7.husman andrei-ionut paper
Post on 10-Jul-2016
30 Views
Preview:
TRANSCRIPT
Colecţia de working papers ABC-UL LUMII FINANCIARE
WP nr. 2/2014
Rolul bugetelor locale în cadrul bugetului general consolidat
Huşman Andrei – Ionuţ
Facultatea de Finanţe, Asigurări, Bănci şi
Burse de Valori – A.S.E. Bucureşti, anul
II
husman.andrei@yahoo.com
Coordonatorul lucrării
Lect. univ. dr. Lazăr Paula
Rezumat. Bugetul local este un instrument de politică financiar-bugetară prin care statul
intervine în economia de la nivelul colectivităţilor locale având totodată impact şi asupra
rezultatului bugetului general consolidat. În contextul în care rolul şi impactul bugetelor
locale asupra economiei atât la nivel european cât şi naţional sunt într-o continuă creştere,
prin prisma proceselor de descentralizare tot mai intens dezbătute şi aplicate, lucrarea de
faţă îşi propune să analizeze şi să evidenţieze importanţa bugetelor locale în cadrul bugetelor
generale consolidate atât la nivel european cât şi naţional. Astfel sunt cuprinse în lucrare un
capitol de noţiuni teoretice referitoare la bugetul general consolidat cât şi la bugetele locale
şi două capitole de analiză la nivel european şi la nivelul României. Noţiunile teoretice
propun caracterizarea celor două concepte avute în discuţie, iar partea de analiză are ca şi
scop urmărirea tendinţelor ce au avut loc în ultimii ani şi stabilirea unor cauze pentru
acestea.
Cuvinte – cheie: buget, consolidare, descentralizare, transferuri, administraţie publică locală
Clasificare JEL: H72.
Clasificare REL: 13F, 13G.
1. Introducere
Teoria finanţelor publice sugerează ca luarea deciziilor ar trebui să aibă loc la cele mai
joase nivele de guvernare şi să se refere la scopurile eficienţei alocative, la reflectarea
economiei de scară şi la revărsarea de cost – beneficiu. Procesul decizional descentralizat
măreşte posibilităţile participării locale la dezvoltare. Descentralizarea fiscală poate contribui
la o furnizare mai eficientă de servicii prin punerea mai bună de acord a cheltuielilor cu
priorităţile şi preferinţele locale.
Nu există ţară în care să nu aibă loc transferuri ale statului către bugetele locale, deşi
dimensiunea şi scopul acestor subvenţii diferă de la o ţară la alta. Cantitatea şi reglementarea
transferului depinde de distribuirea responsabilităţilor în rândul nivelelor de guvernare şi de
alte surse de venit ale administraţiilor locale.
Astfel se pune problema rolului bugetelor locale în cadrul bugetului general
consolidat, pentru a putea reflecta eficacitatea cu care administraţiile publice locale îşi
construiesc bugetele şi sustenabilitatea proprie a cheltuielilor bugetare locale, dar şi cum este
afectat bugetul general consolidat de acţiunile administraţiilor publice locale.
Huș man Andrei-Ionuț
Rolul bugetelor locale în cadrul bugetului general consolidat
Rolul şi importanţa bugetelor locale cresc pe măsură ce procesele de descentralizare de
la nivelul statelor, fie ele la nivel european sau mondial, se intensifică.1)
Procesul de
descentralizare – presupune transferul puterii de decizie şi administrare de la nivel central la
nivel local, va crea, cel puţin la nivel teoretic, discrepanţe în ceea ce priveşte gradele de
dezvoltare ale regiunilor – cu cât nivelul veniturilor colectate de către o regiune va fi mai
ridicat şi eficienţa utilizării acestor resurse va fi mai mare cu atât mai dezvoltată va fi regiunea
respectivă. Astfel, procesul de descentralizare va crea o concurenţa între regiuni2)
şi de aceea,
acest proces este unul de durată şi care implică o multitudine de componente de ordin politic,
tehnic, administrativ şi fiscal. La nivel naţional, colectivităţile locale au dreptul, în
conformitate cu legislaţia în vigoare3)
să majoreze impozitele şi taxele locale cu maximum
20% faţă de prevederile legale şi totodată pot acorda bonificaţii de până la 10%, dar doar în
cazul în care plata se realizează integral, în avans până la expirarea primului termen de plată
(31 martie).
La nivel naţional, cel mai recent studiu4)
cu privire la noţiunea de descentralizare
evidenţia un paradox. Astfel, pe de o parte respondenţii de la nivelul autorităţilor locale erau
nemulţumiţi de limitarea puterii de decizie cu privire la modalitatea de determinare a
impozitelor şi taxelor locale iar, pe de altă parte, respondenţii din mediul de afaceri erau
nemulţumiţi de libertatea de decizie de care se bucură autorităţile locale vis-a-vis de procentul
de majorare a impozitelor şi taxelor locale (pentru persoanele juridice care colaborează cu un
număr ridicat de autorităţi locale cum sunt de exemplu agenţii economici din domeniul bancar
sau petrolier). Mai mult, în continuare resursele bugetului local sunt suplimentate prin
transferuri de la nivelul bugetului de stat, indiferent de gradul de dezvoltare şi/sau
descentralizare al statului, apărând astfel conexiunea dintre cele mai mari şi importante
elemente componente ale bugetului general consolidat.
În acest context vast şi pentru o mai bună înţelegere a modalităţii de realizare a
echilibrului la nivelul unui stat apare necesitatea înţelegerii rolului şi importanţei bugetelor
locale în cadrul bugetului general consolidat.
Cercetarea realizată în cadrul prezentei lucrări porneşte de la prezentarea detaliată a
conceptelor de bază (buget general consolidat, buget de stat, buget local, transferuri
consolidabile) şi continuă cu o analiză sintetică detaliată a poziţiei, rolului şi importanţei
bugetelor locale în cadrul bugetelor generale consolidate atât la nivel european cât şi naţional.
Pentru realizarea analizei s-au prelucrat în Excel datele necesare oferite de Eurostat şi
de Ministerul Finanţelor Publice, pentru ca mai apoi să fie inserate în cadrul proiectului.
Prin analiza critică realizată, cercetarea întreprinsă surprinde gradul de dependenţă al
bugetelor locale faţă de bugetul general consolidat/bugetul de stat la nivel naţional, în
contextul unui proces de descentralizare intens dezbătut şi a cărei aplicabilitate se doreşte a fi
cât mai eficientă. Mai mult, în cadrul prezentei lucrări se evidenţiază evoluţia bugetelor locale
şi se realizează corelaţia acestei evoluţii cu gradul de descentralizare al statelor analizate (la
nivel european – statele membre ale Uniunii Europene pe perioada 2008-2012 şi la nivel
naţional, analiza este realizată pe perioada 2006-2013).
2. Bugetul general consolidat
Bugetul reprezintă una dintre cele mai importante instrumente administrative
utilizabile de către autorităţi, întrucât serveşte ca plan de acţiune pentru atingerea obiectivelor
stabilite, ca standard de măsurare a performanţei, şi în cele din urmă poate deveni un
dispozitiv pentru a face faţă unor situaţii negative previzionate.
Conform definiţiei regăsite în Legea nr. 500 din 11 iulie 2002 privind finanţele
publice, bugetul reprezintă documentul prin care sunt prevăzute şi aprobate în fiecare an
Colecț ia de working papers ABC-UL LUMII FINANCIARE
WP nr. 2/2014
107
veniturile şi cheltuielile sau, după caz, numai cheltuielile, în funcţie de sistemul de finanţare a
instituţiilor publice.
Pornind de la conţinutul legii amintite anterior, se desprinde faptul că, în România
resursele financiare publice se constituie şi se gestionează printr-un sistem unitar de bugete, şi
anume:
Buget de stat
Bugetul asigurărilor sociale de stat
Bugetele locale
Bugetele fondurilor speciale
Bugetul Trezorerie Statului
Bugetele altor instituţii cu caracter autonom
Bugetele instituţiilor publice finanţate integral sau parţial de la bugetul de stat
şi bugetele fondurilor speciale
Bugetul instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii
Bugetele fondurilor provenite din credite externe
Bugetele fondurilor externe nerambursabile
Aceste bugete pot fi grupate în două moduri:
Bugetul public naţional, format din bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale
de stat şi bugetele locale.
Bugetul general consolidat, format din ansamblul bugetelor componente ale
sistemului bugetar, agregate şi consolidate pentru a forma un întreg.5)
În continuare se vor avea în vedere caracteristicile bugetului general consolidat.
Dimensionarea corectă a efortului financiar public, precum şi identificarea situaţiilor
de echilibru sau dezechilibru între resursele publice şi nevoile colectivităţii reprezintă o parte
dintre argumentele referitoare la importanţa problematicii privind consolidarea bugetară.
Consolidarea bugetară este procesul de eliminare a operaţiunilor dintre elementele
componente ale sistemului unitar de bugete, în vederea evitării dublei evidenţieri a acestora.
Pe baza procesului de consolidare bugetară, se determină efortul financiar public, precum şi
identificarea situaţiilor de echilibru sau dezechilibru între resurse şi necesităţile acoperite şi,
deci, dimensionarea datoriei publice.
Pentru dimensionarea corectă a deficitului/surplusului bugetar, se determină
cheltuielile/veniturile bugetare consolidate, prin eliminarea transferurilor provenite de la alte
bugete.6)
Trebuie realizată o distincţie privind transferurile, întrucât există transferuri
consolidabile şi transferuri neconsolidabile.
Transferurile neconsolidabile sunt transferuri adresate direct beneficiarilor de servicii
publice, sume ce nu se întorc în sistemul bugetar, decât cel mult, de o manieră indirectă, prin
intermediul creşterii cererii interne, dar în ciclul următor al activităţii economice. Principalele
transferuri neconsolidabile sunt:
Bursele alocate elevilor şi studenţilor
Alocaţia de stat pentru copii
Pensiile de asigurări sociale
Programe de sănătate etc.
Transferurile consolidabile în cadrul bugetului general se realizează astfel: din
veniturile constituite la nivelul unui buget (în general cel de stat) se transferă sume pentru
finanţarea unor activităţi sau servicii, finanţare realizată din alte bugete (de exemplu din
bugete locale sau din bugetul asigurărilor sociale de stat). Aceste sume reprezintă cheltuieli
pentru cel dintâi buget (cheltuieli curente) şi venituri pentru celelalte (venituri din transferuri
Huș man Andrei-Ionuț
Rolul bugetelor locale în cadrul bugetului general consolidat
de la alte bugete), ceea ce înseamnă că, la realizarea unei consolidări (agregări a bugetelor şi
fondurilor publice) vor trebui eliminate.7)
Transferurile consolidabile dintre bugete pot apărea în următoarele sensuri:
De la bugetul de stat către:
Bugetele locale (pentru amenajarea drumurilor judeţene şi comunale, pentru
alimentarea cu apă a satelor, pentru construcţii de locuinţe)
Bugetul asigurărilor sociale de stat
Bugetul asigurărilor pentru şomaj
Bugetul fondului naţional unic de asigurări sociale de sănătate
De la bugetele locale către alte bugete locale
De la bugetul asigurărilor sociale de stat către bugetul fondului naţional unic de
asigurări sociale de sănătate
De la bugetul asigurărilor sociale pentru şomaj către:
Bugetul asigurărilor sociale de stat
Bugetul fondului de asigurări sociale de sănătate
Bugetele locale
Având în vedere importanţa bugetului general consolidat, acesta îndeplineşte mai
multe roluri: alocativ, ce reflectă – pe partea de cheltuieli – modul de alocare a resurselor
fiecărui an bugetar; cel redistributiv care, rezultă din faptul că bugetul este un instrument cu
ajutorul căruia se redistribuie o parte din PIB prin intermediul impozitelor şi taxelor, precum
şi prin intermediul cheltuielilor; iar nu în cele din urmă, bugetul general consolidat poate regla
viaţa economică, rol ce decurge din faptul că, datorită acestuia ca instrument cu putere de
lege, se poate acţiona asupra economiei stimulând sau frânând o anumită activitate.8)
3. Bugetul local
Pentru o mai bună înţelegere a conceptului de buget local, trebuie avut în
vedere mai întâi ceea ce simbolizează o unitate administrativ-teritorială, iar conform Legii nr.
351 din 6 iulie 2001 privind aprobarea Planului de amenajare a teritoriului naţional, unităţile
administrativ-teritoriale sunt comunele, oraşele şi judeţele; unităţile administrativ-teritoriale
de bază sunt oraşele şi comunele care cuprind una sau mai multe localităţi. Aducând o
completare, lucrarea “Finanţe publice” – coordonator Văcărel Iulian, caracterizează
comunităţile locale ca fiind colectivităţi umane, delimitate teritorial din punct de vedere
politic şi administrativ, care au autorităţi publice diferite de cele ale statului.
Bugetul local reprezintă bugetul unităţilor administrativ-teritoriale. Legea nr. 273 din
29 iunie 2006 privind finanţele publice locale reglementează elaborarea următoarelor bugete:
bugetelor locale ale comunelor, oraşelor, municipiilor, sectoarelor municipiului
Bucureşti, judeţelor şi municipiului Bucureşti;
bugetelor instituţiilor publice finanţate integral sau parţial din bugetele locale,
după caz;
bugetelor instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii;
bugetului împrumuturilor externe şi interne, pentru care rambursarea, plata
dobânzilor, comisioanelor, spezelor şi a altor costuri se asigură din bugetele locale şi care
provin din: împrumuturi externe contractate de stat şi subîmprumutate autorităţilor
administraţiei publice locale şi/sau agenţilor economici şi serviciilor publice din subordinea
acestora; împrumuturi contractate de autorităţile administraţiei publice locale şi garantate de
stat; împrumuturi externe şi/sau interne contractate sau garantate de autorităţile administraţiei
publice locale;
bugetului fondurilor externe nerambursabile.
Colecț ia de working papers ABC-UL LUMII FINANCIARE
WP nr. 2/2014
109
Veniturile şi cheltuielile bugetelor prevăzute anterior, cumulate la nivelul
unităţii/subdiviziunii administrativ-teritoriale, alcătuiesc bugetul general al
unităţii/subdiviziunii administrativ-teritoriale care, după consolidare, prin eliminarea
transferurilor de sume dintre bugete, va reflecta dimensiunea efortului financiar public, în anul
respectiv, în unitatea/subdiviziunea administrativ-teritorială şi starea de echilibru sau
dezechilibru.9)
Veniturile bugetare locale se constituie din:
venituri proprii, formate din: impozite, taxe, contribuţii, alte vărsăminte, alte
venituri şi cote defalcate din impozitul pe venit;
sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat;
subvenţii primite de la bugetul de stat şi de la alte bugete;
donaţii şi sponsorizări;
sume primite de la Uniunea Europeană şi/sau alţi donatori în contul plăţilor
efectuate şi prefinanţări.
Fundamentarea veniturilor proprii ale bugetelor locale se bazează pe constatarea,
evaluarea şi inventarierea materiei impozabile şi a bazei de impozitare în funcţie de care se
calculează impozitele şi taxele aferente, evaluarea serviciilor prestate şi a veniturilor obţinute
din acestea, precum şi pe alte elemente specifice, în scopul evaluării corecte a veniturilor.
Donaţiile şi sponsorizările se cuprind, prin rectificare bugetară locală, în bugetul de venituri şi
cheltuieli numai după încasarea lor.
În structura bugetelor locale există două secţiuni atât pe partea de venituri, cât şi pe
partea de cheltuieli, acestea sunt secţiunea de funcţionare şi cea de dezvoltare.
Conform Legii nr. 273 din 29 iunie 2006 privind finanţele publice locale, secţiunea de
funcţionare este partea de bază, obligatorie, a bugetelor locale, cu excepţia bugetelor
fondurilor externe nerambursabile şi a bugetelor împrumuturilor externe şi interne, care
cuprinde veniturile necesare finanţării cheltuielilor curente pentru realizarea competenţelor
stabilite prin lege, precum şi cheltuielile curente respective, în timp ce secţiunea de dezvoltare
este partea complementară a bugetelor locale, cu excepţia bugetelor fondurilor externe
nerambursabile, care cuprinde veniturile şi cheltuielile de capital aferente implementării
politicilor de dezvoltare la nivel naţional, regional, judeţean, zonal sau local, după caz.
Pentru a evidenţia mai bine diferenţele dintre cele două secţiuni, în tabelele nr.1 şi nr.
2 sunt prezentate veniturile şi cheltuielile secţiunii de funcţionare, respectiv a celei de
dezvoltare.
Huș man Andrei-Ionuț
Rolul bugetelor locale în cadrul bugetului general consolidat
Tabel nr. 1: Veniturile şi cheltuielile secţiunii de funcţionare a bugetelor locale
Veniturile secţiunii de funcţionare Cheltuielile secţiunii de funcţionare
venituri proprii, cu excepţia veniturilor din
valorificarea unor bunuri, sumelor reprezentând
amortizarea mijloacelor fixe şi a sumelor aferente
depozitelor speciale pentru construcţia de locuinţe;
venituri proprii ale instituţiilor publice locale
finanţate integral sau parţial din venituri proprii;
subvenţii pentru finanţarea cheltuielilor curente;
sume defalcate din unele venituri ale bugetului
de stat pentru finanţarea cheltuielilor curente;
venituri din împrumuturi acordate instituţiilor şi
serviciilor publice locale sau activităţilor finanţate
integral din venituri proprii;
vărsăminte din secţiunea de funcţionare pentru
finanţarea secţiunii de dezvoltare, care se reflectă cu
valoare negativă.
cheltuieli de personal;
bunuri şi servicii;
dobânzi;
subvenţii;
transferuri curente între
unităţile administraţiei publice;
alte transferuri pentru
cheltuieli curente;
asistenţă socială;
rambursări de credite;
alte cheltuieli;
împrumuturi pentru instituţii
şi servicii publice locale sau
activităţi finanţate integral din
venituri proprii. Sursa: Legea nr. 273 din 29 iunie 2006 privind finanţele publice, art.2
Tabel nr. 2: Veniturile şi cheltuielile secţiunii de dezvoltare a bugetelor locale
Veniturile secţiunii de dezvoltare Cheltuielile secţiunii de dezvoltare
vărsăminte din secţiunea de funcţionare
sume realizate din valorificarea unor
bunuri, sume reprezentând amortizarea
mijloacelor fixe şi sume aferente depozitelor
speciale pentru construcţia de locuinţe
subvenţii pentru cheltuieli de capital;
sume defalcate din unele venituri ale
bugetului de stat pentru finanţarea cheltuielilor
de capital
sume primite de la Uniunea Europeană
şi/sau alţi donatori în contul plăţilor efectuate şi
prefinanţări
cheltuieli de capital
proiecte cu finanţare din fonduri
externe nerambursabile de postaderare
transferuri pentru cheltuieli de
capital
alte transferuri interne pentru
cheltuieli de capital
rambursarea împrumuturilor
contractate pentru implementarea
proiectelor cu finanţare externă
nerambursabilă de postaderare, prevăzută
a fi realizată din sumele rambursate Sursa: Legea nr. 273 din 29 iunie 2006 privind finanţele publice, art.2
După cum s-a menţionat anterior, în cadrul bugetelor au loc anumite transferuri, astfel
că, potrivit prevederilor Legii bugetului de stat, la definitivarea şi aprobarea bugetelor locale,
se vor avea în vedere şi sumele defalcate din Taxa pe Valoare Adăugată şi sumele defalcate
din impozitul pe venit ale bugetului de stat.
În ceea ce priveşte cotele din impozitul pe venit, statul încasează acest impozit care, se
constituie mai apoi în bugetul de stat; însă din acest impozit încasat se alocă lunar la nivelul
fiecărei unităţi administrativ-teritoriale o anumită cotă, excepţie face impozitul pe veniturile
din pensii. Cotele sunt următoarele:
41,75% la bugetele locale ale comunelor, oraşelor şi municipiilor pe al căror
teritoriu îşi desfăşoară activitatea plătitorii de impozit pe venit;
11,25% la bugetul local al judeţului;
Colecț ia de working papers ABC-UL LUMII FINANCIARE
WP nr. 2/2014
111
18,5% într-un cont distinct, deschis pe seama direcţiei generale a finanţelor
publice judeţene la trezoreria municipiului reşedinţă de judeţ, pentru echilibrarea bugetelor
locale ale comunelor, ale oraşelor şi ale municipiilor, precum şi a bugetului local al judeţului.
Cotele amintite se alocă din impozitul colectat luna anterioară, până cel târziu la data
de 8 a lunii în curs.
În situaţii deosebite, prin legea bugetului de stat, cotele defalcate din impozitul pe
venit pot fi majorate.
Operaţiunile de virare la bugetele locale a cotelor cuvenite din impozitul pe venit se
efectuează de Ministerul Finanţelor Publice, prin direcţiile generale ale finanţelor publice
judeţene, respectiv a Direcţiei Generale a Finanţelor Publice a Municipiului Bucureşti.10)
Cât despre sumele defalcate din TVA pentru bugetele locale, ele se alocă pentru:
finanţarea cheltuielilor descentralizate la nivelul judeţelor;
finanţarea cheltuielilor descentralizate la nivelul comunelor, oraşelor,
municipiilor, sectoarelor şi municipiului Bucureşti;
finanţarea cheltuielilor privind drumurile judeţene şi comunale, in funcţie de
lungimea şi starea tehnică a acestora;
echilibrarea bugetelor locale ale comunelor, oraşelor, municipiilor si judeţelor
care se repartizează pe unităţi administrativ-teritoriale potrivit prevederilor art. 33 din Legea
nr. 273/2006;
Şi la nivelul unei unităţi administrativ-teritoriale se realizează investiţii, iar aceste
cheltuieli, cât şi alte cheltuieli de investiţii finanţate din fonduri publice locale se cuprind în
proiectele de buget, în baza programului de investiţii publice al fiecărei unităţi administrativ-
teritoriale, întocmit de ordonatorii principali de credite, care se prezintă şi în secţiunea de
dezvoltare, ca anexă la bugetul iniţial şi, respectiv, rectificat, şi se aprobă de autorităţile
deliberative.
Pot fi cuprinse în programul de investiţii publice numai acele obiective de investiţii
pentru care sunt asigurate integral surse de finanţare prin proiectul de buget multianual.
La fel ca în cazul bugetului de stat, şi la nivel local există un proces bugetar, de altfel,
derularea procesului bugetar local este strâns legată de cea a procesului bugetar al bugetului
de stat. Autorităţile administraţiei publice locale, cu responsabilităţi în elaborarea şi aprobarea
bugetelor locale, se împart în două categorii:
Autorităţi deliberative: consiliile locale, consiliile judeţene şi Consiliul General
al Municipiului Bucureşti;
Autorităţi executive: primarii, preşedinţii consiliilor judeţene, primarul general
al Municipiului Bucureşti. Autorităţile executive sunt şi ordonatorii principali de credite ai
bugetelor locale.11)
În procesul execuţiei bugetare, cheltuielile bugetare parcurg următoarele faze:
Angajament Lichidare Ordonanţare Plată
Execuţia bugetară la oraşe, municipii, sectoarele municipiului Bucureşti, judeţe şi
municipiul Bucureşti se bazează pe principiul separării atribuţiilor persoanelor care au
calitatea de ordonator de credite de atribuţiile persoanelor care au calitatea de contabil.
Operaţiunile specifice angajării, lichidării şi ordonanţării cheltuielilor sunt în
competenţa ordonatorilor de credite şi se efectuează pe baza avizelor compartimentelor de
specialitate ale instituţiilor publice.
Plata cheltuielilor este asigurată de şeful compartimentului financiar-contabil, în limita
fondurilor disponibile.
Huș man Andrei-Ionuț
Rolul bugetelor locale în cadrul bugetului general consolidat
Instrumentele de plată trebuie să fie însoţite de documentele justificative. Aceste
documente trebuie să certifice exactitatea sumelor de plată, recepţia bunurilor, executarea
serviciilor şi altele asemenea, conform angajamentelor legale încheiate. Instrumentele de plată
se semnează de către contabil şi şeful compartimentului financiar-contabil.
Efectuarea plăţilor, în limita creditelor bugetare aprobate, se face numai pe bază de
acte justificative, întocmite în conformitate cu dispoziţiile legale, şi numai după ce acestea au
fost angajate, lichidate şi ordonanţate.12)
Figura nr. 1 prezintă principalele competenţe şi responsabilităţi ale autorităţilor
competente în procesul bugetar local.
Figura nr. 1: Componenţe şi responsabilităţi în procesul bugetar local
Sursa: Tatiana Moşteanu, Buget şi trezorerie publică, Ed. Universitară Bucureşti 2004, pag.111
4. Analiza bugetelor locale în cadrul bugetului general consolidat la nivel european
În contextul perioadei de criză economică manifestată în ultimii ani, ţările europene au
fost nevoite să ajusteze comportamentul bugetelor locale în cadrul bugetelor generale
consolidate, pentru a putea face faţă efectelor crizei, de aceea este necesară studierea nivelului
cheltuielilor cât şi a veniturilor bugetelor locale raportate la nivelul bugetelor generale
consolidate.
Figura nr. 2 prezintă ponderile cheltuielilor bugetelor locale în raport cu cheltuielile
bugetului general consolidat. Astfel că, media acestora la nivel european este de aproximativ
23% , înregistrându-se o uşoară scădere în anul 2010, probabil cel mai afectat de criză, însă
tendinţa este una crescătoare.
Ani 2008 2009 2010 2011 2012
Media 23.60 % 23.50 % 23.15 % 23.22 % 23.36 %
AUTORITĂŢI
DELIBERATIVE
consiliile locale
consiliile judeţene
Consiliul General al
Municipiului Bucureşti
aproba bugetul local
aprobă contul anual de execuţie a
bugetului
aprobă împrumuturile contractate de
administraţia locală
stabilesc impozitele şi taxele locale
AUTORITĂŢI
EXECUTIVE
primarii
preşedinţii consiliilor
judeţene
primarul general al
Municipiului Bucureşti.
întocmesc proiectul de buget
elaborează prognoza pe următorii 3
ani
întocmesc programul de investiţii
publice
întocmesc contul anual de execuț ie
a bugetului
Ordonatori principali de credite
Colecț ia de working papers ABC-UL LUMII FINANCIARE
WP nr. 2/2014
113
Figura nr. 2 : Ponderea cheltuielilor bugetelor locale în cheltuielile bugetelor generale
consolidate la nivel european 2008-2012
Sursa: http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/submitViewTableAction.do, prelucrări proprii
Se remarcă faptul că ţările nordice (Danemarca, Suedia, Finlanda, Norvegia) puternic
descentralizate înregistrează ponderi peste media ţărilor europene, ajungând chiar şi la peste
60% în cazul Danemarcei. În schimb ţările sudice (Malta, Cipru, Grecia), în care
descentralizarea este foarte slabă, ponderile sunt sub nivelul mediu, ajungând şi la sub 2%
(cazul Maltei).
Acelaşi lucru se întâmplă şi în cazul veniturilor. Media la nivel european se situează în
jurul a 24%.
Ani 2008 2009 2010 2011 2012
Media 23.73 % 25.53 % 25.26 % 24.55 % 24.19 %
0,00 %
10,00 %
20,00 %
30,00 %
40,00 %
50,00 %
60,00 %
70,00 %
80,00 %
Un
iun
ea E
uro
pea
nă
(28 ţ
ări)
Un
iun
ea E
uro
pea
nă
(27 ţ
ări)
Un
iun
ea E
uro
pea
nă
(25 ţ
ări)
Un
iun
ea E
uro
pea
nă
(15 ţ
ări)
Zo
na
EU
RO
(E
A11-2
000,…
Zo
na
EU
RO
(1
7 ţ
ări)
Zo
na
EU
RO
(16
ţăr
i)
Zo
na
EU
RO
(15
ţăr
i)
Zo
na
EU
RO
(13
ţăr
i)
Zo
na
EU
RO
(12
ţăr
i)
Zo
na
EU
RO
(11
ţăr
i)
Bel
gia
Bulg
aria
Ceh
ia
Dan
emar
ca
Ger
man
ia
Est
onia
Irla
nda
Gre
cia
Sp
ania
Fra
nţa
Cro
aţia
Ital
ia
Cip
ru
Let
onia
Lit
uan
ia
Luxem
bu
rg
Ungar
ia
Mal
ta
Ola
nd
a
Aust
ria
Po
lonia
Po
rtug
alia
Rom
ânia
Slo
ven
ia
Slo
vac
ia
Fin
landa
Su
edia
Mar
ea B
rita
nie
Isla
nd
a
Norv
egia
Elv
eţia
2008 2009 20102011 2012
Huș man Andrei-Ionuț
Rolul bugetelor locale în cadrul bugetului general consolidat
Figura nr. 3 : Ponderea veniturilor bugetelor locale în veniturile bugetelor generale
consolidate la nivel european 2008-2012
Sursa: http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/submitViewTableAction.do, prelucrări proprii
4.1. Analiza cheltuielilor bugetelor locale la nivel european
Unităţile administrativ-teritoriale gestionează o parte semnificativă a cheltuielilor de
capital din cadrul bugetului general consolidat.
În medie în cele 27 de ţări ale Uniunii Europene, cota deţinută de unităţile
administrativ-teritoriale este de aproape două treimi din formarea brută de capital publică
totală (măsurată prin valoarea totală a formării brute de capital fix, variaţia stocurilor şi
achiziţii din care se scad cedările de obiecte de valoare.). Deci, în perioada de recesiune
economică capacitatea autorităţilor locale de a finanţa şi de a implementa investiţii de capital
este critică. Ele pot contribui la redresarea economică prin menţinerea nivelului de investiţii
publice şi lansarea de noi proiecte atunci când investiţiile private sunt încetinite. Cu toate
acestea, autorităţile locale sunt într-o proporţie destul de mare dependente de resurse externe,
cum ar fi subvenţiile şi transferurile de la bugetul de stat, lucru care face din investiţiile de
capital o ţintă uşoară a restricţiilor şi, prin urmare un element destul de vulnerabil al bugetul
public.
Cheltuielile locale de capital sunt în strânsă legătură cu nivelul de descentralizare
fiscală. În ţările mai descentralizate ponderea cheltuielilor de capital ale unităţilor
administrativ teritoriale este cu mult peste media UE, în timp ce în ţările cu un nivel mai
scăzut de descentralizare fiscală, ponderea este mai mică (sub medie). Există excepţii, în ţările
cu investiţii mari de capital: în ţările mai puţin descentralizate, cum ar fi Letonia, Irlanda,
Slovacia sau în cazul în care cheltuielile locale de capital sunt finanţate în principal prin
fondurile structurale ale UE, în Italia şi Franţa, descentralizarea explică parţial nivelul ridicat
al cheltuielilor locale de capital.
0,00 %10,00 %20,00 %30,00 %40,00 %50,00 %60,00 %70,00 %80,00 %
Uniu
nea
Eu
ropea
nă
(28 ţ
ări)
Uniu
nea
Eu
ropea
nă
(27 ţ
ări)
Uniu
nea
Eu
ropea
nă
(25 ţ
ări)
Uniu
nea
Eu
ropea
nă
(15 ţ
ări)
Zona
EU
RO
(E
A11-…
Zona
EU
RO
(17
ţăr
i)
Zona
EU
RO
(16
ţăr
i)
Zona
EU
RO
(15
ţăr
i)
Zona
EU
RO
(13
ţăr
i)
Zona
EU
RO
(12
ţăr
i)
Zona
EU
RO
(11
ţăr
i)
Bel
gia
Bu
lgar
ia
Ceh
ia
Dan
emar
ca
Ger
man
ia
Est
onia
Irla
nda
Gre
cia
Span
ia
Fra
nţa
Cro
aţia
Ital
ia
Cip
ru
Let
on
ia
Lit
uan
ia
Luxem
bu
rg
Ung
aria
Mal
ta
Ola
nda
Aust
ria
Polo
nia
Port
ugal
ia
Ro
mân
ia
Slo
ven
ia
Slo
vac
ia
Fin
land
a
Sued
ia
Mar
ea B
rita
nie
Isla
nda
Norv
egia
Elv
eţia
2008 2009 2010
2011 2012
Colecț ia de working papers ABC-UL LUMII FINANCIARE
WP nr. 2/2014
115
Figura nr. 4: Ponderea cheltuielilor de capital ale unităţilor administrativ teritoriale în cadrul
bugetului general 2009-2010
Sursa: http://www.ccre.org/docs/Local_Government_in_critical_times.EN.pdf, pag. 88
Recesiunea economică a afectat bugetele locale cu o oarecare întârziere: cota unităţilor
administrativ-teritoriale în totalul cheltuielilor generale de capital ale statului a fost de 65,5 %
în 2009, dar a început să scadă anul următor (63 %). Acest interval de timp a fost cauzat
parţial de programele de stimulare economică în ţările mai dezvoltate ale Europei şi în parte
de o mai bună capacitate de absorbţie locală a fondurilor UE. Se pare că până în 2010, al
treilea an al crizei economice, aceste resurse s-au diminuat şi, de asemenea, tendinţa generală
de centralizare a făcut ca administraţiilor locale să fie mai puţin semnificative în ceea ce
priveşte investiţiile de capital din sectorul public (de exemplu, Portugalia, Bulgaria,
Danemarca, Grecia, Estonia).
În ţările UE-27, cheltuielile de capital ale administraţiilor locale au scăzut cu 10,5% în
anul 2010 faţă de anul precedent (Figura nr. 5). Doar şase ţări au fost în măsură să crească
formarea brută de capital locală: printre acestea cinci dintre ele sunt state devenite recent
membre, care beneficiază în principal din granturi UE (Lituania, Ungaria, Slovacia, România,
Polonia). Restul ţărilor, au menţinut cheltuielile de capital la acelaşi nivel sau chiar le-au
scăzut. În afară de ţările mai puţin descentralizate (Malta, Bulgaria, Cipru), majoritatea au fost
lovite de criză, mai ales ţări precum Grecia, Portugalia, Spania şi Italia.
Deci, spre deosebire de tendinţele favorabile din anul 2009, când investiţiile locale de
capital au crescut cu 11,8 % în ţările din UE-27, anul următor a adus schimbări drastice.
Încetinirea creşterii economice a afectat autorităţile locale, cu o întârziere de un an. Pentru a
putea face faţă, acestea au trebuit să taie din toate veniturile lor, pentru a putea echilibra
bugetele actuale mai întâi.
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
Bel
gia
Au
stri
a
Ger
man
ia
Leto
nia
Ital
ia
Fran
ța
Ola
nd
a
Irla
nd
a
Co
reea
S
Fin
lan
da
Dan
emar
ca
EU 2
7
No
rveg
ia
Slo
ven
ia
Po
lon
ia
Un
gari
a
Ceh
ia
Elveția
Litu
ania
Ger
man
ia
Isla
nd
a
Român
ia
Po
rtu
galia
Luxe
mb
urg
Bu
lgar
ia
Esto
nia
Gre
cia
Cip
ru
Mal
ta
65,5
63,3
▪2009 ▫2010 ● cheltuielile locale % din PIB
Huș man Andrei-Ionuț
Rolul bugetelor locale în cadrul bugetului general consolidat
Figura nr. 5: Modificări în formarea brută de capital ale unităţilor administrativ-teritoriale (%
faţă de anul anterior)
Sursa: http://www.ccre.org/docs/Local_Government_in_critical_times.EN.pdf, pag. 89
4.2. Analiza veniturilor bugetelor locale la nivel european
La jumătatea anului 2011, avem pentru prima dată oportunitatea de a privi înapoi la
toţi cei trei ani ai crizei economice (2008-2010) şi să evaluăm efectele acesteia asupra
bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale în Europa. Este important să fim în măsură să
diferenţiem nu numai ţările sau grupurile de ţări, ci şi cele două perioade ale crizei, (tendinţele
bugetare din 2009/2008, faţă de 2010/2009).
Vom observa că debutul crizei şi mai ales impactul acesteia asupra bugetelor publice
au avut loc la momente diferite în ţările europene cu decalaje semnificative de timp între ele.
Înainte de criză, pentru o perioada îndelungată de timp, bugetele locale şi regionale au
înregistrat creşteri în aproape fiecare ţară, precum şi în toate sursele principale de venituri, cu
o rata de creştere mai mare decât a PIB-ului. Previziunile încorporate în bugetele multianuale
au arătat că această tendinţă va continua.
Expansiunea economică a determinat localităţile şi regiunile să fie mai încrezătoare
având tendinţa de a urma trendul crescător prin bazarea pe surse de venit direct legate de
ciclul de afaceri (pozitiv). Acest lucru a condus de multe ori municipalităţile la acumularea de
datorii cu potenţial nesustenabil de îndatorare.
Toţi aceşti factori au condus la reacţii politice divergente la criză în măsura în care
autorităţile locale sunt vizate să fie protejate de către guvernele centrale împotriva celor mai
grave efecte ale bugetelor în scădere, dar şi să-şi asume o sarcină disproporţionată în criză.
Acest lucru este de înţeles, precum şi atenţia politică acordată pentru cheltuielile locale nu este
aceeaşi în ţările în care autorităţile locale nu asigură servicii sociale esenţiale.
Figurile 6 şi 7 reunesc ambele etape ale crizei: modificările în termeni nominali
ajustate cu inflaţia, reprezentate separat (Figura 6) şi schimbările în termeni reali (Figura 7).
O analiză mai atentă a tendinţelor arată că:
• în majoritatea ţărilor europene, bugetele locale au suferit o reducere în termeni reali
în perioada 2008-2010 (de exemplu, luând în considerare rata inflaţiei);
Litu
ania
Un
gari
a
Co
reea
S
No
rveg
ia
Român
ia
Po
lon
ia
Bel
gia
Au
stri
a
Ger
man
ia
Fin
lan
da
Leto
nia
Ola
nd
a
Irla
nd
a
Fran
ța
EU 2
7
Ceh
ia
Luxe
mb
urg
Cip
ru
Ital
ia
Span
ia
Isla
nd
a
Po
rtu
galia
Bu
lgar
ia
Gre
cia
Esto
nia
Mal
ta
▪2010 ▫2009
Colecț ia de working papers ABC-UL LUMII FINANCIARE
WP nr. 2/2014
117
• şi în mai mult de jumătate din ţările pentru care există date, bugetele generale locale
au scăzut mult pe agregat decât cele centrale corespunzătoare, cel puţin într-unul dintre cei doi
ani de criză.
Această a doua tendinţă este evidentă în multe ţări din Europa Centrală şi de Est
(Ungaria, România, Slovacia, Bulgaria, Estonia, Croaţia, Serbia), dar, de asemenea, în unele
vechi state membre (Franţa, Italia, Irlanda). Alte ţări pentru care datele sunt doar parţiale
(Spania, Grecia) aparţin, cel mai probabil din această categorie. Doar în câteva ţări există
dovezi că guvernele centrale au aplicat în mod deliberat presiune asupra bugetelor locale, în
scopul de a face faţă efectelor crizei, fie prin reducerea transferurilor şi împrumuturilor locale
sau forţarea autorităţilor locale de a avea excedente (România, Serbia, Bulgaria).
În prima fază a crizei ţările dezvoltate păreau să facă faţă cu bine situaţiei grele,
înregistrând scăderi în termeni reali a veniturilor bugetelor locale în următorul an, ceea ce
confirmă tendinţa generală, doar cu un decalaj de timp (Polonia, Spania, Franţa).
Figura nr. 6: Tendinţele comparative ale veniturilor locale şi naţionale - termeni nominali
Sursa: http://www.ccre.org/docs/Local_Government_in_critical_times.EN.pdf, pag. 51
Figura nr.7: Tendinţele comparative ale veniturilor locale şi naţionale – termeni reali
Sursa: http://www.ccre.org/docs/Local_Government_in_critical_times.EN.pdf,pag.51
Huș man Andrei-Ionuț
Rolul bugetelor locale în cadrul bugetului general consolidat
Sunt doar câteva state în care guvernele centrale au reuşit să protejeze bugetele locale
de impactul crizei, prin creşterea volumului de transferuri în primul an al crizei ( Franţa,
Republica Cehă, Slovenia, Rusia ) sau în cel de-al doilea (Polonia), dar, de asemenea, prin
revizuirea ratelor de impozitare locale, care sunt stabilite prin legislaţia naţională. În Marea
Britanie se pare că bugetele locale au fost relativ protejate în criză, în contrast cu cele centrale
( deşi se confruntă acum cu reduceri substanţiale începând din anul 2011).
Grupul scandinav (Suedia, Danemarca, Finlanda) şi-a putut proteja bugetele pe tot
timpul crizei: au reuşit să îşi protejeze bugetele locale mari de la orice reducere, deşi bugetele
lor centrale au scăzut în primul an, în toate cele trei cazuri. Acest lucru a fost în principal
efectul stabilizatorilor intrinseci în mecanismele de transfer interguvernamentale, care au
ajutat la neutralizarea impactului şocurilor bugetare privind serviciile sociale.
Gradul de îndatorare al autorităţilor locale a crescut, cu doar câteva excepţii: grupul
scandinav şi alte câteva ţări precum Croaţia sau Republica Cehă. Cu toate acestea, există o
diferenţă mare între statele membre vechi ale UE sau Turcia, unde datoria municipală este de
peste 100% din totalul veniturilor locale, şi ţările scandinave şi noile state membre ale UE în
care acesta este încă mult mai mică.
4.3.Excedent în executarea bugetele administraţiilor locale
Un alt mod al guvernelor locale de a “strânge cureaua” în unele ţări a fost de a avea
excedente operaţionale la sfârşitul anului, în scopul de a crea mai mult spaţiu pentru a
echilibra bugetele naţionale. Există păreri că aceasta a fost o strategie deliberată a statelor din
Bulgaria şi România, de exemplu, care au fost sub presiunea reducerii cheltuielilor.
Spania a început să urmeze o tendinţă similară în ultimii doi ani fiscali deoarece
poziţia fiscală a ţării s-a ȋ nrăutăţit. Măsuri asemănătoare au fost implementate în Grecia, ca
parte a unui pachet mai larg de reforme a administraţiei publice locale, deşi nu sunt încă
disponibile date pentru a evalua impactul lor real.
5. Analiza bugetelor locale în cadrul bugetului general consolidat în România
5.1.Venituri şi cheltuieli ale Bugetului General Consolidat
În cadrul analizei s-a avut în vedere 2006 ca prim an deoarece acesta reprezintă un an
cheie, în care a fost votată Legea finanţelor publice locale nr. 273/2006, prin care se prevede
utilizarea unei formule şi a unor criterii de calcul care repartizează cotele din impozitul pe
venit în vederea echilibrării bugetelor.
Colecț ia de working papers ABC-UL LUMII FINANCIARE
WP nr. 2/2014
119
Figura nr. 8: Dinamica bugetului general consolidat în perioada 2006-2013
Sursa: Rapoarte anuale ale Ministerului Finanţelor Publice privind bugetul general consolidat, prelucrări
proprii
Pe parcursul anilor 2006-2013 ritmul mediu de creştere al veniturilor bugetului general
consolidat a fost de 9,35%, remarcându-se o scădere de 5 procente în 2009 faţă de 2008, ca
semn al efectelor crizei economice, revărsate asupra veniturilor, însă anul imediat următor,
trendul a redevenit ascendent. În schimb cheltuielile bugetului general consolidat au avut o
creştere continuă, cu un ritm mediu de creştere de 9,73%, ceea ce reflectă faptul că autorităţile
nu au redus cheltuielile, în ciuda crizei economice manifestată în România.
Figura nr. 9: Evoluţia ponderilor veniturilor şi cheltuielilor bugetului general consolidat în
PIB 2006-2013
Sursa: Rapoarte anuale ale Ministerului Finanţelor Publice privind bugetul general consolidat, prelucrări
proprii
În ceea ce priveşte ponderea veniturilor şi a cheltuielilor în PIB, se remarcă faptul că
veniturile bugetului general consolidat au ocupat în medie 32,30 % din PIB pe perioada
analizată, în timp ce cheltuielile au avut în medie o pondere de 36,31%. Cel mai mare decalaj
0,00
50.000,00
100.000,00
150.000,00
200.000,00
250.000,00
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
mil
ioan
e R
ON
Venituri
Cheltuieli
0,00
5,00
10,00
15,00
20,00
25,00
30,00
35,00
40,00
45,00
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
% d
in P
IB
Venituri
Cheltuieli
Huș man Andrei-Ionuț
Rolul bugetelor locale în cadrul bugetului general consolidat
între ponderi de 7,2 puncte procentuale s-a înregistrat în anul 2009, anul imediat următor
resimţirii crizei economice în România.
5.2.Venituri şi cheltuieli ale bugetelor locale
Figura nr. 10: Dinamica bugetelor centralizate ale unităţilor administrativ-teritoriale 2006-
2013
Sursa: Rapoarte anuale ale Ministerului Finanţelor Publice privind bugetul general consolidat, prelucrări
proprii
Din figura nr. 10 se remarcă faptul că în primii doi ani de analiză, bugetele locale au
încheiat exerciţiul cu excedent, începând cu anul 2008, acestea trecând pe deficit. În cazul
veniturilor ritmul mediu de creştere a fost de 10,82%, fără a înregistra scăderi, în schimb
ritmul mediu de creştere al cheltuielilor a fost de 12,54%, dar a înregistrat o uşoară scădere de
un procent în 2009 comparativ cu 2008, pentru ca începând cu 2010 ritmul să se menţină în
medie la 4%.
5.3. Evoluţia bugetelor locale comparativ cu bugetul general consolidat
Figurile nr. 11 şi 12 prezintă cum s-au modificat veniturile şi cheltuielile bugetelor
locale, respectiv ale bugetului general consolidat, de la un an la altul. Conform primului grafic
evoluţiile celor două categorii de bugete au fost destul de diferite, în anul 2007 s-a înregistrat
cea mai mare diferenţă de 14 puncte procentuale, atunci când bugetele locale au crescut faţă
de anul anterior cu 33%, comparativ cu bugetul general consolidat care, a crescut cu doar
19%. Însă pentru analiza în curs mai important este faptul că în anul 2009 în timp ce bugetele
locale au înregistrat o creştere de 2 procente, bugetul general consolidat a scăzut cu 5%, de
unde deducem că bugetele locale nu au fost afectate de criză într-atât de mult pe cât a fost
afectat bugetul general consolidat.
Singurul an în care creşterile au fost foarte apropiate a fost 2010, diferenţa fiind de
doar un punct procentual
În ceea ce priveşte cheltuielile, figura nr.14 prezintă o evoluţie destul de apropiată a
celor două categorii de bugete. La fel ca în cazul veniturilor anul 2009 a însemnat o
proporţionalitate inversă, deoarece atunci când cheltuielile bugetelor locale au scăzut cu un
procent, cheltuielile bugetului general consolidat au crescut cu 2%.
0,00
10.000,00
20.000,00
30.000,00
40.000,00
50.000,00
60.000,00
70.000,00
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
mil
ioa
ne
RO
N
Venituri
Cheltuieli
Colecț ia de working papers ABC-UL LUMII FINANCIARE
WP nr. 2/2014
121
Figura nr. 11: Evoluţia modificării procentuale a venitului
Sursa: Rapoarte anuale ale Ministerului Finanţelor Publice privind bugetul general consolidat, prelucrări
proprii
Figura nr. 12: Evoluţia modificării procentuale a cheltuielilor
Sursa: Rapoarte anuale ale Ministerului Finanţelor Publice privind bugetul general consolidat, prelucrări
proprii
5.4. Poziţia bugetelor locale in cadrul bugetului general consolidat Pentru a aprecia locul bugetelor locale în cadrul bugetului general consolidat, ne
folosim de ponderile pe care le au veniturile şi cheltuielile locale în totalul celor consolidate.
Figura nr. 13 prezintă ponderea veniturilor si cheltuielilor bugetelor locale în bugetul general
consolidat al României, în perioada 2006-2013.
În medie ponderea veniturilor bugetelor locale în veniturile bugetului general
consolidat este de 28,35%. Cea mai mare valoare a fost contabilizată în anul 2009, de 29,85%,
iar cea mai mică în 2006, de 25,89%
Ponderea medie a veniturilor este mai mică decât cea a cheltuielilor, şi anume de
25,46% . Cea mai mare valoare de 26,97% s-a înregistrat în 2012, iar cea mai mică de 22,52%
în 2006.
-10%
-5%
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Bugetul
general
consolidat
Bugetele
locale
-10%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Bugetul
general
consolidat
Bugetele
locale
Huș man Andrei-Ionuț
Rolul bugetelor locale în cadrul bugetului general consolidat
Se remarcă o oarecare creştere a importanţei bugetelor locale în cadrul bugetului
general consolidat datorat mai ales creşterii ponderii cheltuielilor, dar acest lucru nu reflectă
în mod neapărat un grad de dependenţă mai mare a autorităţilor locale faţă de cele centrale.
Figura nr. 13: Ponderile veniturilor şi a cheltuielilor în totalul bugetului general
consolidat
Sursa: Rapoarte anuale ale Ministerului Finanţelor Publice privind bugetul general consolidat, prelucrări
proprii
De menţionat este faptul că pentru primele două luni ale anului 2014 ponderea
veniturilor bugetelor locale în veniturile totale este de 28,76%, iar cea a cheltuielilor este de
21,46%, însă aceste ponderi vor suferi mai multe modificări până la încheierea execuţiei
bugetare.
Comparând situaţia României cu cea la nivel european, pe parcursul anilor 2008-2012
se remarcă faptul că atât în cazul veniturilor cât şi al cheltuielilor ponderile la nivelul
României sunt mai mari decât cele de la nivel european; înregistrându-se pentru perioada
amintită o pondere medie a veniturilor de 24,65% la nivel european, în timp ce în România s-a
înregistrat o pondere medie de 28,71% , iar în cazul cheltuielilor ponderile au fost de 23,37%,
respectiv 25,89%.
5.5.Analiza veniturilor si cheltuielilor bugetelor locale
Figura nr. 14: Ponderile veniturilor curente şi fiscale în totalul veniturilor
Sursa: Rapoarte anuale ale Ministerului Finanţelor Publice privind bugetul general consolidat, prelucrări
proprii
0,00%
5,00%
10,00%
15,00%
20,00%
25,00%
30,00%
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Venituri
Cheltuieli
0,00 %
20,00 %
40,00 %
60,00 %
80,00 %
100,00 %
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Venituri
curente
Venituri
fiscale
Colecț ia de working papers ABC-UL LUMII FINANCIARE
WP nr. 2/2014
123
Veniturile curente au reprezentat în medie 85% din veniturile bugetului local pe
parcursul anilor 2006-2013, însă s-a înregistrat o scădere de 6,81 puncte procentuale în 2013
faţă de 2008, ceea ce înseamnă că autorităţile locale au beneficiat de mai multe subvenţii şi
sume primite de la Uniunea Europeană. A doua cea mai mare valoare (88,41%) a fost
înregistrată în 2008, an în care România a beneficiat de cele mai mari sume de la Uniunea
Europeană în perioada analizată, pentru diverse investiţii.
Se remarcă o scădere continuă a veniturilor fiscale din totalul veniturilor bugetelor
locale pe perioada analizată, ceea ce reflectă un grad de colectare din ce în ce mai scăzut al
impozitelor şi taxelor.
Pentru primele două luni de execuţie bugetară ale anului 2014, ponderile de 88,55% în
cazul veniturilor curente, respectiv de 68,75% pentru veniturile fiscale, arată un trend uşor
crescător în ambele cazuri. Valoare de 88,55% poate fi explicată de plata anticipată a
impozitelor şi taxelor locale de către contribuabili, luând în considerare bonificaţia de 10%
acordată de către autorităţile locale.
Tabel nr. 3: Structuri ale veniturilor fiscale
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Venituri fiscale/Venituri
curente
96,43
%
95,85
%
93,03
%
90,18
%
82,41
%
78,31
%
77,29
%
77,35
%
Impozite şi taxe pe
proprietate/Venituri fiscale
9,96
%
9,77
%
8,73
%
9,05
%
11,00
%
12,04
%
11,79
%
12,12
%
Sursa: Rapoarte anuale ale Ministerului Finanţelor Publice privind bugetul general consolidat, prelucrări
proprii
Evoluţia temporală a veniturilor fiscale în cadrul veniturilor curente ale bugetelor
locale de-a lungul celor 8 ani, relevă o scădere a ponderii acestora de la 96,43% în anul 2006,
la 77,35% in anul 2012. Aceasta scădere aproape 20%, arată orientarea unităţilor
administrativ-teritoriale către programele de dezvoltare, a căror implementare necesită o
durată mare de timp, comparativ cu secţiunea de funcţionare curentă a bugetelor locale. Cea
mai mare scădere a ponderii veniturilor fiscale ale bugetului local in veniturile curente ale
aceluiaşi buget, a avut loc in anul 2010, când aceasta a scăzut cu 7,7 puncte procentuale, faţă
de anul anterior. Cu toate acestea, in 2014, mai mult de trei sferturi din veniturile fiscale sunt
venituri curente ale bugetelor locale.
Impozitele si taxele pe proprietate au avut o evoluţie descendentă în ceea pe priveşte
ponderea lor in totalul veniturilor bugetelor locale. Astfel, daca la sfârşitul anul 2006 acestea
deţineau 9,08% din veniturile totale, la începutul anului curent, impozitele si taxele pe
proprietate s-au redus la 6,51 %. În toată această perioadă de analiză, impozitele şi taxele pe
proprietate au înregistrat fluctuaţii reduse, in sensul modificării lor de la un an la altul, cu cel
mult 0,9 puncte procentuale.
Se observă, de asemenea că ponderea impozitelor si taxelor locale este foarte redusă,
sub 10%, deci cea mai mare parte a veniturilor bugetelor locale este reprezentată de transferuri
de la bugetul de stat ( sume şi cote defalcate din impozitul pe venit şi TVA), la care se adăuga
subvenţiile, veniturile din capital, donaţiile, sumele primite din rambursări de împrumuturi,
cât şi sumele de la UE în contul plăţilor efectuate şi prefinanţările.
Referitor la ponderea impozitelor si taxelor pe proprietate in veniturile fiscale ale
bugetelor locale, aceasta s-a încadrat in intervalul 8,73% şi 12,12 % de-a lungul celor 8 ani de
analiză. Ponderea relativ mică a acestor venituri relevă gradul redus al autonomiei autorităţilor
locale faţă de autoritatea centrală. Cea mai bună situaţie a fost înregistrată în anul 2013, când
impozitele şi taxele pe proprietate ofereau 12,12% din totalul veniturilor fiscale, iar cea mai
Huș man Andrei-Ionuț
Rolul bugetelor locale în cadrul bugetului general consolidat
redusă pondere s-a identificat în anul 2008, când doar 8,73% din veniturile fiscale erau
autonome.
Figura nr. 15: Structura veniturilor bugetelor locale în 2006
Sursa: http://discutii.mfinante.ro/static/10/Mfp/trezorerie/Analiza_bugetlocal_20062011.pdf
Figura nr. 16: Structura veniturilor bugetelor locale în 2011
Sursa: http://discutii.mfinante.ro/static/10/Mfp/trezorerie/Analiza_bugetlocal_20062011.pdf
Veniturile proprii ale bugetelor locale, inclusiv cote şi sume defalcate din impozitul pe
venit cresc în 2011, având încasări cu 18.8% mai mari faţă de media perioadei 2006‐2010.
Ponderea veniturilor proprii exclusiv cote şi sume defalcate din impozit pe venit în
totalul veniturilor locale a scăzut de la 17% în 2006, la 16% în 2010, iar în 2011 această
pondere a revenit la 17%, în timp ce ponderea cotelor şi sumelor defalcate din impozitul pe
venit în total venituri locale a crescut de la 27% în 2006 la 32% în 2011.(Figurile 14 şi 15).
Anul 2006 reprezintă un an cheie, fiind anul în care a fost votată Legea finanţelor
publice locale nr.273/2006, prin care se prevede utilizarea unei formule şi a unor criterii de
calcul care repartizează cotele din impozitul pe venit în vederea echilibrării bugetelor locale.
Începând cu 2006 şi până în iunie 2010, din impozitul pe venit încasat la bugetul de
stat,s-a alocat la nivelul autorităţilor administrativ‐teritoriale o cotă de 82%13)
.Din iulie 2010
şi până în decembrie 2011, din impozitul pe venit încasat la bugetul de stat, s-a alocat la
nivelul autorităţilor administrativ‐teritoriale o cotă de 77%.
În continuare vor fi analizate cheltuielile bugetelor locale.
17%
27% 56%
venituri proprii exclusiv cote
defalcate din impozitul pe
venit
cote defalcate din impozitul pe
venit
alte venituri
17%
32%
51%
venituri proprii exclusiv cote
defalcate din impozitul pe
venit
cote defalcate din impozitul
pe venit
Colecț ia de working papers ABC-UL LUMII FINANCIARE
WP nr. 2/2014
125
Figura nr. 17: Evoluţia cheltuielilor cu dobânzile şi a rambursărilor de credite
Sursa: Rapoarte anuale ale Ministerului Finanţelor Publice privind bugetul general consolidat, prelucrări
proprii
Din graficul de mai sus se remarcă o creştere exponenţială a rambursărilor de credite,
lucru de altfel normal, având în vedere faptul că autorităţile locale trebuie să ramburseze
împrumuturile contractate în anii anteriori, suma crescând în medie de la un an la altul cu
aproape 40%.
Cheltuielile cu dobânzile au avut cea mai rapidă creştere în perioada 2006-2009 de
66%, fiind justificate de majorarea deficitelor bugetare acumulate din anii precedent şi de
angajarea de împrumuturi necesare pentru acoperirea acestora, înregistrându-se astfel un efort
suplimentar în ce priveşte plata ratelor de împrumut şi a dobânzilor. Aceste cheltuieli au
scăzut în 2010 comparativ cu 2009 cu 17%, pentru ca în următorii ani să se reia creşterea (în
medie cu 4%).
Figura nr. 18: Evoluţia cheltuielilor de capital
Sursa: Rapoarte anuale ale Ministerului Finanţelor Publice privind bugetul general consolidat, prelucrări
proprii
y = 336,65ln(x) + 204,97
y = 99,679e0,3433x
0,00
200,00
400,00
600,00
800,00
1.000,00
1.200,00
1.400,00
1.600,00
1.800,00
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
mil
ioan
e R
ON
Dobânzi
Rambursări
de credite
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
0,00
2.000,00
4.000,00
6.000,00
8.000,00
10.000,00
12.000,00
14.000,00
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
milioane
RON
% din
totalul
cheltuielilor
Huș man Andrei-Ionuț
Rolul bugetelor locale în cadrul bugetului general consolidat
Cheltuielile de capital au crescut în perioada 2006-2009 cu peste 90%, pentru ca mai
apoi sa aibă numeroase fluctuaţii. Acest lucru a avut loc în condiţiile creşterii spaţiului fiscal
pentru investiţii. De altfel, în Scrisoarea de intenţie către FMI din anul 2011, se arăta o
continuare a eforturilor pentru a îmbunătăţi şi prioritiza cheltuielile de capital, pentru a creşte
absorbţia fondurilor UE.
În schimb, aşa cum era de aşteptat, în urma măsurilor de restructurare şi la nivel local,
cheltuielile de personal au înregistrat o scădere de 15,1% în anul 2011 faţă de media 2006-
2010, respective o reducere de 17,2% în anul 2011 faţă de anul 2010 (figura nr. 17), în
contextul angajamentului ferm de menţinere a deficitului bugetar sub 4,4% din PIB în anul
2011 prin limitarea cheltuielilor, inclusiv a salariilor şi subvenţiilor. De altfel, cheltuielile cu
subvenţiile au înregistrat o creştere de numai 1,13% pe perioada analizată (figura nr. 18).
Figura nr.19: Evoluţia cheltuielilor de personal în total cheltuieli bugete locale
Sursa: Rapoarte anuale ale Ministerului Finanţelor Publice privind bugetul general consolidat, prelucrări proprii
Analizând evoluţia ponderii cheltuielilor de personal în totalul cheltuielilor bugetelor
locale, se observă faptul că, deşi în anul 2009 criza economică s-a accentuat, cheltuielile de
personal în loc să scadă faţă de 2007 şi 2008, au crescut pe fondul majorării numărului mediu
de posturi ocupate în cadrul instituţiilor finanţate integral din bugetele locale de la an la an,
respectiv de la 587.400 de posturi în 2006, la 634.000 în 2009. Începând cu anul 2010, această
pondere a avut o evoluţie descendentă.
Figura nr.20: Evoluţia cheltuielilor cu asistenţa socială şi a subvenţiilor în total
cheltuieli bugete locale
0,00%
5,00%
10,00%
15,00%
20,00%
25,00%
30,00%
35,00%
40,00%
45,00%
0,00
2.000,00
4.000,00
6.000,00
8.000,00
10.000,00
12.000,00
14.000,00
16.000,00
18.000,00
20.000,00
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
milioane RON
% din totalul
cheltuielilor
0,00%
2,00%
4,00%
6,00%
8,00%
10,00%
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Subventii
Asistenta sociala
Colecț ia de working papers ABC-UL LUMII FINANCIARE
WP nr. 2/2014
127
Sursa: Rapoarte anuale ale Ministerului Finanţelor Publice privind bugetul general consolidat, prelucrări proprii
Pe parcursul anilor 2006-2013 cheltuielile cu asistenţa socială au reprezentat în medie
7,75% din totalul cheltuielilor bugetelor locale. În anul 2007 autorităţile locale au avut cele
mai mari cheltuieli cu asistenţa socială, acestea reprezentând aproape 10% din total. Începând
cu anul 2007 asistenţa socială nu a mai avut o importanţă atât de mare, întrucât cheltuielile
referitoare la aceasta au scăzut până la 6,74% în 2013, înregistrând o uşoară creştere de 0,59
puncte procentuale în 2010 faţă de 2009.
6. Concluzii
Administraţiile locale joacă un rol important în finanţele publice şi, în măsura în care
sunt independente din punct de vedere politic si răspunzătoare din punct de vedere financiar,
furnizează o bază pentru ca sistemele de piaţă democratice sa aibă o mai mare şansă de
succes. Administraţiile locale au multe probleme în ce priveşte perceperea impozitelor,
scopurile cheltuielilor lor şi metodele de administrare şi de promovare a dezvoltării
economice.
Având în vedere perioada de criză manifestată în ultimii ani, bugetele locale au fost
destul de puţin afectate, întrucât statele au încercat menţinerea unui echilibru în acest sens, în
majoritatea statelor transferurile către bugetele locale au rămas relativ constante.
Aşadar putem afirma faptul că bugetele locale au rol foarte important în cadrul
bugetelor generale consolidate, întrucât ele ocupă o poziţie constantă, pe care statele încearcă
să o menţină echilibrată, indiferent de perioadele traversate, însă acest aspect depinde foarte
mult şi de nivelul descentralizării ţărilor. Cu cât o ţară este mai descentralizată, cu atât rolul
bugetelor locale este mai important.
Mulţumiri
Se aduc mulţumiri doamnei profesor Paula Lazăr pentru buna îndrumare în realizarea
lucrării, cât şi colegei Dineaţă Simona, din cadrul Grupului de cercetare Impozite şi taxe
locale – CEFIMO, pentru aportul adus.
Note
1) György Attila şi György Adina Cristina – “Optimizing local budget balancing in
Romania” - http://anale.steconomiceuoradea.ro/volume/2011/n1/030.pdf
2) Andronic Maria Letiţia – “Features of the Regional Development and
Decentralization in Romania. A Comparative Analysis of the Regions of Romania” -
http://stec.univ-ovidius.ro/html/anale/ENG/cuprins%20rezumate/volum2012p1.pdf , pag. 304
3) Legea nr. 571 din 22 decembrie 2003 cu privire la Codul Fiscal cu modificările şi
completările ulterioare
4) Deloitte România – “Fiscalitatea Românească – Radiografia unei reforme
incomplete”,2009- https://www.deloitte.com/assets/Dcom-
Romania/Local%20Assets/Documents/RO/Tax%20and%20Legal/ro_TaxSurvey_102309.pdf
5) Tatiana Moşteanu coord., „Finanţe publice - Note de curs şi aplicaţii pentru seminar”,
Ediţia a 3-a, Ed. Universitară, 2005, pag.288
6) Idem 5), pag 290
7) Legea nr. 500 din 11 iulie 2002 privind finanţele publice, art. 50
8) Tatiana Moşteanu şi colectiv, „Finanţe publice” , Editura Universitara Bucureşti 2004,
pag. 282 – 283
Huș man Andrei-Ionuț
Rolul bugetelor locale în cadrul bugetului general consolidat
9) Legea nr. 273 din 29 iunie 2006 privind finanţele publice locale, art.3, alin. (1)
10) Idem 9), art.32, alin (1),(5),(6)
11) Tatiana Moşteanu, „Buget şi trezorerie publică”, Ed. Universitară Bucureşti 2004,
pag.110
12) Idem 11), pag.112
13) O.U.G.nr.9/2005 pentru modificarea O.U.G nr.45/2003 privind finanţele publice
locale
Bibliografie
Andronic Maria Letiţia – “Features of the Regional Development and Decentralization in
Romania. A Comparative Analysis of the Regions of Romania” - http://stec.univ-
ovidius.ro/html/anale/ENG/cuprins%20rezumate/volum2012p1.pdf
Deloitte România – “Fiscalitatea Românească – Radiografia unei reforme incomplete”,2009-
https://www.deloitte.com/assets/Dcom-
Romania/Local%20Assets/Documents/RO/Tax%20and%20Legal/ro_TaxSurvey_10230
9.pdf
György Attila şi György Adina Cristina – “Optimizing local budget balancing in Romania” -
http://anale.steconomiceuoradea.ro/volume/2011/n1/030.pdf
Juraj Nemec, Glen Wright, „Finanţe publice - Teorie şi practică în tranziţia central-
europeană”, Ed. Ars Longa, Bratislava, 2000
Moraru D., „Finanţe publice”, Ed. Economică,Bucureşti, 2005
Moşteanu T. coord., „Buget şi trezorerie publică”, Ed. Universitară, Bucureşti 2004
Moşteanu T., Gyorgy Attila, „Buget şi trezorerie publică - studii de caz comentate”, Ed.
Universitară, Bucureşti, 2005
Moşteanu Tatiana coord. „Finanţe publice - Note de curs şi aplicaţii pentru seminar”, Ed.
Universitară, Bucureşti, 2005
Moşteanu Tatiana coord. „Finanţe publice - Sinteze teoretice, teste grilă şi aplicaţii practice”,
Ed. Universitară, Bucureşti, 2004
Stoica E.C. şi colectiv, „Buget şi trezorerie publică”, Ed. Universitară, Bucureşti, 2009
Văcărel I. coord., „Finanţe publice”, Ediţia a 6-a, Ed. Didactică şi pedagogică, Bucureşti
2007
Legea bugetului de stat pe anul 2013, nr.5/2013
Legea nr. 273 din 29 iunie 2006 privind finanţele publice locale
Legea nr. 351 din 6 iulie 2001 privind aprobarea Planului de amenajare a teritoriului naţional
Legea nr. 356/2013 a bugetului de stat pe anul 2014
Legea nr. 500 din 11 iulie 2002 privind finanţele publice
O.U.G. nr. 63 din 30 iunie 2010 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 273/2006 privind
finanţele publice locale, precum şi pentru stabilirea unor măsuri financiare
O.U.G.nr.9/2005 pentru modificarea O.U.G nr.45/2003 privind finanţele publice locale
Ordinul nr.350188/25.02.2013 al ministrului delegate pentru buget
http://discutii.mfinante.ro/static/10/Mfp/trezorerie/Analiza_bugetlocal_20062011.pdf
http://epp.eurostat.ec.europa.eu
http://www.ccre.org/docs/Local_Government_in_critical_times.EN.pdf
http://www.imf.org/external/pubs/ft/gfs/manual/compil.pdf
http://www.mfinante.ro
top related