปนผวางตนไดเหมาะสมจนเปนทไววางใจแกผอนและเปนผทสามารถสรางความเขาใจไดในทกประเดน ทเกยวกบการด าเนนชวตของ องคการ

๑๑๘ พระวศษฐกล สรป โ (สดารกษ), “การประยกตหลกธรรมเพอพฒนาผน าทพงประสงคในยค โลกาภวตน”,

วทยานพนธพทธศาสตรมหาบณฑต, (บณฑตวทยาลย : มหาวทยาลยมหาจฬาลงกรณราชวทยาลย, ๒๕๕๔).

๑๒๔

จากการศกษาทฤษฎภาวะผน า สรปไดวา ภาวะผน าเกดขนไดทงทางพนธกรรมหรอสญชาตญาณ (Instinct) และสถานการณ เวลา โอกาส สภาพแวดลอมทางสงคม ภาวะผน านนเปนศลปะส าหรบบรหารจดการและเปนจดศนยกลางของพฤตกรรมคอ ใชอ านาจ อทธพล ตามบทบาทหนาท เพอใหบรรลความส าเรจ ดงนน ผน าสงฆคอเจาอาวาสและผน าชมชน ถาไมมภาวะผน าจะโดยก าเนดและสภาพแวดลอมก าหนดกตาม จะมผลท าใหการบรหารงานขาดประสทธภาพหรอประสบความลมเหลว

๕. การพฒนาภาวะผน าในองคกร

ผน ามไดเปนมาตงแตเกด แตสามารถเรยนรและพฒนาได การเปนผน านนจะตองมหลกยดและมประสบการณหลกยด คอแนวคดตางๆของนกวชาการ ทฤษฎตางๆเกยวกบผน าและผลการวจยคนควาเกยวกบผน าส าหรบประสบการณนนเปนปฏสมพนธระหวางบคคลกบสงแวดลอมอาจเปนประสบการณตรงหรอประสบการณออม อาจเปนผลจากการไดปฏบตเองหรอเหนผอนปฏบต ดงนนการพฒนาภาวะผน ายอมมความจ าเปนอยางยงโดยมเปาหมายทส าคญคอ

๑) เพอใหทราบจดแขงและจดออนของตนเอง โดยธรรมชาตแลวเรามกจะมองตวเราเองไมคอยเปน แตการพฒนาภาวะผน าจะท าใหเราไดขอมลยอนกลบซงจะชวยท าใหเรารจกตนเองไดดขน

๒) เพอพฒนาทกษะทจ าเปนทยงบกพรองอย เมอทราบวามทกษะอะไรบางทจ าเปนตองพฒนากตองหาโอกาสในหารฝกอบรมหรอเพมประสบการณหรอเรยนรจากบคคลอนเพอสรางความเขาใจและพฒนาทกษะนนๆ

๓) เพอทดแทนจดออนของตนเอง คนทกคนยอมมจดออนในตนเอง ผน าจ าเปนตองพฒนาการมอบหมายงานใหบคคลทมจดแขงในเรองนนเปนผท าหนาทแทน เชน การพฒนาทมบรหาร เปนตน

ดงนน ในการพฒนาภาวะผน านนมแนวทางในการพฒนา ๕ วธดวยกน ดงน ๑.การศกษา การไดรบการศกษาอยางเปนทางการมหลกสตรและระยะเวลาก าหนดไวชดเจน เชน

หลกสตรปรญญาโทและปรญญาเอก เปนตน ๒.การฝกอบรม เปนการพฒนาความรและทกษะเฉพาะอยางของการเปนผน า ซงมหลายวธเชน

การสรางสถานการณจ าลอง เกมการบรหาร เปนตน ๓.การสรางประสบการณ เปนการเรยนรจากการท างาน การมโอกาสท างานททาทายมากยอมม

โอกาสเรยนรมาก การแสวงหาโอกาสในหารท างานททาทายจงเปนวธการพฒนาภาวะผน าไดวธหนง ๔.การเรยนรจากตนเอง ตองการเรยนรจากความส าเรจหรอความลมเหลวของตนเองเปนวธการ

พฒนาผน าทดอกวธหนง โดยเฉพาะการเรยนรจากความผดพลาด ท าใหทราบจดออนหรอขอจ ากดของตนเอง แลวน ามาปรบปรงแกไข๑๑๙

๑๑๙ สรพล สยะพรหม และคณะ, ทฤษฎองคการและการจดการเชงพทธ, (กรงเทพมหานคร : โรงพมพมหาจฬา

ลงกรณราชวทยาลย, ๒๕๕๕), หนา ๒๒๓๘-๒๒๔.

๑๒๕

การพฒนาการเปนผน าดวยวธการทง ๕ ประการทกลาวมาน เปนการน าไปสประสทธผลของผน า

๖.องคประกอบของภาวะผน า ภาวะผน านนมปจจยทเปนองคประกอบหลก ๔ ปจจย อนไดแก ๑. ผน า (Leader) หมายถงตวบคคลทน ากลม มบคลกอปนสยในการเปนผน าเพอใหผตามเกดความ

ไววางใจ และสามารถกระตนผตามใหกระท าการตางๆ ใหประสบความส าเรจ ๒. ผตาม (Followers) หมายถง บคคลหรอกลมบคคลทรบอทธพลจากผน าทตองการรปแบบภาวะ

ผน าทแตกตางกนขนอยกบ พนฐานความเขาในในธรรมชาตของมนษย ๓. การสอความหมาย หมายถง การสอความหมายสองทางไมเพยงแตการใชค าพดยงรวมถงการท าให

ดเปนตวอยาง ๔. สถานการณ (Situation) หมายถง เหตการณและสภาพแวดลอมทเกดขนในสถานการณทแตกตาง

กน จงตองใชวจารณญาณทเหมาะสมกบแตละสถานการณ

๗.คณลกษณะของภาวะผน า ลกษณะผน า โดยพจารณาจากการบรหารงาน โดยแบงออกเปน ๔ แบบ ดงน๑๒๐ ๑) ผน าแบบเจาระเบยบ ผน าแบบนมกจะถอระเบยบแบบแผนเปนส าคญไมชอบใหมการเปลยนแปลง

มลกษณะคลายกบผน าแบบอตตนยม การสงการมกใชกฎระเบยบ เปนเครองมอ โดยยกเหตผลในระเบยบมาใชในการปฏบตงานมากกวาการตดตอสอสาร สงงานมกเปนไปในทศทาง เดยวกน

๒) ผน าแบบบงการ ผน าทชอบใชอ านาจในการปฏบตงานขาดหลกมนษยสมพนธ ท างานแบบสงการเพอแสดงถงการมอ านาจและความสมพนธในการท างาน

๓) ผน าแบบจงใจ เปนผน าทปฏบตงานใหผใตบงคบบญชารวมพจารณาแสดงความคดเหนและ เปนการบรรเทาตอตานไปดวยการตดตอสงงานเปนแบบสองทศทาง

๔) ผน าแบบรวมใจ เปนผน าทนยมการปรกษาหารอและเสรมสรางความสมพนธอนดระหวางผบงคบบญชา ยดหลกประนประนอมและแลกเปลยนความคดเหนซงกนและกน ในฐานะผรวมงานอาศยศลปะการจงใจ เมอประสงคใหผรวมงานปฏบตอยางใดอยางหนง ใหความรวมมอรวมใจในการแสดงความคดเหนและการปฏบตงาน

ลกษณะของผน าอกอยางหนงแบงออกเปน ๓ แบบ คอ๑๒๑

๑) ผน าแบบอตตาธปไตย โดยพจารณาจากพฤตกรรมของผน าและการก าหนดนโยบาย ของผน า ซงผ

น าประเภทน จะตดสนใจเอง ไมใหกลมตดสนใจ มลกษณะถอตว และมความภมใจใน ตวเอง

๒) ผน าแบบประชาธปไตย เปนผน าทใหสมาชกของกลมมสวนรวมในการตดสนใจ จะก าหนดนโยบาย

และลงมอกระท าโดยใชความคดเหนจากกลม มการแบงงานกนท าและผท าแบบนจะ มการเนนทการสราง

ความเขาใจอนดตอกน

๑๒๐ สมพงษ เกษมสน, “การบรหาร”, หนา ๓๖๔. ๑๒๑ มนตร ธรธรรมพพฒน, จรยธรรมกบภาวะผน า, หนา ๒๑.

๑๒๖

๓) ผน าแบบเสรนยม เปนผทใหเสรภาพเตมท ปราศจากการมสวนรวมของตวผน า เวนแตจะมการรอง

ขอใหผน า เขามามสวนรวม ผน าจะเปนผใหขอแนะน ากจกรรมของสมาชก โดยพยายามจะไมเขาไปเกยวของ

ในการปฏบตการ

สรปลกษณะทดของผน าคอ มการศกษาด เฉลยวฉลาด เชอมนในตนเองมสวนรวมในกจกรรมขององค

การและสงคม มความคดรเรมสร างสรรคมความรบผดชอบ ความสามารถในการปรบตวปรบอารมณ

สถานภาพทางเศรษฐกจและสงคมด มงมนทจะสรางผลงานและมาตรฐานในการท างาน มความสามารถในการ

ตดสนใจ มเหตผลฟ งความคดเหนของผ อน ส งเสรมให ผ ใตบงคบบญชาก าวหน า มความยตธรรม

มความสามารถในการจงใจผ อนไดด มความสามารถในการคดเลอกและพฒนาผใตบงคบบญชาสรางความ

สามคคมความเหนอกเหนใจผ อน มความซอสตยสจรตใจ๑๒๒ ผน าทดตองมความตนตวมความสามารถในการ

ตดสนใจรวดเรวและถกตอง มความสามารถในการจงใจคนมความรบผดชอบและมความฉลาดรอบรทนโลกทน

เหตการณและมความสามารถในการแกปญหาใหส าเรจลลวงไปไดดวยด๑๒๓

๘.สรปทายบท

การศกษา ภาวะผน า อยางมระบบไดด าเนนการตอเนองมารวมรอยปเกดมมมองและความเชอตางๆ

ทพฒนามาเปนทฤษฎภาวะผน าจ านวนมากมายในทนจะแบงเปนกลมทฤษฎและยกมาเปนตวอยางเพยงบาง

ทฤษฎ เรมดวยทฤษฎคณลกษณะของผน า กลมทฤษฎเชงพฤตกรรม ตวอยางบางทฤษฎเชงสถานการณ

ทฤษฎผน าเชงวรบรษ หรอภาวะผน าใหมโดยเสนหาบางทฤษฎและประเดนทเปนแนวโนมทเกยวกบภาวะผน า

ในอนาคต ซงมค าส าคญอย ๒ ค าทจ าเปนตองเขาใจในเรมแรก กคอค าวา "leadership" ซงมกเรยกวา"ภาวะ

ผน า" หรอ "การเปนผน า" โดยค านงถงประสทธภาพผน าทเขมแขงจงจะท าใหเกด ประสทธผลไดสงสด

โดยเฉพาะภายใต ภาวะของโลก ทมพลวตสง ยอมตองการไดผน าทกลาทาทายตอการด ารงสถานภาพเดม

มความสามารถใน การสรางวสยทศน และสามารถในการดลใจสมาชก ทงตองอาศยความเชอมโยงจากทฤษฎ

ทเกยวของกบภาวะผน าหลายๆทฤษฎ เพอสรางองคการใหมความมงมนตอความส าเรจตามวสยทศนนน แตก

ยงตองมการบรหาร ทสามารถก าหนดรายละเอยดของแผนงาน สามารถออกแบบโครงสรางทมประสทธภาพ

ขององคการรวมทงตดตามตรวจสอบดแลการปฏบตงานประจ าวนอกดวย

๑๒๒ กว วงศพฒ, ภาวะผน า, (กรงเทพมหานคร : ศนยเสรมวชาชพบญช, ๒๕๓๖), หนา ๑๐๖-๑๑๐. ๑๒๓C.J. Bernard, Education for Executive in Reading in Human Relations, (Edited by Dubin

Robert, New Jercy : Prentice - Hall., 1961), p. 44.

๑๒๗

ค าถามทายบท

๑. ภาวะผน าหมายถงอะไร อธบาย ๒. จงยกตวอยางทฤษฎภาวะผน ามา ๑ ทฤษฎ พรอมอธบาย

๓.แนวทางในการพฒนา ภาวะผน านนมดวยกนกวธ อะไรบาง

๔.คณลกษณะของภาวะผน าแบงออกเปนกแบบ อะไรบาง

๑๒๘

อางองทายบท

กอบแกว ดลยจ านงค. “ภาวะผน าของผบรหารสตรมหาวทยาลยเอกชน : ศกษากรณมหาวทยาลย รงสต”. วทยานพนธศลปศาสตรมหาบณฑต. บณฑตวทยาลย : มหาวทยาลยรามค าแหง, ๒๕๔๑.

กว วงศพฒ. ภาวะผน า. พมพครงท ๗. กรงเทพมหานคร : บเคอนเตอรปรนท, ๒๕๕๐. ________. ภาวะผน า. กรงเทพมหานคร : ศนยเสรมวชาชพบญช, ๒๕๓๖. ________. ภาวะผน า. พมพครงท ๓. กรงเทพมหานคร : ศนยเสรมวชาชพบญช, ๒๕๓๙. ชาญชย อาจนสมาจาร. ภาวะผน าในองคการ. กรงเทพมหานคร : ปญญาชน, ๒๕๕๐. นนทวรรณ อสรานวฒนชย. “ภาวะผน าทพงประสงคในยคโลกาภวตน : ศกษาจากหลกพทธ ธรรม”. วทยาน

พนธพทธศาสตรมหาบณฑต. บณฑตวทยาลย : มหาวทยาลยมหาจฬาลงกรณราชวทยาลย, ๒๕๕๐. เนตรพณณา ยาวราช. ภาวะผน า และผน าเชงกลยทธ. กรงเทพมหานคร : เซนทรลเอกซเพรส, ๒๕๔๖. พรชย ลขตธรรมโรจน. “พฤตกรรมองคการ”. กรงเทพมหานคร : โอเดยนสโตร, ๒๕๔๕. พระธรวฒน ธรว โส (พศจาร). ภาวะผน าของผบรหารองคการบรหารสวนต าบลใน อ าเภอบอเกลอ จงหวดนาน

ตามหลกพรหมวหาร ๔. พทธศาสตรมหาบณฑต. บณฑตวทยาลย มหาวทยาลยมหาจฬาลงกรณราชวทยาลย, ๒๕๕๖.

พระพรหมคณาภรณ (ป.อ.ปยตโต). ภาวะผน า. กรงเทพมหานคร : บคไทม, ๒๕๔๙. พระวศษฐกล สรป โ (สดารกษ). “การประยกตหลกธรรมเพอพฒนาผน าทพงประสงคในยค โลกาภวตน”.

วทยานพนธพทธศาสตรมหาบณฑต. บณฑตวทยาลย : มหาวทยาลยมหาจฬาลงกรณราชวทยาลย , ๒๕๕๔.

รงสรรค ประเสรฐศร. ภาวะผน า. กรงเทพมหานคร : ธนธชการพมพ, ๒๕๔๔. วมล จนทรแกว. รปแบบการพฒนาภาวะผน าเชงสรางสรรค ของผบรหารสถานศกษา สงกดส านกงานเขต

พนทการศกษาประถมศกษา สราษฎ ธานเขต ๓. ศกษาศาสตรดษฎบณฑต.บณฑตวทยาลย มหาวทยาลยรงสต, ๒๕๕๕

วสทธ มะณ. ภาวะผน ากบการบรหาร : กรณศกษาเจาส านกเรยนพระปรยตธรรม. มปท :, มปป. สรพล สยะพรหม และคณะ. ทฤษฎองคการและการจดการเชงพทธ. กรงเทพมหานคร : โรงพมพมหาจฬา

ลงกรณราชวทยาลย. ๒๕๕๕. เสนห จยโต และคณะ. ผน าในองคกร ในเอกสารการสอนชดวชา องคการและการจดการงานบคคล.

นนทบร ส านกพมพมหาวทยาลยสโขทยธรรมาธราช, มปป. Adams, Robert P.. Juniperus. Flora of North America Editorial Committee (eds.) : Flora of

North America North of Mexico, 2. Oxford University Press, 1993. C.J. Bernard. Education for Executive in Reading in Human Relations. Edited by Dubin

Robert, New Jercy : Prentice - Hall., 1961. DuBrin, J., and Andrew.. Leadership Research Findings,Practice,and Skills. 5 td ed, Boston : HoughtonMifflin Company, 2007.

๑๒๙

Fred E.Fiedler and Martin M.Chemers. Leadership and Effective Management. Glenview, III. :Scott. Foresman, 1974.

Martin G. Evans. “The Effect of Supervisory Behavior on the Path-Goal Relationship”. Organization Behavior and Human Performance. May, 1970.

Rensis Likertet. New Patterns of Management. New York : McGraw-Hill, 1961. Robert Blake and Jane S. Mouton. The Managerial Grid. Houston Texas : Gulf Publishing,

1964. Vroom and Yetton. Management : Principles and Practices for Tomorrow’s Leaders, 3rd

ed.. New Jersey : Pearson Education, Inc., 2004. Yukl, Gary.. Leadership in Organizations. 6 th ed. New Jersey : Pearson Prentice-Hall. 2006. https://sites.google.com/site/phawaphunalaeakarsrang/home/bth-thi-1-khwam-hmay-khxng-

phuna. http://www.baanjomyut.com/library/leadership/04.html.

.

๑๓๐

บทท ๙

การบรหารราชการไทย (Bureaucracy)

ขอบขายรายวชา

เนอหาความรทวไปเกยวกบการบรหารราชการไทยประกอบไปดวยความเปนมาของระบบ ราชการไทย การปฏรประบบราชการ โครงสรางการบรหารราชการ คณลกษณะหลกของขาราชการและคณลกษณะทพงประสงคของขาราชการไทยในทศวรรษหนา

วตถประสงค ๑.เพอศกษาและเขาใจความเปนมาของระบบราชการไทย ๒.เพอศกษาและเขาใจการปฏรประบบราชการ

๓.เพอศกษาและเขาใจโครงสรางการบรหารราชการ ๔.เพอศกษาและเขาใจคณลกษณะหลกของขาราชการ ๕.เพอศกษาและเขาใจคณลกษณะทพงประสงคของขาราชการไทยในทศวรรษหนา

ค าน า

ประเทศไทยไดมววฒนาการของการจดระเบยบบรหารราชการแผนดนมาอยางยาวนาน โดยไดมการ

ปฏรปครงส าคญทน าไปสการจดระเบยบบรหารราชการแผนดนสมยใหมในรชสมยของพระบาทสมเดจ

พระจลจอมเกลาเจาอยหว โดยทรงจดโครงสรางระเบยบบรหารราชการแผนดนขนใหมเปนสามสวน ไดแก

ระเบยบบรหารราชการสวนกลาง ระเบยบบรหารราชการสวนภมภาค และระเบยบบรหารราชการสวนทองถน

จากนนประเทศไทยไดมการปรบปรงการจดระเบยบบรหารราชการแผนดนมาอยางตอเนอง และไดมการ

ปรบปรงการจดระเบยบบรหารราชการแผนดนครงส าคญอกครงในป พ.ศ. ๒๕๔๕ โดยมการน าหลกธรรมา

ภบาล ของการบรหารกจการบานเมองทด (Good Governance) โดยเฉพาะการบรหารงานภาครฐแนวใหม

(New Public Management) เขามาประยกตใชในระบบราชการของไทย

๑.ความเปนมาของระบบราชการไทย

ระบบราชการไทยไดมการปฏรปส าคญๆมาหลายครงตงแตยครชกาลท ๕ พระบาทสมเดจพระ

จลจอมเกลาเจาอยหว ทรงปฏรประบบราชการแผนดนอกครงในปพ.ศ. ๒๔๓๕ โดยไดปฏรปโครงสรางระบบ

ราชการ และจดระเบยบบรหารราชการแผนดนขนใหมซงประกอบดวยสวนส าคญ ๓ สวน คอ

๑๓๑

๑) การปฏรปการบรหารราชการสวนกลาง เชน การยกเลกจตสดมภและการจดการปกครองแบบ

มณฑล

๒) การปฏรปการบรหารราชการสวนภมภาคเชน การจดการปกครองแบบมณฑล

๓) การปฏรประบบบรหารราชการสวนทองถน เชน การจดการปกครองแบบเทศาภบาล (เทศบาล)

ยครชกาลท ๗ แมการปกครองประเทศจะมความพลกผนมากมายและเปนชวงเปล ยนแปลงการ

ปกครองแตกไดมการน าระบบคณธรรม (Merit System) ซงประกอบดวยหลกความสามารถ (Competence)

หลกความเสมอภาค (Equity) หลกความมนคง (Security) หลกความ เปนกลางทางการเมอง (Political

Neutrality) เขามาเปนกรอบแนวทาง การวางระบบขาราชการพลเรอนสมยใหมในระเบยบขาราชการพลเรอน

พ.ศ. ๒๔๗๑

จากยค พ.ศ. ๒๔๗๕ จนถง พ.ศ.๒๕๔๐ มการพดถงการปฏรปหลาย ครง แตในทางปฏบตยงตดอยใน

กรอบดงน

๑. เนนการแบงสวนราชการ และการจดอตราก าลงขาราชการ

๒. ปฏรประบบราชการดวยการปรบปรงการใหบรการประชาชน

๓. สงเสรมการมอบอ านาจและแบงอ านาจการบรหารราชการไปยง สวนภมภาค

๔. การก าหนดชอ และความหมายของหนวยงานระดบตางๆ โดยเฉพาะหนวยงานทมชอเรยกเปน

อยางอน เชน ส า นก ส า นกงาน ส า นกเลขาธการสถาบน ศนยศนยบรการสถานสถานทดลอง เปนตน เพอให

กระทรวง กรมตางๆ ถอเปนแบบปฏบตเดยวกน

๕. มการตงหนวยงานใหม เชน การจดตงศาลปกครอง

๖. การเสนอกฎหมายใหมและการปรบปรงกฎหมาย เชน กฎหมาย วาดวยขอมลและขาวสารของทาง

ราชการการปรบปรงกฎหมายวาดวย การปองกนและปราบปรามการทจรตและประพฤตมชอบในวงราชการ

ระเบยบส า นกรฐมนตรวาดวยการพฒนาความรวมมอระหวางภาครฐและ ภาคเอกชนเพอแกปญหาทาง

เศรษฐกจการพฒนาการบรการสาธารณะ การปรบปรงประสทธภาพกรมต ารวจ การปรบปรงโครงสรางคณะ

กรรมการขาราชการอยการ ฯลฯ

ใน พ.ศ. ๒๕๔๐ มการออกระเบยบส านกนายกรฐมนตรวาดวยการ ปฏรประบบราชการเปนครงแรก

มการจดท าแผนแมบทการปฏรปราชการ (พ.ศ.๒๕๔๐-๒๕๔๔) ซงนบวาเปนแผนแมบทการปฏรประบบ

ราชการฉบบแรก โดยก าหนดหลกการ ๒ หลกการ คอ

หลกการท ๑ การปรบบทบาท ภารกจ และขนาดของหนวยงานรฐ

หลกการท ๒ การปรบปรงระบบการท า งานของหนวยงานรฐ

๑๓๒

สวนในดานการปฏบตทตามมามดงน

๑. การจดกลมภารกจงานตางๆ การจดโครงสรางสวนราชการให สอดคลองกบการจดกลมภารกจ

๒. การมอบอ านาจการปกครองสองคกรปกครองสวนทองถน

๓. การแปรสภาพกจกรรมของรฐเปนกจกรรมของเอกชน

๔. การลดขนาดก าลงของหนวยงานรฐโดยปดหรอยบรวมส านกงาน ในตางประเทศของกระทรวง

ทบวง กรม และยบเลกลกจางประจ าบางต าแหนง

๕. การสงเสรมสนบสนนการใหรางวลหนวยงานดเดน และเจาหนาท ดเดนของหนวยงานรฐ

๖. การจดตง และก าหนดภารกจองคการมหาชน (Public Organization) เพอใหการบรหารภาครฐม

ความคลองตวและมอสระมากขน โดยการตราพระราชบญญตองคการมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒

๗. การออกระเบยบส านกนายกรฐมนตรวาดวยการบรหารกจการ บานเมองและสงคมทดพ.ศ. ๒๕๔๒

๘. การออกระเบยบส านกนายกรฐมนตรวาดวยการรบรองมาตรฐาน ดานการจดการและสมฤทธผล

ของงานภาครฐ พ.ศ. ๒๕๔๓๑๒๔

๒.การปฏรประบบราชการ การปรบปรงและการปฏรประบบราชการมความจ าเปนและมความส าคญตอการพฒนาประเทศอยาง

มากและประเดนส าคญทสดในการปฏรประบบราชการทผานมาคอการแกปญหาและการพฒนาการบรหาร

ดงจะเหนไดจากประวตศาสตรไทยมากวา ๗๐๐ ปประเทศไทยไดมการปฏรประบบราชการอยางขนานใหญ

มาแลว ๒ ครง ครงแรกเปนการปฏรประบบราชการโดยน าระบบจตสดมภมาใชในสมยพระบาทสมเดจพระ

บรมไตรโลกนาถชวงป พ.ศ.๑๙๙๑-๒๐๗๒ ครงท ๒ เปนการปฏรปราชการเมอ ๑ เมษายน พ.ศ.๒๔๓๕

ในสมยพระบาทสมเดจพระจลจอมเกลาเจาอยหวรชกาลท ๕ และตงแตนนมาประเทศไทยมไดมการปฏรป

ระบบราชการในลกษณะการพฒนาการบรหารในเชงมหาภาค (Macro)แตประการใดการเปลยนแปลงตางๆ

นบตงแตปพ.ศ.๒๔๓๕ เปนตน มากเปนแตการปฏรประบบราชการในเชงจลภาค (Micro) ดงจะเหนไดจากการ

ม พ.ร.บ.จดตงกระทรวงและกรม พ.ศ.๒๔๗๕ ซงมความมงหมายเพอพฒนาการบรหารใหสอดคลองกบระบอบ

ประชาธปไตยทม พระมหากษตรยเปนประมขและการมพ.ร.บ.ปรบปรงกระทรวง ทบวงกรม พ.ศ. ๒๔๙๔

กมความมง หมายเพยงเพอปรบปรงเพมเตมกรมบางกรมในกระทรวงเทานน นอกจากนนการปฏรประบบ

ราชการตงแตปพ.ศ.๒๕๐๐ เปนตนมา กเปนการปรบปรงเพมเตมหนวยงานใหสอดคลองกบการขยายตวของ

การพฒนาประเทศโดยไมไดมการปรบปรงเปลยนแปลงหลกการของระบบราชการทมอยเดมแตอยางใด๑๒๕

๑๒๔ ส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอน (ก.พ.), ระบบบรหารราชการของ ราชอาณาจกรไทย, (นนทบร

: กรกนกการพมพ ,มป.ป.), หนา ๕๐-๕๒. ๑๒๕ วรเดช จนทรศร, การปรบปรงและการปฏรประบบบรหารราชการแผนดนของไทย, พมพครงท ๔, (กรงเทพ

:หางหนสวน จ ากด สหายบลอกและการพมพ. , ๒๕๔๔), หนา ๕.

๑๓๓

๒.๑ ความเปนมาของการปฏรประบบราชการไทย

ระบบราชการไทยไดมการปฏรปตามล าดบเพอใหสอดคลองกบการเปลยนแปลงทางเศรษฐกจ สงคม

และการเมองทงภายในและภายนอกประเทศ ซงการปฏรประบบราชการไทยมล าดบในการปฏรปทส าคญ

ดงนคอ๑๒๖

๑.การปฏรประบบราชการในสมยสมเดจพระบรมไตรโลกนาถ

จากเดมทระบบการปกครองอยธยาตอนตนใชระบอบการปกครองตามแบบอยางของขอม โดยมกษตรยเปนศนยกลาง และมเสนาบด ๔ ฝาย คอ ขนเมอง ขนวง ขนคลง ขนนาแตการทอาณาจกรอยธยาแผขยายออกไปเรอยๆ โดยเฉพาะหลงการผนวกอาณาจกรสโขทยเขาเปนสวนหนงของอาณาจกรอยธยา ในป พ.ศ.1981 รวมถงปญหาการแยงชงอ านาจทางการเมองตลอดชวงตนของอาณาจกรอยธยา ท าใหตองปฏรปการปกครองเ พอใหมประสทธภาพและความมนคงย งขน โดยมการต ง กรมกลาโหมและ กรมมหาดไทย โดยทงสองกรมมอครมหาเสนาบดเปนผบงคบบญชาและมอ านาจเหนอ เสนาบดจตสดมภ แยกอ านาจของฝายทหารและพลเรอนออกจากกนเพอรวมอ านาจเขาสศนยกลาง ท าใหราชธานเปนศนยกลางแหงอ านาจ

นอกจากนสมเดจพระบรมไตรโลกนาถทรงการจดระเบยบความสมพนธระหวางราชธานกบหวเมองใหม โดยใหพนทรอบกรงศรอยธยาและอาณาเขตเมองลกหลวงใหมาขนกบเมองหลวงโดยตรงเปนเขตปกครองใหมเรยกวา ราชธาน จดเปนหวเมองชนในหวเมองนอกวงราชธานออกไปจดเปนหวเมองเอกหรอเมองลกหลวงเอกและเมองโทหรอเมองลกหลวงโท ไกลออกไปจากราชธานและเมองลกหลวงเอกเมองลกหลวงโท จะเปนเขตหวเมองใหญ เรยกวา เมองพระยามหานคร

๒.การปฏรประบบราชการในสมยพระบาทสมเดจพระจลจอมเกลาเจาอยหว

การแผขยายของลทธจกรวรรดนยมและการท าสนธสญญาเบาวรง สงผลใหสยามตองมการปรบปรงระบบการคา การจดเกบภาษ และระบบยตธรรม การเกดรฐชาต (Nation State) ท าใหอาณาจกรสยามขยายตวออกไปเปนอนมาก และความซบซอนของสงคม ระบบการปกครองแบบจตสดมภจงลาสมยและขาดประสทธภาพ พระบาทสมเดจพระจลจอมเกลาเจาอยหวจงทรงยกเลกการปกครองแบบจตสดมภแ ละตงกระทรวงจ านวน ๑๒ กระทรวงในวนท ๑ เมษายน ๒๔๓๕ เพอท าหนาทบรหารราชการแผนดน คอ

๑.กระทรวงมหาดไทย ๒.กระทรวงนครบาล ๓.กระทรวงโยธาธการ ๔.กระทรวงธรรมการ ๕.กระทรวงเกษตรพานชการ

๑๒๖ สมเดจพระเทพรตนราชสดา สยามบรมราชกมาร , บนทกเรองการปกครองของไทยสมยอยธยาและตน

รตนโกสนทร, (กรงเทพมหานคร : ส านกพมพแหงจฬาลงกรณมหาวทยาลย, ๒๕๔๙), หนา ๑.

๑๓๔

๖.กระทรวงยตธรรม ๗.กระทรวงมรธาธร ๘.กระทรวงยทธนาธการ ๙.กระทรวงพระคลงมหาสมบต ๑๐.กระทรวงการตางประเทศ ๑๑.กระทรวงกลาโหม ๑๒.กระทรวงวง การปฏรปราชการบรหารสวนทองถน โปรดเกลาใหจดระเบยบราชการบรหารสวนทองถนโดยตรา

พระราชบญญตก าหนดสขาภบาลกรงเทพฯ พ.ศ.๒๔๔๐ โดยใหกระทรวงนครบาลจดสขาภบาลขนในกรงเทพฯ และทดลองจดตงสขาภบาลทต าบลทาฉลอม เมองสมทรสาคร ในป ๒๔๔๘ และ ตราพระราชบญญตจดการสขาภบาล ร.ศ.๑๒๗ (พ.ศ.๒๕๔๒)

นอกจากนยงทรงปฏรปกฎหมายและการศาล มการยบรวมปรบปรงศาลเพอใหท าหนาทไดด ยงขน และตราพระธรรมนญศาลยตธรรม พ.ศ. ๒๔๕๑ ใหมศาลฎกา ศาลสถตยตธรรมกรงเทพฯ และศาลหวเมอง

๓.การปฏรประบบราชการ พ.ศ.๒๔๗๖

หลงการเปลยนแปลงการปกครอง พ.ศ.๒๔๗๕ ไดมการตราพระราชบญญตวาดวยระเบยบบรหารราชการแหงราชอาณาจกรสยาม พ.ศ.๒๔๗๖ เพอวางโครงสรางการบรหารราชแผนดนภายใตระบอบการปกครองใหม โดยแบงการบรหารราชการออกเปน ราชการบรหารสวนกลาง สวนภมภาคและสวนทองถน

๔.การปฏรประบบราชการพ.ศ.๒๕๔๕

การประชมคณะรฐมนตรเมอวนท ๑๙ มถนายน พ.ศ.๒๕๔๔ มการก าหนดนโนบายการปฏรประบบราชการ โดยอนมตระเบยบส านกนายกรฐมนตรวาดวยการปฏรประบบราชการ เพอใหการปฏรประบบราชการบรรลผลไดอยางมประสทธภาพและประสทธผล โดยใหมคณะกรรมการปฏรประบบราชการ เรยกโดยยอวา "ปรร." ประกอบดวย นายกรฐมนตรหรอรองนายกรฐมนตรทนายกรฐมนตรมอบหมายเปนประธานกรรมการ รองนายกรฐมนตรหรอรฐมนตรประจ าส านกนายกรฐมนตรทนายกรฐมนตรมอบหมายเปนรองประธานกรรมการ โดยมเลขาธการคณะกรรมการปฏรประบบราชการเปนกรรมการและเลขานการ

คณะกรรมการปฏรประบบราชการมอ านาจหนาททส าคญในการก าหนดนโยบาย มาตรการ และแนวทางการด าเนนงานเพอการปฏรประบบราชการ จดท าแผนแมบทการปฏรประบบราชการเพอเสนอตอคณะรฐมนตร พจารณาอนมต พจารณากลนกรอง ประเมน วเคราะหและเสนอแนะมาตรการหรอแนวทางตดสนใจเชงรกตามนโยบาย

ส าหรบการด าเนนการของรฐบาลในการปฏรปเพอจดระเบยบบรหารราชการสวนกลางของรฐบาลปจจบน ไดมการท ากรอบแนวคดทางเศรษฐศาสตร คอ หวงโซแหงคณคา (Value Chain) มาปรบใช โดยผสมผสานกบแนวคดในการบรหารจดการทด (Good Governance) ซงรฐบาลไดประชมเชงปฏบตการโดย

๑๓๕

ระดมสมองจากนกการเมองผทรงคณวฒ นกวชาการและผบรหารระดบสงของทกกระทรวง พบวา ภาครฐในอนาคตจะรบผดชอบภารกจหลกรวม ๑๑ กลมภารกจ โดยมรายละเอยดทส าคญดงน

๑. การปรบบทบาท ภารกจและโครงสรางสวนราชการ หรอทรฐบาลประกาศเปนนโยบาย ตามทไดกลาวมาขางตนวามการน ากรองแนวคดทฤษฎและกรณศกษาจากตางประเทศมาปรบใชในการวเคราะหเพอปรบบทบาท ภารกจ และโครงสรางของสวนราชการ โดยมการระดมสมองจากผทเกยวของรอบดานและประชมหารอ โดยมอบหมายใหรองนายกรฐมนตรทกทานเปนผรบผดชอบในการควบคม ดแล และตดตามความเคลอนไหวในกระทรวงทตนรบผดชอบ การปรบบทบาท ภารกจและโครงสรางของรฐบาลในชดนมงลดความซ าซอนของภารกจทแตละสวนราชการปฏบตอย ถายโอนภารกจไปใหทองถนมากขน ถายโอนภารกจทไมจ าเปนใหเอกชนเปนผรบผดชอบแทนภาคราชการ ในขณะเดยวกนกเพมบทบาทภาครฐในการเปนทปรกษาแนะน าการเปนผตรวจสอบ (Inspector) ก ากบตดตามประเมนผลการด าเนนงานของหนวยงานทเกยวของอยางเปนระบบมากขนดวย

๒. การมงเนนการปราบปรามทจรตและประพฤตมชอบในการปฏบตราชการ ซงเมอรฐบาลไดรบความไววางใจจากประชาชนใหจดตงรฐบาลเพอบรหารประเทศแลว รฐบาลไดพยายามผลกดนนโยบายการปราบปรามการทจรตประพฤตมชอบในวงราชการโดยใชกลไกของระบบราชการนนเอง นอกจากนรฐบาลยงมอบหมายใหส านกงาน ก.พ. ด าเนนโครงการ “ราชการไทยใสสะอาด” ซงไดวางกรอบแนวทางปฏบตแกขาราชการใหถอปฏบตอยางจรงจง และมระบบการตรวจสอบผลสมฤทธของโครงการอยางตอเนองดวย

๓. การมงเนนใหรฐบาลกาวสการเปนรฐบาลอเลกทรอนกส (e-Government) รฐบาลชดนไดสรางระบบอเลกทรอนกส เพอใหองคการภาครฐ ธรกจและชมชนตางๆ ในประเทศไทย โดยมเปาหมายเพอปรบปรงระบบการบรหารราชการและการบรการประชาชนไดอยางรวดเรว ทนเหตการณและมประสทธภาพ

๒.๒ แนวคดการปฏรประบบราชการ

การปฏรประบบราชการมใชเปนสงทใหม ทกประเทศในโลกตางกมการปฏรประบบราชการใหเออตอ

การพฒนาประเทศตามล าดบ โดยทดลองใชวธการหลายรปแบบ ทงนตองพจารณาถงองคประกอบภายในของ

แตละประเทศดวย อยางไรกด แนวความคดเกยวกบการปฏรประบบราชการทหลายประเทศตางกมการน ามา

ปรบใชมอยหลายแนวความคด๑๒๗ ไดแก

๒.๒.๑ แนวความคดการประดษฐคดคนระบบใหม (Reinventing Government)

แนวความคดนไดมการกลาวขวญถงและยอมรบน าไปประยกตใชกนอยางแพรหลายมาก โดยเฉพาะในการปฏรประบบราชการของประเทศสหรฐอเมรกา ผคดคนแนวความคดนไดแก Osborne และ Gaebler มเนอหาแนวคดโดยสรปดงน

๑๒๗ เฉลมพงศ มสมนย, ไตรรตน โภคพลากรณ และคณะ, การบรหารราชการไทย , พมพครงท ๕ , (นนทบร

ส านกพมพมหาวทยาลยสโขทยธรรมาธราช,๒๕๕๑) , หนา ๔๒-๔๕.

๑๓๖

๑) การทรฐมบทบาทเปนผก ากบดแลมากกวาการเปนผปฏบต (Catalytic Government: Steering rather than rowing) รฐบาลควรมบทบาทในการเปนผก ากบ ดแล โดยลดบทบาทในการเปนผปฏบตเองใหนอยลงเทาทจ าเปน ทงน การก ากบดแลดงกลาวอาจจะเนนในบทบาทการตรวจสอบและการใหความรเชงเทคนควชาการมากขน ในขณะเดยวกนกเนนการใหเอกชนเขามา มบทบาทเปนผปฏบตมากยงขนในลกษณะหลายรปแบบ เชน รปแบบของการจางเหมาเอกชน

๒) การใหอ านาจแกชมชนเขามามบทบาทในการดแลตนเอง (Community Owned Government : Empowering rather than serving) นนคอ ภาครฐมควรไปกาวกายหรอรบผดชอบในกจกรรมงานของชมชนทงหมด เนองจากภาครฐมไดมบคลากรทปฏบตงานอยในชมชนตลอด การเปดโอกาสใหชมชนเปนผรวมรบผดชอบตนเองใหมากทสดจะเปนสงทเหมาะสม เนองจากชมชนเปนผใกลชดปญหาตลอดเวลา การไดมสวนรวมในการแกไขปญหาพฒนาพนทของตนเองดวยภมปญญาทสงสมมาแตบรรพบรษ ยอมท าใหคนในพนทเกดความรสกเปนสวนหนงของชมชน รสกหวงแหนท าเพอชมชนของตน

๓) การสรางระบบการแขงขน (Competitive Government: Infection competitive into service delivery) รฐบาลนอกจากจะลดบทบาทการเปนผปฏบตเองแลวยงตองสรางระบบการแขงขนใหเอกชนเขามามบทบาทดงกลาวแทนดวยความเสมอภาคดวย กลาวคอ ใหเอกชนตางแขงขนกนเขามามสวนในการใหบรการประชาชน ทงน ภาครฐตองมบทบาทในการเปนผก าหนดแนวทาง ระเบยบการตลาดเพอการแขงขนของภาคเอกชน มใหเกดการผกขาดของภาคเอกชนในการใหบรการประชาชน

๔) การเปลยนแปลงกฎระเบยบ (Mission-Driven Government : Transforming rule-driven organizations) สงทนบเปนเปนอปสรรคทส าคญอยางหนงของระบบราชการทใหบรการแกประชาชนลาชากคอ การก าหนดระเบยบขนตอนและกฎหมายรองรบมากเกนไป ท าใหขาราชการตองยดถอและปฏบตตามโดยไมกลาหลกเลยง เนองจากเปนหลกประกนวาตนเองจะไมมความผด ดงนนการเปลยนแปลงกฎระเบยบ กฎหมายใหเออตอการใหบรการประชาชนมขนตอนนอยลงยอมจะสงผลใหการใหบรการประชาชนเปนไปอยางมประสทธภาพขนได

๕) การจดสรรงบประมาณโดยมงเนนการบรรลเปาหมาย (Results-Oriented Government: Funding Outcomes, Not Inputs) รฐควรมระบบการจดสรรงบประมาณโดยยดผลส าเรจตามเปาหมายทก าหนดไวในแตละภารกจเปนหลก มใชจดสรรโดยใชการเพมยอดวงเงนทละเลกละนอย จากยอดวงเงนทไดรบการอนมตของปงบประมาณทผานมาดงเชนในปจจบน โดยไมค านงถงวาโครงการทขอรบการจดสรรเงนงบประมาณนนมความเหมาะสมทจะตองด าเนนการอยางตอเนองตอไปหรอไม

๖) การตอบสนองความตองการของผรบบรการ (Customer Driven Government: Meeting the Needs of the Customer, not the bureaucracy) โดยการทรฐหรอบคลากรของรฐตองใกลชดประชาชนเพอรบทราบความตองการปญหาความเดอดรอนของประชาชน สามารถน ามาก าหนดวธการ แนวทางแกไขไดถกตอง เหมาะสม

๑๓๗

๗) การจดหาทรพยากรใหมากกวาการใช (Enterprising Government: Earning rather than Spending) ขาราชการควรมงเนนการจดหาหรอระดมทรพยากรจากนอกองคกรมาใชจายเพอการบรหารจดการใหคมคาเกดประโยชนสงสดจากเดมมงการใชจายงบประมาณและทรพยากรใหหมดภายในปงบประมาณเทานน

๘) การมงเนนการปองกนมากกวาการแกไขปญหา (Anticipatory Government: Prevention rather than Cure) การปฏบตงานของหนวยงานภาครฐ ควรจะด าเนนงานแกไขปญหาความเดอดรอนหรอความตองการของประชาชนควบคกนไปกบการวเคราะหทปญหาทอาจจะเกดขนในอนาคตและเสนอแนะแนวทางปองกนปญหาทเกดขนอนจะเปนการปองกนการเกดปญหาในระยะยาวได

๙) การกระจายอ านาจ (Decentralized Government : From hierarchy to participation and teamwork) การจดโครงสรางระบบองคกรภาครฐควรจะมชนการบงคบบญชานอยลง เพอใหเกดความคลองตวและรวดเรวในการปฏบตภารกจ เปนการใชก าลงคนใหเกดประโยชนสงสดดวย นอกจากนยงเปนการกระตนใหขาราชการระดบลางไดแสดงความสามารถคดสรางสรรคสงใหม รวมถงการกระจายอ านาจการตดสนใจทางการบรหารจากรฐบาลกลางไปสรฐบาลทองถนมากยงขนใหประชาชนหรอองคกรทองถนมบทบาทในการตดสนใจแกปญหาของพนทไดมากยงขน

๑๐) การเปลยนการบรหารแบบผกขาดเปนการแขงขนในระบบตลาด (Market-Oriented Government: Leveraging change through the market) หนวยงานภาครฐจะตองลดบทบาทการเปนผปฏบตมาเปนผควบคม ตรวจสอบมาตรฐาน ซงบทบาทผปฏบตนนควรใหองคกรเอกชนรบผดชอบ ในขณะเดยวกนหนวยงานภาครฐกจะเปนผก าหนดมาตรฐานควบคมการใหบรการทเอกชนรบชวงไปจากภาครฐ

๒.๒.๒ แนวความคดเกยวกบการปรบรอระบบใหม (Reengineering)

แนวคดนมพนฐานมาจากการรอปรบโครงสราง ระบบงานขององคกรเอกชน ซงสามารถน ามาใชได

ประสบความส าเรจเหนผลเปนรปธรรม โดยเฉพาะอยางยงการมงเนนปรบเปลยนระบบเดมโดยสนเชง ไดแก

แนวคดของ Hammer และ Champy ซงมสาระส าคญของแนวคดดงกลาว คอ

๑) การเปลยนแปลงจะตองเกดจากผบรหารระดบสงทมอ านาจตดสนใจทางการบรหารขององคการ ๒) การเปลยนแปลงตองพจารณาทงระบบโดยภาพรวม มใชพจารณาเฉพาะสวนใดสวนหนงเทานน ๓) มการน าเทคโนโลยสมยใหมใชตามความเหมาะสม เพอลดตนทนการผลต ๔) มการรวมงานทมลกษณะเหมอนกนเขาดวยกน เพอขจดความซ าซอนและลดตนทนทางการบรหาร ๕) ลดการตรวจสอบและการควบคมใหนอยลง และมความยดหยนในกระบวนการปฏบตงานเพองาน

บรรลเปาหมายทตงไว ๒.๒.๓ แนวความคดเกยวกบการลดก าลงคนภาครฐ (Downsizing)

แนวความคดในการลดขนาดก าลงคนในภาครฐมการยอมรบน าไปใชกนอยางแพรหลาย เนองจาก

หายหนวยงานไมวาจะเปนหนวยงานภาครฐและภาคเอกชนตางกมการน าเทคโนโลย เครองมอเครองใช

๑๓๘

สมยใหมมาใชในการท างานทดแทนก าลงคน ในขณะทยงคงมการจางคนอยท าใหเกด ภาวะคนลนงาน หรอท

เรยกวา Overstaffing แนวคดดงกลาวจงมการน ามาใช ซงนกคดทชอ Dessler ไดมทรรศนะวา การทองคการ

ใดๆ ลดขนาดก าลงคนนน กอใหเกดผลดหลายประการ เชน ท าใหรปแบบโครงสรางขององคการมลกษณะ

แบบราบ มชนการบงคบบญชานอยลง เมอหนวยงานมขนาดเลกลงจะเออตอการตดตอประสานงานทงแบบ

เปนทางการและไมเปนทางการมากขน อกทงเกดการกระจายอ านาจการตดสนใจ มการบรหารจดการท

รวดเรวและคลองตวในทสด

๒.๒.๔ แนวความคดเกยวกบการแปรรปองคการภาครฐ

แนวคดเกยวกบการแปรรปองคการภาครฐนไดมการกลาวถงมานาน แตมไดมการน ามาใชหรอเลงเหนความส าคญอยจรงจงมากนก จนกระทงทกประเทศตางกประสบปญหาการขาดประสทธภาพขององคการภาครฐและการใชจายเงนภาครฐไปเพอคาตอบแทนของขาราชการทมมากจนเกนไป จงมาใชแนวความคดดงกลาว การแปรรปองคการภาครฐนจะเนนใหภาครฐลดบทบาทในการเนนผปฏบตมาเนนผก าหนดนโยบาย การก าหนดกฎระเบยบ การควบคม สงเสรมสนบสนนมากขน ซงการแปรรปองคการภาครฐนจะมรปแบบหรอลกษณะของการแปรรปในหลายลกษณะ

๑) การจดตงองคการมหาชน (Autonomy Public Organization) องคการประเภทนยงคงตองปฏบตภารกจเพอสาธารณชนโดยไมมงหวงก าไร และภารกจดงกลาวยงไมมความเหมาะสมทจะใหเอกชนเปนผด าเนนการ เนองจากเกยวของกบความมนคงหรอเปนบรการภาครฐขนพนฐาน ดงนน รฐจงควรด าเนนการตอไปโดยมการลดกฎระเบยบลง มการคดเลอกผบรหารเองภายใตการสนบสนนงบประมาณสวนหนงจากรฐ และอกสวนหนงจากการขายสนคาหรอบรการของตนเอง

๒) การแปรรปองคการภาครฐใหเปนเอกชน (Privatization) ภารกจของภาครฐหลายอยางทไมมผลกระทบตอความมนคงของชาต เชน การตรวจสอบบญช การออกแบบอาคารหรอสงกอสราง การฝกอบรม ฯลฯ อาจใหเอกชนเปนผรบผดชอบด าเนนการโดยภาครฐไมตองรบผดชอบทงในเรองก าลงคนและเงนงบประมาณ ซงจะกอใหเกดประสทธภาพและประสทธผลมากกวา

๓)การแปรรปองคการรฐวสาหกจใหเปนองคการเอกชน (Privatization) จากปญหาทองคการรฐวสาหกจประสบอยในปจจบน คอ ผลการปฏบตงานยดกรอบของระบบราชการ ซงไมสามารถบรรลเปาหมายในการจดตงเปนหนวยงานรฐวสาหกจได ดงนน แนวทางในการขจดปญหาดงกลาวจงเปนการแปรรปใหเปนหนวยงานเอกชน แตอยางไรกดตองอยภายใตเงอนไขของการไมมการผกขาด (Monopoly) โดยภาครฐในระดบนโยบายจะเปนผควบคมใหเกดการแขงขนโดยเสร

๔) การท าสญญาใหเอกชนรบจางเหมาด าเนนการ (Contract Out) เปนแนวคดหนงทลดบทบาทขององคการภาครฐลงจากผปฏบตมาเปนผควบคมระดบนโยบาย วธนจะใหเอกชนเปนคสญญากบภาครฐในการผลตสนคาและบรการ ซงเปนการสรางงานใหภาคเอกชนและประชาชนมากขน

๑๓๙

๒.๒.๕ แนวคดเกยวกบธรรมาภบาล (Good Governance)

แนวความคดนบางครงกมผเรยกวา แนวคดการบรหารจดการทด แนวความคดนไดรบการผลกดนจากธนาคารโลก (World Bank) ในการมงเนนใหระบบการบรหารงานของราชการไดรบความเชอถอและศรทธาจากประชาชนอยางแทจรง ตลอดจนยงผลใหประเทศพฒนาไปในทศทางทพงประสงคได ซงสาระส าคญของแนวความคดนประกอบดวย

๑) ความรบผดชอบตอสงคมและการพรอมทจะรบการตรวจสอบไดตลอดเวลา (Accountability) ๒) ความโปรงใส (Transparency) ในกระบวนการบรหารจดการทกขนตอน ๓) การกระจายอ านาจ (Decentralization) เพอสงเสรมใหเกดความรวดเรว ความคลองตวในการ

บรหารงานทกระดบ ท าใหเกดประสทธภาพและประสทธผลของการปฏบตของภาครฐ ๔) การใหอ านาจแกประชาชน (Empowerment) เพอใหประชาชนรบผดชอบตนเอง มอ านาจในการ

จดการทรพยากรทองถน และอ านาจในการตรวจสอบการปฏบตงานของภาครฐได ๕) การมสวนรวม (Participation) ไดแก การมสวนรวมของประชาชน การมสวนรวมของผรวมงาน

ภายในองคการและระหวางองคการ ซงจะกอใหเกดวฒนธรรมการท างานเปนทม และเกดลกษณะการท างานสอสารสองทาง (Two-way Communication) คอ มทงลกษณะการสงการจากเบองบน (Top-Down) และการน าเสนอจากระดบลางไปสระดบบน (Bottom-Up) ซงจะท าใหเกดความคดเชงสรางสรรคหรอนวตกรรมใหมๆ เกดขนในหนวยงานได

๖) หลกนตธรรม (Legal Framework) การบรหารโดยยดหลกทถกตองตามกฎหมาย จะชวยลดความขดแยงในสงคมและองคการได

๗) การตอบสนองความตองการของผรบบรการ (Responsiveness) ขาราชการจะตองมทศนคตวาผมาขอรบบรการเปรยบเสมอนลกคา ตองยดประชาชนหรอผมาขอรบบรการมากกวาทจะมงตอบสนองความตองการของผบงคบบญชา

๘) หลกจรยธรรม (Ethics) องคการทบคลากรทกระดบในองคการเปนผมคณธรรมและจรยธรรม ยอมน าไปสความเจรญรงเรอง มภาพลกษณทดในสายตาบคคลภายนอก

๒.๓ ความส าคญของการปฏรประบบราชการ

การเปลยนแปลงของโลกภายใตกระแสโลกาภวฒน ท าใหการแขงขนในเวทโลกรนแรงมากขน สงคมเขาสยคแหงการเรยนร กระแสแหงประชาธปไตยท าใหบทบาทของภาคประชาสงคมมบทบาทตอการบรหารงานภาครฐเพมมากขน ระบบราชการไทยตองปรบเปลยนและพฒนาการบรหารจดการเพอเปนองคกรสมยใหม โดยมจดมงหมายเพอ๑๒๘

๑.เกดประโยชนสขของประชาชน ๒.เกดผลสมฤทธตอภารกจของรฐ ๓.มประสทธภาพและเกดความคมคาในเชงภารกจของรฐ

๑๒๘http://wiki.kpi.ac.th/index.php?title=, คนวนท ๑๕ เมษายน ๒๕๕๙.

๑๔๐

๔.ไมมขนตอนการปฏบตงานเกนความจ าเปน ๕.มการปรบปรงภารกจของสวนราชการใหทนตอสถานการณ ๖.ประชาชนไดรบการอ านวยความสะดวกและไดรบการตอบสนองความตองการ

๓.โครงสรางการบรหารราชการ

การพฒนาการของการบรหารราชการแผนดนมมาเปนล าดบ เพอใหทนตอการเปลยนแปลงของบรบท

ทางสงคม และแกไขปญหาทเกดขนจากระบบบรหารราชการแผนดน ซงเปนเหตทท าใหบ นทอนการพฒนา

ของประเทศ รวมถงกระแสความกดดนจากภายนอกประเทศ เชน การเมอง เศรษฐกจ การคา และเทคโนโลย

สารสนเทศ เปนตน ประเทศไทยจงจ าเปนตองเรงเพมขดความสามารถอยางเปนองครวม และมการบรณาการ

เพอเพมศกยภาพการแขงขนและการสรางอ านาจตอรองทางเศรษฐกจของประเทศ รวมทงแนวคดของการ

บรหารราชการสมยใหม ซงเนนการปรบบทบาทภาครฐใหมบทบาทหนาทชดเจน โปรงใส เปนธรรม

มประสทธภาพและคณภาพสง โดยมประชาชนเปนเปาหมายส าคญ จงจ าเปนจะตองมการบรการจดการ

ภาครฐทมประสทธภาพสง โดยเนนการมอบใหภาคสวนตางๆ เขามามสวนรวมในการด าเนนการรวมถงการ

ถายโอนภารกจใหกบองคกรปกครองสวนทองถนเปนผปฏบตการในพนท จากเหตผลดงกลาวจงท าใหภาครฐ

จงปรบระบบบรหารราชการแผนดน ซงไดแก โครงสรางและอ านาจหนาท รวมถงระบบบรหารจดการของสวน

ราชการ ตาง ๆ ของประเทศไทย เพอตอบสนองตอความตองการของประชาชนและประเทศในประเดนดงน

๑.รกษาและพฒนาการเพมขดความสามารถในการแขงขนระหวางประเทศ (Competitiveness)และ

การตอบสนองตอความตองการของประชาชนในระดบพนท โดยยดประชาชนเปนศนยกลางการพฒนา

(Citizen Center)

๒.การเชอมโยงในเชงยทธศาสตรระหวางราชการสวนกลางกบราชการสวนทองถน โดยการสนบสนน

ใหทองถนมสวนในการสนบสนนในยทธศาสตรชาต

๓.เสรมสรางความเขมแขงใหกบภาคสวนตาง ๆ ของสงคม รวมทงการบรณาการเพอเชอมโยงการ

ท างาน และประสานความรวมมอระหวางภาคสวนตาง ๆ

๔.การใหบรการทรฐตองด าเนนการซงองคกรปกครองสวนทองถนไมสามารถปฏบตได

๕.ประสานการใชทรพยากรทมอยรวมกนใหเกดประโยชนสงสด

ทงน ระเบยบการบรหารราชการแผนดนปจจบน เปนไปตามพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการ

แผนดน พ.ศ. ๒๕๓๔ และทแกไขเพมเตม ซงไดบญญตใหมการจดระเบยบบรหารราชการแผนดนออกเปน

๓ สวน ไดแก ระเบยบบรหารราชการสวนกลาง ระเบยบบรหารราชการสวนภมภาค และระเบยบบรหาร

ราชการสวนทองถน โดยสามารถสรปรายละเอยดได ดงน

๑๔๑

๑.ระเบยบบรหารราชการสวนกลาง ประกอบดวย ส านกนายกรฐมนตร กระทรวง ทบวง และกรม

๒.ระเบยบบรหารราชการสวนภมภาค ประกอบดวย จงหวดและอ าเภอ

๓.ระเบยบบรหารราชการสวนทองถน ประกอบดวย องคการบรหารสวนจงหวด (อบจ.) เทศบาล

สขาภบาล (ในป พ.ศ. ๒๕๔๒ ไดถกยกฐานะเปนเทศบาลทงหมดแลว) และราชการสวนทองถนอนตามทม

กฎหมายก าหนด ซงปจจบนประกอบดวย องคการบรหารสวนต าบล (อบต.) และองคกรปกครองสวนทองถน

รปแบบพเศษ ไดแก กรงเทพมหานครและเมองพทยา๑๒๙

๔.คณลกษณะหลกของขาราชการ ส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอน (ก.พ.) ไดก าหนดนยามของสมรรถนะ คอ “คณลกษณะ

เชงพฤตกรรมทเปนผลมาจากความร ทกษะ/ความสามารถ และคณลกษณะอนๆ ทท าใหบคคลสามารถ

สรางผลงานไดอยางโดดเดน”

โมเดลสมรรถนะ มวตถประสงคเพอสรางแบบสมรรถนะ (Competency) ใหภาคราชการพลเรอน

โดยเฉพาะส าหรบใชในการบรหารและประเมนผลงานตลอดจนพฒนาศกยภาพในระยะยาวประกอบดวย

สมรรถนะ ๒ สวน คอ

๑. สมรรถนะหลก (Core Competency)

๒. สมรรถนะเฉพาะงาน (Functional Competency)

สมรรถนะหลก คอ คณลกษณะรวมของขาราชการพลเรอนไทยทงระบบเพอ หลอหลอม คานยม และ

พฤตกรรมทพงประสงครวมกน ประกอบดวย ๕ สมรรถนะ คอ

๑. การมงผลสมฤทธ (Achievement Motivation)

๒. การบรการทด (Service Mind)

๓. การสงสมความเชยวชาญในงานอาชพ (Expertise)

๔. จรยธรรม (Integrity)

๕. ความรวมแรงรวมใจ (Teamwork)

สมรรถนะประจ ากลมงาน หรองานเฉพาะ คอ สมรรถนะทก าหนดเฉพาะส า หรบกลมงาน เพอ

สนบสนนใหบคลากรแสดงพฤตกรรมทเหมาะสม ส าหรบสมรรถนะประจ ากลมงานมทงหมด ๒๐ ดาน

ประกอบดวย๑๓๐

๑๒๙

กระทรวงมหาดไทย, (ราง) แผนยทธศาสตรตามภารกจเฉพาะดาน ของกระทรวงมหาดไทย ๑๐ ป, (กรงเทพมหานคร : ส านกนโยบายและแผน ส านกงานปลดกระทรวงมหาดไทย, ๒๕๕๗), หนา ๑๒- ๑๓.

๑๓๐ กระทรวงสาธารณสข, ประเทศไทยกบงานดานสาธารณสขในกรอบอาเซยน, คนวนท ๑๗ ตลาคม พ.ศ.

๒๕๕๗ จากhttp://www.mfa.go.th/asean/ contents/files/other-20121203-163657-810094.pdf

๑๔๒

๑) การคดวเคราะห (Analytical Thinking)

๒) การมองภาพองครวม (Conceptual Thinking)

๓) การพฒนาศกยภาพคน (Caring and Developing)

๔) การสงการตามอ านาจหนาท (HoldingPeople Accountable)

๕) การสบเสาะหาขอมล (Information Seeking)

๖) ความเขาใจองคกรและระบบราชการ (Organizational Awareness)

๗) การด าเนนการเชงรก (Proactiveness)

๘) ความถกตองของงาน (Concern for Order)

๙) ความมนใจในตนเอง (Self Confidence)

๑๐) ความยดหยนผอนปรน (Flexibility)

๑๑) สภาวะผน า (Leadership)

๑๒) สนทรยภาพทางศลปะ (Aesthetic Quality)

๑๓) ความเขาใจขอแตกตางทางวฒนธรรม (Cultural Sensitivity)

๑๔) ความเขาใจผอน (Interpersonal Understanding)

๑๕) ศลปะการสอสารจงใจ (Communication and Influencing)

๑๖) วสยทศน (Visioning)

๑๗) การวางกลยทธภาครฐ (Strategic Orientation)

๑๘) ศกยภาพเพอน าการเปลยนแปลง (Change Leadership)

๑๙) การควบคมตนเอง (Self-Control)

๒๐) การใหอ านาจแกผอน (Empowering Others)๑๓๑

๕.คณลกษณะทพงประสงคของขาราชการไทยในทศวรรษหนา

ควรประกอบดวย ๓ คณลกษณะส าคญ ดงน คณลกษณะของขาราชการมออาชพ (Professionalism)

คณลกษณะของขาราชการทมจตสาธารณะ (Public Ethos) คณลกษณะของขาราชการทมจรยธรรม (Ethics)

คณลกษณะหลกส าคญทง ๓ ประการดงกลาว มทงคณลกษณะทขาราชการไทยจ า เปนตองมไมวาจะอยใน

ภาพอนาคตทนาจะเปนไปไดมากทสดหรอภาพอนาคตดานบวกหรอภาพอนาคตดานลบและคณลกษณะยอย

ซงมความแตกตางกนไปเฉพาะภาพอนาคตทนาจะเปน ไปไดมากทสด แตคณลกษณะทพงประสงคดงภาพท ๑

๑๓๑

ส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอน (ก.พ.), ระบบบรหารราชการของ ราชอาณาจกรไทย, (นนทบร : กรกนกการพมพ ,มป.ป.), หนา ๗๖-๗๘.

๑๔๓

ภาพท ๖ คณลกษณะทพงประสงคของขาราชการไทย โดยคณลกษณะหรอภาพอนาคตทางบวกหรอภาพอนาคตทางลบซงมรายละเอยดดงน

๑) คณลกษณะทขาราชการไทยจ า เปนตองมส า หรบทง ๒ ภาพอนาคต ทนาจะเปนไปไดมากทสด

ภาพอนาคตดานบวกและภาพอนาคต ดานลบ ไดแก

๑.๑) คณลกษณะของขาราชการมออาชพทขาราชการไทย จ า เปนตองมเชน ความสามารถแบบ

มออาชพ ความร ดานการบรหารคน ความรดานเทคโนโลยสารสนเทศ ความรเกยวกบการพฒนาหนวยงาน

หรอองคกรความรเกยวกบยทธศาสตรทศทางการพฒนาประเทศ ความรภาษาตางประเทศ ทกษะการท างาน

เปนทม ทกษะ การคดวเคราะหและสงเคราะหเชอมโยงอยางเปนระบบ ฯลฯ

๑.๒) คณลกษณะของขาราชการทมจตสาธารณะ ขาราชการไทยจ าเปนตองมคานยมและ

พฤตกรรมในการรกษาผลประโยชนของแผนดน (รกษาและปกปองทรพยสมบตและผลประโยชนของชาต)

เปนผทมงเออประโยชนตอสาธารณชน ฯลฯ

๑.๓) คณลกษณะของขาราชการทมจรยธรรมขาราชการไทยจ าเปนตองมจรยธรรมคณธรรม

(ประพฤตปฏบตตนอย ในศลธรรมไมใชอ านาจ และไมแสวงหาผลประโยชนในทางมชอบ) มความโปรงใส

(มการปฏบตหนาททเปดเผย สามารถตดตามตรวจสอบได) มความซอสตยซอตรง (การยดมนในสงทถกตอง

ชอบธรรม) ฯลฯ

๒) คณลกษณะของขาราชการทพงประสงคตามภาพอนาคตทเปนไปไดมากทสด ไดแก

๒.๑) คณลกษณะของขาราชการมออาชพขาราชการไทยจ าเปนตองมการท างานอยางมคณภาพ

มความสามารถในการจดการกบกลมคนทหลากหลายมความพรอมตอการท างานภายใตภยวกฤตฉกเฉน

มความรความเชยวชาญเฉพาะดานในงานสง มความรทวไปดและพรอมทจะ เรยนรการเปลยนแปลงใหมๆ

คณลกษณะ

ทพงประสงค

ของขาราชการไทย

มจต

สาธารณะ

มจรยธรรม

มความเปน

มออาชพ

๑๔๔

ตลอดเวลาเนนผลสมฤทธในงานและสามารถสงมอบผลงานไดมความแมนย าในขอกฎหมายทเกยวของกบการ

ท างานและมความรความเขาใจในกระบวนการทางกฎหมายมความคลองตวฉบไวในการท างาน ฯลฯ

๒.๒) คณลกษณะของขาราชการทมจตสาธารณะขาราชการไทยจ าเปนตองมจตบรการเนนการ

ใหบรการประชาชน อยางมคณภาพ ใหความส าคญแกผเสยเปรยบ ผดอยโอกาสในสงคมพรอมตอการถก

ตรวจสอบจากทกฝายรกษาเอกลกษณความเปนไทย ฯลฯ

๒.๓) คณลกษณะของขาราชการทมจรยธรรมขาราชการไทยจ าเปนตองมความเคารพในความ

แตกตางทหลากหลาย มความเปนธรรม ซอสตยสจรต ตรงไปตรงมา มมโน สจรต (Integrity) ใชกฎหมายอยาง

เปนธรรม และมมาตรฐานเดยวกน เปนแบบอยางของความดงามในสงคมและดแลปองกนสงแปลกปลอม

ปนเปอนทไมดทมาจากเทคโนโลยและความทนสมยภายนอก (Cultural Surveillance)

๓) คณลกษณะของขาราชการทพงประสงคตามภาพอนาคตดานบวก ไดแก

๓.๑) คณลกษณะของขาราชการมออาชพ ขาราชการไทยจ าเปนตองมความสามารถในการมอง

ภาพรวมเชงนโยบายเปน ผทมความคดสรางสรรคเปนขาราชการทม“ความช านาญการเฉพาะดาน”

(Specialist) สงสามารถท างานแบบ “เฉพาะกจ” (Ad hoc) มคานยมเนนการท างานอยางมคณภาพ มความ

คลองตวสง (Mobile Ability) มความสามารถในการท างานเปนทมมทกษะในการประเมนผลสมฤทธโครงการ

ยดถอ/ซอตรงตอหลกการและหลกวชาการมทกษะการประสานงาน และประสานความรวมมอสรางเครอขาย

การท างาน ฯลฯ

๓.๒) คณลกษณะของขาราชการทมจตสาธารณะขาราชการไทยจ าเปนตองมมจตบรการ(Service

Mind) สามารถท างานรวมกบภาคสวนตางๆและมทกษะแบบผอ านวยความสะดวก (Facilitator)

๓.๓) คณลกษณะของขาราชการทมจรยธรรมขาราชการไทยจ าเปนตองมความโปรงใส

ตรวจสอบไดเปนผก าหนดควบคมก ากบดแลกตกา (Regulator) ทดมความเปนธรรมและไมเลอกปฏบต

๔) คณลกษณะของขาราชการทพงประสงคตามภาพอนาคตดานลบ ไดแก

๔.๑) คณลกษณะของขาราชการมออาชพขาราชการไทยจ าเปนตองมความสามารถเรยนรและ

ปรบตวไดทนกบการเปลยนแปลงเปนผเชยวชาญในงาน (สามารถใหความรแกฝายการเมองเพอตดสนใจได

ถกตอง)รจกการบรหารความเสยง เรยนรเทาทนกบการเปลยนแปลงทางเทคโนโลยและมทกษะการบรหาร

เวลา

๔.๒) คณลกษณะของขาราชการทมจตสาธารณะขาราชการไทยจ าเปนตองมหนาทสงเสรม

ชวยเหลอใหการท างานของราษฎรใหไดรบความสะดวกมากขนมจตใจบรการมากขนตอบสนองความตองการ

ของผใชบรการมากกวาทจะเปนผควบคมและม“จตวญญาณ” ของความเปนขาราชการ

๑๔๕

๔.๓) คณลกษณะของขาราชการทมจรยธรรมขาราชการไทยจ าเปนตองเปนแบบอยางของ

คณธรรมจรยธรรมในสงคมยดหลกปรชญาเศรษฐกจพอเพยงเปนกลางตามหลกการไมโอนเอนออนไหวหรอ

หวนเกรงอ านาจฝายการเมองรกษาความถกตองและยดหลกการ๑๓๒

๖.สรปทายบท

จากกระแสโลกทเปลยนแปลงทเกดขนในสงคมปจจบนและสงผลกระทบตอสงคมไทยนนระบบ

ราชการยงเปนกลไกส าคญของประเทศในการรกษาความสงบเรยบรอย ใหความยตธรรมตอสงคมและ

ประชาชน สงเสรมสนบสนนใหเกดการพฒนาประเทศ ในอดตทผานมาเราจะเหนวาระบบราชการไดรบการ

ออกแบบมาใหเหมาะสมกบบรบททางสงคม วฒนธรรม เศรษฐกจและการเมองอยางหนง แตเมอกาลเวลา

เปลยน สงคมเปลยน รปแบบเหลานนกไมสามารถรองรบสภาวการณใหมของสงคมได จงตองอาศยการปฏรป

และการรอปรบระบบราชการอยางจรงจง เปนระบบ เพอเรงปรบระบบราชการใหฟนขนมาท าหนาทสงเสรม

ผลกดนใหประเทศสามารถเดนหนาแขงขนในสงคมโลกตอไป

ค าถามทายบท

๑.ระบบราชการไทยในปจจบนมลกษณะอยางไร จงอธบาย

๒.จงอธบายความเปนมาของการปฏรประบบราชการไทย

๓.ในปจจบนประเทศไทยมการจดระเบยบบรหารราชการแผนดนอยางไร

๔.โมเดลสมรรถนะ มวตถประสงคเพออะไร และแบงออกไดกสมรรถนะ

๑๓๒ ส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอน, ประชาคมอาเซยน : บทบาท ส า นกงาน ก.พ. ในการเตรยม

ความพรอมขาราชการ, คนวนท ๕ กมภาพนธ ๒๕๕๗, จาก http://www.ocsc.go.th/ocsc/th/index.php?option=com_ content&view=article&id=3487&catid=488&Itemid=342

๑๔๖

อางองทายบท

กระทรวงมหาดไทย. (ราง) แผนยทธศาสตรตามภารกจเฉพาะดาน ของกระทรวงมหาดไทย ๑๐ ป. เฉลมพงศ มสมนย. ไตรรตน โภคพลากรณ และคณะ. การบรหารราชการไทย. พมพครงท ๕. นนทบร

ส านกพมพมหาวทยาลยสโขทยธรรมาธราช, ๒๕๕๑. วรเดช จนทรศร. การปรบปรงและการปฏรประบบบรหารราชการแผนดนของไทย. พมพครงท ๔,

กรงเทพมหานคร : หางหนสวน จ ากด สหายบลอกและการพมพ. , ๒๕๔๔. สมเดจพระเทพรตนราชสดา สยามบรมราชกมาร. บนทกเรองการปกครองของไทยสมยอยธยาและตน

รตนโกสนทร. กรงเทพมหานคร : ส านกพมพแหงจฬาลงกรณมหาวทยาลย, ๒๕๔๙. ส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอน (ก.พ.). ระบบบรหารราชการของ ราชอาณาจกรไทย. นนทบร :

กรกนกการพมพ, มป.ป.. http://www.ocsc.go.th/ocsc/th/index.php?option=com_content&view=article&id=3487&catid

=488&Itemid=342 http://wiki.kpi.ac.th/index.php?title=, คนวนท ๑๕ เมษายน ๒๕๕๙. http://www.mfa.go.th/asean/ contents/files/other-20121203-163657-810094.pdf.

๑๔๗

บทท ๑๐ การบรหารเชงพทธ

(Buddhist management)

ขอบขายรายวชา

เนอหาความรทวไปเกยวกบการบรหารเชงพทธประกอบไปดวยความหมายของค าวาบรหาร พทธวธการบรหาร คณลกษณะของนกบรหาร หลกธรรมส าหรบการบรหาร หลกการบรหารทางพทธศาสนา หลกธรรมทน ามาใชในการบรหารงาน และการบรหารรจกใชเครองมอแหงความส าเรจ ๔ ขอ

วตถประสงค ๑.เพอศกษาและเขาใจความหมายของค าวาบรหาร ๒.เพอศกษาและเขาใจพทธวธการบรหาร ๓.เพอศกษาและเขาใจคณลกษณะของนกบรหาร ๔.เพอศกษาและเขาใจหลกธรรมส าหรบการบรหาร ๕.เพอศกษาและเขาใจหลกการบรหารทางพทธศาสนา ๖.เพอศกษาและเขาใจหลกธรรมทน ามาใชในการบรหารงาน ๗.เพอศกษาและเขาใจการบรหารรจกใชเครองมอแหงความส าเรจ ๔ ขอ (ปสทธธมมปกรณกถา)

ค าน า

ในปจจบน การบรหารงานหรอการจดการองคกรมความจ า เปนตองใชศาสตรในการบรหารงาน

อยางหลกเลยงไมไดเนองจากโลกในยคปจจบนเปนระบบทนนยมหรอบรโภคนยมทแสวงหาก าไรและมการ

แขงขน เพอใหเหนอกวาคแขง ทงในเชงบรหารงานและการพฒนาองคกร ใหบรรลผลตามเปาหมายขององคกร

จงมหลกการบรหารสมยใหมเขามาเปนกลยทธ หรอหลกการในการบรหารจดการในขณะเดยวกนกม

นกวชาการทางตะวนตกก าลงสนใจหลกการในทางพระพทธศาสนามาผสมผสานและประยกตใชกบหลกการ

บรหารจดการ เพราะเขาถอวาการทจะใชหลกการ วธการ หรอเทคนคของนกวชาการชาวตะวนตก

ซงพฒนาการการบรหารจดการมาไมเกน ๑๐๐ ป นนยงเปนหลกการทยงยดกบวตถ รวมทงมผแพผชนะเปน

การบรหารจดการทมงหวงก าไรและการแขงขน ด งนนเมอนกวชาการทางตะวนตกไดเขามาศกษา

พระพทธศาสนา ท าใหเขารวาศาสตรแหงการบรหารจดการทยงยนและด ารงความเปนมนษยทจะอยรวมกน

โดยสนตสขนนคอ ศาสตรในการบรหารจดการเชงพทธศาสตร ซงในทนจะไดกลาวถงหลกการบรหารงาน

สมยใหมกบหลกการบรหารงานเชงพทธศาสตรในเชงเปรยบเทยบวาสามารถบรณาการรวมเขากนได

๑๔๘

และเปนแนวทางทมความสอดคลองกบหลกการบรหารสมยใหมไดอยางเหลอเชอ ถงแมวาจะเปนหลกธรรมค า

สอนขององคสมเดจพระสมมาสมพทธเจาถงกวาสองพนหารอยกวาปมาแลวกตาม

ดงทพทธศาสนาเปนศาสนาแหงปญญาและการปฏบตหลกค าสอนทงหลายในพระพทธศาสนานน

กลาวถงหลกความเปนจรงตามกฎธรรมชาต ทผศกษาตองใชปญญาในการศกษาและการปฏบตควบคกนไป

ทงนหลกพทธธรรมใน พระพทธศาสนาประกอบดวยหลกศลธรรมและจรยธรรมมงเนนใหรเทาทนความจรง

ของโลก และชวตในปจจบน โดยเฉพาะการบรหารงานตามแนวพทธธรรมนนนบวามสวนส าคญในการกระตน

ผใตบงคบบญชาใหอยรวมกนอยางมความสข มการพฒนาทยงยนและประสบความส าเรจในองคการ โดยผน า

ยดหลกธรรมทางพทธศาสนาทสงคมยอมรบผน าจ าเปนตองเสยสละผลประโยชนสวนตวเพอสวนรวม

การบรหารงานตามแนวพทธธรรม จงเปนการใชหลกธรรมในทางพระพทธศาสนาดวยการบรหารทงในดานการ

บรหารตนเองของผบรหารการบรหารบคคลและการบรหารงานในองคการและมความสอดคลองกบหลกการ

ครองตน ครองคน และครองงาน โดยการใชหลกธรรมค าสงสอนขององคสมเดจพระสมมาสมพทธเจาในดาน

การบรหารจดการและด าเนนการเพอใหเกดประโยชนอยางสงสด ซงประกอบไปดวยหลกธรรม ๒ หลกธรรม

คอ พรหมวหาร ๔ ทศพธราชธรรม ๑๐

๑.ความหมายของค าวา บรหาร

สมเดจพระสมมาสมพทธเจาทรงมพระคณสมบตยอดเยยมหลายประการเชนทมในพระไตรปฎกกลาว

ไว ๙ ประการ ทเรยกวา พทธคณ ๙๑๓๓ เชน อรห สมมาสมพทโธ พระองคเปนพระอรหนตเปนผตรสรเองโดย

ชอบ เปนตน นอกจากนยงมพระคณสมบตอน ๆ อกมากมายโดยเฉพาะพทธวธในการบรหารและการปกครอง

ซงแสดงใหเหนถงพระคณสมบตของนกบรหารและนกปกครองชนยอดของพระองค เพราะพระคณสมบตใน

ดานนของพระองคนนเอง จงท าใหพระองคสามารถประกาศพระพทธศาสนาไดอยางรวดเรวและเปนปกแผน

คงสบทอดมาถงเราทงหลายถงทกวนน

ค าวา บรหาร ตรงกบภาษาบาลวา “ปรหร” เปนค าแสดงความหมายถง ลกษณะของการปกครองวา

เปนการน าสงคมหรอหมคณะใหด าเนนไปโดยสมบรณ น าหมคณะใหพฒนาไปพรอมกน “ปรหร"อาจบงถง

ความหมายทวา การแบงงาน การกระจายอ านาจ หรอการทสมาชกในสงคมมสวนรวมในการปกครองหมคณะ

กได ในพระไตรปฎกมกจะใชค าวา “ปรหร" กบกลมสงคม เชน “อห ภกขสงฆ ปรหรสสาม” เราจกปกครอง

ภกษสงฆ๑๓๔ เปนตน

๑๓๓ ม.ม. ๑๒ / ๙๕ /๔๙ ๑๓๔ ท.ม. ๑๐/ ๙๓ /๘๖

๑๔๙

กต ตยคคานนท กลาววา “การบรหาร คองานของผน าหรอของผบรหารทกระท าเพอใหกลมคนทมา

อยรวมกนท างานใหส าเรจบรรลวตถประสงคทก าหนดไวอยางมประสทธภาพ" หนาทของนกบรหารปรากฏอย

ในค าจ ากดความท

พระธรรมโกศาจารย (ประยร ธมมจตโต) ไดใหความหมาย การบรหาร หมายถง การท างานให

ส าเรจโดยอาศยคนอน๑๓๕

พระเมธธรรมาภรณ (ประยร ธมมจตโต) กลาวไววา “ การบรหาร หมายถง ศลปะแหงการท างานให

ส าเรจโดยอาศยคนอน” จากการใหความหมายของค าวา บรหารจะเหนไดวา การบรหาร (Administration)

เปนค าทมความหมายคลายคลงหรอเหมอนกบค าวา การจดการ (Management) นอกจากสองศพทนจะม

ลกษณะใกลเคยงกนแลว ยงมศพทอน ๆ อกมากทน ามาใชผสมปนเปกนไป เชน การบรหารรฐกจ สาธารณ

บรหาร หรอ รฐประศาสนศาสตรซงถอวาเปนสาขาหนงของรฐศาสตร

กลาวโดยสรป การบรหารเปนทงศาสตรและศลป เพราะการบรหารสามารถเรยนรและฝกฝนเพมเตม

ได แตในขณะเดยวกนการบรหารงานกตองใชความรอนเปนระบบทเชอถอไดรวมกบการใชเทคนควธการตาง

ๆ เพอใหงานบรรลผลโดยไดทงงานและไดทงน าใจจากผรวมงานหลกการบรหารทเราทงหลายมกจะน ามาใชใน

การบรหารงานนนมกจะน าแนวคดหรอทฤษฎของตางประเทศมาใชเปนสวนใหญ ดงทกลคและเออรวค

(Gulick and Urwick) จาก Management Theory and Practice ของเดล (Dale) ไดกลาวถงการ

บรหารงานใหประสบผลส าเรจผบรหารควรใชกระบวนการบรหารงาน(Process of Management)

๗ ประการ (POSDCRB) คอ

๑. การวางแผน (Planning) เปนการก าหนดล าดบกจกรรมทจะตองกระท าเพอใหบรรลเปาหมาย

ตามทตองการขององคการ หรอหนวยงาน หรอการคาดการณลวงหนาถงความยงยากหรออปสรรคทพงจะม

หรอการก าหนดนโยบายและแนวทางปฏบตเพอใหบรรลเปาหมายทวางไวการก าหนดใหมแผนงานเปนการ

แสดงใหเหนถงความสามารถในการใชปญญาของมนษยและใชความเพยรพยายามทจะน าทรพยากรและ

สงแวดลอมตาง ๆ มาใชใหเกดประโยชนการวางแผนทดยอมท าใหประสบผลส าเรจถงครงหนงแลวดงคมภร

ยทธศาสตรของซนวทวา “รเขา รเรา รบรอยครง ชนะรอยครง"เปนการกลาวให เหนถงความส าคญในการ

วางแผนทดของแมทพหรอผบรหาร ยอมท าใหรบชนะศตร อยางไรกตาม การวางแผนงานทดตองอาศย

ขอเทจจรง สถต ขอมลตางๆ ทงอดต และปจจบนน ามารวมพจารณาประกอบการวางแผนดวย ซงการวางแผน

เปรยบเสมอนการท านายอนาคต จงเปนไปตามหลกจกขมาของพระพทธองค

๑๓๕

พระธรรมโกศาจารย (ประยร ธมมจตโต), พทธวธบรหาร, (กรงเทพมหานคร : โรงพมพมหาจฬาลงกรณราชวทยาลย, ๒๕๔๙), หนา ๓.

๑๕๐

๒. การจดองคการ (Organizing) คอ การก าหนดต าแหนงสายการบงคบบญชาในองคการ มต าแหนง

อะไรบาง แตละต าแหนงมอ านาจหนาทอยางไร ใครสงการใคร ซงเปนไปตามสายงาน

๓. การจดอตราก าลง (Staffing) หมายถง การสรรหาบคคลเขาท างานในองคการตามต าแหนงหนาท

ทก าหนดไว โดยใชหลกการใชคนใหเหมาะกบงาน (Put the right man on the right job) เพอใหทก

คนท างานตามความสามารถและเกดประโยชนตอองคการ ซงคลายคลงกบสปปรสธรรม ซงพระพทธเจาทาน

สอนวา คนมหลายประเภทมจรตแตกตางกน ตองใชคนใหเหมาะกบจรตของแตละคน (จรตกคอนสย)

๔. การอ านวยการ (Directing) หมายถง การก ากบ สงการและมอบหมายงานใหแตละฝายหรอแตละ

งานน าไปปฏบตตามแผนหรอเปาหมายทวางไว

๕. การประสานงาน (Coordinating) เปนการตดตามฝายหรองานตางๆ วาไดด าเนนการถงไหน

มปญหาอปสรรคเกดขนทใดเพอปองกนไมใหผรวมงานละทงงานหรอทจรตตอหนาทซงเปนไปตามหลกอปรหา

นธรรมโดยผบรหารตองหมนประชมผรวมงาน

๖. การรายงาน (Reporting) เปนการรายงานผลงานทไดด าเนนการไปแลววาประสบผลส าเรจมาก

นอยเพยงใด มปญหาอปสรรคอะไรบาง ซงเปนการควบคมการท างานอยางมหลกฐาน (การรายงาน) เพอการ

ปรบปรงงานใหดยงขน ซงเปนไปตามหลกอปรหานยธรรม๑๓๖เชนกน

๗. การงบประมาณ (Budgeting) เปนการจดท ารายงานการใชเงนในการด าเนนงานตางๆ และ

รายงานเงนทคงเหลอ เพอการวางแผนทางการเงน (Fiscal Planning) และการควบคมการใชเงน ซงเปนไป

ตามหลกจกขมาและหลกวธโร

๒.พทธวธการบรหาร

กา รศ กษ า พทธว ธ ก า รบ ร ห า ร ในคร ง น ข อ ใ ช หน า ท ข อ งน กบ ร ห า ร เ ป น ก รอบ ในกา ร

พจารณา หนาท (Function) ของนกบรหารมอย ๕ ประการ ตามค ายอในภาษาองกฤษวา POSDC

P คอ Panning หมายถง การวางแผน เปนการก าหนดแนวทางด าเนนงานในปจจบน เพอความส าเรจ

ทจะตามมาในอนาคต ผบรหารทดจะตองมวสยทศนเพอก าหนดทศทางขององคกร

O คอ Organizing หมายถง การจดองคกร เปนการก าหนดโครงสรางความสมพนธของสมาชกและ

สายบงคบบญชาภายในองคกร มการแบงงานกนท าและการกระจายอ านาจ

๑๓๖ อง สตตก. ๒๓/ ๑๕

๑๕๑

S คอ Staffing หมายถง งานบคลากรเปนการสรรหาบคลากรใหม การพฒนาบคลากรและการใช

คนใหเหมาะกบงาน

D คอ Directing หมายถง การอ านวยการ เปนการสอสารเพอใหเกดการด าเนนตามแผน ผบรหาร

ตองมมนษยสมพนธทดและมภาวะผน า

C คอ Controlling หมายถง การก ากบดแล เปนการควบคมคณภาพของการปฏบตงานภายใน

องคกรรวมทงกระบวนการแกปญหาภายในองคกร๑๓๗

ดงนน เมอพจารณาพทธวธบรหารในประเดนทเกยวกบการวางแผน การจดองคกร การบรหารงาน

บคคล การอ านวยการและการก ากบดแล ตามล าดบดงตอไปน

(๑) พทธวธในการวางแผน คอ การใชวสยทศนก าหนดเปาหมาย วตถประสงค และพนธกจ ให

ชดเจน เพอใหสมาชกไดปฏบตไปในทศทางเดยวกน วสยทศนชวยใหผบรหารสามารถวาดภาพจดหมาย

ปลายทางไดชดเจนและใชสอสารใหสมาชกภายในองคกรยอมรบและด าเนนไปสจดหมายปลายทางนนองคกร

ทงหมดกจะถกขบเคลอนไปดวยวสยทศนน

(๒) พทธวธในการจดองคกร คอ การกระจายอ านาจ การใหความเคารพซงกนและกน หมายถง

ลกนองตองใหความเคารพหวหนา ในทางพระพทธศาสนาพระพทธเจาทรงก าหนดใหพระภกษตองเคารพกน

ตามล าดบพรรษา ผบวชทหลงตองแสดงความเคารพตอผบวชกอน และการใชคนใหเหมาะกบงานในองคกร

(๓) พทธวธในการบรหารงานบคคล คอ การจดอบรมเพอพฒนาบคลากร การจดสรรภาระหนาทให

ปฏบตงานตามความรความสามารถ มระบบการใหรางวลและการลงโทษ นนคอใครท าดกควรไดรบการ

ยกยอง ใครท าผดกควรไดรบการลงโทษ

(๔) พทธวธในการอ านวยการ คอ การสอสารเพอการบรหารการด าเนนงานใชหลก ๔

ส. ไดแก ๑) สนทสสนา (แจมแจง) หมายถง อธบายขนตอนการด าเนนงานไดอยางชดเจนแจมแจงชวยให

สมาชกปฏบตตามไดงาย ๒) สมาทปนา (จงใจ) หมายถง อธบายใหเขาใจและเหนชอบกบวสยทศนจนเกด

ศรทธาและความรสกวาตองฝนใหไกลและไปใหถง ๓) สมตเตชนา (แกลวกลา) หมายถง ปลกใจใหเกดความ

เชอมนในตนเองและมความกระตอรอรนในการด าเนนการไปส เปาหมาย และ ๔) สมปหงสนา

(ราเรง) หมายถง สรางบรรยากาศในการท างานรวมกนแบบกลยาณมตรซงจะสงเสรมใหสมาชกมความสขใน

การงาน และความสามารถในการจงใจคนของพระพทธเจา ตรงกบพระสมญญาวา ตถาคต หมายถง คนท

พดอยางไรแลวท าอยางนน พระพทธเจาทรงมภาวะผน าสงมากเพราะทรง สอนใหร (ยถาวาท) ท าใหด (ตถา

การ) และอยใหเหน (ยถาวาท ตถาการ) ยงไปกวานน การสงการแตละครงของพระพทธเจาเปนทยอมรบได

๑๓๗

พระธรรมโกศาจารย (ประยร ธมมจตโต), พทธวธบรหาร, (กรงเทพมหานคร : โรงพมพมหาจฬาลงกรณราชวทยาลย, ๒๕๔๙), หนา ๔-๕.

๑๕๒

งายเพราะไมทรงใชวธเผดจการ แตทรงใชวธการแบบธรรมาธปไตย ดงททรงจ าแนกแรงจงใจในการท าความ

ด ซงเรยกวา อธปไตย ๓ ประการ ดงน ๑) อตตาธปไตย การท าความดเพราะยดผลประโยชนหรอความ

พอใจของตนเปนทตง ๒) โลกาธปไตย การท าความดเพราะตองการใหชาวโลกยกยอง นนคอ ยดทศนะหรอ

คะแนนนยมจากคนอนเปนทตง ๓) ธรรมาธปไตย การท าความดเพอความด ท าหนาทเพอหนาท นนคอยด

ธรรมคอหนาทเปนส าคญ

(๕) พทธวธในการก ากบดแล คอ การควบคม การก ากบดแลสมาชกภายในองคกรใหปฏบตหนาท

เพอบรรลผลตามวตถประสงคทวางไว พระพทธเจาทรงใหความส าคญแกการก ากบดแลองคกรเปนอยางยง

ดงททรงบญญตพระวนยเพอใหพระสงฆใชเปนมาตรฐานควบคมความประพฤตใหเปนแบบเดยวกน ทรงให

เหตผลในการบญญตพระวนยไว ๑๐ ประการ เชน เพอความผาสขแหงคณะสงฆเพอขมบคคลผ ไร

ยางอาย เพอปองกนไมใหเกดความเสอมเสยทงในปจจบนและอนาคต เพอความมนคงแหงพระพทธศาสนา๑๓๘

สรปวา พทธวธการบรหาร ยดหลกธรรมาธปไตยเปนส าคญดวยเหตผลทวาผบรหารเองตองประพฤต

ธรรมและใชธรรมเปนหลกในการบรหารพทธวธบรหารจงไมเปนทงเปนอตตาธปไตย (การถอตนเองเปน

ใหญ) และโลกาธปไตย (การถอคนอนเปนใหญ)

๓.คณลกษณะของนกบรหาร

นกบรหารจะท าหนาททง ๓ ประการดงกลาวไดส าเรจ นกบรหารจะตองเปนผมคณลกษณะดงท

พระพทธเจาตรสไวในทตยปาปณกสตร๑๓๙ดงน

๑. จกขมา หมายถง ตองมปญญามองการณไกล ตองเปนผฉลาดสามารถในการวางแผนและฉลาดใน

การใชคนคณลกษณะขอนตรงกบภาษาองกฤษวา Conceptual Skill

๒. วธโร หมายถง ตองเปนผมความสามารถในการจดการธระตาง ๆ หรอกจการทงปวงไดดมความ

เชยวชาญเฉพาะดาน ขอนตรงกบค าวา Technical Skill

๓. นสสยสมปนโน หมายถง เปนผมมนษยสมพนธดกบเพอนรวมงาน และบคคลอน ซงเปนทกษะดาน

มนษยสมพนธ ขอนตรงกบค าวา Human Relation Skillคณลกษณะทง ๓ ประการนมความส าคญมากนอย

ตางกน ทงนขนอยกบระดบความแตกตางของนกบรหารถาเปนนกบรหารระดบสงตองรบผดชอบในการ

วางแผนแลควบคมคนเปนจ านวนมาก คณลกษณะขอท ๑ (จกขมา) และขอท ๓ (นสสยสมปนโน) ส าคญมาก

สวนขอท ๒ (วธโร) มความส าคญนอยลงมา เพราะผบรหารระดบสงสามารถมอบหมายงานดานเทคนค หรอ

วชาการใหผรวมงานไปด าเนนการแทนไดตามความสามารถและความเหมาะสมของผนนส าหรบผบรหาร

๑๓๘

พระธรรมโกศาจารย (ประยร ธมมจตโต), พทธวธบรหาร, (กรงเทพมหานคร : โรงพมพมหาจฬาลงกรณราชวทยาลย, ๒๕๔๙), หนา ๕-๑๙.

๑๓๙ อง ตก. ๒๐/ ๔๕๘/ ๑๓๓-๑๓๔

๑๕๓

ระดบกลาง คณลกษณะทง ๓ ขอ (จกขมา วธโรและนสสยสมปนโน) มความส าคญเทาๆ กน กลาวคอ

ผบรหารระดบกลางจะตองมความช านาญเฉพาะดาน และมมนษยสมพนธทดตอผรวมงาน ในขณะเดยวกนก

ตองมปญญาทจะมองการณไกลหรอการวางแผนงานในอนาคตและวางแผนตวเองเพอทจะเปนผบรหาร

ระดบสงตอไปส าหรบผบรหารระดบตน จะตองเปนผมคณลกษณะขอ ๒ (วธโร)และขอ ๓ (นสสยสมปนโน)

เพราะตองลงมอปฏบตงานรวมกบผรวมงานหรอทมงานอยางใกลชด แตอยางไรกตาม ผบรหารระดบตน

จ าเปนตองพฒนาคณลกษณะขอ ๑ (จกขมา) ไปดวย กคอ การพฒนาปญญาเพอเตรยมพรอมเลอนขนส

ต าแหนงผบรหารระดบกลางตอไปจากคณลกษณะและทกษะของผบรหารระดบตาง ๆ ตามทไดกลาวถงนน

๔.หลกธรรมส าหรบการบรหาร

ในทางพระพทธศาสนามหลกธรรมทเปนขอปฏบตส าหรบนกบรหารหรอนกปกครองทมอ านาจหนาท

ในการปกครองหมคณะ บรหารกจการของหมคณะหรอประเทศชาตไวอยางมากมาย เพอใหผปกครองหรอ

ผบรหารนนไดใชอ านาจหนาท เพอประโยชนสขแกประชาชนและประเทศชาตอยางแทจรง พระพทธเจาทรง

เนนถงความส าคญของผปกครองหรอผบรหารเปนอยางมากวาจะตองประพฤตใหเปนแบบอยางแก ผอนหรอ

ผใตบงคบบญชา ฉะนนหลกในการบรหารตามแนวพทธศาสนาสามารถสรปลงได ๓ ประการ คอ

๑. การบรหารตน เปนหลกการทวาผบรหารทด ตองสามารถบรหารควบคมตนเองใหดเสยกอน จงจะ

สามารถบรหารคนอนไดด

๒. บรหารคน เมอผบรหารสามารถบรหารตนไดด แลว กจะพฒนาไปสการบรหารบคคลหรอ

ผใตบงคบบญชา

๓. บรหารงาน คนกบงานเปนสงทคกน ถานกบรหารสามารถจดการกบตนเอง คนไดดกจะน าไปส

ความส าเรจของการบรหารงานอยางแนนอนหลกธรรมส าคญทผบรหารหรอผทเตรยมตว เพอเปนผบรหารควร

จะพฒนาทง ๓ ดาน คอ พฒนาตน พฒนาคน และพฒนางาน เพราะการพฒนาทง ๓ ดานนน จะสราง

ความสขใหแกตนเองและสงคม ท าอยางไรจะพฒนาไดทง ๓ ดาน พระพพธธรรมสนทร วดสทศนเทพวราราม

ไดน าเสนอหลกธรรมในการบรหาร ซงจะท าใหการบรหารตน บรหารคนและบรหารงาน บรรลความส าเรจสม

ความประสงคไว ๑๑ ประการ คอ

๑. สงเสรมความร สมเดจพระสมมาสมพทธเจาไดทรงสงสอนบรษทของพระองคใหทกคนมความร

การสอนคนนนตองจดท าเปนบว ๔เหลา๑๔๐ คอใหความรตามลกษณะภมปญญา ดงน ๑.๑ บวพนน า (อคฆตตญญ) เปนคนมปญญาเพยงยกหวขอธรรมะขนแสดงกบรรลแลว หรอ

เพยงแตยกหวขอเรองกเขาใจแลวไมตองอธบายมาก

๑.๒ บวปรมน า (วปจตญญ) เมออธบายความหวขอนนกบรรลแลว

๑๔๐ อง.จตก ๒๑/ ๑๘๓/ ๑๓๓

๑๕๔

๑.๓ บวใตน า (เนยยะ) ตองอธบายเนอหาใหละเอยดกเขาใจ สามารถแนะน าใหเปนคนดได

๑.๔ บวใตน า (ปทปรมะ) อธบายอยางไรกไมเขาใจกตองปลอยเขาไป ใหเลกสงสอนผบรหารคนใด

ทพฒนาแตความรของตนเอง โดยไมพฒนาความรของผใตบงคบบญชาและผอยในความปกครอง ยอมไปไม

รอด เหมอนมแตสมอง แตอวยวะทกสวนเปนอมพฤกษอมพาต การท างานยอมส าเรจไดยาก ๒. อยอยางเสยสละ ผบรหารตองรสกเสยสละใหกบลกนอง เชนตองมสงคหวตถ ๔๑๔๑ คอ ทาน ปย

วาจา อตถจรยา และสมานตตตา

๒.๑ ทาน โดยการเออเฟอเจอจานแกลกนองดวยวตถมากนอยตามแตสถานการณ

๒.๒ ปยวาจา โดยการพดจากบลกนองใหถกใจ ผกจตผกใจรดรงดงใจไวถกสถานการณและถกกบ

อารมณของคน (ปยวาจานไมจ าเปนตองพดครบพดขาเสมอไป มงกกได แตตองตรงกบคนและสถานการณ

และทส าคญตองมเจตนาทด)

๒.๓ อตถจรยา โดยการลงไปบ าเพญประโยชนรวมกบผนอยโดยไมเกยงงอน เชน ประธานงานศพ

งานสวด งานบวช งานแตงงานไปเยยมยามปวย ถามขาว ใหชอ สกลของเราไปรวมในงานของลกนอง

๒.๔ สมานตตตา โดยการวางตนสม าเสมอการเสยสละก าลงกาย ก าลงใจ ก าลงความร ก าลง

ความคด และก าลงทรพยเรยกวารวมดวยชวยกนในฐานะผบรหารและผรวมงานควรจะมการเสยสละทงสอง

ฝายจงจะเปนสงทประเสรฐทสด ๓. กระจายต าแหนงงาน อ านาจของงานนนไมใชอยทรวมอ านาจผบรหารหลายคนประสบความ

ลมเหลว เพราะไมยอมแบงอ านาจลงไปการกระจายอ านาจภารกจ เปนสงจ าเปนในการบรหารนโยบายแบบ

TQC กเนนการกระจายนโยบาย (Policy Deployment) โดยการกระจายงาน กระจายอ านาจ และกระจาย

ภารกจ การไมกระจายงานท าใหงานไมทน เพราะมงานมาก ตองใชหลาย ๆ คนชวยกนและท างานเปนทมลอง

มาพจารณาตนไม ตนไม มล าตน มราก มกงกานสาขา และมหนาทตางกน และสรางความสมดลดวย มเชนนน

ตนจะเอยงจะลมในทสดสมเดจพระสมมาสมพทธเจาพระองคทรงกระจายต าแหนงงานม ๘๐ พระอรหนตเอก

เรยกวา เอตทคคะ หรอ อสตมหาสาวก ทมความเปนเลศในดานตาง ๆ เชน พระโมคคลลานะ ทรงยกยองวาม

ฤทธเสมอดวยพระองคพระสารบตร ทรงยกยองวามปญญาเสมอดวยพระองค จ าไวเสมอวา “งานกระจก

ผบรหารตาย งานกระจาย ผบรหารรอด" ๔. ประสานสามคค งานทกอยางทกชนดมปญหาดานการทะเลาะเบาะแวง แกงแยงชงด และมความ

เขาใจ คลาดเคลอนผบรหารทดตองประสานสามคคใหได การประสานสามคคนนผบรหารทใหญทสด ตอง

ประชมโตะกลม ตองมใจกลา เผชญหนากลาเรยกประชมกอนการประชมตองหาขอมลจากแตละคนกอน เพอ

หาเหตทถกตองไมฟงความขางเดยว แลวน ามาตดสน ไมควรไลโทษกน หรอไลบกน จะสรางความขดแยงบาง

๑๔๑ อง.จตก ๒๑/ ๔๒/ ๓๒

๑๕๕

ทานอาจเคยอานหนงสอ “การบรหารความขดแยง” กพอจะเขาใจปญหาไดด การบรหารแบบไทยๆ

ทผดพลาดคอ จบผดและลงโทษท าใหขาดการประสานสามคค ไมคอยปรบความเขาใจซงกนและกนแตชอบ

ปรบทกขกน ปรบโทษกน การบรหารอยางมแตลมเหลวในทสด เพราะจะเกดอาการ “คนแตกความสามคค"

เพราะฉะนนควรระลกไววาความพรอมเพรยงของหมคณะในหนวยงานนน ๆ ใหส าเรจประโยชนไดดงใจ

ปรารถนา

๕. ไมเอาดแตเพยงตว คอ ไมเอาดใสตว เอาชวใสผอน เหยยบย าผอน แลวเอาความดมาใสตวคนเดยว

ยอมเปนไปไมได การบรหารทประสบความส าเรจนนจะเกดจากทมงาน ดงนนการบรหารงานจะตองชวยกน

ตองมการยกยองใหก าลงใจ มการมอบของขวญรางวลใหเกยรตกน ยกยองเชดชแมผบรหารไมมอะไรจะใหก

หดพดค าวา “ขอบคณ”ใหมนตดปากลกนองกจะดใจ ผบรหารยกยองลกนอง ลกนองกมสวนเกอกลผบรหาร

ศรทธาผบรหาร ท าใหผบรหารดดขนไมไดตกต าแตอยางใด ในการกลาวค าวา “ขอบคณ" กบลกนอง

๖. ไมเมาเรองเงน “เขาใหเงนกอยา งง อยาไปหลงจนสดขด เงนกเหมอนพวงมาลย อาจจะกลายเปน

พวงหรด”เราจะตองพจารณาวาเงนเปนเพยงปจจยอยางหนงทจะท าใหเกดปจจย ๔ คอ ขาว ผา ยา บาน เงน

เปนปจจยทกอใหเกดความสะดวก การบรหารงานถาผบรหารเหนแกเงนกจะใชพนกงานอยางทาส เอาเปรยบ

ลกนอง หรอกนใชจายจนเพลดเพลนเจรญใจ คนระดบลาง ระดบปฏบตการกอยาโลภเงนจนถงกบโกงเงน

บรษท พระพทธเจาเสดจไปพบถงใสเงน ยงตรสกบพระอานนทวา นนเปนงเหา เปนอสรพษทจะกดคนเสมอ

การจะท าอะไรกตามตองระวงเรองเงน

๗. ไมใหญเกนผบงคบบญชา ผบงคบบญชาคอ นายจางของเราเราคอลกนองของทานบางคนชอบแอบ

อางนายไปหากนทางทจรตหรอไปอางกบคนอน เพอจะไดอะไรบางอยาง เลขาบางคนซงใกลชดผบงคบบญชา

มกท าตวใหญเกนผบงคบบญชา พระอานนทเถระใกลชดกบพระพทธเจามากทสด พระอานนทขอพรจาก

พระพทธเจา คอ ขออยาใหรบเขานมนต ขออยาสงไปในทนมนต ขออยาใหอะไรกบทานเปนพเศษ เปนตนทาน

ปฏบตงานไมใหญเกนผบงคบบญชา และมความออนนอมถอมตน

๘. ตงเมตตาไวเปนนจ ผบรหารตองมเมตตาตอผ ใต ปกครอง ผ ใตปกครองตองมเมตตาตอ

ผบงคบบญชา ค าวา “เมตตา" น อาจตความหมายถง ความรก ความเคารพ ความนบถอ การบชา การเทดทน

จนถงความจงรกภกด เทดทนเหนอเศยรเกลา ผบรหารควรมหลก ๓ ประการในเรองความเมตตา คอ มอเออม

ปากอา และหนายมมอเออม คอ เออมไปแตะไปจบผใตปกครองเปนลกษณะอาการทางกายทสรางความเปน

ก น เ อ ง เ ป น ห ว ง เ ป น ใ ย แ ต ต อ ง ร ะ ว ง อ ย า ใ ห เ ป น ก า ร ก ร ะ ท า อ น า จ า ร ต อ ล ก น อ ง

ปา ก อ า ค อ เ ป า ปล อบ ป ล ก เ ป น ล ก ษณ ะทา ง ว า จ า ใ นก า ร ใ ห ก า ล ง ใ จ ล ก น อ ง ท า ง ว า จ า

หนายม คอการใหก าลงใจเปนเรองของใจทแสดงออกทางใบหนาสมเดจพระสมมาสมพทธเจา กทรงปฏบต

๑๕๖

อยางนตอพระสงฆตอพทธบรษทของพระองคเชนเดยวกน สวนผอยใตบงคบบญชากตองไปเยยมเยอนถามขาว

หมอบราบกราบไหวตอผบงคบบญชาบาง เราทกคนจะอยไดอยางมความสข

๙. ใครท าผดตองเดดขาด ผบรหารงานตองใจเพชรเดดขาด ผใตบงคบบญชาจงจะยอมรบกฎเกณฑ

ผบรหารตองเดนทางสายกลาง คอ ใชทงพระเดชพระคณใครท าดตองใหรางวล ใครท าชวตองลงโทษ ดงพระ

พทธพจนทวา นคคณเห นคคหารห ก าราบคนทควรก าราบ ปคคณเห ปคคหารห ยกยองคนทควรยกยอง๑๔๒

๑๐. ไมประมาทมวเมา สงทไมควรประมาทมการท างาน รางกายทแขงแรงของเรา ความรของเราทม

อยในขณะน บรษทจะยงยนตลอดไปโรคภยไขเจบ อบตเหต เงนทองทมอยในขณะน คแขงทางการคา ความไม

ประมาทในการบรหารงานนนจะตองแขงขนกบเวลา แขงขนกบบคคลและแขงขนกบพนฐานของการพฒนา

และสามคค

๑๑. ประมาณตวทกเวลา คอ การรจกประมาณตน ประมาณการและประมาณสถานการณนนเอง

การประมาณในธรกจ เชน บรษทเรามคนครบหรอไม แตละคนมความรครบไหม เงนทนครบไหม คแขงเปน

อยางไรเปนตน และทส าคญผบรหารตองประมาณเหตการณประมาณสถานการณดวย ดงนน จ าเปนตองมการ

ประชมกน “เอาความคดมารวมกน”ดตวเอง บรษททเราท าธรกจอย หนาทการงานทท าอย ตองประชม

วเคราะหสถานการณเสมอ ๆ เมอวเคราะหแลวฟงเหตฟงผลหาเหตรากเหงา แลวตดสนใจแกไขปญหาและ

หาทางปรบปรงพฒนาใหดยงขนตอไปพทธวธในการบรหารทกลาวมานน เปนเพยงสวนหนงของการน าพทธ

ธรรมมาประยกตใชในการบรหารตน บรหารคน และบรหารงาน แตกถอวาเปนทฤษฎททาทายตอนกบรหาร

และผทเตรยมตวจะเปนนกบรหาร

ดงนน ถาทานคดวาทฤษฎทน าเสนอมาทงหมด จะท าใหการบรหารนนประสบความส าเรจแลวไซร

ทานจะตองลงมอปฏบตดวยเพราะหลกธรรมทพระพทธเจาประกาศไวดแลวนน รอการพสจนจากทานทงหลาย

เมอใดททานลงมอปฏบตไดแลว เมอนน ทานจะเปนผบรหารทดทสด เพราะจะไดหวใจของผตาม เพราะผม

ธรรมอยในหวใจยอมเปนศนยรวมใจของคนรวมงานและสามารถจดการใหงานในหนาทส าเรจลลวงไปดวยด

๕.หลกการบรหารทางพทธศาสนา

หลกการส าคญของพระพทธศาสนา คอ การเพยรพยายามขดเกลาจตตน ดวยการเพมปญญา วชชา

อนเปนตวความ ร ใหสามารถบรหารตนไดมากพอสมควร ทจะเขาไปมสวนในการบรหารคนอนจากคนหนงไป

ถงหลายๆ คน จนถงบรหาร องคการตางๆ ทถามองในแงของความจรงแลว การบรหารทกอยางตองเรมทการ

บรหารตนมากอนทงนน การบรหาร องคการตลอดถงประเทศชาต การท างาน ประสานงาน รวมแรงรวมใจกน

ในการท าหนาทปองกน บ าบด บ ารง รกษา องคการของคนทศกษา ฝกหรออบรมตนมาดแลวนนเอง

๑๔๒ เตสกณชาดก. ๓๔/ ๒๔๒๒/ ๓๔๗

๑๕๗

การบรหารองคการจงเปนผลสบเนองมาจากคนเปนจ านวนมากท ฝกปรอกนมาในดานตางๆ จนเกดความร

ความคด ความสามารถ คณธรรมเหมาะสมทจะท างานในฐานะนนๆ๑๔๓ การน าหลกทพระพทธเจาไดทรงตรสเกยวกบการบรหารงานทกระดบ ผบรหารทจะใหการบรหารงาน

ส าเรจลลวงไดตองม คณลกษณะ ๓ ประการ๑๔๔ คอ

๑. จกขมา มปญญามองไกล ตองมความช านาญในการใชความคด

๒. วธโร มการจดการธระไดด ตองมความช านาญดานเทคนค

๓. นสสยสมปนโน มการพงพาอาศยคนอนไดตองมความช านาญดานมนษยสมพนธจะเหนไดวา

หลกธรรมทาง พทธศาสนา มสวนส าคญในการสรางเสรมความเปนผน าเพราะเปนหลกธรรมส าหรบการ

ปกครองตนเองและผอน สามารถน ามาประยกตใชกบการบรหารงานทกประเภท ทงยงเปนหลกธรรมน าชวต

ใหประสบสขในแนวทางจรยธรรมของพทธ ศาสนาดวยเชนกน สรปวา การบรหารการศกษาตามแนวพทธ

ธรรม คอ การด าเนนการของผบรหาร ในการน าหลกธรรมท ปรากฏในพทธวธ มาสรางเปนแรงจงใจผลกดน

ใหบคลากรแสดงพฤตกรรมอยางมทศทาง เพอบรรลจดมงหมายหร อ เงอนไขทตองการ พรอมชกน าโนมนาว

กระตน สนบสนน สงเสรมสรางขวญก าลงใจใหแกบคลากรทางการศกษาให ปฏบตงานอยางตงใจ เตมใจ และ

ทมเท เพอท าใหงานเกดประสทธภาพ และประสทธผล สามารถน าความร และศกยภาพทม อยออกมาใชให

เกดประโยชนอยางสงสด สรางเปนแรงผลกน าองคการใหประสบความส าเรจตามเปาหมาย ด าเนนการไป

อยางรอบคอบ รอบดาน ซงจะเปนดวยความเพยรพยายามในทางทชอบ ความเพยรชอบนนเองคอกศลธรรม

และผลจาก ความเพยรชอบกจะสรางสรรคพฒนาการบรหารทกระดบ ทอาจสรปเปนการบรหารตน

บรหารคน และบรหารงาน

๖.หลกธรรมทน ามาใชในการบรหารงาน

พระพทธศาสนามหลกค าสอนเกยวกบการศกษาอยจ านวนมาก หลกค าสอนเหลานหากไดน ามาศกษา

วเคราะห อธบาย ตความ จดท าเปนหลกวชาการบรณาการใหเขากบยคสมยแลว กจะสามารถน ามาใชเปน

เครองมอในการบรหาร การศกษาและพฒนามนษยได อยางมประสทธภาพ จากทกลาวมาขางตน ผน าควรน า

หลกธรรมมาประยกตในการบรหาร ๓ หลกธรรม ไดแก พรหมวหารธรรม ๔ ทศพธราชธรรม ๑๐ ประการ

และหลกสปปรสธรรม ๗ ในแตละหลกธรรมมรายละเอยด ดงน

๑๔๓ พระเทพดลก, การบรหารจดการองคกรทางพระพทธศาสนา, (กรงเทพมหานคร : โรงพมพมหามกฏราช

วทยาลย,๒๕๕๓). ๑๔๔ พระครจรธรรมธช. (จรธมโม), ศกษาการ ประยกตหลกพทธธรรมทใชในการบรหาร จดการวงดนตรหมอล

าคณะเสยงอสาน นกนอย อไรพร, วทยานพนธพธ.ม. (พระพทธศาสนา), (บณฑตวทยาลย มหาวทยาลยมหาจฬาลงกรณราชวทยาลย,๒๕๕๓).

๑๕๘

๖.๑ พรหมวหารธรรม ๔

หลกธรรมส าหรบนกบรหาร พรหมวหารธรรม ๔ เปนธรรมส าหรบนกบรหาร นกบรหารทจะปกครอง

คนไดตองอาศยธรรมทเรยกวา ธรรมของ ผใหญ คอ มทงความรก ความสงสาร เอออาทร และท าใจใหเปน

กลาง นนคอ การใชอ านาจหนาทหรอใชพระเดชพระคณ ควบคมการบรหาร๑๔๕เปนหลกธรรมทนกบรหารทก

คนพงม เพราะจะเปนนกปกครองหรอนกบรหารไดจะตองมคณธรรม ทเรยกวา พรหมวหารธรรม ๔ ประการ

ซงประกอบดวย

๑. เมตตา คอ ความหวงดทปรารถนาใหผอนมสข นกบรหารตองมความรกและความหวงดตอเพอน

รวมงาน ความ รกจะเกดไดถานกบรหารรจกมองแงด หรอสวนทดของเพอนรวมงาน ถาพบสวนเสยในตวเขา

นกบรหารตองมองขามและ ใหอภย เมอพบสวนทดกจดจ าไวเพอจะไดใชคนใหเหมาะกบลกษณะทดของเขา

๒.กรณา คอ หลกวธการของผบรหารทมจตใจทเกอกลตอผรวมงาน บคลากรในองคการ นกบรหาร

ชวยเหลอ ผรวมงาน และผใตบงคบบญชาเมอถงคราวใหชวยเหลอ ชวยแกปญหาตางๆ ไมทอดทงไมวางเฉย

เปนการสรางแรงจงใจ ใหเกดขนแกผรวมงานทส าคญ กระตนสงเสรมหลกการท างานไดเปนอยางด เพราะ

ผบรหารคอยชวยสนบสนนอยเบองหลง

๓. มทตา คอ การชนชมยนด เปนหลกวธการของผบรหาร เมอผรวมงาน ผใตบงคบบญชา ประสบ

ความส าเรจใน หนาทการงาน หรอประสบผลส าเรจในชวต หนาทของผบรหาร คอ รวมแสดงความยนด

ชวยสงเสรมสนบสนนใหม โอกาสพฒนาความรความสามารถใหมากยงๆขน เปนการสรางแรงจงใจทดส าหรบ

ผบรหารทจะสรางแรงใจ ดง ความสามารถของบคลากร ผรวมงาน ใหออกมาอยางเตมความสามารถ

๔.อเบกขา คอ หลกวธการของผบรหารทกคน จะตองมความเปนกลาง ไมเอนเอยงเขาขางฝายหนง

ฝายใด จะตอง ตงตนเปนกลาง แลวใชปญญาพจารณาอนสมควรแกเหต ในกรณทเกดความขดแยง ทเกดขน

ของผรวมงาน หรอบคลากรใน องคการ ตดสนอยางเทยงธรรม ผบรหารจะตองสรางความมนใจใหแก

ผรวมงานทกคน ใหเกดความเคารพนบถอ

๖.๒ หลกทศพธราชธรรม ๑๐ ประการ

ในการบรหารงาน ทศพธราชธรรม เปนขอปฏบตด ปฏบตชอบส าหรบพระมหากษตรยททรงใช

ปกครองพระราชอาณาจกร และเปน หลกธรรมของผบรหารทกระดบ ทจะพงใชประกอบการปฏบตงาน

ของตน ใหบรรลความส าเรจตามเปาหมายเพอ ประโยชนสขแกประชาชนโดยรวม๑๔๖เปนคณธรรมทโบราณ

บณฑตไดบญญตไวกอนสมยพทธกาล ซงพระมหากษตรยใน อดตไดทรงถอปฏบตมาเปนพระราชจรยาวตร แม

๑๔๕ พระธรรมโกศาจารย (ประยร ธมมจตโต), พทธวธบรหาร, (กรงเทพมหานคร : โรงพมพมหาจฬา ลงกรณราช

วทยาลย, ๒๕๔๙). ๑๔๖ พระราชญาณวสฐ, หลกธรรมาภบาล และ ประมขศลป : คณลกษณะความเปนผน าทด, พมพครงท ๖

(ราชบร : มลนธพทธภาวนาวชา ธรรมกาย, ๒๕๕๒).

๑๕๙

บคคลผมใชพระเจาแผนดนกควรเจรญรอยตาม โดยน าเอาหลกธรรม ๑๐ ประการนมาปฏบตในการบรหาร

การปกครอง เพอใหเกดความเปนธรรมและเกดความสวสดในสงคม ตามอดมการณแหง การปกครองยง ๆ ขน

ไป อนวาคณสมบตของนกบรหารหรอนกปกครอง หรอ ผเปนใหญในแผนดน ตงแตพระราชามหา กษตรย

ตลอดจนนกบรหารหรอนกปกครองทวไป๑๔๗ผบรหารยงสามารถใชหลกธรรม ๑๐ ประการสรางแรงจงใจใน

การ ท างานของบคลากรทกระดบชน เพอใหการด าเนนงาน เปนไปตามวตถประสงคท ก าหนด และส าเรจตาม

เปาหมาย หลก ทศพธราชธรรม ๑๐ประการ ๑๔๘ คอ

๑. ทาน คอ การให การทผบรหารใหทรพยสนวตถสงของ หรอองคประกอบทไดมาซงวตถ อน

หมายถงเงน เวลา ก าลงกายของตน และผอนทตองการ(วตถทาน) การใหความร การชแนะทเปนประโยชนใน

การท างาน (วทยาทาน) และการ ใชชวต (ธรรมทาน ) และการใหอภยแกผทท าผดพลาด ทพรอมทจะแกไข

ปรบปรง หรอการไมถอโทษในเรองทงปวง (อภยทาน)

๒.ศล คอ วธการอยในศลธรรมอนดทงกาย วาจา และทางใจ อนเปนหลกการสากลคมครองสทธ

มนษยชน รวมทงการประพฤตตนตามระเบยบวนยของหนวยงาน ตามหลกจรรยาบรรณวชาชพ และ

ขนบธรรมเนยม ประเพณอนดงามของสงคม

๓. ปรจจาคะ คอ การเสยสละส าหรบผบรหาร วธการของผบรหารในการด าเนนงาน ในดานการ

เสยสละ เพอ สวนรวม เพอประโยชนของบคลากร และองคการ การไมเหนแกตวของผบรหาร จะสามารถท า

ใหบคลากรท างานอยางเปน มความสข

๔.อาชชวะ คอ ความเปนผซอตรงส าหรบผบรหาร วธการของผบรหารในการด าเนนงาน ในดานของ

ความซอสตย สจรตตอองคการ ตอบคลากร เปนผตรงตอหนาทรบผดชอบตอภาระงานใหประสบความส าเรจ

๕. มททวะ คอ ความสภาพออนโยน ความสภาพออนโยนทผบรหาร แสดงออกถงกรยามารยาทท

สภาพ เรยบรอย ปฏบตตอผอนอยางใหเกยรต และการพดจา สภาพไพเราะ นมนวล กบบคคลในทกระดบ

๖. ตปะ คอ ความเพยรพยายามส าหรบผบรหาร เปนวธการของผบรหารในการด าเนนงานในดาน

ความ พยายาม ความบากบนความกาวหนา ไมถอยหลง ความไมหยดอยกบท รจกระงบยบยงชงใจได

ไมหลงใหลหมกมนใน ความสขส าราญและการปรนเปรอ มงมนในหนาทการงานใหครบถวนสมบรณ

๗.อกโกธะ คอ ความไมโกรธส าหรบผบรหาร เปนวธการของผบรหารทแสดงถงความมเหตผล

ไมโกรธผรวมงาน ผใตบงคบบญชาอยางไรเหตผล มเมตตาธรรมประจ าใจ รจกระงบความขนเคองแหงจต และ

มวนจฉยทม เหตผล

๑๔๗ พระพจตรธรรมพาท, (ชยวฒน ธมมวฑฒโน), 99 ธรรมวาทะ-ขอคด, (กรงเทพมหานคร : เลยง เชยงการ

พมพ, ๒๕๕๒). ๑๔๘ พระพรหมคณาภรณ. (ป.อ. ปยตโต), ธรรมนญชวต, (กรงเทพมหานคร : ชมนมสหกรณ การเกษตรแหง

ประเทศไทย, ๒๕๕๓).

๑๖๐

๘.อวหงสา คอ ความไมเบยดเบยนส าหรบผบรหาร วธการของผบรหารทไมแสดงการกดขขมเหง

ผใตบงคบบญชา โดยใชอ านาจทเหนอกวาเบยดเบยนผอน ใหความชวยเหลอ สรางความเสมอภาคใหเกดขนใน

องคการ

๙.ขนต คอ ความอดทน การทผบรหารอดทนตอความยากล าบากไมยอทอตออปสรรคในการ

ด ารงชวต มมานะอดทนในการงาน มความอดทนตออารมณยวยตางๆ ทเขามากระทบ คอการควบคมอารมณ

เมอผดหวง หรอการอด กลนตอความโลภและความอยากได

๑๐.อวโรธนะ คอ ความยตธรรมส าหรบผบรหาร วธการของผบรหารทยดมนในหลกของความ

ยตธรรม ความ เทยงตรง ไมเอนเอยงหรอหวนไหว ไมมอคตโดยมชอบ ใชความรความสามารถปฏบตหนาท

โดยยดหลกความถกตอง สามารถท าใหบคลากรในองคการเกดความเชอมนไมหวนไหวตอภาระงาน

ในปจจบน การศกษาเกยวกบการบรหารตามแนวพทธธรรม นกการศกษาและนกบรการใหความ

สนใจมากขน โดยเฉพาะการพฒนาผน ามสวนส าคญในการกระตน ผใตบงคบบญชาใหอยรวมกนอยางม

ความสข มการพฒนาทยงยนและ ประสบความส าเรจในองคการ โดยยดหลกธรรมทางพทธศาสนา ทสงคม

ยอมรบ มการอางองถง แตอยางไรกตาม การจะท าใหเกดภาวะผน าจรยธรรมทางพทธศาสนากยงไมเกดผล

สมฤทธอยางกวางขวาง ซงอาจเปนเพราะคนสวน ใหญ หรอคนใน องคการ มองภาพไมชดวา หลกธรรมทใช

ปฏบตเฉพาะตว จะท าใหเกดประโยชนตอผอน หรอคนในองคการอยางไร โดยเฉพาะอยางยงการเสยสละของ

คนในองคการ ผน าจ าเปนตองเสยสละผลประโยชนสวนตว จงถอเปนเรองยากยงทจะ ตดสนใจทจะเสย

ผลประโยชนสวนตวเพอสวนรวม เนองจากหลกธรรมในทางพระพทธศาสนาทมความสอดคลองกบหลก การ

บรหารนนมอยหลากหลายและมความเหมาะสมกบงานบรหารในบรบททแตกตางกนไป ทงนเพอท าใหไดแนว

ทางการ บรหารสถานศกษาโดยมหลกพทธธรรมเปนพนฐานอนจะเปนประโยชนตอผบรหารสถานศกษา และ

หนวยงานทเกยวของกบสถานศกษาในการน าไป ประยกตใชตอไป

๖.๓ การบรหารจดการดวยหลกสปปรสธรรม ๗ ขอ

ในพระสตตนตปฎก สงคตสตร ทฆนกาย ปาฏกวรรค และธมมญญสตร องคตรนกาย สตตนบาต พระ

พทธองคไดตรสการด ารงตน และการบรหาร ดงน สปปรสธรรม ๗ คอ ภกษในพระธรรมวนยน

ธมมญญ เปนผรจกเหต ๑ อตถญญ เปนผรจกผล ๑

อตตญญเปนผรจกตน ๑ มตตญญ เปนผรจกประมาณ ๑

กาลญญ เปนผรจกกาล ๑ ปรสญญ เปนผรจกบรษท ๑

ปคคลญญ เปนผรจกบคคล ๑

๑๖๑

หลกสปปรธรรม ๗ หมายถง ธรรมของสตบรษเปนคณสมบตของผดระบบผดหรอทเรยกวาสปปร

สธมมกถา ๗ คอ

๑. ธมมญญตา ความรจกเหต

๒. อตถญญตา ความรจกผล

๓. อตตญญตา ความรจกตน

๔. มตตญญตา ความรจกประมาณ

๕. กาลญญตา ความรจกกาล

๖. ปรสญญตา ความรจกชมชน

๗. ปคคลญญตา ความรจกบคคล (ปคคลปโรปรญญตา)

การบรหารจดการดวยหลกสปปรสธรรม ๗ นผบรหารตองมความฉลาดในปญญา พจารณา

สถานการณตางๆ ใหเหมาะสม แตถายดถงความเปนส าคญแตละขอนนถอวามความส าคญอยางยง ผบรหาร

รจกตนเองและเรยงตามล าดบขอท ๑ , ๒, ๓ , ๔ , ๕ , ๖, ๗ คอ มเหตผล รจกความพอดแกเวลาแกชมชน

และบคคลตาง ๆ โดยเฉพาะอยางยงการบรหารในหมคณะถาขาดขอธรรมขอใดขอหนงอาจท า ใหไมสะดวก

ราบรนทวา สปปรสธรรมเปนคณสมบตของผดตองมธรรมเหลานประจ าไว และน าไปใชปฏบตใหเกด

ประโยชนในการด ารงชวตไดอยางเหมาะสม

ในการบรหารจดการดวยหลกสปปรสธรรม ผบรหารตองเปนคนมเหตมผล รจกตนเอง วาการ

บรหารงานไดดหรอบกพรองตรงไหนงานนนเกนก าลงทจะท าดวยตนเองหรอตองหาคนชวยมากนอย

แคไหน สถานทเราท างานอยนนมความเหมาะสมหรอไม ใครควรเปนผทจะท าหนาทชวยเราไดในเวลาใดบาง

ดงนน ผบรหารควรยดหลกธรรมทดๆ และฉลาดเลอกใชหลกธรรมแตละขอใหเหมาะสมกบ

สถานการณจงจะท าใหเกดความส าเรจดวยด

๗.การบรหารรจกใชเครองมอแหงความส าเรจ ๔ ขอ (ปสทธธมมปกรณกถา) ในทางพระพทธศาสนานน เมอเราพจารณาถงองคความรการบรหารเชงพทธแลวสามารถน าหลกการ

มาประยกตใช เพอบรหารจดการองคกร ใหบรรลเปาหมายโดยเฉพาะอยางยง การน าหลกธรรมมาใชนนม

หลกตาง ๆ ดงน หลกธรรมทใชประกอบกบการด าเนนงานใหเกดความส าเรจม ๔ ประการ คอ

๑. ศรทธา ท าใหขามโอฆะได

๒. ความไมประมาท ท าใหขามอรรณพได

๓. ความเพยร ท าใหลวงทกขได

๔. ปญญา ท าใหบรสทธได

๑๖๒

ในพระสตตนตปฎก สงยตตนกาย สคาถวรรค อาฬาวกสตร ยกขสงยต ไดแสดงเกยวกบเรองวาดวย

เครองมอแหงความส าเรจ ๔ ดงน

“ความวา คนจะขามโอฆะไดดวยศรทธา ๑ จะขามอรรณพไดดวยความไมประมาท ๑ จะลวงทกขได

ดวยความเพยร ๑ จะบรสทธไดดวยปญญา” ขอ ๑ ศรทธาทอธบายความวาคนจะขามโอฆะไดดวยศรทธา หรอศรทธาท าใหขามโอฆะไดนนในการ

ท างานอะไรถาคนเราหรอผท างานนนไมมความเชอมนในสงทตนเองกระท าผลของงานกจะไมส าเรจแตเมอเรา

ท าดวยความเชอมนวาการกระท าในสงนน ๆเมอส าเรจแลวจะไดผลตามทตนคดเหลานโดยไมยอทออปสรรค

ความเชอเหลานจะขามพนอปสรรคไปได

ขอ ๒ ความไมประมาท ท าใหขามอรรณพไดความหมายวา การบรหารงานตางๆ ถาเราท าดวยความ

ไมประมาทพจารณาถงเหตผลคอยระมดระวงจะท าใหงานเรยบรอย ความประมาทท าใหเกดความผดพลาด

และมปญหาตามมาหลาย ๆ อยาง การจะกาวไปสความส าเรจตองไมมองขามปญหาเลกๆ นอยๆ เมอมปญหา

แลวตองรบแกไขหาทางปองกนไมใหเกดปญหา การมองปญหาวาเปนเรองเลกนอยไมรบหาทางแกไขหรอ

ปองกนถอวามความประมาทความส าเรจของงานจะไมราบรนหรอไมส าเรจตามเปาหมายไดดงนนหลกความ

ไมประมาทจงเปนหวใจส าคญของการบรหารจดการทผน าหรอผบรหารตองมความตระหนกอยเสมอ

ขอ ๓ ความเพยร ท าใหลวงทกขไดหมายความวา ความเพยรคอหวใจส าคญของการท างานผน าหรอ

ผบรหารเมอเจอปญหาแลวไมอดทนไมมความเพยรพยายามทจะแกไขปรบปรงใหดขนกจะพบแตความทกขใจ

ผน าหรอผบรหารทเขาใจสภาพปญหาแลวคอยเพยรพยายามแกไขดวยความมงมนทจะใหบรรลเปาหมายท

ตวเองตงไวถงแมจะพบอปสรรคปญหากยงไมถอถอยในทสดกจะประสบความส าเรจ ดงนความเพยรจงไดชอวา

ท าใหลวงทกขได

ขอ ๔ ปญญา ท าใหบรสทธได หมายความวา การบรหารงานตาง ๆ ของผน าตองใชปญญาพจารณา

ไตตรอง มองใหทะลในปญหาทกดาน

สรปไดวา หลกธรรมทใชประกอบด าเนนงานใหเกดความส าเรจหรอทเรยกทวไปวา ปสทธธมมปกรณ

กถาหรอธรรมเปนเครองมอแหงความส าเรจม ๔ ประการ คอ ศรทธาท าใหขามโอฆะได ความไมประมาทท า

ใหขามอรรณพได ความเพยร ท าใหลวงทกขได และปญญาท าใหบรสทธได บคคลทงหลายควรมเครองมอทง

๔ ประการจะท าใหประสบความส าเรจได

๘.สรปประจ าบท

การบรหาร หมายถง การท างานใหส าเรจโดยอาศยคนอน (Getting things done through other people) เมอวาตามค านยามนการบรหารในพระพทธศาสนาเรมมขนเปนรปธรรมสองเดอนนบจากวนทพระพทธเจาทรงแสดงพระธรรมเทศนาเปนครงแรกแกพระปญจวคคยซงท าใหเกดพระสงฆรตนะขน เมอม

๑๖๓

พระสงฆรตนะเปนสมาชกใหมเกดขนในพระพทธศาสนาอยางน พระพทธเจากตองบรหารคณะสงฆ ดงนนการกระท าในทางพทธศาสนานนเนนการท าเปนทม (group) เชนการฟงธรรม การรบเขามาเปนสมาชกของนกบวชตองท าการสาบานตวตอพระอปชฌาย พระกรรมวาจาจารย คอผแนะน าการปฏบต รวมทงสงฆทมานงเปนอนดบ ในการรบเขามาเปนสมาชกใหมขององคการ และเมอเขามาสกลมแลวจะตองฉน(รบประทาน) อาหารเปนกลม รกษามารยาทในการฉนอาหาร เมอเวลาสวดมนตกสวดพรอมกน ตนเชาตรตองมาท าความสะอาดทอยอาศย เวลาศกษากศกษาพรอมเพรยงกน หลกการดงกลาวเปนหลกการของการท างานรวมกนและมสวนรวมมากอนทฤษฎตะวนตก

จะเหนไดวาพระพทธศาสนามหลกค าสอนเกยวกบการศกษาอยจ านวนมาก หลกค าสอนเหลานหากไดน ามาศกษาวเคราะห อธบาย ตความ จดท าเปนหลกวชาการบรณาการใหเขากบยคสมยแลว กจะสามารถน ามาใชเปนเครองมอในการบรหาร การศกษาและพฒนามนษยได อยางมประสทธภาพ จากทกลาวมาขางตน ผน าควรน าหลกธรรมมาประยกตในการบรหาร ๓ หลกธรรม ไดแก พรหมวหารธรรม ๔ ทศพธราชธรรม ๑๐ ประการ และหลกสปปรสธรรม ๗

ค าถามทายบท

๑.จงอธบายความหมายของค าวา “พทธวธการบรหาร” มาพอสงเขป

๒.หนาท (Function) ของนกบรหารตามแนวการศกษาพทธวธการบรหาร มอยกประการอะไรบาง

๓.ผบรหารทจะท าใหการบรหารงานส าเรจลลวงไดตองม คณลกษณะ กประการ ไรบาง

๔.เครองมอแหงความส าเรจ คออะไร และมองคประกอบอะไรบาง

๑๖๔

อางองทายบท

ม.ม. ๑๒ / ๙๕ /๔๙ ท.ม. ๑๐/ ๙๓ /๘๖ อง ตก. ๒๐/ ๔๕๘/ ๑๓๓-๑๓๔ อง.จตก ๒๑/ ๑๘๓/ ๑๓๓ อง.จตก ๒๑/ ๔๒/ ๓๒ เตสกณชาดก. ๓๔/ ๒๔๒๒/ ๓๔๗ อง สตตก. ๒๓/ ๑๕ พระครจรธรรมธช. (จรธมโม). ศกษาการ ประยกตหลกพทธธรรมทใชในการบรหาร จดการวงดนตรหมอล า

คณะเสยงอสาน นกนอย อไรพร. วทยานพนธพธ.ม. (พระพทธศาสนา). บณฑตวทยาลย มหาวทยาลยมหาจฬาลงกรณราชวทยาลย, ๒๕๕๓.

พระธรรมโกศาจารย (ประยร ธมมจตโต). พทธวธบรหาร. กรงเทพมหานคร : โรงพมพมหาจฬาลงกรณราช วทยาลย, ๒๕๔๙.

พระเทพดลก. การบรหารจดการองคกรทางพระพทธศาสนา. กรงเทพมหานคร : โรงพมพมหามกฏราช วทยาลย, ๒๕๕๓.

พระพรหมคณาภรณ. (ป.อ. ปยตโต). ธรรมนญชวต. กรงเทพมหานคร : ชมนมสหกรณ การเกษตรแหง ประเทศไทย, ๒๕๕๓.

พระพจตรธรรมพาท. (ชยวฒน ธมมวฑฒโน). 99 ธรรมวาทะ-ขอคด. กรงเทพมหานคร : เลยง เชยงการพมพ , ๒๕๕๒.

พระราชญาณวสฐ. หลกธรรมาภบาล และ ประมขศลป : คณลกษณะความเปนผน าทด. พมพครงท ๖ ราชบร : มลนธพทธภาวนาวชา ธรรมกาย, ๒๕๕๒.

๑๖๕

บรรณานกรม

๑. ภาษาไทย – บาล

ก. เอกสารชนปฐมภม (Primary Sources)

มหาวทยาลยมหาจฬาลงกรราชวทยาลย. พระไตรปฎกภาษาไทย ฉบบ มหาจฬาลงกรณราชวทยาลย .กรงเทพมหานคร : โรงพมพมหาจฬาลงกรณราชวทยาลย, ๒๕๓๕.

________. พระไตรปฎกภาษาไทย ฉบบมหาจฬาลงกรณราชวทยาลย. กรงเทพมหานคร : โรงพมพมหาจฬาลงกรณราชวทยาลย, ๒๕๓๙.

ข. เอกสารชนทตยภม (Secondary Sources)

(๑) หนงสอ :

กงพร ทองใบ. “หนวยท ๑๐ การสรรหาและคดเลอกทรพยากรมนษย”ในประมวลสาระชด วชาการจดการองคการและทรพยากรมนษย. สาขาวชาวทยาการจดการ มหาวทยาลยสโขทยธรรมาธราช, ๒๕๔๓.

กมล อดลพนธ. การบรหารรฐกจเบองตน. กรงเทพมหานคร : ส านกพมพมหาวทยาลยรามค าแหง. ๒๕๓๘.

เกรยงศกด เขยวยง. การบรหารทรพยากรมนษย. พมพครงท ๒. ขอนแกน โรงพมพคลงนานาวทยา, ๒๕๔๓.

กลธน ธนาพงศธร. “ความรทวไปเกยวกบรฐประศาสนศาสตร” ใน เอกสารการสอนชดวชา ความรเบองตนเกยวกบการบรหาร. กรงเทพฯ : มหาวทยาลยสโขทยธรรมาธราช, ๒๕๔๓.

กว วงศพฒ. ภาวะผน า. พมพครงท ๗. กรงเทพมหานคร : บเคอนเตอรปรนท, ๒๕๕๐. ________. ภาวะผน า. กรงเทพมหานคร : ศนยเสรมวชาชพบญช, ๒๕๓๖. ________. ภาวะผน า. พมพครงท ๓. กรงเทพมหานคร : ศนยเสรมวชาชพบญช, ๒๕๓๙. กว รกษชน. (บรรณาธการ). การบรหารรฐกจ เบองตน. พมพครงท ๙. กรงเทพฯ : ส านกพมพ

มหาวทยาลย รามค าแหง, ๒๕๕๒. กระทรวงมหาดไทย. (ราง) แผนยทธศาสตรตามภารกจเฉพาะดาน ของกระทรวงมหาดไทย ๑๐ ป. เฉลมพล ศรหงส. “พฒนาการและแนวโนมของการศกษาการบรหารรฐกจ : ศกษาในเชงพาราไดม”

อางใน คณาจารยภาควชาบรหารรฐกจ คณะรฐศาสตรมหาวทยาลยรามค าแหง. การบรหารรฐกจ. กรงเทพฯ : มหาวทยาลยรามค าแหง, ๒๕๓๘.

เฉลมพงศ มสมนย. ไตรรตน โภคพลากรณ และคณะ. การบรหารราชการไทย. พมพครงท ๕. นนทบร ส านกพมพมหาวทยาลยสโขทยธรรมาธราช, ๒๕๕๑.

๑๖๖

ชนงกรณ กลฑลบตร. หลกการจดการและองคการและการจดการ. พมพครงท ๕. กรงเทพมหานคร : โรงพมพแหงจฬาลงกรณมหาวทยาลย, ๒๕๕๒.

ชวลต เพมน าทพย. อางองใน วรเดช จนทรศร และ อจฉราพรรณ เทศะบรณะ. บรรณาธการ, กรงเทพฯ : มปท., ๒๕๔๐.

ชาญชย อาจนสมาจาร. ภาวะผน าในองคการ. กรงเทพมหานคร : ปญญาชน, ๒๕๕๐. ชาญชย อาจนสมาจาร. ทฤษฎการบรหารตามแนวคดของปราชญตะวนตก. ส านกพมพปญญาชน :

กรงเทพ, ๒๕๕๑. ชบ กาญจนประกร. “รฐประศาสนศาสตร” ใน สงคมศาสตร. กรงเทพฯ : โรงพมพมงคลการพมพ,

๒๕๐๙. ณฏฐพนธ เขจรนนทน. การจดการทรพยากรมนษย. กรงเทพมหานคร : ซเอดยเคชน, ๒๕๔๕. ณฏฐพนธ เขจรนนทน. การบรหารทรพยากรมนษย. กรงเทพมหานคร : บรษท ซเอด ยเคชน

จ ากด ,๒๕๔๖. ณรงควทย แสนทอง. การบรหารทรพยากรมนษยสมยใหม ภาคปฏบต. พมพครงท ๓.

กรงเทพมหานคร : ส านกพมพ เอชอาร เซนเตอร จ ากด, ๒๕๔๖. ตน ปรชญพฤทธ. รฐประศาสนศาสตรเปรยบเทยบ : เครองมอใน การบรหารประเทศ. พมพครงท

๒. กรงเทพฯ : จฬาลงกรณ มหาวทยาลย, ๒๕๓๕. ทพวรรณ หลอสวรรณรตน. ทฤษฎองคการสมยใหม. กรงเทพมหานคร : บรษท ด.เค.ปรนตงเวลด

จ ากด. ธงชย สนตวงษ. องคการและการบรหาร. กรงเทพมหานคร : บรษทโรงพมพไทยวฒนาพานชจ ากด ,

๒๕๓๗. นรนดร จงวฒเวศย. ทฤษฎและแนวความคดเกยวกบการพฒนาชนบท ในเอกสารการสอนชด

วชาการพฒนาชมชน หนวยท ๑-๗. นนทบร : มหาวทยาลยสโขทยธรรมาธราช, ๒๕๓๗. นรนดร จงวฒเวศยและพนศร วจนะภม. ทฤษฎและแนวความคดเกยวกบการพฒนาชมชน ใน

เอกสารการสอนชดวชาคหกรรมศาสตรกบการพฒนาชมชน หนวยท ๑-๗. นนทบร : มหาวทยาลยสโขทยธรรมาธราช, ๒๕๓๔.

เนตรพณณา ยาวราช. ภาวะผน า และผน าเชงกลยทธ. กรงเทพมหานคร : เซนทรลเอกซเพรส, ๒๕๔๖.

ปกรณ ปรยากร. ทฤษฎและแนวคดเกยวกบการพฒนา ในการบหารการพฒนา. กรงเทพมหานคร : โรงพมพสามเจรญพาณช, ๒๕๓๘.

ประเวศน มหารตนสกล. องคการและการจดการ. .กรงเทพมหานคร : บรษท ส.เอเชยเพลส, ๒๕๕๔. ฤทธกร ศรประเสรฐโชค. เอกสารประกอบการสอนวชา ๓๕๕๕๐๑ ขอบขายและวธการศกษาทาง

รฐประศาสนศาสตร. วทยาลยการบรหารรฐกจ มหาวทยาลยบรพา. ๒๕๕๖.

๑๖๗

พทยา บวรวฒนา. รฐประศาสนศาสตร : ทฤษฎและแนวการศกษา (ค.ศ. 1887-ค.ศ. 1970) และ (ค.ศ. 1970-ปจจบน). กรงเทพฯ : ภาควชารฐประศาสนศาสตร คณะรฐศาสตร จฬาลงกรณมหาวทยาลย, ๒๕๓๘.

พลเอก เปรม ตณสลานนท. ปาฐกถาพเศษในวาระครบรอบ ๕๐ ป. คณะรฐประศาสนศาสตร สถาบนบณฑตพฒนบรหารศาสตร(นดา), ๒๕๔๘.

พทยา บวรวฒนา. รฐประศาสนศาสตร : ทฤษฎและแนวทาง การศกษา (ค.ศ. 1887-ค.ศ. 1970). พมพครงท ๕. กรงเทพฯ : จฬาลงกรณมหาวทยาลย, ๒๕๒๗.

พทยา บวรเดช. รฐประศาสนศาสตร : ทฤษฎและแนวทางการศกษา. กรงเทพฯ : โรงพมพ จฬาลงกรณมหาวทยาลย, ๒๕๔๔.

พะยอม วงศสารศร. การบรหารทรพยากรมนษย, พมพครงท ๖. กรงเทพมหานคร : คณะวทยาการ จดการ สถาบนราชภฎสวนดสต, ๒๕๔๐.

พรชย ลขตธรรมโรจน. “พฤตกรรมองคการ”. กรงเทพมหานคร : โอเดยนสโตร, ๒๕๔๕. พระธรรมโกศาจารย (ประยร ธมมจตโต). พทธวธบรหาร. กรงเทพมหานคร : โรงพมพมหาจฬาลง

กรณราชวทยาลย, ๒๕๔๙. พระเทพดลก. การบรหารจดการองคกรทางพระพทธศาสนา. กรงเทพมหานคร : โรงพมพมหามกฏ

ราชวทยาลย, ๒๕๕๓. พระพรหมคณาภรณ. (ป.อ. ปยตโต). ธรรมนญชวต. กรงเทพมหานคร : ชมนมสหกรณ การเกษตร

แหงประเทศไทย, ๒๕๕๓. พระพรหมคณาภรณ (ป.อ.ปยตโต). ภาวะผน า. กรงเทพมหานคร : บคไทม, ๒๕๔๙. พระพจตรธรรมพาท. (ชยวฒน ธมมวฑฒโน). 99 ธรรมวาทะ-ขอคด. กรงเทพมหานคร : เลยง เชยง

การพมพ, ๒๕๕๒. พระราชญาณวสฐ. หลกธรรมาภบาล และ ประมขศลป : คณลกษณะความเปนผน าทด. พมพครงท

๖ ราชบร : มลนธพทธภาวนาวชา ธรรมกาย, ๒๕๕๒. ยวฒน วฒเมธ. เอกสารประกอบการบรรยายวชาการพฒนาชมชน. คณะสงคมศาสตร :

มหาวทยาลยเกษตรศาสตร, ๒๕๒๕. ยวฒน วฒเมธ. การพฒนาชมชน : จากทฤษฎสการปฏบต. กรงเทพมหานคร : หางหนสวนจ ากด

บางกอกบลอก, ๒๕๓๔. ราชบณฑตยสถาน. พจนานกรม ฉบบราชบณฑตยสถาน พ.ศ. ๒๕๒๕. กรงเทพมหานคร : โรงพมพ

อกษรเจรญทศน, ๒๕๓๘. ราชบณฑตยสถาน. พจนานกรมฉบบราชบณฑตยสถาน พ.ศ. ๒๕๔๒. พมพครงท ๓.

กรงเทพมหานคร : บรษทนานมบคสพบเคชนส จ ากด, ๒๕๔๖. รงสรรค ประเสรฐศร. ภาวะผน า. กรงเทพมหานคร : ธนธชการพมพ, ๒๕๔๔.

๑๖๘

เรองวทย เกษสวรรณ. ความรเบองตนเกยวกบรฐประศาสนศาสตร. กรงเทพฯ : บพทธการพมพ, ๒๕๔๙.

วนชย สขตาม. เอกสารประกอบการบรรยาย การจดการทรพยากรมนษยเชงกล ยทธ, (อดส าเนา). วรเดช จนทรศร. รฐประศาสนศาสตร ทฤษฎและการประยกต. พมพครงท ๓. กรงเทพมหานคร :

ส านกพมพสถาบนบณฑตพฒนบรหารศาสตร, ๒๕๓๘. วรเดช จนทรศร. การปรบปรงและการปฏรประบบบรหารราชการแผนดนของไทย. พมพครงท ๔,

กรงเทพมหานคร : หางหนสวน จ ากด สหายบลอกและการพมพ. , ๒๕๔๔. วรช วรชนภาวรรณ. การบรหารการพฒนาชนบทเปรยบเทยบ : การบรหารการพฒนาชนบทตาม

แนวทางแผนดนธรรม แผนดนทอง ความจ าเปนพนฐาน และโครงการอสานเขยว. กรงเทพมหานคร : ส านกพมพโอเดยนสโตร, ๒๕๓๔.

________.แนวคดทางรฐประศาสนศาสตรในรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย (พ.ศ. ๒๕๔๐) และรฐธรรมนญฉบบส าคญ. กรงเทพมหานคร : ส านกพมพนตธรรม, ๒๕๔๗.

________.หลกการรฐประศาสนศาสตร แนวคด และกระบวนการ. พมพครงท ๒, กรงเทพมหานคร : ธรรกมลการพมพ, ๒๕๕๑.

วเชยร วทยอดม. ทฤษฎองคการ. กรงเทพมหานคร : บรษท ธนธชการพมพ จ ากด, ๒๕๔๘. วระนารถ มานะกจ และพรรณ ประเสรฐวงษ. การจดองคการและการบรหาร. กรงเทพมหานคร :

มหาวทยาลยรามค าแหง, ๒๕๑๙. วลาวรรณ รพพศาล. ความรพนฐานในการบรหารทรพยากรมนษยในการบรหารทรพยากรมนษย

. กรงเทพฯ : โรงพมพ วจตรหตถกร, ๒๕๕๔. วสทธ มะณ. ภาวะผน ากบการบรหาร : กรณศกษาเจาส านกเรยนพระปรยตธรรม. มปท : ,มปป. ศรพงษ ลดาวลย ณ อยธยา. แนวความคดและทฤษฎรฐประศาสนศาสตร. เชยงใหม : หางหนสวน

จ ากด ธนชพรนตง, ๒๕๕๕. ศรพงษ วทยวโรจน. รเอนจเนยรง. กรงเทพ : ส านกพมพตชน , ๒๕๓๗. สนธนยา พลศร. ทฤษฎและการพฒนาชมชน. กรงเทพมหานคร : โอ.เอส.พรนตง เฮาส, ๒๕๔๗, สนทร โคมน. ผลกระทบของการพฒนาในมมของจตวทยาสงคม. กรงเทพมหานคร : พฒนา

บรหารศาสตร, ๒๕๒๒. สมชาย หรญกตต. การบรหารทรพยากรมนษย. กรงเทพมหานคร : บรษท ธระฟลมและไซเทกซ

จ ากด, ๒๕๔๒. สมเดจพระเทพรตนราชสดา สยามบรมราชกมาร. บนทกเรองการปกครองของไทยสมยอยธยาและ

ตนรตนโกสนทร. กรงเทพมหานคร : ส านกพมพแหงจฬาลงกรณมหาวทยาลย, ๒๕๔๙. สมคด บางโม. องคการและการจดการ. พมพครงท ๖. กรงเทพมหานคร : บรษทวทยพฒน จ ากด ,

๒๕๕๔. สมบรณ ศรสพรรณดษฐ. การจดการ. กรงเทพมหานคร : โรงพมพบ ารงนกลกจ, ๒๕๑๘.

๑๖๙

สมศกด ศรสนตสข. สงคมไทยแนวทางวจยและพฒนา. ขอนแกน : มหาวทยาลยขอนแกน , ๒๕๓๖.

สมพงษ เกษมสน. การบรหาร. พมพครงท ๔. กรงเทพฯ : ไทยวฒนา พานช, ๒๕๑๗. สรพล สยะพรหม และคณะ. ทฤษฎองคการและการจดการเชงพทธ. กรงเทพมหานคร : โรงพมพ

มหาจฬาลงกรณราชวทยาลย. ๒๕๕๕.

สรอยตระกล อรรถมานะ. ทฤษฎการบรหาร. กรงเทพมหานคร : โรงพมพสามเจรญพาณนช, ๒๕๔๐.

สรอยตระกล (ตวยานนท) อรรถมานะ. สาธารณบรหารศาสตร. พมพครงท ๓. กรงเทพฯ : มหาวทยาลยธรรมศาสตร, ๒๕๔๐.

สทธากร อกษรนตกล. เทคนคการบรหารงานบคคลมออาชพ. กรงเทพมหานคร : บรษทไทย เพรส แอนด พรนท จ ากด, ๒๕๔๐.

เสนห จยโต. “การจดองคการ” เอกสารการสอนชดวชาองคการและการจดการ หนวยท ๖. นนทบร : ส านกพมพมหาวทยาลยสโขทยธรรมาธราช, ๒๕๔๖.

เสนห จยโต และคณะ. ผน าในองคกร ในเอกสารการสอนชดวชา องคการและการจดการงาน บคคล. นนทบร ส านกพมพมหาวทยาลยสโขทยธรรมาธราช, มปป.

เสนาะ ตเยาว. การบรหารงานบคคล. กรงเทพมหานคร : โรงพมพมหาวทยาลยธรรมศาสตร , ๒๕๔๓.

ส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอน (ก.พ.). ระบบบรหารราชการของ ราชอาณาจกรไทย. นนทบร : กรกนกการพมพ, มป.ป..

อจฉรา โพธยานนท. การศกษากบการพฒนาชมชน. กรงเทพมหานคร : คณะครศาสตร สถาบน ราชภฏสวนสนนทา, ๒๕๒๙.

อทย เลาหวเชยร ปรชญา เวสารชช และเฉลมพล ศรหงษ. (บรรณาธการ). รฐประศาสน ศาสตร : ขอบขายสถานภาพ และพฒนาการในประเทศไทย. พมพครงท ๒. กรงเทพฯ : แสงรงการพมพ, ๒๕๒๓.

________. “แนวการศกษาวชาการบรหารงานบคคลในความหมายทกวาง” ใน บทความ วชาการพฒนาพฒนบรหารรอบสองศตวรรษรตนโกสนทร . กรงเทพมหานคร : สถาบนบณฑตพฒนบรหารศาสตร , ๒๕๒๕.

________.รฐประศาสนศาสตร : ลกษณะวชาและมต ตางๆ. พมพครงท ๒. กรงเทพฯ : ท พ เอน เพรส, ๒๕๓๐.

________.ความหมาย ววฒนาการ สถานภาพ แนวโนมของรฐประศาสนศาสตร ” ในเอกสารการสอนชดวชาหลกและวธการศกษาทางรฐประศาสนศาสตร . กร ง เทพฯ : มหาวทยาลยสโขทยธรรมาธราช, ๒๕๔๗.

๑๗๐

อมร รกษาสตย และขตตยา กรรณสต (บรรณาธการ). ทฤษฎและแนวคดในการพฒนาประเทศ, แกไขเพมเตม ครงท ๒. กรงเทพมหานคร : โรงพมพชมนมสหกรณการขายและการซอแหง ประเทศไทย, ๒๕๑๕.

อ านวย แสงสวาง. การจดการทรพยากรมนษย. พมพครงท ๒, กรงเทพมหานคร : ทพยวสทธ, ๒๕๔๔.

(๒) วทยานพนธ :

กอบแกว ดลยจ านงค. “ภาวะผน าของผบรหารสตรมหาวทยาลยเอกชน : ศกษากรณมหาวทยาลย รงสต”. วทยานพนธศลปศาสตรมหาบณฑต. บณฑตวทยาลย : มหาวทยาลยรามค าแหง, ๒๕๔๑.

นนทวรรณ อสรานวฒนชย. “ภาวะผน าทพงประสงคในยคโลกาภวตน : ศกษาจากหลกพทธ ธรรม”. วทยานพนธพทธศาสตรมหาบณฑต. บณฑตวทยาลย : มหาวทยาลยมหาจฬาลงกรณราช วทยาลย, ๒๕๕๐.

พระธรวฒน ธรว โส (พศจาร). ภาวะผน าของผบรหารองคการบรหารสวนต าบลใน อ าเภอบอเกลอ จง หวดนาน ตามหลกพรหมวหาร ๔. พทธศาสตรมหาบณฑต. บณฑตวทยาลย มหาวทยาลยมหาจฬาลงกรณราชวทยาลย, ๒๕๕๖.

พระครจรธรรมธช. (จรธมโม). ศกษาการ ประยกตหลกพทธธรรมทใชในการบรหาร จดการวงดนตร หมอล าคณะเสยงอสาน นกนอย อไรพร. วทยานพนธพธ.ม. (พระพทธศาสนา). บณฑต วทยาลย มหาวทยาลยมหาจฬาลงกรณราชวทยาลย, ๒๕๕๓.

พระวศษฐกล สรป โ (สดารกษ). “การประยกตหลกธรรมเพอพฒนาผน าทพงประสงคในยค โลกา ภวตน”. วทยานพนธพทธศาสตรมหาบณฑต. บณฑตวทยาลย : มหาวทยาลยมหาจฬาลงกรณราชวทยาลย, ๒๕๕๔.

วมล จนทรแกว. รปแบบการพฒนาภาวะผน าเชงสรางสรรค ของผบรหารสถานศกษา สงกดส านกงาน เขตพนทการศกษาประถมศกษา สราษฎ ธานเขต ๓. ศกษาศาสตรดษฎบณฑต.บณฑตวทยาลย มหาวทยาลยรงสต, ๒๕๕๕

(๓) ภาษาองกฤษ :

Adams, Robert P.. Juniperus. Flora of North America Editorial Committee (eds.) : Flora of North America North of Mexico. 2. Oxford University Press, 1993.

AmitaiEtzioni. Modern Organization. New Jersey: Prentice-Hall, 1964. B.J. Hodge andWilliam P. Anthony. Organizationtheory: A Strategic Approach,4th

ed., Massachusetts : Allyn and Bacon, lnc., 1991. Byars,LIoyd L. and Rue Lealiew, Human Resource Management.

4thed.,RichardD.Irwin,Inc.,1994. C.J. Bernard. Education for Executive in Reading in Human Relations. Edited by

Dubin Robert, New Jercy : Prentice - Hall., 1961.

๑๗๑

Chester I. Barnard. The Function of the Executive. Cambridge : HarvardUniversity Press, 1970.

DuBrin, J., and Andrew.. Leadership Research Findings,Practice,and Skills. 5 td ed, Boston : HoughtonMifflin Company, 2007.

Fred E.Fiedler and Martin M.Chemers. Leadership and Effective Management. Glenview, III. :Scott. Foresman, 1974.

George F. Gant. Development Administration : Concepts, Goals, Methods. Madison, Wisconsin : The University of Wisconsin Press, 1979.

Herbert A. Simon. Administrative Behavior. New York : Macmillion Co., 1947. Irving Swerdlow (ed.). Development Administration : Concepts and Problems.

Syracuse. New York : Syracuse University Press, 1963. Martin G. Evans. “The Effect of Supervisory Behavior on the Path-Goal Relationship”.

Organization Behavior and Human Performance. May, 1970. Max Weber. The Theory of Social and Economic Organization. New York : Oxford

University Press, 1966. Mondy,R.W.,Noe,R.M., &Premeaux, S. R. Human resource management. 7th ed..

Upper saddle River,NJ, : Simon & Schuster, 1999. Peter Blua and Richard Scott. formal organization. San Francisco: Chandles, 1962. Rensis Likertet. New Patterns of Management. New York : McGraw-Hill, 1961 Robert Blake and Jane S. Mouton. The Managerial Grid. Houston Texas : Gulf

Publishing, 1964. Richard L. Daft. The Organization: Theory and Design. 6th ed., Singapore : Info

Access & Distribution Pte Led., 1992. Streen, Paul. The Frontiers of Development Studies. London : MacMillan, 1972. Talcott Parsons, Toward a General Theory of Action. New York : Harper & Row

Publishers, 1972. Vroom and Yetton. Management : Principles and Practices for Tomorrow’s

Leaders, 3rd ed.. New Jersey : Pearson Education, Inc., 2004. Yukl, Gary.. Leadership in Organizations. 6 th ed. New Jersey : Pearson Prentice-Hall.

2006. (๔) วารสาร/หนงสอพมพ/อนเตอรเนต:

ฑตยา สวรรณชฎ. การพฒนาสงคม : ขอบเขตและแนวความคด พฒนาบรหารศาสตร. ๑๙. ๓ กรกฎาคม ๒๕๒๒.

๑๗๒

https://sites.google.com/site/phawaphunalaeakarsrang/home/bth-thi-1-khwam-hmay- khxng-phuna.

http://www.baanjomyut.com/library/leadership/04.html. http://www.ocsc.go.th/ocsc/th/index.php?option=com_content&view=article&id=3487&catid

=488&Itemid=342. http://wiki.kpi.ac.th/index.php?title=, คนวนท ๑๕ เมษายน ๒๕๕๙. http://www.mfa.go.th/asean/ contents/files/other-20121203-163657-810094.pdf.