amparo en revisiÓn: 565/2020 recurrentes

AMPARO EN REVISIÓN: 565/2020 RECURRENTES: **********, ********** Y TITULAR DE LA DIRECCIÓN GENERAL DE RESPONSABILIDADES DE LA UNIDAD DE ASUNTOS JURÍDICOS DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN RECURRENTES ADHESIVOS: TITULAR DE LA DIRECCIÓN GENERAL DE RESPONSABILIDADES DE LA UNIDAD DE ASUNTOS JURÍDICOS DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN Y DELEGADA DEL AUDITOR ESPECIAL DE CUMPLIMIENTO FINANCIERO Y TITULAR DE LA DIRECCIÓN GENERAL DE RESPONSABILIDADES DE LA UNIDAD DE ASUNTOS JURÍDICOS, AMBAS DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN.

PONENTE: MINISTRA NORMA LUCÍA PIÑA HERNÁNDEZ. SECRETARIOS: LUIS MAURICIO RANGEL ARGÜELLES Y HÉCTOR GUSTAVO PINEDA SALAS

Ciudad de México. Acuerdo de la Primera Sala de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación, correspondiente a la sesión virtual del día _______ de

dos mil veintiuno.

S E N T E N C I A

En la que resuelve el amparo en revisión 565/2020 interpuesto por *****, *****

y como recurrentes adhesivos al Auditor Especial de Cumplimiento

Financiero de la Auditoría Superior de la Federación y al Titular de la

Dirección General de Responsabilidades, de la Unidad de Asuntos Jurídicos,

de la Auditoría Superior de la Federación, en contra de la sentencia dictada

el trece de marzo de dos mil veinte, por la Juez Séptimo de Distrito en Materia

Administrativa en la Ciudad de México, en el juicio de amparo indirecto

165/2019.

AMPARO EN REVISIÓN 565/2020

2

En atención a lo dispuesto en el artículo 73, segundo párrafo, de

la Ley de Amparo, así como en la jurisprudencia de rubro:

“PROYECTOS DE RESOLUCIÓN DE LA SUPREMA CORTE DE

JUSTICIA DE LA NACIÓN Y DE LOS TRIBUNALES COLEGIADOS

DE CIRCUITO. SÓLO DEBEN PUBLICARSE AQUELLOS EN LOS

QUE SE ANALICE LA CONSTITUCIONALIDAD O LA

CONVENCIONALIDAD DE UNA NORMA GENERAL, O BIEN, SE

REALICE LA INTERPRETACIÓN DIRECTA DE UN PRECEPTO

CONSTITUCIONAL O DE UN TRATADO INTERNACIONAL EN

MATERIA DE DERECHOS HUMANOS.”1, a continuación, se hace

público el fragmento del proyecto de sentencia del amparo en revisión

565/2020 en el cual se realiza el estudio de constitucionalidad

respectivo:

29. QUINTO. Marco constitucional y conceptual de análisis. A fin de analizar

y resolver los problemas planteados a esta Primera Sala, se hace necesario

explicar la naturaleza, fundamento constitucional de la fiscalización de la

cuenta pública, de donde deriva el procedimiento resarcitorio; así como la

estructura normativa y procesal de ese procedimiento.

(i) Fundamento constitucional de la fiscalización de la cuenta

pública y naturaleza de la responsabilidad resarcitoria.

30. Desde 1917, la Constitución Federal preveía, en el Título Cuarto, las

responsabilidades de los servidores públicos. Sin embargo, este sistema

sufrió cambios importantes cambios mediante la reforma publicada el 28 de

diciembre de 1982.

31. Esta reforma constitucional tuvo como finalidad “actualizar” el sistema de

responsabilidades administrativas y definir las responsabilidades políticas,

penales y administrativas que pudieran surgir de las obligaciones comunes

de todo servidor público.2

1 Jurisprudencia P./J. 53/2014 (10a.), publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la

Federación, Décima Época, Pleno, Libro 12, noviembre de 2014, Tomo I, página 61. 2 Ver exposición de motivos de 3 de diciembre de 1982.


3

32. De esta forma, el sistema de responsabilidades se dividió en tres grandes

temas: responsabilidades políticas, penales, administrativas y civiles.

Previstas, respectivamente, en las fracciones I a III del artículo 109 de la

Constitución Federal3 y desarrolladas a lo largo del título cuarto del texto

constitucional.

33. Con base en este modelo, el Pleno emitió la tesis P. LX/96, con el rubro y

texto siguientes:

“RESPONSABILIDADES DE SERVIDORES PUBLICOS. SUS MODALIDADES DE ACUERDO CON EL TITULO CUARTO CONSTITUCIONAL. De acuerdo con lo dispuesto por los artículos 108 al 114 de la Constitución Federal, el sistema de responsabilidades de los servidores públicos se conforma por cuatro vertientes: A).- La responsabilidad política para ciertas categorías de servidores públicos de alto rango, por la comisión de actos u omisiones que redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho; B).- La responsabilidad penal para los servidores públicos que incurran en delito; C).- La responsabilidad administrativa para los que falten a la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en la función pública, y D).- La responsabilidad civil para los servidores públicos que con su actuación

3 Artículo 109. El Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados, dentro de los ámbitos de sus respectivas competencias, expedirán las leyes de responsabilidades de los servidores públicos y las demás normas conducentes a sancionar a quienes, teniendo este carácter, incurran en responsabilidad, de conformidad con las siguientes prevenciones: I.- Se impondrán, mediante juicio político, las sanciones indicadas en el artículo 110 a los servidores públicos señalados en el mismo precepto, cuando en el ejercicio de sus funciones incurran en actos u omisiones que redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho. No procede el juicio político por la mera expresión de ideas. II.- La comisión de delitos por parte de cualquier servidor público será perseguida y sancionada en los términos de la legislación penal; y III.- Se aplicarán sanciones administrativas a los servidores públicos por los actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones. Los procedimientos para la aplicación de las sanciones mencionadas se desarrollarán autónomamente. No podrán imponerse dos veces por una sola conducta sanciones de la misma naturaleza. Las leyes determinarán los casos y las circunstancias en los que se deba sancionar penalmente por causa de enriquecimiento ilícito a los servidores públicos que durante el tiempo de su encargo, o por motivos del mismo, por sí o por interpósita persona, aumenten substancialmente su patrimonio, adquieran bienes o se conduzcan como dueños sobre ellos, cuya procedencia lícita no pudiesen justificar. Las leyes penales sancionarán con el decomiso y con la privación de la propiedad de dichos bienes, además de las otras penas que correspondan. Cualquier ciudadano, bajo su más estricta responsabilidad y mediante la presentación de elementos de prueba, podrá formular denuncia ante la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión respecto de las conductas a las que se refiere el presente artículo.


4

ilícita causen daños patrimoniales. Por lo demás, el sistema descansa en un principio de autonomía, conforme al cual para cada tipo de responsabilidad se instituyen órganos, procedimientos, supuestos y sanciones propias, aunque algunas de éstas coincidan desde el punto de vista material, como ocurre tratándose de las sanciones económicas aplicables tanto a la responsabilidad política, a la administrativa o penal, así como la inhabilitación prevista para las dos primeras, de modo que un servidor público puede ser sujeto de varias responsabilidades y, por lo mismo, susceptible de ser sancionado en diferentes vías y con distintas sanciones.”

34. Por lo que hace al sistema de responsabilidades administrativas, la fracción

III, del mencionado artículo 109 constitucional, establecía que las sanciones

de esta naturaleza se aplicarían por los actos u omisiones que afectaran

ciertos principios objetivos que regían el actuar de los servidores públicos.

35. Asimismo, esta fracción establecía dos principios rectores para la imposición

de sanciones: (i) autonomía (“los procedimientos para la aplicación de las

sanciones mencionadas se desarrollarán autónomamente”); y, (ii) prohibición

de doble sanción por un mismo hecho (“No podrán imponerse dos veces por

una sola conducta sanciones de la misma naturaleza”).

36. Finalmente, esta fracción determina una reserva de ley en cuanto a los casos

y circunstancias en que se podría sancionar penalmente a los servidores

públicos por causas de enriquecimiento ilícito, así como la posibilidad de

formular denuncia ciudadana ante la Cámara de Diputados.

37. En el nivel de la regulación secundaria, el legislador ordinario emitió los

siguientes ordenamientos: la Ley Federal de Responsabilidades de los

Servidores Públicos, en 1982; la Ley Federal de Responsabilidades

Administrativas de los Servidores Públicos en 2002.

38. Ahora, el 30 de julio de 1999, se publicó una reforma constitucional, donde se

modificaron los artículos 73, 74, 78 y 79, en materia de fiscalización y

rendición de cuentas sobre el ejercicio del gasto público, con la finalidad de

añadir una entidad de fiscalización superior de la Federación a la estructura

orgánica constitucional de nuestro país.


5

39. En específico, se reformuló casi de manera total el contenido del artículo 79,

para incluir las bases conforme a las que debía funcionar la entidad de

fiscalización superior de la Federación, denominada Auditoría Superior de la

Federación.

40. Así, a este ente se le dotó de autonomía de rango constitucional y se

delimitaron sus principales facultades, entre ellas:

a. Fiscalización de:

i. ingresos y egresos; manejo, custodia y aplicación de

fondos de los Poderes Federales y entes públicos

federales;

ii. Cumplimiento de los objetivos contenidos en los

programas federales.

iii. Recursos federales que ejerzan entidades federativas,

municipios y particulares;

b. Requerir a los sujetos fiscalizados para revisar los conceptos

determinados por el ente fiscalizador, a fin de que aquéllos

rindan informe. En caso de que los requerimientos no fueren

atendidos, se podría incurrir en responsabilidad.

c. Entregar el informe del resultado de la revisión de la cuenta

pública.

d. Investigar actos u omisiones que implicaran alguna irregularidad

o conducta ilícita en el ingreso, egreso, manejo, custodia y

aplicación de fondos y recursos federales y efectuar visitas

domiciliarias para requerir exhibición de documentos necesarios

para la fiscalización;

e. Determinar daños y perjuicios donde se hubiera afectado a la

Hacienda Pública Federal o al patrimonio de los entes públicos

federales y fincar directamente a los responsables las

indemnizaciones y sanciones pecuniarias correspondientes;

f. Promover ante otras autoridades el fincamiento de otras

responsabilidades;


6

g. Promover acciones de responsabilidad contenidas en el Título

Cuarto de la Constitución Federal (políticas, penales y

administrativas); y presentar denuncias y querellas penales.

41. En ese decreto también se reformó el artículo 74 de la Constitución en el

sentido de que, para la revisión de la cuenta pública, la Cámara de Diputados

se apoyaría en la entidad de fiscalización superior de la Federación.

Asimismo, se estableció que, “si del examen que ésta (la entidad de

fiscalización) realice aparecieran discrepancias entre las cantidades

correspondientes a los ingresos o a los egresos, con relación a los conceptos

y partidas respectivas o no existiera exactitud o justificación en los ingresos

obtenidos o en los gastos realizados, se determinarán las responsabilidades

de acuerdo con la ley”

42. Como se ve, la piedra angular de esta reforma fue la creación de la Auditoría

Superior de la Federación como la entidad encargada de la fiscalización,

control ex post el ejercicio de recursos públicos y fincamiento de

responsabilidades, en materia de ejercicio del gasto público.

43. Además, se dotó a la Auditoría Superior de la Federación de autonomía

técnica, de gestión, de organización y para dictar resoluciones, de forma que,

a pesar de que siguiera orgánicamente adscrita a la Cámara de Diputados,

pudiera tener plena independencia de esta última. 4

44. Ahora, como se advierte de la exposición de motivos de esa reforma

constitucional, expresamente se señaló que la ley reglamentaria habría de

distinguir la función técnica correspondiente a la Auditoría Superior de la

Federación, frente a la política, atribuida al Poder Legislativo. De esta forma,

4 Es preciso recordar que, antes de esta reforma constitucional, la fiscalización del gasto público se ejercía mediante órganos de control interno o autocontrol del Poder Ejecutivo, función que previo a la reforma, recaía en la Secretaria de la Contraloría y Desarrollo Administrativo y en los órganos internos de control de las dependencias y entidades de la administración pública federal, cuyos antecedentes más inmediatos fueron el Departamento de la Contraloría General de la Nación que funcionó de 1917 a 1933 y la Secretaria de la Contraloría General de la Federación, de 1982 a 1994.


7

al ente fiscalizador le fue otorgada una labor eminentemente técnica en la

materia de fiscalización, investigación sobre manejo y aplicación de los

fondos o dineros, determinación de daños y perjuicios y promoción de

responsabilidades administrativas y penales.5

45. Con todos los elementos anteriores, tenemos que, desde la reforma de julio

de 1999, la Auditoría Superior de la Federación cuenta con un margen

delimitado por su función técnica fiscalizadora del ejercicio del gasto público

a nivel federal.

46. Queda claro que, desde su creación, la función técnica de fiscalización no

solo es declarativa, es decir, no solo manifiesta la conformidad de la gestión

financiera de los entes fiscalizados a las reglas del ejercicio de los recursos

públicos; sino que puede señalar daños y perjuicios a la hacienda pública y

fincar directamente las indemnizaciones y sanciones patrimoniales

correspondientes.

47. En ese sentido, la labor de fiscalización se da en las siguientes fases

sucesivas: (i) evaluación ex post de la gestión del ejercicio de recursos

públicos, a través de informes; (ii) requerimiento y observaciones a entes

auditados; (iii) investigación de actos u omisiones que impliquen

irregularidades en el ejercicio de recursos; (iv) determinación de daños y

perjuicios a la hacienda pública; y, (v) fincamiento de indemnizaciones y

sanciones pecuniarias correspondientes.

48. Desde una perspectiva reglamentaria se tiene que el Congreso de la Unión,

en ejercicio de la facultad conferida en el artículo 73, fracción XXIV, de la

Constitución Federal6, emitió la Ley Federal de Fiscalización y Rendición de

5 También se dijo que: “Para alcanzar su objeto, se propone garantizar la plena independencia respecto al ente fiscalizado, la autonomía técnica en el desempeño de su función y la protección jurídica frente a eventuales interferencias, con lo cual se logrará configurar una institución con las características que se les han reconocido constitucional y legalmente a estos órganos en los distintos sistemas de gobierno de la mayor parte de los países.” 6 Artículo 73. El Congreso tiene facultad: […]


8

Cuentas (en adelante, Ley de Fiscalización), publicada en el Diario Oficial el

29 de mayo de 2009. Esta ley fue la aplicada en el procedimiento de

responsabilidad resarcitoria impugnada en el juicio de amparo, pero fue

abrogada.

49. La Ley de Fiscalización vigente en ese entonces, reguló en un ámbito

reglamentario, los artículos constitucionales antes mencionados en el ámbito

de la revisión y fiscalización de la Cuenta Pública.7

50. Ahora, el procedimiento resarcitorio –y la resolución que impone una

indemnización económica– es uno de los resultados de un sistema complejo,

denominado fiscalización de la cuenta pública. Cabe recordar que conforme

al artículo 74, fracción VI, de la Constitución, la cuenta pública engloba la

totalidad de la gestión financiera8, por lo que su revisión, a cargo de la Cámara

de Diputados, implica la comprobación de que aquélla se ha ajustado a los

criterios señalados por el presupuesto y verificar el cumplimiento de los

objetivos contenidos en los programas. Cabe precisar que la revisión de la

Cuenta Pública está a cargo de la Cámara de Diputados, pero la actividad

técnica de fiscalización está encargada a la Auditoría Superior de la

Federación.9

XXIV.- Para expedir la Ley que regule la organización de la entidad de fiscalización superior de la Federación y las demás que normen la gestión, control y evaluación de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales. 7 Artículo 1. La presente Ley es de orden público y tiene por objeto reglamentar los artículos 74, fracciones II y VI, y 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de revisión y fiscalización de la Cuenta Pública. 8 A su vez, gestión financiera se desarrolla en el artículo 2, fracción XI, de la Ley de Fiscalización, que señala: Artículo 2. […] XI. Gestión Financiera: las acciones, tareas y procesos que, en la ejecución de los programas, las entidades fiscalizadas realizan para captar, recaudar u obtener recursos públicos conforme a la Ley de Ingresos y demás disposiciones aplicables, así como para administrar, manejar, custodiar, ejercer y aplicar los mismos y demás fondos, patrimonio y recursos, en términos del Presupuesto y las demás disposiciones aplicables; […]” Los conceptos que engloba la cuenta pública están especificados con mayor detalle en el artículo 8 de la propia Ley de Fiscalización. 9 Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados: […]


9

51. En ese sentido, el artículo 1 de la Ley de Fiscalización establece que la

fiscalización de la cuenta pública tiene como objeto evaluar los resultados de

la gestión financiera de las entidades fiscalizadas, comprobar si se observó

el presupuesto, Ley de Ingresos y demás disposiciones aplicables, y practicar

auditorías sobre el desempeño, para verificar el cumplimiento de los objetivos

y metas de los programas federales.10

VI.- Revisar la Cuenta Pública del año anterior, con el objeto de evaluar los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por el Presupuesto y verificar el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas. La revisión de la Cuenta Pública la realizará la Cámara de Diputados a través de la entidad de fiscalización superior de la Federación. Si del examen que ésta realice aparecieran discrepancias entre las cantidades correspondientes a los ingresos o a los egresos, con relación a los conceptos y las partidas respectivas o no existiera exactitud o justificación en los ingresos obtenidos o en los gastos realizados, se determinarán las responsabilidades de acuerdo con la Ley. En el caso de la revisión sobre el cumplimiento de los objetivos de los programas, dicha entidad sólo podrá emitir las recomendaciones para la mejora en el desempeño de los mismos, en los términos de la Ley. La Cuenta Pública del ejercicio fiscal correspondiente deberá ser presentada a la Cámara de Diputados a más tardar el 30 de abril del año siguiente. Sólo se podrá ampliar el plazo de presentación en los términos de la fracción IV, último párrafo, de este artículo; la prórroga no deberá exceder de 30 días naturales y, en tal supuesto, la entidad de fiscalización superior de la Federación contará con el mismo tiempo adicional para la presentación del informe del resultado de la revisión de la Cuenta Pública. La Cámara concluirá la revisión de la Cuenta Pública a más tardar el 31 de octubre del año siguiente al de su presentación, con base en el análisis de su contenido y en las conclusiones técnicas del informe del resultado de la entidad de fiscalización superior de la Federación, a que se refiere el artículo 79 de esta Constitución, sin menoscabo de que el trámite de las observaciones, recomendaciones y acciones promovidas por la entidad de fiscalización superior de la Federación, seguirá su curso en términos de lo dispuesto en dicho artículo. La Cámara de Diputados evaluará el desempeño de la entidad de fiscalización superior de la Federación y al efecto le podrá requerir que le informe sobre la evolución de sus trabajos de fiscalización. 10 Artículo 1. La presente Ley es de orden público y tiene por objeto reglamentar los artículos 74, fracciones II y VI, y 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de revisión y fiscalización de la Cuenta Pública. La fiscalización de la Cuenta Pública comprende la revisión de los ingresos, los egresos, incluyendo subsidios, transferencias y donativos, fondos, los gastos fiscales y la deuda pública; del manejo, la custodia y la aplicación de recursos públicos federales, con excepción de las participaciones federales, así como de la demás información financiera, contable, patrimonial, presupuestaria y programática que las entidades fiscalizadas deban incluir en dicho documento, conforme a las disposiciones aplicables. La fiscalización de la Cuenta Pública tiene el objeto de evaluar los resultados de la gestión financiera de las entidades fiscalizadas; comprobar si se observó lo dispuesto en el Presupuesto, la Ley de Ingresos y demás disposiciones legales aplicables, así como la práctica de auditorías sobre el desempeño para verificar el cumplimiento de los objetivos y las metas de los programas federales, conforme a las normas y principios de posterioridad, anualidad, legalidad, definitividad, imparcialidad y confiabilidad.


10

52. Asimismo, el diverso artículo 12 menciona que las finalidades de esta

actividad son: (i) evaluar los resultados de la gestión financiera; (ii) comprobar

si el ejercicio de la Ley de Ingresos y el Presupuesto se ajustó a los conceptos

y partidas respectivas; (iii) verificar el cumplimiento de los objetivos

contenidos en los programas; y, (iv) determinar las responsabilidades a que

haya lugar y la imposición de multas y sanciones resarcitorias

correspondientes.

53. En ese sentido, esta Primera Sala advierte que, en términos de la Ley de

Fiscalización abrogada, y el marco constitucional vigente cuando aquélla fue

expedida, la fiscalización de la cuenta pública es un procedimiento complejo,

que consiste en la evaluación externa e independiente, de la gestión

financiera de los ingresos y egresos federales, de forma que aquélla cumpla

con la normatividad vigente. Actividad que está encargada a la Auditoría

Superior de la Federación, como órgano constitucional autónomo.

54. Pues bien, el procedimiento de fiscalización de la cuenta pública inicia con la

entrega consolidada de la gestión financiera, por parte del Ejecutivo Federal,

a la Cámara de Diputados, el 30 de abril del año siguiente al año fiscal de que

se trate.11 Esta información es turnada a la Auditoría Superior de la

Federación a través de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de

la Federación de la Cámara de Diputados.12

55. La Auditoría Superior de la Federación cuenta hasta enero del año siguiente

al en que la cuenta pública se presentó (se recuerda que este plazo es el 30

de abril del año siguiente al del ejercicio fiscal de que se trata) para dar a

conocer los resultados finales y las observaciones preliminares, en la parte

correspondiente a cada entidad fiscalizada, a fin de que cada una presente

11 Ello en términos del artículo 74, fracción VI, de la Constitución Federal. 12 Artículo 14. La Cuenta Pública será turnada a la Auditoría Superior de la Federación para su revisión y fiscalización superior, a través de la Comisión.


11

las justificaciones y aclaraciones correspondientes.13 Estos resultados y

observaciones pueden ser solventados por las entidades fiscalizadas

mediante reuniones (el contenido de los resultados y observaciones se les

hace saber con 3 días de anticipación). Además, cuentan con un plazo

adicional de 7 días para agregar justificaciones.

56. Ahora, la Auditoría Superior, el 20 de febrero del año siguiente al en que la

cuenta pública se presentó, debe entregar a la Cámara de Diputados el

Informe de Resultado, donde se contiene la metodología, las auditorías sobre

desempeño, resultados de gestión financiera, la comprobación de que las

entidades fiscalizadas se ajustaron a la Ley de Ingresos, Presupuesto de

Egresos y demás normativa; análisis de desviaciones; resultados de

fiscalización del manejo de recursos federales; observaciones,

recomendaciones y acciones promovidas; justificaciones y aclaraciones de

las entidades fiscalizadas las observaciones preliminares; así como

sugerencias a la Cámara para modificar disposiciones que mejoren la gestión

financiera.

57. La Auditoría cuenta con 160 días hábiles posteriores a la presentación del

Informe de Resultado, para formular los pliegos de observaciones y las

promociones de responsabilidad administrativa sancionatoria.

58. Por otro lado, dentro de estas facultades revisoras de la Auditoría Superior

de la Federación, es posible que se detecten afectaciones la Hacienda

Pública Federal, por lo que el ente fiscalizador puede formular pliegos de

observaciones al ente fiscalizado, donde se determina la cantidad líquida de

la afectación señalada y la presunta responsabilidad de los involucrados en

esa afectación.14

13 Artículo 16. La Auditoría Superior de la Federación, a más tardar en el mes de enero del año siguiente al que se presentó la Cuenta Pública, dará a conocer a las entidades fiscalizadas la parte que les corresponda de los resultados finales y las observaciones preliminares que se deriven de la revisión de la misma, a efecto de que dichas entidades presenten las justificaciones y aclaraciones que correspondan. 14 Artículo 55. La Auditoría Superior de la Federación, con base en las disposiciones de esta Ley, formulará a las entidades fiscalizadas los pliegos de observaciones derivados de


12

59. Las entidades fiscalizadas tienen un plazo de 30 días hábiles para solventar

o atender estos pliegos de observaciones. Si no son atendidos en este plazo,

o la respuesta fuera insuficiente, la Auditoría puede iniciar el procedimiento

para el fincamiento de responsabilidades resarcitorias y solicitará la

intervención de las instancias de control competentes para que, en el ámbito

de su competencia, investiguen e inicien, en su caso, el procedimiento

sancionatorio por los actos u omisiones de los servidores públicos de las

entidades fiscalizadas de los cuales pudieran desprenderse

responsabilidades administrativas. 15

(ii) Naturaleza de la responsabilidad administrativa resarcitoria.

60. Como ya se dijo, desde la reforma de 30 de julio de 1999, el artículo 79,

fracción VI, de la Constitución Federal, facultó a la Auditoría Superior para

determinar daños y perjuicios donde se hubiera afectado a la Hacienda

Pública Federal o al patrimonio de los entes públicos federales y fincar

directamente a los responsables las indemnizaciones y sanciones

pecuniarias correspondientes.

61. Ahora bien, esta atribución no debe entenderse de forma aislada, sino que ha

de entenderse dentro del contexto de un sistema complejo de

la fiscalización de la Cuenta Pública, en los que se determinará en cantidad líquida, la presunta responsabilidad de los infractores. 15 Artículo 56. Las entidades fiscalizadas, dentro de un plazo improrrogable de 30 días hábiles contados a partir de la fecha de recibo de los pliegos de observaciones, deberán solventar los mismos ante la Auditoría Superior de la Federación. Cuando los pliegos de observaciones no sean atendidos dentro del plazo señalado, o bien, la documentación y argumentos no sean suficientes a juicio de la Auditoría Superior de la Federación para solventarlos, ésta iniciará el procedimiento para el fincamiento de responsabilidades resarcitorias y solicitará la intervención de las instancias de control competentes para que, en el ámbito de su competencia, investiguen e inicien, en su caso, el procedimiento sancionatorio por los actos u omisiones de los servidores públicos de las entidades fiscalizadas de los cuales pudieran desprenderse responsabilidades administrativas, con excepción de las responsabilidades resarcitorias. Una vez que las instancias de control competentes cuenten con la información de las auditorías practicadas por la Auditoría Superior de la Federación, deberán comunicar a ésta dentro de los 30 días hábiles siguientes sobre la procedencia de iniciar el procedimiento administrativo de responsabilidades.


13

responsabilidades, donde el Estado puede exigir diversas prestaciones

derivadas de los mismos actos.

62. Como se ha visto en párrafos anteriores, el título cuarto de la Constitución

Federal señala diversos procedimientos y consecuencias derivadas del

actuar de los servidores públicos. Hablamos de consecuencias políticas,

penales, administrativas y civiles.

63. Estos procedimientos y consecuencias encuentran su origen en el ejercicio

propio de las labores de los servidores públicos pero, la diferencia

fundamental entre sí, consiste en el valor o bien afectado por la actuación

irregular de aquéllos.

64. Es decir, el actuar irregular de un servidor público puede afectar uno o más

bienes jurídicamente relevantes que al Estado interesa proteger y esta

transgresión genera una reacción estatal, ya sea punitiva, o retributoria16. En

ese sentido, con una conducta, un servidor público puede lesionar varios

valores jurídicamente relevantes y, en consecuencia, activar uno o más

procedimientos de responsabilidad, penales, administrativos o políticos.

65. El valor relevante, tratándose del procedimiento de responsabilidad

resarcitoria consiste, entonces, en la integridad del patrimonio estatal. Como

se advierte del artículo 79, fracción IV, de la Constitución Federal –vigente en

el momento de su expedición–, se protege la integridad de la hacienda pública

federal y/o el patrimonio de los entes públicos federales.

66. De esta manera, el procedimiento resarcitorio, constituye una forma en la que

se materializa el principio básico de la responsabilidad –quien cause un daño,

debe repararlo–; de forma que, ante una conducta probablemente irregular

16 Cabe señalar que la Segunda Sala de este Alto Tribunal, al resolver el amparo directo en revisión 507/2015, distinguió los procedimientos y consecuencias derivados de responsabilidad con base en la pretensión del Estado. De esta forma, dividió entre responsabilidad disciplinaria, que tiende a castigar infracción a las normas que deben regir la actuación de los servidores públicos (aquí encuadran las responsabilidades políticas o penales; y la reipersecutoria, cuya finalidad es proteger la integridad del patrimonio del Estado.


14

(hecho ilícito), que tiene como consecuencia el menoscabo del patrimonio

público, el Estado habilita al ente fiscalizador a investigar y determinar el

daño, con la finalidad de que, previo procedimiento, requiera al servidor

público indemnización del daño causado.

(iii) Regulación de la responsabilidad administrativa resarcitoria en

la Ley de Fiscalización.

67. Como se explicó en párrafos precedentes, dentro del ámbito de atribuciones

conferido a la Auditoría Superior de la Federación en la Ley de Fiscalización

y Rendición de Cuentas de la Federación, expedida el 29 de mayo de 2009 y

vigente hasta el 18 de julio de 2016 –en vigor al momento de la emisión del

acto reclamado–, se encuentra la de iniciar un procedimiento de

responsabilidad resarcitoria.

68. En ese sentido, el artículo 15, fracción XII, de la Ley de Fiscalización habilita

a la Auditoría Superior de la Federación a investigar, en primer lugar,

conductas que pudieran consistir en irregularidad o conducta ilícita.17

69. Por su parte, la fracción XIV de ese artículo 15 facultó a la Auditoría a

determinar los daños y/o perjuicios que afecten a la hacienda pública federal

y fincar directamente a los responsables las indemnizaciones y sanciones

pecuniarias correspondientes.

70. Asimismo, que en la propia Ley de Fiscalización se habría de fijar el

procedimiento para tramitar, substanciar y resolver el procedimiento de

responsabilidad resarcitoria, el cual, conforme al propio artículo que se

comenta, consiste en la responsabilidad surgida por las irregularidades en

17 Artículo 15. Para la fiscalización de la Cuenta Pública, la Auditoría Superior de la Federación tendrá las atribuciones siguientes: […] XII. Investigar, en el ámbito de su competencia, los actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita en el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de fondos y recursos federales; […]


15

que incurran los servidores públicos por actos u omisiones de los que resulte

un daño o perjuicio, o ambos, estimable en dinero que afecten la Hacienda

Pública Federal o, en su caso, al patrimonio de los entes públicos federales

o de las entidades paraestatales federales conforme a los ordenamientos

aplicables.18

71. De esta manera, la propia Ley de Fiscalización señala que pueden incurrir en

responsabilidad: (i) los servidores públicos y personas físicas o morales que

causen un daño y/o perjuicio a la Hacienda Pública Federal o al patrimonio

de los entes públicos federales o de las entidades paraestatales federales; y,

(ii) los servidores de la Auditoría que no formulen las observaciones sobre las

situaciones irregulares que detecten o violen la reserva de información en los

casos previstos en la Ley.19

72. Pues bien, este procedimiento de responsabilidad resarcitoria surge,

precisamente, del procedimiento de fiscalización de la cuenta pública. De

manera más específica, respecto de aquellos pliegos de observaciones

18 “Artículo 15. […] XVI. Determinar los daños o perjuicios, o ambos, que afecten la Hacienda Pública Federal o, en su caso, al patrimonio de los entes públicos federales o de las entidades paraestatales federales y fincar directamente a los responsables las indemnizaciones y sanciones pecuniarias correspondientes. Para el fincamiento de las responsabilidades a que se refiere el párrafo anterior, tramitará, substanciará y resolverá el procedimiento para el fincamiento de las responsabilidades resarcitorias previsto en esta Ley, por las irregularidades en que incurran los servidores públicos por actos u omisiones de los que resulte un daño o perjuicio, o ambos, estimable en dinero que afecten la Hacienda Pública Federal o, en su caso, al patrimonio de los entes públicos federales o de las entidades paraestatales federales conforme a los ordenamientos aplicables. También promoverá y dará seguimiento ante las autoridades competentes del fincamiento de otras responsabilidades a las que se refiere el Título Cuarto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y presentará denuncias y querellas penales; […]” 19 Artículo 50. Para los efectos de esta Ley incurren en responsabilidad: I. Los servidores públicos y los particulares, personas físicas o morales, por actos u omisiones que causen un daño o perjuicio, o ambos, estimable en dinero, a la Hacienda Pública Federal o, en su caso, al patrimonio de los entes públicos federales o de las entidades paraestatales federales, y II. Los servidores públicos de la Auditoría Superior de la Federación, cuando al revisar la Cuenta Pública no formulen las observaciones sobre las situaciones irregulares que detecten o violen la reserva de información en los casos previstos en esta Ley.


16

formulados dentro de este procedimiento, y que no hayan sido solventadas,

o hayan sido solventadas insuficientemente por el ente fiscalizado.

73. Como se recuerda, en caso de que la Auditoría advierta algún daño al erario

federal, emitirá un pliego de observaciones al ente fiscalizado. En este pliego

de observaciones, la Auditoría determinará, en cantidad líquida, la presunta

responsabilidad de los infractores. En caso de que la irregularidad no sea

mayor a 100 veces la unidad de medida y actualización (cabe señalar que la

normativa en estudio aún se refería a salarios mínimos), no se formulará

pliego de observaciones.20

74. Las entidades fiscalizadas cuentan con 30 días hábiles para solventarlos. Si

aquéllas no los atienden, o los solventan deficientemente, la Auditoría iniciará

el procedimiento de fincamiento de responsabilidades resarcitorias.

75. Además, dará vista a los órganos de control para que, en su ámbito

competencial, inicien los procedimientos sancionatorios derivados de los

actos u omisiones de los servidores públicos de las entidades fiscalizadas

que pudieran resultar en responsabilidad administrativa de índole

sancionatoria.

(iv) Aspectos procesales de la responsabilidad administrativa

resarcitoria.

76. En el apartado anterior ya se explicó cómo se activa el procedimiento de

responsabilidad administrativa resarcitoria y su finalidad. Esto es, se activa al

no solventar, o atender deficientemente, los pliegos de observaciones

20 Artículo 55. La Auditoría Superior de la Federación, con base en las disposiciones de esta Ley, formulará a las entidades fiscalizadas los pliegos de observaciones derivados de la fiscalización de la Cuenta Pública, en los que se determinará en cantidad líquida, la presunta responsabilidad de los infractores. En los casos en que la irregularidad no exceda de cien veces el salario mínimo diario general vigente en el Distrito Federal en la fecha en que se cometa la infracción, no se formulará el pliego de observaciones respectivo, sin perjuicio de las acciones que se promuevan ante las instancias de control competentes para el fincamiento de responsabilidades administrativas sancionatorias.


17

emitidos por la Auditoría; y su finalidad consiste en retribuir a la hacienda

pública el daño y/o perjuicio económico generado por una actividad irregular

de un servidor público.

77. Con estos elementos, se tiene que el procedimiento de responsabilidad

resarcitoria se encontraba regulado en los artículos 57 a 68 de la Ley de

Fiscalización, conforme a la forma siguiente:

78. En primer lugar, se cita al presunto responsable (se recuerda que aquél ya

fue determinado con este carácter en el pliego de observaciones), a una

audiencia para comparecer personalmente. Tratándose de personas

morales, a través de su representante legal. En esta audiencia, podrá ofrecer

pruebas y formular alegatos.21

79. Para ello, el citatorio se entregará al presunto responsable en su domicilio o

centro de trabajo, en un lapso de 7 a 15 días hábiles antes de la fecha

programada de la audiencia. Este citatorio habrá de mencionar que el

responsable podrá asistir de abogado o persona de confianza.22

80. En segundo lugar, se lleva a cabo la audiencia. En caso de que el presunto

responsable no asista sin justificación, los hechos se tendrán por ciertos y se

21 Artículo 55. La Auditoría Superior de la Federación, con base en las disposiciones de esta Ley, formulará a las entidades fiscalizadas los pliegos de observaciones derivados de la fiscalización de la Cuenta Pública, en los que se determinará en cantidad líquida, la presunta responsabilidad de los infractores. En los casos en que la irregularidad no exceda de cien veces el salario mínimo diario general vigente en el Distrito Federal en la fecha en que se cometa la infracción, no se formulará el pliego de observaciones respectivo, sin perjuicio de las acciones que se promuevan ante las instancias de control competentes para el fincamiento de responsabilidades administrativas sancionatorias. 22 II. El oficio citatorio para audiencia se notificará personalmente al presunto responsable con una anticipación no menor de siete ni mayor de quince días hábiles, a la fecha de celebración de la audiencia, donde se le señalará que podrá asistir acompañado de su abogado o persona de confianza. La notificación personal realizada con quien deba entenderse será legalmente válida, cuando se efectúe en el domicilio respectivo o en su centro de trabajo;


18

considerará que ha precluido el derecho de aquél a ofrecer pruebas y

alegatos, por lo que se podrá resolver con los elementos del expediente.23

81. Si el presunto responsable asiste a la audiencia, ofrecerá las pruebas que

considere convenientes, se desahogarán y se formularán alegatos.24 Cabe

señalar que la norma habilita a las personas presuntas responsables a revisar

el expediente administrativo y obtener copias certificadas de los documentos

correspondientes.25

82. En tercer lugar, una vez finalizada la audiencia, la Auditoría Superior de la

Federación acordará el cierre de instrucción y, a partir de ese momento,

tendrá 90 días naturales para resolver sobre la existencia de responsabilidad

23 III. La audiencia se celebrará en el lugar, día y hora señalado en el oficio citatorio, y en caso de que el presunto o presuntos responsables no comparezcan sin causa justa, se tendrán por ciertos los hechos que se le imputan y por precluido su derecho para ofrecer pruebas o formular alegatos y se resolverá con los elementos que obren en el expediente respectivo; 24 IV. En la audiencia, el presunto responsable en forma directa o a través de su representante podrá ofrecer las pruebas que a su derecho convengan. Desahogadas las pruebas que fueron admitidas, el presunto responsable podrá por sí o a través de su defensor, formular los alegatos que a su derecho convengan, en forma oral o escrita; 25 V. […] Los servidores públicos en todo momento durante el procedimiento a que se refiere este artículo, o bien, para la interposición del recurso de reconsideración a que hace referencia el artículo 69 de esta Ley, podrán consultar los expedientes administrativos donde consten los hechos que se les imputen y obtener a su costa copias certificadas de los documentos correspondientes, y


19

resarcitoria. No obstante, la normativa también señala las formas y términos

en que la audiencia podría suspenderse26 o diferirse.27

83. Ahora, en caso de que la audiencia se lleve a cabo, finalice y se considere

que sí existe responsabilidad resarcitoria, se emitirá un pliego definitivo de

responsabilidades donde se determinará, de manera definitiva, el monto de

la indemnización resarcitoria y a las personas responsables. De ser así,

ordenará su notificación a estas últimas y remitirá un tanto a la Tesorería de

la Federación. El plazo para cubrir el monto resarcitorio será de 15 días

naturales. En caso de que éste no se pague, podrá iniciar el procedimiento

administrativo de ejecución.28

26 El artículo 57 señala que es posible que, durante la audiencia, la Auditoría se pronuncie sobre la insuficiencia de elementos para resolver, o advierta otros que pudieran ser relevantes para determinar sobre nuevas responsabilidades. En este caso, la audiencia se pospondrá diez días, a fin de que se provea sobre la admisión de pruebas, y veinte para su desahogo. “VI. Si durante el desahogo de la audiencia la Auditoría Superior de la Federación considera que no cuenta con elementos suficientes para resolver o advierte la existencia de elementos que impliquen una nueva responsabilidad a cargo del presunto o presuntos responsables o de otras personas relacionadas, podrá disponer la práctica de investigaciones y citar para otras audiencias. La Auditoría Superior de la Federación podrá señalar nuevo día y hora para la continuación de la audiencia, misma que se celebrará dentro de los siguientes diez días naturales, a fin de resolver sobre la admisión de pruebas y dentro de los siguientes veinte días naturales para su desahogo a partir de la admisión, pudiéndose ampliar este último plazo, a juicio de la Auditoría Superior de la Federación, el tiempo necesario para el mismo efecto.” 27 Asimismo, la audiencia también puede diferirse mediante petición justificada de la persona presunta responsable. En este caso, la audiencia se pospondrá quince días, como lo dispone el artículo 58 de la Ley de Fiscalización. Artículo 58. En caso de solicitud del presunto responsable para diferir la fecha de la audiencia, ésta se acordará favorablemente por una sola vez, si el interesado acredita fehacientemente los motivos que la justifiquen, quedando subsistente en sus términos el oficio citatorio y se señalará nuevo día y hora para la celebración de la audiencia, dentro de los quince días naturales siguientes, dejando constancia de la notificación respectiva en el expediente, ya sea por comparecencia o por oficio girado al promovente. 28 V. Una vez concluida la audiencia, la Auditoría Superior de la Federación procederá a elaborar y acordar el cierre de instrucción y resolverá dentro de los noventa días naturales siguientes, sobre la existencia o inexistencia de responsabilidad resarcitoria y fincará, en su caso, el pliego definitivo de responsabilidades en el que se determine la indemnización resarcitoria correspondiente, a o a las personas responsables y notificará a éstos la resolución y el pliego definitivo de responsabilidades, remitiendo un tanto autógrafo del mismo a la Tesorería de la Federación, para el efecto de que si en un plazo de quince días naturales contados a partir de la notificación, éste no es pagado, se haga efectivo su cobro en términos de ley, mediante el procedimiento administrativo de ejecución. Dicho pliego será notificado también a las entidades fiscalizadas involucradas, según corresponda.


20

84. Cabe señalar que la responsabilidad resarcitoria se puede declarar de tres

maneras: (i) en primer lugar, a los servidores públicos o particulares que

hayan ejecutado directamente la conducta dañosa; (ii) subsidiariamente, al

servidor público jerárquicamente inmediato que, con dolo, culpa o

negligencia, hubiere omitido la revisión o autorización de los actos dañosos;

y, (iii) solidaria, a los particulares (personas físicas o morales) que hayan

participado con los servidores públicos en actos que hubieren originado una

responsabilidad resarcitoria.

85. Ahora bien, la Ley de Fiscalización en estudio es enfática en señalar que el

importe del pliego definitivo de responsabilidades debe ser suficiente para

cubrir los daños y/o perjuicios ocasionados a la hacienda pública federal o al

patrimonio de los entes públicos federales o paraestatales; asimismo, que las

sanciones resarcitorias tendrán el carácter de créditos fiscales y se podrán

hacer efectivas mediante el procedimiento administrativo de ejecución.

Finalmente, señala que los recursos recuperados mediante este

procedimiento se habrán de dirigir a las tesorerías de las entidades

fiscalizadas que sufrieron el daño.29

86. No obstante, existen dos salidas alternativas a la resolución final: (i) la

abstención de sanción, mediante un criterio de oportunidad, donde la

29 Artículo 62. El importe del pliego definitivo de responsabilidades deberá ser suficiente para cubrir los daños o perjuicios, o ambos, causados a la Hacienda Pública Federal o, en su caso, al patrimonio de los entes públicos federales o de las entidades paraestatales federales, y se actualizará para efectos de su pago, en la forma y términos que establece el Código Fiscal de la Federación en tratándose de contribuciones. Artículo 65. Las multas y sanciones resarcitorias a que se refiere la presente Ley, tendrán el carácter de créditos fiscales y se fijarán en cantidad líquida por la Auditoría Superior de la Federación, haciéndose efectivas conforme al procedimiento administrativo de ejecución que establece la legislación aplicable. Artículo 67. El importe de las sanciones resarcitorias que se recuperen en los términos de esta Ley, deberá ser entregado, por la Secretaría a las respectivas tesorerías de las entidades fiscalizadas de la Federación que sufrieron el daño o perjuicio respectivo. Dicho importe quedará en las tesorerías en calidad de disponibilidades y sólo podrá ser ejercido de conformidad con lo establecido en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.


21

Auditoría podrá tomar la decisión de no sancionar al infractor, cuando el

importe de la indemnización no sea mayor a 2000 Unidades de Medida y

Actualización. Esta resolución deberá ser justificada; (ii) si la persona

responsable cubre el importe de los daños y perjuicios causados a la

Hacienda Pública Federal (hemos de recordar que la cantidad líquida se

determinó preliminarmente en el pliego de observaciones) o al patrimonio de

los entes públicos federales o entidades paraestatales, el procedimiento se

sobreseerá.30

87. SEXTO. Estudio de los agravios propuestos por los quejosos. Ya que se

explicó la naturaleza constitucional del procedimiento de fiscalización de la

cuenta pública y específicamente, de la responsabilidad resarcitoria, así

como el procedimiento que llega a la imposición de aquélla, se analizarán los

agravios formulados por la quejosa. Para ello, los argumentos se agruparán

en bloques temáticos.

I. El artículo 57, fracción V, de la Ley de Fiscalización y Rendición

de Cuentas de la Federación, viola el principio de seguridad jurídica en

cuanto a la regulación de algunas fases del procedimiento resarcitorio.

88. Al respecto, la parte quejosa aduce en su agravio segundo, (en la parte

identificada en la síntesis de agravios con el incisos 2.2.1) que la juez federal

no dio respuesta puntual a lo planteado en su primer concepto de violación

30 Artículo 68. La Auditoría Superior de la Federación podrá abstenerse de sancionar al infractor, por una sola vez, cuando lo estime pertinente, justificando las causas de la abstención, siempre que se trate de hechos que no revistan gravedad ni exista dolo, cuando lo ameriten los antecedentes y circunstancias del infractor y el daño causado por éste no exceda de 2000 mil veces el salario mínimo diario general vigente en el Distrito Federal en la fecha en que cometa la infracción. Los infractores no podrán recibir este beneficio dos veces y se harán acreedores a un apercibimiento por escrito. Cuando el presunto responsable cubra, antes de que se emita la resolución, a satisfacción de la Auditoría Superior de la Federación, el importe de los daños o perjuicios, o ambos, causados a la Hacienda Pública Federal o, en su caso, al patrimonio de los entes públicos federales o de las entidades paraestatales federales, con su actualización correspondiente, la Auditoría Superior de la Federación sobreseerá el procedimiento resarcitorio.


22

en que argumenta sobre la inconstitucionalidad de la fracción V, del artículo

57, de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, al

haber partido de la premisa errónea de que sólo se planteó la falta de

previsión de una consecuencia jurídica para aquellos casos en los que la

Auditoría Superior de la Federación emitiera una resolución al procedimiento

resarcitorio, fuera del plazo de noventa días previsto en ley; motivo por el

cual, omitió el estudio completo de constitucionalidad.

89. Sostiene que la a quo realizó un estudio parcial de la inconstitucionalidad

reclamada, lo que le llevó a sostener que la norma no causaba afectación al

quejoso por haberse emitido la aludida resolución dentro del citado plazo legal

de noventa días.

90. Ahora bien, en el primer concepto de violación, la parte quejosa planteó la

inconstitucionalidad de la fracción V, del artículo 57, de la Ley de

Fiscalización, debido a que deja a la arbitrariedad del órgano aplicador la

emisión del acuerdo de cierre de instrucción del procedimiento; no prevé

consecuencia alguna en caso de que la resolución no sea emitida en el plazo

improrrogable de noventa días naturales, dejando de manera indefinida la

temporalidad en que el procedimiento debe culminar y la reanudación del

cómputo del plazo para que opere la prescripción de las facultades de la

Auditoría Superior de la Federación.

91. Por su parte, la juez de distrito al dar respuesta a esos argumentos refirió que,

aun cuando la redacción del precepto legal reclamado conllevara una

violación al derecho fundamental de seguridad jurídica –por no establecer una

consecuencia para aquellos casos en que la autoridad emita sus resoluciones

fuera del plazo legal indicado-; sin embargo, en la especie, tal supuesto

normativo no cobraba aplicación en perjuicio de los quejosos, dado que la

autoridad actuó dentro del referido plazo de noventa días naturales siguientes

a la conclusión de la audiencia de ley.


23

92. Que si la autoridad administrativa emitió su resolución dentro del plazo de ley,

no podía actualizarse la caducidad como una consecuencia al vicio de

inconstitucionalidad advertido por la Primera Sala de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación; de ahí, que fueran inoperantes los argumentos

expuestos por la parte quejosa.

93. De lo que se advierte que, si bien la juzgadora no dio respuesta exhaustiva a

los planteamientos en mención lo cierto es que, aun atendiéndolos en su

completitud, subsiste la inoperancia advertida por la juez de distrito pues,

una condición indispensable para que se proceda al estudio de cualquier

precepto legal que se tilde de inconstitucional, es que éste hubiese sido

aplicado en perjuicio de la parte quejosa.

94. En efecto, si sustancialmente la parte impetrante aduce que el artículo 57,

fracción V, de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la

Federación, le genera incertidumbre jurídica al no prever con concreción, los

plazos para que la autoridad instaure el procedimiento resarcitorio, cierre la

instrucción e, incluso, no resuelva en el aludido plazo de noventa días sin

consecuencia alguna pero, en el caso, como bien lo advirtió la juez federal, el

procedimiento inició por acuerdo de dieciséis de marzo de dos mil dieciocho31;

el veintiuno de noviembre siguiente uno de los quejosos ratificó sus

alegatos32; en esa misma fecha, se emitió el acuerdo de cierre de

instrucción33 y el once de enero de dos mil diecinueve se dictó la resolución

respectiva34, es decir, antes de los noventa días previstos por la ley;

consecuentemente, la aplicación el aludido precepto no le causó agravio

31 Dato corroborado por la juez federal de las constancias del juicio de amparo 165/2019. Folios 22 a 27, 51 y 70 del tomo VI de pruebas. 32 Dato corroborado por la juez federal de las constancias del juicio de amparo 165/2019. Folio 3081 del tomo IX de pruebas. 33 Dato corroborado por la juez federal de las constancias del juicio de amparo 165/2019. Folio 3086 del tomo IX de pruebas. 34 Dato corroborado por la juez federal de las constancias del juicio de amparo 165/2019. Folios 3167 a 3410 del tomo X de pruebas.


24

a la parte quejosa en virtud de que, respecto a la emisión del acuerdo de

cierre de instrucción, ésta se realizó sin demora alguna, esto es, el mismo

día en que culminó el período de alegatos y, la resolución en comento, fue

dictada dentro del aludido plazo de noventa días.

95. Lo que evidencia que, no obstante la supuesta incertidumbre jurídica, por la

aducida falta de regulación sobre el momento en que debiera emitirse el

acuerdo de cierre de instrucción y la ausencia de previsión en cuanto a la

consecuencia jurídica que debiera corresponder a la no emisión oportuna de

la resolución del procedimiento resarcitorio; lo relevante es que, la aplicación

del artículo en mención, en el procedimiento resarcitorio incoado contra de la

parte quejosa, no le generó efecto perjudicial alguno, pues no se advierte

actuación por parte de la autoridad que hubiese propiciado la demora

arbitraria del procedimiento. Lo que evidencia la inoperancia de los

argumentos en análisis.

96. En ese sentido, si se advierte que la autoridad dictó la resolución dentro del

plazo aludido; entonces, tampoco resulta conducente el examinar lo relativo

a la reanudación del plazo de prescripción -a que hace alusión la parte

quejosa- como posible consecuencia de la emisión inoportuna de dicha

resolución. Aunado a que, la regulación sobre ese aspecto, no se advierte en

el artículo 57, fracción V, del citado ordenamiento tildado de inconstitucional

sino, en todo caso, en el diverso numeral 73, de la misma legislación35, no

reclamado en la demanda de amparo.

35 Artículo 73. Las facultades de la Auditoría Superior de la Federación para fincar responsabilidades e imponer las sanciones a que se refiere este Título prescribirán en cinco años. El plazo de prescripción se contará a partir del día siguiente a aquél en que se hubiere incurrido en la responsabilidad o a partir del momento en que hubiese cesado, si fue de carácter continuo. En todos los casos, la prescripción a que alude este precepto se interrumpirá al notificarse el inicio del procedimiento establecido en el artículo 57 de esta Ley. Artículo 74. Las responsabilidades de carácter civil, administrativo y penal que resulten por actos u omisiones, prescribirán en la forma y tiempo que fijen las leyes aplicables.


25

97. No obstante, lo anterior, a título de mayor abundamiento y solo pare el efecto

de clarificar lo que esta Primera Sala a resuelto sobre uno de los aspectos

antes señalados, como lo es la falta de previsión de una consecuencia jurídica

a la emisión inoportuna de la resolución resarcitoria, es menester precisar lo

que, al respeto determinó en su criterio más reciente, derivado del amparo

directo en revisión 6318/201836.

98. Esta Primera Sala precisó que los principios de legalidad y seguridad jurídica

previstos en el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos disponen que la actuación de un órgano de gobierno debe

adecuarse a lo que la ley ordena con el fin de establecer una situación de

certidumbre jurídica y evitar un estado de indefensión, esto es, el contenido

esencial de dichos principios respecto de la regulación normativa prevista en

la ley y la actuación de la autoridad radica en “saber a qué atenerse” lo que

permitía evitar el abuso en el ejercicio del poder, dicho de otro modo37, que el

principio de legalidad y seguridad jurídica consagrado en la Constitución es

la base sobre la cual descansa el sistema jurídico mexicano, de manera tal

que lo que tutelaba es que el gobernado jamás se encontrara en una situación

de incertidumbre jurídica y, por tanto, en estado de indefensión.

99. Hizo alusión a que dentro de las garantías de legalidad y seguridad jurídica

están las formalidades esenciales del procedimiento, las cuales permitían que

los gobernados ejercieran sus defensas antes de que las autoridades

modificaran su esfera jurídica definitivamente.38

36 Asunto que fue posterior (resuelto el 30 de octubre de 2019) a los precedentes citados por la parte quejosa, relativos amparos directos en revisión 6772/2015 y 6047/2015, resueltos el 11 de mayo y 31 de agosto de 2016, por mayoría de tres votos. 37 En la jurisprudencia 1a./J. 139/2012 cuyo rubro y datos de localización informan “SEGURIDAD JURÍDICA EN MATERIA TRIBUTARIA. EN QUÉ CONSISTE.” (Décima Época. Registro: 2002649. Instancia: Primera Sala. Tipo de Tesis: Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Libro XVI, Enero de 2013, Tomo 1. Materia(s): Constitucional. Tesis: 1a./J.139/2012 (10a.). Página: 437). 38 Datos de localización. Época: Décima Época, Registro: 2005716, Instancia: Primera Sala, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 3, Febrero de 2014, Tomo I, Materia(s): Constitucional, Tesis: 1a./J. 11/2014 (10a.), Página: 396. Texto y rubro: “DERECHO AL DEBIDO PROCESO. SU


26

100. Que las formalidades esenciales del procedimiento han sido identificadas por

el Tribunal Pleno en la jurisprudencia P./J.47/95 de rubro: “FORMALIDADES

ESENCIALES DEL PROCEDIMIENTO. SON LAS QUE GARANTIZAN UNA

ADECUADA Y OPORTUNA DEFENSA PREVIA AL ACTO PRIVATIVO”

como aquellas consistentes en: (i) la notificación del inicio del procedimiento;

(ii) la oportunidad de ofrecer y desahogar las pruebas en que se fincara la

defensa; (iii) la oportunidad de alegar; y, (iv) una resolución que dirimiera las

cuestiones debatidas.

101. Adujo que el espíritu del artículo 14 de la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos se dirige al respeto de las formalidades esenciales del

procedimiento; consecuentemente, el legislador ordinario se encontraba

ceñido a prever en la ley un modelo procesal que las respetara.

CONTENIDO.” Dentro de las garantías del debido proceso existe un "núcleo duro", que debe observarse inexcusablemente en todo procedimiento jurisdiccional, y otro de garantías que son aplicables en los procesos que impliquen un ejercicio de la potestad punitiva del Estado. Así, en cuanto al "núcleo duro", las garantías del debido proceso que aplican a cualquier procedimiento de naturaleza jurisdiccional son las que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha identificado como formalidades esenciales del procedimiento, cuyo conjunto integra la "garantía de audiencia", las cuales permiten que los gobernados ejerzan sus defensas antes de que las autoridades modifiquen su esfera jurídica definitivamente. Al respecto, el Tribunal en Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia P./J. 47/95, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo II, diciembre de 1995, página 133, de rubro: "FORMALIDADES ESENCIALES DEL PROCEDIMIENTO. SON LAS QUE GARANTIZAN UNA ADECUADA Y OPORTUNA DEFENSA PREVIA AL ACTO PRIVATIVO.", sostuvo que las formalidades esenciales del procedimiento son: (i) la notificación del inicio del procedimiento; (ii) la oportunidad de ofrecer y desahogar las pruebas en que se finque la defensa; (iii) la oportunidad de alegar; y, (iv) una resolución que dirima las cuestiones debatidas y cuya impugnación ha sido considerada por esta Primera Sala como parte de esta formalidad. Ahora bien, el otro núcleo es identificado comúnmente con el elenco de garantías mínimo que debe tener toda persona cuya esfera jurídica pretenda modificarse mediante la actividad punitiva del Estado, como ocurre, por ejemplo, con el derecho penal, migratorio, fiscal o administrativo, en donde se exigirá que se hagan compatibles las garantías con la materia específica del asunto. Por tanto, dentro de esta categoría de garantías del debido proceso, se identifican dos especies: la primera, que corresponde a todas las personas independientemente de su condición, nacionalidad, género, edad, etcétera, dentro de las que están, por ejemplo, el derecho a contar con un abogado, a no declarar contra sí mismo o a conocer la causa del procedimiento sancionatorio; y la segunda, que es la combinación del elenco mínimo de garantías con el derecho de igualdad ante la ley, y que protege a aquellas personas que pueden encontrarse en una situación de desventaja frente al ordenamiento jurídico, por pertenecer a algún grupo vulnerable, por ejemplo, el derecho a la notificación y asistencia consular, el derecho a contar con un traductor o intérprete, el derecho de las niñas y los niños a que su detención sea notificada a quienes ejerzan su patria potestad y tutela, entre otras de igual naturaleza.”


27

102. Añadió que, en el ámbito concreto de la configuración jurídica de los

procedimientos sancionatorios, la garantía de seguridad jurídica constreñía al

legislador a regular de forma obligatoria ciertos elementos mínimos que

permitieran la consecución de dos objetivos primordiales, a saber, que el

justiciable pudiera hacer valer sus derechos y que la autoridad no incurriera

en arbitrariedades.

103. Señaló que los principios de legalidad y seguridad jurídica hacían patente en

la prohibición a la autoridad de actuar con arbitrariedad, por lo que las etapas

y plazos que dividieran y ordenaran un procedimiento debían acotarse a un

tiempo razonable para lograr el objetivo pretendido con ellos, pues de no ser

así, las facultades de las autoridades serían arbitrarias, en contravención al

principio de legalidad y seguridad jurídica, es decir, la falta de plazo para

llevar a cabo un procedimiento, abría la posibilidad a la autoridad para

prolongar o dilatar caprichosamente y, sin límite alguno, dicho ejercicio

potestativo, no sólo en detrimento del particular, siendo que se buscaba

proscribir la arbitrariedad de la actuación de la autoridad.

104. Enseguida, adujo que el artículo 57, fracción V, de la Ley de Fiscalización y

Rendición de Cuentas de la Federación vigente al momento del

procedimiento sancionatorio no establecía sanción alguna para el caso de

que la Auditoría Superior de la Federación no resolviera sobre la existencia o

inexistencia de responsabilidad resarcitoria dentro de los noventa días

naturales siguientes al en que se haya cerrado la instrucción del

Procedimiento para el Fincamiento de Responsabilidades Resarcitorias.

105. Pero que tal circunstancia no implicaba, por sí misma, que existiera

transgresión a la garantía de seguridad jurídica prevista en el artículo 14 de

la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, atento a lo

establecido por el Pleno del Alto Tribunal Federal39 pues, en el caso, la norma

39 Al resolver la contradicción de tesis 361/2016, en sesión de 13 de agosto de 2018. Mayoría de seis votos de los Ministros Margarita Beatriz Luna Ramos, José Fernando Franco González Salas, Arturo Zaldívar Lelo de Larrea separándose de las consideraciones, Eduardo Medina Mora I., Alberto Pérez Dayán y Luis María Aguilar


28

secundaria no encontraba una clara incompatibilidad o contradicción que la

tornara insalvable con el principio de seguridad jurídica previsto en el citado

artículo constitucional o bien, algún instrumento internacional, pues existía un

significado que le permitiera subsistir dentro del orden constitucional, debido

a que la consecuencia para el caso de que no se dictara la resolución en

el plazo de ley estaba prevista en el artículo 73 de la Ley de Fiscalización

y Rendición de Cuentas de la Federación.

106. Precisó que el artículo en mención, establecía un límite temporal

inquebrantable que debía observar la autoridad administrativa para fincar

responsabilidades e imponer las sanciones respectivas a los sujetos

obligados conforme al procedimiento administrativo ya referido.

107. Que dicho precepto establecía que la facultad de la Auditoría Superior de la

Federación para fincar responsabilidades e imponer las sanciones

establecidas en la citada ley, prescribía en un plazo de cinco años contados

a partir del día siguiente al en que: (I) se hubiere incurrido en la

responsabilidad; o (II) en que hubiese cesado el acto lesivo, si fue de carácter

continuo.

108. Asimismo, que tal numeral aclaraba que ese plazo “se interrumpirá al

notificarse el inicio del procedimiento establecido en el artículo 57 de esta

Ley” esto es, se interrumpía al notificarse el inicio del procedimiento para el

fincamiento de responsabilidades resarcitorias.

109. De lo que concluyó esta Primera Sala que, en una interpretación sistemática

de los artículos 57, fracción V, y 73 de la Ley de Fiscalización y Rendición de

Cuentas de la Federación, que el plazo de cinco años contados a partir del

día siguiente en que se realizó la conducta infractora o hayan cesado sus

efectos, si fuese de carácter continuo, se interrumpiría al momento de notificar

al presunto infractor el oficio mediante el cual se le concediera el derecho de

Morales; votaron en contra: Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena, José Ramón Cossío Díaz, Jorge Mario Pardo Rebolledo, Norma Lucía Piña Hernández y Javier Laynez Potisek.


29

audiencia, conforme al citado precepto 57 -cuando se notificaba al presunto

responsable el inicio del Procedimiento para el Fincamiento de

Responsabilidades Resarcitorias en su contra- y se reanudaría una vez

concluida la audiencia respectiva -conforme lo señalaba la fracción V del

propio precepto 57- y, por ende, debía emitirse la resolución que

correspondiera; momento en el cual cesaba la referida interrupción y, por

ende, seguía corriendo el “remanente” del plazo de cinco años,

debiendo entonces la autoridad dictar la determinación respectiva antes

de que éste feneciera.

110. Y precisó que el referido plazo de cinco años para la prescripción debía

entenderse en sentido amplio, esto es, que comprendía no sólo el ejercicio

de las facultades punitivas, sino también la diversa consistente en la

posibilidad de emitir la resolución correspondiente dentro del

procedimiento administrativo sancionador.

111. Es decir, que el ejercicio de la facultad sancionadora de la Auditoría Superior

de la Federación no se agotaba al iniciar el procedimiento administrativo

sancionatorio, sino cuando se dictaba la resolución correspondiente, pues es

en tal momento cuando, una vez analizados los argumentos del presunto

infractor, así como las constancias que obraran en el expediente, se

determinaba si ha lugar o no a sancionar al interesado por la comisión de la

infracción que se le imputaba.

112. Añadió que la interrupción del plazo a que se ha hecho referencia no

implicaba que se dejara indefinida la temporalidad en que el

procedimiento administrativo sancionatorio debe culminar, ni que, una

vez dictada la resolución respectiva, se “reinicie” el plazo de cinco años

para sancionar al particular, por el contrario, la interpretación de los

preceptos normativos en estudio, implicaba que el plazo de cinco años a que

se refiere el precepto 73 de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas

de la Federación, se debía computar conforme lo siguiente:


30

(I) Comenzaba a computarse a partir del día hábil siguiente al en

que se actualizó el supuesto de infracción o hubieran cesado sus

efectos si fuese de carácter continuo.

(II) Se interrumpía a partir de la notificación al presunto infractor del

inicio del procedimiento para el fincamiento de responsabilidades

resarcitorias en su contra; y,

(III) Una vez que se hubieran agotado las etapas del proceso, esto

es, culminado el lapso para que el presunto infractor ejerciera su

derecho de audiencia, se reanudaría el cómputo del referido

plazo, de ahí que la Comisión debería dictar la resolución

respectiva antes de que éste culminara -tomando en cuenta el

tiempo ya transcurrido desde el día hábil siguiente a la

actualización del hecho infractor hasta el inicio del

procedimiento-.

113. Consecuentemente, como se advierte de la narración de lo resuelto por esta

Primera Sala en el amparo directo en revisión 6318/2018, se estableció que

el plazo de la prescripción para el ejercicio de las facultades sancionatorias,

era a su vez, la limitante o acotación temporal para que la Auditoría

Superior de la Federación dicte la resolución respectiva con la que

culminara el procedimiento administrativo sancionatorio, por lo cual -contrario

a lo aseverado por la parte quejosa- el artículo 57, fracción V, de la Ley de

Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación era susceptible de

interpretarse de tal manera que fuera conforme al principio de seguridad

jurídica. Lo que evidencia lo desacertado de los planteamientos realizados

por la parte quejosa en su primer concepto de violación.

II. Violación a los principios de presunción de inocencia e igualdad

procesal en el procedimiento de responsabilidad administrativa

resarcitoria.


31

114. En el agravio segundo, (identificado en la síntesis de agravios con los incisos

2.2.2 y 2.2.3), la parte recurrente propone un argumento de exhaustividad y

dos de fondo, a saber:

a) La juez de distrito no analizó correctamente el argumento planteado en

el segundo y tercer conceptos de violación, donde se sostuvo que todo

el sistema normativo que regula el procedimiento administrativo

resarcitorio era inconstitucional, al violar los principios de presunción

de inocencia e igualdad procesal.

En particular, reprocha a la juez de distrito que únicamente haya

analizado los artículos 52 y 57 de la Ley de Fiscalización, cuando el

planteamiento se refería a la totalidad del sistema.

b) Contrario a lo resuelto en la sentencia de amparo, el sistema normativo

que regula el procedimiento resarcitorio sí vulnera estos principios, ya

que la inconstitucionalidad no deriva de que el procedimiento se

sustancie en forma de juicio (como sostuvo la juez de distrito); sino que

su falta de regularidad radica en la construcción del procedimiento de

revisión de la cuenta pública, y la trascendencia de las actuaciones de

dicho procedimiento, pues desde la emisión del pliego de

observaciones dirigido al ente fiscalizado se da la calificación al

presunto responsable.

En ese sentido, desde la etapa de solventación previa, ya se determinó

la existencia de daños a la hacienda pública, pero esto debería

establecerse hasta que se hubiera agotado el procedimiento

administrativo correspondiente, previa audiencia del sujeto

involucrado, lo que genera afectación, porque a pesar que tienen ya

una calificativa de responsabilidad, no son llamados al procedimiento

ni se les permite conocer, probar y/o coadyuvar con la entidad

fiscalizada para solventar las irregularidades detectadas.


32

Por ello, se insiste en la inconstitucionalidad, pues se deja al arbitrio de

la entidad fiscalizada el futuro procesal del particular, pues desde el

pliego de observaciones (que la entidad fiscalizada solventa) se le da

la calificación de presunto responsable.

Por ello, el sistema normativo viola el principio de presunción de

inocencia desde la perspectiva de regla de trato, porque previo a

iniciar el procedimiento de responsabilidad resarcitoria, se califica al

particular como presunto responsable en al menos dos resoluciones:

en el pliego de observaciones y en el dictamen técnico.

c) Contrario a lo que señala la Juez de distrito cuando dijo que el sistema

normativo no era violatorio del principio de igualdad procesal, porque

no sería factible dar intervención a todos los servidores públicos en la

auditoría respectiva, la inconstitucionalidad no deriva de que no se de

participación a los servidores públicos en la fiscalización.

Lo que genera la inconstitucionalidad es que no se permita a los

servidores públicos intervenir en la solventación del pliego de

observaciones, pues en esa resolución la ASF identifica la existencia

de irregularidades dañinas a la hacienda pública, los responsables y el

monto probable de dicho daño.

La falta de participación de aquellos viola entonces, el principio de

igualdad procesal, porque la ASF puede recabar pruebas desde el

procedimiento de revisión de la cuenta pública y perfeccionarlo cuando

la entidad fiscalizada intente solventar el pliego de observaciones,

mientras que el particular, al no participar en el procedimiento de

fiscalización, encuentra limitado el derecho a probar, pues el

procedimiento podría haber iniciado cuando el servidor público ya no


33

estuviera en funciones, o incluso requiriendo pruebas a las autoridades,

aquellas hicieran caso omiso a las solicitudes.

115. Esta Primera Sala considera que los argumentos son parcialmente

fundados.

116. Es esencialmente fundado el primer argumento (inciso a), donde la

recurrente alega falta de exhaustividad al resolver los argumentos del tercer

concepto de violación, donde se alegó que es inconstitucional el sistema

normativo que lleva a la Auditoría Superior de la Federación a emitir una

resolución de responsabilidad, por violar los derechos a la presunción de

inocencia e igualdad procesal.

117. De la sentencia de amparo se advierte que la juez de distrito citó el texto de

los artículos 52 y 57 de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la

Federación, pero además, explicó que “del análisis de tal normativa [del

sistema normativo que conforma la Ley de Fiscalización y Rendición de

Cuentas de la Federación] se advierte que el procedimiento de

responsabilidades resarcitorias se lleva en diversas etapas […] de donde se

colige que el precepto no prevé una medida o sanción anticipada, sino que

ésta se da una vez que concluye el procedimiento y se ha permitido al servidor

público la oportunidad de probar y alegar lo que a su derecho conviene.”

118. En ese sentido –explicó–la responsabilidad resarcitoria se fincará hasta el

pliego definitivo de responsabilidades, donde se determinará la sanción, por

lo que no se le da un trato de culpable de forma previa a la resolución

definitiva.

119. Por otro lado, la juez de distrito expuso que los artículos impugnados tampoco

violaban el principio de igualdad procesal, pues atendiendo a la finalidad de

la fiscalización de la cuenta pública, no sería factible dar intervención a todos

y cada uno de los servidores públicos de la entidad fiscalizada, pues en ese


34

caso sí habría una violación a tal principio, pues se daría por sentada su

intervención o responsabilidad.

120. Como se advierte de lo anterior, la juez de distrito no respondió

exhaustivamente a estos dos argumentos:

121. (i) la inconstitucionalidad del sistema de fiscalización de la cuenta pública al

ser violatoria del principio de presunción de inocencia, porque desde el

pliego de observaciones se califica a los particulares como presuntos

responsables, sin que estos puedan tener injerencia para solventar el pliego

(aun cuando en esa resolución se le haya señalado como presunto

responsable). Ello porque la juez de distrito se ocupó de la violación al

principio de presunción de inocencia respecto al procedimiento resarcitorio,

sin tomar en cuenta que la inconstitucionalidad se planteó tomando en cuenta

la un momento procesal previo (parte del procedimiento de fiscalización).

122. (ii) la violación al derecho a la igualdad procesal, porque la falta de

intervención de los particulares para la atención del pliego de observaciones

los coloca en una situación de desventaja, pues la Auditoría Superior de la

Federación puede recabar pruebas desde el procedimiento de revisión de

cuenta pública y perfeccionarlo con la respuesta de la entidad fiscalizada,

porque la Auditoría Superior de la Federación podría iniciar el procedimiento

resarcitorio cuando el quejoso ya no sea servidor público y porque, incluso,

requiriendo pruebas a las autoridades, aquéllas se podrían negar o prorrogar

su remisión injustificadamente. Además, porque sujeta el futuro procesal del

particular a la conducta de la entidad fiscalizada. En este apartado, la juez de

distrito únicamente razonó que no era dable que los servidores públicos

intervinieran en el proceso de fiscalización, pues considerar esa opción,

implicaría dar por sentado que aquéllos sí participaron o son responsables, lo

que sería inconstitucional.

123. En ese sentido, se observa que no se emprendió el estudio de estos

argumentos de fondo, los cuales son reiterados en el recurso de revisión, aquí


35

identificados con los incisos b) y c). Por esta razón, esta Primera Sala

analizará estos argumentos como fueron planteados en la demanda de

amparo. 40

124. En primer lugar, se analizará la alegada violación al principio de presunción

de inocencia.

125. En la demanda de amparo, la parte quejosa sostuvo que el sistema normativo

que rige a la fiscalización de la cuenta pública es inconstitucional, al ser

violatorio del principio de presunción de inocencia, en la vertiente de regla de

trato, ya que desde la emisión del pliego de observaciones se le señala como

presunto responsable, sin que tenga oportunidad de desvirtuar o intervenir en

la solventación de dicho documento. En ese sentido, cuando dé inicio el

procedimiento de responsabilidad resarcitoria, ya existirá una resolución

previa que lo señale como presunto responsable, sin que aquél pueda

intervenir.

40 Esta Primera Sala hace notar que, en la revisión, la parte recurrente señala que la juez de distrito

no analizó en su integridad los argumentos planteados en el tercer concepto de violación, refiriendo, entre otros, a los artículos 13, fracción I y 31, 47 y 48 de la Ley de Fiscalización. Estos artículos no fueron reclamados como actos destacados en la demanda de amparo ni fueron materia de pronunciamiento expreso por parte de la juez de distrito. En la revisión se alega que la juez de distrito no analizó el tercer concepto de invalidez donde se impugnó la inconstitucionalidad del sistema normativo que regula el procedimiento resarcitorio por violación al derecho de presunción de inocencia. Esta Primera Sala advierte que el referido concepto de violación (que será analizado con posterioridad) no se dirige a controvertir el contenido normativo de los artículos 47 y 48, del citado ordenamiento, contenidos en el Título Cuarto “De la Revisión de Situaciones Excepcionales”, pues se refieren a la imposición de multas por la Auditoría Superior de la Federación y a que no se excluye la imposición de las sanciones que sean aplicables por la dicha autoridad, ni del fincamiento de otras responsabilidades Mientras que el artículo 13, fracción I, de la Ley de Fiscalización, únicamente establece las consecuencias de las observaciones emitidas por la Auditoría Superior de la Federación, entre las que se encuentran los pliegos de observaciones. Y el artículo 31 de la Ley de Fiscalización, regula lo relativo al plazo con que cuenta la Auditoría Superior de la Federación para emitir el pliego de observaciones para evitar la prescripción. Sin embargo, este artículo no señala ante quién se presentan. De lo anterior se tiene que, a pesar de que en la revisión el recurrente haya expresado que estos artículos también forman parte del procedimiento, lo cierto es que, en primer lugar, no fueron reclamados como artículos destacados; y, en segundo término, porque su contenido normativo no tiene relación con la alegada violación constitucional (presunción de inocencia e igualdad procesal), esta Primera Sala considera que no deben tomarse como artículos impugnados, como sugiere la recurrente.


36

126. Esta Primera Sala considera que el sistema normativo que rige a la

fiscalización de la cuenta pública no es violatorio del principio de

presunción de inocencia, como se expondrá a continuación.

127. En primer lugar, la recurrente parte de una premisa válida cuando sostiene

que los principios del derecho penal son aplicables al derecho administrativo

sancionador, con sus matices o modulaciones.

128. En efecto, el Tribunal Pleno ya ha sostenido que, tratándose de las normas

relativas al procedimiento administrativo sancionador, es válido acudir a las

técnicas garantistas del derecho penal, en el entendido de que la aplicación

de dichas garantías al procedimiento administrativo sólo es posible cuando

resulten compatibles con su naturaleza.41

129. En esa línea, el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la

Nación, al resolver la contradicción de tesis 200/201342, sostuvo que la

potestad administrativa sancionadora, al igual que la potestad penal forma

parte de un genérico derecho punible del Estado. Al respecto, explicó que el

procedimiento administrativo sancionador es el conjunto de actos o

formalidades concatenadas entre sí en forma de juicio por autoridad

competente, con el objeto de conocer irregularidades o faltas de servidores

públicos o particulares, con la finalidad de imponer alguna sanción.

41 Así se ha concluido por el Pleno en la tesis P./J. 99/2006, de rubro: “DERECHO

ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. PARA LA CONSTRUCCIÓN DE SUS PROPIOS

PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES ES VÁLIDO ACUDIR DE MANERA PRUDENTE A

LAS TÉCNICAS GARANTISTAS DEL DERECHO PENAL, EN TANTO AMBOS SON

MANIFESTACIONES DE LA POTESTAD PUNITIVA DEL ESTADO”. 42 En sesión verificada el veintiocho de enero de dos mil catorce. Se aprobó por mayoría de nueve votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena en contra de algunas consideraciones, Cossío Díaz en contra de algunas consideraciones, Luna Ramos en contra de algunas consideraciones, Franco González Salas en contra de algunas consideraciones, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo en contra de algunas consideraciones, Valls Hernández, Sánchez Cordero de García Villegas y Presidente Silva Meza, la propuesta modificada del estudio de fondo del proyecto. Los señores Ministros Aguilar Morales y Pérez Dayán votaron en contra. Los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Valls Hernández y Presidente Silva Meza reservaron su derecho de formular sendos votos concurrentes; el señor Ministro Aguilar Morales anunció voto particular.


37

130. Sin embargo, no existe una relación de subordinación entre el procedimiento

de índole administrativo y la institución penal, sino que ambos se encuentran

en un mismo plano, no obstante que en materia penal existe un mayor

desarrollo en lo relativo al ámbito sancionador. Por ello, –se afirmó–, el

procedimiento administrativo sancionador no debe ser construido con los

materiales y con las técnicas del derecho penal, sino desde el propio ámbito

administrativo, del que obviamente forma parte, y desde la matriz

constitucional y del derecho público estatal.

131. En el caso del procedimiento administrativo resarcitorio, esta Primera Sala

considera que sí son aplicables ciertos principios del derecho penal, de

manera modulada.

132. Como ya se explicó en el apartado previo –donde se abordó el marco

constitucional y conceptual de referencia–, el procedimiento administrativo

resarcitorio debe entenderse en conjunto con las herramientas con las que

cuenta el Estado para reprochar el actuar irregular de algún servidor público.

133. Así, los artículos 109 y 79 constitucionales –vigentes al momento de la

emisión de la Ley de Fiscalización aquí combatida– definen las formas en las

que el Estado puede encontrar una reparación a ciertos valores relevantes

dañados con motivo de una conducta ilícita por parte de los servidores

públicos.

134. En ese contexto de reprochabilidad está el derecho administrativo

sancionador, el cual se desdobla en diferentes vertientes, como la

disciplinaria, o la resarcitoria. Ambas son expresiones de la pretensión

punitiva del Estado, con la diferencia de que una y otra tienden a reparar el

daño a distintos valores.

135. Por un lado, el derecho administrativo sancionador de corte disciplinario,

tiende a castigar la desviación a los valores que rigen el actuar de un servidor

público en funciones. Esto es, se aplican sanciones por los actos u omisiones


38

que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que

deban observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones.43

136. Mientras que el derecho administrativo sancionador de índole resarcitorio,

constituye una vía por la que el Estado exige a un particular, la reparación del

daño sufrido al erario público, con motivo de un actuar irregular. De forma que

se busca proteger la integridad del patrimonio del Estado.

137. Como se ve, ambas rutas sancionatorias son expresiones de la pretensión

punitiva del Estado, de forma que aun cuando las pretensiones sean distintas,

la finalidad subyacente es la misma: proteger valores relevantes en la

organización y funcionamiento de los entes públicos.

138. De esta forma, el procedimiento resarcitorio también queda comprendido en

el catálogo de medios con los que el Estado puede reprochar conductas

ilícitas por parte de los servidores públicos, por lo que también son aplicables

los principios del derecho penal, en el entendido que la aplicabilidad de

aquéllos tendrá sus matices.

139. En relación con el principio de presunción de inocencia, se tiene que, de

conformidad con lo previsto por el artículo 20, apartado B, inciso I44,

constitucional, toda persona que se encuentre sujeta a un procedimiento de

carácter penal como imputado, debe considerarse inocente hasta en tanto no

se declare su responsabilidad penal mediante sentencia definitiva emitida por

el juez de la causa.

43 El artículo 109, fracción III, de la Constitución Federal establece que: III.- Se aplicarán sanciones administrativas a los servidores públicos por los actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones. 44 Artículo 20. El proceso penal será acusatorio y oral. Se regirá por los principios de publicidad, contradicción, concentración, continuidad e inmediación. B. De los derechos de toda persona imputada: I. A que se presuma su inocencia mientras no se declare su responsabilidad mediante sentencia emitida por el juez de la causa.”


39

140. En el amparo en revisión 349/201245, esta Primera Sala de la Suprema Corte

de Justicia de la Nación identificó tres vertientes de la presunción de

inocencia en sede penal: (1) como regla de trato procesal, (2) como regla

probatoria46, y (3) como estándar probatorio o regla de juicio47. En relación

con la primera vertiente, en el citado precedente se sostuvo que cuando la

presunción de inocencia se entiende como regla de tratamiento del imputado,

“el contenido de este derecho fundamental consiste en establecer la forma en

la que debe tratarse a una persona que está sometida a proceso penal”, de

tal manera que la finalidad de la presunción de inocencia es “impedir la

aplicación de medidas judiciales que impliquen una equiparación de hecho

entre imputado y culpable y, por tanto, cualquier tipo de resolución judicial

que suponga la anticipación de la pena”.

45 Resuelto en sesión de veintiséis de septiembre de dos mil doce. Unanimidad de cinco votos de los señores Ministros: Jorge Mario Pardo Rebolledo, José Ramón Cossío Díaz, Guillermo I. Ortiz Mayagoitia, Olga Sánchez Cordero de García Villegas y Presidente Arturo Zaldívar Lelo de Larrea (Ponente). 46 Jurisprudencia 1a./J. 25/2014 (10a.) de la Primera Sala de esta Suprema Corte, de rubro y texto: “PRESUNCIÓN DE INOCENCIA COMO REGLA PROBATORIA. La presunción de inocencia es un derecho que puede calificarse de "poliédrico", en el sentido de que tiene múltiples manifestaciones o vertientes relacionadas con garantías encaminadas a regular distintos aspectos del proceso penal. Una de esas vertientes se manifiesta como "regla probatoria", en la medida en que este derecho establece las características que deben reunir los medios de prueba y quién debe aportarlos para poder considerar que existe prueba de cargo válida y destruir así el estatus de inocente que tiene todo procesado, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 5, abril de 2014, Tomo I, p. 478 47 Jurisprudencia 1a./J. 26/2014 (10a.) de la Primera Sala, de rubro y texto: “PRESUNCIÓN DE INOCENCIA COMO ESTÁNDAR DE PRUEBA. La presunción de inocencia es un derecho que puede calificarse de "poliédrico", en el sentido de que tiene múltiples manifestaciones o vertientes relacionadas con garantías encaminadas a regular distintos aspectos del proceso penal. Una de esas vertientes se manifiesta como "estándar de prueba" o "regla de juicio", en la medida en que este derecho establece una norma que ordena a los jueces la absolución de los inculpados cuando durante el proceso no se hayan aportado pruebas de cargo suficientes para acreditar la existencia del delito y la responsabilidad de la persona; mandato que es aplicable al momento de la valoración de la prueba. Dicho de forma más precisa, la presunción de inocencia como estándar de prueba o regla de juicio comporta dos normas: la que establece las condiciones que tiene que satisfacer la prueba de cargo para considerar que es suficiente para condenar; y una regla de carga de la prueba, entendida como la norma que establece a cuál de las partes perjudica el hecho de que no se satisfaga el estándar de prueba, conforme a la cual se ordena absolver al imputado cuando no se satisfaga dicho estándar para condenar”. Disponible en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 5, Abril de 2014, Tomo I, p. 476.


40

141. Asimismo, esta Primera Sala ha sostenido que dicho principio también opera

en las situaciones extraprocesales y constituye el derecho a recibir la

consideración y el trato de “no autor o no partícipe” en un hecho de carácter

delictivo o en otro tipo de infracciones, mientras no se demuestre la

culpabilidad48; de manera que otorga el derecho a que no se apliquen las

consecuencias a los efectos jurídicos privativos vinculados a tales hechos, en

cualquier materia.

142. Asimismo, esta Primera Sala ya ha dicho que el principio de presunción de

inocencia en los procedimientos administrativos sancionadores sí es

aplicable, con matices o modulaciones debido a su naturaleza gravosa, por

la calidad de inocente que debe reconocérsele a la persona en todo

procedimiento de cuyo resultado pudiera surgir una pena o sanción y cuya

consecuencia procesal, entre otras, es desplazar la carga de la prueba a la

autoridad, en observancia del derecho fundamental al debido proceso.49

143. En este sentido, esta Sala considera que este principio, como regla de trato

-que es la planteada por la parte quejosa- también es aplicable tratándose del

derecho administrativo resarcitorio pues, como ya se dijo, el procedimiento

donde se llega a una sanción indemnizatoria es una forma en la que el Estado

busca proteger un valor dañado con la conducta ilícita de un servidor público,

48 Jurisprudencia 1a./J. 24/2014 (10a.) de la Primera Sala, de rubro y texto: “PRESUNCIÓN DE INOCENCIA COMO REGLA DE TRATO PROCESAL. La presunción de inocencia es un derecho que puede calificarse de "poliédrico", en el sentido de que tiene múltiples manifestaciones o vertientes relacionadas con garantías encaminadas a regular distintos aspectos del proceso penal. Una de sus vertientes se manifiesta como "regla de trato procesal" o "regla de tratamiento" del imputado, en la medida en que este derecho establece la forma en la que debe tratarse a una persona que está sometida a proceso penal. En este sentido, la presunción de inocencia comporta el derecho de toda persona a ser tratado como inocente en tanto no se declare su culpabilidad por virtud de una sentencia condenatoria. Dicha manifestación de la presunción de inocencia ordena a los jueces impedir en la mayor medida posible la aplicación de medidas que impliquen una equiparación de hecho entre imputado y culpable, es decir, conlleva la prohibición de cualquier tipo de resolución judicial que suponga la anticipación de la pena”. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 5, Abril de 2014, Tomo I, p. 497 49 Sirve de apoyo a lo anterior, la jurisprudencia P./J. 43/2014 (10a.) del Pleno de esta Suprema Corte, de rubro y texto siguientes: PRESUNCIÓN DE INOCENCIA. ESTE PRINCIPIO ES APLICABLE AL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR, CON MATICES O MODULACIONES.


41

de forma que la única diferencia de este procedimiento con los demás de

índole disciplinario, es que se busca reparar la integridad de la hacienda

pública, sin que esta diferencia tenga una relevancia tal, que implique

desplazar o derogar la fuerza protectora de los principios penales en el

derecho administrativo sancionador.

144. Con este contexto, se ha de analizar si el sistema normativo que comprende

la fiscalización de la cuenta pública y el posterior procedimiento resarcitorio,

es violatorio del derecho a la presunción de inocencia, particularmente en

cuanto al alegato específico de la parte recurrente, consistente en la

violación a la vertiente de regla de trato, porque el procedimiento de

fiscalización tramitado con anterioridad al procedimiento resarcitorio no prevé

la participación del particular para solventar el pliego de observaciones.

145. Como ya se dijo con anterioridad, el derecho a la presunción de inocencia

tiene varias caras, entre ellas, la presunción de inocencia como regla de trato,

que consiste en que toda persona ha de ser tratada como inocente, en tanto

no se declare su culpabilidad mediante sentencia condenatoria. Así, esta

vertiente prohíbe la aplicación de medidas que impliquen una equiparación

de hecho entre imputado y culpable. Es decir, proscribe cualquier tipo de

resolución judicial que suponga la anticipación de la pena.50

146. Para definir si el procedimiento de responsabilidad resarcitoria, habremos de

recordar lo expuesto en el apartado precedente, donde se explicó que el

procedimiento previo de fiscalización de la cuenta pública es un

procedimiento complejo, que consiste en la evaluación externa e

independiente de la gestión financiera de los ingresos y egresos federales,

de forma que aquélla cumpla con la normatividad vigente. Actividad que está

encargada a la Auditoría Superior de la Federación, como órgano

constitucional autónomo quien tiene la facultad de revisar la gestión financiera

50 Al respecto, ver la tesis ya citada: 1a./J. 24/2014 (10a.), de rubro: “PRESUNCIÓN DE INOCENCIA COMO REGLA DE TRATO PROCESAL”.


42

de los entes fiscalizados, realizar auditorías y determinar posibles daños y/o

perjuicios al erario público e imponer sanciones resarcitorias.

147. Dentro de estas facultades revisoras, es adecuado distinguir dos partes en

el proceso de fiscalización: el primero, dirigido a evaluar y calificar la gestión

financiera del ente fiscalizado; y la segunda, consistente en la determinación

individual de responsabilidades administrativas. No obstante esta división

esquemática, lo cierto es que estas dos partes no son ajenas, sino que forman

parte de un mismo conjunto de acciones, que tienen como finalidad la

evaluación de la gestión financiera y eventual sanción de actos que dañen el

patrimonio federal.

148. Dentro de la primera parte, recordemos que la Auditoría tiene la atribución de

formular pliegos de observaciones a los entes fiscalizados, quienes tienen 30

días para atenderlas. Si los entes fiscalizados no lo hacen, o la solventan

insuficientemente, la Auditoría podrá iniciar el procedimiento individual de

responsabilidades resarcitorias.

149. El reproche de la parte recurrente consiste, entonces, en que la falta de

participación del particular en la elaboración de la respuesta del ente

fiscalizado al pliego de observaciones es violatorio el derecho a la presunción

de inocencia en su regla de trato, pues desde antes del procedimiento

administrativo individualizado, ya se le señala como presunto responsable,

sin que pueda participar en ese punto.

150. Como se adelantó esta Primera Sala considera que el argumento es

infundado.

151. Ya se explicó que el procedimiento de fiscalización de la cuenta pública es

complejo y tiene varias partes, las cuales están unidas con un propósito

común: evaluar la gestión financiera del erario público y determinar, en su

caso, los daños y perjuicios que resulten, así como los responsables de ese

daño.


43

152. Ahora, el hecho que no se llame a los probables responsables a solventar el

pliego de responsabilidades formulado a la entidad fiscalizada, no es

violatorio del principio de presunción de inocencia, en su vertiente de regla de

trato, porque si bien se señala una cantidad líquida y un probable

responsable, ello no implica que se tome alguna resolución definitiva que

involucre la culpabilidad del particular.

153. Como se recuerda, la fiscalización de la cuenta pública y el procedimiento

administrativo resarcitorio son distintos; el primero se tiene que ver con la

gestión financiera de la entidad fiscalizada, y en el segundo se determina si

un ciudadano o servidor público, en lo particular, debe responder o no con la

responsabilidad que se le imputa.

154. Esto es, la primera fase de la fiscalización es institucional, en la que participa

el ente fiscalizador y el fiscalizado, mientras la segunda es personal, donde

participa el ente fiscalizador y el probable responsable.

155. De forma que, si la Auditoría Superior encuentra un posible daño, lo hará

saber en la vía institucional al ente fiscalizado, a través del pliego de

observaciones, y este último habrá de atender lo ahí señalado en la misma

vía, pues debe recordarse que, previo al procedimiento individual de

responsabilidad resarcitoria, la finalidad de la fiscalización es revisar la

gestión financiera de los entes públicos.

156. Ahora, en caso de que el ente no atienda estas observaciones, entonces

dará inicio el procedimiento resarcitorio, sin que el sistema normativo

impugnado establezca que lo resuelto en el pliego de observaciones tenga

algún valor tasado o tenga el alcance de definir, desde ese momento, la

responsabilidad del presunto responsable.

157. Contrario a ello, en momento alguno la norma señala que la probable

responsabilidad del particular tenga efectos definitivos. Precisamente el

procedimiento resarcitorio tiene la finalidad que el servidor público o particular


44

desvirtúe los señalamientos de la Auditoría Superior, sin que lo formulado en

el pliego de observaciones sea vinculante.

158. Aunado a que, el hecho de que no se le dé intervención al servidor público

para solventar el pliego de observaciones desde la etapa de fiscalización,

previa al procedimiento resarcitorio, no vulnera la presunción de inocencia

como regla de trato, en su vertiente procesal, en tanto que de las normas que

rigen al procedimiento resarcitorio -antes explicadas- no se advierte que el

resultado de lo solventado indebidamente o su omisión por parte de la entidad

fiscalizada, predisponga el proceder de la Auditoría Superior de la Federación

en su consideración a la condición de inocente del servidor público, dado que

a éste se le otorga la oportunidad de ofrecer pruebas, se le confieren los

plazos pertinentes para ejercer sus defensas e incluso las facilidades

pertinentes51 para aportar medios de prueba, con la posibilidad de que la

Auditoría, al advertir que no existen pruebas suficientes de las que se

desprenda la responsabilidad plena del servidor público, emita una resolución

de inexistencia de responsabilidad resarcitoria. Aquí cabe resaltar que al

inicio del procedimiento resarcitorio solo se le concibe al servidor público en

su calidad de “presunto” responsable, lo que implica que la responsabilidad

que debe demostrarse en ese procedimiento deberá ser plena.

159. Sin que pase desapercibido que la parte recurrente también alegue que viola

el principio de presunción de inocencia el hecho que la Auditoría emita un

dictamen técnico, donde también reitera la presunta responsabilidad del

ciudadano. Sin embargo, conforme a lo dispuesto en el artículo 88, fracción

XI, de la Ley de Fiscalización, este documento consiste en una integración de

la documentación y comprobación necesaria para promover las acciones en

el ámbito penal y del juicio político que procedan, sin que la emisión de este

documento esté regulado para las responsabilidades resarcitorias.

51 Por ejemplo, conforme a lo previsto en el artículo 57, fracción V, último párrafo, el servidor público, podrá consultar en todo momento, lo expedientes administrativos en donde consten los hechos que se le imputen y obtener, a su costa, copia certificada de los documentos correspondientes.


45

160. En ese sentido, es infundada la alegada violación al principio de

presunción de inocencia.

161. En otro aspecto, los argumentos dirigidos a señalar una violación al derecho

a la igualdad procesal son infundados e inoperantes.

162. En la demanda de amparo se argumentó que el sistema normativo de

fiscalización y responsabilidades resarcitorias era violatorio del derecho al

debido proceso, en la vertiente de igualdad procesal, porque existe una

desventaja entre el órgano acusador (la Auditoría Superior de la Federación)

y el acusado (el probable responsable), porque la primera tiene la posibilidad

de recabar pruebas desde el procedimiento de revisión de la cuenta pública;

así como de lo que responda el fiscalizado al solventar el pliego de

observaciones.

163. Además, está en desventaja porque no forma parte del procedimiento de

revisión de la cuenta pública; y no se encontraría en posibilidades de acceder

a medios probatorios al no ser servidor público; e incluso requiriendo pruebas

a las autoridades, aquéllas podrían hacer caso omiso de sus solicitudes o

prorrogar injustificadamente su remisión.

164. Es infundado este argumento, porque si bien la Auditoría, dentro de su

facultad revisora tiene la facultad de recabar información tendente a la gestión

financiera, la cual podría ser exhibida en el procedimiento resarcitorio, lo

cierto es que, al contestar el pliego de observaciones, el ente fiscalizado

puede solventarlas desde un plano institucional, lo que no genera

desigualdad hacia el ciudadano ya que, se reitera, esta fase del

procedimiento no resuelve en definitiva la responsabilidad resarcitoria plena

del individuo, sino que se evalúa primordialmente la gestión de la institución

o ente público.

165. Además, el sistema faculta al posible afectado para que, una vez iniciado el

procedimiento individual resarcitorio, pueda imponerse en todo momento de

las constancias donde obren los hechos imputados y obtener copia certificada


46

de los documentos correspondientes.52 Sin que esta Primera Sala se advierta

que exista alguna limitación normativa al derecho a probar.

166. Por ende, son inoperantes los argumentos consistentes en que, en el

escenario donde el procedimiento se iniciara cuando éste ya no fuera servidor

público; e incluso requiriendo pruebas a las autoridades, aquéllas podrían

hacer caso omiso de sus solicitudes o prorrogar injustificadamente su

remisión. Ello, porque parten de premisas particulares o hipotéticas, sin que

estos problemas deriven del texto impugnado.53

III. Inconstitucionalidad del artículo 52 de la Ley de Fiscalización por

violación al debido proceso al permitir la imposición de una sanción

solidaria.

52 Artículo 57. El fincamiento de las responsabilidades resarcitorias se sujetará al procedimiento siguiente: V. […] Los servidores públicos en todo momento durante el procedimiento a que se refiere este artículo, o bien, para la interposición del recurso de reconsideración a que hace referencia el artículo 69 de esta Ley, podrán consultar los expedientes administrativos donde consten los hechos que se les imputen y obtener a su costa copias certificadas de los documentos correspondientes, y 53 Es aplicable la tesis: 2a./J. 45/2016 (10a.), de rubro y texto siguientes, que esta Sala comparte: LEY DE AMPARO. PARA QUE PROCEDA EL ANÁLISIS DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE SUS PRECEPTOS EN LOS RECURSOS COMPETENCIA DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, DEBEN SATISFACERSE ENTRE OTROS REQUISITOS, EL RELATIVO A LA PRESENTACIÓN DE ARGUMENTOS MÍNIMOS DE IMPUGNACIÓN. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver el recurso de reclamación 130/2011, en sesión de 26 de enero de 2012, determinó que, a través de los recursos previstos en la Ley de Amparo, a instancia de parte, procede excepcionalmente que este Alto Tribunal examine la constitucionalidad de las disposiciones de ese ordenamiento aplicadas dentro del juicio constitucional, siempre que se actualicen las siguientes condiciones: 1) la emisión de autos o resoluciones concretas de los órganos que conozcan del juicio de amparo; 2) la impugnación de normas de la ley de la materia cuya aplicación se actualice efectivamente dentro de los asuntos de la competencia de los órganos jurisdiccionales que conocen de ese juicio y que trasciendan al sentido de la decisión adoptada; y, 3) la existencia de un recurso procedente contra el acto de aplicación de los preceptos de esa ley tildados de inconstitucionales, en el cual pueda analizarse tanto la legalidad de su acto de aplicación, como la regularidad constitucional de esas normas, en su caso. Sin embargo, en concepto de esta Segunda Sala, además de los requisitos apuntados, debe satisfacerse uno diverso aceptado jurisprudencialmente, relacionado con la manera en que deben impugnarse las leyes en el juicio de control constitucional y, en esa medida, prevalece el criterio de que el accionante está obligado a presentar argumentos mínimos de impugnación, esto es, debe evidenciar, cuando menos, la causa de pedir; por ende, resultan inoperantes los agravios construidos a partir de premisas generales y abstractas, o cuando se hacen depender de situaciones particulares o hipotéticas.


47

167. En la última parte del segundo agravio, la parte recurrente alega que la juez

de distrito no fue exhaustiva en cuanto al planteamiento de

inconstitucionalidad del artículo 52 de la Ley de Fiscalización, por permitir la

imposición de una sanción solidaria sin obligar a la Auditoría a individualizar

la actuación de cada sujeto.

168. El agravio es infundado.

169. Contrario a lo que afirma la parte recurrente, la juez de distrito acertó en

declarar que la forma en que se habría de determinarse la sanción era una

cuestión de aplicación de la norma.

170. Para sustentar esta afirmación, hemos de citar el contenido del artículo 52 de

la Ley de Fiscalización:

Artículo 52. Las responsabilidades resarcitorias para obtener las indemnizaciones y sanciones pecuniarias correspondientes a que se refiere este Capítulo, se constituirán en primer término, a los servidores públicos o a los particulares, personas físicas o morales, que directamente hayan ejecutado los actos o incurran en las omisiones que las hayan originado y, subsidiariamente, y en ese orden al servidor público jerárquicamente inmediato que por la índole de sus funciones, haya omitido la revisión o autorizado tales actos, por causas que impliquen dolo, culpa o negligencia por parte de los mismos.

Serán responsables solidarios con los servidores públicos, los particulares, persona física o moral, en los casos en que hayan participado y originado una responsabilidad resarcitoria.

171. Como se advierte del texto de la norma impugnada, la responsabilidad

resarcitoria se puede declarar de tres maneras: (i) a los servidores públicos o

particulares que hayan ejecutado directamente la conducta dañosa; (ii)

subsidiariamente, al servidor público jerárquicamente inmediato que, con

dolo, culpa o negligencia, hubiere omitido la revisión o autorización de los

actos dañosos; y, (iii) solidaria, a los particulares (personas físicas o morales)

que hayan participado con los servidores públicos en actos que hubieren

originado una responsabilidad resarcitoria.


48

172. En ese sentido, no asiste razón a la parte recurrente cuando expone que la

norma no establece criterios diferenciados para imponer una sanción

resarcitoria. Contrario a ello, sí existen criterios de graduación, dependiendo

de la forma de participación de aquellos.

173. Si bien existe una forma de responsabilidad solidaria, es aplicable únicamente

tratándose de particulares que hayan participado y originado una

responsabilidad resarcitoria, supuesto que no fue aplicado en la resolución

reclamada; sin que sea dable analizar en abstracto esa porción normativa.

174. Ahora, lo que es materia de legalidad, es la forma en que la responsable

aplique o haya aplicado estos criterios de graduación. De ahí que sea

infundado el agravio.

IV. Inconstitucionalidad de los artículos 39, 55 y 56 de la Ley de

Fiscalización, por violación al principio de igualdad, audiencia y debido

proceso, al prever un trato diferenciado entre los servidores públicos

federales y de las entidades federativas.

175. En su tercer agravio, relacionado con la respuesta que dio la juez de distrito

al cuarto concepto de violación, refiere la parte quejosa que la juez que,

contrario a lo resuelto en la sentencia recurrida, la violación al derecho a la

igualdad en detrimento de las garantías de audiencia y debido proceso no

deriva de una interpretación normativa realizada por el quejoso sino de que,

de la simple lectura de los artículos reclamados, se desprende que son

categóricos en el establecimiento de una diferenciación en el trámite de

solventar el pliego de observaciones emitido por la Auditoría Superior de la

Federación, atendiendo al orden de gobierno al que pertenezca el servidor

público al que se le atribuya la comisión de una irregularidad que haya

generado un daño en la Hacienda Pública Federal.

176. Tales motivos de disenso resultan infundados en virtud de que, tal como lo

advirtió la juez federal, los argumentos en que sustentó la inconstitucionalidad


49

de los artículos 39, 55 y 56 de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas

de la Federación, en cuanto a que establecen una diferencia de trato entre

servidores públicos de las entidades federativas y los de ámbito federal,

parten de una interpretación errónea de tales disposiciones.

177. En efecto, no es posible abordar el estudio, en el plano abstracto de eminente

constitucionalidad de leyes, lo concerniente a la violación del derecho

fundamental de igualdad, audiencia y debido proceso si la interpretación de

la que parte la impetrante para fincar la diferenciación que aduce como

conculcatoria de dichos derechos, no corresponde al significado correcto de

los preceptos relativos.

178. Así, tenemos que el tenor de los artículos 39, 55 y 56 de la Ley de

Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación en comento, vigentes

durante los procedimientos de fiscalización y resarcitorio, es el siguiente:

Artículo 39. Cuando se acrediten afectaciones a la Hacienda Pública Federal o al patrimonio de los entes públicos federales o de las entidades paraestatales federales, atribuibles a servidores públicos de las entidades federativas, municipios o de los órganos político-administrativos de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, la Auditoría Superior de la Federación procederá a formularles el pliego de observaciones y, en caso de que no sea solventado, fincarles las responsabilidades resarcitorias conforme a la presente Ley y promoverá, en su caso, ante los órganos o autoridades competentes las responsabilidades administrativas, civiles, políticas y penales a que hubiere lugar. Artículo 55. La Auditoría Superior de la Federación, con base en las disposiciones de esta Ley, formulará a las entidades fiscalizadas los pliegos de observaciones derivados de la fiscalización de la Cuenta Pública, en los que se determinará en cantidad líquida, la presunta responsabilidad de los infractores. En los casos en que la irregularidad no exceda de cien veces el salario mínimo diario general vigente en el Distrito Federal en la fecha en que se cometa la infracción, no se formulará el pliego de observaciones respectivo, sin perjuicio de las acciones que se promuevan ante las instancias de control competentes para el fincamiento de responsabilidades administrativas sancionatorias. Artículo 56. Las entidades fiscalizadas, dentro de un plazo improrrogable de 30 días hábiles contados a partir de la fecha de


50

recibo de los pliegos de observaciones, deberán solventar los mismos ante la Auditoría Superior de la Federación. Cuando los pliegos de observaciones no sean atendidos dentro del plazo señalado, o bien, la documentación y argumentos no sean suficientes a juicio de la Auditoría Superior de la Federación para solventarlos, ésta iniciará el procedimiento para el fincamiento de responsabilidades resarcitorias y solicitará la intervención de las instancias de control competentes para que, en el ámbito de su competencia, investiguen e inicien, en su caso, el procedimiento sancionatorio por los actos u omisiones de los servidores públicos de las entidades fiscalizadas de los cuales pudieran desprenderse responsabilidades administrativas, con excepción de las responsabilidades resarcitorias. Una vez que las instancias de control competentes cuenten con la información de las auditorías practicadas por la Auditoría Superior de la Federación, deberán comunicar a ésta dentro de los 30 días hábiles siguientes sobre la procedencia de iniciar el procedimiento administrativo de responsabilidades.

179. De la lectura de los numerales transcritos -que ya han sido analizados en

apartados previos- se aprecia que, una vez que sean acreditadas las

afectaciones a la Hacienda pública o al patrimonio federal y que se advierta

sean atribuibles a los servidores públicos de las entidades federativas o de la

Federación, la Auditoría Superior de la Federación les formulará un pliego de

observaciones en que se determinará en cantidad líquida la presunta

responsabilidad de los infractores. Salvo el caso en que la irregularidad

detectada no exceda cien veces el salario mínimo diario general vigente en

la Ciudad de México en la fecha en que se cometa la infracción.

180. En lo conducente, se desprende de los preceptos en examen, que el referido

pliego de observaciones deberá ser solventado únicamente por las entidades

fiscalizadas.

181. De no ser solventados tales pliegos en el plazo de treinta días de recibidos

por las entidades fiscalizadas o al considerarse que no fueron debidamente

solventados, la Auditoría Superior de la Federación iniciará el procedimiento

de fincamiento de responsabilidades resarcitorias y, en su caso, el diverso

procedimiento sancionatorio por la posible comisión de responsabilidades

administrativas.


51

182. Sin que pueda entenderse, como lo plantea la parte quejosa que, cuando el

artículo 39 refiere a que “Cuando se acrediten afectaciones a la Hacienda

Pública Federal o al patrimonio de los entes públicos federales o de las

entidades paraestatales federales, atribuibles a servidores públicos de las

entidades federativas, municipios o de los órganos político-administrativos de

las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, la Auditoría Superior de la

Federación procederá a formularles el pliego de observaciones y, en caso

de que no sea solventado, fincarles las responsabilidades resarcitorias

conforme a la presente Ley”; de ello derive que el pliego de observaciones

también pueda solventarse por los servidores públicos de las entidades

federativas.

183. Lo anterior en virtud de que, si bien se aprecia cierta ambigüedad en la

redacción del artículo, en el sentido de que, cuando menciona en plural

“procederá a formularles el pliego de observaciones” podría entenderse que

se refiere a los servidores públicos en comento y/o a los órganos de gobierno

que ahí refiere; tal ambigüedad se diluye si realizamos una interpretación

sistemática de los preceptos antes transcritos, en relación con los artículos 2,

fracción IX y 32 de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la

Federación.

184. En efecto, si tenemos en primer lugar que el artículo 56, de la Ley de

Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación transcrito, que es el

único precepto que hace alusión a quién debe solventar el pliego de

observaciones en el apartado referente al procedimiento resarcitorio y que,

junto con el numeral 32 dicho ordenamiento, hacen alusión a que la

solventación del pliego de observaciones solo será realizada por las

entidades fiscalizadas, sin contemplar ningún otro sujeto. Mientras que, por

otra parte, en la definición de “entidades fiscalizadas”54 también se contempla

54 Artículo 2. Para efectos de esta Ley, se entenderá por: […] IX. Entidades fiscalizadas: los Poderes de la Unión, los entes públicos federales y los órganos jurisdiccionales que no formen parte del Poder Judicial de la Federación; las entidades federativas, los municipios y los órganos político-administrativos de las


52

a las entidades federativas, los municipios y los órganos político

administrativo de la Ciudad de México, sin hacer alusión a los servidores

públicos de este ámbito local; entonces, las únicas obligadas a realizar la

aludida solventación del pliego de observaciones son dichas entidades

fiscalizadas, sin que puedan concurrir con ellas los servidores públicos

implicados, cualquiera que sea el ámbito (local o federal) al que pertenezcan.

Lo que evidencia lo erróneo de la interpretación de la parte quejosa al

pretender derivar, de los preceptos en comento, que existe una diferenciación

de trato porque a los servidores públicos de las entidades sí se les permite

solventar el pliego de observación lo que, a su juicio, no ocurre con los

servidores públicos del ámbito federal.

185. En todo caso, conforme se establece en el artículo 15, fracción XIII, de la Ley

de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, la participación de

los servidores públicos ya sean federales o de las entidades federativas,

podrá tener cabida para aclarar cualquier aspecto relacionado con las

irregularidades detectadas durante la investigación (etapa de fiscalización),

lo cual será determinado a discreción de la Auditoría Superior de la

Federación, la que podrá realizar entrevistas y reuniones con dichos

servidores de las entidades fiscalizadas, para conocer directamente el

ejercicio de sus funciones.

186. Consecuentemente, resultan infundados los agravios en estudio, en virtud

de que, tal como lo advirtió la juez federal, los argumentos en que se fincaron

demarcaciones territoriales del Distrito Federal que administren o ejerzan recursos públicos federales; incluyendo a sus respectivas dependencias y entidades paraestatales y paramunicipales; las entidades de interés público distintas a los partidos políticos; los mandantes, mandatarios, fideicomitentes, fiduciarios, fideicomisarios o cualquier otra figura jurídica análoga, así como los mandatos, fondos o fideicomisos públicos o privados cuando hayan recibido por cualquier título, recursos públicos federales, no obstante que no sean considerados entidades paraestatales por la ley de la materia y aún cuando pertenezcan al sector privado o social y, en general, cualquier entidad, persona física o moral, pública o privada, que haya captado, recaudado, administrado, manejado o ejercido recursos públicos federales, incluidas aquellas personas morales de derecho privado que tengan autorización para expedir recibos deducibles de impuestos por donaciones destinadas para el cumplimiento de sus fines; […]


53

los conceptos de violación en comento, partieron de una interpretación

incorrecta de los preceptos antes analizados.

V. Inconstitucionalidad del sistema dual de responsabilidades

administrativas.

187. En el cuarto agravio, la parte recurrente sostiene que la juez de distrito no

analizó exhaustivamente el quinto concepto de violación, donde se planteó

la inconstitucionalidad respecto al sistema normativo que permite la

imposición de dos sanciones de la misma naturaleza.

188. En particular, señala dos vicios en el estudio:

La juez de distrito limitó el estudio a verificar las diferencias entre

el objeto y finalidad de ambos procedimientos, cuando en realidad,

la pretensión era hacer notar que la sanción emitida en el

procedimiento administrativo tiene la misma naturaleza que la del

resarcitorio.

En ese sentido, lo que debía analizar la juez de distrito es que

ambas sanciones tenían la misma naturaleza, a la luz del artículo

109 constitucional ahora vigente. Para ello, se señala que la

sanción resarcitoria es de naturaleza administrativa, al igual que la

disciplinaria. Asimismo, que la reforma al artículo 109

constitucional purgó el vicio que tenía la anterior redacción, pues

ya no se permite a la Auditoría Superior de la Federación imponer

sanciones administrativas.

189. Los argumentos son inoperantes.

190. En este apartado, el problema que la recurrente efectivamente planteó en la

demanda de amparo consistió en que, el hecho que la Auditoría tuviera la

facultad de revisar y analizar conductas irregulares y, a su vez, los órganos


54

internos de control también pudieran analizar la misma conducta, era

violatorio del principio non bis in idem, a la luz del artículo 109 constitucional

reformado el 27 de mayo de 2015.

191. En ese sentido –explicó la quejosa–, conforme al nuevo texto constitucional,

la facultad de investigar conductas es de la Auditoría Superior de la

Federación y los órganos internos de control, mientras que el Tribunal de

Justicia Administrativa centralizaría la resolución, lo que purga la violación al

principio non bis in idem, ya que no habrá dos órganos que resuelvan sobre

una conducta, y que pudieran resultan resoluciones contradictorias, como en

el caso, donde el órgano interno de control no encontró un actuar irregular,

pero sí la Auditoría Superior de la Federación.

192. En la sentencia de amparo, la juez de distrito sostuvo que el argumento era

infundado, porque la naturaleza de ambos procedimientos (resarcitorio y

disciplinario) era distinta. Para ello, partió del texto vigente del artículo 109

constitucional, explicó la división de facultades de investigación y resolución;

y señaló que, de acuerdo con este artículo, los procedimientos donde se

determinen responsabilidades serán autónomos.

193. Con esta base, reseñó el contenido normativo de los artículos 1, 4, 12, 13,

15, 31, 33, 49, 50, fracción I, 21, 52, 54, 55, 57, 62 y 88 de la Ley de

Fiscalización, determinó la naturaleza del proceso de fiscalización e

imposición de responsabilidades resarcitorias y concluyó que el sistema

respeta la autonomía a que se refiere el artículo 109 constitucional, porque si

bien la Auditoría Superior lleva a cabo la fiscalización de la cuenta pública e

inicia el procedimiento de fincamiento de responsabilidades resarcitorias, lo

cierto es que respecto al procedimiento disciplinario de responsabilidades

administrativas, únicamente le corresponde solicitar la intervención de las

instancias competentes, en el entendido que aquellas se sustanciarán y

resolverán conforme a la Ley General de Responsabilidades Administrativas

de los Servidores Públicos.


55

194. En ese sentido, la juez de distrito indicó que la Ley General en cuestión

también reconoce que cuando los actos de los servidores públicos queden

comprendidos en uno de los supuestos del artículo 109 constitucional, los

procedimientos se desarrollarán de manera autónoma.

195. Asimismo, sostuvo que el objeto específico del procedimiento de

responsabilidad administrativa tiene por objeto sancionar a los servidores

públicos que incurran en responsabilidad por incumplimiento de sus

obligaciones.

196. En ese sentido –sostuvo la juez de distrito–, el procedimiento de

responsabilidad administrativa y el de fincamiento de responsabilidades

tienen objetos y fines distintos, además, están sustanciados en leyes de

distinta naturaleza.

197. Esto, porque ambos se rigen por un sistema que descansa en un principio de

autonomía, donde se crearon órganos, procedimientos, supuestos y

sanciones propias, aunque algunas de ellas tuvieran coincidencia desde el

punto de vista material. Esto es, las leyes que rigen ambos procedimientos

son enfáticas en precisar que aquéllos se desarrollan de forma autónoma,

según la naturaleza y por la vía procesal que corresponda.

198. De forma que el procedimiento de responsabilidad administrativa se instruye

por los órganos internos de control para fincar responsabilidad por actos u

omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y

eficiencia que los servidores públicos deben observar en el desempeño de

sus funciones, el de responsabilidad resarcitoria se tramita por la Auditoría

Superior, y tiene por objeto restituir al Estado de la lesión económica

provocada a su erario, de manera que nadie se beneficie con la conducta

ilícita. Por ende, si son independientes, lo que se resuelva en uno no puede

incidir en otro. Para ilustrar este criterio, la Juez citó la tesis P. XLII/2007 de

rubro: “RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS DE LOS

SERVIDORES PÚBLICOS. LOS PARTICULARES QUE DESEMPEÑEN


56

UNA COMISIÓN POR ENCARGO DEL GOBIERNO FEDERAL ESTÁN

SUJETOS A LAS SANCIONES DISCIPLINARIAS QUE DERIVEN DE LA

INFRACCIÓN A LA LEY FEDERAL RELATIVA Y OBLIGADOS A

RESPONDER POR SU CONDUCTA CUANDO OCASIONEN UN DAÑO

PATRIMONIAL A LA HACIENDA PÚBLICA.”

199. Ahora, en la revisión, se insiste sobre la inconstitucionalidad y se reprocha

que la juez de distrito se enfocó en las diferencias en la finalidad y objeto de

ambos procedimientos, lo que no es correcto, pues debió tomar en cuenta

que conforme al anterior texto constitucional era posible que tanto la Auditoría

Superior de la Federación como los órganos internos de control pudieran

pronunciarse sobre un mismo hecho.

200. Asimismo, alegó que la juez de distrito omitió analizar el argumento donde se

señaló que las sanciones impuestas en el procedimiento de

responsabilidades administrativas como las resarcitorias eran sanciones de

la misma naturaleza, por lo que la prevista en la Ley de Fiscalización era

violatoria del principio non bis in idem.

201. Pues bien, de la anterior reseña, esta Primera Sala advierte que, además de

que -contrario a lo aducido por la parte recurrente- el juzgado sí se pronunció

respecto a lo planteado en cuanto a la violación del principio non bis idem; lo

relevante es que, la parte recurrente no combate suficientemente las

razones que expresó la juez de distrito para declarar la constitucionalidad del

sistema dual de responsabilidades.

202. En efecto, la juez de distrito citó el contenido del artículo 109 constitucional,

describió el sistema de responsabilidades conforme a la normatividad

constitucional vigente, y descansó su resolución en dos premisas

fundamentales: (i) en el principio de autonomía, el cual sustentó en la propia

literalidad del texto constitucional; y, (ii) las diferencias en la naturaleza, objeto

y fines de cada figura.


57

203. No obstante, en el recurso de revisión, la parte recurrente insiste en la

inconstitucionalidad del sistema dual con base en un argumento compuesto,

que descansa en que la naturaleza sustantiva de las sanciones

administrativas resarcitorias y disciplinarias, son de la misma naturaleza,

partiendo del órgano a quien le corresponde la facultad de imponer las

sanciones, en el sentido que, conforme al texto vigente, quien tiene la

atribución de imponerlas, es el Tribunal de Justicia Administrativa.

204. En ese sentido, insiste en el hecho de que, conforme al nuevo marco

constitucional, solo un ente esté facultado para imponer la sanción (el

Tribunal de Justicia Administrativa), entonces ambas sanciones tienen la

misma naturaleza.

205. Sin embargo, este argumento de reiteración no combate de forma frontal ni

eficiente las premisas con las que la juez de distrito determinó la

constitucionalidad de dicho sistema (principio de autonomía y diferencias de

naturaleza, objetivos y fines), sino que únicamente reitera la naturaleza

administrativa compartida entre el sistema disciplinario y el resarcitorio, a la

luz del facultado para su resolución55.

55 Resulta aplicable la jurisprudencia 1a. /J. 85/2008, emitida por esta Primera Sala, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXVIII, septiembre de 2008, página 144, de rubro y texto: “AGRAVIOS INOPERANTES EN LA REVISIÓN. SON AQUELLOS QUE SÓLO PROFUNDIZAN O ABUNDAN EN LOS CONCEPTOS DE VIOLACIÓN, SIN COMBATIR LAS CONSIDERACIONES DE LA SENTENCIA RECURRIDA. Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha señalado reiteradamente que una de las modalidades de la inoperancia de los agravios radica en la repetición de los argumentos vertidos en los conceptos de violación. Al respecto, conviene aclarar que si bien una mera repetición, o incluso un abundamiento en las razones referidas en los conceptos de violación, pueden originar la inoperancia, para que ello esté justificado es menester que con dicha repetición o abundamiento no se combatan las consideraciones de la sentencia del juez de distrito. Este matiz es necesario porque puede darse el caso de que el quejoso insista en sus razones y las presente de tal modo que supongan una genuina contradicción de los argumentos del fallo. En tal hipótesis la autoridad revisora tendría que advertir una argumentación del juez de amparo poco sólida que pudiera derrotarse con un perfeccionamiento de los argumentos planteados ab initio en la demanda. Sin embargo, también puede suceder que la repetición o abundamiento de los conceptos de violación no sea más que un mero intento de llevar sustancia a la revisión, siendo que las razones sostenidas tanto en los conceptos de violación como en los agravios ya fueron plenamente respondidas por el juzgador. En estos casos, la autoridad revisora debe cerciorarse de que el fallo recurrido presenta una argumentación completa que ha contestado adecuadamente todos los planteamientos de la demanda de amparo, tanto en lo cualitativo como en lo cuantitativo, para estar en aptitud de declarar la inoperancia de los agravios al concluir que


58

206. De igual manera, esta Sala considera que son inoperantes los argumentos

de la parte recurrente, donde alega que el sistema dual de responsabilidades

administrativas también vulnera los derechos a la seguridad jurídica y

proporcionalidad de las penas. Esto, porque dichos alegatos fueron incluidos

de manera novedosa en la revisión.

207. Por lo que, en la materia de la revisión procede confirmar la sentencia

recurrida y negar el amparo solicitado.

208. SÉPTIMO. Recursos de revisión adhesiva. Son inoperantes algunos de

los agravios planteados en la revisión adhesiva (identificados en la síntesis

con los incisos b], c] y d]) interpuesta por la autoridad responsable Director

General de Responsabilidades de la Auditoría Superior de la Federación,

dado que están dirigidos a aquellas las consideraciones de la sentencia

recurrida en las cuales la juez de distrito sostuvo la constitucionalidad de los

artículos de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación

aquí tildados de inconstitucionales.

209. En efecto, el artículo 87 de la Ley de Amparo dispone que las autoridades

responsables sólo podrán interponer el recurso de revisión principal contra

las sentencias que afecten directamente el acto reclamado de cada una

de ellas56. Este precepto legal acota de manera expresa la legitimación de las

autoridades responsables para interponer el recurso de revisión en los casos

que versen sobre normas generales. En tales supuestos, solamente los

órganos del Estado que expidieron y promulgaron las disposiciones

normativas reclamadas podrán interponer dicha revisión. De lo anterior se

aun cuando el recurrente intenta abundar o profundizar sus conceptos de violación, con ello no combate la ratio decidendi del fallo recurrido.”

56 Artículo 87. Las autoridades responsables sólo podrán interponer el recurso de revisión contra sentencias que afecten directamente el acto reclamado de cada una de ellas; tratándose de amparo contra normas generales podrán hacerlo los titulares de los órganos del Estado a los que se encomiende su emisión o promulgación.

Las autoridades judiciales o jurisdiccionales carecen de legitimación para recurrir las sentencias que declaren la inconstitucionalidad del acto reclamado, cuando éste se hubiera emitido en ejercicio de la potestad jurisdiccional.


59

sigue, por mayoría de razón, que sólo podrán adherirse a la revisión las

autoridades que estén legitimadas para reforzar únicamente aquella parte de

la sentencia relacionada con el acto por el que estén habilitadas para recurrir

en lo principal.

210. En ese orden de ideas, si la materia que nos ocupa en el recurso de revisión

principal son los artículos 1°, 32, 33, 39, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58,

59, 60, 61, 62, 63, 64, 65, 66, 67 y 68 de la Ley de Fiscalización y Rendición

de Cuentas de la Federación; entonces, los argumentos propuestos por las

autoridades en mención, sobre ese aspecto, devienen inoperantes, en tanto

que no están legitimadas para adherirse a los recursos de revisión principal

que no están relacionado con el acto que les fue reclamado, además que

tampoco se trata de la autoridad que expidió o promulgó la norma reclamada.

Por consecuencia, en esa parte, tales adhesiones resultan infundadas.

211. OCTAVO. Reserva de jurisdicción. A juicio de esta Primera Sala, procede

reservar jurisdicción al tribunal colegiado del conocimiento respecto de los

recursos de revisión principal del quejoso (en cuanto a los agravios quinto y

sexto), del Auditor Superior de la Federación (en su único agravio), así

como de las revisiones adhesivas interpuestas por el Director General de

Responsabilidades de la Auditoría Superior de la Federación (agravios

identificados en la síntesis con los incisos e] y f]) y del Auditor Especial de

Cumplimiento Financiero de la Auditoría Superior de la Federación

(agravios identificados en la síntesis con los incisos b] y c]), en virtud de que

parte de sus agravios están relacionados con aspectos que escapan a la

competencia originaria de este Alto Tribunal, al estar dirigidos al estudio

realizado por la juez federal sobre los actos reclamados consistentes en la

resolución emitida en el procedimiento para el fincamiento de

responsabilidades resarcitorias y del respectivo pliego definitivo de

responsabilidades emitido en ese procedimiento.

212. NOVENO. Decisión. En concordancia con todo lo anterior, al haberse

agotado el análisis de los aspectos de constitucionalidad, de conformidad con


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todo lo razonado, en la materia competencia de esta Suprema Corte lo

procedente es confirmar la sentencia recurrida y negar el amparo solicitado

en contra de los artículos 1°, 32, 33, 39, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58,

59, 60, 61, 62, 63, 64, 65, 66, 67 y 68 de la Ley de Fiscalización y Rendición

de Cuentas de la Federación, publicada en el Diario Oficial de la Federación

el veintinueve de mayo de dos mil nueve.

213. Asimismo, se reserva jurisdicción al Tribunal Colegiado, para que realice el

estudio de los argumentos relativos a la legalidad de las resoluciones

administrativas reclamadas.

214. En consecuencia, esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la

Nación,

amparo en revisiÓn: 565/2020 recurrentes

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