engage analyze inform 10 ปีงบประมาณไทย...
Post on 05-Feb-2020
1 Views
Preview:
TRANSCRIPT
10 ปงบประมาณไทย ... เราเรยนรอะไร?
มถนายน 2556
Engage Analyze Inform
จดท ำโดย: ชตมำ เสนะวต | ศรกญญำ ตนสกล | เศรษฐพฒ สทธวำทนฤพฒ
Thailand Future Foundation: Policy Watch
หนา 2
การวเคราะหงบประมาณควรจะตองมองจากภาพใหญ เพอใหทราบวางบประมาณทลงไปนนถกทหรอไม ตอบโจทยของประเทศอยางไร และไดผลลพธทตองการอยางคมคาหรอไม เมอพดถงงบประมาณ สงทคนสนใจมกเปนเรองทวาปนรฐจะใชงบประมาณเทาใด เพมขนจากปกอนหนากเปอรเซนต ขาดดลมากนอยเพยงใด หรออยางมากกดวาแตละกระทรวงไดรบการจดสรรวงเงนงบประมาณมากเทาใด การพจารณางบประมาณปตอปเชนน อาจท าใหเราละเลยภาพใหญของงบประมาณ เพราะฉะนน เราจงขอมองยอนกลบไป 10 ปเพอใหเหนโครงสรางภาพรวมของงบประมาณไทย และขอน าเสนอ 5 ขอเทจจรงทเกยวของกบงบประมาณไทยดงตอไปน ขอเทจจรงท 1: 10 ปทผานมา งบประมาณรายจายเพมขนกวา 2.4 เทา หรอเพมขนเปนเงนถง 1.4 ลานลานบาท ในขณะทงบลงทนกลบเพมขนเพยง 1.5 แสนลานบาท และมสดสวนเพยง 12% ของงบประมาณเทานน นอกจากน งบประมาณรายจายทเพมขนเฉลย 9.2% ตอป ยงขยายตวเรวกวาอตราการเตบโตของ GDP (รวมเงนเฟอ) ทเพมขนเฉลยเพยง 7.2% ตอป (ดรปท 1)
10 ปงบประมาณไทย ... เราเรยนรอะไร?
รปท 1 - เปรยบเทยบงบประมาณรายจายและงบลงทนประจ าป 2546, 2556 และ 2557
_____________________________ หมายเหต: GFS เปนมาตรฐานสากลในการท าระบบสถตเพอการศกษาวเคราะหนโยบายการคลง จดท าโดยกองทนการเงนระหวางประเทศ มลกษณะใกลเคยงกบการลงบญชงบการเงนของภาคธรกจหรอเอกชน (อานรายละเอยดเพมเตมจาก BOX 1: นยามการลงทนตามระบบของ GFS และรายจายเพอการลงทน)
Thailand Future Foundation: Policy Watch
หนา 3
ขอเทจจรงท 2: งบลงทนจรงๆ อาจจะไมไดมากเหมอนทปรากฎในรายงานทวไป ในเอกสารงบประมาณโดยสงเขปประจ าป 2557 มการรายงานตวเลข “รายจายเพอการลงทน” มลคาราว 4.4 แสนลานบาท หรอคดเปน 17% ของงบประมาณทงหมด แตหากดตวเลขงบลงทนตามระบบของ GFS ซงหมายถงการซอสนทรพยถาวร จะพบวามมลคาเพยง 3 แสนลานบาทเทานน (ดรปท 2)
รายจายเพอการลงทนไดรวมเอาคาใชจายบางประเภท เชน เงนอดหนนเงนเดอน ซงไมควรจะรวมอยใน “งบลงทน” เขาไปดวย จากงบประมาณในป 2557 เราคงไมสามารถตอบไดวาสวนตางระหวาง “รายจายเพอการลงทน” กบ “งบลงทนตามระบบของ GFS” ทแตกตางกนมากถง 1.4 แสนลานบาทเกดขนเพราะเหตใด หรอเปนคาใชจายรายการไหน แตหากเราดงบประมาณในปกอนหนา จะพบวารายจายเพอการลงทนไดรวมเอาคาใชจายประเภทตางๆ เชน เงนอดหนนเงนเดอน คาจางและคาตอบแทน คาสาธารณปโภคและคาใชสอย และคาวสดไปดวย ทงน ยงไมรวมถงรายจายเพอการซอหน และรายจายเพอซอสนคาฉกเฉนซงถกจดเปนรายจายเพอการลงทนตามนยามดวยเชนกน อยางไรกด รายการทสามารถนบเปนสนทรพยทนไดกมเพยงเฉพาะคาครภณฑและทดน/สงกอสราง มลคาประมาณ 2.9 แสนลานบาท ซงเปนตวเลขทใกลเคยงกบรายจายเพอซอสนทรพยทนถาวรตามนยามของระบบ GFS (ดรปท 3)
รปท 2 – แสดงรายละเอยดของงบประมาณในป 2557
Thailand Future Foundation: Policy Watch
หนา 4
รปท 3 – แสดงรายละเอยดของงบประเภท “รายจายเพอการลงทน” ในป 2556
Thailand Future Foundation: Policy Watch
หนา 5
Box 1 : นยามของ “งบลงทนตามระบบของ GFS” และ “รายจายเพอการลงทน”
GFS คออะไร
GFS (Government Financial Statistics) เปนมาตรฐานสากลในการท าระบบสถตเพอการศกษาวเคราะหนโยบายการคลง จดท าโดยกองทนการเงนระหวางประเทศ มลกษณะใกลเคยงกบการลงบญชงบการเงนของภาคธรกจหรอเอกชน
นยามงบลงทนตามระบบ GFS คออะไร งบลงทนตามระบบของ GFS หรอรายจายซอสนทรพยถาวรสทธ (Net acquisition of nonfinancial assets) หมายถง จ านวนเงนทรฐบาลจายไปเพอใหไดสนทรพยทสามารถน าไปใชงานไดหลายครง และตอเนอง มอายการใชงานมากกวา 1 ป ไดแก อาคาร เครองจกร และเครองมอ เปนตน
นยามของรายจายเพอการลงทน คออะไร
"รายจายเพอการลงทน" หมายถง รายจายทรฐบาลจายเพอจดหาทรพยสนทมตวตน เชน ครภณฑ ทดน อาคาร สงกอสราง รายจายเพอปรบปรงหรอ ซอมแซมทรพยสนถาวรทมอยเดมใหสามารถยดอายการใชงาน หรอเพมศกยภาพและมลคาทรพยสน รวมถงสนทรพยทไมมตวตน เชน สทธบตร เครองหมายการคาและสมปทานอนๆ ทเกยวกบทดน ตลอดจนรายจายทรฐบาลอดหนนหรอโอนใหโดยผรบไมตองจายคน เปนตน
ดงนน "รายจายเพอการลงทน" จงกนความหมายกวางกวางบลงทนตามนยามของ GFS เพราะครอบคลมกจกรรมของรฐบาลทไดใชจายเพอการลงทนทงหมดในรอบปงบประมาณ
ท าไมตองใชระบบของ GFS
งบลงทนควรหมายถงคาใชจายเพอซอสนทรพยทนเทานน ไมควรรวมคาใชจายอนๆ อยางเงนเดอน คาจาง หรอเงนอดหนนดวย นอกจากน การใชระบบ GFS จะท าใหระบบขอมลสอดคลองกบสถตมหภาคตวอนๆ ตามบญชประชาชาต และยงท าใหขอมลเปนระบบเดยวกบประเทศอนๆ ทใชระบบงบประมาณตาม GFS ดวย
_________________________________ ทมา: ส านกงานเศรษฐกจการคลง กระทรวงการคลง
Thailand Future Foundation: Policy Watch
หนา 6
ขอเทจจรงท 3: การจดสรรงบประมาณเปนไปตามหนวยงานมากกวาตามยทธศาสตรของประเทศ ถงแมวาเวลาจะผานไปกวา 10 ปแลว และโจทยของประเทศกเปลยนไปแลวเชนกน แตการจดสรรงบประมาณไปยงกระทรวงตางๆ ไมมการเปลยนแปลงเทาใดนก สงเกตไดจากสดสวนงบประมาณของแตละกระทรวงทแทบจะไมเปลยน หรอเปลยนนอยมากเมอเทยบกบตวเลขเมอสบปทแลว ยกเวนกระทรวงศกษาธการ และกระทรวงมหาดไทยทไดรบการจดสรรงบประมาณเพมขนคอนขางมาก อยางไรกด วาระของประเทศทตองพฒนาอยางเรงดวนเพอใหสามารถยกระดบสนคาของประเทศใหแขงขนไดกลบไมไดรบความส าคญจากการจดสรรงบประมาณมากเทาทควร เชน ดานการวจยทางวทยาศาสตร เทคโนโลย และนวตกรรม ซงประเทศไทยไดรบการจดอนดบความสามารถในการแขงขนในล าดบท 84 จาก 144 ประเทศ1 หรอดานพลงงาน ทไทยยงคงเปนประเทศทใชพลงงานสนเปลองทสดประเทศหนงของโลก จากการจดอนดบประเทศทมประสทธภาพในการใชพลงงานในล าดบท 166 จาก 198 ประเทศ2 แตทงกระทรวงวทยาศาสตรและเทคโนโลย กบกระทรวงพลงงานทรบผดชอบในสองเรองน กลบไดรบความส าคญนอยลง เหนไดจากสดสวนงบประมาณทไดรบการจดสรรลดลง และขยายตวชากวาการขยายตวของงบประมาณโดยรวม (ดรปท 4)
1 ทมา : World Economic Forum : Global Competitiveness Report (2012) 2 ทมา : International Energy Statistics (2011) จากเวบไซด www.eia.gov
รปท 4 – แสดงตวอยางสดสวนการจดสรรงบประมาณไปยงกระทรวงตางๆ
Thailand Future Foundation: Policy Watch
หนา 7
ขอเทจจรงท 4: รปแบบของการจดสรรงบประมาณยงไมเออตอการวดผลวาประเทศจะไดผลลพธอะไร คมคากบเงนทเสยไปหรอไม การทงบประมาณไปกระจกตวอยในบางหนวยงานหรอองคกร โดยเฉพาะททไมคอยมการแจกแจงรายละเอยดในการใชงบประมาณ จะท าใหการวดผลเปนไปไดยาก ตวอยางเชน
“งบกลาง” ไดการจดสรรวงเงนงบประมาณมากถง 3.2 แสนลานบาท เพมขนจากเมอ 10 ปทแลวกวา 2 เทา โดยงบทจดสรรใหงบกลางมมลคาเกอบเทยบเทางบของกระทรวงกลาโหม กระทรวงคมนาคมและกระทรวงแรงงานรวมกน ในขณะทการตงงบกลางกลบไมตองแสดงแผนการใชจายเงนอยางละเอยดเหมอนทแตละกระทรวงตองจดท า
เงนส ารองจายเพอกรณฉกเฉนเพมขนเกอบ 8 เทา งบประมาณสวนนใหอ านาจกบนายกรฐมนตรในการอนมตคาใชจายในกรณฉกเฉน เมอ 10 ปทแลว เงนส ารองนมวงเงนไมถงหนงหมนลานบาท แตในป 2556 ตวเลขการจดสรรไดเพมขนเปน 7.8 หมนลานบาท นอกจากน ยงพบวารายจายทเกดขนจรงสงกวางบประมาณทตงไวคอนขางมาก3
แตละกระทรวงไมไดมมาตรฐานเดยวกนในการจดสรรงบประมาณระดบกรม โดยเฉพาะงบประมาณของส านกปลดกระทรวง หากพจารณาเปนรายกระทรวงจะพบวามความแตกตางกนขนอยกบระเบยบวธของแตละกระทรวง โดยมสดสวนเฉลยยอนหลงสบปตงแต 0.4% ในกรณของกระทรวงคมนาคม จนเกอบถง 100% ส าหรบกระทรวงตางประเทศ (ดรปท 5)
3 ทมา: ส านกขาวไทยพบลกา เรอง “เจาะกระบวนการทจรตงบประมาณแบบบรณาการ (5) : ช าแหละ “งบกลาง” เออนโยบายการเมอง”
รปท 5 – แสดงสดสวนงบส านกงานปลดตองบของกระทรวงเฉลยยอนหลง 10 ป
Thailand Future Foundation: Policy Watch
หนา 8
ขอเทจจรงท 5: งบประมาณทเพมขน ไมไดหมายความวาจะไดผลงานทดขน ในขณะทกระทรวงตางๆ ไดรบการจดสรรงบประมาณเพมมากขน แตเมดเงนเหลานนกลบไมไดถกแปลงใหเปนผลลพธตามโจทยทตองการ ตวอยาง เชน กระทรวงศกษาธการไดรบการจดสรรงบประมาณเพมขนกวา 2 เทา ระหวางป 2543-2552 แตผลการสอบมาตรฐาน PISA (Program for International Student Assessment หรอการประเมนผลนกเรยนนานาชาต) ดานคณตสาสตร พบวาคะแนนในป 2552 เมอเทยบกบป 2543 มคะแนนทลดลง เชนเดยวกนกบกระทรวงคมนาคมทไดรบการจดสรรวงเงนงบประมาณเพมขนทกป แตดชนความสามารถดานโลจสตกส (Logistics Performance Index – LPI) ของประเทศกลบลดลงจากอนดบท 31 ในป 2550 ไปอยทอนดบ 38 ในป 2555 (ดรปท 6)
รปท 6 – งบประมาณเพมขน แตผลลพธกลบแยลง
Thailand Future Foundation: Policy Watch
หนา 9
Box 2: ขอสงเกตบางประการจากงบประมาณรายจายป 2557
หากเราจะรวมกนตรวจสอบการใชงบประมาณของรฐบาล เราคงจะตองหนมามองภาพใหกวางขนกวาการเพมขนหรอลดลงของงบประมาณ โดยเนนไปทค าถามวา “งบประมาณทก าลงจะถกจดสรรนจะชวยตอบโจทยของประเทศไดดขนหรอไม” เราอยากเหนงบประมาณทมงเนนเชงยทธศาสตรมากขน การจดสรรตองลงไปสวาระทประเทศก าลงตองการจรงๆ ตวอยางเชน โจทยของประเทศไทยในขณะนก าลงตองการการพฒนาดานวจยและนวตกรรม และรฐตองใหความส าคญโดยการจดสรรงบประมาณในดานนเพมขน แตสงทเกดขนจรงคอการตดงบประมาณของส านกงานพฒนาวทยาศาสตรและเทคโนโลยลดลง 25% ในขณะทโครงการมหาวทยาลยวจยแหงชาตกโดนตดงบประมาณจาก 1 พนกวาลานบาทเหลอเพยง 600 ลานบาทเทานน แนนอนวาเราตองเตรยมพรอมเพอรบมอกบการกาวสประชาคมอาเซยน (AEC) ทจะมาถงในป 2558 และรฐบาลกไดใหความส าคญโดยการจดสรรงบประมาณกวา 8 พนลานบาทใหกบเรองน และกระทรวงทไดรบการจดสรรงบประมาณดานนสงสดคอกระทรวงศกษาธการ แตสงทเราตองถามควบคไป คอเราจะวดผลการใชงบประมาณเหลานไดอยางไร อะไรคอผลลพธทสงคมตองการ และไดมการก าหนดตวชวดในเรองนอยางไร อยางไรกด สงทนาชมเชยส าหรบการจดสรรงบประมาณในป 2557 กคอการใหความส าคญกบการเพมประสทธภาพในการใชพลงงานทไทยไดรบการจดอนดบจาก EIA ในล าดบทต า (อนดบท 166 จาก 198 ประเทศ) โดยการขนภาษสรรพสามตส าหรบน ามนดเซล จากเดมทเกบอตรา 0.50 สตางคตอลตร เปน 1.50 บาทตอลตร และขนราคากาซ LPG เปน 30 บาทตอกโลกรม เพอเปนการยกเลกการอดหนนการใชพลงงานอยางสนเปลอง และกระตนใหเกดประสทธภาพในการใชพลงงานทดข น
Thailand Future Foundation: Policy Watch
หนา 10
เราควรตองท าอะไร... เพอไมใหประวตศาสตรซ ารอย
1. ตองจดสรรงบประมาณไปใหถกท การจดสรรงบประมาณตองเปนไปเพอตอบโจทยดานยทธศาสตรของประเทศมากขน งบประมาณทมอยอยางจ ากดควรไดรบการจดสรรตามล าดบความส าคญของแตละยทธศาสตรของประเทศ มากกวาการจดสรรโดยพจารณาจากงบประมาณของปกอนหนาแลวเพมงบใหเปนไปตามสดสวนทเคยไดรบการจดสรร
2. เนนการวด “ผลลพธ”ของงบประมาณ เพอใหมนใจวางบประมาณทไดจดสรรลงไปจะถกแปรปลยนใหเปนผลลพธตามทคาดหวง
การจดสรรตองโปรงใส ไมไปกระจกอยในททไมมการแจกแจงรายละเอยดการใชจายเงน เชน ในกรณของงบกลาง
มการระบถถงผลลพธทสงคมพงได ตองก าหนดตวชวดทชดเจน และสะทอนถงผลลพธไดอยางแทจรง รวมทงตองมการอางองใหทราบถงชอผทรบผดชอบ
ใชเครองมอตางๆ ในการตรวจสอบงบประมาณ เชน เครองมอส ารวจการใชจายของรฐ (Public Expenditure Tracking Survey: PETS) ซงแสดงใหเหนวางบประมาณทตองการจดสรรไปถงหนวยงานหรอองคกรปลายทางมากนอยเพยงใด เพอความโปรงใสของงบประมาณ
3. มการวเคราะหตนทนเพอรบประกนวาผลลพธทไดนน “คมคา” เราตองรตนทนของโครงการหรอแผนงานกอนจงจะสามารถวเคราะหไดวาโครงการหรอแผนงานนนมความคมคาทจะท าหรอไม
ยกเลกโครงการหรอแผนงานทไมรตนทน เชน นโยบายประชานยมแบบไมจ ากดงบประมาณ อยางโครงการรบจ าน าขาว เพราะการประเมนผลตนทนท าไดยากมาก
จดท ามาตรฐานตนทน (Benchmark cost) หรอศกษาตวเลอกอนๆ เพอใชในการเปรยบเทยบความคมคาของแตละโครงการหรอแผนงาน
Thailand Future Foundation: Policy Watch
หนา 11
เศรษฐพฒ สทธวาทนฤพฒ ประธานกรรมการบรหารสถาบนฯ sethaput@thailandff.org
รวมงานกบกลมธนาคารไทยพาณชยมาตงแตป 2549 โดยด ารงต าแหนงกรรมการผจดการสายงานวจย บล. ไทยพาณชย กรรมการผอ านวยการ บลจ. ไทยพาณชย และผชวยผจดการใหญ & Chief Economist ศนยวจยเศรษฐกจและธรกจ ธนาคารไทยพาณชย จ ากด (มหาชน) กอนทจะมาด ารงต าแหนง Managing Partner บรษท ด แอทไวเซอร จ ากด และประธานกรรมการบรหารสถาบนอนาคตไทยศกษาในปจจบน จบการศกษาระดบปรญญาตร (เกยรตนยมสงสด) จาก Swathmore College ปรญญาโทและปรญญาเอกดานเศรษฐศาสตรจาก Yale University เคยรวมงานกบ McKinsey & Company มลรฐนวยอรค ธนาคารโลก ประเทศสหรฐอเมรกา กระทรวงการคลง และตลาดหลกทรพยแหงประเทศไทย
ศรกญญา ตนสกล Senior Researcher sirikanya@thailandff.org
จบการศกษาระดบปรญญาตรและปรญญาโทสาขาเศรษฐศาสตรจากมหาวทยาลยธรรมศาสตร และระดบปรญญาโท สาขา Economics, Markets, and Organization จาก Toulouse School of Economics มประสบการณในการท างานดานวจยกบหลายสถาบน เชน สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย (TDRI)
ชตมา เสนะวต Senior Analyst / Information Development chutima@thailandff.org
จบการศกษาระดบปรญญาตร คณะวทยาศาสตร เอกสถตจากมหาวทยาลยศรนครนทรวโรฒ และระดบปรญญาโท สาขาเศรษฐศาสตรธรกจ จากสถาบนบณฑตพฒนบรหารศาสตร (NIDA) เคยรวมงานกบบรษทหลกทรพย กสกรไทย จ ากด ในต าแหนงนกวเคราะหขอมลเชงปรมาณ และธนาคาร กรงศรอยธยา จ ากด ต าแหนงนกวเคราะหสนเชอ
ทมงานผจดท า
Thailand Future Foundation: Policy Watch
หนา 12
สถาบนอนาคตไทยศกษา เปนองคกรทจดตงขนภายใตมลนธทไมแสวงหาก าไร กอตงโดยความตงใจของกลมนกธรกจ นกวชาการและผน าความคดจากหลายสาขาทมความหวงใยอนาคตของประเทศไทย เพอด าเนนการศกษาวจยและน าเสนอขอคดเหนเกยวกบนโยบายการพฒนาประเทศทมนยส าคญตอภาคธรกจสงคมโดยรวม โดยมวตถประสงคหลกเพอสงเสรมและสนบสนนใหเกดการหารอและแลกเปลยนความคดเหนในเชงสรางสรรคจากภาคสวนตางๆ ของสงคม บนพนฐานของขอมลและการวเคราะหทเกยวของกบเรองนนๆ อนจะเปนประโยชนตอการก าหนดยทธศาสตรการพฒนาประเทศใหส อดคลองกบสภาพแวดลอมทเปลยนแปลง รวมทงเกอหนนการเจรญเตบโตของประเทศทม นคงและยงยน ตลอดจนเพอสรางเครอขายนกคดทงในระดบบคคล องคกร และสาธารณะ ซงจะเปนการถายทอดองคความรไปสแนวปฏบตทเปนรปธรรม
โทร. 02 264 5481-3 โทรสาร 02 264 5480 อเมล network@thailandff.org เวบไซด www.thailandfuturefoundation.org
เกยวกบสถาบนอนาคตไทยศกษา
ขอมลทปรากฎอยในรายงานฉบบนเปนการเกบรวบรวมจากแหลงขอมลขาวสารทเชอไดวานาเชอถอ อยางไรกด สถาบนอนาคตไทยศกษา (“สถาบนฯ”) ไมวาจะเปนองคกร ผบรหาร หรอพนกงานไมขอรบรองและรบประกนความถกตองของขอมลหรอขอความใดๆ ในรายงานฉบบน รวมทงล าดบเวลา ความเปนปจจบน ความสมบรณ และความเหมาะสมเพอวตถประสงคของรายงานฉบบน ไมวาจะเปนขอมลจากบคคลทสามหรอขอมลอนใด หากเกดความสญเสยหรอเสยหายแกผใชบรการหรอบคคลอน ไมวาจากการประมาทเลนเลอ หรอการละเวนทงหมดหรอบางสวนในการจดหา รวบรวม ตความ ตดตอ หรอเขยนรายงานน ไมวาในลกษณะใดๆ กตาม สถาบนฯ จะไมรบผดชอบแตอยางใดทงสน ความเหนใดๆ ทปรากฎในรายงานฉบบนถอวาเปนความคดเหนและมมมองสวนบคคล โดยการตดสนใจจะอยภายใตสมมตฐานซงอาจจะเปลยนแปลงได ทงน สถาบนฯ ขอสงวนสทธทจะเปลยนแปลงขอมลทอยในรายงานฉบบบไดโดยไมตองแจงใหทราบลวงหนาแตอยางใด
อนง การใชหรอเผยแพรเนอหา และ/หรอขอมลใดๆ ในรายงานฉบบนไมวาทงหมดหรอบางสวนโดยไมไดรบอนญาตจากสถาบนฯ ถอเปนการตองหามโดยเดดขาด
top related