Åge johnsen, professor i offentlig politikk noles- konferanse, gardermoen, 5. februar 2014

Er målstyring i utdanningssektoren virkelig målstyring?Offentlig sektor har stor frihet i valg av styrings- og ledelsesverktøy, men brukes verktøyene riktig?

Åge Johnsen, professor i offentlig politikk

NOLES-konferanse, Gardermoen, 5. februar 2014

Utdanningspolitiske (for)mål

— «Gangs menneske»— Kunnskaper— Ferdigheter— Holdninger

— Effektivitet— Fordeling (likhet og rettferdighet)— Rettssikkerhet— Legitimitet

Åge Johnsen 5.2.2014

Dette er formelle (for)mål; hva er de uformelle

målene?

2

Om styring


«Vi planlegger alltid for mye og tenker alltid for lite. Vi motsetter oss det å måtte tenke og avskyr fremmede argumenter som ikke samsvarer med det vi allerede vet eller ville ønske å tro.»

Joseph A. Schumpeter, i forordet til 2. utgave av Capitalism, Socialism, and Democracy (1946)

«Verdens beste skole» – inntil PISA-sjokket i

2001

3

Hvilke resultater har den norske skolen?


-40

-20

0

20

40

60

Finl

and

Sw

eden

Den

mar

k

Icel

and

Nor

way

Can

ada

New

Zea

land

Aus

tralia

Irela

nd UK

US

A

The

Net

herla

nds

Bel

gium

Ger

man

y

Aus

tria

Fran

ce

Spa

in

Italy

Educational performance PISA scores 2006 deviation from OECD mean (OECD mean: reading=492, mathematics=498, science=500)

Reading

Mathematics

Science

4

Hvordan reagerte offentligheten?

Åge Johnsen 5.2.2014 5

Hvordan har det gått?


2000 2003 2006 2009 2012480

485

490

495

500

505

510

PISA-poeng for Norge

LesingMatematikkNaturfag

6

Hvordan vurdere resultatutviklingen?


2000 2003 2006 2009 2012460

470

480

490

500

510

520

530

540

550

PISA-poeng lesing

Finland StorbritanniaSverige Island Norge FrankrikeDanmark ItaliaTyskland

7

Hvorfor interessere seg for mål- og resultatstyring?

— Penger, budsjetter, ressursinnsats og aktiviteter (verdikjedenes venstreside) får mye oppmerksomhet i politikken; behov for mer systematisk «høyresidetenkning», dvs styring av verdikjedenes resultater og virkninger

— Mål- og resultatstyring er et viktig effektiviseringsverktøy

— Mål- og resultatstyring mer kompleks enn det mange synes å tro

— Mange myter om resultatstyring— Problem: «banalteori» «vulgærøkonomi»


… og er dessuten et krav til

alle statlige

virksom-heter

8

Hvilke myter fins om mål- og resultatstyring?


1 Er nytt

2 Trengs ikke

3 Nyliberalistisk

4 Passer ikke

5 Er markeds-styring

6 Blårussens verktøy

7 Er det samme som målstyring

8 Rituell styring

9 Offentlig sektor ineffektiv

10 Informasjon følges ikke opp

11 Lære av de beste

12 Politikkens abdikasjon

9

Hvilke forventninger knyttes til mål- og resultatstyring?


Forventninger Utfordringer«Resultatstyring må bygge på målformuleringer»

Uvesentlige og kortsiktige mål

«Politikerne må definere målene»

Uklare og manglende mål

«Målene må utformes som målhierarkier»

For mange og detaljerte mål

«Målformuleringene vil påvirke atferden»

Juksing med målformuleringer og resultatmålinger

«Resultatindikatorene må koples til målene»

Rapporteringsvelde og mistillit

10

Hvorfor er mål- og resultatstyring utbredt?

— Handler om rasjonalitet og styring— Offentlig sektor stor og kompleks— Omstilling innenfor offentlig sektor

— Handler om pragmatisme— Prioritering— Medvirkning— Måling

— Er endringsrettet— Vesentlighet— Risiko— Særpreg


Hvorfor er mål- og resultatstyring omstridt?

— Begrenset rasjonalitet medfører kritikk av informasjonsgrunnlaget

— Pragmatisme, åpenhet og medvirkning skaper diskusjon om iverksettingen og virkningene

— Endring skaper usikkerhet og motstand— Ulike oppfatninger av, og erfaringer med, målstyring

skaper forvirring


Mer kritikk av politikken enn av styring i seg selv

som verktøy?

Mer kritikk av praksis, som ofte kalles målstyring,

enn av målstyring i seg selv som

verktøy?

Betyr målstyring forskjellige ting for ulike grupper?


• Samfunnsøkonomer: Formålsrasjonell styring

– Klare prioriteringer og mål– Produktivitet og effektivitet– Resultatvurderinger og evalueringer

• Bedriftsøkonomer og statsvitere: Mål- og resultatstyring (MRS)

– Målhierarkier– Måling og rapportering– Belønning og straff

• Ledelseskonsulenter: Målstyring og selvledelse (MBO, BMS)

– Målformuleringer– Medvirkning– Resultatorientering

Formålsrasjonell styring

Mål- og resultatstyring

Målstyring og

selvledelse

13

Hva består resultatstyring av?

— Resultatmålinger ved å framskaffe relevante resultatindikatorer

— Sammenligninger av dataene ift a) mål, b) tidligere resultater eller c) andres resultater i analyser av produktivitet og effektivitet

— Rapporteringer av informasjonen i relevante og legitime organisatoriske og politiske sammenhenger — hvor informasjonen vil bli diskutert og vurdert, og eventuelt gi

grunnlag for tilbakeføring av informasjon for å kunne endre handlinger, målformuleringer og politikkutforming


Hvilke oppskrifter for resultatstyring kan vi velge?

Modeller OppskrifterMålstyring Målstyring og selvledelse

Balansert målstyringOvervåking Verdikjedemodellen

Blandet søkingSammenligninger Beste praksis

DataomhyllingBlandingsmodeller Mål- og resultatstyring

Sammenlignbare data

Målstyring er resultatstyring,

men ikke all resultatstyring er

målstyring


Hva er målstyring og selvledelse?


• Peter Drucker 1954: Management by Objectives and self-control (MBO)

• Målstyring er å styre etter mål med fokus på resultater

• Formålet med målstyring og selvledelse– Prioritere oppmerksomhet,

oppgaver og ressurser for effektivitet

– Medvirkning for forankring– Måling og rapportering for

iverksetting og organisasjonslæring

• Målstyring består av tre prosesser:– Målformuleringer– Medvirkning– Resultatvurderinger

• Andre vanlige navn:– Strategisk planlegging– Resultatorientert planlegging

(ROP) – Virksomhetsplanlegging (VP)– Mål- og resultatorientert

styring (MRS)– Balansert målstyring (BMS)

16

Målene må operasjonaliseres, og det er ikke alltid

så lett eller fornuftig å gjøre i

politikken…

Hvorfor bruke mål i politikk og styring?

— I politikk er vi interessert i styrt (påvirket) endring («politikk er å ville»)

— Mål (def.): beskrivelse av en framtidig ønskverdig tilstand — Målsetting (def.): beskrivelse av en framtidig ønskverdig tilstand

som virkning av et tiltak— Hva skal endres?— Hvor mye skal det endres?— For hvem?— Når?— Hvordan kan under visse forutsetninger

overlates til administrasjonen

Mål(styring) brukes fordi det

forventes å påvirke atferd, resultater og

virkninger


Hvorfor er «ulne» ‒ eller «hårete» ‒ mål så vanlige (og gode ting) i politikken?

— Typisk— Komplekse mål— Tvetydige mål

— Vage og tvetydige mål gir handlefrihet for å

— Unngå eller utsette konflikt (inkonsistens)

— Lage flertall (vinnende koalisjoner)

— Skape visjoner og legitimere— Ta ære— Unngå ansvar

• Hovedproblemer– Motstand mot måling– Politikk og beslutninger lite

bygd på resultatvurderinger (lite «evidens»)

• Mulige løsninger– Frastøting (motstand)– Frikopling (rituell styring)– Løst koplede systemer

(overvåking, sammenligninger, blandingssystemer)

– Samarbeid og gode hjelpere


Grantre-prinsippet:

«Alle nevnt, ingen glemt»

Hvordan utforme mål- og resultat-styringssystemer?

Formål

Visjon

Mål 1 Mål 2 Mål 3

Delmål 1 Delmål 2 Delmål 3

Indikator 1

Indikator 2

Indikator 3

Indikator 4

Indikator 5

Mål 1

Delmål 2

Indikator 1

Indikator 2

Indikator 3

Furutreprinsippet: Utforming etter virksomhetens

egenart, vesentlighet og risiko


Hva er alternativene til mål- og resultatstyring?

— Politisk styring— Dårligere kunnskapsgrunnlag og mer detaljstyring?

— Regelstyring— Uklare styringssignaler, mer byråkrati og mindre fokus på

resultater?— Fagstyring

— Mindre åpenhet og mer særinteresser?— Markedsstyring

— Dårligere og dyrere offentlige tjenester?


Konklusjoner

— Resultatstyring er mer enn bare målstyring— Mye kalles målstyring, men er politisk styring og/eller tiltaks-, aktivitets-

eller detaljstyring— Mål- og resultatstyring handler om medvirkning, organisasjonslæring og

selvledelse— Dårlige resultater får mye offentlig oppmerksomhet— Alternativene til målstyring har også svakheter— Utforming (og vedlikehold) av mål- og resultatstyringssystemer er viktig

for å fremme ønsket atferd og oppnå gode virkninger— Måling av verdiskapingsprosesser heller enn enkeltes prestasjoner— Åpenhet, forankring og tålmodighet viktig— Forsiktighet med å kople resultatindikatorer til finansielle belønningssystemer,

spesielt på individnivå— Minske detaljstyring (grantreprinsippet) og øke helhetsstyring (furutreprinsippet)


Åge johnsen, professor i offentlig politikk noles- konferanse, gardermoen, 5. februar 2014

Documents