gli effetti della riforma madia sul procedimento ... · portanza della “trasparenza”...
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sce all’acquisizione del silenzio
assenso nonché in caso di
mancato accordo tra Ammini-
strazioni statali coinvolte nel
procedimento il coinvolgimen-
to del Presidente del Consiglio,
il terzo alla delicata materia dei
beni ambientali.
In ordine:
Il primo comma disciplina la
sua applicazione evidenziando
come le Amministrazioni siano
tenute a comunicare la loro
decisione all'Amministrazione
procedente entro 30 giorni dal-
la richiesta, decorsi inutilmente
di MASSIMO FIERAMONTI
Com’è noto la legge 124/2015
c.d. Riforma Madia della pub-
blica amministrazione contie-
ne numerose deleghe legisla-
tive al Governo ad adottare,
entro dodici mesi dall'entrata
in vigore della legge, vari de-
creti legislativi.
Essi attengono a svariati setto-
ri della PA quali il codice del-
l'amministrazione digitale la
trasparenza, la dirigenza, pub-
blica, la disciplina dei servizi
pubblici locali ecc .
Va detto però che la legge in-
troduce, con immediata appli-
cazione, cogenti disposizioni
inerenti alcuni istituti quali il
silenzio assenso, la SCIA, l’effi-
cacia, l’esecutività e l’annulla-
mento del provvedimento.
In particolare con l'articolo 3
"Silenzio-assenso tra ammini-
strazioni pubbliche e gestori di
beni o servizi pubblici" si intro-
duce, aggiungendo alla legge
241/1990 un nuovo articolo, il
17 bis” che introduce un gene-
rale o generico, a secondo dei
punti di vista, silenzio assenso
tra pubbliche amministrazioni.
Esso trova applicazione nel
caso in cui per l'adozione di
provvedimenti normativi o
amministrativi sia necessaria
l'acquisizione di assensi, con-
certi o nulla osta di competen-
za di altre amministrazioni
pubbliche e di gestori di beni o
servizi pubblici.
Il nuovo articolo, suddiviso in 3
commi, il primo che descrive lo
sviluppo dell’istituto, il valore
del tempo e quello dei provve-
dimenti, il secondo che ineri-
Mensile on-line di informazione per gli Enti Locali Sett./Ott. - 2015 - Anno 3 - N. 4
Gli effetti della Riforma Madia sul procedimento
amministrativo
i quali l'assenso si intende ac-
quisito.
Per poter rendere effettivo
l’assenso è però necessario
che l'Amministrazione proce-
dente trasmetta lo schema di
provvedimento corredato dal-
la relativa documentazione
alle amministrazioni coinvolte
chiamate appunto a esprimere
il proprio assenso.
Circa l’interruzione del termi-
ne si specifica che può avveni-
re una sola volta qualora l’Am-
ministrazione o il gestore che
deve esprimere il parere entro
lo stesso termine faccia pre-
sente esigenze istruttorie ed
avanzi motivate richieste di
modifica dello schema di prov-
vedimento.
In tal caso, l'assenso, il concer-
to o il nulla osta devono esse-
re resi entro il successivo ter-
mine di 30 giorni dalla ricezio-
ne degli elementi istruttori o
dello schema di provvedimen-
to.
Ma è il terzo comma che desta
preoccupazioni, espresse ad
esempio da parte del Consiglio
Superiore dei beni culturali in
quanto pur a fronte dell’esi-
genza dello snellimento buro-
cratico deve prevalere la tute-
la dell’ambiente che richiede
approfondimento e pondera-
zione degli interessi.
A ciò si aggiunge la più eviden-
te denuncia di Legambiente
che evoca una tendenza alla
deregulation e il ritorno a for-
me speculative.
La norma in questo caso pre-
vede come termine ordinario
90 giorni salvo i caso in cui esi-
stano precise disposizioni che
stabiliscono un termine diver-
so. In questo caso decorsi tali
termini senza che sia comuni-
cato l'assenso, il concerto o il
nulla osta, si intende acquisito.
In tema di Scia la legge inter-
viene delimitando i poteri del-
l'amministrazione nei confron-
ti dei privati stabilendo al
comma 3 che l'atto dell'Ammi-
nistrazione che invita i privati
che segnalano l'avvio dell'atti-
vità a regolarizzare l'attività
stessa, deve essere puntualiz-
zato in ordine alla motivazio-
ne, alle misure da adottare e
nella fissazione del termine
non inferiore a 30 giorni de-
corsi i quali in mancanza di
conformazione l’attività si in-
tende vietata.
Parallelamente la nuova legge
introduce elementi innovati
all’articolo 21 relativo alle di-
sposizioni sanzionatorie sem-
pre con riferimento all’articolo
483 del codice penale.
Infine la muova legge impatta
sulla c.d. autotutela ammini-
strativa investendo l’articolato
contenuto nell’articolo 21
quater, e 21 nonies della legge
241/90.
Come si sa l’articolo 21 quater
regola l’efficacia dei provvedi-
menti amministrativi che sono
eseguibili immediatamente
salvo che sia diversamente
stabilito dalla legge o dal prov-
vedimento medesimo.
La sospensione dell’efficacia
può essere sospesa, per gravi
ragioni e per il tempo stretta-
mente necessario, dallo stesso
organo che lo ha emanato ov-
vero da altro organo previsto
dalla legge.
Il termine della sospensione è
esplicitamente indicato nell'at-
to che la dispone e può essere
prorogato o differito per una
sola volta, nonché ridotto per
sopravvenute esigenze.
La novità consiste nel fatto
che ci si ancora alle disposizio-
ni dell’articolo 21 nonies stabi-
lendo che la sospensione non
può comunque essere dispo-
sta o perdurare oltre i termini
per l'esercizio del potere di
annullamento di tale articolo.
Ciò impone una disamina ap-
profondita verso questa dispo-
sizione ovvero l’annullamento
d’ufficio (art.21 nonies) che ha
subito una modifica ed un ag-
giunta.
Infatti il primo comma, inter-
venendo sul potere di annulla-
mento in autotutela, stabilisce
che può essere disposto sussi-
stendone le ragioni di interes-
se pubblico ed entro un
"termine ragionevole".
Sempre sotto un profilo tem-
porale nel caso di provvedi-
menti attributivi di vantaggi
economici e per i provvedi-
menti che si siano formati per
silenzio-assenso, il termine è
di 18 mesi.
Tuttavia queste previsioni non
valgono nel caso in cui i prov-
vedimenti siano conseguiti
attraverso false rappresenta-
zioni dei fatti o con dichiara-
zioni sostitutive di certificazio-
ne e dell'atto di notorietà false
o mendaci per effetto di con-
dotte costituenti reato, accer-
tate con sentenza passata in
giudicato. Infatti il nuovo com-
ma 2 bis stabilisce che
“i provvedimenti amministrati-
vi conseguiti sulla base di false
rappresentazioni dei fatti o di
dichiarazioni sostitutive di cer-
tificazione e dell’atto di noto-
rietà false o mendaci per effet-
to di condotte costituenti rea-
to, accertate con sentenza
passata in giudicato, possono
essere annullati dall’ammini-
strazione anche dopo la sca-
denza del termine di diciotto
mesi di cui al comma 1, fatta
salva l’applicazione delle san-
zioni penali nonché delle san-
zioni previste dal capo VI del
testo unico di cui al decreto
del Presidente della Repubbli-
ca 28 dicembre 2000, n. 445.”
In sostanza in questi casi il ter-
mine non rileva.
Il legislatore intervenendo sul
delicato tema dell’autotutela
avrebbe potuto incidere anche
sulle previsioni contenute nel
famoso articolo 21-octies
(il.c.d rebus) inerente l’annul-
labilità del provvedimento che
invece è escluso dalla novella
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Prevenzione della corruzione e promozione della legalità
nelle società partecipate: strumenti per migliorare perfor-
mance e trasparenza
La Fondazione Logos Pa propone due moduli, tra di loro compatibili, al fine di rendere concreti e reali gli adempimenti in materia previsti dalla legge:
Modulo 1: assistenza alla redazione del Piano Triennale di Prevenzione e Corruzione;
Modulo 2: erogazione della formazione obbligatoria per i dipendenti della società;
Per chiarimenti e/o approfondimenti : info@logospa.it o telefona al n. 06 32110514
di LARA MONTEFIORE
Per iniziare un ragionamento
su questo documento, la cui
rilevanza e complessità si tra-
duce nella rilevanza che le am-
ministrazioni decideranno fi-
nalmente di attribuire al pro-
cesso di programmazione, ini-
ziamo col definire proprio que-
sto fondamentale percorso,
utilizzando a tal fine quanto
riportato dal principio contabi-
le applicato 4/1: “La program-
mazione è il processo di analisi
e valutazione che, comparan-
do e ordinando coerentemente
tra loro le politiche e i piani
per il governo del territorio,
consente di organizzare, in una
dimensione temporale predefi-
nita, le attività e le risorse ne-
cessarie per la realizzazione di
fini sociali e la promozione del-
lo sviluppo economico e civile
delle comunità di riferimento.”
Ci interessa procedere, nelle
righe che seguono, sottoline-
ando alcune caratteristiche
distintive del Documento Uni-
co di Programmazione, in par-
ticolare differenziandole ri-
spetto a quelle della Relazione
Previsionale e Programmatica.
In realtà, anche per questioni
di opportuna sintesi, ci focaliz-
zeremo solamente su alcune
esse, che ci consentiranno di
percorrere il filo logico del
principio della programmazio-
ne delineato nel D. Lgs. 118-
/2011, la prima considerazione
racchiude in sé già le più im-
portanti implicazioni, ovvero:
“nel rispetto del principio del
coordinamento e coerenza dei
documenti di bilancio, il DUP
costituisce il presupposto ne-
cessario di tutti gli altri docu-
menti di programmazione”.
Il principio contabile della pro-
grammazione, attraverso la
predisposizione del DUP, cerca
di perseguire tre obiettivi di
fondo:
1. definire la programmazione
strategica dell’ente, sull’oriz-
zonte temporale del mandato
amministrativo, coniugando
tra loro gli indirizzi strategici
dell’amministrazione, i vincoli
di finanza pubblica e la situa-
zione economico finanziaria
dell’ente e del gruppo pubbli-
co locale;
2. tradurre gli indirizzi strategi-
ci di mandato nella program-
mazione operativa, sull’oriz-
zonte temporale triennale co-
perto dal bilancio di previsio-
ne;
3. raccogliere in un unico stru-
mento una pluralità di docu-
menti di programmazione set-
toriale con orizzonte tempora-
le triennale, già previsti dalla
normativa.
La programmazione è il punto di partenza.
Finalmente ce ne siamo accorti. Anche se lo sapevamo già.
Questo aspetto legato alla
modifica dei tempi di appro-
vazione dei documenti di pro-
grammazione, da il senso del-
la centralità nella definizione
di strategie e programmazio-
ne attribuita al DUP.
Al suo interno, infatti, si deli-
nea un percorso di program-
mazione “a cascata” che parte
dalle linee di mandato, fino ad
arrivare alla pianificazione o-
perativa legata alla program-
mazione finanziaria.
La Sezione Strategica.
In particolare, la SeS individua,
in coerenza con il quadro nor-
mativo di riferimento e con gli
obiettivi generali di finanza
pubblica:
• le principali scelte che carat-
terizzano il programma dell’-
amministrazione da realizza-
re nel corso del mandato
amministrativo e che posso-
no avere un impatto di me-
dio e lungo periodo;
• le politiche di mandato che
l’ente vuole sviluppare nel
raggiungimento delle pro-
prie finalità istituzionali e nel
governo delle proprie fun-
zioni fondamentali;
• gli indirizzi generali di pro-
grammazione riferiti al pe-
riodo di mandato.
Di nuovo, tra gli elementi che
la norma impone di definire,
sottolineiamo uno degli aspet-
ti che ci sembrano estrema-
mente significativi ovvero la
necessità di indicare gli stru-
menti attraverso i quali l'ente
locale intende rendicontare il
proprio operato nel corso del
mandato in maniera sistema-
tica e trasparente, per infor-
mare i cittadini del livello di
realizzazione dei programmi,
di raggiungimento degli obiet-
tivi e delle collegate aree di
responsabilità politica o ammi-
nistrativa.
Questo aspetto sottolinea l’im
Rispetto alla Relazione Previsionale e Programmatica, documento di Programmazione allegato
al Bilancio di previsione secondo la normativa precedente al 118/2011, il DUP precede temporal-
mente il bilancio, dovendo essere approvato entro il 31 luglio di ogni anno, come evidenziato
nello schema che segue.
portanza della “trasparenza”
nell’attuale modo di intendere
la Pubblica Amministrazione e
si ricollega a quanto previsto
nella legge 124/2015, normati-
va di riforma della Pubblica
Amministrazione. E’ evidente
la linearità, ormai consolidata,
nel voler mantenere la Pubbli-
ca Amministrazione e la sua
attività sotto una lente d’in-
grandimento. Sarebbe davve-
ro impossibile, nei confronti di
una collettività più consapevo-
le, pensare di tornare a qual-
che anno fa.
La Sezione Operativa.
La SeO ha carattere generale,
contenuto programmatico e
costituisce lo strumento a sup-
porto del processo dell’attivi-
tà gestionale definita sulla ba-
se degli indirizzi generali e de-
gli obiettivi strategici fissati
nella SeS del DUP.
In particolare, la SeO contiene
la programmazione operativa
dell’ente avendo a riferimen-
to un arco temporale sia an-
nuale che pluriennale.
Il contenuto della SeO, predi-
sposto in base alle previsioni
ed agli obiettivi fissati nella
SeS, costituisce guida e vincolo
ai processi di redazione dei
documenti contabili di previ-
sione dell’ente.
La SeO è redatta, per il suo
contenuto finanziario, per
competenza con riferimento
all’intero periodo considerato,
e per cassa con riferimento al
primo esercizio, si fonda su
valutazioni di natura econo-
mico-patrimoniale e copre un
arco temporale pari a quello
del bilancio di previsione.
La SeO si struttura in due parti
fondamentali:
Parte 1: nella quale sono de-
scritte le motivazioni
delle scelte program-
matiche effettuate, sia
con riferimento all’en-
te sia al gruppo ammi-
nistrazione pubblica, e
definiti, per tutto il pe-
riodo di riferimento del
DUP, i singoli program-
mi da realizzare ed i
relativi obiettivi annua-
li;
Parte 2: contenente la pro-
grammazione detta-
gliata, relativamente
all'arco temporale di
riferimento del DUP,
delle opere pubbliche,
del fabbisogno di per-
sonale e delle aliena-
zioni e valorizzazioni
del patrimonio.
La cosa che ci preme sottoline-
are, al di la della semplice e
sintetica elencazione dei con-
tenuti, è il legame tra SeS e
SeO che si può tradurre in una
operatività consentita all’Ente
pubblico attraverso la Sezione
Operativa proprio attraverso i
limiti e le opportunità fissate
all’interno della Sezione Stra-
tegica.
Il legame delle strategie con le
programmazioni operative,
con gli strumenti urbanistici e
con la programmazione delle
opere pubbliche, passando per
le risorse umane disponibili
piuttosto che il fabbisogno di
personale per il triennio di ri-
ferimento.
Un mondo, il mondo di una
collettività all’interno di un
documento, integrato con l’e-
sterno attraverso riferimenti
alla programmazione strategi-
ca, nazionale, europea e mon-
diale.
Un progetto veramente molto
ambizioso.
La programmazione è il punto
di partenza. Anche se lo sape-
vamo già.
Probabilmente non ce ne sia-
mo accorti.
Attività di affiancamento alla struttura organizzativa nella
predisposizione del DUP (Documento Unico di Programmazione)
Tutti i Comuni sono tenuti a redigere il DUP e ad utilizzare il nuovo schema di bilancio, indi-pendentemente dal numero di abitanti anche se è prevista la predisposizione di un DUP sem-plificato per i Comuni con popolazione inferiore ai 5000 abitanti.
La proposta tecnica della Fondazione Logos PA si basa sella realizzazione dei seguenti passag-gi operativi:
• analisi dei precedenti documenti di programmazione di medio-lungo periodo;
• affiancamento agli organi politici nella definizione delle linee strategiche;
• Affiancamento alla struttura organizzativa nella predisposizione della SeS e della SeO
Per chiarimenti e/o approfondimenti : info@logospa.it o telefona al n. 06 32110514
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non ancora pubblicato, che da attuazione all�art. 1, commi 431—434, della Legge 190/2014, prevedendo un finanziamento per gli interventi di riqualificazione dei Comuni finalizzati a contrastare i fenomeni di marginalizzazione e di degrado sociale nelle aree urbane, nonché a migliorare la qualità del decoro urbano e del tessuto sociale ed ambientale; una volta pubblicato ufficialmente il bando, se verrà mantenuta la scadenza originaria i progetti dovranno essere trasmessi dai Comuni entro il 30 novembre 2015.
Per ogni esigenza di chiarimenti e/o approfondimenti : info@logospa.it o telefona al n. 06 32110514
PUBBLICHIAMO LO SCHEMA DI BANDO DELLA
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI
http://www.logospa.it/news/prima-pagina/3814-14-09-2015-bozza-di-bando-per-l a-riqualificazione-dei-comuni-ed-il-contrasto-del-degrado-sociale.html
di FABIANO CROVETTI
È di strettissima attualità la
riforma del Codice degli Appal-
ti (D.Lgs. n. 163/2006 e s.m.i.)
la quale è in discussione nelle
aule parlamentari da diversi
mesi.
La legge delega oggetto di ela-
borazione da parte del Legisla-
tore è finalizzata al recepimen-
to, nel nostro ordinamento
delle Direttive Comunitarie n.
23, 24 e 25 del 2014 nonché
alla semplificazione di un cor-
pus normativo il quale sta mo-
strando sempre di più i propri
limiti, attesa la complessità
della disciplina vigente e le
innumerevoli modifiche
(spesso contraddittorie) a cui
è stata sottoposta fin dalla sua
entrata in vigore.
Invero, la vigente normativa in
tema di appalti pubblici è di-
sciplinata da oltre 600 articoli
di legge che rendono la mate-
ria, oltre che di difficile appli-
cazione, permeabile ad inter-
pretazioni non aderenti alla
volontà del Legislatore ovvero
a condotte finalizzate all'elu-
sione della stessa fino a quelle
che celano reati quali corruzio-
ne, concussione, turbativa d'a-
sta.
Pertanto, la semplificazione
delle norme ed una maggiore
chiarezza delle stesse rappre-
senta un obiettivo da perse-
guire fino in fondo in quanto la
certezza e la semplicità nor-
mativa rappresentano un vali-
do antidoto a condotte poco
trasparenti nonché consento-
no un risparmio in termini di
durata delle procedure con
benefici di natura economica e
di qualità delle prestazioni re-
se.
Naturalmente la semplificazio-
ne non può essere considerata
il solo strumento di contrasto
dei comportamenti illeciti in
materia di appalti pubblici, ma
può bene essere considerato
come l'architrave di un siste-
ma nuovo, più trasparente ed
efficace.
Riforma del Codice degli Appalti: si va verso l’abro-
gazione del Regolamento d’attuazione
Proprio in chiave di semplifica-
zione, in questi giorni è in di-
scussione l'abrogazione del
Regolamento attuativo del Co-
dice degli Appalti ossia del
D.P.R. n. 207/2010.
Di tale abrogazione si è inizia-
to a discutere a partire dalla
fine del mese di agosto e ap-
pare, al momento, come un
nuovo pilastro della riforma.
Invero, l'attuale regolamento,
secondo quanto si apprende
dai lavori parlamentari, ver-
rebbe sostituito con delle Line-
e Giuda elaborate dall'ANAC le
quali costituirebbero una sorta
di soft law ossia di linee d'indi-
rizzo interpretative ed attuati-
ve a cui gli operatori pubblici e
privati si devono attenere.
Sul punto, l'ANAC avrebbe già
mostrato di essere disponibile,
tuttavia, da un punto di vista
giuridico si aprono diverse
questioni che devono trovare
una risposta coerente con i
principi del nostro ordinamen-
to.
Una prima questione è rappre-
sentata dalla legittimità di ca-
rattere generale che tali linee
guida potranno avere nell'am-
bito delle applicazioni dello
stesso, atteso che gli orienta-
menti giurisprudenziali espres-
si dalla magistratura ammini-
strativa sono spesso difformi
dai pareri e dalla interpreta-
zioni elaborati dall'ANAC in
materia di appalti; una secon-
da questione è più stretta-
mente operativa ed afferisce
al coordinamento dei diversi
poteri che potrebbero essere
affidati all'ANAC la quale, oltre
alle funzioni che già oggi rico-
pre, si ritroverebbe anche la
potestà di regolamentazione
del sistema degli appalti pub-
blici.
Alla luce di ciò, non resta che
aspettare l'evoluzione dei la-
vori parlamentari con la spe-
ranza che gli obiettivi di sem-
plificazione e di chiarezza nor-
mativa siano raggiunti al fine
di ottenere una disciplina di
coerente ed in grado di rispon-
dere veramente alle esigenze
delle Pubbliche Amministra-
zioni e più in generale del si-
stema paese.
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Centrale Unica di Committenza
Il software per la gestione telematica dell’E-procurement
In tema di centrale Unica di Committenza. La Fondazione Logos PA ha sviluppato, di
concerto con Demetra SPV, una piattaforma software per la gestione telematica dell’-
E-Procurement (Piattaforma per la gestione telematica delle procedure), capace di ge-
stire in modo trasparente, efficiente e in totale aderenza con la normativa vigente, le
procedure di acquisto e approvvigionamento di beni e servizi.
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Proposta di assistenza in tema di Centrale Unica di
Committenza
La Fondazione Logos PA, nell’ambito delle attivi-tà di studio e supporto alla Governance delle PA, in un momento di grande evoluzione normativa, offre un servizio di formazione e assistenza quali-ficata e di supporto operativo nella gestione del-le gare d’appalto, a partire dalla redazione dei bandi e capitolati, con particolare riferimento al nuovo ruolo della Centrale Unica di Committen-za per gli Enti Locali.
La Fondazione Logos PA si propone quale partner di supporto e assistenza sia per la costi-tuzione della Centrale Unica di Committenza sia per le funzioni che la stessa è chiamata a svolgere.
I nostri servizi:
• supporto e assistenza per la fase di costituzione della Centrale Unica di Committenza;
• Supporto e assistenza tecnico giuridica per la predisposizione dell’accordo consortile per la costituzione della Centrale Unica di Committenza;
• Supporto e assistenza tecnico giuridica per la predisposizione del regolamento di fun-zionamento della Centrale Unica di Committenza;
• Supporto e assistenza tecnico giuridica ed amministrativa per la predisposizione di bandi di gara e dei relativi disciplinari e per la gestione delle procedure relative all’affi-damento di appalti pubblici di lavori, servizi e forniture;
• Elaborazione di pareri legali su procedure di gara specifiche;
• Supporto ed assistenza per la definizione di contratti di appalto o sub-appalto e con-venzioni di concessione per la realizzazione di opere pubbliche, per l’esecuzione di for-niture e per l’espletamento di servizi di ingegneria in tale settore;
• Supporto ed assistenza al Responsabile della Centrale Unica di Committenza e ai RUP delle procedure;
• Organizzazione di un pacchetto formativo pari a 5 giornate e organizzazione di ulterio-ri giornate formative su specifiche richieste.
• Possibilità di mettere a disposizione una piattaforma software per le gestione telema-tica dell’E-Procurement.
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di CHIARA BURGIO
Mancano poco meno di tre
mesi all’avvio del Giubileo
Straordinario che avrà inizio
l’8 dicembre 2015, e Roma
sembra non essere ancora
pronta a sostenere ed acco-
gliere il flusso dei fedeli che è
stimato in circa 25 milioni di
persone.
I soldi per gli appalti sono stati
trovati – ammontano a 50 i
milioni di euro che la Cassa
Depositi e Prestiti ha sbloccato
in seguito alla ratifica della de-
libera per le opere pubbliche
del Giubileo, messa a punto
dalla Giunta del Comune di
Roma lo scorso 11 agosto- ma
le opere pubbliche che do-
vranno essere concluse per
l’avvio dell’Anno Santo sem-
brano essere molte e altret-
tanto complesse rispetto al
tempo che rimane a disposi-
zione per la loro realizzazione.
Sono previste opere pubbliche
di manutenzione e ripristino
per gli interventi di riqualifica-
zione negli snodi centrali della
città (30,1milioni), come piaz-
zale Ostiense e Porta San Pao-
lo, l’area della Stazione San
Pietro e Via Innocenzo III e
quasi tutto il lungotevere con i
rispettivi ponti.
Alcuni fondi sono destinati al
Dipartimento della Mobilità
(12milioni 230mila euro) per
l’installazione di varchi di con-
trollo e manutenzione straor-
dinaria delle infrastrutture
metro A e B di Atac. Infine 6,8
milioni di euro sono stati de-
stinati alla tutela ambientale e
alla cura del verde.
Il sentore che Roma non sia
pronta, non è determinato dal
cronico scetticismo dei romani
nei confronti della loro ammi-
nistrazione, ma dal fatto che
Giubileo straordinario della Misericordia: l’Anac in-
terviene come garante della trasparenza
sono moltissimi i cantieri non
ancora avviati o addirittura gli
interventi che sono stati ratifi-
cati in giunta solo pochissimi
giorni fa.
Chi ha a che fare con la pubbli-
ca amministrazione sa che il
Codice degli Appalti prevede
un procedimento articolato
per l’affidamento di lavori, ser-
vizi e forniture e che, trattan-
dosi di procedimenti che pre-
vedono cifre di una certa enti-
tà, l’attenzione deve essere
massima affinché questa ven-
ga eseguita a regola d’arte.
I tempi stretti e le cifre così
ingenti impongono la massima
attenzione, ed è per questo
motivo che lo scorso 8 settem-
bre l’ANAC ed il Comune di
Roma hanno siglato delle Line-
e Guida che investono l’Auto-
rità di poteri di alta sorveglian-
za a garanzia della correttezza
e della trasparenza delle pro-
cedure connesse alla realizza-
zione delle opere pubbliche
previste per il Giubileo.
Le linee guida sono costruite
da sette articoli snelli ma mol-
to coincisi nel loro intento. L’A-
NAC verificherà in via preventi-
va la legittimità degli atti rela-
tivi all’affidamento e all’esecu-
zione dei contratti di lavori,
servizi e forniture. La verifica
verrà effettuata mediante il
controllo in via preventiva di
proposte di determina a con-
tate, i capitolati con tutti gli
atti connessi, nonché tutte le
varianti di contratto che supe-
rano il 5% dell’importo pattui-
to.
Roma Capitale dovrà fornire
ogni informazione e documen-
to richiesto ritenuto utile per
l’espletamento delle attività.
Successivamente alla verifica
l’Autorità esprime un parere
positivo oppure un rilevo, tra-
smettendoli ai referenti capi-
tolini; nel secondo caso Roma
Capitale si adegua al rilevo
modificando o sostituendo
l’atto, oppure presenta le pro-
prie controdeduzioni. Poiché i
tempi sono stretti si intendo-
no positivamente verificati gli
atti che non presentano rilievi
entro i 7 o 15 giorni dal ricevi-
mento degli stessi, a seconda
della fattispecie.
Sono previsti degli atti non
soggetti a verifica preventiva,
ovvero quegli atti di affida-
mento di importi inferiori ai
40mila euro, varianti sotto al
5% dell’importo pattuito e tut-
ti gli ordini di servizio disposti
dal Direttore dei lavori per ri-
solvere aspetti di dettaglio e
che non comportino un au-
mento dell’importo del con-
tratto.
Appare chiaro lo sforzo pre-
ventivo per ridurre al minimo i
rischi potenziali dovuti alla
quantità ingente di risorse ed i
tempi strettissimi per la loro
assegnazione. L’intervento
dell’Autorità nazionale Anti-
corruzione -che dalla sua isti-
tuzione è stata più volte invo-
cata come la panacea per tutti
i mali- ha probabilmente l’in-
tento di bissare l’attività di
controllo conclusasi positiva-
mente durante l’Expo 2015.
La percezione è che in Italia
non si sia più in grado di af-
frontare in maniera autonoma
eventi di una certa rilevanza
senza l’aiuto di un ente terzo
che, armato della proverbiale
penna rossa, stia in agguato
del primo errore.
Crescerà questo studente un
po’ discolo ed indisciplinato o
dovremo assistere al perpetuo
intervento dell’ANAC per tutte
le questioni di rilevanza nazio-
nale?
di GIULIA COLLETTI
Il più generale diritto al con-
traddittorio è stato molte volte
affrontato dalla giurisprudenza
in relazione, tendenzialmente,
a contenziosi tributari riguar-
danti le imposte sui redditi(1).
Tale diritto del contribuente è
garantito dalla Carta costitu-
zionale, dovendosi intendere
come prima manifestazione
del diritto di difesa di ogni cit-
tadino(2).
Nei rapporti tra fisco e contri-
buente il contraddittorio do-
vrebbe rappresentare la base
del leale rapporto di collabora-
zione che intercorre tra i due
soggetti, ma l’utilizzo del con-
dizionale è d’obbligo se si parla
di tale diritto nel sistema fisca-
le nazionale. Difatti una delle
peculiarità che caratterizza il
sistema tributario italiano è
spesso la contraddizione che si
rinviene tra i soggetti coinvolti,
ovvero fisco-giudice-
contribuente.
Spesso, il rapporto tra ammini-
strazione finanziaria e contri-
buente è sbilanciato nei con-
fronti della prima, la quale, a
volte, è sostenuta dal giudice
tributario.
Tale situazione è riscontrabile
in numerose sentenze delle
Commissioni tributarie, che
solo di recente stanno rece-
pendo orientamenti già datati
della Suprema Corte di Cassa-
zione(3).
Da ultimo, il Giudice di Legitti-
mità è intervenuto sul tema
con la sentenza 132 dell’8 lu-
glio 2015. Con la recente pro-
nuncia, la Corte Costituzionale
si è espressa sul giudizio di le-
gittimità costituzionale dell’art.
37-bis, comma 4 del DPR 600-
/1973 sollevato dalla Corte di
Cassazione.
Il caso riguardava un avviso di
accertamento che la CTR del
Lazio aveva annullato poiché la
notifica dell’atto era avvenuta
prima dello scadere del termi-
ne dei 60 giorni dal momento
in cui il contribuente aveva ri-
cevuto richiesta di chiarimenti.
Il contribuente, lamentando il
mancato rispetto del comma 4
del suddetto articolo 37-bis, ha
ritenuto leso il proprio diritto
al contraddittorio ed ha richie-
sto la nullità dell’atto impositi-
vo emesso dall’amministrazio-
ne finanziaria.
Il diritto al contraddittorio come elemento centrale
anche nel sistema tributario degli Enti Locali
LA SENTENZALA SENTENZALA SENTENZALA SENTENZA
(1)Cass. civ., sez. trib., 11-05-2012, n. 7393; CTP. Genova, 24-01-2011, n. 2.; CTP. Milano, 21-02-2011, 54; CTR. Lombardia, 16-01- 2012, n. 2. ;Cass. civ., sez. trib., 19-10-2012, n. 17949 (2)Art. 24, co. 2, Cost. “La difesa è diritto inviolabile in ogni stato e grado del procedimento.” (3)Cass., Sez. Un., sent., 19/07/13, n. 18184: “l'invalidità dell'avviso di accertamento emanato prematuramente, quale
effetto del vizio del relativo procedimento, costituito dal non aver messo a disposizione del contribuente l'intero lasso di
tempo previsto dalla legge per garantirgli la facoltà di partecipare al procedimento stesso, esprimendo le proprie osser-
vazioni (che l'Ufficio è tenuto a valutare, come la norma prescrive), cioè di attivare, e coltivare, il contraddittorio proce-
dimentale. La "sanzione" della invalidità dell'atto conclusivo del procedimento, pur non espressamente prevista, deriva
ineludibilmente dal sistema ordinamentale, comunitario e nazionale, nella quale la norma opera […]”.
Orbene, è doveroso ricordare
che in altri casi simili, l’ammi-
nistrazione ha sempre soste-
nuto che tale motivo di nullità
sia irrilevante rispetto alla fi-
nalità della norma anti elusiva.
Ovvero, ha ritenuto dare pre-
valenza a contrastare il feno-
meno elusivo. La posizione
dell’Agenzia delle entrate è
stata a volte sostenuta in sede
di giudizio, mentre non lo è
stata in altre.
L’orientamento giurispruden-
ziale infatti non era mai stato
così chiaro come adesso, dopo
tale ultima pronuncia di legitti-
mità del luglio scorso.
E’ merito del giudice di Legitti-
mità se da questa pronuncia in
poi, sarà doveroso per i sog-
getti interessati dare effettivi-
tà agli strumenti di difesa del
contribuente, quindi al diritto
al contraddittorio. Si ritiene
che tra i soggetti interessati
debbano ricomprendersi an-
che gli Enti locali e non solo
l’Amministrazione finanziaria.
Quest’ultima considerazione
può non essere così superflua,
ma sicuramente può essere
ben motivata.
Rewind.
Lo statuto del contribuente,
all’articolo 6 comma 2, sanci-
sce che “L'amministrazione
deve informare il contribuente
di ogni fatto o circostanza a
sua conoscenza dai quali possa
derivare il mancato riconosci-
mento di un credito ovvero
l'irrogazione di una sanzione,
richiedendogli di integrare o
correggere gli atti prodotti che
impediscono il riconoscimento,
seppure parziale, di un credi-
to” ed ancora, al comma 5
“Prima di procedere alle iscri-
zioni a ruolo derivanti dalla
liquidazione di tributi risultanti
da dichiarazioni, qualora sussi-
stano incertezze su aspetti rile-
vanti della dichiarazione, l'am-
ministrazione finanziaria deve
invitare il contribuente, a mez-
zo del servizio postale o con
mezzi telematici, a fornire i
chiarimenti necessari o a pro-
durre i documenti mancanti
entro un termine congruo e
comunque non inferiore a
trenta giorni dalla ricezione
della richiesta. La disposizione
si applica anche qualora, a se-
guito della liquidazione, emer-
ga la spettanza di un minor
rimborso di imposta rispetto a
quello richiesto. La disposizio-
ne non si applica nell'ipotesi di
iscrizione a ruolo di tributi per i
quali il contribuente non e' te-
nuto ad effettuare il versa-
mento diretto. Sono nulli i
provvedimenti emessi in viola-
zione delle disposizioni di cui al
presente comma”.
Dal disposto normativo del
2000 è chiaro che il Legislatore
abbia voluto sancire chiara-
mente la possibilità del
contribuente di fornire spiega-
zioni da un lato, e dall’altro
abbia richiamato l’amministra-
zione ad informarlo di qualun-
que atto nei suoi confronti.
Nel caso specifico dei tributi
locali, non vi è una novella di-
retta a disciplinare il contrad-
dittorio e perciò- spesso- molti
hanno ritenuto non applicabile
alcuna sanzione di nullità, ne
di altro tipo, per accertamenti
emanati senza contraddittorio.
Sia in dottrina che in giurispru-
denza, le posizioni contrastanti
sono state pacificate da una
pronuncia delle Sezioni Unite
della Cassazione, le quali nel
2014, con la sentenza 19667
hanno sancito che il diritto al
contraddittorio è un “principio
fondamentale immanente nel-
l'ordinamento cui dare attua-
zione anche in difetto di una
espressa e specifica previsione
normativa”, per cui anche i
giudici di Cassazione confer-
mano la centralità del contrad-
dittorio e si avviano, almeno
da un punto di vista procedi-
mentale, a tutelare i diritti del
contribuente.
Dello stesso orientamento, si
segnala un’ulteriore pronuncia
della CTR Lazio, dove i giudici
regionali hanno sentenziato
con declaratoria di nullità l’at-
to di accertamento proprio in
forza della mancata attivazio-
ne del contraddittorio preven-
tivo.
Quest’ultimo orientamento è
in linea con quanto espresso
dalle Sezioni unite della Corte
di Cassazione - e non solo, do-
vendo obbligatoriamente te-
nere in considerazione le pro-
nunce della Corte di Giustizia-
rispetto al diritto al contrad-
dittorio che necessita di essere
sempre reso nella fase prece-
dente dell’atto impositivo e
assolutamente legittimo anzi,
a parere di chi scrive, dovero-
so.
I suddetti richiami giurispru-
denziali, rinforzano la tesi per
cui anche gli Enti Locali hanno
il “dovere” di attuare il con-
traddittorio nella fase antece-
dente l’accertamento.
E’ a tal fine che la suddetta
sentenza della Corte Costitu-
zionale merita rilievo, poiché
finalmente non possono crear-
si ulteriori dubbi sull’imma-
nente principio del diritto al
contraddittorio nell’ordina-
mento tributario.
Ordinamento che, con il rinfor-
zo della Carta Costituzionale e
i principi del diritto europeo
(4), ha l’obiettivo di creare
sempre un rapporto di leale
collaborazione tra fisco e con-
tribuente.
(4) “il rispetto dei diritti di difesa costituisce un principio generale del diritto comunitario, che trova applicazione ogni-
qualvolta l’amministrazione si proponga di adottare nei confronti di un soggetto un atto per esso lesivo, con la conse-
guenza che i destinatari di decisioni che incidono sensibilmente sui loro interessi devono essere messi in condizione di
manifestare utilmente il loro punto di vista”(Corte di Giustizia UE, sent18/12/08, C-349/07); “è diritto fondamentale
dopo l’istruttoria, qualsiasi istruttoria, prima del provvedimento di accertamento “ (Corte di Giustizia UE, sent., 22-/10/13, C-276/12).
di UMBERTO IMPERI
Nel 2012 con due interventi
della Corte dei Conti era stata
riaperta la discussione sul rim-
borso delle spese legali agli
amministratori locali, assolti in
via definitiva in procedimenti
penali scaturiti nell’esercizio
delle funzioni svolte.
Vale la pena di sottolineare
che, ad intervenire in materia a
favore dell’ammissibilità di tale
rimborso, atteso il vuoto nor-
mativo su cui si dirà in seguito,
era stata la Corte dei Conti,
organo competente a sindaca-
re la responsabilità contabile a
tutela della finanza pubblica.
Il primo intervento era stato
rappresentato dal parere n.
86/2012 della Sezione Lombar-
dia, che trovava il fondamento
del diritto al rimborso delle
spese legali a favore degli am-
ministratori locali nell’istituto
civilistico del mandato ( art.
1720 C.C. ).
Il secondo intervento era stato
rappresentato dalla sentenza
787/2012 della Corte dei Conti,
Sezione Puglia, che conferma-
va l’applicabilità per analogia
dell’istituto del mandato agli
amministratori locali.
Il principio di diritto affermato
era che quest’ultimi non devo-
no sopportare ulteriori costi e
quindi subire danni per fatti
connessi ai compiti istituziona-
li.
Per la Corte dei Conti il vuoto
normativo in materia era solo
apparente, perché il sistema
giuridico italiano affida al giudi-
ce la ricerca della norma da
applicare in ragione della com-
pletezza dell’ordinamento.
Nella fattispecie la norma da
applicare era l’art. 1720 del
Codice Civile, in base al quale il
mandante deve rimborsare i
danni che il mandatario subi-
sce a causa dell’incarico, e
questa disciplina si applica agli
amministratori locali quando
ricorrono i seguenti presuppo-
sti:
A) Conclusione del procedi-
mento con sentenza di as-
soluzione con formula pie-
na;
B) Assenza di conflitto d’inter-
essi;
C) Presenza di un nesso cau-
sale tra attività esercitata e
fatti giuridicamente rile-
vanti;
D) Condivisione preventiva
del legale scelto da parte
della P.A.
In passato si erano registrati
orientamenti giurisprudenziali
contrastanti, fino all’emanazio-
ne della sentenza n. 10052-
/2008 della Prima Sezione del-
la Corte di Cassazione Civile e
della successiva sentenza n.
12645/2010, con le quali la
Suprema Corte aveva di fatto
sancito l’impossibilità del rim-
borso delle spese legali con le
seguenti motivazioni:
Rimborso spese legali agli amministratori comunali
La legge 6 agosto 2015 n. 125 interviene sul “ vuoto “ normativo
“non pertinenza di un richiamo
all'analogia per sostenere la
rimborsabilità delle spese degli
amministratori comunali, con
conseguente applicabilità della
disciplina del mandato alla fat-
tispecie de qua, perché il pro-
cedimento analogico risulta
correttamente evocabile quan-
do emerga un vuoto normati-
vo nell’ordinamento, vuoto
che nella specie non è configu-
rabile, atteso che il legislatore
si è limitato a dettare una di-
versa disciplina per due situa-
zioni non identiche fra loro, e
la detta diversità non appare
priva di razionalità, atteso che
gli amministratori pubblici non
sono dipendenti dell’ente ma
sono eletti dai cittadini, ai quali
rispondono (e quindi non all’-
ente) del loro operato”.
Ne discende, pertanto, che
“in ordine… alla pretesa appli-
cabilità della disciplina in te-
ma di mandato, l’art. 1720
c.c. non risulta applicabile, sia
perché il danno risarcibile
presupporrebbe un compor-
tamento incolpevole, sia per-
ché le spese di difesa non so-
no legate all’esecuzione del
mandato da un nesso di cau-
salità diretta, collocandosi fra
i due fatti un elemento inter-
medio, dato dall’elevazione di
un’accusa poi rivelatasi infon-
data”. Orbene, il supposto o
reale vuoto normativo, ora è
stato colmato dall’art. 7 bis
della legge 6 agosto 2015, n.
125 di conversione del de-
creto-legge 19 giugno 2015,
n. 78, che sostituisce il com-
ma 5 dell’art. 86 del testo
unico degli enti locali ( d. lgs.
267/2000) come segue:
” 5. Gli enti locali di cui all'arti-
colo 2 del presente testo
unico, senza nuovi o maggiori
oneri per la finanza pubblica,
possono assicurare i propri
amministratori contro i ri-
schi conseguenti all'espleta-
mento del loro mandato. Il
rimborso delle spese legali
per gli amministratori locali e'
ammissibile, senza nuovi o
maggiori oneri per la finanza
pubblica, nel limite massimo
dei parametri stabiliti dal de-
creto di cui all'articolo 13,
comma 6, della legge 31 di-
cembre 2012, n. 247, nel
caso di conclusione del pro-
cedimento con sentenza di
assoluzione o di emanazione
di un provvedimento di archi-
viazione, in presenza dei se-
guenti requisiti:
a) assenza di conflitto di inte-
ressi con l'ente amministrato;
b) presenza di nesso causale
tra funzioni esercitate e fatti
giuridicamente rilevanti;
c)assenza di dolo o colpa gra-
ve.
Quindi finalmente gli ammini-
stratori comunali potranno
vedersi rimborsate le spese
legali sostenute alle condizio-
ni dettate dalla norma sopra
citata e i giudici applicheranno
la stessa senza acrobazie per
riaffermare in pieno un diritto
inviolabile degno di una civiltà
giuridica.
di FABIANO CROVETTI
Il nostro Comitato Scienti-
fico ha espresso un parere
in tema dell'applicazione
del regime delle incompa-
tibilità di cui all'art. 12 del
D.Lgs. n. 39/2013 e s.m.i..
In particolare, è stato ri-
chiesto di formulare un
parere circa la possibilità
per un dirigente con fun-
zioni apicali di ricoprire il
ruolo di Amministratore
dello stesso Ente presso il qua-
le ricopre la veste di dirigente.
Orbene, in materia di cumulo
della funzione di dirigente api-
cale con il ruolo di amministra-
tore nelle pubbliche ammini-
strazioni, negli enti pubblici e
negli enti privati sottoposti a
controllo pubblico, nel corso
del tempo, si sono susseguiti
numerosi interventi legislativi
a disciplinare tale tema, preve-
dendo sempre più limiti allo
stesso e fino a stabilire un'e-
spressa incompatibilità in alcu-
ni casi sanciti dalla legge.
Invero, un primo intervento in
ambito di cumulo di cariche è
contenuto nell'art. 3, comma
44, della L. n. 244/2007 recan-
te Disposizioni per la formazio-
ne del bilancio annuale e plu-
riennale dello Stato (Legge Fi-
nanziaria 2008) il quale stabili-
sce espressamente che coloro
che sono legati da un rapporto
di lavoro con organismi pubbli-
ci anche economici ovvero con
società a partecipazione pub-
blica o loro partecipate, colle-
gate e controllate, e che sono
al tempo stesso componenti
degli organi di governo o di
controllo dell’organismo o so-
cietà con cui è instaurato un
rapporto di lavoro, sono collo-
cati di diritto in aspettativa
senza assegni e con sospensio-
ne della loro iscrizione ai com-
petenti istituti di previdenza e
di assistenza.
Tale norma, ai sensi dei suc-
cessivi comma 47 e comma
48, non trova applicazione per
i contratti di diritto privato in
essere al 28 settembre 2007;
mentre trova applicazione per
tutti i nuovi contratti o per il
rinnovo di quelli in essere al-
l'atto della scadenza degli
stessi.
La menzionata impostazione
legislativa trova un'ulteriore
conferma ed una sua evoluzio-
ne in un successivo provvedi-
mento quale il D.Lgs. n. 39-
/2013 e s.m.i. recante Disposi-
zioni in materia di inconferibili-
tà e incompatibilità di incarichi
presso le pubbliche ammini-
strazioni e presso gli enti pri-
vati in controllo pubblico, a
norma dell'articolo 1, commi
49 e 50, della legge 6 novem-
bre 2012, n. 190.
In particolare, l'art. 12, comma
1, del menzionato decreto
prevede che gli incarichi diri-
Il dirigente non può ricoprire il ruolo di
amministratore nello stesso Ente presso il
quale svolge le proprie funzioni
LOGOS PA
LOGOS PA
LOGOS PA
LOGOS PA —— —— I PARERI
I PARERI
I PARERI
I PARERI
genziali, interni e esterni, nelle
pubbliche amministrazioni,
negli enti pubblici e negli enti
di diritto privato in controllo
pubblico sono incompatibili
con l'assunzione e il manteni-
mento, nel corso dell'incarico,
della carica di componente
dell'organo di indirizzo nella
stessa amministrazione o nello
stesso ente pubblico che ha
conferito l'incarico, ovvero con
l'assunzione e il mantenimen-
to, nel corso dell'incarico, del-
la carica di presidente e ammi-
nistratore delegato nello stes-
so ente di diritto privato in
controllo pubblico che ha con-
ferito l'incarico.
Pertanto, il D.Lgs. n. 39/2013 e
s.m.i. introduce un'espressa
incompatibilità tra il ruolo di
dirigente e l'assunzione e il
mantenimento della carica di
membro dell'organo di gover-
no dell'ente presso il quale si
svolge il proprio incarico diri-
genziale e, di conseguenza, un
divieto di cumulo delle cari-
che.
Le predette incompatibilità
trovano fondamento nella vo-
lontà del Legislatore di ridurre
le ipotesi di conflitto d'interes-
si e le possibilità che vi siano
delle sovrapposizioni fra
"controllore" e "controllato"
nell'ambito delle Pubbliche
Amministrazioni con l'obietti-
vo di contrastare comporta-
menti non rispondenti ai prin-
cipi di trasparenza, buon anda-
mento, efficienza ed efficacia
dell'azione amministrativa
nonché eventuali condotte di
corruttela.
In conclusione, alla luce della
menzionata normativa e della
coerente evoluzione della
stessa, non è possibile ricopri-
re contemporaneamente il
ruolo di dirigente e l'incarico
di amministratore nelle pub-
bliche amministrazioni, negli
enti pubblici e negli enti privati
sottoposti a controllo pubbli-
co, attesa l'incompatibilità dei
ruoli stabilita dalla legge.
LOGOS PA
LOGOS PA
LOGOS PA
LOGOS PA —— —— PROPOSTE DI ASSISTENZA
PROPOSTE DI ASSISTENZA
PROPOSTE DI ASSISTENZA
PROPOSTE DI ASSISTENZA
Servizio Citizen Relationship Management
La Landing Page dell’Ente che informa, guida e certifica
Uno degli obiettivi principali dell’Amministrazione comunale è quello di comunicare con i
proprio cittadini in maniera efficace, tempestiva e sicura riducendo quanto più possibile
tempo, costi e spese.
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Migliorare il sistema di comunicazione e di interazione tra amministrazione e cittadini og-
gi è possibile attraverso l’utilizzo di tecnologie innovative , tra queste la ormai famosissi-
ma landing page o pagina web personalizzata.
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