2allam_webre
Post on 15-Jan-2016
12 Views
Preview:
DESCRIPTION
TRANSCRIPT
Azállam
értünk van II.
S E B Ô K Mik lós
Prioritás és program alapú költségvetési reformok
3
Az
állam értünk
va
n II.
TARTALOM
ELÔSZÓ
A LOLF: MISSZIÓK ÉS TELJESÍTMÉNYEK
A LOLF elfogadása és bevezetése
Meghallgatásokkal és jelentésekkel a reform felé (1997 – 1999)
„Szakítsunk a költségvetési hazugságokkal!” (2000 – 2001. nyár)
Reformok gyerekcipôben (2001. ôsz – 2002. tavasz)
Konformizmus és bizonytalanság – A bevezetés gyakorlati problémái
(2002. tavasz – 2004. tavasz)
Államháztartási reform a célegyenesben (2004. tavasz – 2006)
A LOLF mûködése a felsôoktatás és kutatás misszió példáján
A felsôoktatás és kutatás misszió
A felsôoktatás és felsôoktatási kutatás program éves teljesítményterve
A program auditálásának eredménye
A POG: PRIORITÁSOK ÉS EREDMÉNYEK
A POG elindulása és alapelvei
Kríziskezelés helyett stratégiai revízió…
…avagy a POG mint kiigazításnak álcázott államreform
Prioritás alapú költségvetés…
…a sikermutatókon át…
…a vásárlási tervig
A POG mûködése a felsôoktatási prioritás példáján
A felsôoktatási prioritás eredménymutatói
A POG felülvizsgálatának eredménye
ÉRTÉKELÉS
Hosszú távú reformstratégia – költségvetési krízishelyzetben
Intézmények helyett teljesítmények és eredmények
finanszírozása
Politikai konszenzus – valószínûtlen alapokról
FÜGGELÉK
A LOLF elfogadásának kronológiája
A LOLF bevezetésének kronológiája
A POG felsôoktatási indikátorai
T a r t a l o m4
8
9
9
11
13
14
16
19
19
20
21
24
25
25
26
27
29
32
33
33
34
38
38
39
39
42
43
44
46
4
Jelen füzetünkben Az állam értünk
van I. – Egy prioritás és program alapú
költségvetési reform alapvonalai címû
dolgozatban kifejtett költségvetési
reformkoncepció alapjául szolgáló kül-
földi megoldásokat mutatjuk be.
Reformjavaslatunk ugyanis a Francia-
országban bevezetett program alapú
költségvetés, valamint az USA
Washington államában meghonosított
prioritásközpontú tervezés egyfajta
elegyeként fogható fel.
A washingtoni kormányzati prioritá-
sok (Priorities of Government – POG)
egy az egyben történô, akár középtávú
átvételének jelenleg nincsenek meg
a kulturális és intézményi feltételei.
Hosszabb távon ugyanakkor a POG
tekinthetô egy olyan költségvetési
„csúcstechnológiának”, melynek leg-
alább elvi szintû figyelembevételétôl
nem célszerû eltekinteni. A magyar
realitásokhoz jobban illeszkedik a már
szintén a gyakorlatban is üzemelô
új francia államháztartási rendszer
E L Õ S Z Ó
Az
állam értünk
va
n II.
ELÕSZÓ
5
(Loi organique relative aux lois de
finances – LOLF), ami egy köztes meg-
oldásnak tekinthetô a jelenlegi magyar
bázisszemléletû tervezési gyakorlat
és a teljesen eredmény alapú POG között.
A LOLF ugyanis az egyes kormányza-
ti programok teljesítményét (output),
és nem az eredményét (outcome) veszi
alapul a költségvetési tervezés átsza-
básában.
A füzet elsô részében – egy lehetséges
magyar reform kronológiáját követve
– elôször a LOLF elfogadásának és beve-
zetésének folyamatát, majd mûködését
mutatjuk be. A viszonylag hosszabb
lélegzetvételû politikatörténeti beveze-
tést a magyar politikai-államigazgatási
helyzettel való párhuzamok indokol-
hatják. A második részben az amerikai
POG-t mutatjuk be, melynek kapcsán
már elsôsorban a prioritásokra és a
mûködés technikai részleteire koncent-
rálunk. Mindkét esettanulmány
példája alapjául a felsôoktatás és kuta-
tás területét választottuk, amely
így összehasonlíthatóvá teszi ezeket
a Magyarországgal kapcsolatban fel-
vázolt reformkoncepcióval.
A dolgozat végén röviden összefoglaljuk
azokat a tanulságokat, melyek egy
esetleges magyar reform szempontjából
is fontosak lehetnek.
6
a LOLF:
7
Az
állam értünk
va
n II.
ALOLF:
MISSZIÓK
ÉS
TELJESÍTM
ÉNYEK
missziók ésteljesít-
mények
8
„Liturgia, litánia, letargia”, „álarcosbál,
mely túlburjánzó formalizmusával
szinte már a szürrealizmusba hajlik”,
„átláthatatlan, anakronisztikus és
kontraproduktív” – ezek nem a New
York Times filmkritikai rovatának
fôcímei, mindössze néhány példa azon
értékelésekre, melyekkel vezetô
francia politikusok és publicisták illették
a költségvetési vitát.1
Miközben az
éves költségvetési törvénytervezet a kor-
mányzati kommunikáció egyik
legfontosabb kiindulópontjává vált,
a kiemelt ügyektôl eltekintve magát
az elfogadási folyamatot akár egy robot-
pilóta is vezethette volna. A képvise-
lôknek nem volt érdemi beleszólásuk
az állami kiadások funkciók szerinti
elosztásába, lévén a bázisszemléletû
tervezés következtében az elosztható
összeg mintegy 90 százaléka számított
determinációnak, azaz elôre meghatá-
rozott célú összegnek, és csak az új
programok esetében volt mozgásterük
a költségvetés átszabásában.
A megoldást egy törvény, a pénzügyi
törvények organikus kerettörvénye
(LOLF) jelentette, mely közös parlamen-
ti (ellenzéki és kormánypárti) kez-
deményezésre született meg. Az új
szabályozás Didier Migaud szocialista
képviselô és Alain Lambert szenátor
(UMP – késôbbi pénzügyminiszter) bá-
báskodása mellett készült el 2001-ben,
és 2006-ban már minden részletére
kiterjedôen életbe is lépett (l. a Függe-
lékben közölt kronológiát). Kiinduló-
pontját az anakronisztikus, 800 fejezet-
bôl álló kiadási költségvetés lecserélése,
a teljesítménymérés bevezetése,
a felelôsségvállalás kultúrájának meg-
honosítása, valamint a parlament
jogaiba való visszaállítása adta. A tör-
vény elfogadása végsô soron az állami
felelôsségvállalás céljainak újbóli meg-
határozását jelentette.
A LOLF: MISSZIÓK ÉSTELJESÍTMÉNYEK
1 L. többek között: Mieux pister l'argent public. Le Point, 2001. február 9.
9
Az
állam értünk
va
n II.
ALOLF:
MISSZIÓK
ÉS
TELJESÍTM
ÉNYEK
A LOLF elfogadása és bevezetése
Meghallgatásokkal és jelentésekkela reform felé (1997–1999)1997-ben a frissen megválasztott francia
miniszterelnök, Lionel Jospin egy jelen-
tés megírására kérte fel az Állami
Számvevôszék két munkatársát Jacques
Bonnet-t és Philippe Nasse-t. Ez egy át-
világítás volt a közpénzügyekrôl, mely-
nek eredményeit 1997. június 21-én mu-
tatták be a Nemzetgyûlés pénzügyi
bizottságában. A jelentés megállapította,
hogy kormányzati beavatkozás nélkül
a hiány a tervezett 277 milliárd helyett
303–313 milliárd frank lehet.2Az igen
jelentôs, mintegy 10 százalékos eltérés
a tervszámoktól felgyorsította egy eset-
leges költségvetési reform elôkészületeit.
A törvény-elôkészítés megkezdésében
fontos szerepet játszott Laurent Fabius
korábbi miniszterelnök is, aki 1997
júniusa és 2000 márciusa között az alsó-
ház elnöke volt. Ô hozott létre 1998
ôszén egy albizottságot a reform kidolgo-
zására (MEC).3
Fabius ennek kere-
tében felkérte a Nemzetgyûlés költség-
vetési ügyekért felelôs fôképviselôjét
(rapporteur général du budget), Didier
Migaud-t, hogy 2000 elejére álljon
elô egy új államháztartási törvényszö-
veggel. A MEC tevékenysége során
mintegy 20 szakembert hallgatott meg.
A meghallgatások egyik legfôbb tanulsá-
ga az volt, hogy egy új alkotmányos
keretre van szükség minden közpénzügyi
törvény számára, a funkciót akkori-
ban betöltô 1959. évi 2. kormányrende-
let ugyanis már minden szempontból
elavultnak számított. Ez a rendelet
45 éves érvényessége alatt több mint
30 reformjavaslatot „élt” meg, de ezek
egyike sem volt sikeres. Ráadásul
Franciaország „pénzügyi alkotmánya”
egy olyan, szinte örökéletûnek tûnô
dokumentum volt, melyet még csak
nem is tárgyalt a törvényhozás
vagy az alkotmánybírósági feladatokat
ellátó Állantanács.
A meglévô szabályozás értelmében
a kormány és a pénzügyminiszter maga
szabta meg saját maga számára
a költségvetési politika játékszabályait.
Neki kellett volna megfékezni az igen
jelentôs kilengéseket és megfegyelmezni
a felelôtlen gazdálkodást. Másrész-
rôl ugyanakkor nem tudott ellenállni
annak a kísértésnek, hogy jogaival
2 Strauss-Kahn says corporate margins excessive. AFX News, 1997. július 21.
3 http://www.assemblee-nationale.fr/connaissance/mec.asp
10
élve az ésszerûség határain túl is el-
fojtsa a parlamenti kezdeményezéseket,
és hogy visszaéljen hatalmával.
A parlament tagjainak az is csípte a
szemét, hogy bár az intézmény a népkép-
viselet legfôbb szerveként funkcionált,
az alkotmány 40. cikkelye megkötötte
a kezüket a kiadások átcsoportosításá-
ban és az adók kivetésében, illetve
csökkentésében. A sokak által nélkülöz-
hetetlennek tartott államháztartási
reform ebbôl következôen egyrészt
a parlament hatalmának visszaszer-
zésére irányult volna, kiegészítve
az átláthatóság növelésének céljával.
A nemzetgyûlési vizsgálódással párhu-
zamosan a szenátus 1998 októbere
óta Alain Lambert által vezetett pénz-
ügyi bizottsága is megkezdte a maga
vizsgálatát, valamint Lambert a munkát
segítendô Pierre Joxe számvevôszéki
elnöktôl is megrendelt egy tanulmányt
az 1959-es szabályozásról.
A reformfolyamat kiindulópontjaként
Fabius és Migaud 1999-es jelentése
szolgált, amely 487 oldalon tekintette
át az állami kiadások hatékonyságát
és parlamenti ellenôrzését (Rapport
sur l’efficacité de la dépense publique
et le contrôle parlementaire).4
A jelentés
elôször Franciaország közkiadásainak
alakulását tekintette át, majd nemzet-
közi összehasonlításban vizsgálta
a helyzetet, illetve külön kitért az állam-
adósság-kezelés kockázataira. A jelen-
tés második része azt mutatta be, hogy
a parlament nem járul hozzá megfelelô
mértékben a közkiadások hatékony-
ságának növeléséhez, mivel a költség-
vetési folyamat áttekinthetetlen,
és hiányzik a képessége a közkiadások
hatékonyságának értékelésére. A har-
madik részben a szerzôk javaslatokat
fogalmaztak meg elsôsorban a parla-
menti ellenôrzés megerôsítése érdekében.
Az elsô kötet végén egy össze-
állítás található a javaslatokról, a politi-
kai szervezetek álláspontjáról a kér-
déses ügyekben, a munkacsoport által
meghallgatott szakértôk listájáról,
illetve a francia és brit értékelési rend-
szer összehasonlításáról. A jelentés
második kötete a meghallgatások át-
iratait tartalmazta.
4 http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/994000231/index.shtml
11
Az
állam értünk
va
n II.
ALOLF:
MISSZIÓK
ÉS
TELJESÍTM
ÉNYEK
Fabius és Migaud elégedett volt az
eredményekkel, a MEC ellenzéki alel-
nöke, Philippe Auberger ugyanakkor
sérelmezte, hogy a 2000-es költségvetési
tervezési irányelvekre még semmi
gyakorlati hatása nem volt. A gazdasá-
gi csúcsminisztérium (amelyet szék-
helye után Bercynek is becéznek) támo-
gatásáról biztosította a törekvéseket,
és Christian Sautter költségvetésügyi
miniszter ígéretet tett rá, hogy kidolgoz-
zák azokat a teljesítményindikáto-
rokat, amelyek lehetôvé tennék, hogy
a képviselôk jobban ellenôrizhessék
a közkiadásokat.5
„Szakítsunk a költségvetési hazugságokkal!” (2000–2001. nyár)A programköltségvetésre való áttéréssel
ugyanakkor már 1999-ben megkez-
dôdött a kísérletezés.6
Öt területet (ben-
ne a honvédelmet, a foglalkoztatást
és a közoktatást) kiemeltek, melyek
technikai kérdéseit a bizottságokban
vitatták meg, hogy a nyilvános üléseken
a tartalmi kérdésekrôl lehessen vitat-
kozni. Emellett a 2000-es törvényben
már megjelentek a problémákkal való
„ôszinte” szembenézés olyan jelei,
mint hogy visszaemeltek a költségvetés-
be bizonyos elkülönített pénzügyi
alapokat (Magyarországon ilyen elkü-
lönített állami alapként mûködik
például a Nemzeti Kulturális Alap).
Megkezdôdött a több évre elôre tervezô
költségvetésre való felkészülés is
egyrészt magán a Pénzügyminisztériu-
mon belül, de más tárcáknál is.
Raymond Forni, a Nemzetgyûlés új el-
nöke 2000 márciusának végétôl,
elôdjéhez hasonlóan, támogatta a költ-
ségvetési reformot, amely végül Didier
Migaud törvénytervezetének júliusi
bizottsági bemutatásával lépett a meg-
valósítás szakaszába. Ebben már
szerepeltek a késôbbi törvény legfonto-
sabb elemei, melyek a két fô irányelv,
a közpénzügyi rendszer fejlesztése és
a parlament jogainak visszaállítása köré
voltak csoportosíthatóak. Egyrészt
megjelentek a valódi minisztériumok-
hoz kötött költségvetési programok,
másrészt vázolta a programok közötti
átcsoportosítások többéves keretrend-
szerét, ami növelte a miniszterek
mozgásterét. Ezzel egy idôben ugyan-
akkor komoly elvárásokat fogalmazott
meg a kormányzat felé az átlátható-
sággal és a szavahihetôséggel kapcsolat-
ban, és növelte a parlament szerepét
5 L. Lambert blogbejegyzését és nyilatkozatait: http://www.alain-lambert.org/Tribune/21janvier04.htm,
http://www.alain-lambert.org/Communiques_de_presse/Communique_du_21-01-04.html,
http://www.assemblee-nationale.fr/dossiers/depense/rapport.asp
6 Comptes publics: la nécessaire amélioration de la transparence. Le Figaro, 1999. november 23.
12
az engedélyezésekben és az ellenôrzés-
ben. Egy további módosítássorozat
a költségvetési szervek kezének meg-
kötését irányozta elô elsôsorban
a pályáztatott és az elkülönített állami
alapok vonatkozásában, melytôl
a költségvetési „manipulációk” vissza-
szorulását remélték.
Forni a törvényjavaslat egyeztetésére
egy szenátorokból és képviselôkbôl
álló, 57 tagú közös bizottság létrehozá-
sát javasolta, amely a hivatalos
benyújtás elôtt egy minden politikai
erô számára elfogadható szöveget
határozna meg.7
A változás szükséges-
ségét a jobboldalon is elismerték,
sôt az 1999-es költségvetés átvilágítása
céljából vezetett vizsgálat – melynek
során mintegy 20 szakembert, köztük
volt minisztereket kérdeztek meg
– eredményét Lambert egy figyelemfel-
hívó címmel ellátott jelentésben fog-
lalta össze. A Szakítsunk a költségvetési
hazugságokkal címû jelentést október
5-én hozták nyilvánosságra, a végsô
következtetése pedig az, hogy a bevételi
adatokkal történô bûvészkedés csak
az 1959-es szabályozás felülvizsgálatával
akadályozható meg.8
A Forni által kez-
deményezett bizottság így október
végén meg is kezdte a munkáját, még-
hozzá a tervezett létszámmal és az
ellenzék részvételével (az egyik alelnök
az RPR-es Philippe Auberger lett).9
A testület meghallgatásokat kezdemé-
nyezett, és november közepén – alap-
vetôen elfogadva a Migaud-féle szöveget
– javaslatot tett az új közpénzügyi
kerettörvény-javaslat parlamenti meg-
tárgyalására.
A tervezet vitája nem volt mentes a
politikai villongásoktól. A februári alsó-
házi szavazás elôtt a megosztott jobb-
oldal (melynek szavazataira szükség
volt az 1959-es szabályozás minôsített
többséget igénylô felülvizsgálatához)
egy része elfogadhatatlannak nyilvání-
totta a Migaud-féle szöveget. Az el-
sôsorban a Démocratie Libérale részé-
rôl megfogalmazott kritika szerint
a kormánypárti képviselô törvényja-
vaslata nem elég radikális, azaz nem
ad át megfelelô mértékben jogokat
a kormánytól a parlamentnek, így pél-
dául nem javasolja az alkotmány 40.
cikkelyének módosítását.10
A kompro-
7 M. Forni veut renforcer les pouvoirs du Parlement sur le budget. Le Monde, 2000. július 12.
8 Les senateurs fustigent le mensonge budgetaire du gouvernement. Le Monde, 2000. október 7.
9 Les députés de l'opposition participent à la réforme de la procédure budgétaire. Le Monde, 2000. október 21.
10 La réforme de la procédure budgétaire en péril. La Libération, 2001. február 1.
13
Az
állam értünk
va
n II.
ALOLF:
MISSZIÓK
ÉS
TELJESÍTM
ÉNYEK
misszumos javaslat hívei, köztük a nagy
tekintélyû és a szöveg mellett végig
kiálló ellenzéki Lambert, ugyanakkor
rendíthetetlenül lobbiztak a parlamen-
ti elfogadásért, melyre a Nemzet-
gyûlésben végül februárban, a szenátus-
ban pedig a márciusi önkormányzati
választások törvénykezési szünete
után, júniusban került sor.11
A szenátus-
ban csak a kommunisták tartózkod-
tak, a többi frakció, kormánypártiak
és ellenzékiek egyaránt, megszavazta
a LOLF-ot. Bár a számos helyen
módosított szöveget egy egységes szer-
kezetben, második olvasatban is meg
kellett szavaznia a két háznak, ez már
nem hozott újabb vitákat. Hátra
volt még az Államtanács alkotmányos
kontrollja, amely két rendelkezés
kivételével el is fogadta az új törvényt,
melyet végül 2001. augusztus elsején
hirdettek ki.
Reformok gyerekcipôben (2001. ôsz – 2002. tavasz)A LOLF-ról szóló új szabályozás
megszületése után a Államreform
Tárcaközi Bizottság (CIRE) novemberé-
ben kezdte meg az új szerepek
definiálását, melynek érdekében a fontos
teendôk vizsgálatára három munka-
csoportot hozott létre. A kiemelt terü-
letek a következôk:
– Új államigazgatási modell bevezeté-
se, különös tekintettel a belsô
ellenôrzésre, a teljesítménymérésre,
a HR-tevékenységek átalakítására.
– Új minisztériumi költségvetések
kidolgozása a programok, a célok és
a teljesítményindikátorok meghatá-
rozásával.
– Új finanszírozási szabályok és standar-
dok bevezetése (dekoncentrált költ-
ségvetési tervezés, a magánszférához
közelített számviteli szabályok,
megújított pénzügyi információs
rendszer, az ACCORD kiterjesztése).
A 2001 decemberének végén elfogadott
2002-es költségvetési törvény már
tartalmazza a LOLF-hoz kapcsolódó
elsô 19 cikket. Ezek közül talán a leg-
fontosabb az volt, hogy az államadóssá-
got már a leendô programszerkezetben
szerepeltették. Megjelent emellett a
hatályos szabályozásban az „ôszinteség
elve”, a költségvetési törvényterve-
zethez kötelezôen csatolandó jelentések
és a parlamenti pénzügyi bizottság
jogosítványainak bôvítése is.
11 Le Sénat vote à son tour la réforme de la procédure budgétaire. Les Echos, 2001. június 14.
14
2002. március 21-én emellett (talán
nem véletlenül a választási kampány
finisében) megtartotta elsô ülését
egy új testület: többek között Migaud,
Lambert és három jelentôs cég
vezetôjének részvételével (Daniel
Bouton – Société Générale, Louis
Schweitzer – Renault, Daniel Bernard
– Carrefour) létrejött ugyanis az
Új Költségvetési Alapokmány Tanácsa.
Az elsô ülésen elnöklô Fabius célja
a tanács létrehozásával a LOLF-ban
foglaltak végrehajtásának ellenôrzése.
A miniszter kis jelentôségûnek és
bürokratikus problémának tûnô kedvenc
projektjét megpróbálta újrapozicio-
nálni a nyilvánosságban. „A felhasználót
kell az államigazgatás középpontjába
állítani”, és az államreform „nemcsak
lehetséges, de elkerülhetetlen” –
mondta. A nyitottságot példázta az is,
hogy az évi háromszor ülésezô testület
8 tagjából 5 nem az állami szférát
képviselte. Ezzel párhuzamosan Michel
Prada vezetésével létrehozták az
államháztartási számvitel normáinak
bizottságát. A testület legfontosabb
feladataként az államháztartási elszá-
molási rendszerreform irányának meg-
határozását tûzték ki.12
Konformizmus és bizonytalanság –A bevezetés gyakorlati problémái(2002. tavasz – 2004. tavasz)2002 tavaszán elôbb újra Jacques
Chirac nyerte az elnökválasztást, majd
néhány hétnyi, rendeletek útján
történô kormányzás után az RPR
(a mai UMP) és szövetségesei (UDF, DL)
parlamenti választási gyôzelmével a
friss kormányfô, Jean-Pierre Raffarin
is megfelelô felhatalmazást kapott
programja megvalósítására. A Francis
Mer által vezetett gazdasági csúcsmi-
nisztériumon belül Lambert lett
a költségvetésügyi miniszter, aki a júni-
us közepével felálló második kormány-
ban már a költségvetési reformügyi
miniszteri címet is viseli (a 2004 már-
ciusával felálló harmadik Raffarin-
kormányban már nem vesz részt).
Lambert 2002 végével a program
átkeresztelésérôl döntött: LOLF helyett
moderfie-nek nevezte (az államfinan-
szírozás modernizálásának rövidítése
alapján). A kommunikációs fogással
a LOLF végrehajtásának késedelmére
próbálta felhívni a figyelmet. E célt
szolgálta a számos miniszteri és ala-
csonyabb rangú vezetô tisztviselôt
12 http://www.csm.minefi.gouv.fr/fonds_documentaire/archives/communiques/2002/c0203203.htm
15
Az
állam értünk
va
n II.
ALOLF:
MISSZIÓK
ÉS
TELJESÍTM
ÉNYEK
felvonultató tanácskozás is, illetve egy
tárgyalássorozat a parlamenti szakbi-
zottságok tagjaival.
A moderfie irányítását egy titkárságra
bízták (DRB), melyet Franck Mordacq,
Lambert jobbkeze vezetett. Ide össz-
pontosítottak minden „államreform”-
erôforrást, köztük az ACCORD-ot,
az új államszámviteli rendszer felállítá-
sát felügyelô kompetenciaközpontot,
melynek indulását 2004-re tervezték.
Egy 2003. márciusi kormányrendelet
szerint ide került a tárcák közötti
egyeztetések vezetése és a „reform-
kommunikáció” is.
2003 elejével életbe lépett a költségve-
tési irányelvekrôl szóló vitát (débat
d’orientation budgétaire) intézménye-
sítô LOLF-részlet, illetve egy másik
elôírás szerint egy éven belül minden
miniszternek elô kellett állnia a hozzá
tartozó programok egy elsô vázlatá-
val és az ezekhez kapcsolódó eredmény-
indikátorokkal. Lambert ekkoriban
kétfajta ellenállást különböztetett meg
az államháztartáson belül a reform-
mal szemben: a „konformizmust”, a
változástól való félelmet, és a bizony-
talanságérzést, amely a vezetôk szá-
mára biztosított hirtelen programalko-
tási szabadsággal jár.13
Néhányan,
közöttük Nicolas Sarkozy akkori belügy-
miniszter, ugyanakkor megkezdték a
program végrehajtását, Sarkozy példá-
ul azzal, hogy a rendôrség és csendôr-
ség közelítésével egy új „közbiztonsági”
program alapjait vetette meg. További
problémát jelentett a szakszervezetek
ellenállása, e miatt ugyanis félô volt,
hogy a korábbi minisztériumi struktú-
rák leképezései lesznek az új progra-
mok, ami pedig a LOLF bukásával lett
volna egyenlô.
2003 közepére elkészültek a LOLF-ra
való felkészülésrôl szóló elsô parla-
menti, illetve számvevôszéki jelentések,
melyek többek között az egyes minisz-
terek elkötelezettsége terén mutattak
kivetnivalót. A késedelmek ellenére
2003 ôszén minden miniszter benyúj-
totta az új keretben megszabott
feltételek szerinti próbaprogramját a
2004-es költségvetéshez.
13 Alain Lambert lance la «moderfie» pour accélérer la réforme du budget. Les Echos, 2002. december 5.
16
Államháztartási reform a célegyenesben (2004. tavasz – 2006)2004. január elsejével újabb LOLF-
részletek léptek érvénybe. Eltûntek az
ún. parafiskális adók (köztük a 2 milli-
árd eurós bevételt hozó tévédíj), azaz
az olyan kötelezettségek, melyeket
a kormány az 1959-es szabályozás alap-
ján saját hatáskörében kivethet,
a parlamentnek pedig csak utólag kell
megerôsítenie.
2004. január 21-én a kormány bemutat-
ta a LOLF alapján elôírt új költség-
vetési törvényi szerkezetet. Ebben a
legfelsô, a parlament által is elfogadan-
dó szinten 45 „területmisszió” szere-
pel. A központi költségvetés 32 területet
ölel fel, melybôl 9 minisztériumközi
együttmûködést igényel. Ehhez jönnek
hozzá az elkülönült pénzügyi alapok
és az ún. költségvetési mellékletek
számára kialakított területek. A terüle-
tek 149 programból állnak össze (ebbôl
126 a központi költségvetésé), így
az 532 akcióprogrammal kiegészítve egy
teljesen új költségvetési szerkezet
váltotta fel a korábbi 848 fejezetet.
2004 elsô fele ezt követôen a missziók
és programok végleges listájának
kialakításával, a parlament és a kor-
mány közötti kötélhúzással telt. Miután
nyáron sikerült megegyezni a költség-
vetés szerkezetérôl, megkezdôdött
a 2005-ös évre vonatkozó elsô teljes prog-
ramköltségvetés kidolgozása, igaz,
ekkor a törvényt még a régi szerkezetben
fogadták el. Mindez azonban már
nem Lambert irányítása mellett megy
végbe, ô ugyanis a március végével
felálló harmadik Raffarin-kormányban
már nem kap szerepet. Elôbb Dominique
Bussereau, majd Jean-François
Copé vezetésével 2004 novemberére elké-
szülnek a programok éves teljesít-
ménytervei is.
2005. január elsejével életbe lépett
a LOLF összes paragrafusa, amely így
felváltotta az 1959-es szabályozást.
Az átállás igazán nehéz szakasza azon-
ban csak ekkor kezdôdött. Neki kellett
látni ugyanis az operatív költségvetési
programok (BOP) elkészítésének
(a LOLF és a BOP-ok viszonyát talán
az EU-ban kötelezôen elkészítendô
Nemzeti Fejlesztési Tervekhez és ezek
operatív programjaihoz lehetne hason-
lítani). Míg a LOLF kijelöli az adott
költségvetési ciklus fôbb irányait,
17
Az
állam értünk
va
n II.
ALOLF:
MISSZIÓK
ÉS
TELJESÍTM
ÉNYEK
a legfontosabb programokat és ezek
részesedését a rendelkezésre álló
forrásokból, addig a BOP-ok gyakorlati-
lag a fô elvek végrehajtási rendelete-
it tartalmazzák azok részletes területi
és/vagy funkcionális bontásában.
Az államigazgatási és politikai felsô-
vezetôktôl eltekintve a költségvetési
reform innentôl érintette igazán
mélyen a köztisztviselôket, hiszen saját
területükön számos módszertani vagy
informatikai akadállyal ekkor szem-
besültek, nem is beszélve az új tervezési
rendszerre való áttérésbôl adódó tanu-
lási folyamatról és kulturális sokkról.
Ehhez a sokkhoz adódott, hogy Copé
2005 közepén bejelentette, hogy
októbertôl kéthavonta minden minisz-
tériumnál ellenôrizni fognak egy-egy
programot vagy szolgáltatást, melynek
keretében értékelik a kitûzött telje-
sítménycélok terén elért elôrehaladást
is.14
A revíziótól 2006-ban 100 millió
eurós megtakarítást várt a miniszter,
elsôsorban a közbeszerzések terén.
Copé emellett bejelentette, hogy a ko-
rábbi reformszervezetek összevonásával
létrehozzák az állammodernizációs
fôigazgatóságot (DGME) a gazdasági
csúcsminisztériumon belül.
Ugyanakkor nemcsak a végrehajtó
hatalomban dolgozóknak, de a képvise-
lôknek is bele kellett tanulniuk az új
tervezési rendszerbe. A 2006. évi költség-
vetési törvénytervezet 2005. ôszi
vitája kapcsán a parlament tagjai
a LOLF várt hatásával ellentétben
éppen hogy az új rendszer bonyolultsá-
gára panaszkodtak.15
A 34 missziót,
132 programot és 620 akciót tartalmazó
tervezet láttán még a kormánypárt
UMP költségvetési szóvivôje, Hervé
Mariton is arra panaszkodott,
hogy nem sikerült igazán elsajátítaniuk
a LOLF csínját-bínját. Ennek egyik
oka az, hogy jelentôsen megnôtt a képvi-
selôk mozgástere az átcsoportosításokat
illetôen, korábbi szocializációjuk
alapján ugyanakkor ezzel az új hatal-
mukkal csak részben tudtak élni.
Az átláthatatlanság fennmaradásáért
a megszólaló szakértôk és képvise-
lôk szerint jelentôs részben a pénzügyi
tárca okolható, amely ráadásul olyan
14 Réforme de l'Etat: un audit tous les deux mois dans chaque ministère (Copé). AFP, 2005. július 27.
15 La réforme budgétaire est encore au milieu du gué. Les Echos, 2005. december 5.
18
hibákat is elkövetett, mint hogy a LOLF
által tiltott egyprogramos missziókat
is bevett a tervezetbe. Bizonyos prog-
ramok – így a közutak biztonsága –
két helyen is szerepeltek, és hiányzott
a szükséges teljesítménymutatók
mintegy 20 százalékának meghatá-
rozása. Didier Migaud a bírálatok egy
részét azzal tette félre, hogy a LOLF
elsô eredményei 2007-ben jelent-
keznek, amikor a teljesítménytervek
(projets annuels de performance – PAP)
alapján elkészülnek az elsô teljesít-
ményjelentések (rapports annuels de
performance – RAP). Ezekben ugyanis
az auditálásért felelôs tárcaközi
bizottság (comité interministériel
d’audit des programmes – CIAP) már
fel fogja tárni, hogyan teljesültek
a 2006-os költségvetéshez kapcsolódó
teljesítménymutatók.
2006. január elsején végül hatályba
lépett a 2006. évi költségvetésrôl szóló
törvény, az elsô, amely már teljes
mértékben a LOLF elôírásai szerint épült
fel. A LOLF ugyanakkor csak papíron
lépett életbe, a végrehajtásban az
év során még számos probléma adódott.
Tökéletesíteni kellett ugyanis a Palier
(színvonal) 2006 rendszert, amely
a már meglévô informatikai rendszere-
ket fogta össze és igazította hozzá
a LOLF-hoz. A projekt keretében átjár-
hatóvá kellett tenni a minisztériu-
monként eltérô számviteli és elszámolá-
si rendszereket, így közvetlenül 30
ezer állami alkalmazott mindennapjait
érintette. A folyamat végén, várha-
tóan 2008 elejével létrejön a Chorus,
a központi és területi államigazgatásra
egyaránt kiterjedô egységes költség-
vetési, pénzügyi és számviteli informa-
tikai rendszer.
További problémát jelent a reform cél-
jának és hasznának megértetése
az érintettekkel és a tágan értelmezett
közvéleménnyel. A LOLF társadalmi
ismertségének és elfogadásának
növelése érdekében Lambert és Migaud,
hivatalos parlamenti és kormányzati
megbízatásuk lejártával, létrehozott
egy klubot „a LOLF barátai” elnevezés-
sel. A klubba olyan különbözô hátterû
személyiségeket, politikusokat, üzlet-
embereket, egyetemi oktatókat és
államigazgatási szakembereket hívtak
meg, akik támogatják a hatékonyabb
államigazgatás létrehozására irányuló
reformot.16
A gazdasági minisztérium
továbbképzô központjaként mûködô
Gazdaságfejlesztési és Államigazgatási
Intézet (IGPDE) emellett 2005 végével
külön tanfolyamokat indított a
LOLF végrehajtásában részt vevô
köztisztviselôk számára.17
16 http://www.minefi.gouv.fr/lolf/downloads/amis_17_12_05.pdf
17 http://www.institut.minefi.gouv.fr/sections/themes/reforme_budgetaire?igpde_lang_redirect=1
19
Az
állam értünk
va
n II.
ALOLF:
MISSZIÓK
ÉS
TELJESÍTM
ÉNYEK
A LOLF mûködése afelsôoktatás és kutatás misszió példáján
A felsôoktatás és kutatás misszióA 2006-os költségvetési törvény-
tervezet szerint a 13 programból álló
misszió végrehajtásában hét minisz-
ternek, az oktatási, az ökológiai,
a gazdasági és pénzügyi, a közlekedési,
a védelmi, a kulturális, valamint a
mezôgazdasági tárca vezetôjének kell
együttmûködnie.18
A közel 21 milliárd
eurós költségvetésû és átszámítva
150 ezer teljes munkaidôs munkaválla-
lót felölelô misszió legjelentôsebb
tétele a költségvetés majdnem feléért
felelôs felsôoktatási és egyetemi
kutatási program (a 150. program –
l. 1. ábra). Emellett külön programja
van a „diákéletnek” (idetartoznak
többek között az ösztöndíjak), egyes
kutatási programoknak, míg a többi
programot a szakminisztériumok által
felügyelt felsôoktatási intézmények
adják.
1 . Á B R A
A misszió forrásainak megoszlása programok szerint
18 http://www.minefi.gouv.fr/lolf/downloads/500_p_m_recherche_ens_superieur.pdf
Mezôgazdasági felsôfokúoktatás és kutatás: 1%
Kulturális éstársadalomtudományikutatások: 1%
Vegyes civil és katonaikutatások: 1%
Felsôfokú oktatás és afelsôoktatási intézmények-ben folyó kutatás: 50%
Diákélet: 8%
Multidiszciplináristermészettudományos és technológiai kutatások: 17%
Közlekedési és lakásügyikutatások: 2%
Ipari kutatás: 3%
Energiához kapcsolódókutatások: 3%
Környezetszennyezéshezkapcsolódó kutatások: 1%
Kutatási próbaprojektektámogatása: 2%
Ûrkutatás: 6%
Területfejlesztési éserôforrás-gazdálkodásikutatások: 5%
20
A felsôoktatás és felsôoktatási kutatás program éves teljesítményterveA költségvetési tervezetet egy alacso-
nyabb szinten, az általános felsôokta-
tási és felsôoktatási kutatási program
szintjén vizsgálva a következôket álla-
píthatjuk meg. A program 16 akcióra
oszlik (közte: tudományterületek sze-
rinti kutatások, könyvtárak, ingatlan-
gazdálkodás), a kiadási és bevételi
elôirányzatokat pedig egyrészt az akciók
szerint, másrészt közgazdasági bon-
tásban (pl. személyi költségek, mûködé-
si költségek) szerepelteti a törvény-
javaslat melléklete.19
A program éves teljesítményterve (PAP)
a pénzügyi adatokat követôen
bemutatja az egyes akciókat, a hozzájuk
kapcsolódó célokat és teljesítmény-
indikátorokat, illetve az üzemeltetô, illet-
ve mûködtetô szervezeteket.
A program 13 célt határoz meg, melyek-
hez egy, két vagy három indikátor
tartozik. A célokat az állampolgár, az
adófizetô vagy a felhasználó szem-
pontjából határozták meg (de egyetlen
esetben sem a szolgáltatást nyújtó
szervezet szempontjából). A francia
felsôoktatási kutatás nemzetközi meg-
ítélésének javítása elnevezésû cél
hátterében a legjobb kutatókért folyta-
tott nemzetközi verseny állt. A cél-
kitûzés szerint a programmal hozzá kell
járulni a külföldi posztdoktori tanul-
mányokat folytató francia kutatók haza-
téréséhez. Egy további részcél
a külföldi kutatóintézetekkel folytatott
együttmûködések elmélyítése, illetve
a külföldi kutatók ideiglenes vagy
állandó franciaországi státusának bizto-
sítása. A célhoz tartozó indikátorként
a külföldi kutatók teljes kutatói állomá-
nyon belüli százalékos arányát hatá-
rozták meg, külön soron szerepeltetve
az uniós tagállamokat. E szerint
2003-ban a külföldi kutatók aránya 6,7
százalék volt (ebbôl EU: 2,2 százalék),
melyet 2008-ra 8 százalékra kívántak
emelni (ebbôl EU: 3 százalék).
19 http://www.minefi.gouv.fr/lolf/downloads/500_pap_recherche_ens_superieur.pdf
21
Az
állam értünk
va
n II.
ALOLF:
MISSZIÓK
ÉS
TELJESÍTM
ÉNYEK
A program auditálásának eredményeA programok auditálásáért felelôs CIAP
2006-os jelentéseinek egyike a 150.
számú felsôoktatási programról szólt.20
Ebben többek között arra tett javas-
latot, hogy a 2007-es költségvetési tör-
vényben már a felsôoktatásnál szere-
peltessék a felsôfokú technikumokat
és az egyetemi felkészítô tanfolyamokat.
Ha ezek intézményi szinten nem is
kerültek végül a programba, a hozzájuk
tartozó állami támogatásokat átve-
zették a kívánt helyre, amit a CIAP
elégedetten nyugtázott. Az auditorok
javaslatot tettek egy program meg-
szüntetésére és forrásainak szétosztásá-
ra a felsôoktatási és egy másik prog-
ram között. Hasonló intézkedést vártak
volna a 150-es egy akciója esetében
is, mondván, az adott támogatási formát
az egyes képzési szinteknél kellene
elszámolni. A szakminisztérium vála-
szában jelezte, hogy a megfelelô informa-
tikai támogatás hiányában ennek
csak az elôkészületeit tudja megtenni.
A 150-es program esetében a haté-
konyságcélok bôvítését és pontosítását
is szükségesnek tartották az átvilá-
gítók, mivel azokat „értelmetlennek”
találták. Konkrétan is megemlítették
a „képzések sikeres elvégzése” cél
esetében, hogy egy szakképzési formá-
nál ne csak a beiratkozottak arányát,
hanem a képzés befejezésének arányát
is szerepeltessék. A CIAP arra is
felhívta a figyelmet, hogy szükséges az
egy hallgatóra jutó költségek tudo-
mányáganként történô meghatározása.
A szakértôk új indikátorok beeme-
lésére is javaslatot tettek, különösen
a felsôoktatási intézmények termelé-
kenysége vonatkozásában. Így például
a munkaerô-piaci keresletnek
megfelelô képzés célja esetében a diplo-
mások képzési szintek szerinti
arányának meghatározását kérték.21
20 http://www.performance-publique.gouv.fr/expert/doc/CIAP_RapportActivite_novembre2006.pdf
21 http://www.senat.fr/rap/a06-079-7/a06-079-71.html
a POG:
22
prioritásokés
ered-mények
23
Az
állam értünk
va
n II.
APOG:
PRIORITÁSOK
ÉS
EREDM
ÉNYEK
24
Az újszerû államigazgatási és állam-
háztartási megoldások kifejlesztésében
élen járnak az Egyesült Államok
különbözô közigazgatási szintjein
mûködô kormányzatok. Magyarország
szempontjából különösen érdekesek
lehetnek a hasonló nagyságrendû népes-
séggel és területtel rendelkezô tagál-
lamok tapasztalatai. Az egyes államok
költségvetés-tervezési innovációit
számos agytröszt, szakmai szervezet
vizsgálja és értékeli, melyek a rendel-
kezésre álló információk alapján best
practice (legjobb megoldás) listákat
állítanak össze, és díjakat osztanak ki.
A legjobbmegoldás-listák közül
az egyik legteljesebbet a Government
Performance Project (GPP) adja ki,
amely a Pew Research Center nevû
agytröszt (vagy saját kifejezésükkel élve:
adattröszt) egyik projektje.22
A GPP
mind az ötven tagállamot elemzi és
osztályozza négy fontos menedzsment-
kategóriában (pénz, munkatársak,
infrastruktúra, információ), ezáltal tájé-
koztatást nyújt az állami vezetôknek
saját intézményrendszerük erôsségeivel
és gyengeségeivel kapcsolatban.
A GPP 2005-ös összesített listáján csak
Utah és Virginia kapott ötös alát
(A-), míg öt állam, köztük Washington
és Minnesota kapott valamivel jobbat,
mint négyes (B+). Az információme-
nedzsment terén innovatív államok
között Washingtont, Lousianát, Iowát
és Minnesotát emelik ki, azaz ha az
átlagos teljesítményt és az innová-
ciót vesszük együtt, Washington és
Minnesota jár az élen.
Az összteljesítményt díjazó listák mellett
az egyedi teljesítményeket elismerô
díjakat is alapítottak államok-szerte.
Az egyik ilyen elismerést a Council of
State Governments nevû közpolitikai
elemzôközpont adja ki 1986 óta: az
Innovation Awardsra azon állami kor-
mányzatok pályázhatnak, amelyek
úttörô közpolitikai megoldásokat való-
sítottak meg, és amelyek mások
számára is példamutatóak lehetnek.
Washington állam ebben a „verseny-
számban” is jól teljesített. Kormányzati
prioritások (Priorities of Government
– POG) címû programjának pályázatá-
val a 2004-es kiírás egyik nyertese lett.
A POG: PRIORITÁSOK ÉSEREDMÉNYEK
22 http://results.gpponline.org
25
Az
állam értünk
va
n II.
APOG:
PRIORITÁSOK
ÉS
EREDM
ÉNYEK
Az innovatív megoldások közül az
alábbiakban ezt a többszörös díjnyer-
tes és dolgozatunk témájához, a
költségvetési tervezéshez kapcsolódó,
úttörô washingtoni reformot mutatjuk
be. Elôször a POG elindításának
hátterét vázoljuk fel, majd bemutatjuk
a prioritások meghatározásának és
ezen prioritások költségvetésbe emelésé-
nek folyamatát. Végül egy konkrét
prioritás, a felsôoktatás és felsôfokú
szakképzés esetében részletesebben is
megvizsgáljuk a POG mûködési elveit
és kivitelezését.
A POG elindulása és alapelvei
Kríziskezelés helyett stratégiairevízió…Washington állam legjelentôsebb köz-
pénzügyi innovációja a 2000-es évek
elején a Kormányzati Prioritások Prog-
ram elindítása volt. A POG egy ered-
ményközpontú költségvetési tervezési
rendszer,23
melynek keretében az
állam rangsorolja az általa nyújtott szol-
gáltatásokat, és – kicsit hasonlóan
a magyar egyetemi felvételi rendszerhez
– meghúzza a „ponthatárt” annál a
programnál, ahol kifogyott a pénzbôl.
A projekt elindítása Gary Locke korábbi
kormányzó (1999–2005) nevéhez fû-
zôdik. Locke 2002 augusztusában kezde-
ményezte a költségvetési folyamat
felülvizsgálatát annak érdekében, hogy
meghatározzák azokat a prioritásokat,
amelyek követését Washington polgá-
rai leginkább elvárják az állami
kormányzattól.24
Washington állam
kétéves költségvetéseket készít, egy
költségvetési év július 1-jétôl a követ-
kezô év június 30-áig tart – a POG-
gal ennek megfelelôen elôször a
2003–2005-ös büdzsé 2002-es tervezése
során kísérleteztek.
Bár a POG rendszere alapvetôen ala-
kítja át a költségvetési tervezés
folyamatát, nem azonos a költségvetés-
sel, és nem váltja ki a költségvetési
folyamatot sem. A POG-ot helyesebb
lenne úgy elképzelnünk, hogy így nézne
ki a költségvetés, ha annak egyetlen
célja az állampolgárok számára biztosí-
tott eredmény maximalizálása lenne.
A POG ebben az értelemben segíti
a tervezést hozzáilleszteni a való világ
komplexitásához, és segít azonosítani
ennek akadályait.
A POG gondolata végsô soron maga is
a bevett tervezési gyakorlat és annak
adott viszonyok közötti fenntarthatatlan-
ságának beismerésébôl született,
bevezetése egy költségvetési krízishely-
zetre adott válaszként merült fel.
Locke kormányzó az 1,25 milliárd dol-
lárt elérô állami deficit miatt már
23 Az eredményközpontú tervezési rendszer a teljesítmény alapú költségvetés-készítés továbbfejlesztett változata,
l. Hutchinson, Peter – Osborne, David: A kormányzás ára. Alinea, 2006. 114.
24 http://www.digitalarchives.wa.gov/governorlocke/wcc/CC Phase II Final.pdf
26
2001 végén kénytelen volt egy válság-
kezelô csomagot összeállítani, amelyben
30 program megszüntetésére tett
javaslatot. A tervezet 835 állami állás
megszüntetését és a munkavállalói
egészségbiztosítási járulék növelését is
tartalmazta.25
Locke és csapata 2002
végére már 2 milliárd dolláros költ-
ségvetési deficittel számolt a következô
kétéves költségvetés idôszakára, és
az ennek csökkentésére korábban hasz-
nált eszközök (például a fûnyíróelvû
kiadáscsökkentés) alkalmatlansága in-
dította az új megoldások keresésére.26
A cél ennek megfelelôen a költségveté-
si egyenleg kiegyensúlyozása volt,
anélkül hogy ez adóemeléssel járt volna,
vagy alapjaiban érintette volna
a legfontosabb közszolgáltatásokat. A fel-
adat megoldásához Locke és csapata
igénybe vette a Public Strategies Group
tanácsadócég szolgálatait. A tanács-
adók azt javasolták, hogy a kormányzó
változtassa meg a kérdést („hogyan
csökkentsük a deficitet?” helyett „milyen
szolgáltatásokat kell feltétlenül biz-
tosítania az államnak?”), és ezzel egy
huszárvágással oldja meg az eredeti
problémát is.
…avagy a POG mint kiigazításnakálcázott államreformA végeredmény elsô ránézésre nem
sokban különbözött egy ortodox kiigazí-
tási csomagtól. A tervezetben drasz-
tikusan szûkítették az állam által fize-
tett egészségbiztosítást, megszüntettek
2500 állami munkahelyet, felfüggesz-
tették a tanári fizetések növelését, és két
évre vetítve 9 százalékkal növelték az
egyetemi tandíjat (Hutchinson–Osborne,
30.). A háttérben azonban egy álta-
lános feladatrevízió zajlott le. A POG I
keretében 150 állami vezetô vizsgálta
az 1400 költségvetési programot azok
funkcionalitása szerint, és az ügynök-
ségvezetôknek saját programjaik
egyharmadát alacsony prioritásúként
kellett meghatározni.
A POG-hez kapcsolódó állami szolgál-
tatásátvilágításnak és -felmérésnek
számos célja volt. Az elsô és legfontosabb,
hogy meghatározzák azt az egyértel-
mû eredményegyüttest, amelyet
az állampolgár elvárhat az állami kor-
mányzattól. Ennek keretében az
állami kiadásokat a meghatározott célok
25 Washington: Budget Cuts. New York Times, 2001. december 19.
http://query.nytimes.com/gst/fullpage.html?res=9D07EEDB123EF93AA25751C1A9679C8B63&n=Top%2fReference%
2fTimes%20Topics%2fPeople%2fL%2fLocke%2c%20Gary
26 Gary Locke: The next budget will come together with a meeting of the minds. Seattle Post-Intelligencer, 2002.
december 15. http://seattlepi.nwsource.com/opinion/99512_locke15.shtml
27
Az
állam értünk
va
n II.
APOG:
PRIORITÁSOK
ÉS
EREDM
ÉNYEK
és az ezek elérését szolgáló progra-
mok szerinti arányban kell újraosztani
a költségvetésen belül. A prioritás-
meghatározási folyamat eredményeit
legkésôbb a 2002. decemberi állami
költségvetési tervezetben meg kellett
jeleníteni. Ezzel párhuzamosan az
állami ügynökségeknek leltárt kellett
készíteni tevékenységeikrôl, melybôl
kirajzolódhatott a kiadások és eredmé-
nyek kapcsolata. Megkezdôdött az
eredményindikátorok kialakítása is
a 10 központi eredményelvárás tekin-
tetében, melynek keretében megindult
a statisztikai adatgyûjtés egy elôre
kidolgozott terv alapján. Szükségessé
vált az informatikai rendszerek kor-
szerûsítése is, hogy már a költségvetés-
készítési folyamat során rendelkezésre
álljanak a kívánt információk.
Az eredmény-költségvetésre való áttérés
végül a makrogazdasági adatokon
is éreztette hatását. 2004-ben – meg-
támogatva a 2000 vége óta tartó
recessziót váltó fellendüléssel – már
csak 750 millió dolláros hiányt jeleztek
elôre a következô évre úgy, hogy ebbe
már az újraindított egészségbiztosítási
és oktatási programok kiadásait is
beleszámolták.27
A POG I programot
tehát mind a közszolgáltatások, mind
a makrogazdasági célok tekintetében
sikeresen végrehajtották a 2003–2005-ös
költségvetési ciklusban, és már 2004-ben
megkezdték a továbbfejlesztett máso-
dik POG elôkészítését.
Prioritás alapú költségvetés…A POG elméleti modelljének kiforrott
megvalósítására a 2005–2007-es két-
éves költségvetés tervezése során
került elôször sor. A POG II menetrend-
je szerint 2004 márciusának elején
küldték ki a felkéréseket az eredmény-
csoportokban (Result Team) való
részvételre, és az alakuló ülést április
7-én tartották.28
A munkát négy
szakaszra tagolták, melyek mindegyikét
egy-egy dokumentummal kellett zárni.
Az elsô szakaszban április végéig
kellett elkészíteni az aktuális költség-
vetési idôszak stratégiai felülvizsgálatát,
május közepéig pedig a 2005–2007-es
stratégiákat, melyek összesítése alap-
ján június elején kiküldték az ügy-
nökségeknek a költségvetés-tervezési
irányelveket. Az ügynökségek ezt
követôen szeptember elsejére megküld-
ték saját költségvetési tervezeteiket,
melyek alapján október elejére az
27 State's revenue forecast brighter. Seattle Times, 2004. június 18. http://seattletimes.nwsource.com/html/local-
news/2001959055_revenue18m.html
28 http://www.ofm.wa.gov/budget/pog/0507teamprocessguide.pdf
28
eredménycsoportok meghatározták
beszerzési terveiket. Újabb egyeztetések
után október végére mindenkinek el
kellett készülnie a részletes beszerzési
tervvel is, így a kormányzó november
12-én megkaphatta a komplett
elôterjesztést.
A prioritások meghatározása a POG
keretében egy sajátos közérdek-szimulá-
ciós folyamat eredménye. E folyamat
számos egymásra épülô szakaszból áll,
melyben számos új szervezet mûködik
együtt. A POG végrehajtásáért és fel-
ügyeletéért az irányítócsoport (Guidance
Team) a felelôs. Ebben állami és
önkormányzati vezetôk, az üzleti és
a nonprofit szektor reprezentánsai vesz-
nek részt. Az ô feladatuk annak
biztosítása, hogy a többi munkacsoport
mindvégig eredmény- és állampolgár-
orientált maradjon.
A folyamatot az irányítócsoport a kor-
mányzás „árának” számszerûsítésével
kezdte (Hutchinson – Osborne, 27.).
Ennek során a kormányzói költségve-
tési hivatal (OFM) adataira árazták be
az egyes kormányzati programok
költségét. Az árak megállapítása után
lehetôvé vált a kormányzás azon
prioritásainak meghatározása, mely
területeken ki lehet tûzni az ered-
ménycélokat (Washington állam esetében
ez kezdetben 10 prioritást jelentett,
amely késôbb a kormányzati hatékony-
ság növelésével bôvült, míg a munka-
erô termelékenységnövelését beolvasztot-
ták – l. 1. tábla).
1 . T Á B L A
Washington állam prioritásai és eredményterületei
1. A diákok eredményeinek javítása az általános és középiskolában
2. A felsôoktatás és felsôfokú szakképzés színvonalának emelése
3. A washingtoni állampolgárok egészségügyi állapotának javítása
4. A veszélyeztetett gyermekek és felnôttek létbiztonságának növelése
5. Az egyének és vállalkozások gazdasági „életerejének” növelése
6. A személyek, áruk és szolgáltatások államon belüli mobilitásának növelése
7. Az emberek biztonságérzetének és a tulajdon biztonságának a javítása
8. Washington állam természeti erôforrásainak megôrzése és javítása
9. A kulturális és szabadidôs lehetôségek bôvítése államszerte
10. A kormányzat hatékonyságának és takarékosságának javítása az eredmények elérésében
F O R R Á S : http://www.ofm.wa.gov/budget/pog
29
Minden eredmény (result) esetében kije-
löltek egy eredménycsoportot, amelyek
a POG fô munkaszerveiként funkcio-
náltak. Az eredménycsoportokban kép-
viseltették magukat a különbözô
érintett kormányzati ügynökségek, veze-
tésüket pedig a kormányzó költség-
vetési vagy közpolitikai irodájának egy
munkatársa látta el. A 6-10 fôs ered-
ménycsoportoktól az irányítócsoport
azt kérte, hogy képzeljék magukat a
washingtoni polgárok helyébe, és pró-
báljanak meg a szûken vett ágazati
érdekeken túlmutató megoldásokkal
elôállni a problémákra. Végsô felada-
tuk egy olyan vásárlási terv meghatá-
rozása, amely mind rövid, mind hosszú
távon a legjobban szolgálhatja a várt
eredmények elérését a kitûzött priori-
tások területén.
…a sikermutatókon át…A feladatot a jobb kezelhetôség érde-
kében részekre osztották, és így, részen-
ként terjesztették elô az irányítócso-
port részére, amely felelôs a javaslatok
felülvizsgálatáért. Ennek elsô szakasza
a legfontosabb sikermutatók megha-
tározása, a közérthetô indikátoroknak
ugyanis döntô szerepe lehet abban,
hogy az állampolgárok ellenôrizni tud-
ják, a kormányzat teljesítménye köze-
ledik-e a kitûzött célokhoz.
A következô körben az eredménycso-
portok meghatározták az eredmények
eléréséhez szükséges stratégiát, amely
alapulhat már bevált vagy biztató,
új megoldásokon. Ebben a szakaszban
a csoportok számára fontos informá-
ciókkal szolgált az állami tevékenység-
leltár (activity inventory), amely kata-
lógusszerûen sorolja fel, hogy milyen
feladatokat lát el az állam egy konkrét
szakterületen. A leltár választ ad rá,
hogy a szolgáltatások közül az állami
szervek aktuálisan mit, milyen céllal,
kinek, miért és milyen áron nyújta-
nak. Az eredménycsoportok mozgásterét
ugyanakkor szûkíti, hogy kemény
költségvetési korláttal néznek szembe,
azaz a vásárlási tervük számára egy
meghatározott keret áll rendelkezésre.
Emellett az olyan állandó és kormány-
zati kiadásokra is elkülönítettek mint-
egy 10 százalékot a költségvetésbôl,
mint az emberierôforrás-menedzsment
vagy a kormányzati informatika.
Más (például jogi természetû) megkö-
tésekkel ugyanakkor nem kellett
szembenézniük, így a csoportok valóban
az optimális megoldás megtalálására
koncentrálhattak.
Az
állam értünk
va
n II.
APOG:
PRIORITÁSOK
ÉS
EREDM
ÉNYEK
30
A prioritásokhoz rendelt mutatók meg-
állapítása után tehát a következô
lépés az egyes prioritásokra költendô
összeg meghatározása volt. Itt – kicsit
hasonlóan a nullabázisú költségvetési
tervezés módszeréhez – nem szüksé-
ges alapul venni a korábbi évek kiadási
bázisait. Még ha a korábbi évek
útmutatásul is szolgálhatnának, az
eredményközpontú költségvetés szerke-
zete minden bizonnyal el fog térni
az intézményközpontú költségvetésétôl.
Washingtonban az irányítócsoport
és az eredménycsoportok vezetôi egy
közös ülésen határozták meg a kiadási
szerkezetet, melynek kiindulópontja
a két fél által külön-külön készített
tervezetek átlaga volt, és amelytôl
késôbb is csak fél százalékponttal tértek
el. A prioritási területek kiadási ará-
nyai így végül azok relatív fontosságá-
nak résztvevôk által történô intuitív
megítélésével alakultak ki (Hutchinson–
Osborne, 103–4., ill. l. 2. tábla). 2 . T
2 . T Á B L A
Washington állam prioritásainak költsége (az eredeti prioritások szerint)
Kiadások (%) Kiadások (millió dollár)
Közoktatás 29 15,6
Munkaerô 6,5 3,5
Felsôoktatás 9 4,8
Egészségügy 11 5,9
Veszélyeztetett csoportok 10 5,4
Gazdaságfejlesztés 5,5 3,0
Tényezômobilitás 12 6,5
Közbiztonság 8,5 4,6
Természeti erôforrások 5 2,7
Kultúra és szabadidô 3,5 1,9
Összesen 100 53,9
F O R R Á S : Hutchinson–Osborne, 105.
Ezen feltételrendszer mellett a csoportok
végül kialakítottak egy eredmény-
centrikus tevékenységprioritási listát,
azaz meghatározták, hogy az adott
erôforrások mellett milyen tevékenysé-
geket vásároljanak meg az eredmény-
célok leghatékonyabb elérése érdekében.
Az eredménycsoportok ennek érdeké-
ben elôször megbíznak egy beszerzôt
minden egyes célterületen. Az elsôd-
leges kritérium ezekkel kapcsolatban
az volt, hogy ne kötôdjenek egyetlen
potenciális szolgáltatóhoz, hivatalhoz,
minisztériumhoz vagy magánvállal-
kozóhoz sem. A kiválasztott elfogulatlan
beszerzési ügynökök (legyenek azok
31
Az
állam értünk
va
n II.
APOG:
PRIORITÁSOK
ÉS
EREDM
ÉNYEK
kormányzati hivatalnokok, agytrösz-
tök, állampolgári közösségek vagy
ezek kombinációi) ezután kidolgozták
a beszerzési terveket. A tervek meg-
alapozását minden esetben ok-okozati
térképek felvázolásával végzik el
(l. 2. ábra). Ezek a térképek megmutat-
ják, hogy a különbözô módszerek és
megoldások hogyan járulhatnak hozzá
a kívánt eredmények eléréséhez.
2 . Á B R A
A felsôfokú oktatás eredményterületének ok-okozati térképeF
F O R R Á S : http://www.ofm.wa.gov/budget/pog/pdf/tollgate03/postsecondary3a.pdf
A felsôfokú oktatás és szakképzés által biztosított értékek növelése
Azáltalános ésközépiskolák
általánosszintjénekemelése
Egyszerûsíteniaz intézmények
közötti átjárást ésa kreditek
hordozását
Alegjobb oktatók
és hivatalimunkatársak
megszerzése ésmegôrzése
Azországos kutatásipiaci részesedés
növelése
Befektetésnéhány kiemelt
kutatási programba
Atechnológiákátadásánakterjesztése
Az alapfokú felnôttoktatás és azangol mint második nyelv oktatási
elérhetôségének növelése
A kapacitáshozzáigazítása a munkavállalói
igényekhez
A végzettekkommunikációs képességeinek
javítása
A kurzus-megfeleltetési rendszer
kifejlesztése
Akadémiaiés tudományos
ösztöndíjak
Azelôfeltételekmegléténekbiztosítása
A duális kredit(ugyanazon óra
elismerése a középiskolaiés felsôoktatási rendszer-
ben) használatánakkiterjesztése
Abeiratkozásiszakadékokcsökkentése(jövedelem,
etnikum)
Azintézményekfogadóképes-
ségéneknövelése
Költségalapútandíj-próbaprogram(a tandíjat az oktatás
költségeivel teszikegyenlôvé, melynek egyrészét elengedik az állam
lakosai és a rászorulókesetében)
Az eredmény alapú finanszírozási modell
A MAGAS SZÍNVONALÚPROGRAMOKHOZ
VALÓ HOZZÁFÉRÉSBIZTOSÍTÁSA
A RENDSZERPÉNZÜGYIFENNTART-HATÓSÁGA
HATÉKONYSÁG
Erôteljesebb támaszkodás az adatokra
A FELSÔFOKÚOKTATÁS ÉS SZAKKÉPZÉS
ÁLTAL BIZTOSÍTOTT ÉRTÉKEKNÖVELÉSE
GAZDASÁGIFEJLÔDÉS
MUNKAVÁLLALÓK
Azingatlan-
kihasználtságnövelése
Akibukás
csökkentése
Amagasan
kvalifikált jelöltekszámára a fel-vétel biztosí-
tásaA rászo-
rulók számárabiztosított pénzügyisegélyezés bôvítése
Ösztönzôkbiztosítása a
tanrendhez képestbekövetkezô csú-
szások elkerü-lésére
32
Az ok-okozati térképek lehetôvé teszik
a beszerzôk számára, hogy a sok lehet-
séges stratégia közül kiválasszák
és súlyozzák a megfelelôeket. A felsô-
oktatás példáján ez a hatékonyság,
a költségvetési keretek között maradás,
a gazdaságfejlesztés, a munka és
a magas minôségû programokhoz való
hozzáférés szempontjainak egy prio-
ritási sorrendbe rendezett érvényesíté-
sét jelentette.
…a vásárlási tervigA világos eredménycélokkal és stratégiá-
val a fejükben a beszerzôk ajánlatokat
kértek, hogy megtudják, ki nyújt-
hatja a legjobb eredményt a rendelke-
zésre álló költségvetési keretek
között (Hutchinson–Osborne, 108.).
Az ajánlatokat ár-érték arány szerint
sorrendbe állították, és a listán lefelé
haladva egészen a költségvetési kor-
látig végül kialakult a beszerzési terv,
amely egyben az adott prioritásterület
költségvetése is lett. A lista a keret
kimerítése után is folytatódik – itt szere-
pelnek azok a tevékenységek, melye-
ket megszüntetnek vagy nem indítanak
el (de amelyek egy késôbbi idôszak-
ban, ha be tudják bizonyítani a döntés-
hozóknak, hogy érdemesek a támogatás-
ra, akár be is kerülhetnek a vásárlási
tervbe). Az iterációs folyamatot az
eredménycsoportok vezetôinek találko-
zója fejezte be, ahol az egyes terüle-
tek képviselôi egymástól rendeltek
meg szolgáltatásokat saját céljaik eléré-
sére. Így például a felsôoktatásért
felelôs résztvevô úgy döntött, hogy ered-
ménycéljai elérése érdekében pénzügyi
erôforrásai egy részét az általános
és középiskolai oktatás színvonalára
költi, ami nyilvánvalóan nem fordul-
hatott volna elô, ha intézményvezetôk
(azaz szolgáltatók) osztják el egymás
között a forrásokat.
A beszerzési tervek meghatározásának
lezárultával az eredménycsoport-
vezetôk végül bemutatták munkájukat
az irányítócsoportnak. Ez volt az elsô
alkalom, hogy bármelyikük is átlátta
az állami költségvetés egészét, ráadásul
az egész prezentáció mindössze négy
órát vett igénybe, ami lehetetlen
vállalkozás lett volna az 1150 különál-
ló költségvetési egységbôl összetevôdô
korábbi rendszer esetében. A talál-
kozón arra is jutott idô, hogy végleges
formába öntsék a kormányzónak tett
javaslatokat, melyek legtöbbjét Locke
át is vette a költségvetés benyújtásakor
(Hutchinson–Osborne, 111.).
33
Az
állam értünk
va
n II.
APOG:
PRIORITÁSOK
ÉS
EREDM
ÉNYEK
A POG mûködése afelsôoktatási prioritás példáján
A felsôoktatási prioritás eredménymutatóiA POG felsôoktatás és felsôfokú képzés
eredménycsoportjának beszerzési
tervét – akárcsak a többi eredményterü-
letét – a vonatkozó ok-okozati térkép
és az ebben szereplô tevékenységekhez
rendelt teljesítményindikátorok alap-
ján határozzák meg. A terület teljesít-
ményindikátorait az alábbiakban
a legutolsó lezárt tervezési idôszak, azaz
a 2005–2007-es költségvetés alapján
mutatjuk be.29
A második POG négy teljesítmény-
mutatót határozott meg, melyek
a következôk voltak: a diplomát/szak-
képzettséget szerzô felnôttek arányának
növelése, a rendszer hatékonyságá-
nak növelése, a munkaerô-piaci keres-
letnek megfelelô szakmastruktúra,
a munkaadók által elvárt készségek és
képességek elsajátításának szintje.30
Az elsô prioritáselem számára viszonylag
könnyû volt a megfelelô teljesítmény-
mutató megtalálása. Az egy naptári év
alatt megszerzett diplomákat és
szakképzettségeket az öt évvel korábbi
18 és 25 év közötti korosztály nagysá-
gával osztották. A 2 év alatt megszerez-
hetô bizonyítványoknál figyelembe
vették a közszféra által finanszírozott
valamennyi oktatási intézményt és
technikumot, a négyéves felsôoktatási
képzési formáknál pedig az érettségit
és az ennél magasabb végzettségeket.
Elsôdlegesen a 18 és 25 év közötti kor-
osztály jár a felsôoktatási intézmé-
nyekbe, így került ez az intervallum
a nevezôbe. A népességi adatokat az
OFM 2003 novemberében készített elô-
rejelzésébôl vették át, míg a bizony-
ítványok adatait a szövetségi oktatási
minisztérium adatbázisából (IPEDS)
és az állami oktatási koordinációs
bizottság felméréseibôl számították ki.
A második részterülethez tartozó indi-
kátor, a rendszer hatékonyságának
mérése esetében a gólyák rendszer-
ben maradását vették alapul. Eszerint
a négyéves képzések esetében azon
elsôéves hallgatók százalékos arányát
határozzák meg az összes elsôéves
hallgatóhoz képest, akik a tavaszi félév
után ôsszel megkezdik a második év-
folyamot is. Az adatok forrása az OFM.
A harmadik részterületen, a munkaerô-
piaci keresletnek megfelelô szakma-
struktúra esetében két mutatót alakí-
tottak ki. Ezek egyike a legkeresettebb
29 Dolgozatunk céljának megfelelôen továbbra is fôleg a tervezési rendszer elvének megértésére összpontosítunk, és
kevésbé Washington állam társadalmi-gazdasági folyamataira. A mutatók konkrét alakulását a Függelékben közöljük.
30 http://www.ofm.wa.gov/fiscal/pog/indicators/02.asp
34
szakmai területeken megszerzett
diplomák száma a középfokú oktatás
utáni képzési formákban. Ilyen terület-
nek tekintették a számítógéptudo-
mányt/információs technológiát, az ok-
tatást, az elektronikát, a mérnöki
tudományokat és az egészségügyet.
A másik mutató azt vizsgálta, hogy
mekkora a rés a várható munkaerô-
kereslet és a szakképzett munka-
vállalók munkaerô-kínálata között eze-
ken a keresett területeken. A munkaerô-
kínálatban két összetevôt különböz-
tettek meg, egyrészt a technikumban
és gyakornoki programokban szerzett
bizonyítványokat, másrészt a keresett
szakterületeken kiadott érettségiket.
A munkaerô-keresleti adatokat a foglal-
koztatási minisztérium adatbázisából
vették át.
A negyedik részterület, a munkaadók
által elvárt készségek és képességek
esetében szintén két indikátort határoz-
tak meg. Az egyik mutatóval az érett-
ségit nem igénylô szakmunkák feltölté-
si arányát vizsgálták. A mutató szám-
lálójában a különbözô szakképzési
formákat egy naptári évben elvégzôket,
nevezôjében pedig a hat éven belül
várhatóan létrejövô, 1-3 éves képzést
igénylô új munkahelyeket szerepel-
tetik (a mellékelt adatok alapján tehát,
ha a 2001–2002-es tanévhez képest
nincs bôvülés a kínálatban, az a 2008-ra
várható kereslet 81 százalékát lesz
képes kielégíteni). A számláló értékét
a szakképzô intézmények adataiból
nyerik, míg a nevezôt a foglalkoztatási
minisztérium adatai alapján határozzák
meg. Az új munkahelyek számát az
elmúlt 10 év trendadataival korrigálják,
hogy kiszûrjék a rövid távú üzleti cik-
lusokat. A másik mutatót a munkaerô-
hiánnyal küszködô cégek bejelenté-
seire alapozták. Az indikátor egy egész
államra kiterjedô véletlen rétegzett
mintavételen alapul, melynek során a
következô kérdést tették fel a munka-
adóknak: „Az elmúlt 12 hónapban
okozott-e nehézséget megfelelô szakkép-
zettséggel rendelkezô munkavállalót
találni egy üres álláshelyre?”
A POG felülvizsgálatának eredményeAz eredménymutatók tapasztalatai és
az új kormányzó, Christine Gregoire
által indított másfél éves átfogó oktatá-
si felmérés (Washington Learns)
alapján a 2007–2009-es költségvetési
tervezetben felülvizsgálták a korábbi
beszerzési listákat. A 3. POG-ciklus
alapdokumentuma31
szerint alapos ros-
táláson esett át a felsôfokú oktatás és
31 http://www.ofm.wa.gov/budget/pog/pdf/pogfinalreport2006.pdf, 193–207.
35
Az
állam értünk
va
n II.
APOG:
PRIORITÁSOK
ÉS
EREDM
ÉNYEK
képzés eredményterület beszerzési ter-
ve. A programokat négy csoportba osz-
tották, melyek a következôk voltak: ki-
emelten fontos beszerzések, fontos be-
szerzések, „megvennénk még” lista
(buy next list) és megszûnô programok.
Az eredménycsoportok a hozzájuk ren-
delt költségvetés legfeljebb 90 száza-
lékát költhették az elsô csoportra,
melyben a folytatódó programokkal
majdnem azonos súllyal szerepeltek új
kezdeményezések. A tételek között
nem kellett erôsorrendet felállítaniuk,
mindegyiket besorolták ugyanakkor
egy tevékenységkategóriába (például:
alapképességek, közösségfejlesztés,
kutatás, adminisztráció), és hozzáren-
delték egy-egy stratégiaelemhez („ma-
gas színvonalú kutatási feltételek”
vagy „hatékony és jól hozzáférhetô
felsôfokú képzés”). Ezeket a programo-
kat a kétéves ciklus során mintegy
6,5 milliárd dollárral kívánták finan-
szírozni az állami költségvetésbôl.
A fontos beszerzések kategóriába
elsôsorban az intézmények rezsiköltsé-
ge került 723 millió dollár értékben.
Ezzel az eredménycsoport ki is merítet-
te a rendelkezésre álló forrásokat.
Számos olyan program maradt ugyan-
akkor, amit a csoport hasznosnak
tartott volna a kitûzött célok megvaló-
sítása szempontjából. Ezek a tevé-
kenységek, melyek ráfordítási igénye
összesen 850 millió dollár volt, fel-
kerültek a „megvennénk még” listára,
fontosság szerinti sorrendben. Itt
a legváltozatosabb tételeket találhat-
juk a gyakornoki programoktól
a kutatóintézetek támogatásán át új
campusok kialakításáig.
A negyedik csoportba a megszüntetésre
javasolt programok és azok a szolgál-
tatói javaslatok kerültek, amelyeket
az eredménycsoport nem ítélt létszükség-
letnek a célok elérése szempontjá-
ból. Itt többek között tandíjhitel-prog-
ramok és fizetésemelési kérelmek
voltak megtalálhatóak 312 millió dollár
összértékben.
A 2007–2009-es költségvetési idôszak
alapdokumentuma alapján megálla-
píthatjuk, hogy a POG sikeresen belépett
harmadik ciklusába. A tervezési
módszer az idôk során folyamatosan
fejlôdött, és mai formájában megfelel
az eredeti célkitûzésnek: a költség-
vetési tervezés szakított az intézmény-
finanszírozással, és a washingtoni
állampolgárok számára fontos priori-
tások jelentik az alapját.
36
37
Az
állam értünk
va
n II.
ÉRTÉKELÉS
értékelés
38
A Franciaországban és az USA Washing-
ton államában a 2000-es évek elején
végrehajtott államháztartási és költség-
vetési tervezési reformok mögött
minden eltérés ellenére hasonló alap-
elvek húzódnak meg. Ezen alapelvek
alapján nemcsak a költségvetési problé-
mák hátterében álló korábbi gyakor-
laton, de a kiútkeresést nehezítô kul-
turális akadályokon is jó eséllyel túl
lehet lépni.
Hosszú távú reformstratégia – költségvetési krízis-helyzetben
Párizsban és a washingtoni Olympiában
egyaránt egy költségvetési krízishely-
zet idézte elô közvetlenül az államház-
tartási reformkoncepció kidolgozását.
A politikai osztály ugyanakkor felis-
merte az újratermelôdô hiány hátterében
álló strukturális problémákat, és
rászánta magát egy politikai ciklusokon
átívelô reformfolyamat elindítására.
Ennek keretében nemcsak olyan évti-
zedes problémákat oldottak meg, mint
a LOLF esetében a parlament sosem-
volt, de legitim módon igényelt költség-
vetési jogosítványainak „helyreál-
lítása”, de elindítottak egy általános
feladatrevíziót is. Ez a POG esetében
egy állami tevékenységi leltárban,
a LOLF esetében pedig több száz akció-
ban öltött testet, melyek már megfe-
lelô alapot szolgáltattak az intézmények
teljesítménye, illetve a megvásárolt
szolgáltatásokkal elért eredmények
mérésére. A teljesítmény, illetve az ered-
mények mérése egy államigazgatási-
informatikai reformot is elindított,
amely az állami tevékenységekre
vonatkozó adatbázisok kialakításával
jelentôsen hozzájárult a minôségi, té-
nyeken nyugvó politikaalkotás fejlesz-
téséhez.
Tehát mind Franciaországban, mind
Washington államban a vezetôk átfogal-
mazták a válsághelyzetben nekik
szegezett kérdést. Nem pusztán a költ-
ségvetési hiányt akarták csökkenteni,
ezt a régi keretek között nem is tudták
volna a szolgáltatások színvonalának
visszaesése nélkül megtenni. Ehelyett
feltették a valóban lényeges kérdést:
mit tehet az állam saját polgáraiért,
hogyan tudják az állampolgárok számá-
ra is követhetôvé tenni a költségve-
tést, és hogyan tehetik hatékonyabbá
annak mûködését. Végsô soron (igaz,
ez letisztult formában csak az amerikai
esetben jelenik meg) arra keresték
a választ: hogyan lehet biztosítani az
állampolgárok számára az általuk
elvárt eredményeket.
A kérdés átfogalmazásával és az ez
alapján elindított reformmal ugyanak-
kor – egyáltalán nem mellékes módon
– rövid távon a költségvetési krízisen
ÉRTÉKELÉS
39
Az
állam értünk
va
n II.
ÉRTÉKELÉS
is úrrá tudtak lenni, hosszabb távon
pedig az átláthatóság és hatékonyság
növelése mellett csökkentették annak
újbóli kialakulása veszélyét.
Intézmények helyett teljesítmények és eredményekfinanszírozása
A bemutatott reformkoncepciók további
közös eleme, hogy a költségvetési
tervezésben szakítottak a bázisszemlélet
és az intézményfinanszírozás koráb-
ban megdönthetetlennek hitt elvével.
A bázis alapú tervezés felfüggesztése a
gyakorlatban lehetôvé tette, hogy
bizonyos programok akár meg is szûn-
jenek, ami a bürokrácia hagyományos
mûködése mellett paranormális
jelenségnek számított. Az intézmény-
finanszírozás felváltása a teljesít-
mény-, illetve eredményszemlélettel
emellett segített leküzdeni az olyan
kormányzati kudarcokat, mint az
egymással versengô ügynökségek közötti
presztízsharcok. A programszemlélet
Franciaországban lehetôvé tette, hogy
bizonyos területeken, így a felsôok-
tatásban több minisztérium lássa el
közösen egyes missziók, illetve progra-
mok felügyeletét, míg Washington
államban olyan, korábban elképzelhe-
tetlen gyakorlatoknak is teret adott,
minthogy a felsôoktatási eredményekért
felelôs csoport pénzeszközöket adjon
át a közoktatási csoportnak saját jól
felfogott érdekébôl.
Politikai konszenzus – valószínûtlen alapokról
Egy harmadik közös eleme a két állam-
háztartási reformnak, hogy mindkettô
a mértékadó politikai erôk konszen-
zusára épült. Ennek hiányában nehéz
lett volna elképzelni, hogy a több
politikai ciklust igénybe vevô állam-
igazgatási átállás végbemehetett volna
a reform felhígulása nélkül (igaz,
azt még a politikai konszenzus megléte
sem garantálta, hogy sikerül majd beve-
zetni és végrehajtani is a reformokat).
A reformok alapvetô elemei (közte
az átláthatóság, hatékonyság, mérhetô-
ség) minden állampolgár számára
intuitíve támogatandó elveknek tûnhet-
tek, ebben az értelemben (és Alain
Lambert kifejezésével élve) tehát a reform
nem volt sem jobb-, sem baloldali.
Az állampolgári racionalitásra, a common
sense-re alapozó koncepciók a média
jóindulatát is elnyerték, míg bizalmat-
lanul elsôsorban az államigazgatási
dolgozók és a szakszervezetek közelítet-
tek hozzá. Az ô ellenállásuk is azon-
ban jobbára inkább passzív maradt, és
idôvel, azaz a reformok értékeinek
felismerésével olyan mértékûre csök-
kent, ami már nem veszélyeztette
a végrehajtást.
40
függelék
Az
állam értünk
va
n II.
FÜGGELÉK
41
42
FÜGGELÉK
A LOLF elfogadásának kronológiája
Az
állam értünk
va
n II.
FÜGGELÉK
43
1998. október
1999. január 27.
1999. február 3.
1999. július 13.
2000. március 16.
2000. július 11.
2000. október 12.
2000. október 19.
2000. december 21.
2001. január 5.
2001. február 8.
2001. június 13.
2001. június 21.
2001. június 28.
2001. július 25.
2001. augusztus 1.
Laurent Fabius kezdeményezésére létrejön aközkiadások hatékonyságát vizsgáló munkacsoport.
Elkészül a bizottság jelentése.
Létrejön az Értékelô és Ellenôrzô Albizottság(MEC), mely idôszakos mûködéssel minden évben„4–5 közpolitikai területet mélységében is áttekint”.
Létrejön az Államreform Tárcaközi Bizottság(CIRE). Az indikátorok kidolgozásának 2000 végéigmeg kell történnie.
Jospin bejelenti, hogy a kormány együtt fogmûködni a parlamenttel egy átláthatóbb és jobbanértékelhetô költségvetés ügyében.
Didier Migaud bemutatja a LOLF törvényjavaslatát.
A CIRE megbeszélésén döntés születik a próbaprogramok elindításáról, valamint azACCORD számviteli rendszer gyorsítottbevezetésérôl.
Megjelenik a Lambert-jelentés.
Az Államtanács (a kormány alkotmányostanácsadó testülete) hozzájárul, hogy a parlamentfelülvizsgálja az 1959-es rendeletet.
Az „ambiciózus és konszenzusos”reformfolyamatot Jacques Chirac köztársaságielnök is támogatásáról biztosítja.
A Nemzetgyûlés elsô olvasatban elfogadja a törvénytervezetet.
A szenátus – bizonyos módosításokkal – elsôolvasatban elfogadja a törvénytervezetet.
A Nemzetgyûlés második olvasatban –módosításokkal – elfogadja a törvénytervezetet.
A szenátus második olvasatban elfogadja a törvénytervezetet.
Az Államtanács 2001/448-as határozatával (két rendelkezés kivételével) alkotmányosnak ítéli a törvényt.
Kihirdetik a 2001. évi 692. törvényt (LOLF).
44
A LOLF bevezetésének kronológiája
2001. november 15.
2001. december 28.
2002. január 16.
2003. január 1.
2003. március 10.
2003. május
2003. június 12.
2003. július 9.
2003. ôsz
2004. január 1.
2004. január 21.
2004. április 28.
A CIRE létrehozza az új modell bevezetésételôkészítô munkacsoportokat.
A 2002-es költségvetési törvényben már megjelenikaz a 19 cikkely, amelyet a LOLF 2002-esbevezetéssel írt elô.
Létrejön az ACCORD országos kompetencia-központ, amely az átállás számviteli-informatikaihátterének megteremtését hivatott segíteni.
Életbe lépnek a LOLF elôzetes költségvetési vitáravonatkozó szabályai.
A gazdasági csúcsminisztériumon belül létrehozzáka Költségvetési Reform Bizottságot (DirectionRéforme budgétaire – DRB). A továbbiakban ez aszervezet határozza meg a LOLF bevezetéséhezszükséges szabályokat, eljárásokat és információsrendszereket. A DRB felel emellett a tárcaköziegyeztetésekért és a LOLF kommunikációjáért.
Nyilvánosságra hozzák az elsô éves jelentést aLOLF-ra történô felkészülésrôl.
A számvevôszék által a LOLF 2002-es évérôlkészített jelentés arra hívja fel a figyelmet, hogy bárvalóban zajlik a felkészülés, az nagyon eltérôszinten van az egyes minisztériumok esetében, és egyértelmûen kimutatható a lemaradás a programok kidolgozásában.
A szenátus pénzügyi bizottságának elnöke, JeanArthuis nyilvánosságra hozza jelentését a LOLFbevezetésérôl. E szerint a reform során eljött az az idôpont, amikor már meg kell hozni a politikaidöntéseket is (azaz meg kell határozni a programokat).
Minden miniszter bemutatja a 2004-es költségvetésitörvénytervezethez elkészített kísérleti programjátvagy akciótervét.
Újabb LOLF-paragrafusok lépnek életbe, melynekkeretében többek között megszûnnek a parafiskálisadók.
A kormány bemutatja a LOLF alapján készített újköltségvetési szerkezetet. Az új tagolás szerint 45misszióból és 149 programból áll a költségvetés.
A Nemzetgyûlés illetékes bizottsága nyilvánosságrahozza megjegyzéseit a kormány által beterjesztettúj költségvetési szerkezettel kapcsolatban. Ebbentöbbek között három új misszióra tesznekjavaslatot.
Az
állam értünk
va
n II.
FÜGGELÉK
45
2004. június 16.
2004. június
2004. november 18.
2005. január 1.
2005. február
2005. március 2.
2005. június
2005. szeptember 16.
2005. ôsz
2005. december 31.
2006. január 1.
A kormány nyilvánosságra hozza az államiköltségvetés új szerkezetére vonatkozó javaslatát,melyben már figyelembe vették a parlament kétháza által tett javaslatokat is. Az új szerkezet szerinta 2006-os költségvetési törvényjavaslatot kellelôször benyújtani, de tájékoztató jelleggel már a 2005-ös tervezetet is el kell készíteni az újszerkezetben is.
Megjelenik a parlament második éves jelentése a LOLF-ról, nyilvánosságra hoznak egyteljesítményértékelési módszertani útmutatót, éskijelölik a missziókért felelôs minisztereket.
Bemutatják az új programok évesteljesítményterveit.
Életbe lép a LOLF összes paragrafusa, amely ígyfelváltja az 1959-es szabályozást.
Megindul a BOP-okhoz kapcsolódó gyakorlatiútmutató terjesztése.
A szenátus pénzügyi bizottsága jelentést hoznyilvánosságra a LOLF teljesítménycéljairól és teljesítményindikátorairól.
Harmadik éves jelentésében a kormány beszámola felkészülés állásáról fél évvel a teljes bevezetéselôtt.
Néhány nappal az elsô új szellemben készítettköltségvetési törvénytervezet benyújtása elôtt Lambert és Migaud átadja a kormánynak a LOLF bevezetésérôl szóló jelentését. Ebben pozitívan értékelik a LOLF fogadtatását, de felhívják a figyelmet az érintettek további együttmûkö-désének szükségességére.
Az elsô LOLF szerint készített költségvetési tervezetvitája és megszavazása.
Egy rendelet létrehozza a gazdaságicsúcsminisztériumon belül az ÁllammodernizációsFôigazgatóságot (Direction générale de lamodernisation de l'Etat – DGME), mellyelpárhuzamosan négy korábbi államreform-szervezet(DMGPSE, DUSA, ADAE, DRB) szûnik meg.
Hatályba lép a 2006. évi költségvetésrôl szólótörvény, az elsô, amely már teljes mértékben a LOLF elôírásai szerint épült fel.
46
A POG felsôoktatási indikátorai
3 . Á B R A
Felsôoktatási végzettségek és bizonyítványok a 18–25 éves korosztályban (százalékban)
12%
10%
8%
6%
4%
2%
0%
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
8,13 8,39 8,61 8,37 7,76 8,03 8,44 8,41 8,85 9,78 10,33 9,94
Az
állam értünk
va
n II.
FÜGGELÉK
47
4 . Á B R A
A tanulmányaikat folytató fôiskolai és egyetemi gólyák aránya (százalékban)
100%
80%
60%
40%
20%
0%
1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2001 2002 2003 2004 2005
84,2 86,2 86,7 86,6 85,6 85,7 84,6 85,9 82,4 83,2 85,6 86,8
1987 2005
48
5 . Á B R A
Diplomák a keresett szakmákban, a felsôfokú képzésben (darab)
1997– 1998– 1999– 2000– 2001– 2002– 2003– 2004–
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Technikumok 2690 2675 2843 3155 3143 4183 4497 4168
Közfinanszírozású négyéves intézmények 3205 3327 3327 3237 3243 3351 3911 3570
1995–1996 2004–2005
10 000
8000
6000
4000
2000
0
Közfinanszírozású négyéves intézmények
Technikumok
Az
állam értünk
va
n II.
FÜGGELÉK
49
6 . Á B R A
A munkaerô-piaci kereslet és kínálat eltérése
2000–2001
100%Várhatókereslet
0%
Eltérés 51,7%
Kínálat 48,3%
50
7 . Á B R A
A munkaadói elvárások teljesülése
1997–1989 1999–2000 2001–2002 2003–2004
100%
0%
77% 83% 81% 85%
1997–1998 77%
1999–2000 83%
2001–2002 81%
2003–2004 85%
8 . Á B R A
Betöltetlen álláshelyekrôl nyilatkozó cégek aránya
1997 1999 2001 2003 2005
100%
0%
78% 64% 60% 51%
1997 1999 2001 2003 2005
78% 64% 60% 45% 51%
45%
D E M O S M A G YA R O R S Z Á G
1054 Budapest,
Alkotmány u. 16. III/14.
+36 1 332 2411
demos@demos.hu
www.demos.hu
T/F
E
W
top related