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AMPARO EN REVISIÓN 1371/2015. QUEJOSAS: **********

PONENTE: MINISTRA MARGARITA BEATRIZ LUNA RAMOS. SECRETARIA: MA. DE LA LUZ PINEDA PINEDA.

Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la

Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al

V I S T O S; Y,

R E S U L T A N D O:

PRIMERO. Por demanda presentada el veinticuatro de

septiembre de dos mil catorce, en la Oficina de

Correspondencia Común de los Juzgados de Distrito y

Tribunales Colegiados en Materia Administrativa

Especializados en Competencia Económica, Radiodifusión y

Telecomunicaciones, y del Centro Auxiliar de la Primera

Región, **********, como representante legal de **********

demandó el amparo y protección de la Justicia Federal, en

contra de las autoridades y por los actos que a continuación

se transcriben:

AMPARO EN REVISIÓN 1371/2015.

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“II. AUTORIDADES RESPONSABLES:

1. H. Congreso de la Unión, conformado por sus dos Cámaras, la de Diputados y la de Senadores.

2. C. Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos.”

“III. ACTOS RECLAMADOS. 1. Del H. Congreso de la Unión se reclama la aprobación, expedición y promulgación del ‘Decreto por el que se expide la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión, y la Ley del Sistema Público de Radiodifusión del Estado Mexicano; y se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones en materia de telecomunicaciones y radiodifusión’ publicado el 14 de julio de 2014 en el Diario Oficial de la Federación, por lo que respecta a su artículo décimo segundo transitorio, fracciones VI y VIII, y, a los artículos 131; 145, fracciones I, II y V; 189; 190, fracciones I y IV, y 191, fracciones V, XVI, XX y XXI, de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión.” SEGUNDO. La parte quejosa señaló como derechos

fundamentales violados, los que se consagran en los artículos

1o., 5o., 6o., 14, 16, 28, 73 y 124 de la Constitución Política

de los Estados Unidos Mexicanos, así como el artículo

OCTAVO TRANSITORIO del Decreto por el que se reforman

y adicionan diversas disposiciones de los artículos 6o., 7o.,

27, 28, 73, 78, 94 y 105 de la Constitución Política de los


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Estados Unidos Mexicanos en materia de

Telecomunicaciones, publicado en el Diario Oficial de la

Federación de fecha once de junio de dos mil trece.

TERCERO. Admisión de la demanda. Por razón de

turno correspondió conocer de la demanda de amparo al

Juzgado Primero en Materia Administrativa Especializado en

Competencia Económica, Radiodifusión y

Telecomunicaciones, con residencia en el Distrito Federal (

actual ciudad de México) y Jurisdicción en toda la República,

cuya titular previo requerimiento, por auto de quince de

octubre de dos mil catorce, la admitió a trámite; ordenó

registrarla con el número de expediente **********; pedir los

informes justificados a las autoridades señaladas como

responsables y, dar intervención al Agente del Ministerio

Público de la adscripción, además de señalar fecha para la

celebración de la audiencia constitucional.

CUARTO. Sentencia de la Jueza de Distrito. Una vez

integrado el expediente, la Jueza de Distrito celebró la

audiencia constitucional y procedió a dictar la sentencia

correspondiente, la que engrosó el día veinte de mayo de dos

mil quince, en el sentido de sobreseer, y negar el amparo a la

parte quejosa, con apoyo en las consideraciones siguientes:

1) De oficio, sobreseyó en el juicio respecto de los reclamados numerales 131, 145, fracciones I, II y V, 189 y 190, fracciones I y IV, así como DÉCIMO


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SEGUNDO TRANSITORIO, fracciones VI y VIII, de la Ley Federal de Telecomunicaciones, por actualizarse la causa de improcedencia prevista en el artículo 61, fracción XII de la Ley de Amparo, porque las empresas quejosas carecen de interés jurídico para reclamar tales preceptos de naturaleza heteroaplicativa, no autoaplicativa como lo dicen las quejosas, pues las obligaciones de hacer y de no hacer que imponen no surgen de manera automática con su sola entrada en vigor, sino que se requiere un acto posterior que condiciona su aplicación para actualizar el perjuicio en la esfera jurídica del gobernado, el cual no se acredita en autos.

2) Desestimó por infundada la causa de improcedencia prevista en el numeral 61, fracción XII, de la Ley de Amparo, respecto de la promulgación del artículo 191, fracciones V, XVI, XX y XXI de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión, porque la promulgación al ser parte del proceso de creación de la norma impugnada, sí causa un perjuicio a la esfera de derechos de las quejosas; ello aunado a que estas cuentan con interés jurídico para impugnar los numerales reclamados, por acreditar en autos ser concesionarias de una red pública de telecomunicaciones para la prestación de servicios de telefonía.

3) En cuando al problema de fondo, negó el amparo a las quejosas con relación al numeral 191, fracciones V, XVI, XX y XXI de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión vigente, por considerar que tal numeral no contraviene la libertad de trabajo, porque las obligaciones correlativas que prevé a cargo de los concesionarios, sólo constituyen límites a la prestación del servicio de telecomunicaciones, cuyo explotador originario es el Estado y se impide a las quejosas dedicarse a la actividad económica que desarrollan.


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Además, de que tal precepto no viola el 14 constitucional, ya que las quejosas no tienen el derecho adquirido de celebrar contratos con sus clientes que no puedan verse afectados por la emisión de una norma que regule el servicio de telecomunicaciones, pues el título de concesión que les permite explotar el bien público, está sujeto al régimen jurídico que norma las telecomunicaciones y, a las modificaciones que tal régimen sufra. Por ende, los contratos que celebren con motivo de la concesión, se encuentran sujetos también a las leyes que regulen las comunicaciones. Cita en apoyo de su conclusión, la tesis de la Primera Sala de este Alto Tribunal número 1a., LXXVII/2005, de rubro: “CONCESIÓN ADMINISTRATIVA. LAS MODIFICACIONES A SUS CLÁUSULAS REGULATORIAS EN VIRTUD DE REFORMAS A LA LEGISLACIÓN RELATIVA, AL NO AFECTAR DERECHOS ADQUIRIDOS DEL CONCESIONARIO NO VIOLAN EL PRINCIPIO DE RETROACTIVIDAD DE LEYES.”

QUINTO. Trámite del recurso de revisión. Inconforme

con esta determinación, la parte quejosa por conducto de su

autorizado interpuso recurso de revisión.

SEXTO. Revisión principal. Por razón de turno, tocó

conocer del medio de impugnación al Primer Tribunal

Colegiado de Circuito en Materia Administrativa Especializado

en Competencia Económica, Radiodifusión y

Telecomunicaciones, con residencia en el Distrito Federal

(actual Ciudad de México) y Jurisdicción en toda la República,

quien mediante proveído de su Presidente de fecha


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diecinueve de junio de dos mil quince ordenó su registró con

el número de toca **********.

SÉPTIMO. Revisión adhesiva. Mediante oficio recibido

el veintinueve de junio de dos mil quince, en la Oficina de

Correspondencia Común de los Juzgados de Distrito y

Tribunales Colegiados en Materia Administrativa

Especializados en Competencia Económica, Radiodifusión y

Telecomunicaciones, el Director General Adjunto de Procesos

Contenciosos de la Unidad de Asuntos Jurídicos en ausencia

del Titular de dicha Unidad de la Secretaría de

Comunicaciones y Transportes en representación del

Presidente de la República, con fundamento en el numeral 82

de la Ley de Amparo interpuso recurso de revisión adhesiva,

misma que se tuvo por admitida mediante acuerdo de treinta

de junio de dos mil quince, dictado por el Presidente de este

órgano jurisdiccional.

OCTAVO. Sentencia del Tribunal Colegiado. El

Primer Tribunal Colegiado de Circuito en Materia

Administrativa Especializado en Competencia Económica,

Radiodifusión y Telecomunicaciones, con residencia en el

Distrito Federal (actual Ciudad de México) y Jurisdicción en

toda la República, quien en un inicio conoció de los medios

de impugnación, dictó resolución con fecha cinco de

noviembre de dos mil quince, en el sentido de confirmar el

sobreseimiento decretado por la Jueza de Distrito; declarar


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infundado el recurso de revisión adhesiva del Presidente de la

República; declararse legalmente incompetente para conocer

del problema de constitucionalidad del artículo 191,

fracciones V, XVI, XX y XXI, de la Ley Federal de

Telecomunicaciones y Radiodifusión y, remitir los autos a

esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.

Las consideraciones que sustentan este fallo, en

esencia son las siguientes:

1) Fijó su competencia para conocer de los recursos de revisión.

2) Analizó la temporalidad de la presentación de los recursos principal y adhesivo, así como la legitimación de los promoventes de esos medios de impugnación.

3) Determinó la procedencia de los recursos de revisión y, enlistó las consideraciones que sustentan la sentencia recurrida.

4) Posteriormente, analizó el agravio primero del recurso de revisión de la parte quejosa, en el cual se alega que no configuró la causal de improcedencia invocada oficiosamente por la Jueza de Distrito, prevista por el artículo 61, fracción XII, de la Ley de la Materia, respecto de los reclamados numerales 131, 145, fracciones I, II y V, 189, 190, fracciones I y IV, así como DÉCIMO TRANSITORIO, fracciones VI y VIII de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión, el que desestimó por infundado al considerar que los citados numerales, sí requieren la acreditación de situaciones fácticas específicas que


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transcienden a la esfera jurídica de las quejosas, pues para que las disposiciones que ahí se contienen, relativas a la aplicación provisional de acuerdos de compensación recíproca de tráfico entre el agente económico preponderante y los demás concesionarios en los que se suspenderán las tarifas respectivas (gratuidad por el tráfico que termine en la red del agente preponderante y tarifa libre negociada para la red de interconexión), se requiere la presentación del plan de desincorporación estructural con la finalidad de reducir su participación nacional por debajo del 50% del sector de telecomunicaciones, así como de su aceptación por parte del Instituto Federal de Telecomunicaciones, lo que no se advierte se haya actualizado de las constancias que integran el expediente del juicio de amparo.

5) Por otro lado, calificó inoperante el agravio de las recurrentes, que refiere que no se configuró la causal de improcedencia prevista en el artículo 61, fracción XII, respecto del numeral 146 de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión, por partir las inconformes de una premisa equivocada, ya que respecto de tal disposición no hubo sobreseimiento alguno por parte de la Jueza de Distrito, pues ésta se pronunció únicamente con relación a los reclamados numerales 131, 145, fracciones I, II y V, 189, 190, fracciones I y IV, además del DÉCIMO SEGUNDO TRANSITORIO, fracciones VI y VIII de la ley reclamada.

6) Determinó inatendible el primer agravio del recurso de revisión adhesiva del Presidente de la República, que refiere que la juzgadora de manera acertada sobreseyó en el juicio respecto de los artículos 131, 145, fracciones I, II y V, 189, 190, fracciones I y IV, así como DÉCIMO SEGUNDO TRANSITORIO, fracciones VI y VIII de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión, porque al haber confirmado el sobreseimiento en el juicio decretado


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por la A quo a ese respecto, le resulta favorable a los intereses de la autoridad recurrente y, no tendría ningún fin práctico el análisis de sus argumentos dirigidos a lograr su confirmación.

7) Por último, se declaró legalmente incompetente para conocer de los agravios relativos a la constitucionalidad del numeral 191, fracciones V, XVI, XX y XXI de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión, así como de los agravios que refieren a la legalidad del artículo 192, fracciones V, XVI, XX y XXI de la ley en cita; esto último, hasta que este Alto Tribunal resolviera lo conducente respecto del tema de constitucionalidad.

NOVENO. Por acuerdo de veinticinco de noviembre de

dos mil quince, el Presidente de este Alto Tribunal, determinó

que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación reasumiera

su competencia para conocer del recurso de revisión de

referencia y, requirió al Presidente del Tribunal Colegiado del

conocimiento para que remitieran los autos del amparo en

revisión ********** y, demás constancias necesarias para su

resolución, ordenando en ese mismo proveído, que se turnara

el asunto a la Ministra Margarita Beatriz Luna Ramos.

DÉCIMO. Avocamiento. Mediante auto de catorce de

enero de dos mil dieciséis, el Presidente de esta Segunda

Sala ordenó el avocamiento del expediente y que se realizara

el registro correspondiente.

El Agente del Ministerio Público de la Federación, no

emitió opinión ministerial en el presente asunto.


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DÉCIMO PRIMERO. Para dar cumplimiento a lo

dispuesto en los artículos 73 y 184 de la Ley de Amparo

vigente, se hizo público el proyecto de este asunto con la

misma anticipación de la lista correspondiente.

C O N S I D E R A N D O:

PRIMERO. Competencia. Esta Segunda Sala de la

Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para

conocer del presente recurso de revisión, de conformidad con

lo dispuesto en los artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la

Constitución Federal; 81, fracción I, inciso e) y 83 de la Ley

de Amparo vigente; artículo 21, fracción II, de la Ley Orgánica

del Poder Judicial de la Federación, en relación con el Punto

Tercero del Acuerdo General 5/2013, publicado el veintiuno

de mayo de dos mil trece en el Diario Oficial de la Federación,

en atención a que se interpone contra una sentencia dictada

en la audiencia constitucional de un juicio de amparo indirecto

en el que se analizó la inconstitucionalidad de los artículos

131, 145, fracciones I, II y V, 189, 190, fracciones I y IV, y

191, fracciones V, XVI, XX y XXI; así como del artículo

Décimo Segundo Transitorio, fracciones VI y VIII, de la Ley

Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión, cuya materia

corresponde a la especialidad de esta Segunda Sala, sin que

sea necesaria la intervención del Tribunal Pleno.


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SEGUNDO. Oportunidad y legitimación. Esta Sala

revisora, no se pronunciará respecto de la oportunidad en la

presentación de los recursos ni respecto de la legitimación de

los promoventes de estos medios de impugnación, porque de

esos temas, ya se ocupó el Tribunal Colegiado del

conocimiento en los considerandos segundo al quinto de su

fallo.

TERCERO. Antecedentes. Los antecedentes que

informa el presente asunto, son los siguientes:

1) Las empresas quejosas **********, son concesionarias de una red pública de telecomunicaciones para la prestación de los servicios de telefonía básica local y de larga distancia y, cuentan para tal efecto, con un título de concesión otorgado por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes con fecha cinco de junio de dos mil tres, modificado el veintiocho de marzo de dos mil seis.

2) El catorce de julio de dos mil catorce, se publicó en el Diario Oficial de la Federación, el Decreto por el que se expide la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión y la Ley del Sistema Público de Radiodifusión del Estado Mexicano y, se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones en materia de telecomunicaciones y radiodifusión del que destacan los artículos DÉCIMO SEGUNDO TRANSITORIO, fracciones VI y VIII, así como los numerales 145, fracciones I, II y V, 189, 190, fracciones I y IV y 191, fracciones V, XVI, XX y XXI.


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3) Preceptos que reclama la parte quejosa en su carácter de autoaplicativos, pues estima que las obligaciones que consignan vinculan a los concesionarios desde el momento en que la ley entró en vigor y, son contrarios a los derechos fundamentales de libertad de comercio y trabajo, así como del de irretroactividad de la ley, que tutelan los numerales 5o., 14 y 16 de la Constitución Federal, ya que el reclamado numeral 191 de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión en sus diversas fracciones, establece como obligación de los concesionarios, el incluir en los contratos de adhesión que celebren con los usuarios finales, penas razonables en caso de cancelación anticipada del contrato por parte del consumidor y de suspensión temporal del servicio por falta de pago, considerando que los pagos de saldos insolutos o no devengados de equipos así como los costos de reconexión por suspensión, sean razonables y proporcionales al incumplimiento de la obligación respectiva; la de abonar a los usuarios del servicio móvil de prepago el saldo de consumido a la fecha de su expiración, en las recargas que éste lleve a cabo dentro del año siguiente a dicha fecha; el integrar la mensualidad del usuario exclusivamente con el cobro de los servicios (sin pago del equipo terminal), y, el desglosar, en el pago mensual que se realice derivado de los contratos de servicios móviles, la parte que corresponda a la prestación del servicio y la que corresponda al costo del equipo o instalaciones y el plazo de dicho pago, entre otras.


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CUARTO. Cuestión previa. Previo al análisis del

problema de fondo, cabe precisar lo siguiente:

Esta Sala revisora observa que el Tribunal Colegiado

que previno en el conocimiento del asunto, indica en la foja

cuarenta y dos de su fallo, que ese Órgano Colegiado no está

en condiciones de realizar el estudio de los agravios,

respecto de la legalidad del artículo 192, fracciones V,

XVI, XX y XXI de la Ley Federal de Telecomunicaciones y

Radiodifusión, sino hasta que este Alto Tribunal resuelva lo

atinente a la constitucionalidad del artículo 191, fracciones V,

XVI, XX y XXI de la citada ley. Pero la lectura de la demanda

de amparo revela que las quejosas no reclamaron tal

numeral, pues únicamente señalan con ese carácter, los

artículos DÉCIMO SEGUNDO TRANSITORIO, fracciones VI

y VIII, 131, 145, fracciones I, II y V, 189, 190, fracciones I y IV

y 191, fracciones V, XVI, XX y XXI de la Ley Federal de

Telecomunicaciones y Radiodifusión. Por tanto, se corrige tal

imprecisión con fundamento en la tesis jurisprudencial del

Pleno de este Alto Tribunal P.J. 133/99, de rubro:

“SENTENCIA DE AMPARO. INCONGRUENCIA ENTRE

LOS RESOLUTIVOS Y LA PARTE CONSIDERATIVA. EL

TRIBUNAL REVISOR DEBE CORREGIRLA DE OFICO.”

Por otra parte, se advierte que el Presidente de la

República en su informe justificado que rindió, aduce que en

el caso se actualiza la causal de improcedencia prevista en el

artículo 61, fracción XVI con relación al numeral 1o., ambos


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de la Ley de Amparo, porque la promulgación y orden de

publicación de la Ley Federal de Telecomunicaciones y

Radiodifusión reclamada constituyen actos consumados de

manera irreparable.

Causa de improcedencia que no estudió la Jueza de

Distrito ni el Tribunal Colegiado del conocimiento, pero que

esta Sala estudia con fundamento en el artículo 17 de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en

aras de una impartición de justicia pronta y expedita y, la

desestima por infundada.

Causal de improcedencia, que se estima infundada

porque los actos de promulgación, publicación y refrendo

de la norma legal en su conjunto, son los que otorgan

vigencia a la ley, y por tanto, ocasionan que la situación

subjetiva de carácter general y abstracto, prevista en la

hipótesis normativa, se pueda actualizar al aplicarse al caso

concreto que regula. De ahí que se trate de etapas

independientes cuya existencia aislada impide la vigencia y

aplicación. Siendo por esto que al emitirse una ejecutoria que

declara inconstitucional el precepto normativo, tal disposición

deja de producir sus efectos conjuntamente en el caso

concreto a que se refiere el fallo.

Resulta ilustrativa al caso, la tesis siguiente:


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“LEYES, AMPARO CONTRA LA PROMULGACIÓN, PUBLICACIÓN O REFRENDO DE LAS. NO PUEDEN CONSIDERARSE ESOS ACTOS COMO IRREPARABLEMENTE CONSUMADOS. En el juicio de amparo promovido contra la promulgación, publicación y refrendo de las normas legales no procede el sobreseimiento, pues si bien es cierto que el procedimiento de formación de la ley se integra en dos etapas, la propiamente legislativa o de expedición, a cargo del órgano legislativo y la de promulgación y publicación de la ley, a cargo del ejecutivo, también lo es que dichos actos no pueden considerarse irreparablemente consumados para los efectos del juicio de amparo, puesto que en su conjunto son los que otorgan vigencia a la ley reclamada y, por lo tanto, ocasionan que la situación subjetiva de carácter general y abstracto, prevista en la hipótesis normativa, se pueda actualizar al aplicarse al caso concreto que regula. En conclusión, la expedición o creación de una ley y su promulgación y publicación, son dos etapas interdependientes, cuya existencia aislada impide la vigencia y aplicación de aquéllas. Es por esto que al pronunciarse una ejecutoria que declara inconstitucional al precepto normativo, tal disposición jurídica deja de producir sus efectos conjuntamente, en el caso concreto a que se refiere el fallo.”

(Época: Séptima Época. Registro: 245970. Instancia: Sala Auxiliar. Tipo de Tesis: Aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Volumen 56, Séptima Parte. Materia(s): Constitucional, Común. Tesis: Página: 33.)

QUINTO. Agravios. El agravio segundo del recurso de

revisión de la parte quejosa, que es motivo de análisis por

parte de esta Segunda Sala revisora, refiere a la


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inconstitucionalidad del artículo 191, fracciones V, XVI, XX y

XXI de la ley reclamada, en los siguientes términos:

1) Alega la parte inconforme, que es ilegal la determinación de negativa de amparo respecto del numeral 191, fracciones V, XVI, XX y XXI de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión que se contiene en la sentencia recurrida, porque contraviene en su perjuicio lo dispuesto por los artículos 74, fracciones II, III y IV de la Ley de Amparo y 222, 349 y 351 del Código Federal de Procedimientos Civiles, por ser incongruente y no guardar relación lógica con los argumentos vertidos en el escrito inicial de demanda, pues ella no planteó que las porciones normativas de este numeral les impidieran la prestación de los servicios de telecomunicaciones, sino que se adujo la inconstitucionalidad del precepto, porque los límites y condiciones ahí establecidos, no satisfacen las exigencias del principio de proporcionalidad en sentido estricto; análisis que debió haberse realizado por solicitarse expresamente en el escrito de demanda.

2) La sentencia recurrida es ilegal por contravenir el principio de congruencia externa y lo dispuesto por el artículo 74, fracción IV, de la Ley de Amparo, ya que en la demanda no se alegó que el numeral 191, fracciones V, XVI, XX y XXI de la ley reclamada, violara el principio de irretroactividad con base en la teoría de los derechos adquiridos, sino que se alegó que, el precepto citado debía ser declarado inconstitucional, por desconocer situaciones jurídicas concretas con anterioridad al inicio de la vigencia de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión en los términos de la teoría de los componentes de la norma. Esto es, porque afectan situaciones jurídicas creadas durante la vigencia de la Ley Federal de Telecomunicaciones abrogada


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relacionadas con los contratos celebrados con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión. Siendo por ello irrelevante que se precise en la sentencia recurrida, que los contratos que celebran los concesionarios con los usuarios de los servicios que prestan, se encuentran sujetos al marco jurídico correspondiente así como a las modificaciones que se efectúen. Razón por la que no aplica el criterio de la Primera Sala que se cita de rubro: “CONCESIÓN ADMINISTRATIVA. LAS MODIFICACIONES A SUS CLÁUSULAS REGULATORIAS EN VIRTUD DE REFORMAS A LA LEGISLACIÓN RELATIVA, AL NO AFECTAR DERECHOS ADQUIRIDOS DEL CONCESIONARIO NO VIOLAN EL PRINCIPIO DE RETROACTIVIDAD DE LAS LEYES.”

SEXTO. Estudio. Los agravios que expresa la parte

quejosa inconforme, resultan infundados atento a las razones

siguientes:

La lectura de la demanda, permite observar que en los

conceptos de violación, las empresas quejosas plantearon la

inconstitucionalidad de las porciones normativas del numeral

191 de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión

reclamadas, en los términos siguientes:

Porque contravienen el derecho fundamental de libertad de comercio, tutelado por los artículos 5o., con relación a los diversos 6o., párrafo tercero y 28, todos ellos de la Constitución Federal, por establecer restricciones injustificadas al derecho fundamental que tiene toda persona de dedicarse a la profesión, industria, comercio o trabajo que le acomode siendo lícito, pues restringen en su


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perjuicio el derecho que tienen de desempeñar las actividades industriales o comerciales que prefieran en condiciones de competencia, ya que se oponen a la posibilidad de pactar con los usuarios de un servicio las penas convencionales derivadas de incumplimientos contractuales; a la posibilidad de decidir los términos y condiciones bajo los cuales se ofrecerán al usuario los servicios que prestan y, a la posibilidad que tienen de determinar la forma en la que se realizarán los cobros por los servicios prestados; cuestiones todas ellas que se encuentran constitucionalmente protegidas y expresamente reconocidas por el Legislador en sus artículos 204 y 205 de la ley, que reconocen la libertad que los concesionarios tienen, de fijar las tarifas a los usuarios de los servicios que presten y, el derecho de éstos para establecer reglas para su aplicación. Razón por la que solicitan al juzgador que realice un análisis de proporcionalidad, porque las restricciones que imponen no son idóneas para alcanzar la finalidad constitucional que persiguen.

Porque tienen efectos retroactivos contrarios al derecho fundamental consagrado en el párrafo primero del artículo 14 constitucional, ya que modifica las condiciones bajo las cuales ella ofreció o contrató el servicio de telefonía móvil a los usuarios con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión, siendo que la Ley Federal de Telecomunicaciones, no establecía restricción alguna para que los concesionarios determinaran cómo debía integrarse el cobro mensual a sus usuarios del servicio móvil, ni obligaba a los concesionarios a separar conceptos en los cobros mensuales que efectuaban.


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Los anteriores planteamientos, fueron analizados y

desestimados por la Jueza de Distrito en el fallo recurrido,

considerando sexto, en los términos siguientes:

“SEXTO. (…) Precisado lo anterior, cabe sostener que el argumento en estudio es infundado, ya que las obligaciones correlativas que prevé la disposición impugnada a cargo de los concesionarios, sólo constituyen límites a la prestación del servicio de telecomunicaciones, cuyo explotador originario es el Estado, que no implican una restricción a la libertad de trabajo, puesto que no les impide a las quejosas dedicarse a la actividad económica que desarrollan. En efecto, cabe señalar que cuando se trata de servicios cuyo explotador originario es el Estado –servicios públicos concesionados-, se entiende que los límites de la libertad de comercio se encuentran en la sujeción a las condiciones que consigna el propio Estado para su prestación. Desde esa perspectiva, debe recordarse que en términos del artículo 28, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la sujeción a los servicios públicos debe llevarse a cabo a través de un acto formal y materialmente legislativo expedido por el Congreso de la Unión, en el que se establecen imperativos generales, abstractos e impersonales –ley en sentido estricto-. Así las cosas, el particular, al explotar un servicio público, se someten a la voluntad del ente soberano, quedando los concesionarios supeditados a las condiciones y modalidades que el Estado imponga respecto de esos servicios.


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En congruencia con lo anterior, también es preciso mencionar que en términos del artículo 6°, apartado B, fracción II, de la Norma Suprema, las telecomunicaciones son servicios públicos de interés general, por lo que el Estado garantizará que sean prestados en condiciones de competencia, calidad, pluralidad, cobertura universal, interconexión, convergencia, continuidad, acceso libre y sin injerencias arbitrarias. Es así que, al tener los servicios de telecomunicaciones la característica principal de ser de interés general, por satisfacer necesidades colectivas, el Estado también se convierte en su explotador originario y, por lo tanto, tiene la potestad de establecer a través de normas generales, las condiciones bajo las cuales se habrá de delegar su desempeño. Por consiguiente, toda vez que la propia Constitución Política reconoce que el Estado es explotador originario de los servicios públicos de telecomunicaciones, es claro que puede imponer condiciones, obligaciones o modalidades para su prestación a los concesionarios, sin que con ello transgreda el núcleo esencial del derecho fundamental de libertad de comercio, pues no les impide ejercer las actividades inherentes a la autorización o concesión que les fue otorgada. (…). En el segundo concepto de violación, se plantea que el artículo 192, fracciones V, XVI, XX y XXI, de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión vigente, vulnera la garantía de irretroactividad de la ley consagrada en el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues afecta situaciones jurídicas nacidas antes de su vigencia, al desconocer el derecho de los concesionarios a fijar las condiciones relacionadas con la vigencia y expiración del


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saldo no consumido, así como a determinar la integración del precio final, las metodologías, procedimientos y sistemas convenientes para efectos de facturación, incluyendo aquellos que no hicieran distinción entre el equipo terminal y el cobro de los servicios. Al respecto, es oportuno destacar que el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dispone, (…). La Suprema Corte de Justicia de la Nación reiteradamente ha sostenido que la prohibición comprende también a las leyes mismas, al considerar que la irretroactividad que prohíbe el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se encuentra referida, tanto al legislador, por cuanto a la expedición de las leyes, así como a las autoridades que las aplican a un caso determinado. El Supremo Tribunal ha acudido a las teorías de “los derechos adquiridos” y a la de “los componentes de la norma”, para explicar el contenido de dicho principio. (…). Conforme a lo anterior, cabe concluir que una ley es retroactiva cuando trata de modificar o destruir en perjuicio de una persona los derechos que adquirió bajo la vigencia de la ley anterior, toda vez que éstos ya entraron en su patrimonio o en su esfera jurídica, pero no cuando se aplica a meras expectativas de derecho. Por lo que se refiere a la teoría de los componentes de la norma, la Suprema Corte de Justicia de la Nación parte de la idea de que toda norma jurídica contiene un supuesto y una consecuencia, en el que si aquél se realiza, ésta debe producirse, generándose así, los derechos y obligaciones correspondientes y, con ello, que los destinatarios de la norma están en posibilidad de ejercer aquéllos y de cumplir con éstas. (…).


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En este orden, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en las teorías admitidas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, para interpretar el tema de retroactividad, resulta que una norma transgrede el precepto constitucional antes señalado, cuando trata de modificar o alterar derechos adquiridos o supuestos jurídicos y consecuencias de éstos que nacieron bajo la vigencia de una ley anterior. Sobre tales premisas, es jurídico concluir que las obligaciones correlativas que prevé la disposición impugnada, no transgreden, en perjuicio de las quejosas el derecho fundamental de irretroactividad contenido en el artículo 14 constitucional, pues no afecta derechos que hayan nacido a favor de esas empresas, antes de la entrada en vigor de la norma. Ello es así, porque las promoventes del amparo brindan el servicio de telefonía móvil a sus usuarios debido a que cuentan con una concesión que les fue otorgada para tal efecto. Dicha concesión, como acto jurídico administrativo mixto, está sujeta al orden jurídico que regula el bien público de que se trate y a cualquier modificación que ese orden jurídico sufra. En el caso de las telecomunicaciones, la concesión se otorga sobre un bien del dominio público de la Federación y el servicio respectivo se considera como una actividad de interés público. El Pleno del Máximo Tribunal, al resolver el amparo en revisión 159/2003, en sesión de treinta de marzo de dos mil cuatro, determinó en lo que interesa lo siguiente: (…).--- En ese orden, la concesión de que gozan las empresas quejosas, está sujeta a las modificaciones del orden jurídico que regula el bien público


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materia de explotación y, desde luego, no puede alegarse que un particular tenga el derecho adquirido de prestar el servicio exclusivamente en los términos en que la concesión lo estableció, pues ello atenta, indiscutiblemente, contra la facultad del Estado de regular, proteger y vigilar las actividades de interés público. El interés particular que puedan tener las impetrantes no está por encima del interés público. Al recibir las concesiones respectivas quedaron sujetas a todas las disposiciones legales que regulen el servicio de telecomunicaciones, incluidas, desde luego, las modificaciones que el Poder Legislativo, a través del procedimiento correspondiente, realice al régimen jurídico aplicable. Por otra parte, tampoco es verdad que las promoventes tengan el derecho adquirido de celebrar contratos con sus clientes que no puedan verse afectados por la emisión de una norma que regule el servicio de telecomunicaciones, pues como ya se dijo, el título de concesión que les permite explotar el bien público está sujeto al régimen jurídico que norma las telecomunicaciones y, desde luego, a las modificaciones que tal régimen sufra. Consecuentemente, los contratos por ellas celebrados, con motivo de la concesión, están sujetos, también, a las leyes que regulen las telecomunicaciones. De ahí que el concepto de violación en estudio es infundado, ya que dispositivo reclamado no transgrede el principio de irretroactividad establecido en el artículo14 constitucional. (…).”

De lo anterior, se colige que no existe la incongruencia

en la sentencia que alegan las inconformes, porque la


24

Juzgadora sí analizó los planteamientos de

inconstitucionalidad de la norma reclamada atendiendo a lo

expuesto por ellas en su escrito de demanda, pues realizó el

estudio de la inconstitucionalidad de las porciones normativas

reclamadas, sobre la base de que vulneran el derecho

fundamental de libertad de comercio al por imponer diversas

restricciones que se estiman son injustificadas y limitan el

desarrollo de los servicios de telecomunicaciones que prestan

en su calidad de concesionarias y, porque contravienen la

garantía de irretroactividad de la ley que prevé el numeral 14

de la Constitución Federal, al modificar y desconocer las

condiciones para la prestación del servicio de telefonía móvil

creadas conforme a la abrogada Ley Federal de

Telecomunicaciones.

Pero además, los agravios que expresa la parte

inconforme resultan infundados pues como bien lo determina

la juzgadora, el numeral 191, fracciones V, XVI, XX, XXI de la

Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión, no

vulnera los derechos fundamentales de libertad de comercio y

de irretroactividad de la ley, por las razones siguientes:

El numeral en comento, señala:

“Artículo 191. Los usuarios gozarán de los derechos previstos en esta Ley y en la Ley Federal de Protección al Consumidor, así como en las demás disposiciones aplicables.


25

(…). V. A contratar y conocer las condiciones comerciales establecidas en los modelos de contrato de adhesión, registrados ante la PROFECO, a través de medios electrónicos, incluyendo la página electrónica del concesionario o autorizado, sin perjuicio de recibirlas por otros medios. La PROFECO verificará que en los contratos de adhesión se establezcan penas razonables en caso de cancelación anticipada del contrato por parte del consumidor, y de suspensión temporal del servicio por falta de pago. En estos supuestos, se verificará que los pagos de saldos insolutos o no devengados de equipos, así como de los cobros de reconexión por suspensión sean razonables y proporcionales al incumplimiento de la obligación respectiva. En ambos casos cuidará las particularidades de los diferentes paquetes y planes comerciales, de forma que no generen costos adicionales al proveedor. La PROFECO verificará que los usuarios y consumidores puedan celebrar y cancelar los contratos de adhesión, mediante mecanismos expeditos, incluidos los medios electrónicos. A través de dichos medios electrónicos se podrá cancelar el contrato a su término; XVI. A que en los servicios móviles de prepago, el saldo no consumido a la fecha de su expiración, le sea abonado en las recargas que se lleven a cabo dentro del año siguiente a dicha fecha; XX. A que cuando se renueve el contrato de servicios móviles y no adquiera un nuevo


26

equipo, la mensualidad se integre exclusivamente por el cobro de los servicios sin pago del equipo, y XXI. A que en los contratos de servicios móviles se transparente, en el pago mensual, la parte que corresponda al costo de los servicios y la que corresponda al costo del equipo o instalaciones y el plazo de este pago. Los concesionarios y autorizados deberán entregar a los usuarios una carta que contenga los derechos que esta Ley y la Ley Federal de Protección al Consumidor reconocen, la cual podrá ser enviada a través de medios electrónicos. El Instituto y la PROFECO determinarán los derechos mínimos que deben incluirse en la carta referida. Los derechos mínimos a que se refiere el párrafo anterior, deberán difundirse de manera permanente por el Instituto, la PROFECO, los concesionarios y los autorizados, en sus respectivos portales de Internet y se entregará a los usuarios al contratarse el servicio que corresponda. Corresponde a la PROFECO promover, proteger, asesorar, defender, conciliar, y representar a los usuarios y consumidores, frente a los concesionarios o autorizados de servicios de telecomunicaciones o ante comités consultivos de normalización así como registrar y publicar los modelos de contratos de adhesión de conformidad con esta Ley y la Ley Federal de Protección al Consumidor. Corresponde al Instituto regular, monitorear y vigilar la calidad de los servicios públicos de


27

telecomunicaciones con los indicadores, parámetros y procedimientos que al efecto establezca, debiendo informar a la PROFECO de los resultados obtenidos para el ejercicio de sus atribuciones. El Instituto y la PROFECO intercambiarán información relacionada con las quejas de los usuarios, el comportamiento comercial de los concesionarios o autorizados, la verificación del cumplimiento de sus obligaciones, así como las sanciones que impongan a fin de que determinen proceder en el ámbito de su competencia. Las sanciones impuestas por la PROFECO se inscribirán en el Registro Público de Concesiones. El Instituto y la PROFECO se darán vista mutuamente, cuando los concesionarios o autorizados incurran en violaciones sistemáticas o recurrentes a los derechos de los usuarios o consumidores previstos en esta Ley y en la Ley Federal de Protección al Consumidor, a fin de que en el ámbito de sus atribuciones realicen las acciones necesarias para su protección y restitución o, en su caso, para que el Instituto imponga las sanciones por incumplimiento de obligaciones a los concesionarios.”

Este precepto legal en estudio, establece a favor de los

usuarios de los servicios de telefonía móvil, diversos

derechos que en su calidad de consumidor debe tener, como

son entre otros: el de contratar y conocer las condiciones

comerciales establecidas en los modelos de contrato de

adhesión registrados ante la Procuraduría Federal del


28

Consumidor; el de que se establezcan penas razonables en

caso de cancelación anticipada del contrato por parte del

consumidor y de suspensión temporal del servicio por falta de

pago; el que en los servicios móviles de prepago el saldo no

consumido a la fecha de su expiración sea abonado en las

recargas que se lleven a cabo dentro del año siguiente a esa

fecha; a que cuando se renueve el contrato de servicios

móviles y no adquieran un nuevo equipo, la mensualidad se

integre sólo por el cobro de los servicios son pago del equipo;

y, el que en los contratos de servicios móviles se transparente

en el pago mensual la parte que corresponda al costo de los

servicios y, la que corresponda al costo del equipo o

instalaciones y el plazo de este pago.

Lo anterior, obedece a las reformas constitucionales en

materia de telecomunicaciones aprobadas por el Congreso de

la Unión en el año de dos mil trece, tal como se razona por el

Legislador, en el Dictamen de las Comisiones

Dictaminadoras de la Cámara de Senadores, en el que a

propósito de los derechos de los usuarios, se indica:

“ (…) La reforma constitucional en materia de telecomunicaciones aprobada por el Congreso de la Unión en 2013, puso en el centro de la política de Estado a los usuarios. Son la razón de ser de las tecnologías de la información y las comunicaciones y de los servicios de telecomunicaciones. Sus derechos fueron


29

elevados a rango constitucional, específicamente en el artículo 6o., apartado B, fracción VI que ordena que la ley establezca los derechos de los usuarios de telecomunicaciones, así como los mecanismos para su protección. Este reconocimiento vino a sumarse y reforzar lo que previamente se consagraba en el tercer párrafo del artículo 28 constitucional en el sentido de que la Ley protegerá a los consumidores y propiciará su organización para el mejor cuidado de sus intereses. A partir de estas premisas constitucionales, estas Comisiones Dictaminadoras dan cumplimiento a los mandatos constitucionales estableciendo en primer término el reconocimiento a favor de los usuarios de los derechos que todo consumidor tiene y que se encuentran establecidos en la Ley Federal de Protección al Consumidor. Ahora, al tratarse las telecomunicaciones de un servicio público de interés general con características específicas, se estimó conveniente incorporar una serie de derechos acordes, tales como: contratar y conocer las condiciones comerciales establecidas en los modelos de contrato de adhesión, a través de medios electrónicos, incluyendo la página electrónica del concesionario o autorizado; la posibilidad de rescindir el contrato, sin penalización alguna, cuando el proveedor del servicio modifique las condiciones originalmente contratadas; el desbloqueo de su equipo terminal; notificación por cualquier medio, incluido el electrónico, de cualquier cambio a las condiciones originalmente contratadas; la obligación de que los concesionarios registren sus contratos de adhesión sin cláusulas abusivas o ventajosas; a la portabilidad de sus


30

números; a la bonificación o descuentos en casos de fallas o suspensión de servicios y a contar con elementos de información previos que le permitan tomar una adecuada decisión, entre otros. Además, a fin de dar certeza a los usuarios se establece la obligación a cargo de los concesionarios y de los autorizados de entregar a los usuarios una carta que contenga los derechos que se prevén en este Proyecto de Decreto, así como los previstos en la Ley Federal de Protección al Consumidor. Dicha carta podrá ser enviada a través de medios electrónicos.”

Por otra parte, el artículo 5o., párrafo primero, de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

consagra el derecho fundamental de libertad de trabajo, el

cual acorde con los criterios de esta Suprema Corte de

Justicia de la Nación no es absoluto, irrestricto e ilimitado,

sino que con base en los principios fundamentales que deben

atenderse, su ejercicio se condiciona a la satisfacción de los

siguientes presupuestos: 1) que se trate de una actividad

lícita, esto es, permitida por la ley; 2) que no se afecten

derechos de terceros, lo que implica que tal garantía no podrá

exigirse si la autoridad a la que pretende dedicarse la persona

conlleva a su vez afectación de un derecho preferente

tutelado por la ley en favor de otro; y, 3) que no se afecten

derechos de la sociedad en general, ya que se protege el

interés de la sociedad por encima del particular.


31

Siendo que en aras de ese interés mayor, debe limitarse

o condicionarse el individual cuando con éste pueda afectarse

a la sociedad en una mayor proporción del beneficio que

obtendría el gobernado, lo cual permite que tal ejercicio se

sujete a las normas de reglamentación que determinen las

condiciones públicas, siempre que sea razonable. Además de

que, este Alto Tribunal ha considerado que el Poder

Legislativo al expedir una ley, puede restringir la libertad de

trabajo siempre que lo motive el interés de la sociedad.

Aplica al caso, la tesis de jurisprudencia P. /J. 28/99 del

Pleno de este alto Tribunal siguiente:

“LIBERTAD DE TRABAJO. NO ES ABSOLUTA DE ACUERDO CON LOS PRINCIPIOS FUNDAMENTALES QUE LA RIGEN (ARTÍCULO 5o., PÁRRAFO PRIMERO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS). La garantía individual de libertad de trabajo que consagra el artículo 5o., primer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no es absoluta, irrestricta e ilimitada, sino que, con base en los principios fundamentales que deben atenderse, su ejercicio se condiciona a la satisfacción de los siguientes presupuestos: a) que no se trate de una actividad ilícita; b) que no se afecten derechos de terceros; y, c) que no se afecten derechos de la sociedad en general. En lo referente al primer presupuesto, la garantía constitucional cobra vigencia en la medida que se refiera a una actividad lícita, esto es, que esté permitida por la ley. El segundo presupuesto normativo implica que la garantía


32

no podrá ser exigida si la actividad a la que pretende dedicarse la persona conlleva a su vez la afectación de un derecho preferente tutelado por la ley en favor de otro. Finalmente, el tercer presupuesto implica que la garantía será exigible siempre y cuando la actividad, aunque lícita, no afecte el derecho de la sociedad, esto es, existe un imperativo que subyace frente al derecho de los gobernados en lo individual, en tanto que existe un valor que se pondera y asegura, que se traduce en la convivencia y bienestar social, lo que significa que se protege el interés de la sociedad por encima del particular y, en aras de ese interés mayor se limita o condiciona el individual cuando con éste puede afectarse aquél en una proporción mayor del beneficio que obtendría el gobernado.” (Época: Novena Época. Registro: 194152. Instancia: Pleno. Tipo de Tesis: Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo IX, abril de 1999. Materia(s): Constitucional. Tesis: P./J. 28/99. Página: 260.)

En el caso particular, debe tenerse presente que los

servicios de telecomunicaciones, son un servicio público cuyo

explotador original es el Estado. Esto es, que se trata de un

servicio de interés general para satisfacer necesidades

colectivas, que el Estado puede otorgar a particulares través

de concesiones para su uso, explotación y aprovechamiento,

pero respecto del que mantiene en todo momento el dominio

directo, vigilando garantizando que se preste y desarrolle en

condiciones de competencia, calidad, pluralidad, continuidad

y acceso libre, lo cual implica que el particular concesionario,

al explotar dicho servicio público, tenga que someterse a la

voluntad del ente soberano, quedando supeditado a las


33

condiciones y modalidades que el Estado imponga al

respecto, por ser él quien tiene la potestad de establecer a

través de normas generales las condiciones bajo las cuales

se habrá de desarrollar.

En este contexto, se tiene que las porciones normativas

del numeral 191 de la ley reclamada, no resultan contrarias al

derecho fundamental de libre comercio, por establecer

diversas obligaciones para los concesionarios, como la de

incluir en los contratos de adhesión que celebren con los

usuarios finales, penas razonables en caso de cancelación

anticipada del contrato por parte del consumidor y de

suspensión temporal del servicio por falta de pago,

considerando que los pagos de saldos insolutos o no

devengados de equipos así como los costos de reconexión

por suspensión, sean razonables y proporcionales al

incumplimiento de la obligación respectiva; la de abonar a los

usuarios del servicio móvil de prepago el saldo de consumido

a la fecha de su expiración, en las recargas que éste lleve a

cabo dentro del año siguiente a dicha fecha; el integrar la

mensualidad del usuario exclusivamente con el cobro de los

servicios (sin pago del equipo terminal), y, el desglosar, en el

pago mensual que se realice derivado de los contratos de

servicios móviles, la parte que corresponda a la prestación

del servicio y la que corresponda al costo del equipo o

instalaciones y el plazo de dicho pago, entre otras.


34

Lo anterior, porque con tales medidas no se impide a los

concesionarios que prestan el servicio de telecomunicaciones

el ejercer las actividades correspondientes a la concesión que

les fue otorgada por el Estado, sino únicamente, se trata del

cumplimiento de diversos requisitos en favor del público

usuario del servicio, los cuales son necesarios para garantizar

el buen desarrollo de la prestación del servicio de

telecomunicaciones al amparo de dicha concesión.

Requisitos a satisfacer, que tienen un objetivo

constitucionalmente válido expresamente previsto en la

Norma Suprema, consistente en proteger los derechos de los

usuarios de los servicios de telefonía móvil, los que además,

resultan proporcionales con el fin que se persigue, porque

obedecen a la existencia de circunstancias de apremio social.

De ahí que, se vulnere el derecho fundamental de libre

comercio porque la porción normativa reclamada no impide a

las personas concesionarias como las quejosas aquí

inconformes, el desarrollar sus actividades de comercio y

trabajo lícito, ya que se les permite a estas empresas en su

calidad de concesionarias de redes públicas de

telecomunicaciones, el continuar desarrollando su labor,

siempre que cumplan con las medidas de interés general que

ahí se precisan, lo que de ninguna manera las torna

inconstitucionales, porque no debe perderse de vista que, el

numeral 5o. de la Norma Fundamental, lo que prohíbe es que


35

se impida a través de medios ilegales que una persona se

dedique a una actividad o profesión lícitas si cumple

previamente con los requisitos correspondientes, pero no

prohíbe que para ejercer tal actividad o profesión, las

disposiciones normativas establezcan requisitos

determinados que resulten benéficos para la sociedad usuaria

de los servicios, en el caso concreto, el de las

telecomunicaciones.

Resulta ilustrativa del tema, aplicada por identidad de

razón, la tesis de esta Sala, que dice:

“PREVENCIÓN E IDENTIFICACIÓN DE OPERACIONES CON RECURSOS DE PROCEDENCIA ILÍCITA. LA LEY FEDERAL RELATIVA NO VIOLA EL DERECHO A LA LIBERTAD DE TRABAJO Y DE COMERCIO. La finalidad de la Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita es proteger el sistema financiero y la economía nacional a través de medidas y procedimientos para prevenir y detectar actos u operaciones que involucren recursos de procedencia ilícita, y en sus diversas disposiciones establece limitaciones para llevar a cabo esos actos u operaciones, imponiendo obligaciones y prohibiciones a quienes realicen actividades consideradas como vulnerables, como la de condicionar el pago y aceptar la liquidación o el pago en efectivo de diversas actividades hasta por cierto monto a razón de salarios mínimos, además de obligar a recabar información y dar los avisos que en la ley señala; sin embargo, ello no viola el derecho a la libertad de trabajo y


36

de comercio reconocido por el artículo 5o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque no prohíbe de manera absoluta el desempeño de las actividades comerciales o profesionales, sino que sólo conlleva una restricción de las operaciones en efectivo que se consideran de alto valor y el establecimiento de ciertas obligaciones para quienes realizan actividades consideradas como vulnerables, y se justifica por el beneficio social que busca como finalidad constitucionalmente válida evitar que los recursos de procedencia ilícita fortalezcan las estructuras financieras de la organización delictiva”.

(Época: Décima Época. Registro: 2009660. Instancia: Segunda Sala. Tipo de Tesis: Jurisprudencia. Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 21, agosto de 2015, Tomo I. Materia(s): Constitucional. Tesis: 2a./J. 106/2015 (10a.). Página: 862.

Por otro lado, se estima infundado también el diverso

agravio de la parte inconforme, que refiere que las porciones

normativas del reclamado numeral 191 de la Ley Federal de

Telecomunicaciones y Radiodifusión contravienen el artículo

14 constitucional, por tener efectos retroactivos al desconocer

situaciones jurídicas concretas creadas durante la vigencia de

la abrogada Ley Federal de Telecomunicaciones.

Lo anterior, en atención a lo siguiente:

El artículo 14, de la Constitución Federal, en la parte

que interesa, establece:


37

“A ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna.”

Respecto del tema, cabe señalar que esta Suprema

Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que la

irretroactividad que prohíbe el artículo 14 de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos, refiere tanto al

Legislador, por cuanto a la expedición de las leyes, como a

las autoridades que la aplican a un caso determinado y, para

resolverlo ha acudido a la teoría de los derechos adquiridos y,

a la teoría de los componentes de la norma.

La primera de ellas, distingue entre dos conceptos a

saber, el de derecho adquirido que lo define como aquél que

implica la introducción de un bien, una facultad o un proyecto

al patrimonio de una persona, a su dominio o a su haber

jurídico y, el de expectativa de derecho, el cual se define

como la pretensión o esperanza de que se realice una

situación determinada que va a generar con posterioridad un

derecho. Esto es, mientras que el derecho adquirido

constituye una realidad, la expectativa de derecho

corresponde a algo que en el mundo fáctico no se ha

materializado.

Por consiguiente, se sostiene en esta teoría que si una

ley o acto concreto de aplicación no afecta derechos

adquiridos sino simple expectativas de derecho, no se viola el

derecho fundamental de irretroactividad de las leyes previsto


38

en el artículo 14 constitucional, ya que una ley es retroactiva

cuando trata de modificar o destruir en perjuicio de una

persona los derechos que adquirió bajo la vigencia de la ley

anterior, porque éstos entraron en el patrimonio o en la esfera

jurídica del gobernado y, no a meras expectativas de

derecho.

Referente, a la Teoría de los Componentes de la Norma,

este Alto Tribunal, parte de la idea de que toda norma jurídica

contiene un supuesto y una consecuencia, en el que si aquél

se realiza, ésta debe producirse, generándose así los

derechos y obligaciones correspondientes, y con ello, que sus

destinatarios estén en posibilidad de ejercitar aquellos y de

cumplir con éstas. Sin embargo, el supuesto y la

consecuencia no siempre se generan de modo inmediato, ya

que puede suceder que su realización ocurra fraccionada en

el tiempo. De ahí que, para que se pueda realizar la

retroactividad o irretroactividad de las normas es necesario

analizar las siguientes hipótesis que puedan generarse a

través el tiempo.

1) Cuando durante la vigencia de una norma jurídica se actualizan, de modo inmediato, el supuesto y la consecuencia en ella regulados, no se puede variar, suprimir o modificar ese supuesto o la consecuencia, sin violar la garantía de irretroactividad de las normas, toda vez que ambos nacieron a la vida jurídica con anterioridad a la entrada en vigor de la nueva ley.


39

2) Cuando la norma jurídica establece un supuesto y varias consecuencias sucesivas. Si el supuesto y algunas de las consecuencias se realizan bajo la vigencia de una ley, quedando pendientes algunas de las consecuencias jurídicas al momento de entrar en vigor una nueva disposición jurídica, dicha ley no podría modificar el supuesto ni las consecuencias realizadas.

3) Cuando la realización de alguna o algunas de las consecuencias de la ley anterior, no se producen durante su vigencia, pero cuya realización no depende de los supuestos previstos en esa ley, sino únicamente estaban diferidas en el tiempo, por el establecimiento de un plazo o término específico, en este caso la nueva disposición tampoco podría suprimir, modificar o condicionar las consecuencias no realizadas, toda vez que éstas últimas no están supeditadas a las modalidades señaladas en la ley.

4) Cuando para la ejecución o realización de las consecuencias previstas en la disposición anterior, pendientes de producirse, es necesario que los supuestos señalados en la misma, se realicen después de que entró en vigor la nueva norma, tales consecuencias deberán ejecutarse conforme a lo establecido en ésta, en atención a que antes de la vigencia de dicha ley no se actualizaron ni ejecutaron ninguno de los componentes de la ley anterior (supuestos y consecuencias acontecen bajo la vigencia de la nueva disposición).

Los criterios referidos, se encuentran plasmados en las

tesis de este Alto Tribunal, que a continuación se indican.

“IRRETROACTIVIDAD DE LAS LEYES. NO SE VIOLA ESA GARANTÍA CONSTITUCIONAL CUANDO LAS LEYES O ACTOS CONCRETOS DE APLICACIÓN


40

SÓLO AFECTAN SIMPLES EXPECTATIVAS DE DERECHO, Y NO DERECHOS ADQUIRIDOS. Conforme a la interpretación que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha hecho del artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en cuanto al tema de la irretroactividad desfavorable que se prohíbe, se desprende que ésta se entiende referida tanto al legislador, por cuanto a la expedición de las leyes, como a la autoridad que las aplica a un caso determinado, ya que la primera puede imprimir retroactividad, al modificar o afectar derechos adquiridos con anterioridad y la segunda, al aplicarlo, produciéndose en ambos casos el efecto prohibido por el Constituyente. Ahora bien, el derecho adquirido es aquel que ha entrado al patrimonio del individuo, a su dominio o a su haber jurídico, o bien, es aquel que implica la introducción de un bien, una facultad o un provecho al patrimonio de una persona o haber jurídico; en cambio, la expectativa de derecho es una pretensión o esperanza de que se realice una situación determinada que va a generar con posterioridad un derecho; es decir, mientras que el derecho adquirido constituye una realidad, la expectativa de derecho corresponde al futuro. En estas condiciones, se concluye que si una ley o un acto concreto de aplicación no afectan derechos adquiridos sino simples expectativas de derecho no violan la garantía de irretroactividad de las leyes prevista en el precepto constitucional citado.” (Época: Novena Época. Registro: 189448. Instancia: Segunda Sala. Tipo de Tesis: Aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XIII, junio de 2001. Materia(s): Constitucional. Tesis: 2a. LXXXVIII/2001. Página: 306).

“RETROACTIVIDAD DE LAS LEYES. SU DETERMINACIÓN CONFORME A LA TEORÍA DE LOS COMPONENTES DE LA NORMA. Conforme a la citada teoría, para determinar si una ley cumple con la garantía de irretroactividad prevista en el primer


41

párrafo del artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debe precisarse que toda norma jurídica contiene un supuesto y una consecuencia, de suerte que si aquél se realiza, ésta debe producirse, generándose, así, los derechos y obligaciones correspondientes y, con ello, los destinatarios de la norma están en posibilidad de ejercitar aquéllos y cumplir con éstas; sin embargo, el supuesto y la consecuencia no siempre se generan de modo inmediato, pues puede suceder que su realización ocurra fraccionada en el tiempo. Esto acontece, por lo general, cuando el supuesto y la consecuencia son actos complejos, compuestos por diversos actos parciales. De esta forma, para resolver sobre la retroactividad o irretroactividad de una disposición jurídica, es fundamental determinar las hipótesis que pueden presentarse en relación con el tiempo en que se realicen los componentes de la norma jurídica. Al respecto cabe señalar que, generalmente y en principio, pueden darse las siguientes hipótesis: 1. Cuando durante la vigencia de una norma jurídica se actualizan, de modo inmediato, el supuesto y la consecuencia establecidos en ella. En este caso, ninguna disposición legal posterior podrá variar, suprimir o modificar aquel supuesto o esa consecuencia sin violar la garantía de irretroactividad, atento que fue antes de la vigencia de la nueva norma cuando se realizaron los componentes de la norma sustituida. 2. El caso en que la norma jurídica establece un supuesto y varias consecuencias sucesivas. Si dentro de la vigencia de esta norma se actualiza el supuesto y alguna o algunas de las consecuencias, pero no todas, ninguna norma posterior podrá variar los actos ya ejecutados sin ser retroactiva. 3. También puede suceder que la realización de alguna o algunas de las consecuencias de la ley anterior, que no se produjeron durante su vigencia, no dependa de la realización de los supuestos previstos en esa ley, ocurridos después de que la nueva disposición entró en vigor, sino que tal


42

realización estaba solamente diferida en el tiempo, ya sea por el establecimiento de un plazo o término específico, o simplemente porque la realización de esas consecuencias era sucesiva o continuada; en este caso la nueva disposición tampoco deberá suprimir, modificar o condicionar las consecuencias no realizadas, por la razón sencilla de que éstas no están supeditadas a las modalidades señaladas en la nueva ley. 4. Cuando la norma jurídica contempla un supuesto complejo, integrado por diversos actos parciales sucesivos y una consecuencia. En este caso, la norma posterior no podrá modificar los actos del supuesto que se haya realizado bajo la vigencia de la norma anterior que los previó, sin violar la garantía de irretroactividad. Pero en cuanto al resto de los actos componentes del supuesto que no se ejecutaron durante la vigencia de la norma que los previó, si son modificados por una norma posterior, ésta no puede considerarse retroactiva. En esta circunstancia, los actos o supuestos habrán de generarse bajo el imperio de la norma posterior y, consecuentemente, son las disposiciones de ésta las que deben regir su relación, así como la de las consecuencias que a tales supuestos se vinculan.” (Época: Novena Época. Registro: 188508. Instancia: Pleno. Tipo de Tesis: Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XIV, octubre de 2001. Materia(s): Constitucional. Tesis: P./J. 123/2001. Página: 16.)

Sobre estas premisas no le asiste la razón a la parte

inconforme, cuando afirma que las porciones normativas

reclamadas contravienen la garantía de irretroactividad que

prevé el numeral 14 de la Constitución Federal.

Lo anterior, porque el título de concesión que el Estado

otorgó a las empresas quejosas para el desarrollo de la

prestación del servicio público de telefonía móvil, constituye


43

un acto bilateral producto de un acuerdo de voluntades, el

cual contiene cláusulas regulatorias que versan sobre

aspectos esenciales para la prestación y desarrollo del

servicio público concesionado; condiciones a las cuales las

inconformes se encuentra obligadas, mismas que son

susceptibles de modificación por parte de las normas legales

que al efecto expida el Poder Legislativo o la autoridad,

porque el Estado mantiene en todo momento el dominio

directo del bien público concesionado.

De ahí que sea infundada la pretensión de las quejosas

inconformes de que su concesión otorgada con anterioridad a

la vigencia de la Ley Federal de Telecomunicaciones y

Radiodifusión no pueda tener modificaciones porque el

desarrollo del servicio público que les fue concesionado, se

encuentra sujeto a toda la legislación aplicable en la materia

que al respecto se emita para beneficio de la sociedad y el

interés público, por así prevenirlo expresamente el título de

concesión en sus cláusulas, las cuales no representan en

momento alguno derechos adquiridos, porque tienen que ver

con el aspecto regulatorio del desarrollo del bien público

sobre el que no se tienen derechos, sino sólo la obligación de

prestar el servicio al amparo de la concesión otorgada para

satisfacer una necesidad pública.

En otras palabras, los derechos de los usuarios

previstos en las porciones normativas reclamadas refieren a


44

un servicio público de interés general, sobre el que la parte

quejosa concesionaria no tiene un derecho adquirido, porque

la concesión de la que goza se encuentra sujeta a las

modificaciones del orden jurídico que regula el bien público

materia de explotación; y por ende, los contratos que se

celebren derivados de dicha concesión, también se

encuentran sujetos a las leyes vigentes que regulen la

prestación de los servicios de telecomunicaciones, porque lo

pactado en las concesiones es evolutivo y adaptable al

interés social, pues así lo precisa el Constituyente.

Consecuentemente, ante lo infundado de los agravios,

procede confirmar la negativa de amparo que se contiene en

la sentencia recurrida, respecto del artículo 191, fracciones V,

XVI, XX y XXI de la Ley Federal de Telecomunicaciones y

Radiodifusión.

SÉPTIMO. Revisión adhesiva. Virtud de lo anterior,

debe declararse en la materia de la competencia de esta

Sala, infundado el recurso de revisión adhesivo que

interponen las autoridades de la Secretaría de

Comunicaciones y Transportes en representación del

Presidente de la República.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:


45

PRIMERO. En la materia de la revisión competencia de

esta Segunda Sala, se confirma la sentencia recurrida.

SEGUNDO. La justicia de la Unión no ampara ni protege

a **********, en contra del artículo 191, fracciones V, XVI, XX y

XXI, de la Ley Federal de Telecomunicaciones y

Radiodifusión, por las razones expuestas en el considerando

sexto de este fallo.

TERCERO. Es infundada la revisión adhesiva.

Notifíquese; con testimonio de esta resolución,

devuélvanse los autos a su lugar de origen y, en su

oportunidad, archívese este asunto como concluido.

MLPP/mhm

amparo en revisiÓn 1371/2015. quejosas: ********** …207.249.17.176/segundasala/asuntos lista...

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