acórdão 1558 2003
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Identificação
Acórdão 1558/2003 - Plenário
Número Interno do Documento
AC-1558-40/03-P
Ementa
Auditoria. Coordenação-Geral de Serviços Gerais do Ministério do
Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior. Área de aquisições de bens e serviços de
informática. Processo de denúncia apensado para apuração conjunta. Dispensa indevida de
licitação. Descumprimento de exigências e inconsistências no projeto básico. Utilização
irregular de serviços de empregado da empresa contratada. Pagamento de faturas sem
comprovação do recolhimento de encargos sociais pela contratada. Utilização de notas
fiscais frias. Conhecimento da denúncia. Procedência parcial. Fixação de prazo para adoção
de providências. Determinação. Juntada às contas anuais.
- Exigência de comprovação dos recolhimentos de encargos sociais pela
contratada. Considerações.
Grupo/Classe/Colegiado
Grupo I / Classe V / Plenário
Processo
008.693/2003-3
Natureza
Relatório de Auditoria
Entidade
Unidade: Coordenação-Geral de Serviços Gerais do Ministério do
Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior - CGSG/MDIC
Interessados
Responsáveis: Neuton de Faria Soares, Subsecretário de Planejamento,
Orçamento e Administração, desde 09/01/2003 (CPF 297.102.431-87); José Oswaldo da Silva,
Subsecretário de Planejamento, Orçamento e Administração, de 11/09/2001 a 01/01/2003
(CPF 011.659.096-34); José Lincoln Daemon, Subsecretário de Planejamento, Orçamento e
Administração, de 22/02/2000 a 11/09/2001 (CPF 315.031.017-20); Júlio César de Oliveira de
Albuquerque Pereira, Subsecretário de Planejamento, Orçamento e Administração, de
21/01/1999 a 22/02/2000 (CPF 311.739.691-87); Bianor de Queiroz Fonseca, Subsecretário
de Assuntos Administrativos, de 01/01/1998 a 21/01/1999 (CPF 027.623.407-30); Hilton
Kruschewsky Duarte, Coordenador-Geral de Serviços Gerais, desde 04/02/2003 (CPF
096.239.495-53); Edmundo Soares do Nascimento Filho, Coordenador-Geral de Serviços
Gerais, de 01/01 a 08/05/1998 e de 01/01/1999 a 04/02/2003 (CPF 224.487.053-72); Sérgio
Luís de Castro Abrantes Ferrão, Coordenador-Geral de Serviços Gerais Substituto, de 08/05 a
31/12/1998 (CPF 224.487.053-72)
Sumário
Auditoria de conformidade realizada com o objetivo de avaliar a legalidade e a
oportunidade das aquisições de bens e serviços de informática. Processo de denúncia
apensado para apuração conjunta. Realização de dispensa de licitação sem apresentação dos
parâmetros comprobatórios da compatibilidade do preço ajustado. Inconsistência na
elaboração de projeto básico. Utilização de empregados de empresa contratada para a
realização de atividades não avençadas. Descumprimento de disposições contidas no projeto
básico e no contrato. Disponibilização de técnicos da empresa contratada para prestar
serviços à Ancine. Pagamento de faturas sem a comprovação de realização do recolhimento
dos encargos sociais pela contratada. Interferência da administração do MDIC na indicação
de empregados da empresa contratada. Ausência de planejamento nas aquisições de bens e
serviços de informática. Ausência de parcelamento do objeto contratado nos termos
preconizados pelo art. 23, § 1°, da Lei n° 8.666/93. Conhecimento da denúncia para
considerá-la parcialmente procedente. Audiência dos responsáveis. Determinações.
Levantamento da chancela de sigilo, exceto quanto à identidade do denunciante. Ciência aos
interessados.
Assunto
Relatório de Auditoria
Ministro Relator
AUGUSTO SHERMAN CAVALCANTI
Unidade Técnica
SECEX-5 - 5ª Secretaria de Controle Externo
Dados Materiais
TC 008.693/2003-3
Apenso: TC 006.533/2003-0 - Denúncia - Sigiloso (c/ 1 volume)
Relatório do Ministro Relator
Trata-se de relatório de auditoria realizada na Coordenação-Geral de Serviços
Gerais do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior - CGSG/MDIC com o
objetivo de avaliar a legalidade e a oportunidade das aquisições de bens e serviços de
informática efetuadas por aquela unidade no período compreendido entre os exercícios de
1998 e 2002, conforme deliberação contida na Decisão n° 1.214/2002 - Plenário.
2.Transcrevo os excertos mais relevantes do relatório elaborado pela equipe da
5ª Secex, conforme se segue.
“ACHADOS DE AUDITORIA
3.1Dispensa de licitação fundamentada no inciso VIII do art. 24 da Lei nº
8.666/93 sem apresentação de parâmetros que confirmassem ser o preço oferecido pelo
contratado compatível com o de mercado, bem como ser plausível a razão para escolha do
fornecedor.
3.1.1.Situação encontrada: celebração de contrato com o Instituto de Pesquisas
Tecnológicas do Estado de São Paulo (IPT/SP) para desenvolver um banco de dados de apoio
ao planejamento estratégico de empresas exportadoras da cadeia produtiva de couro e
calçados. Constatamos que, apesar de ter sido solicitada proposta de preços a 3 instituições,
apenas o IPT a apresentou, sem contudo ter sido demonstrado que a escolha fosse em razão
do preço de mercado. Não consta dos autos parâmetro para corroborar que o preço
contratado seja compatível com o praticado no mercado. Outro ponto observado foi que a
justificativa para escolha do fornecedor não foi plausível.
3.1.2.Critério: art. 24, inciso VIII, e art. 26, parágrafo único, inciso II, da Lei nº
8.666/93.
3.1.2.1.A Lei nº 8.666/93 estabelece, in verbis: (...)
3.1.3.Evidências: processo 52000.0026847/2001-15 (fls. 01/07 do Anexo I).
3.1.4.Conclusão: Não há, nos autos do processo de dispensa, um comparativo
que demonstre que o preço do serviço contratado esteja de acordo com o praticado no
mercado, assim como a razão da escolha do fornecedor ou executante não foi plausível.
3.1.5.Proposta de encaminhamento: determinar à CGSG/MDIC que, quando da
dispensa de licitação fundamentada no art. 24, inciso VIII, da Lei nº 8.666/93, faça constar do
processo licitatório justificativa do preço baseada em pesquisa de mercado, bem como razão
plausível para a escolha do fornecedor ou executante, conforme dispõe o art. 26, parágrafo
único, inciso II, dessa mesma lei.
3.1.6.Provável benefício da proposta: realização de dispensa de licitação em
conformidade com as disposições da Lei nº 8.666/93.
3.2.Inconsistência no Projeto Básico relativo à Concorrência nº 02/99.
3.2.1.Situação Encontrada: o Projeto Básico propõe a locação de 182
microcomputadores e 106 impressoras pelo MDIC, haja vista que os equipamentos
pertencentes ao órgão, àquela época, não eram suficientes para atender às necessidades
cada vez crescentes dos usuários. Tal projeto, entretanto, não chega a cogitar a possibilidade
de compra dos referidos equipamentos, apresentando a locação como solução única para as
necessidades do Ministério.
3.2.1.1.Um Projeto Básico consistente deve demonstrar as vantagens da
solução técnica adotada, abordando aspectos quanto à economicidade e adequação ao
interesse público. Nesse sentido, o mencionado Projeto Básico propicia dúvidas quanto à
conveniência e oportunidade de se locar equipamentos de informática, quando, a princípio,
poderiam ter sido comprados. Tanto isso é verdade, que recentemente o próprio Ministério
realizou licitação (Pregão Eletrônico nº 15/2002) na área de informática, porém, desta vez,
não para locação, mas para aquisição de microcomputadores e impressoras.
3.2.2.Critério: artigos 3º, 6º, inciso IX, e 12 da Lei nº 8.666/93.
3.2.3.Evidências: Projeto Básico referente à Concorrência nº 02/99 (fls. 08/13,
Anexo I).
3.2.4.Conclusão: o Projeto Básico relativo à Concorrência nº 02/99 não
apresenta informações sobre as vantagens de se locar, em vez de comprar, os equipamentos
de informática que menciona, deixando, assim, de demonstrar a economicidade dos serviços
de locação e sua adequação ao interesse público.
3.2.5.Proposta de encaminhamento: determinar à CGSG/MDIC que, em atenção
ao disposto no artigos 3º, 6º, inciso IX, e 12 da Lei nº 8.666/93, faça constar nos projetos
básicos referentes a locações de equipamentos, em especial os de informática, informações
a respeito da economicidade de se efetuar tais locações em comparação com a possibilidade
de aquisição dos equipamentos.
3.2.6.Provável benefício da proposta: sujeitar as aquisições de serviços de
locação de equipamentos aos aspectos da economicidade e adequação ao interesse público.
3.3.Utilização de empregados da Poliedro na execução de atividades não
abrangidas pelo objeto do Contrato nº 17/98.
DADOS DO PROCESSO RELACIONADO AO ACHADO
CONTRATADA: Poliedro Informática, Consultoria e Serviços Ltda.
PROCESSO: 52000.001193/97-25.
OBJETO: prestação de serviços técnicos de informação e informática nos órgãos
da administração direta do MDIC, localizados em Brasília/DF e no Rio de Janeiro/RJ.
MODALIDADE DE LICITAÇÃO: Concorrência.
CONTRATO: n° 17/98.
3.3.1.Situação Encontrada: verificamos que, nos anos de 2001 e 2002, alguns
empregados de nível superior da Poliedro foram designados para exercer atividades em
setores - Secretaria Executiva, Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e Administração,
Coordenação-Geral de Recursos Humanos, Coordenação-Geral de Serviços Gerais,
Coordenação-Geral de Planejamento, Orçamento e Finanças - cujas atribuições principais não
estavam relacionadas com o objeto do contrato. A partir de março de 2003, medidas
corretivas foram adotadas, não se constatando, nas relações referentes a esse mês e aos
meses de abril e maio (fls. 82/90 do Anexo I), ocorrências dessa espécie. Os empregados da
contratada que ainda continuam nos referidos setores são de nível médio (Técnicos em
Processamento de Dados) e possuem atribuições de menor complexidade, razão pela qual
entendemos que possam prestar serviços nos locais em que se encontram atualmente.
3.3.2.Critério: Projeto Básico (fls. 228/251 do Anexo I), Contrato nº 17/98 (fls.
262/274 do Anexo I) e Regimento Interno do Ministério (fls. 126/131).
3.3.3.Evidências: relações de empregados da Poliedro, no período de janeiro de
2001 a fevereiro de 2003, nas quais são informados os setores/unidades do Ministério que
em que cada um dos relacionados exerceu atividades (fls. 14/81 do Anexo I).
3.3.4.Comentários do gestor: o Coordenador-Geral de Modernização e
Informática informou (Memorando nº 336/CGMI/SPOA-MDIC, fls. 104/110 do vol. principal)
que não há procedimentos que regulamentem a escolha dos setores/unidades do MDIC em
que devem atuar os técnicos da Poliedro. Segundo ele, “as demandas são apresentadas e
considerando a particularidade de cada caso, torna-se mais produtivo o atendimento através
de técnico em regime de disponibilidade permanente, lotado no setor demandante.” O
referido coordenador, entretanto, não explicou satisfatoriamente quais são as atividades
desenvolvidas nas dependências dos setores retro citados.
3.3.5.Conclusão: há evidências suficientes para se concluir que os serviços
prestados por alguns empregados da Poliedro não estavam relacionados com o Contrato nº
17/98. Em que pese esse fato, percebemos que a grande maioria desses técnicos
encontrava-se na Coordenação-Geral de Modernização e Informática e em outros setores
com funções ligadas à área de informática e tecnologia, realizando atividades relacionadas
ao objeto contratual. Ressalte-se, também, que, a partir de março de 2003, medidas
corretivas foram adotadas, não se verificando, nas relações referentes a esse mês e aos
meses de abril e maio, ocorrências dessa espécie.
3.3.5.1.Oportuno, aqui, informar que o Contrato nº 17/98 já foi analisado no TC
016.068/1999-8, que trata de auditoria realizada no MDIC durante o período de 16/11/1999 a
28/01/2000, com vistas a avaliar a legalidade de contratos de Consultoria celebrados pelo
Ministério. Uma das ocorrências constantes do Relatório de Auditoria (fls. 01/57 do TC
016.068/1999-8) foi a de que o MDIC, mediante a realização de contratos de serviços - entre
os quais o retro mencionado - promoveu a execução indireta de atividades inerentes às
categorias profissionais pertencentes aos quadros da Administração, sendo esse um dos
fatos que motivou a audiência dos responsáveis naqueles autos. Assim, considerando que o
TC 016.068/1999-8 - cujos autos atualmente se encontram no Gabinete do Ministro-Relator -
ainda não foi apreciado pelo Tribunal, deixamos, nessa oportunidade, de analisar essa
mesma questão no presente relatório, para nos atermos apenas ao aspecto pertinente à
inobservância do objeto do Contrato nº 17/98.
3.3.6.Proposta de encaminhamento: determinar à CGSG/MDIC que adote
medidas no sentido de evitar que os empregados de firmas contratadas para prestar serviços
terceirizados venham a executar atividades não previstas no respectivo contrato.
3.3.7.Provável benefício da proposta: evitar que se utilizem empregados de
prestadoras de serviços terceirizados na execução de atividades não abrangidas pelo objeto
contratual.
3.4.Descumprimento de exigência estabelecida no Projeto Básico referente ao
Contrato nº 17/98, celebrado entre o MDIC e a firma Poliedro Informática, Consultoria e
Serviços Ltda.
3.4.1.Situação Encontrada: conforme exigência do Projeto Básico (fls. 248 do
Anexo I), os empregados da contratada designados para determinadas atividades, entre elas
a de Análise de Sistemas, deveriam possuir 3º grau, como nível de formação mínimo.
Entretanto, analisando-se os currículos entregues pela administração do Ministério,
verificamos que os empregados a seguir relacionados, apesar de não atenderem ao
mencionado requisito, foram designados para o exercício dessas atividades:
VIDE TABELA NO DOCUMENTO ORIGINAL
3.4.1.1.Excetuado o Sr. Henrique Ramiro Viegas do Nascimento, verificamos
que os demais (ver listagem às fls. 88/90 do Anexo I) ainda prestam serviços ao MDIC, na
qualidade de empregados da Poliedro.
3.4.2.Critério: quadro intitulado “Nível de Formação dos Recursos Humanos
para Atribuições Técnicas”, constante do Projeto Básico que integra o Contrato nº 17/98 (fls.
248 do Anexo I).
3.4.3.Evidências: relações de empregados da Poliedro (fls. 14/90 do Anexo I) e
respectivos currículos (fls. 157/196 do Anexo I).
3.4.4.Comentários do gestor: conforme as explicações apresentadas pelo
Coordenador-Geral de Modernização e Informática (fls. 104 do vol. principal), o exame dos
currículos apresentados leva em consideração o grau de conhecimento dos candidatos,
aderência aos objetivos do trabalho a ser realizado, experiência e participação em cursos
técnicos. O coordenador acrescenta ainda (fls. 106 do vol. principal): “não obstante a
exigência de nível mínimo de formação contida no Projeto Básico, (...) pode-se afirmar que
atuam no mercado de informática profissionais com significativa experiência profissional e
técnica, (...) os quais, entretanto, ou não têm formação superior ou estão cursando
faculdades.” Assim, conclui ele, a exigência contratual de nível superior para determinadas
atribuições é despropositada.
3.4.5.Conclusão: descumpriu-se a exigência, contida no Projeto Básico, de
qualificação mínima exigida para a aceitação, no MDIC, de empregados da contratada.
Quanto ao alegado despropósito dessa exigência, trata-se de questão que deveria ter sido
analisada quando da elaboração do Projeto Básico.
3.4.5.1.Confrontando-se as relações de empregados (fls. 14/90 do Anexo I) com
o currículos apresentados pelo Ministério (fls. 157/196 do Anexo I), somos levados a concluir
que o MDIC, enquanto efetuava pagamentos por serviços cuja execução requeria (Projeto
Básico, fls. 248 do Anexo I) a disponibilização de profissionais de nível superior, em
contrapartida recebia da Poliedro, em diversos casos, profissionais sem essa qualificação
exigida (ver quadro no subitem 3.4.1.), o que possivelmente prejudicou o contratante (a
qualidade dos serviços diminui quando o nível de qualificação dos empregados é inferior ao
esperado) e beneficiou a contratada (os salários pagos a profissionais de nível médio
freqüentemente são menores que os pagos aos de nível superior).
3.4.5.2.Cabe ressaltar que o Ministério aparentemente não atentou para a
existência desse eventual prejuízo. Além do mais, os elementos constantes dos documentos
fornecidos pela Administração durante os trabalhos de campo não permitiram à equipe de
auditoria concluir quanto à ocorrência efetiva de prejuízo decorrente da situação vertente,
bem como quanto ao seu respectivo montante. Esclareça-se, ainda, que a relação constante
do subitem 3.4.1. não é exaustiva, podendo haver outros empregados que, durante a
execução do contrato, não atendiam às qualificações exigidas para as respectivas
atribuições: primeiro, porque, apesar de a execução do contrato ter se iniciado em 1998, o
exame dos currículos pela equipe restringiu-se aos anos de 2001 a 2003 (ver Ofício de
Requisição nº 04/2003, fls. 70 do vol. principal); segundo, porque, mesmo em relação a esse
período, não foram apresentados alguns currículos.
3.4.5.3.Assim, além da evitar que situações como essa venham a ocorrer
futuramente, o Ministério deverá adotar medidas com vistas a avaliar os eventuais prejuízos
decorrentes do fato de se receber serviços de profissionais de nível médio e de se pagar, por
esses mesmos serviços, valores relativos a profissionais de nível superior -, adotando as
medidas necessárias para obter a devolução, pela contratada, dos valores que, porventura,
venham a ser considerados como indevidamente pagos.
3.4.6.Proposta de encaminhamento: determinar à CGSG/MDIC que adote
medidas no sentido de:
3.4.6.1.assegurar que os empregados da Poliedro que prestam ou venham a
prestar serviços no Ministério atendam aos requisitos de qualificação mínima estabelecidos
no Projeto Básico correspondente ao Contrato nº 17/98;
3.4.6.2.avaliar os eventuais pagamentos a maior efetuados em favor da
Poliedro - decorrentes do fato de se receber serviços de profissionais de nível médio e de se
pagar, por esses mesmos serviços, valores relativos a profissionais de nível superior -,
adotando as medidas necessárias para obter a devolução, pela contratada, dos valores que
venham a ser considerados como indevidamente pagos.
3.4.7.Provável benefício da proposta: vincular a execução do contrato aos
requisitos estabelecidos no Projeto Básico, assegurando a qualidade na prestação de serviços
terceirizados.
3.5.Disponibilização de técnicos da Poliedro à ANCINE, contrariando os termos
do Contrato nº 17/98, do Projeto Básico e do Edital de Licitação nº 01/97.
3.5.1.Situação Encontrada: verificamos que a Agência Nacional do Cinema
(Ancine) beneficia-se de serviços prestados pelos técnicos da Poliedro. Até o final de 2002,
tais serviços foram pagos pelo MDIC com fundamento no Convênio nº 001/2002, celebrado
entre a Agência e o Ministério, em 22/07/2002, com o objetivo de proporcionar a cooperação
na compra de bens e na contratação de serviços de interesse mútuo das partes. O prazo do
convênio, entretanto, venceu em dezembro de 2002, não sendo renovado. Em que pese esse
fato, os técnicos da Poliedro continuaram prestando serviços à Ancine, conforme se verifica
nas Relações de Empregados relativas aos meses de janeiro a maio de 2003 (fls. 77/90 do
Anexo I).
3.5.1.1.Não consideramos regular a situação ora exposta, visto que o Contrato
nº 17/98, celebrado entre o MDIC e a referida firma, contempla a prestação de serviços
somente em entidades da administração direta do contratante. Da mesma forma também
dispõem o Projeto Básico e o Edital de Licitação nº 01/97, aos quais está vinculado o
contrato.
3.5.2.Critério: item 15.1 do Edital de Licitação nº 01/97 (fls. 225 do Anexo I),
Projeto Básico (fls. 250 do Anexo I) e cláusula primeira do Contrato nº 17/98 (fls. 262 do
Anexo I).
3.5.3.Evidências: Relação de empregados da Poliedro que prestam ou
prestavam serviços no MDIC (fls. 69/90 do Anexo I) e informações prestadas pelo
Coordenador-Geral de Modernização e Informática mediante o Memorando nº
336/CGMI/SPOA-MDIC, de 24/06/2003 (fls. 104/110 do vol. principal).
3.5.4Comentários do gestor: o Coordenador-Geral de Modernização e
Informática informa que a interrupção do apoio que vem sendo dado à Ancine inviabilizaria
totalmente o funcionamento daquela entidade, motivo pelo qual os empregados da Poliedro
continuam prestando serviços à Agência. Esclarece ainda o referido coordenador que o
Convênio nº 001/2002 encerrou-se em dezembro de 2002 sem ser renovado.
3.5.5.Conclusão: é irregular a prestação de serviços de técnicos da Poliedro em
favor da Ancine, sob o amparo do Contrato nº 17/98, cuja cláusula primeira prevê a
prestação de serviços, pela contratada, somente em favor dos órgãos da administração
direta do contratante. Para corrigir essa situação, necessário se faz interromper a prestação
de serviços, pelos empregados da Poliedro, na Agência. Essa medida, a princípio, não
acarreta prejuízos à Ancine, que possui autonomia para promover licitações, assinar
contratos e ordenar despesas, a teor dos artigos 9º e 10 da Medida Provisória nº 2.228-1, de
06/09/2001.
3.5.6.Proposta de encaminhamento: determinar à CGSG/MDIC que adote
providências no sentido de interromper a prestação de serviços, por empregados da Poliedro,
à Ancine, em atenção ao disposto na Cláusula Primeira do Contrato nº 17/98, no item 15.1 do
Edital referente à Concorrência nº 01/97 e no Projeto Básico em anexo a esse edital.
3.5.7.Provável benefício da proposta: impedir o descumprimento de disposições
editalícias e de cláusulas contratuais.
3.6.Pagamento de faturas sem a comprovação de que a contratada houvesse
efetuado o recolhimento dos encargos sociais relativos aos empregados que prestaram
serviços no MDIC.
3.6.1.Situação Encontrada: nos processos de pagamento referentes à execução,
nos anos de 1998 a 2001, do Contrato nº 17/98, não foram encontrados os comprovantes de
recolhimento dos encargos sociais devidos pela Poliedro, relativamente aos empregados que
prestavam serviços no MDIC. Já em 2002, as Guias de Recolhimento do FGTS e Informações à
Previdência Social (GFIP) foram juntadas ao processo de pagamento correspondente (fls.
424/433 do Anexo II; fls. 527/535 e 548/555 do Anexo III), porém somente em relação a
alguns meses de competência (março, outubro e novembro).
3.6.1.1.A situação vertente contraria o disposto no parágrafo segundo da
cláusula quinta do referido contrato, que estabelece o seguinte:
'O pagamento somente poderá ser efetuado após a comprovação do
recolhimento das contribuições sociais, correspondente ao mês da última competência
vencida, compatível com o declarado, e após verificada a consulta ‘on line’ ao SICAF.'
3.6.1.2.Tal dispositivo contratual protege o contratante contra eventual prejuízo
decorrente da assunção de ônus relacionado às obrigações sociais da empresa contratada.
Isso porque o art. 71, § 2º, da Lei nº 8.666/93, atribui à Administração Pública
responsabilidade solidária com o contratado em relação aos encargos previdenciários
resultantes da execução contratual. Há também o inciso IV do Enunciado TST nº 331, cujo
teor dispõe que o inadimplemento das obrigações trabalhistas, por parte do empregador,
implica na responsabilidade subsidiária do tomador dos serviços, quanto àquelas obrigações,
inclusive quanto aos órgãos da administração direta, das autarquias, das fundações públicas,
das empresas públicas e das sociedades de economia mista, desde que hajam participado da
relação processual e constem também do título executivo judicial.
3.6.1.3.Observe-se ainda que o Tribunal já firmou entendimento (Decisão nº
705/1994-Plenário, TC 020.032/93-5) no sentido de que, 'nos contratos de execução
continuada ou parcelada, a cada pagamento efetivado pela administração contratante, há
que existir a prévia verificação da regularidade da contratada com o sistema da seguridade
social, sob pena de violação do disposto no § 3º do art. 195 da Lei Maior'.
3.6.1.4.Tal entendimento também ampara-se no disposto no art. 55, inciso XIII,
da Lei nº 8.666/93, segundo o qual é cláusula necessária dos contratos 'a obrigação do
contratado de manter, durante toda a execução do contrato, em compatibilidade com as
obrigações por ele assumidas, todas as condições de habilitação e qualificação exigidas na
licitação'.
3.6.2.Critério: art. 195, § 3º da CF; art. 55, inciso XIII, da Lei nº 8.666/93;
Decisão nº 705/1994-Plenário; parágrafo segundo da cláusula quinta do Contrato nº 17/98;
3.6.3.Evidências: Processos de pagamento nºs. 52000.002842/2002-70 (fls.
279/404 do Anexo II), 52000.002721/2001-47 (fls. 405/479 do Anexo II e fls. 480/580 do
Anexo III), e informações apresentadas, em 25/06/2003, pela Coordenadora de Execução
Orçamentária e Financeira (fls. 113/114 do vol. principal).
3.6.4.Comentários do gestor: a Coordenadora de Execução Orçamentária e
Financeira informou o seguinte (fls. 114 do vol. principal): 'Esta administração não recebe e
nem tem a guarda das guias de recolhimento do INSS da empresa Poliedro, em que pese já
tenha sido solicitada à mesma que as encaminhasse juntamente com as Faturas. Na falta de
atendimento ao pleito, foram considerados suficientes, para processar os pagamentos
relativos aos serviços executados, os procedimentos acima descritos [consulta da
regularidade fiscal da contratada no SICAF]. Mesmo estando a referida empresa
inadimplente, a suspensão do pagamento não tem amparo legal, aplicando-se sim, as
penalidades previstas em lei, ou seja, comunicação por escrito para regularização da
pendência, concedendo prazo para regularizar ou informar o motivo da não regularização,
multa e em seguida a rescisão do contrato.'
3.6.5.Conclusão: a administração do Ministério não vem observando o disposto
no parágrafo segundo da cláusula quinta do Contrato nº 17/98 e nas demais normas e
jurisprudência citadas no subitem 3.6.2. Ressalte-se que a consulta ao SICAF não afasta a
obrigação da contratada de comprovar o recolhimento dos encargos sociais, a teor do
mencionado dispositivo contratual.
3.6.6.Proposta de encaminhamento: determinar à CGSG/MDIC que, em
observância ao art. 195, § 3º, da CF, art. 55, inciso XIII, da Lei nº 8.666/93, Decisão TCU nº
705/1994-Plenário e parágrafo segundo da cláusula quinta do Contrato nº 17/98, somente
efetue pagamento em favor da Poliedro Informática, Consultoria e Serviços Ltda. após a
comprovação, por essa firma, do recolhimento das contribuições sociais correspondentes aos
empregados que prestam serviços no Ministério, fazendo o mesmo em relação aos demais
contratos de prestação de serviços.
3.6.7.Provável benefício da proposta: impedir a eventual responsabilização da
administração pelo recolhimento de obrigações sociais devidas pelas firmas contratadas que
prestam serviços terceirizados, assim como fazer com que a legislação, a jurisprudência e o
dispositivo contratual mencionados no subitem 3.6.2. sejam cumpridos.
3.7.Ingerência da administração na escolha dos técnicos da Poliedro para a
prestação de serviços no MDIC.
3.7.1.Situação Encontrada: o Coordenador-Geral da CGMI (Memorando
336/CGMI/SPOA-MDIC, fls. 104/110 do vol. principal) declarou que a escolha dos empregados
da Poliedro para prestação de serviços no MDIC se dá de acordo com a solicitação da unidade
do Ministério interessada, a qual encaminha informalmente à empresa o currículo do técnico
a ser contratado. A empresa, por sua vez, contrata os técnicos que são indicados dessa
forma.
3.7.1.1.A escolha, ainda que de maneira informal e indireta, de empregados da
Poliedro pela administração do MDIC, além de não estar prevista no Contrato nº 17/98,
constitui interferência indevida no gerenciamento dos recursos humanos da contratada. A
seleção de empregados é prerrogativa inerente ao empregador e constitui elemento
característico da relação trabalhista, da qual não participa o Ministério. Nesse sentido,
destaque-se a lição de Francisco Antônio de Oliveira (citada no voto condutor da Decisão nº
740/2002-Plenário, TC 014.888/2001-3), para quem a terceirização é o 'liame que liga uma
empresa tomadora à empresa prestadora de serviços, mediante contrato regulado pelo
direito civil, comercial ou administrativo, com a finalidade de realizar serviços coadjuvantes
da atividade fim, por cuja realização somente responde a empresa prestadora de serviço,
não tendo a empresa tomadora qualquer possibilidade de ingerência na mão-de-obra da
empresa prestadora.' (Da Terceirização e da Flexibilização como Estágios para a
Globalização. ADV Advocacia Dinâmica: Seleções Jurídicas 10/97, vol. 17, p. 28).
3.7.1.2.Assim, concluímos pela irregularidade do procedimento ora comentado,
não sendo possível, entretanto, definir os responsáveis pelos encaminhamentos dos
currículos, que eram efetuados de maneira informal.
3.7.2.Critério: Contrato nº 17/98, conceito doutrinário de terceirização e
princípio da impessoalidade.
3.7.3.Evidências: Memorando 336/CGMI/SPOA-MDIC (fls. 104/110 do vol.
principal).
3.7.4.Conclusão: à vista das informações prestadas pelo Coordenador-Geral de
Modernização e Informática, a administração do Ministério influenciava e influencia na
escolha dos técnicos a serem contratados pela Poliedro para prestação de serviços no órgão.
3.7.5.Proposta de encaminhamento: determinar à CGSG/MDIC que adote
medidas no sentido de evitar qualquer forma de interferência do Ministério, ou seus
servidores, no gerenciamento dos recursos humanos pertencentes às firmas terceirizadas,
em especial, a consistente na indicação dos empregados que devem ser contratados por tais
firmas para prestarem serviços no âmbito do Ministério.
3.7.6.Provável benefício da proposta: garantir a observância do princípio da
impessoalidade, bem como possibilitar o exercício, pelas firmas terceirizadas, das
prerrogativas inerentes à condição de empregadoras, em especial, a relativa à escolha de
seus empregados.
APURAÇÃO DA DENÚNCIA RELATIVA AO TC 006.533/2003-0
4.1.HISTÓRICO
4.1.1.Antes do início da auditoria, foi protocolada denúncia relativa a supostas
irregularidades praticadas no âmbito do MDIC, objeto do TC 006.533/2003-0. A denúncia
centra-se no relato de fatos relacionados à execução do Contrato nº 17/98, celebrado com a
firma Poliedro Informática, Consultoria e Serviços Ltda., para prestação de serviços técnicos
na área de informática. Mediante o despacho de fls. 01 dos autos daquele processo, o
Ministro-Relator entendeu preenchidos os requisitos de admissibilidade previstos no art. 235
do Regimento Interno, razão pela qual determinou a autuação e imediata instrução da
denúncia.
4.1.2.A instrução inicial foi, então, realizada, às fls. 40/44 daqueles autos, pelo
assessor do titular desta unidade técnica, o qual analisou detidamente os fatos narrados na
denúncia e propôs, ao final, a apuração dos fatos no âmbito desta auditoria, proposta essa
que obteve, respectivamente, às fls. 45 e 46 do TC 006.533/2003-0, a concordância do
Secretário da 5ª Secex e do Ministro-Relator.
4.1.3.Em decorrência disso, a equipe de auditoria, durante os trabalhos de
campo, buscou elementos que pudessem esclarecer as questões levantadas na peça de
denúncia, relacionadas a supostas irregularidades praticadas durante a execução do
Contrato nº 17/98, que já foi objeto de análise em itens anteriores do presente relatório (ver
subitens 3.3. a 3.7.). São elas:
a)Indicação de empregados da Poliedro pela administração do MDIC: o Sr. José
Oswaldo da Silva, durante a sua gestão à frente da Subsecretaria de Planejamento,
Orçamento e Administração, teria diversas vezes indicado quais pessoas a Poliedro deveria
contratar para prestar serviços ao MDIC.
b)Prestação, por diversos empregados da Poliedro, de serviços não relacionados
com o objeto do Contrato nº 17/98: diversos empregados da Poliedro desenvolveriam, no
MDIC, atividades nas áreas de planejamento e apoio administrativo do Gabinete da
Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e Administração - SPOA.
c)Pagamento de empregados da Poliedro mediante apresentação de notas
fiscais frias: os salários de vários empregados da Poliedro não seriam pagos por meio de
crédito em folha de pagamento e sim mediante a apresentação de notas fiscais frias de
serviços, emitidas contra a Poliedro por outras firmas, as quais apenas formalmente seriam
as beneficiárias de tais pagamentos.
d)Desenvolvimento, pela firma Poliedro, do Sistema de Informações
Orçamentárias e Financeiras - SIOFI, o qual consistiria em adaptação de sistema existente
em outro Ministério: o sistema teria sido desenvolvido pelo Sr. Cláudio Sardinha, empregado
da Poliedro, mediante uma adaptação de um sistema existente no Ministério da Agricultura,
Pecuária e Abastecimento.
4.1.4.Além destas, outras questões foram levantadas na peça denunciatória,
entretanto, ou não se referiam exatamente a irregularidades ou não estavam acompanhadas
de elementos suficientes, razões pelas quais não foram objeto de investigação pela equipe
de auditoria.
4.2ANÁLISE
4.2.1.A seguir, apresentamos a análise das questões elencadas no subitem
4.1.3. supra.
4.2.2.Item a: os trabalhos de campo culminaram no achado de auditoria
descrito no item 3.7. deste relatório, o qual consiste na conclusão de que o MDIC interferia
indevidamente na escolha daqueles que deveriam ser contratados pela Poliedro para prestar
serviços no âmbito do Ministério. No subitem 3.7.5., encontra-se a proposta de determinação
pertinente a esse achado.
4.2.3.Item b: apuramos que diversos empregados da Poliedro desenvolviam
atividades não relacionadas com o objeto do Contrato nº 17/98. A análise pormenorizada
dessa situação encontra-se no item 3.3. deste relatório, tendo sido proposta determinação.
4.2.4.Item c: a situação descrita diz respeito à forma de pagamento adotada
pela Poliedro em relação a alguns de seus empregados, notadamente aqueles que recebem
os maiores salários. Tais empregados, para receber o pagamento de sua remuneração,
necessitariam apresentar nota fiscal de prestação de serviços emitida por outras firmas
contra a Poliedro. Esta, por conseguinte, efetuaria o pagamento, tendo como beneficiário,
apenas formalmente, a empresa emitente da nota, pois, de fato, quem o recebe é o
empregado da Poliedro.
4.2.4.1O esquema de pagamento descrito sugere a hipótese de que a empresa
que o adota esteja tentando ocultar o vínculo trabalhista existente entre ela e os
empregados pagos dessa forma, possivelmente com a intenção de evitar o recolhimento dos
encargos sociais previstos na legislação trabalhista e previdenciária (FGTS e contribuição
previdenciária). Reforçando essa hipótese, há o documento de fls. 153 do Anexo I - que
consiste em uma folha sem pauta e sem timbre, escrita a mão -encaminhado à equipe de
auditoria juntamente com o currículo da funcionária da Poliedro, Sra. Giovanna Scagliarini
Jardim. Nele, uma senhora chamada Ana Lúcia informa que “as admissões referentes são por
NF, e não por CLT”.
4.2.4.2.Solicitamos então (Ofício de Requisição nº 09/2003, fls. 76/79 do vol.
principal) à administração do MDIC esclarecimentos sobre o vínculo de trabalho existente
entre a Poliedro e os técnicos tidos como empregados desta firma, assim como manifestação
a respeito do documento referido na parágrafo anterior. Em resposta (Memorando nº
335/CGMI/SPOA-MDIC, fls. 112 do vol. principal), o Coordenador-Geral de Modernização e
Informática explicou que não há previsão contratual que torne possível ao contratante
verificar as condições em que são contratados os técnicos da Poliedro que prestam serviços
no Ministério. Quanto ao documento encontrado em anexo ao currículo da funcionária
Giovanna Scagliarini Jardim, o coordenador julgou ser despacho interno de autoria de
empregado da área de pessoal da empresa Poliedro, versando sobre orientações para a
contratação da referida funcionária. Por fim, acrescentou que não cabe qualquer ingerência,
por parte do Ministério, no conteúdo desse documento.
4.2.4.3.De fato, no Contrato nº 17/98 não há cláusula prevendo a possibilidade
de fiscalização, pelo contratante, das condições de admissão e pagamento dos empregados,
adotadas pela Poliedro. Como conseqüência, esta não é obrigada a apresentar a carteira de
trabalho assinada de cada técnico que inicia a prestação de serviços no MDIC e as folhas de
pagamento periodicamente emitidas.
4.2.4.4.Conclui-se, então, que o conhecimento do suposto esquema de
pagamento de empregados mediante a apresentação de notas fiscais frias não estaria ao
alcance da administração do MDIC. Tais circunstâncias também impediram que a equipe de
auditoria obtivesse os documentos necessários ao esclarecimento do caso, tais como as
folhas de pagamento emitidas pela prestadora de serviços.
4.2.4.5.Assim, consideramos prejudicada a possibilidade de se afirmar, com
plena convicção, que a contratação e o pagamento de empregados da Poliedro mediante a
apresentação de notas fiscais frias tenha efetivamente ocorrido. Para tanto, seria necessário
obtermos acesso às folhas de pagamento emitidas pela firma em questão e confrontá-las
com as relações de empregados que se encontram no Anexo I ao presente processo.
4.2.4.6.Como esses documentos encontram-se na empresa e não no MDIC,
entendemos que a melhor solução a ser adotada é o envio das informações constantes
desses autos à Delegacia Regional do Trabalho do Distrito Federal, para que sejam tomadas
as providências cabíveis.
4.2.5.Item d: verificamos que a Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e
Administração (SPOA/MDIC), após levantamento - realizado pelo Coordenador-Geral de
Modernização e Informática, Sr. José Roberto Loureiro (Memorando nº 38 CGMI/SPOA/2001,
fls. 581/584 do Anexo III) - de diversas falhas e irregularidades supostamente cometidas
durante a execução do contrato com a Poliedro, instaurou Sindicância e, posteriormente,
Processo Administrativo Disciplinar para apuração dos fatos, sendo que esses procedimentos
se desenrolaram nos autos do Processo nº 17109/2001-79.
4.2.5.1.Algumas dessas falhas e irregularidades se referem ao desenvolvimento
do SIOFI, porém diversas outras questões foram apuradas no decorrer dos trabalhos de
sindicância. Dado que essas questões fazem parte do escopo da auditoria, a presente análise
abordará os fatos - somente os relevantes - objeto do referido processo apuratório.
4.2.5.2.Antes, porém, de listarmos as ditas falhas e irregularidades,
entendemos oportuno tecer algumas considerações sobre a forma de execução de serviços
terceirizados mediante o Contrato nº 17/98.
4.2.5.3.A firma Poliedro presta ao MDIC serviços nas áreas de informática e
informação, mediante a alocação de pessoal na estrutura física do Ministério localizada em
Brasília e no Rio de Janeiro. Conforme a cláusula segunda do contrato, uma parte desses
serviços é de natureza contínua (digitação, suporte, comunicação de dados de redes,
processamento de dados, manutenção de sistemas implantados e as respectivas supervisões
técnicas e operacionais) e a outra é de natureza sazonal ou aleatória (temporária), destinada
ao atendimento de demandas específicas (desenvolvimento de sistemas, treinamentos
técnicos, serviço técnico especializado em informação e as respectivas supervisões técnicas
e operacionais). Geralmente, tais serviços temporários vêm, no decorrer da execução do
contrato, se traduzindo no desenvolvimento de sistemas específicos, a exemplo do SIOFI.
4.2.5.4.Quanto à forma de execução e medição dos serviços prestados, o
contrato fixa um determinado número de horas a serem cumpridas mensalmente por cada
categoria de empregados (no total, são 13, entre as quais há Analistas de Sistemas,
Administradores de Dados, Operadores de Microcomputador, entre outras categorias). O
número de horas mensais trabalhados e os respectivos valores unitários variam de uma
categoria para outra e são a base para a definição do valor a ser pago, mensalmente, à
contratada. Isso se aplica tanto aos serviços contínuos e rotineiros como aos serviços
temporários, inclusive o de desenvolvimento de sistemas. Assim, quando um sistema é
formulado, o contratante paga as horas de trabalho destinadas ao seu desenvolvimento e
não o sistema em si, sem prejuízo, evidentemente, da verificação da conformidade dos
serviços com as solicitações feitas pelo contratante.
4.2.5.5.No caso específico de formulação de sistemas, verificamos que a rotina,
estabelecida no MDIC, para o desenvolvimento de cada um deles seria a seguinte:
a)o MDIC solicita à Poliedro a elaboração de projeto sobre determinado sistema;
b)a Poliedro elabora o projeto e o apresenta ao MDIC;
c)o MDIC autoriza o início do desenvolvimento dos sistemas mediante a Emissão
de Autorização de Execução de Serviços - AES, que possui, entre outros, os seguintes
campos: especificação dos serviços a serem executados; prazo de execução; período de
execução; datas para emissão, pelo gestor do contrato, de Relatórios de Acompanhamento e
Controle - RACs (parciais e finais); e autorização da execução dos serviços, geralmente
assinada pelo gestor do contrato e pelo Subsecretário de Planejamento, Orçamento e
Administração;
d)emissão, pela Poliedro, dos RACs, parciais e finais, relativos ao
desenvolvimento dos sistemas, nas épocas assinaladas nas AESs, contendo as seguintes
informações, entre outras: os quantitativos de horas, por cada categoria de serviços,
cumpridas com a finalidade de desenvolver o sistema; as atividades executadas no período a
que se refere o relatório; eventuais pendências ou dificuldades registradas no decorrer da
fase de desenvolvimento de sistema; e a aprovação, com ou sem restrições, do RAC pelo
gestor do contrato;
4.2.5.6.Além desses documentos, emite-se o Boletim de Medição de Serviços -
BMS, que especifica os número de horas cumpridas por cada categoria e os valores totais
devidos pela prestação de serviços em um determinado mês. A diferença desse documento
para o RAC é que este apresenta os dados específicos de cada AES emitida, enquanto o BMS
apresenta o total de horas a serem pagas, englobando todas as AES emitidas.
4.2.5.7.Cabe ressaltar que os sistemas, em regra, demoram mais de um mês
para serem desenvolvidos. Ainda assim, por se tratar de contrato de serviços estipulado em
horas mensais a serem prestadas pelos empregados da contratada em favor do MDIC
(conforme já se explicou anteriormente neste relatório), este último efetua o pagamento dos
serviços parciais de desenvolvimento dos sistemas, com base nos quantitativos de horas
trabalhadas informados nos RACs e BMSs, independentemente de o sistema só vir a ser
concluído em momento posterior.
4.2.5.8.Dito isso, passaremos a listar e analisar os fatos relevantes objeto das
investigações levadas a termo pela Comissão de Sindicância e, posteriormente, pela
Comissão de Processo Administrativo Disciplinar.
a)Termos de Referência (projetos de desenvolvimento de sistemas) e
Autorizações de Execução de Serviços (AESs) sem especificação dos custos e/ou não
datados;
4.2.5.9.A Comissão de Sindicância verificou que as AESs nºs. 001/99, 002/99,
003/99, 004/99, 001/00 e 002/00 (fls. 587/606 do Anexo III), bem como os Termos de
Referência nºs. 1360/99, 1398/99 e 1439/99, não especificam os custos de execução dos
serviços a que estão associadas. Além disso, o Termo de Referência nº 1398/99 não está
datado.
4.2.5.10.A Comissão de Processo Administrativo Disciplinar não indiciou os
responsáveis em relação à ocorrência vertente. Concluiu ela, em seu relatório final (fls. 1705
e 1707 do Anexo IX), que os Termos de Referência retro mencionados continham elementos
técnicos e proposta financeira, bem como que a ausência de dados sobre os custos na AES
nº. 001/99 estaria justificada por tratar de serviços de natureza contínua, não tendo, segundo
a comissão, como se mensurar antecipadamente os serviços relacionados.
4.2.5.11.Nosso entendimento é de que, apesar da importância das AESs e dos
Termos de Referência no contexto dos controles necessários à execução dos serviços pela
Poliedro, não constituem falhas graves a não-especificação de custos e a falta de data em
um desses termos. Se por um lado é conveniente estabelecerem-se os valores que serão
pagos por cada atividade a ser realizada, por outro, verifica-se que tais valores são de
natureza apenas estimativa, pois o parâmetro de medição de serviços prestados - e,
consequentemente, dos valores a serem pagos mensalmente -, a teor do contrato, é a
quantidade efetiva de horas trabalhadas pelos empregados no MDIC. Além disso, os
relatórios finais das duas comissões apresentam sugestões de melhoria dos controles
contratuais, o que, nesse caso, já é satisfatório.
b)Colocação no MDIC, pela Poliedro, de empregado cujo grau de escolaridade
não atende ao disposto no Projeto Básico referente ao Contrato nº 17/98;
4.2.5.12.A Comissão de Sindicância apurou que o Sr. Cláudio César Sardinha do
Amaral, empregado da Poliedro, prestava serviços ao MDIC sem possuir a qualificação
mínima estabelecida no Projeto Básico.
4.2.5.13.A Comissão de Processo Administrativo Disciplinar, por outro lado, não
indiciou os responsáveis em relação a essa questão, bem como, sobre ela, não se manifestou
de forma circunstanciada no relatório final (fls. 1697/1764 do Anexo IX). O referido relatório
apenas contém recomendação à Administração do MDIC (fls. 1763 do Anexo IX) no sentido
de “atender o que determina o Anexo I do Projeto Básico do Edital, referente ao Quadro
‘Nível de Formação dos Recursos Humanos para Atribuições Técnicas’ (...)”
4.2.5.14.Convém observar que a situação vertente já foi por nós plenamente
analisada no subitem 3.4. deste relatório, constituindo um dos achados da auditoria.
Conforme ali mencionado, a irregularidade em questão se estende a outros empregados da
Poliedro, que não possuem a qualificação exigida para o cumprimento de suas atribuições.
c)o SIOFI seria uma adaptação de outro sistema existente no Ministério da
Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA);
4.2.5.15.A Comissão de Processo Administrativo Disciplinar não se manifestou
sobre essa questão no relatório final (fls. 1705 e 1707 do Anexo IX). Entretanto, não
deixaremos de demonstrar nosso entendimento sobre a situação, tomando-se por base os
documentos encontrados nos autos do Processo Administrativo Disciplinar e juntados aos
presentes autos.
4.2.5.16.Dito isso, verificamos que próprio solicitante do SIOFI, Sr. Júlio César de
Oliveira de Albuquerque Pereira, confirmou, em depoimento prestado à Comissão de
Sindicância (fls. 1318/1323 do Anexo VII), que esse sistema foi desenvolvido a partir do SIOR
(Sistema de Informações Orçamentárias), pertencente ao MAPA. Segundo o depoente, este
Ministério havia cedido ao MDIC as fontes do SIOR, para adaptação. Como prova disso,
apresentou o Ofício nº 007, de 04/10/2001 (fls. 1391/1392 do Anexo VII), do então
Subsecretário de Planejamento, Orçamento e Administração do MAPA, Sr. Neuton de Faria
Soares, que expressa o seguinte: '(...) informamos que este Sistema [SIOR] foi colocado à
disposição do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio - MDIC, com suas
respectivas fontes, em 1999, para avaliação da possibilidade de implantação com
readequação e desenvolvimento de módulos específicos, para atendimento das demandas do
referido Ministério.'
4.2.5.17.Assim, a princípio, não vislumbramos irregularidade na utilização do
SIOR como base para o desenvolvimento do SIOFI, à vista das informações passadas pelo Sr.
Neuton de Faria Soares. Ademais, pelas informações constantes dos diversos depoimentos
prestados, o sistema não foi simplesmente copiado, tendo sido adaptado pela Poliedro para -
acredita-se - atender às necessidades do MDIC.
4.2.5.18.Esclareça-se ainda que o MDIC não efetuou, em favor da Poliedro,
pagamentos pela disponibilização do sistema pertencente ao MAPA, o que seria indevido. Os
pagamentos feitos estão relacionados tão somente aos trabalhos dos empregados da
referida firma destinados a colocar o sistema disponibilizado em conformidade com as
necessidades do MDIC, segundo demostram os RACs constantes às fls. 821/822, 826/827,
833/834, 842/843. Além disso, tais documentos, destinados a informar as horas de serviços
cumpridas pelos mencionados empregados da contratada, estão devidamente assinados pelo
gestor do contrato, atestando, dessa forma, que os trabalhos de adequação do sistema
original foram realizados.
d)o sistema SIOFI não teria sido utilizado após a sua conclusão, tendo-se, ainda,
questionado a necessidade de sua elaboração;
4.2.5.19.A não-utilização do sistema foi levantada inicialmente pelo Sr. José
Roberto Loureiro (Memorando nº 38 CGMI/SPOA/2001 de 19/01/2001, fls. 581/584 do Anexo
III). Segundo ele, tal fato devia-se à adequação do SIOFI apenas ao orçamento de 1999, vez
que seu desenvolvimento não levou em consideração 'os novos procedimentos a serem
adotados pelo MDIC, principalmente pela estrutura orçamentária do ano 2000 e sua
execução, cujas demandas já seriam plenamente atendidas pelos sistemas SIAFI e SIDOR.'
4.2.5.20.Os vários depoimentos são divergentes quanto a essa questão,
havendo vários posicionamentos a respeito, os quais serão transcritos a seguir: (...)
4.2.5.21.Sobre a implantação ou não do SIOFI, nenhum servidor ou responsável
foi indiciado pela Comissão de Processo Administrativo Disciplinar. Esta, ao analisar a
questão no relatório final (fls. 1705 do Anexo IX), afirmou que 'o sistema foi utilizado pelo
próprio Subsecretário, como também pelo Sr. Silvino Hipólito da Silva Neto, Chefe da Divisão
de Execução Orçamentária e Financeira da CGSG (...).'
4.2.5.22.Quanto ao nosso entendimento sobre o caso, podemos verificar que os
depoentes divergem nas suas declarações. Por um lado, as pessoas envolvidas com a
solicitação ou o desenvolvimento do sistema afirmaram que este foi utilizado, apontando os
supostos usuários. Por outro, há servidores que ora dizem que o sistema não foi utilizado, ora
apenas afirmam que desconhecem a sua utilização ou mesmo a sua implantação no âmbito
do Ministério.
4.2.5.23.Essas divergências nos impossibilitam afirmar, com a devida
segurança, como teria ocorrido a implementação do sistema SIOFI no MDIC - se é que
ocorreu -, por quanto tempo e por quantas pessoas teria sido utilizado e quais os motivos
que determinaram a descontinuidade de sua eventual utilização. Além do mais, as mudanças
ocorridas nos cargos de confiança do Ministério desde a época dos fatos, com a saída de
vários dos eventuais usuários citados pelo Sr. Cláudio Sardinha, prejudicou, durante a
auditoria, a apuração dos fatos mediante a realização de entrevistas.
4.2.5.24.Quanto à alegada desnecessidade de elaboração do SIOFI (ver
depoimentos às fls. 926/928 e 929/932 do Anexo V) - que seria decorrente do fato de suas
funções já serem desempenhadas pelos demais sistemas do Governo Federal que tratam de
matéria orçamentária e financeira (SIDOR, SIAFI e do SIAFI Gerencial) -, a Comissão de
Processo Administrativo Disciplinar se manifestou nos seguintes termos (fls. 1705 do Anexo
IX):
'(...) julgar um sistema como inadequado é muito subjetivo, pois, adequado para
uns pode não ser para outros (...). Se o sistema não estava adequado aos interesses da nova
administração e o foi para a administração anterior, cujos serviços executados pela
contratada não são motivos de dúvidas, e pelos quais foram pagos, resta a atual
administração resgatar o referido sistema, adequando-o de acordo com suas necessidades,
tendo em vista, que existe previsão contratual, inclusive com ônus para a contratada.
Por oportuno, cabe ressaltar que a Comissão pode observar, através de
documentos acostados aos autos, que sistemas similares a esse estão sendo utilizados em
outros Ministérios (...)'
4.2.5.25.Quanto à nossa opinião, constatamos que é verdade que as
especificações contidas no Termo de Referência nº 1360/99 (fls. 995/1175 do Anexo VI) e na
AES nº 02/99 (fls. 587 do Anexo III), relativos ao SIOFI, dão conta de funções que, na maioria,
pelo menos, são desempenhadas por um ou mais dos três sistemas do Governo Federal
citados no parágrafo anterior. Entretanto, isso, por si só, não nos autoriza a concluir que a
elaboração do SIOFI tenha sido desnecessária, pois é preciso considerar ainda as possíveis
diferenças entre os sistemas em diversos aspectos (por exemplo, a forma de processamento
e apresentação de dados voltada para as necessidades específicas do Órgão). Além do mais,
o sobredito termo de referência deixa claro que o SIOFI não viria para substituir os sistemas
já existentes, mas para complementá-los, conforme se depreende dos seguintes trechos (fls.
999 do Anexo VI): (...)
4.2.5.26.Concluímos então que, das duas supostas irregularidades retro
comentadas - a desnecessidade de desenvolvimento do SIOFI e a falta de sua implantação e
utilização efetiva -, nenhuma foi efetivamente definida ou comprovada. O que podemos
afirmar é apenas que o referido sistema não se encontrava em operacionalização à época da
instauração dos procedimentos apuratórios pelo MDIC, tomando-se por base os diversos
depoimentos apresentados às duas comissões (a de Sindicância e a de Processo
Administrativo Disciplinar).
4.2.5.27.Assim, resta-nos propor que se determine à CGSG/MDIC a realização de
estudos sobre as possibilidades de aproveitamento do SIOFI, devendo a Administração adotar
as providências entendidas como pertinentes, caso seja encontrada qualquer alternativa
viável, oportuna e conveniente de aproveitamento a ser implementada.
e)pagamento de etapas do desenvolvimento dos sistemas Data Warehouse e
Alice Web, que não teriam sido concluídos;
4.2.5.28.Ambos os sistemas, cuja solicitação de desenvolvimento havia sido
formalizada mediante a emissão da AES nº 004/99, emitida em 30/04/99 (fls. 601/602 do
Anexo III), ainda não estavam concluídos à época da abertura da Sindicância, apesar do
terem sido pagas, em 1999, parcelas relativas a etapas de sua elaboração, no montante de
R$ 243.474,62.
4.2.5.29.Segundo informações do atual Coordenador da CGMI (fls. 583 do Anexo
III), o Alice Web continuou a ser desenvolvido pela Poliedro, estando previsto que entraria em
operação em 01/10/2001 (fls. 907 do Anexo V). Quanto ao Data Warehouse, não há notícias
sobre a continuidade de seu desenvolvimento e a data provável de sua conclusão.
4.2.5.30.A Comissão de Processo Administrativo Disciplinar, no relatório final
(fls. 1706 do Anexo IX), manifestou-se nos seguintes termos:
'(...) a não conclusão do DW [Data Warehouse] prendeu-se a diversos fatores
alheios a vontade da Contratada, calcados não só nos depoimentos a seguir, como na falta
de interação entre as áreas envolvidas, em sucessivas mudanças de Coordenadores da
Coordenador-Geral de Modernização e Informática, na mudança de Secretário de Comércio
Exterior, bem como nas dificuldades apontadas no documento de fls. 1778 a 1884
[esclarecimentos prestados à Comissão pela Sr. Adriane Martins de Paula, fls. 1413/1419 do
Anexo VIII].'
4.2.5.31.A referida comissão não se manifestou expressamente sobre o atraso
na conclusão do Alice Web, possivelmente porque tal fato não constou no relatório da
Comissão de Sindicância como questão a ser apurada (ver quadro de tipificação dos fatos às
fls. 787/790 do Anexo IV).
4.2.5.32.E, efetivamente, constatamos que os depoimentos prestados às
comissões pelas pessoas envolvidas com o desenvolvimento dos sistemas, bem como as atas
da reuniões das quais participaram essas mesmas pessoas - em que pese não estarem tais
atas devidamente assinadas - revelam diversos fatores que teriam influenciado no atraso da
conclusão do Alice Web e na paralisação do desenvolvimento do Data Warehouse:
4.2.5.32.1.divergências entre a unidade técnica do MDIC e a Secretaria de
Comércio Exterior, principal interessada nos sistemas (fls. 614 e 653 do Anexo III, fls. 907,
909, 916 e 922 do Anexo V, fls. 1422/1581 do Anexo VIII);
4.2.5.32.2.discussão e alteração de características dos sistemas, após iniciados
os trabalhos de elaboração do Alice Web e do Data Warehouse, denotando a ausência de um
planejamento eficiente (fls. 921/922 do Anexo V, fls. 1409/1412 e 1422/1581 do Anexo VIII);
4.2.5.32.3.atraso na transferência, ao MDIC, de dados encontrados no SERPRO e
na Secretaria da Receita Federal, bem como do implemento de determinadas condições
técnicas, com aquisição softwares específicos (fls. 1409/1412 e 1422/1581 do Anexo VIII);
4.2.5.33.Em nossa análise, quanto aos dois primeiros fatores retro, está claro
que são evitáveis mediante a realização de um planejamento completo e fundamentado nas
necessidades dos usuários. Se bem planejado, o desenvolvimento de um sistema não precisa
ser objeto de divergências e mudanças que prejudiquem demasiadamente os andamento dos
trabalhos. Em relação ao último fator, acreditamos se tratar de situação para a qual não
concorreu a administração do MDIC, não obstante tenha, provavelmente, influenciado
negativamente no desenvolvimento dos trabalhos.
4.2.5.34.Sendo somente essas as causas que encontramos para a situação em
apreço e considerando a manifestação, anteriormente mencionada, da Comissão de Processo
Administrativo Disciplinar, não vislumbramos qualquer conduta grave que tenha sido
responsável pelas dificuldades na elaboração dos dois referidos sistemas. Além disso, deve-
se notar que a não-conclusão deles nos prazos previstos não significa, necessariamente, a
perda dos trabalhos realizados. Tanto isso é verdade que o Alice Web continuou a ser
desenvolvido, conforme já mencionamos anteriormente. Em consulta ao site do Ministério
(www.desenvolvimento.gov.br), podemos, inclusive, constatar que o sistema apresenta-se
disponível aos interessados (fls. 1695/1696 do Anexo IX).
4.2.5.35.Nada impede, portanto, que o Data Warehouse venha a ser concluído -
se ainda não o foi -, trazendo, consequentemente, benefícios à Administração Pública. Além
do mais, os pagamentos feitos em 1999, no montante de R$ 243.474,62, a princípio foram
devidos, vez que não se questionou, no decorrer dos procedimentos apuratórios, se os
serviços relacionados às etapas de desenvolvimento dos sistemas em questão foram
efetivamente prestados pelos empregados da Poliedro, havendo relatórios sobre tais
serviços, aprovados, sem restrições, pelo representante da administração (fls. 837/838,
844/845, 849/850 e 854/855 do Anexo V).
4.2.5.36.Isso exposto, propomos as determinações sugeridas ao final do
presente relatório, com vistas a evitar que, futuramente, se repitam situações como a ora
comentada, assim como promover a conclusão do Data Warehouse, caso não ocorrida.
f)pagamento parcial dos serviços de desenvolvimento da página eletrônica do
MDIC, a qual não teria sido implantada em dois idiomas, em inobservância ao especificado na
AES 002/2000;
4.2.5.37.Conforme a AES nº 002/2000 (fls. 605/606 do Anexo III), a
reestruturação do site do Ministério deveria ter sido feita em dois idiomas, o que não
aconteceu. Isso, entretanto, não gerou qualquer prejuízo ao MDIC, pois, assim como os
serviços relativos à introdução do segundo idioma não foram realizados, também não foram
pagos (ver informações às fls. 583 e 607 do Anexo III). Verifique-se que o RAC
001/AES002/2000 (fls. 758/759 do Anexo IV), no qual se encontra descrita a parte executada
dos serviços relativos à aludida reestruturação, corretamente não menciona a inclusão do
idioma estrangeiro.
4.2.5.38.Quanto à previsão de introdução do segundo idioma, o atual
Coordenador-Geral de Modernização e Informática (fls. 911 do Anexo V) informou que esta
ocorreria tão logo terminasse a reformulação do site provocada pelo grande volume de
informações desnecessárias e programações em flash que tornaram excessivamente lenta a
sua visitação.
4.2.5.39.A Comissão de Processo Administrativo Disciplinar não indiciou
qualquer servidor ou responsável pelo fato em questão. No relatório final (fls. 1707 do Anexo
IX), a referida comissão apenas informou que foi paga somente a 'primeira parcela, tendo em
vista a pendência do segundo idioma, pendência essa em regularização' e recomendou (fls.
1763 do Anexo IX) que se exigisse da contratada a conclusão dos serviços de inclusão do
segundo idioma.
4.2.5.40.Em que pesem essas informações, constatamos que permanece
descumprido o planejamento inicial dos trabalhos de reestruturação do site, consubstanciado
na AES nº 002/2000, cujo teor prever a apresentação de informações em dois idiomas. Neste
documento estabeleceram-se duas etapas, de um mês cada uma (janeiro e fevereiro de
2000), para a conclusão dos serviços ali descritos, o que não foi cumprido.
4.2.5.41.Entendemos que isso pode ser decorrente tanto do mau planejamento
dos serviços, quanto da sucessão de situações imprevisíveis. Apesar de não podermos indicar
qual desses fatores teria influído na execução incompleta dos serviços descritos na AES nº
002/2000, cabe ressaltar que já realizamos anteriormente, neste relatório (ver subitem
4.2.5.33.), análise quanto às deficiências de planejamento prejudiciais ao cumprimento de
prazos de desenvolvimento de sistemas. Dispensável, portanto, o aprofundamento da
questão, devendo-se ressaltar, ainda, que a determinação relativa a essa análise
antecedente também se aplica à situação em apreço.
4.2.5.42.Estas foram as ocorrências apuradas no âmbito da Sindicância e do
Processo Administrativo Disciplinar, das quais entendemos conveniente tratar. Ressalte-se,
por oportuno, que não foram elas as únicas a serem investigadas no transcorrer dos
mencionados procedimentos apuratórios.
4.2.5.43.Deixamos, por exemplo, de nos manifestar sobre as falhas atribuídas,
pela Comissão de Processo Administrativo Disciplinar, ao Sr. Ricardo Luiz Alves Barreto,
Coordenador da CGMI de maio de 1997 a fevereiro de 1999 (ver quadro com as condutas
agravantes, constante no Relatório da Comissão de PAD, fls. 1761 do Anexo IX), por
considerarmos dispensável. Além de, por tais falhas, o Sr. Ricardo já ter sido apenado (a
aplicação de pena de destituição de cargo em comissão ao referido senhor foi a conclusão
final a que chegou a comissão, às fls. 1763/1764 do Anexo IX, a qual foi aceita pelo
Ministério), nelas, segundo demonstram os autos do procedimento apuratório, não
incorreram os coordenadores que o sucederam, Sra. Adriane Martins de Paula e Sr. Gledson
Correa da Costa Cordeiro, o que denota a adoção das providências necessárias. Não
abordamos também diversas outras ocorrências levantadas no decorrer dos trabalhos das
comissões, seja por terem sido devidamente explicadas, seja pela ausência de provas a
respeito.
(...)
CONCLUSÃO DA AUDITORIA
5.1.A execução da presente auditoria resultou em diversos achados, descritos
no presente relatório (item 3). Por ocasião da análise de cada um deles, sugerimos a
realização de determinações pertinentes a cada caso, as quais também constam da proposta
de encaminhamento (item 6).
5.2.Além do exame das aquisições de bens e serviços de informática
relacionados à amostra selecionada pela equipe de auditoria, procedemos à apuração da
denúncia objeto dos autos do TC 006.533/2003-0, referente a irregularidades que teriam sido
cometidas durante a execução do Contrato nº 17/98, celebrado entre o MDIC e a firma
Poliedro. Alguns dos fatos levantados pelo denunciante foram confirmados (subitens 4.2.2. e
4.2.3.), razão pela qual a denúncia poderá ser considerada parcialmente procedente.
5.3.Porém, uma das questões levantas na denúncia, qual seja, o pagamento de
empregados da Poliedro com a utilização de notas fiscais frias, não foi suficientemente
esclarecida, não obstante os indícios de que tal fato possa ser verdadeiro (ver subitem
4.2.4.). Conforme já expomos no desenvolvimento do presente relatório, entendemos que,
nesse caso, devam ser remetidas à Delegacia Regional do Trabalho do Distrito Federal
informações, constantes dos presentes autos e dos autos do TC 006.533/2003-0 (referente à
denúncia abordada no presente relatório, mais especificamente no item 4), que possibilitem
a este órgão de fiscalização trabalhista adotar as providências que entender cabíveis.
5.4.A apuração da denúncia ensejou ainda a análise do Processo nº
17109/2001-79, que trata de Sindicância e Processo Administrativo Disciplinar instaurados
pelo MDIC, com vistas a apurar irregularidades que também teriam sido cometidas no
decorrer da execução do contrato com a Poliedro. Os elementos constantes dos autos desse
processo subsidiaram a análise concernente a ponto específico da denúncia: suposta
irregularidade no desenvolvimento do sistema SIOFI (ver subitens 4.2.5.15. a 4.2.5.27.).
Outras ocorrências investigadas no âmbito da Sindicância e do Processo Administrativo
Disciplinar, apesar de não serem mencionadas na peça denunciatória, foram abordadas no
decorrer do presente relatório.
5.5.Por fim, considerando que propusemos apenas determinações em relação
às ocorrências relatadas e considerando ainda que as diversas questões anteriormente
tratadas se relacionam a mais de um exercício financeiro (1999 a 2002), os presentes autos,
depois de apreciados, poderão ser apensados às contas de 1999 (TC 008.646/2000-9), por
serem mais relevantes os fatos referentes a esse exercício, sendo oportuno
que se junte às demais contas - à exceção das referentes ao exercício de 2000
(TC 009.891/2001-8), que já foram julgadas - cópias do relatório de auditoria e da decisão
que vier a ser proferida.”
3.Como proposta de encaminhamento, a equipe de auditoria sugeriu (fls.
31/32):
a)considerar parcialmente procedente a denúncia tratada nos autos do TC
006.533/2003-0;
b)fazer as determinações propostas ao longo do relatório de auditoria;
c)enviar à Delegacia Regional do Trabalho do Distrito Federal cópia da peça
denunciatória e demais documentos reunidos, do relatório de auditoria e da decisão proferida
pelo Tribunal, alentando o destinatário quanto ao sigilo, caso mantido, das informações
relacionadas à denúncia;
d)com fundamento no art. 55, § 1º, da Lei nº 8.443/92, retirar a chancela de
sigiloso que recai sobre os autos do TC 006.533/2003-0, preservando, contudo, o sigilo
quanto à autoria da denúncia;
e)apensar os presentes autos às contas da Coordenação-Geral de Serviços
Gerais do MDIC relativas ao ano de 1999 (TC 008.646/2000-9);
f)juntar às contas de 2001 e 2002 cópia do relatório de auditoria e da decisão
que vier a ser proferida pelo Tribunal;
g)dar ciência ao denunciante da decisão que vier a ser proferida;
h)encaminhar à CGSG/MDIC cópia do relatório de auditoria, bem como da
decisão que vier a ser proferida, acompanhada do relatório e do voto que a fundamentarem.
4.A Sra. Diretora da 2ª Diretoria Técnica da 5ª Secex, após deixar anotado que o
presente processo detém natureza sigilosa em face do apensamento de denúncia aos autos,
manifestou-se de acordo com as proposições da equipe (fls. 119). Esse posicionamento foi
endossado pelo Titular da Unidade Técnica (fls. 120).
É o relatório.
Voto do Ministro Relator
A presente auditoria foi realizada em cumprimento à Decisão n° 1214/2002,
proferida na Sessão Plenária de 18/09/2002, quando foi examinado o TC 013.458/2000-0, que
tratou de dar atendimento à solicitação da Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania do
Senado Federal, requerendo a relação dos contratos firmados pelo Governo Federal desde
1995, com base em dispensa ou inexigibilidade de licitação, cujo objeto consistia na
prestação de serviços e/ou na aquisição de bens de informática.
2.A partir das informações reunidas naquele processo, o Tribunal considerou
que existiam razões suficientes para justificar a realização de trabalhos de auditoria que
tivessem o propósito de avaliar a legalidade e a oportunidade da contratação e da aquisição
de bens e serviços de informática pelos diversos órgãos e entidades integrantes da
Administração Pública Federal.
3.O trabalho executado na Coordenação-Geral de Serviços Gerais do Ministério
do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior - CGSG/MDIC envolveu, além das
questões objeto da Decisão n° 1214/2002-Plenário, o esclarecimento de denúncia apensada
aos presentes autos (TC 006.533/2003-0) e a coleta de dados para juntada ao TC
005.574/1999-4, que versa sobre solicitação da Comissão de Ciência e Tecnologia,
Comunicação e Informática da Câmara dos Deputados no sentido de ser realizada
fiscalização nos contratos corporativos celebrados pela Administração Pública Federal com a
empresa TBA Informática Ltda.
4.No tocante às contratações de bens e serviços de informática levadas a efeito
pela CGSG/MDIC, a equipe apontou as seguintes ocorrências:
a)realização de dispensa de licitação, fundamentada no art. 24, VIII, da Lei nº
8.666/93, visando à contratação do Instituto de Pesquisas Tecnológicas do Estado de São
Paulo - IPT/SP para desenvolvimento de um banco de dados de apoio ao planejamento de
empresas exportadoras, sem que fossem apresentados parâmetros que confirmassem ser o
preço ajustado compatível com o de mercado;
b)inconsistência na elaboração de projeto básico ao não abordar aspectos
referentes à economicidade e à adequação ao interesse público para fundamentar a opção
pela locação de equipamentos de informática na Concorrência n° 02/99;
c)utilização de empregados de empresa contratada para a realização de
atividades não abrangidas pelo objeto do Contrato n° 17/98, celebrado com a empresa
Poliedro Informática, Consultoria e Serviços Ltda. para a prestação de serviços técnicos de
informática;
d)descumprimento, pela Administração, de disposições contidas no projeto
básico e no Contrato n° 17/98 ao permitir que a execução de atividades por profissionais da
empresa contratada com qualificação técnica inferior àquela avençada;
e)disponibilização de técnicos da empresa Poliedro para prestar serviços à
Agência Nacional do Cinema - Ancine em desacordo com os termos do Contrato n° 17/98, do
projeto básico e do Edital de Licitação n° 01/97;
f)pagamento de faturas sem a comprovação de que a contratada havia
efetuado o recolhimento dos encargos sociais relativos aos empregados alocados à execução
do Contrato n° 17/98;
g)ingerência da Administração na escolha dos técnicos da Poliedro para a
prestação de serviços no MDIC.
5.A meu ver, é adequado o encaminhamento de determinações corretivas
proposto pela 5ª Secex nas questões contidas nas alíneas “a” a “d” e “f” e “g”. No entanto,
considero necessário realizar a audiência dos responsáveis pelas falhas constatadas, uma
vez que ficou configurada infração às normas relativas a licitações e contratos.
6.No que tange à alínea “b” do item 4 supra, penso que cabe também
determinar à 5ª Secex que verifique os preços praticados na locação de microcomputadores
e impressoras com vistas a avaliar a possibilidade de ter ocorrido prejuízo econômico em
decorrência da adoção dessa opção em detrimento da aquisição dos equipamentos.
7.Sobre a matéria objeto da alínea “c” - utilização de empregados de empresa
contratada para a realização de atividades não previstas no ajuste -, anoto que o assunto foi
tratado em processo específico relativo aos contratos de consultoria celebrados pelo MDIC
(TC 016.068/1999-8). Como o referido processo já foi apreciado pelo Tribunal na Sessão de
08/10/2003, torna-se despiciendo dar prosseguimento ao exame do assunto.
8.Por outro lado, cabe analisar mais detalhadamente a disponibilização de
técnicos da empresa Poliedro para prestar serviços à Agência Nacional do Cinema - Ancine
(alínea “e” do item 4 retro).
9.Em 22/07/2002, a Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e Administração
do MDIC e a Ancine celebraram o Convênio n° 01/2002 com vigência até dezembro daquele
exercício, objetivando a cooperação na compra de bens e contratação de serviços (fls. 208 -
Anexo 1). No plano de trabalho, constava a meta intitulada “Desenvolvimento de sistemas e
automatização da área de informática da Ancine e do MDIC” com o indicador de 6.000 horas
(fls. 210 - Anexo 1).
10.Informa a Unidade Técnica que a referida meta vem sendo executada,
mesmo após expirado o convênio, mediante a prestação de serviços à Ancine por técnicos da
empresa Poliedro com fundamento no Contrato n° 17/98.
11.Entendo que se configura irregular o procedimento adotado para dar
execução ao Convênio n° 01/2002 na área de informática.
12.De início, é de se notar que a prestação de serviços à Ancine pela Poliedro
não foi objeto da Concorrência n° 01/97, que promoveu a contratação da empresa no âmbito
do Ministério. Conforme se observa no item 15 do edital de licitação, no Anexo I (projeto
básico) e no Anexo VII (minuta de contrato), os serviços licitados deveriam ser executados
nos órgãos do Ministério situados em Brasília, bem como no Departamento Nacional de
Registro Comercial - DNRC e na Secretaria de Comércio Exterior - Secex, estas duas últimas
unidades situadas no Rio de Janeiro (fls. 218/261 - Anexo1).
13.Resulta que não há previsão contratual para a referida prestação de
serviços, conclusão que se confirma a partir da leitura da cláusula primeira do Contrato n°
17/98, in verbis:
“CLÁUSULA PRIMEIRA - OBJETO
Constitui objeto do presente Contrato a prestação de serviços técnicos nas
áreas de Informática e Informação, para apoio aos órgãos da administração direta do
CONTRATANTE em Brasília/DF e no Rio de Janeiro/RJ.” [Grifei.]
14.Tem-se, portanto, que os serviços prestados à Ancine não foram licitados e
não foram regularmente contratados, ficando caracterizada a infração aos arts. 2° e 60,
parágrafo único, da Lei n° 8.666/93.
15.Diante desse quadro, propõe a Unidade Técnica que seja determinado à
CGSG/MDIC que adote providências para interromper a prestação de serviços da Poliedro à
Ancine. Em contraposição, o Coordenador-Geral de Modernização e Informática do Ministério
argumenta que tal interrupção inviabilizará o funcionamento daquela Agência.
16.Entendo que assiste razão à 5ª Secex em propor que a irregularidade seja
sanada por meio da interrupção da prestação de serviços relativos ao Contrato n° 17/98 à
Ancine. Por outro lado, deve ser levado em conta o argumento de que a suspensão brusca
dos serviços poderá ocasionar prejuízos ao funcionamento da entidade. A fim de se equilibrar
o dever de restaurar a legalidade com a necessidade de fornecer condições de
funcionamento à autarquia, penso que a solução menos traumática seria fixar o prazo de 30
(trinta) dias para que a CGSG/MDIC e a Ancine adotem providências para fazer cessar a
prestação de serviços à conta do Contrato n° 17/98 naquela autarquia, devendo a Agência,
durante esse período, promover a contratação emergencial específica dos referidos serviços.
17.Além da providência acima, entendo que a falha deva ser também objeto de
audiência dos gestores.
18.Com relação à denúncia apensada a estes autos, os trabalhos de apuração
enfocaram os seguintes pontos:
a)interferência da administração do MDIC na indicação de empregados da
Poliedro para prestarem serviços relativos ao Contrato n° 17/98;
b)prestação, por diversos empregados da Poliedro, de serviços não relacionados
com o objeto do Contrato nº 17/98;
c)pagamento de empregados da Poliedro mediante apresentação de notas
fiscais frias;
d)desenvolvimento, pela firma Poliedro, do Sistema de Informações
Orçamentárias e Financeiras - Siofi, que seria mera cópia de sistema já existente em outro
Ministério.
19.Como resultado dos exames, a Unidade Técnica chegou às conclusões
abaixo:
a)as unidades do MDIC indicam informalmente à empresa as pessoas que irão
prestar os serviços objeto do Contrato n° 17/98, consoante admitido pelo Coordenador-Geral
de Modernização e Informática (fls. 104 - v.p.);
b)até março de 2003, houve a designação de empregados da Poliedro para
exercer atividades não abrangidas pelo objeto do Contrato n° 17/98;
c)não foi possível confirmar a existência de irregularidades no pagamento de
empregados da contratada, posto que se trata de assunto interno da empresa;
d)o sistema Siofi foi adaptado às necessidades do MDIC a partir de outro
sistema em operação no Ministério da Agricultura, tendo os respectivos pagamentos se
limitado a cobrir os trabalhos de adaptação.
20.As ocorrências mencionadas nas alíneas “a” e “b” retro geraram a
proposição de determinações saneadoras, cabendo lembrar que a última falha já está sendo
tratada em outro processo, como registrado no item 7 supra. Já a alínea “c” motivou a
sugestão de envio dos respectivos documentos à Delegacia Regional do Trabalho para que a
unidade adote as medidas que entender cabíveis quanto à possível utilização de notas fiscais
para encobrir o vínculo trabalhista entre os empregados e a empresa Poliedro.
Complementando a providência sugerida, entendo adequado também dar notícia da
ocorrência ao Ministério Público do Trabalho. Em todos os demais casos citados, manifesto-
me de acordo com as propostas da 5ª Secex.
21.Por sua vez, a questão atinente ao sistema Siofi levou a outros
questionamentos, a saber, a falta de utilização do sistema, os atrasos no desenvolvimento do
sistema Alice Web, a não conclusão do desenvolvimento do sistema Data Warehouse, bem
como a ausência de implantação de um segundo idioma no site do Ministério.
22.A equipe de auditoria constatou que os pagamentos realizados à conta
desses sistemas corresponderam a serviços efetivamente executados. No entanto, verificou-
se que o resultado final não se apresentou integralmente satisfatório, uma vez que o sistema
Siofi não vinha sendo utilizado e o sistema Data Warehouse não chegou a ser concluído. Nos
dois casos, a equipe entendeu que esse resultado deveu-se à falta de planejamento da
Unidade, mas que os trabalhos desenvolvidos ainda poderiam ser aproveitados.
23.A julgar pelos relatórios de auditoria similares que já deram entrada em meu
Gabinete, é questão recorrente a ausência de planejamento nas aquisições de bens e
serviços de informática realizados pela Administração Pública.
24.Não custa repisar a importância do planejamento para o Setor Público por se
constituir em ferramenta indispensável à concretização do princípio constitucional da
eficiência. O planejamento é, assim, o instrumento que permite a otimização e a economia
na utilização dos recursos públicos de modo a evitar prejuízos à sociedade.
25.Fazendo remissão às considerações desenvolvidas em outras oportunidades,
especialmente no TC 009.356/2003-8 (relatório de auditoria nas contratações e aquisições de
bens e serviços de informática pela Suframa), entendo cabível expedir as determinações
semelhantes de maneira a propiciar a devida orientação sobre o assunto à Unidade agora
fiscalizada.
26.Outro aspecto que chama a atenção refere-se ao objeto do Contrato n°
17/98, conforme cláusula contratual transcrita no item 13 retro.
27.O projeto básico da contratação assim especifica os serviços contratados (fls.
229/251 - anexo 1):
a)planejamento e modelagem conceitual de sistemas de informação: “serviços
de planejamento e modelagem conceitual de sistemas de informação, tais como:
levantamento de dados, análise conceitual de sistemas, elaboração de plano estratégico de
informação e informática, mantendo sempre a compatibilização com as plataformas
operacionais do MICT [atual MDIC] (Windows, Windows NT, Unix e Netware), bem como com
os processos gerais de administração do setor público”;
b)coordenação geral de projetos: “serviços técnicos de coordenação geral de
projetos, englobando: elaboração e acompanhamento de Plano de Ações Estratégicas de
Informação e Informática, elaboração e acompanhamento de Plano de contingência das
informações e de processamento, contemplando, dentre outras obviedades, a de política de
back up, definindo meios e processos que assegurem a manutenção das informações vitais
para o MICT, administração dos serviços/dados/suporte/recursos tecnológicos/banco de
dados/projetos, mantendo sempre a compatibilização com as plataformas operacionais do
MICT (Windows, Windows NT, Unix e Netware), bem como com o ambiente de rede”;
c)administração e suporte a redes: “serviços de administração, customização,
suporte e operação da rede, promovendo, periodicamente, auditoria dos recursos de
hardware/software, visando obter maior eficiência no atendimento aos usuários. Implementar
instrumentos que viabilizem a estreita observância às normas e orientações emanadas do
Órgão Central do Sistema de Administração dos Recursos de Informação e Informática,
mantendo sempre a compatibilização com as plataformas operacionais do MICT (Windows,
Windows NT, Unix e Netware), bem como com o ambiente de rede”;
d)suporte a usuários: “serviços de atendimento aos usuários, visando solução
de problemas de softwares diversos (editores de texto, planilhas, bancos de dados, etc.),
bem como manutenção de hardware, mantendo registro histórico das ocorrências.
Implementar instrumentos que viabilizem a estreita observância às normas e orientações
emanadas do Órgão Central do Sistema de Administração dos Recursos de Informação e
Informática, mantendo sempre a compatibilização com as plataformas operacionais do MICT
(Windows, Windows NT, Unix e Netware) e com o ambiente de rede”;
e)projetos de desenvolvimento de sistemas: “serviços técnicos de
administração de projetos de desenvolvimento, implantação, programação e manutenção de
sistemas, compreendendo: definição de metodologia específica de desenvolvimento de
sistema; planejamento/desenvolvimento/implantação/manutenção de sistemas
informatizados, assegurando, atualização permanente de documentação técnica; auditoria e
análise dos sistemas, verificando a qualidade das informações e seus aspectos de eficiência
no atendimento às finalidades estratégicas do MICT, bem como suas correspondentes
relações de custo/benefício; articulação com os usuários e/ou prestadores de serviços
objetivando o uso adequado dos sistemas e a respectiva racionalização do uso das
informações; implementação de rotinas de integração de sistemas visando facilitar acesso às
bases de dados, mantendo sempre a compatibilização com as plataformas operacionais do
MICT (Windows, Windows NT, Unix e Netware) e com o ambiente de rede”;
f)administração de dados e serviços: “serviços envolvendo a utilização de
metodologia específica para administração de dados e serviços, mantendo atualizadas todas
as informações contidas nas bases de dados, tanto operacionais quanto gerenciais, provendo
a modelagem de dados, bem como o gerenciamento de contas (cadastramento de usuários,
definição de privilégios, controle de acesso, etc.), buscando sempre a compatibilização com
as plataformas operacionais do MICT (Windows, Windows NT, Unix e Netware) e com o
ambiente de rede”;
g)administração de banco de dados: “serviços de administração de processos
para obtenção, atualização e armazenamento de dados em Sistemas Gerenciadores de
Banco de Dados (Zim, Oracle, SQL-Server e Informix), bem como implantação e otimização
do SGBD, implementação da arquitetura Cliente-Servidor e compatibilização com as
plataformas operacionais do MICT (Windows, Windows NT, Unix e Netware)”;
h)serviço especializado: “serviços técnicos especializados na área de
informática e informação e de organização, visando a estruturar plano de ações estratégicas,
bem como apoiar os diversos órgãos na elaboração de projetos e serviços de alta
especialização técnica”;
i)documentação de projetos de sistemas: “serviços de documentação de
projetos de sistemas, usando metodologia específica, que permita manter atualizada a
documentação de diversos sistemas, catalogando os programas, módulos e rotina de cada
aplicativo, mantendo sempre a compatibilização com as plataformas operacionais do MICT e
os ambientes de rede”;
j)processamento de imagens e documentação: “serviços de digitalização de
imagens de documentos, com captura via scanner de alta resolução e performance e
masterização de arquivos de impressão (spool) de relatórios. Após a captura, os conjuntos de
imagens geradas devem estar prontos para a posterior indexação (customizada caso a caso),
tendo por último a respectiva customização/implantação do software de consulta e
arquivamento eletrônico de imagens, permitindo gerência de work-flow, recuperação dos
processos eletrônicos, adição de documentos de origens heterogêneas (planilhas, editores,
bancos de dados, outros) com diversos níveis de conectividade e segurança de acesso e
dados disponíveis”;
k)serviços técnicos de processamento de dados: “serviços técnicos de
processamento de dados que permitam manter ativas as rotinas de produção e execução dos
sistemas, executando procedimentos técnicos de consistência do ambiente de produção,
cumprindo normas de segurança específica da área, registrando, rotineiramente, todas as
ocorrências de maior relevância em documento apropriado”;
l)serviços de digitação: “serviços de digitação, envolvendo a entrada de dados,
a digitação propriamente dita, conferência, crítica e geração de meio magnético sem
ocorrência de erro, mantendo controle específico dos serviços, bem como de prazos de
execução, através da adoção de rotina informatizada”;
m)operação de microcomputadores: “serviços técnicos de operação de
microcomputadores que permitam manter ativas as rotinas de produção e execução de
aplicativos, executando procedimentos de operacionalização de microcomputadores e do
softwares utilizados pelo MICT (Word, Excel e outros), cumprindo normas de segurança
específica da área”.
28.Como se vê a partir da extensa descrição acima, os serviços contratados
pelo MDIC englobam diversas áreas independentes, a saber, gerência estratégica,
desenvolvimento de software, gerenciamento de dados, administração de rede, suporte a
usuários, manutenção de hardware, operação de microcomputadores e digitação. É, pois,
fácil perceber que o objeto contratado deveria ter sido licitado separadamente nos termos
preconizados pelo art. 23, § 1°, da Lei n° 8.666/93, de modo a ensejar a ampliação do
universo dos competidores e a obtenção de propostas mais vantajosas para a Administração.
29.Não obstante a irregularidade dessa situação, verifico que a “consolidação”
de serviços de informática autônomos em um só contrato é ocorrência bastante freqüente no
âmbito da Administração Pública Federal. A título de exemplo, trago à colação situação
similar ocorrida no TC 003.789/1999-3 003.789/1999-3 , que tratou, entre outros
assuntos, da contratação do fornecimento de licenças de software Microsoft juntamente com
a prestação de serviços técnicos de informática. Por entender que a essência do exame
empreendido aproveita à questão ora discutida, transcrevo abaixo trecho da Proposta de
Decisão proferida por este Relator naquele processo:
“22.De todo o exposto nas instruções das Unidades Técnicas e do Ministério
Público junto ao TCU, bem como nos diversos elementos trazidos aos autos pelas empresas
Microsoft Informática Ltda. e TBA Informática Ltda., observo que a essência do contrato
Select é o licenciamento de uso dos softwares da Microsoft e não a prestação serviços
técnicos de informática. Tais serviços, embora se tenha consciência de sua importância,
podem ser considerados elementos acessórios ao licenciamento. Ou seja, a finalidade do
contrato corporativo é o fornecimento de licenças de software e não se vislumbra a
existência de contrato dessa natureza para prestação de serviços unicamente.
(...)
24.Não podem prosperar, portanto, os argumentos apresentados pela TBA de
que o objeto do contrato Select é de natureza complexa, representando uma solução
integrada, que não comporta o fracionamento do seu objeto em fornecimentos
independentes das licenças de uso dos softwares Microsoft e dos serviços correspondentes.
25.Quanto à obrigatoriedade do fracionamento do objeto do contrato Select e a
necessidade de licitação para os serviços que costumeiramente são incluídos nesse contrato,
a questão, já foi dirimida por este Tribunal, nas Decisões 186/1999, 538/2000 e 811/2002,
todas do Plenário.
26.Na Decisão nº 186/1999, posteriormente confirmada, em sede de recurso,
pela Decisão nº 538/2000, prolatada nos autos do TC 002.646/1997-8 002.646/1997-
8 , da relatoria eminente Ministro Bento José Bugarin, consta a seguinte determinação:
'(...)
8.2. com fulcro no art. 45 da Lei n° 8.443/92, fixar o prazo de 15 (quinze) dias
para que a ECT exclua do contrato de n° 8.756/96, firmado com a empresa TBA Informática
Ltda., caso este tenha sido prorrogado após 31/12/98, os serviços de assistência técnica e
treinamento, haja vista terem sido contratados sem licitação, com inobservância aos
preceitos da Lei n° 8.666/93, uma vez que é possível a competição para a espécie, consoante
demonstram os próprios estudos técnicos daquela empresa pública, devendo, portanto, caso
ainda seja de seu interesse, ser realizado o competente processo licitatório para a
contratação dos aludidos serviços, observando-se, nessa hipótese, todos os dispositivos da
mencionada Lei n° 8.666/93; [grifei] (...)'
27.Cabe ressaltar que o contrato nº 8.756/96 acima referido, conforme já
mencionado no item 6.7 do Relatório antecedente, é exatamente um contrato Select, firmado
entre a ECT e a TBA Informática Ltda. Portanto, resta claro que a Decisão 186/1999 aponta
no sentido de que os serviços de assistência técnica e treinamento, na área de informática,
devem ser licitados pela Administração Pública, independentemente da aquisição das
licenças de software.
28.A Decisão nº 811/2002 - Plenário - TCU foi prolatada nos autos do TC
006.337/2002, relatado pelo eminente Ministro Benjamin Zymler, referente à representação
do próprio TCU acerca de irregularidades ocorridas na Concorrência LICSUPGA 20022113948,
realizada pelo Serpro para a aquisição de produtos e serviços para a plataforma Microsoft. No
voto condutor da referida decisão, o eminente Relator consignou:
'No caso concreto, não se verificou nenhuma justificativa para a realização de
uma única licitação para a aquisição de bens de informática e de prestação de serviços que,
a princípio, poderiam perfeitamente ser objeto de certames distintos (...)'
29.Na parte dispositiva da referida decisão, este Tribunal prolatou as seguintes
determinações ao Serpro:
'8.2.3. celebre distintas licitações para aquisição ou atualização de licenças de
software e para fornecimentos de serviços na plataforma Microsoft;
8.2.4. nas licitações de serviços na plataforma Microsoft, sejam especificados e
contratados separadamente dos demais os serviços de treinamento e certificações, de
suporte técnico e de consultoria, utilizando-se o parcelamento ou a adjudicação por itens
como forma de obtenção de melhor preço entre os licitantes.' [Grifei]
30.Conforme pode ser observado nas determinações supracitadas, não apenas
o fornecimento de serviços deve ser licitado separadamente da aquisição ou atualização de
licenças de software, como os próprios fornecimentos de serviços devem ser licitados de
forma a se permitir a contratação separadamente por itens, conforme a natureza do serviço.
31.Há que se considerar ainda que os requisitos de qualificação técnica para o
fornecimento de serviços devem ser diferenciados daqueles exigidos para o fornecimento
das licenças de software. No primeiro caso, as exigências de qualificação técnica devem ser
suficientemente seletivas de forma que os interessados na prestação dos serviços
comprovem a necessária capacitação, enquanto que para o caso do simples fornecimento de
licenças, tal qualificação deve ser bem mais simples, já que qualquer que seja a modalidade
contratual adotada, as licenças de software são as mesmas.
32.Da mesma forma, devem ser definidos distintamente os requisitos de
qualificação técnica de cada espécie de serviço (assistência técnica, treinamento e
certificação, suporte técnico e consultoria), vez que as exigências de conhecimento técnico
para os prestadores de cada um deles também é distinta. Essa proposta visa a ampliar a
competição no processo licitatório, pois evita, numa única licitação para a contratação de
diversos serviços técnicos, que utilize a qualificação necessária à prestação de serviços de
consultoria, que pode ser de alto grau e que poucos credenciados detenham, venha a ser
utilizada também para contratação de serviços de assistência técnica ou treinamento, que
nem sempre é alta, excluindo os eventuais credenciados para estes últimos da participação
do certame.” [Grifo no original.]
30.As conclusões do exame procedido no citado processo originaram a prolação
de Acórdão na Sessão Plenária de 08/10/2003, que fixou o seguinte entendimento acerca da
matéria:
“9.2.1. quanto à contratação de serviços técnicos de informática (assistência
técnica, treinamento e certificação, suporte técnico e consultoria) para o ambiente Microsoft:
9.2.1.1. deve obrigatoriamente ser precedida de licitação, ante a comprovada
viabilidade de competição nessa área, e as licitações devem ser distintas das utilizadas para
a aquisição das licenças de software, conforme a jurisprudência deste Tribunal
consubstanciada nas Decisões 186/99 e 811/02, todas do Plenário;
9.2.1.2 os serviços de treinamento e certificação, suporte técnico e consultoria
devem ser especificados, licitados e contratados separadamente dos demais serviços
técnicos, utilizando-se o parcelamento ou a adjudicação por itens como forma de obtenção
do melhor preço entre os licitantes, conforme prevê a Decisão 811/02 do Plenário;
9.2.1.3 os requisitos de qualificação técnica para contratação desses serviços
devem necessariamente ser distintos para cada espécie de serviço a ser contratado e
diferenciados daqueles utilizados para a contratação de licenças de software, vez que estes
últimos são, em regra, mais simples;” [Grifo no original.]
31.Compulsando os autos, verifiquei que o Contrato n° 17/98 teve sua vigência
prorrogada excepcionalmente, nos termos do art. 57, § 4°, da Lei n° 8.666/93, em
11/05/2003 por mais 12 (doze) meses (fls. 277/278 - Anexo I), o que demonstra a
impossibilidade legal de se efetuar nova prorrogação do instrumento. Assim, entendo que
deva ser determinado à CGSG/MDIC que adote providências para assegurar que a nova
licitação a ser promovida para a contratação dos referidos serviços estabeleça o
parcelamento do objeto nos moldes previstos no art. 23, § 1°, da Lei n° 8.666/93.
32.Como registrei em item precedente, são muitos os casos em que licitações
de serviços de informática vêm sendo promovidas pela Administração Pública sem que se
proceda ao parcelamento do objeto, apesar de tal alternativa se mostrar viável. A título de
exemplo, cito alguns processos sob a minha Relatoria, como o TC 10.220/2000-8
(representação referente a licitação realizada pelo Ministério da Justiça), o TC 015.588/2003-
8 (representação relativa a concorrência promovida pela Ancine) e o TC 007.247/2003-4
(representação atinente a licitação realizada pelo Ministério do Trabalho).
33.Algumas contratações equivalem a um CPD completo e terceirizado no
âmbito do órgão ou entidade contratante. Verifico no caso do MDIC, em tela, que o contrato
abrange planejamento e modelagem, coordenação-geral de projetos, administração e
suporte de redes, suporte a usuários, projetos e desenvolvimento de sistemas, administração
de dados e serviços e administração de banco de dados (se há diferença entre essas
atividades, não consegui bem compreendê-la), serviço especializado (não se encontra bem
definido), documentação de projetos, processamento de imagens, serviços técnicos de
processamento de dados, serviços de digitação, operação de microcomputadores (muito
semelhante aos “serviços técnicos de processamento de dados”, não se compreende bem a
diferença).
34.Minha primeira preocupação, em relação a esses contratos, é a perfeita
identificação desses serviços, com o estabelecimento das especificações de cada um, sem
intercessão entre eles. A segunda, a perfeita identificação das necessidades do órgão ou
entidade em cada um dos serviços. Como há serviços de natureza contínua, como suporte
técnico, e serviços de natureza não-contínua, com prazo determinado ou fixo, como o
desenvolvimento de projetos, tenho sérias dúvidas se a expressão dessas necessidades em
“homen-hora” é a mais adequada para ambos os tipos de serviço.
35.Na hipótese de desenvolvimento de projeto, por exemplo, a contratação por
“homen-hora” conduz ao paradoxo do lucro-incompetência. Ou seja, quanto menor a
qualificação e capacitação dos prestadores do serviço, maior o número de horas necessário
para executá-lo e, portanto, maior o custo para a Administração-contratante e maior o lucro
da empresa contratada. Será que não há outras maneiras de contratar tais serviços,
eliminando essa disfunção?
36.São muitas as preocupações com essa espécie de contrato faz-tudo, já
mencionei também a necessidade da adjudicação por itens. Mas devo ressaltar uma outra da
maior relevância: a segurança do Estado e da Administração. Sabe-se que o que há de mais
valioso no momento atual é a informação. A informação precisa ser bem adquirida, tratada e
bem guardada, às vezes com o devido sigilo. As informações do Estado e da Administração
Pública são digitalizadas, tratadas e guardadas nos seus computadores. Transitam nos
computadores do Governo federal informações sobre comércio externo e interno, sobre
agricultura, educação, saúde, infra-estrutura, e outras mais. Questiono-me se a terceirização
de todos os serviços de informática não compromete a segurança dessas informações. Nessa
linha, fico a indagar quais serviços de Informática a Administração Pública deve preservar
para execução por seus servidores devidamente habilitados? Quais podem ser terceirizados
sem riscos para o Estado?
37.Para não alongar, a última preocupação é o custo desses serviços. Tais
contratos, em regra, são de valores altíssimos. Para que se possa ter idéia, estimo que o
contrato em tela, entre o MDIC e a Poliedro, durante os seis anos de vigência, tenha custado
à Administração mais de R$ 30 milhões, considerando que em 1999 o total pago foi de R$
6,701 milhões. Fico a refletir sobre o custo-benefício dessa terceirização, em detrimento da
utilização de servidores pelo menos em algumas dessas atividades, em que se exige maior
qualificação técnica. Vale lembrar que os custos com novos servidores será reduzido em face
da atual Reforma da Previdência.
38.Estando tal relevante problema generalizado no âmbito da Administração
Pública Federal, penso que o Tribunal não pode deixar de se manifestar sobre o assunto de
modo a fornecer orientações de conduta aos gestores. A fim de propiciar os elementos para
fundamentar essa manifestação, há a necessidade de se realizar estudos mais aprofundados
sobre os parâmetros que devem balizar a contratação de tais serviços técnicos de
informática, levando em consideração as preocupações que mencionei, bem como os
critérios de delimitação e parcelamento do objeto licitado, a forma de execução desses
serviços - se contínua ou não - e o regime de contratação dos empregados das empresas
prestadoras de serviços (celetistas, cooperados), entre outros aspectos. Para tanto, entendo
que esse estudo deva ser deixado a cargo da Segecex, que deverá contar também com o
auxílio da Setec na realização do trabalho.
Feitos os comentários cabíveis e efetuadas as adaptações necessárias ao
encaminhamento sugerido pela 5ª Secex, entendo que o presente processo se encontra em
condições de ser apreciado, motivo pelo qual VOTO por que o Tribunal acolha a deliberação
que ora apresento a este Colegiado.
Sala das Sessões, em 15 de outubro de 2003.
Augusto Sherman Cavalcanti
Relator
Acórdão
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de relatório de auditoria realizada na
Coordenação-Geral de Serviços Gerais do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e
Comércio Exterior - CGSG/MDIC com o objetivo de avaliar a legalidade e a oportunidade das
aquisições de bens e serviços de informática efetuadas por aquela unidade no período
compreendido entre os exercícios de 1998 e 2002, conforme deliberação contida na Decisão
n° 1.214/2002 - Plenário;
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão
Plenária, em:
9.1. conhecer da denúncia tratada nos autos do TC 006.533/2003-0 (apenso)
por preencher os requisitos de admissibilidade previstos no art. 235 do RI/TCU para, no
mérito, considerá-la parcialmente procedente;
9.2. fixar o prazo de 30 (trinta) dias para que a CGSG/MDIC e a Ancine adotem
providências para fazer cessar a prestação de serviços à conta do Contrato n° 17/98 naquela
autarquia, devendo a Agência, durante esse período, promover a contratação emergencial
específica dos referidos serviços em atendimento ao disposto nos arts. 2° e 60, parágrafo
único, da Lei n° 8.666/93 e no art. 71, IX, da Constituição Federal;
9.3. determinar à CGSG/MDIC com fulcro no art. 71, IX, da Constituição Federal
que:
9.3.1. quando da dispensa de licitação fundamentada no art. 24, inciso VIII, da
Lei nº 8.666/93, faça constar do processo licitatório justificativa de preço baseada em
pesquisa de mercado, bem como razão para a escolha do fornecedor ou executante,
conforme dispõe o art. 26, parágrafo único, inciso II, dessa mesma lei;
9.3.2. atente para o disposto no artigos 3º, 6º, inciso IX, e 12 da Lei nº 8.666/93,
fazendo constar dos projetos básicos referentes a locações de equipamentos, em especial os
de informática, informações a respeito da economicidade de se efetuar tais locações em
comparação com a possibilidade de aquisição dos equipamentos;
9.3.3. cumpra fielmente as cláusulas pactuadas nos contratos, evitando solicitar
que os empregados das empresas contratadas venham a executar atividades não previstas
na respectiva avença, de modo a dar atendimento às disposições contidas no art. 66 da Lei
n° 8.666/93;
9.3.4. adote providências para assegurar que, nos termos dos arts. 54, § 1°, e
66 da Lei n° 8.666/93 os empregados da empresa Poliedro Informática, Consultoria e
Serviços Ltda. alocados na execução do Contrato nº 17/98 atendam aos requisitos de
qualificação mínima estabelecidos no projeto básico correspondente;
9.3.5. proceda à avaliação e ao cálculo dos eventuais prejuízos decorrentes do
fato de o órgão ter recebido serviços de profissionais de nível médio no âmbito do Contrato
nº 17/98 e de ter, em contrapartida, pago à empresa Poliedro Informática, Consultoria e
Serviços Ltda. valores relativos a profissionais de nível superior, adotando as medidas
necessárias para obter a devolução ou a compensação dos valores que venham a ser
considerados como indevidamente pagos;
9.3.6. em observância ao art. 195, § 3º, da CF, ao art. 55, inciso XIII, da Lei nº
8.666/93, ao entendimento firmado na Decisão/TCU nº 705/1994-Plenário e ao parágrafo
segundo da cláusula quinta do Contrato nº 17/98, somente efetue os pagamentos relativos
ao Contrato n° 17/98 após a comprovação, pela contratada, do recolhimento das
contribuições sociais correspondentes aos empregados que prestam serviços no Ministério,
fazendo o mesmo em relação aos demais contratos de prestação de serviços;
9.3.7. assegure a observância aos princípios constitucionais da impessoalidade
e da moralidade, impedindo qualquer forma de interferência do Ministério, ou de seus
servidores, no gerenciamento dos recursos humanos pertencentes a empresas que prestam
serviços terceirizados, em especial, no tocante à indicação dos empregados que devem ser
contratados por tais empresas para prestarem serviços no âmbito do Ministério;
9.3.8. realize estudos sobre as possibilidades de aproveitamento do Sistema de
Informações Orçamentárias e Financeiras - Siofi e do Sistema Data Warehouse, devendo a
Administração adotar as providências que entender pertinentes, caso seja encontrada uma
alternativa viável, oportuna e conveniente de utilização dos sistemas;
9.3.9. atente para a necessidade de fazer cumprir o princípio constitucional da
eficiência e as disposições contidas no art. 6º, I, do Decreto-Lei nº 200/67, implantando, na
área de informática, um processo de planejamento que organize as estratégias, as ações, os
prazos, os recursos financeiros, humanos e materiais, a fim de eliminar a possibilidade de
desperdício de recursos públicos e de prejuízo ao cumprimento dos objetivos institucionais da
unidade;
9.3.10. faça com que os trabalhos de elaboração e implantação de sistemas de
software solicitados pelo Ministério a empresas contratadas sejam precedidos de
planejamento detalhado, estabelecendo, com base em estudos prévios e fundamentados nas
necessidades dos usuários, as especificações técnicas desses sistemas, de forma que seu
desenvolvimento não sofra atraso ou solução de continuidade;
9.3.11. ao proceder a licitação de bens e serviços de informática, elabore
previamente minucioso planejamento, realizado em harmonia com o planejamento
estratégico da unidade e com o seu plano diretor de informática, em que fique precisamente
definido, dentro dos limites exigidos na Lei nº 8.666/93, os produtos a serem adquiridos, sua
quantidade e o prazo para entrega das parcelas, se houver entrega parcelada; o resultado do
planejamento mencionado no item anterior deve ser incorporado a projeto básico, nos
termos do art. 6º, IX, e 7º da Lei nº 8.666/93, que deverá integrar o edital de licitação e o
contrato;
9.3.12. quando da contratação de serviços técnicos de informática (gerência
estratégica, desenvolvimento de software, gerenciamento de dados, administração de rede,
suporte a usuários, manutenção de hardware, operação de microcomputadores e digitação)
em substituição ao Contrato n° 17/98, especifique, licite e contrate separadamente os
referidos serviços, utilizando-se o parcelamento ou a adjudicação por itens como forma de
obtenção do melhor preço entre os licitantes, conforme preceituado no art. 23, § 1°, da Lei n°
8.666/93;
9.3.13. estabeleça distintos requisitos de qualificação técnica para cada espécie
de serviço técnico de informática a ser contratado;
9.4 determinar à 5ª Secex que:
9.4.1 com fundamento no art. 43, inciso II, da Lei n° 8.443/92 e no art. 250,
inciso IV, do Regimento Interno, promova a audiência dos responsáveis pelas ocorrências
abaixo arroladas para que apresentem, no prazo de 15 (quinze) dias contados da ciência, as
respectivas razões de justificativa:
9.4.1.1. contratação direta do Instituto de Pesquisas Tecnológicas do Estado de
São Paulo - IPT/SP, com enquadramento indevido no art. 24, inciso VIII, da Lei n° 8.666/93;
9.4.1.2. contratação do Instituto de Pesquisas Tecnológicas do Estado de São
Paulo - IPT/SP sem apresentação de parâmetros que confirmassem ser o preço ajustado
compatível com o de mercado, em desacordo com o art. 26, parágrafo único, inciso II, da Lei
n° 8.666/93;
9.4.1.3. inconsistência do projeto básico e ausência de justificativas referentes à
economicidade e à adequação ao interesse público para fundamentar a realização da
Concorrência n° 02/99, que objetivou a locação de 182 (cento e oitenta e dois)
microcomputadores e 106 (cento e seis) impressoras, ao invés da aquisição dos
equipamentos, contrariando os arts. 3°, 6°, inciso IX, e 12 da Lei n° 8.666/93;
9.4.1.4. descumprimento, pela Administração, de disposições contidas no
projeto básico e no Contrato n° 17/98 ao realizar pagamentos pela execução de atividades
por profissionais da empresa contratada com qualificação técnica inferior àquela avençada,
em desrespeito aos arts. 54, § 1°, e 66 da Lei n° 8.666/93;
9.4.1.5. disponibilização de técnicos da empresa Poliedro Informática,
Consultoria e Serviços Ltda. para prestar serviços à Agência Nacional do Cinema - Ancine em
desacordo com os termos do Contrato n° 17/98, do projeto básico e do Edital de Licitação n°
01/97, bem assim com os arts. 2° e 60, parágrafo único, da Lei n° 8.666/93;
9.4.1.6. manutenção do ajuste e realização de pagamentos relativos ao
Contrato n° 17/98 sem a comprovação, pela contratada, do recolhimento das contribuições
sociais correspondentes aos empregados que prestam serviços no MDIC, em inobservância
ao art. 195, § 3º, da CF, ao art. 55, inciso XIII, da Lei nº 8.666/93 e ao entendimento firmado
na Decisão/TCU nº 705/1994-Plenário;
9.4.1.7. ingerência da Administração na escolha dos técnicos da empresa
Poliedro Informática, Consultoria e Serviços Ltda. para a prestação de serviços no MDIC, em
desrespeito aos princípios constitucionais da impessoalidade e da moralidade;
9.4.2. apure e delimite as responsabilidades pelas irregularidades tratadas no
item 9.4.1 e subitens retro, a fim de proceder à audiência dos gestores, conforme
determinado;
9.4.3. verifique os preços praticados na locação de microcomputadores e
impressoras realizada no âmbito da Concorrência n° 02/99, com vistas a avaliar a
possibilidade de ter ocorrido prejuízo econômico em decorrência da adoção dessa opção em
detrimento da aquisição dos equipamentos;
9.5. com fundamento no art. 55, § 1º, da Lei nº 8.443/92, retirar a chancela de
sigiloso que recai sobre os autos do TC 006.533/2003-0, preservando o sigilo quanto à
autoria da denúncia;
9.6. enviar, ao Ministério Público do Trabalho e à Delegacia Regional do
Trabalho do Distrito Federal para as providências cabíveis em face da possibilidade de
tentativa de ocultação do vínculo trabalhista existente entre a empresa Poliedro Informática,
Consultoria e Serviços Ltda., contratada pelo Ministério do Desenvolvimento, Indústria e
Comércio Exterior - MDIC mediante o Contrato n° 17/98, e seus empregados alocados à
execução daquele contrato, conforme descrito no item 4.2.4 do relatório de auditoria, cópia
da peça denunciatória e dos respectivos documentos anexos, constantes a fls. 01/44 do TC
006.533/2003-0; dos documentos de fls. 76/79 e 112 do vol. principal, de fls. 424/433 do
Anexo II, de fls. 527/535 e de fls. 548/555 do Anexo III; da presente deliberação, bem como
do Relatório e do Voto que a fundamentam, mantido o sigilo quanto à pessoa do
denunciante;
9.7. determinar à Secretaria-Geral de Controle Externo - Segecex que, com
auxílio da Secretaria de Tecnologia da Informação - Setec, realize estudo sobre os
parâmetros que devem balizar a contratação de serviços técnicos de informática, levando em
consideração os fatores mencionados nos itens 33 a 38 do Voto, bem com os critérios de
delimitação e parcelamento do objeto licitado, a forma de execução desses serviços, se
contínua ou não, e o regime de contratação dos empregados das empresas prestadoras de
serviço (celetistas, cooperados, etc.), entre outros aspectos, a fim de propiciar elementos
para manifestação do Tribunal sobre o assunto;
9.8. juntar às contas da CGSG/MDIC dos exercícios de 1999, 2001 e 2002 cópia
desta deliberação, bem como do Relatório e do Voto que a fundamentam;
9.9. dar ciência deste acórdão ao denunciante;
9.10. encaminhar à CGSG/MDIC e à Ancine cópia da presente deliberação, bem
como do Relatório e Voto que a fundamentam.
Quorum
12.1. Ministros presentes: Adylson Motta (Vice-Presidente, no exercício da
Presidência), Humberto Guimarães Souto, Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira,
Ubiratan Aguiar, Benjamin Zymler e os Ministros-Substitutos Lincoln Magalhães da Rocha e
Augusto Sherman Cavalcanti (Relator).
12.2. Auditor presente: Marcos Bemquerer Costa.
Publicação
Ata 40/2003 - Plenário
Sessão 15/10/2003
Aprovação 20/10/2003
Dou 23/10/2003 - Página 0
Referências (HTML)
Documento(s):TC 008.693.doc
Fonte: http://contas.tcu.gov.br/portaltextual/PesquisaFormulario#