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AMPARO EN REVISIÓN 879/2016. QUEJOSAS Y RECURRENTES: DICA INFRAESTRUCTURA, SOCIEDAD ANÓNIMA DE CAPITAL VARIABLE Y DICA INGENIERÍA CONSTRUCCIÓN, SOCIEDAD ANÓNIMA DE CAPITAL VARIABLE.

PONENTE: MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS. SECRETARIA: JOCELYN M. MENDIZABAL FERREYRO. ELABORÓ: JOSÉ CARLOS RAMÍREZ HUEZCA.

Vo.Bo.

Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al _ de___ de dos mil

dieciséis.

V I S T O S; y

R E S U L T A N D O:

Cotejó:

PRIMERO. Por escrito presentado el seis de mayo de dos mil

catorce en la Oficina de Correspondencia Común de los Juzgados de

Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad de México, Dica

Infraestructura, y Dica Ingeniería Construcción, ambas Sociedades

Anónimas de Capital Variable, por conducto de su apoderado,

Natividad Vera Solís, solicitaron el amparo y protección de la Justicia

Federal en contra de las autoridades y por los actos que a continuación

se precisan:

“III. AUTORIDADES RESPONSABLES. a) Titular del Área de Responsabilidades del Órgano Interno de Control en Pemex EXPLORACIÓN Y PRODUCCIÓN. b) Subgerente de Contratación de Construcción de Infraestructura de la Subdirección de Administración y Finanzas, de la Gerencia de Suministros y Servicios Administrativos de Perforación y Servicios a Proyectos de PEMEX EXPLORACIÓN Y PRODUCCIÓN.

AMPARO EN REVISIÓN 879/2016

2

IV. NORMA GENERAL, ACTO U OMISIÓN QUE DE CADA AUTORIDAD SE RECLAMA. a) Del Titular del Área de Responsabilidades del Órgano Interno de Control en PEMEX EXPLORACIÓN Y PRODUCCIÓN, se reclama: La omisión de resolver el recurso de revisión RE-16/2013 interpuesto en contra de la resolución recaída a la inconformidad de fecha trece de agosto de dos mil trece dictada en el expediente PEP-1-OP-40/2013. b) Del Subgerente de Contratación de Construcción de Infraestructura de la Subdirección de Administración y Finanzas, de la Gerencia de Suministros y Servicios Administrativos de Perforación y Servicios a Proyectos de PEMEX EXPLORACIÓN Y PRODUCCIÓN, se reclama: La emisión de la convocatoria a la Licitación pública internacional TLC No. 18575106-531-13 para la contratación de los trabajos, cuya descripción general es: „Construcción de infraestructura para las obras de la Región Sur, Incluye: terracerías, pavimentos, obra civil, mecánica, tuberías, eléctrica y de instrumentos, (Paquete B-1_fase A Y B)‟ así como la tramitación del procedimiento de licitación respectivo, el cual se encuentra en trámite.”

SEGUNDO. La parte quejosa señaló como vulnerados los

derechos contenidos en los artículos 1, 14, 16 y 20 de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos; asimismo, detalló los

antecedentes del caso y formuló los conceptos de violación que estimó

pertinentes.

TERCERO. El asunto se remitió para su conocimiento al Juzgado

Primero de Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad de México,

cuya titular, mediante acuerdo de siete de mayo de dos mil catorce

registró el asunto bajo el expediente 720/2014 y, previo un diverso

requerimiento, por auto de trece de mayo siguiente, admitió a trámite la

demanda de amparo, ordenó que se tramitara por duplicado y

separado el incidente de suspensión de los actos reclamados previsto

por el artículo 128 de la Ley de Amparo y solicitó los informes

justificados a las autoridades señaladas como responsables.

CUARTO. Por escrito presentado el doce de junio de dos mil

catorce en la Oficina de Correspondencia Común de los Juzgados de

Distrito en Materia Administrativa, con residencia en la Ciudad de

México, las quejosas presentaron ampliación a su demanda de


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amparo, en la que mencionaron como autoridades responsables y

actos reclamados, los que a continuación se precisan:

“III. AUTORIDADES RESPONSABLES DE LA AMPLIACIÓN. Tienen el carácter de ordenadoras: 1. El Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos; 2. La Cámara de Diputados del Congreso de la Unión; 3. La Cámara de Senadores del Congreso de la Unión; 4. El Consejo de Administración de Petróleos Mexicanos; Tiene el carácter de autoridad ejecutora el (5) Titular del Órgano Interno de Control en PEMEX EXPLORACIÓN Y PRODUCCIÓN. IV. NORMA GENERAL, ACTO U OMISIÓN QUE DE CADA AUTORIDAD SE RECLAMA. 1. Del Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, se reclama El decreto de promulgación de la Ley de Petróleos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial el veintiocho de noviembre de dos mil ocho, en particular su artículo 53, fracción V, inciso d) con motivo de su primer acto concreto de aplicación. 2. De la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, se reclama La aprobación y emisión de la Ley de Petróleos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial el veintiocho de noviembre de dos mil ocho, en particular su artículo 53, fracción V, inciso d) con motivo de su primer acto concreto de aplicación. 3. De la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, se reclama La aprobación y emisión de la Ley de Petróleos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial el veintiocho de noviembre de dos mil ocho, en particular su artículo 53, fracción V, inciso d) con motivo de su primer acto concreto de aplicación. 4. Del Consejo de Administración de Petróleos Mexicanos, se reclama La emisión de las Disposiciones administrativas de contratación en materia de adquisiciones, arrendamientos, obras y servicios de las actividades sustantivas de carácter productivo de Petróleos Mexicanos y Organismos Subsidiarios, en lo particular el artículo 12, fracción III, publicado en el Diario Oficial de la Federación el seis de enero de dos mil diez, con motivo de su primer acto concreto de aplicación.


4

5. Del Titular del Órgano Interno de Control en PEMEX EXPLORACIÓN Y PRODUCCIÓN, se reclama: La resolución del recurso de revisión RE-16/2013 de fecha diecinueve de mayo de dos mil catorce, interpuesto en contra de la resolución recaída a la inconformidad de fecha trece de agosto de dos mil trece dictada en el expediente PEP-I-OP-40/2013.”

La referida ampliación de demanda, previo a un diverso

requerimiento, fue admitida a trámite mediante proveído de veinte de

junio de dos mil catorce.

Seguida la secuela procesal correspondiente, el juez del

conocimiento1 celebró la audiencia constitucional el cinco de agosto de

dos mil quince y dictó sentencia autorizada el veintiséis siguiente, en la

que resolvió por una parte, sobreseer en el juicio y, por la otra, negar el

amparo solicitado.

QUINTO. En desacuerdo con la resolución anterior, el autorizado

de las sociedades quejosas interpuso recurso de revisión mediante

escrito presentado el once de septiembre de dos mil quince en la

Oficialía de Partes del Juzgado Primero de Distrito en Materia

Administrativa de la Ciudad de México.

SEXTO. El referido medio de impugnación se remitió para su

conocimiento al Décimo Primer Tribunal Colegiado en Materia

Administrativa del Primer Circuito, cuyo Magistrado Presidente, por auto

de dieciséis de octubre de dos mil quince, lo admitió a trámite y ordenó

su registro bajo el expediente 407/2015.

En sesión de once de agosto de dos mil dieciséis, el órgano

colegiado de referencia dictó sentencia en la que resolvió dejar a salvo

la jurisdicción de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación para

conocer del planteamiento de constitucionalidad hecho valer por las

sociedades quejosas respecto de los artículos 53, fracción V, inciso d),

de la Ley de Petróleos Mexicanos (vigente hasta el once de agosto de

dos mil catorce) y 12, fracción III, de las Disposiciones Administrativas

de Contratación en Materia de Adquisiciones, Arrendamientos, Obras y

1 Cabe precisar que mediante oficio SEPLEP./ADS./004/7824/2014, el Secretario Ejecutivo del

Pleno y de la Presidencia del Consejo de la Judicatura Federal informó que en sesión extraordinaria de ocho de diciembre de dos mil catorce, celebrada por la Comisión de Adscripción del citado Consejo, se determinó adscribir a Gabriel Regis López como titular del Juzgado Primero de Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad de México a partir del uno de enero de dos mil quince. (Reverso de la foja 1357).


5

Servicios de las Actividades Sustantivas de carácter productivo de

Petróleos Mexicanos y Organismos Subsidiarios.

SÉPTIMO. Mediante proveído de Presidencia de veintiséis de

agosto de dos mil dieciséis, la Suprema Corte de Justicia de la Nación

asumió su competencia originaria para conocer de este recurso de

revisión, el cual quedó registrado bajo el expediente 879/2016;

asimismo se ordenó turnar el asunto, para su estudio, al Ministro José

Fernando Franco González Salas.

OCTAVO. Por auto de diez de octubre de dos mil dieciséis, el

Presidente de esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la

Nación determinó que ésta se avocaría al conocimiento del asunto y

remitió los autos al Ministro Ponente.

NOVENO. El Agente del Ministerio Público de la Federación,

adscrito a la Suprema Corte de Justicia de la Nación (se actualizará al

momento del engrose).

DÉCIMO. El proyecto de este asunto fue publicado dentro del

plazo y con las formalidades previstas en los artículos 73 y 184 de la

Ley de Amparo vigente, por versar sobre la constitucionalidad de una

norma de carácter general; y,

C O N S I D E R A N D O:

PRIMERO. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia

de la Nación es competente para conocer de este recurso de revisión.2

SEGUNDO. En atención a que el órgano colegiado del

conocimiento analizó correctamente la oportunidad y la legitimación

que atañe verificar como presupuestos procesales en este medio de

impugnación, en el segundo y tercer considerando de la resolución que 2 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos; 83 de la Ley de Amparo vigente; 11, fracción V, y 21, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; punto Tercero, en relación con el punto Segundo, fracción III, del Acuerdo General Plenario 5/2013, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece; toda vez que se interpuso contra una resolución dictada en la audiencia constitucional en un juicio de amparo indirecto, en el que se impugnó la constitucionalidad de los artículos 53, fracción V, inciso d), de la Ley de Petróleos Mexicanos (vigente hasta el once de agosto de dos mil catorce) y 12, fracción III, de las Disposiciones Administrativas de Contratación en Materia de Adquisiciones, Arrendamientos, Obras y Servicios de las Actividades Sustantivas de carácter productivo de Petróleos Mexicanos y Organismos Subsidiarios, por lo que en este recurso subsiste un problema de constitucionalidad de leyes, aunado a que no se estima necesaria la intervención del Tribunal Pleno.


6

dictó el once de agosto de dos mil dieciséis, se estima innecesario

hacerlo de nueva cuenta en esta ejecutoria.

TERCERO. Previo al examen de los agravios, es necesario

destacar los siguientes antecedentes.

1. El veintisiete de noviembre de dos mil doce se publicó en el

Diario Oficial de la Federación la convocatoria de Pemex Exploración y

Producción a todos los interesados en participar en la licitación pública

internacional TLC No. 18575106-564-12, para la “Construcción de

infraestructura para las obras de la Región sur, incluye: Terracerías,

Pavimentos, Obra Civil, Mecánica, Tuberías, Eléctrica y de

Instrumentos (Paquete B).”

En la convocatoria de referencia participaron, entre otras, Dica


Anónimas de Capital Variable.

2. Seguido el proceso de licitación correspondiente, el veintinueve

de abril de dos mil trece, la Subgerencia de Contratación de

Construcción de Infraestructura de la Gerencia de Suministros y

Servicios Administrativos de Perforación y Servicios de Proyectos de la

Subdirección de Administración y Finanzas de Pemex Exploración y

Producción emitió el fallo respectivo, en el que se resolvió declarar

desierta la convocatoria de mérito.

En esencia, se desestimó la propuesta de las sociedades

quejosas debido a que se advirtió que aquéllas no habían cumplido con

la totalidad del contrato 420902001, cuyo objeto consistió en el

"Suministro de Motobombas Autocebantes de Diésel", celebrado

también con Petróleos Mexicanos.

Consecuentemente, con base en lo dispuesto en los artículos 53,

fracción V, inciso d), de la Ley de Petróleos Mexicanos (vigente hasta

el once de agosto de dos mil catorce) y 12, fracción III, de las

Disposiciones Administrativas de Contratación en Materia de

Adquisiciones, Arrendamientos, Obras y Servicios de las Actividades

Sustantivas de carácter productivo de Petróleos Mexicanos y

Organismos Subsidiarios, se determinó que las sociedades quejosas

no estaban en condiciones para que les fuera adjudicado el contrato

del procedimiento licitatorio en comento.


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3. En contra de esa determinación, mediante escrito presentado

el ocho de mayo de dos mil trece3 en la Oficialía de Partes del Área de

Responsabilidades del Órgano Interno de Control en Pemex

Exploración y Producción, Dica Infraestructura, y Dica Ingeniería

Construcción, ambas Sociedades Anónimas de Capital Variable,

interpusieron recurso de inconformidad.

4. Dicho medio de defensa fue resuelto el trece de agosto de dos

mil trece4, por el Titular del Área de Responsabilidades del Órgano

Interno de Control en Pemex Exploración y Producción dentro del

expediente PEP-I-OP-40/2013, en el sentido de declararlo infundado.

5. En desacuerdo con la anterior determinación, por escrito

presentado el tres de septiembre de dos mil trece5 en la Oficialía de

Partes del Área de Responsabilidades del Órgano Interno de Control en

Pemex Exploración y Producción, las sociedades inconformes

interpusieron recurso de revisión, el cual se registró bajo el expediente

RE-16/2013.

6. Ante la ausencia de la resolución que debía recaer al recurso

de revisión mencionado, mediante escrito presentado el veinte de

febrero de dos mil catorce6, las sociedades recurrentes solicitaron al

Titular del Órgano Interno de Control en Pemex Exploración y

Producción la emisión de una constancia de negativa ficta. Cabe

mencionar que dicha solicitud tampoco obtuvo respuesta.

7. En consecuencia, el apoderado de las sociedades recurrentes

promovió juicio de amparo en contra de los actos atribuidos al Titular

del Área de Responsabilidades del Órgano Interno de Control y del

Subgerente de Administración y Finanzas de la Gerencia de

Suministros y Servicios Administrativos de Perforación y Servicios a

Proyectos, ambos de Pemex Exploración y Producción, consistentes en

la omisión de resolver el recurso de revisión RE-16/2013, así como por

la emisión de la diversa convocatoria de la licitación pública

internacional TLC No. 18575106-531-13, respectivamente.

3 Foja 56 del tomo I del cuaderno de amparo.

4 Fojas 94 a 106 del tomo I del cuaderno de amparo.




8

En su demanda de amparo las sociedades quejosas hicieron

valer, medularmente, los siguientes conceptos de violación.

PRIMER CONCEPTO DE VIOLACIÓN

- Mencionaron que existía vulneración a lo dispuesto por el

artículo 8 de la Constitución Federal debido a que la autoridad

responsable había sido omisa en resolver el recurso de

revisión RE-16/2013, así como en emitir una respuesta a la

solicitud que extendió para que se le expidiera una constancia

de negativa ficta en términos de lo establecido por el numeral

17 de la Ley del Procedimiento Administrativo, debido a que

habían transcurrido más de tres meses sin que se resolviera el

medio de defensa de mérito.

SEGUNDO CONCEPTO DE VIOLACIÓN

- Consideraron que los actos reclamados eran violatorios del

contenido del precepto 3, fracción V, de la Ley Federal de

Procedimiento Contencioso Administrativo, toda vez que los

mismos carecían de absoluta fundamentación y motivación,

por lo que incluso, destacaron que en caso de que se

considerara que la omisión de resolver el recurso de revisión

constituía una negativa ficta en su perjuicio, aquélla debía

considerarse ilegal.

TERCER CONCEPTO DE VIOLACIÓN

- Manifestaron que la licitación pública internacional TLC No.

18575106-531-13, para la contratación de los trabajos, cuya

descripción general es: „Construcción de infraestructura para

las obras de la Región Sur, Incluye: terracerías, pavimentos,

obra civil, mecánica, tuberías, eléctrica y de instrumentos

(Paquete B-1_fase A y B)’ así como la tramitación de su

respectivo procedimiento, eran transgresores de los derechos

consagrados en los artículos 8, 14 y 16 constitucionales.

- Bajo este contexto, estimaron que no era válido ni legal que la

autoridad responsable hubiera convocado a una nueva

licitación sobre la misma obra, objeto y alcance que la de

diversa TLC No. 18575106-564-12, misma que se encontraba

sub judice, aunado a que resaltó que ambas licitaciones se

llevarían a cabo en los campos petroleros de la región sur del


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país, principalmente del activo de producción Bellota-Jujo,

ubicado en el Estado de Tabasco.

- En este sentido, destacaron que la única diferencia entre las

licitaciones públicas internacionales TLC No. 18575106-564-12

y TLC No. 18575106-531-13, radicaba en que la de dos mil

trece había sido dividida en dos fases; sin embargo, también

advirtió que los conceptos y las cantidades de trabajo a

ejecutarse eran los mismos.

8. Por razón de turno, correspondió conocer de la demanda al

Juzgado Primero de Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad de

México, cuya titular, mediante acuerdo de siete de mayo de dos mil

catorce registró el asunto bajo el expediente 720/2014.7

En el mismo proveído, requirió a las sociedades quejosas para

que señalaran la totalidad de los hechos que constituían los

antecedentes de los actos reclamados e indicaran la fecha en que

tuvieron conocimiento, o bien, se ostentaron sabedoras de la emisión

de la convocatoria a la licitación pública internacional internacional TLC

No. 18575106-531-13.

9. Por escrito presentado el doce de mayo de dos mil catorce en

el juzgado del conocimiento8, el apoderado de las quejosas desahogó

el requerimiento anterior, en el que especificó la fecha en que

conocieron de la licitación pública internacional TLC No. 18575106-

531-13.

A dicho escrito recayó el proveído de trece de mayo siguiente9,

en el que la titular del juzgado admitió la demanda de amparo, ordenó

que se tramitara por duplicado y separado el incidente de suspensión

de los actos reclamados y solicitó los informes justificados a las

autoridades señaladas como responsables.

10. El doce de junio de dos mil catorce10 las quejosas presentaron

en la Oficina de Correspondencia Común de los Juzgados de Distrito

en Materia Administrativa, con residencia en la Ciudad de México, un

escrito en el que ampliaron su demanda de amparo, en la que 7 Foja 132 a 137 del tomo I del cuaderno de amparo.

8 Foja 139 y 140 del tomo I del cuaderno de amparo.

9 Foja 143 a 137 del tomo I, del cuaderno de amparo.

10 Foja 178 a 201 del tomo I, del cuaderno de amparo.


10

impugnaron la resolución de diecinueve de mayo de dos mil catorce11,

emitida por el Titular del Órgano Interno de Control en Pemex

Exploración y Producción, dentro del recurso de revisión RE-16/2013.

Asimismo, plantearon la inconstitucionalidad de los artículos 53,


el once de agosto de dos mil catorce) y 12, fracción III, de las




Organismos Subsidiarios, por considerarlos contrarios a los derechos

consagrados en los numerales 14 y 16 de la Constitución Federal.

Las sociedades quejosas hicieron valer en su ampliación de

demanda, los conceptos de violación que a continuación se sintetizan.

PRIMER CONCEPTO DE VIOLACIÓN

- Comenzaron por señalar que se actualizaba la vulneración a lo

dispuesto por los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal;

3 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo; 53,

fracción V, inciso d), de la Ley de Petróleos Mexicanos y 12,

fracción III, de las Disposiciones Administrativas de

Contratación en Materia de Adquisiciones, Arrendamientos,

Obras y Servicios de las Actividades Sustantivas de carácter

productivo de Petróleos Mexicanos y Organismos Subsidiarios,

debido a que la responsable los interpretó indebidamente.

- Lo anterior lo estimaron así, porque a su parecer tales

preceptos no establecen como obligación y mucho menos

como una facultad para la autoridad administrativa, el que

califique la conducta de los particulares respecto de los

contratos que con ellos ha celebrado.

- Añadieron que las consideraciones de la autoridad

responsable vertidas en la resolución del recurso de revisión

RE-16/2013, eran incongruentes entre sí, toda vez que

confundió el carácter de las comunicaciones entre

dependencias para informarse sobre el cumplimiento de los

contratos que han celebrado, (a las cuales no reconoció como

11

Foja 349 a 362 del tomo I, del cuaderno de amparo.


11

actos de autoridad), con la facultad de calificar tal

cumplimiento.

- Bajo esta línea de pensamiento, señalaron que para calificar la

conducta de un particular respecto del cumplimiento de los

contratos que ha celebrado con alguna determinada

dependencia, se requieren de ciertos requisitos, tales como

que dicha calificativa se realice por una autoridad competente,

y que la resolución se encuentre fundada y motivada.

- En concordancia con el argumento anterior, las quejosas

señalaron que el Subdirector a Proyectos de Pemex

Exploración y Producción carecía de facultades para calificar

el cumplimiento de las obligaciones que adquirieron en un

diverso contrato, por lo que adujeron que tanto el documento

de “verificación de cumplimiento contractual”, como el fallo en

la que se declaró desierta la licitación de mérito, eran actos

que adolecían de falta de fundamentación y motivación.

- Agregaron que fue ilegal que la responsable estimara que su

inasistencia a la audiencia del procedimiento de conciliación

constituyera una prueba que demostraba que no había

cumplido en su totalidad un diverso contrato celebrado con

Petróleos Mexicanos, ya que destacaron que la finalidad de la

conciliación no es evidenciar eso, debido a que no existe

disposición legal que así lo prevea, aunado a que en todo caso

lo que podía presumirse en ese supuesto era la ausencia de

voluntad para conciliar.

- Asimismo, enfatizaron que la litis en la inconformidad consistía

en determinar si la autoridad que resolvió que existía un

incumplimiento de contrato pendiente de solventar, contaba

con facultades para ello, así como verificar si aquella

determinación estaba fundada y motivada, por lo que no era

oportuno analizar si las quejosas tenían el deber de probar que

dieron cumplimiento al contrato de mérito.

- Con base en lo anterior, refieren que fue incorrecto que la

autoridad responsable determinara que existía incumplimiento

de un contrato celebrado en el pasado por parte de las

sociedades quejosas, sin cerciorarse a quién le era atribuible


12

tal falta, así como que había sido incongruente al señalar que

la constancia de verificación de cumplimiento no era un acto

de autoridad, sino solo una comunicación y, a pesar de ello, le

dio valor probatorio como si se tratara de un acto definitivo.

SEGUNDO CONCEPTO DE VIOLACIÓN

- Argumentaron que la autoridad responsable no había

analizado correctamente la causa del pedir, toda vez que en

su escrito de inconformidad planteó la desvinculación procesal

entre el fallo de la licitación de dos mil doce y la situación del

diverso contrato que se decía había incumplido, mientras que

la responsable se limitó a calificar la legalidad de la actuación

de la autoridad recurrida sin tomar en cuenta estas cuestiones.

TERCER CONCEPTO DE VIOLACIÓN

- Manifestaron que fueron interpretados incorrectamente los

artículos 53, fracción V, inciso d), de la Ley de Petróleos

Mexicanos y 12, fracción III, de las Disposiciones

Administrativas de Contratación en Materia de Adquisiciones,

Arrendamientos, Obras y Servicios de las Actividades


Organismos Subsidiarios, puesto que se consideró que no

establecían un procedimiento para la emisión de la constancia

de verificación de cumplimiento contractual.

- Al respecto, reconocieron que aunque tales preceptos no

establecieran expresamente un procedimiento específico para

ello, esa circunstancia no exime a la autoridad del deber que

tiene de garantizar en beneficio de las quejosas, el derecho de

audiencia previa, dado que constituye un deber constitucional.

- Por otra parte, señalaron que la autoridad responsable se

equivocó al considerar que el argumento que formularon era el

consistente en que se debió publicar en el Diario Oficial de la

Federación el procedimiento –en particular– mediante el cual

se verificaría el cumplimiento contractual, puesto que no se

referían a un documento en específico, sino a la ausencia de

una disposición de carácter general que estableciera el

procedimiento para determinar la existencia de un

incumplimiento de contrato.


13

CUARTO CONCEPTO DE VIOLACIÓN

- En este concepto de violación las quejosas plantearon la

inconstitucionalidad de los artículos 53, fracción V, inciso d),

de la Ley de Petróleos Mexicanos y 12, fracción III, de las


Adquisiciones, Arrendamientos, Obras y Servicios de las

Actividades Sustantivas de carácter productivo de Petróleos

Mexicanos y Organismos Subsidiarios, ya que a su parecer,

resultan violatorios de lo dispuesto por los numerales 14 y 16

de la Constitución Federal, por cuanto en ellos no se establece

un procedimiento mediante el cual se pueda determinar

válidamente que una persona incumplió con algún diverso

contrato anterior y, que por esta razón, tiene un impedimento

para volver a contratar con Petróleos Mexicanos o sus

organismos subsidiarios.

- En este contexto, adujeron que tales preceptos no conceden

garantía de audiencia en favor de los gobernados para que

estén en aptitud de alegar lo que en su derecho convenga y,

de esta manera, tengan la posibilidad de desvirtuar el

incumplimiento que se les atribuye.

- Indicaron también que las porciones normativas impugnadas

eran violatorias de la garantía de seguridad jurídica, debido a

que permiten que la autoridad administrativa actúe

arbitrariamente y tome decisiones de manera unilateral, lo que

a su vez acarrea la transgresión al derecho de libertad

contractual, puesto que únicamente disponen el supuesto en el

que se impedirá a una persona celebrar contratos con

Petróleos Mexicanos, pero no el procedimiento para verificar

esa situación.

QUINTO CONCEPTO DE VIOLACIÓN

- Expusieron que existía violación a lo establecido por los

numerales 21, fracciones I y VI y 22 de la Ley Federal del

Procedimiento Administrativo; 47, fracciones V y XIII, de la Ley

Federal de los Servidores Públicos y por analogía, al 146,

fracción XVI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la

Federación, ya que el recurso de inconformidad y de revisión

que interpuso previo a acudir al juicio de amparo, fueron


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resueltos por la misma persona, por lo afirmó que se

menoscabó en su perjuicio el principio de imparcialidad.

En este apartado conviene precisar que la titular del juzgado del

conocimiento se dio a la tarea de emplazar al juicio a todas las

personas que tuvieran el carácter de terceras interesadas.

Así, después de diversas comunicaciones, mediante proveído de

catorce de abril de dos mil quince, se determinó que las personas

indicadas con el carácter de tercero interesadas habían sido

emplazadas, salvo la empresa Construcciones y Reparaciones del Sur,

Sociedad Anónima de Capital Variable, debido a que no fue posible

obtener con certeza su domicilio, motivo por el cual se ordenó

notificarla por medio de edictos a costa de la parte quejosa.

11. Agotados los demás trámites legales correspondientes, el

juez del conocimiento celebró la audiencia constitucional el cinco de

agosto de dos mil quince y dictó sentencia autorizada el veintiséis

siguiente, en la que resolvió por una parte, sobreseer en el juicio y, por

la otra, negar el amparo solicitado.

El juez de distrito del conocimiento consideró, medularmente, lo

que enseguida se sintetiza:

Inicialmente precisó la certeza de los actos reclamados, para

posteriormente advertir que se actualizaba la causa de

improcedencia prevista en el artículo 61, fracción XXI, de la Ley de

Amparo, respecto del acto atribuido al Titular del Área de

Responsabilidades del Órgano Interno de Control en Pemex

Exploración y Producción, consistente en la omisión de resolver el

recurso de revisión RE-16/2013, ya que destacó que el diecinueve de

mayo de dos mil catorce dicha autoridad emitió la resolución

respectiva, motivo por el que habían cesado los efectos del acto

reclamado.

Enseguida analizó la causa de improcedencia hecha valer por

el Consejo de Administración de Petróleos Mexicanos, el cual

sostuvo que no tenía el carácter de autoridad para efectos del juicio

de amparo; sin embargo, dicha alegación se calificó como infundada,

toda vez que el juez de distrito advirtió que conforme a lo estipulado

en la Ley de Petróleos Mexicanos (abrogada), era posible concluir


15

que cumplía con las características para tener el carácter de

autoridad para efectos del juicio de amparo.

Asimismo, el consejo de referencia estimó que se actualizaba

la causa de improcedencia prevista en el artículo 61, fracción XIV, de

la Ley de amparo, respecto de la impugnación del artículo 12,

fracción III, de las disposiciones administrativas impugnadas, ya que

afirmó que las sociedades quejosas habían consentido el acto

reclamado por no promover el juicio de amparo respecto de su

primer acto de aplicación, esto es, desde que comenzó su

participación en el procedimiento de la licitación de mérito.

Al respecto, el juez del conocimiento precisó que el primer

acto de aplicación de tal precepto reclamado no fue a través de la

convocatoria de la licitación pública internacional TLC No. 18575106-

564-12, sino hasta que se dictó el fallo de veintinueve de abril de dos

mil trece, en la que se declaró desierta dicha convocatoria, por lo que

sostuvo que si las sociedades quejosas promovieron los medios

ordinarios de defensa correspondientes en su contra, se evidenciaba

que no habían consentido el acto reclamado.

En otro aspecto, la Subgerencia de Contratación de

Construcción de Infraestructura de la Gerencia de Suministros y

Servicios Administrativos de Perforación y Servicios de Proyectos de

la Subdirección de Administración y Finanzas de Pemex Exploración

y Producción adujo que el juicio debía sobreseerse por actualizarse

la hipótesis prevista en el artículo 61, fracción XII, de la Ley de

Amparo, debido a que las sociedades quejosas carecían de interés

jurídico para promover el juicio de amparo en contra de la licitación

pública internacional TLC No. 1857106-531-13 y la sustanciación de

su procedimiento.

En este sentido, el juez de distrito destacó que las sociedades

quejosas argumentaron que las licitaciones TLC No. 18575106-564-

12 y TLC No. 1857106-531-13, tenían el mismo objeto y coincidían

en los lugares donde se ejecutarían tales trabajos, lo cual sirvió para

que determinara que aquéllas sí tenían interés legítimo para

impugnar la licitación emitida en dos mil trece, toda vez que lo que

sucediera en una podría tener repercusiones en la otra.


16

Además, agregó que en el acta de recepción de

documentación para la precalificación en la licitación TLC No.

1857106-531-13, de catorce de abril de dos mil catorce, se advertía

que las sociedades quejosas se encontraban en la lista de personas

inscritas, motivo que robusteció lo infundado de dicha causa de

improcedencia.

Por otra parte, calificó como infundada la causa de

improcedencia que hizo valer la autoridad responsable en el sentido

de que el juicio de amparo no era procedente en atención a que las

sociedades quejosas no agotaron previamente los medios ordinarios

de defensa, puesto que consideró que en el caso en concreto se

actualizaba una excepción al principio de definitividad debido a que

en la demanda de amparo se había impugnado la constitucionalidad

de diversas normas de carácter general.

El Consejo de Administración de Petróleos Mexicanos

también refirió que se actualizaba la causa de improcedencia

prevista en el artículo 61, fracción XVI, de la Ley de Amparo, debido

a que consideró que la convocatoria de licitación TLC No. 1857106-

531-13, constituía un acto consumado; sin embargo, el juez de

distrito sostuvo que tal acto sí era susceptible de repararse, por lo

que calificó tal alegación como infundada.

En otro argumento, la autoridad responsable en mención

esgrimió que se actualizaba la causa de improcedencia prevista en el

artículo 61, fracción XXIII, de la Ley de Amparo, en relación con el

diverso numeral 107, fracción III, inciso a), del mismo ordenamiento

legal, interpretado a contrario sensu, puesto que estimó que los actos

reclamados no constituían una resolución definitiva.

El juez del conocimiento señaló que era infundada dicha

causa de improcedencia, ya que resolvió que debía atenderse a lo

expuesto por las quejosas en la demanda y su ampliación, en donde

adujeron que las licitaciones de dos mil doce y dos mil trece tenían el

mismo objeto, siendo que a pesar de que impugnó la primera de

ellas, se emitió una nueva convocatoria idéntica, lo que podría

afectar de modo irreparable a la quejosa y, por tanto, el juicio sí

resultaba procedente conforme al artículo 107, fracción III, inciso b)

de la Ley de Amparo.


17

Por último, el Titular del Órgano Interno de Control en Pemex

Exploración y Producción hizo valer como causa de improcedencia la

prevista en el artículo 61, fracción XXIII, en relación con el diverso

numeral 77, ambos de la Ley de Amparo, debido a que estimó que

de concederse el amparo, no serían posible concretar sus efectos,

puesto que aunque subsistía el acto reclamado, al declararse

desierta la licitación TLC No. 18575106-564-12, aquélla había

quedado sin objeto.

El juez de distrito estimó que no le asistía la razón a la

autoridad de referencia, ya que arguyó que en caso de que se

concediera el amparo, se tendría que emitir una nueva resolución

respecto de la licitación que fue declarada desierta, con lo que se

evidenciaba que sí se podrían concretar los efectos de una eventual

concesión del amparo.

En cuanto al fondo del asunto, el juez de distrito comenzó por

analizar los argumentos contenidos en el cuarto concepto de

violación, en el que las sociedades quejosas impugnaron la

constitucionalidad de los numerales 53, fracción V, inciso d), de la

Ley de Petróleos Mexicanos (vigente hasta el once de agosto de dos

mil catorce), y 12, fracción III, de las Disposiciones Administrativas

de Contratación en Materia de Adquisiciones, Arrendamientos, Obras

y Servicios de las Actividades Sustantivas de carácter productivo de

Petróleos Mexicanos y Organismos Subsidiarios, publicadas en el

Diario Oficial de la Federación el seis de enero de dos mil diez.

Para responder a las alegaciones vertidas en ese sentido, el

juez de distrito analizó preliminarmente el contenido de los artículos

35, 54 y 55 de la Ley de Petróleos Mexicanos; 19, 26 28, 29, 33, 52,

57, primer párrafo, incisos g), j) y o); 70 de las Disposiciones


Arrendamientos, Obras y Servicios de las Actividades Sustantivas de

carácter productivo de Petróleos Mexicanos y Organismos

Subsidiarios y 65, 66, 71 y 72 de la Ley de Adquisiciones,

Arrendamientos y Servicios del Sector Público.

Luego, explicó que el artículo 53, fracción V, inciso d), de la

Ley de Petróleos Mexicanos (vigente hasta el once de agosto de dos

mil catorce), establece entre otros supuestos, que Petróleos

Mexicanos y sus organismos subsidiarios se abstendrán de recibir


18

propuestas o celebrar contratos con personas que tengan

incumplimientos pendientes de solventar con dichas paraestatales, lo

que a su vez –indicó– fue retomado en el diverso precepto 12,

fracción III, de las disposiciones administrativas impugnadas.

Precisado lo anterior, el juez del conocimiento estimó que si

bien la legislación aplicable no establecía un procedimiento previo al

dictado del fallo de la licitación correspondiente, en donde se

dilucidara si existe o no incumplimiento pendiente de solventar por

parte de una de las contratistas, lo cierto era que ello no daba lugar a

estimar que las normas reclamadas fueran transgresoras de la

garantía de audiencia previa establecida en el artículo 14 de la

Constitución Federal.

Lo anterior lo estimó así, en razón de que refirió que dentro de

un procedimiento de licitación, la convocante se encuentra obligada a

verificar que los solicitantes no tengan algún impedimento legal, lo

que debe justificarse al momento de dictar el fallo.

Bajo esta línea de pensamiento, señaló que tampoco era

válido estimar que esta circunstancia originara que los particulares

quedaran en estado de indefensión, pues en todo caso, en contra del

fallo de la licitación de que se trate tendrían la posibilidad de

interponer el recurso de inconformidad que se prevé en el artículo 65

de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector

Público, en el que se les otorga la oportunidad de desvirtuar la

determinación de la autoridad administrativa de abstenerse de

contratar con personas que tengan algún impedimento legal.

En adición a lo sintetizado en párrafos precedentes, destacó

que los artículos 77, 78 y 79 de la Ley de Adquisiciones,

Arrendamientos y Servicios del Sector Público prevén un

procedimiento conciliatorio que se lleva a cabo ante la Secretaría de

la Función Pública, en caso de que se suscite alguna controversia en

relación al cumplimiento de algún contrato.

Al tomar en cuenta este panorama, concluyó que los

preceptos impugnados no violaban el derecho de audiencia previa

contenido en el artículo 14 de la Constitución Federal, toda vez que

en contra de la resolución en la que se determine que una persona

tiene incumplimientos pendientes de solventar respecto de un


19

contrato celebrado con alguna dependencia de Petróleos Mexicanos,

procede el recurso de inconformidad e, incluso, si existe controversia

sobre el cumplimiento de un contrato, es posible acudir a un

procedimiento conciliatorio regulado por la legislación aplicable.

En cuanto a la alegada violación de los preceptos impugnados

a la garantía de seguridad jurídica prevista por el artículo 16 de la

Constitución Federal, el juez de distrito sostuvo que no le asistía la

razón a las sociedades quejosas, puesto que tales disposiciones

eran precisas en establecer los supuestos en que Petróleos

Mexicanos debe de abstenerse de celebrar contratos, por lo que

resaltó que no se dejó al arbitrio de la autoridad administrativa

determinar esa circunstancia.

A mayor abundamiento, indicó que la medida prevista en los

artículos impugnados se encontraba justificada, debido a que atiende

al interés público del Estado de elegir la propuesta que asegure las

mejores condiciones, en términos de lo dispuesto por el numeral 134

de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Con base en lo reseñado con anterioridad, el juez de distrito

calificó como infundado el cuarto concepto de violación formulado

por las sociedades quejosas, ya que arribó a la convicción de que las

disposiciones normativas impugnadas no eran violatorias de los

artículos 14 y 16 de la Constitución Federal.

Posteriormente, analizó el quinto concepto de violación hecho

valer en la ampliación de demanda, en el que las quejosas adujeron

que el servidor público que resolvió el recurso de revisión RE-

16/2013, se encontraba impedido para ello, pues previamente había

resuelto el recurso de inconformidad PEP-I-OP-040/2013, que era el

que precisamente se impugnaba.

Por su parte, el juez del conocimiento determinó que la Ley

Federal del Procedimiento Administrativo establece diversos

supuestos en los que los servidores públicos se encontraran

impedidos para intervenir en un procedimiento administrativo; sin

embargo, especificó que las causas ahí previstas no se actualizaban

en el caso en concreto, aunado a que destacó que existen supuestos

en los cuales se permite que sea la misma autoridad quien conozca


20

de ambos medios de defensa, tal y como ocurre con lo señalado en

el artículo 86 de la ley previamente citada.

Asimismo, refirió que las quejosas adujeron que la autoridad

responsable transgredió en su perjuicio lo dispuesto en el artículo 47,

fracciones V y XIII, de la Ley Federal de los Servidores Públicos; sin

embargo, especificó que esa norma no era aplicable respecto de los

impedimentos para conocer de procedimientos administrativos.

Enseguida, analizó en su conjunto los conceptos de violación,

primero, segundo y tercero formulado por las quejosas, en los cuales

mencionaron que las autoridades responsables habían interpretado

incorrectamente los artículos 53, fracción V, inciso d), de la Ley de

Petróleos Mexicanos (vigente hasta el once de agosto de dos mil

catorce), y 12, fracción III, de las disposiciones administrativas

impugnadas, toda vez que a su parecer, no constituía un deber, y

mucho menos una facultad de la autoridad, el calificar el desempeño

de un particular respecto de un contrato celebrado en el pasado.

El juez del conocimiento contestó tales argumentos, en el

sentido de que las quejosas partían de una apreciación incorrecta,

toda vez que dicha interpretación se la atribuían al Titular del Órgano

Interno de Control de Petróleos Mexicanos Exploración y Producción,

cuando en realidad fue el Titular del Área de Responsabilidades de

dicha entidad quien la realizó al resolver el recurso de inconformidad.

Por lo tanto, calificó de inoperante esa alegación, ya que

señaló que con tales manifestaciones no controvertían la

determinación de la autoridad responsable, sino solo se limitaron a

mencionar que fue incorrecta la interpretación realizada.

En todo caso, el juez de distrito advirtió que tal argumento

sería inexacto, en razón de que no se interpretaron tales preceptos

en el sentido de que era una facultad de la autoridad el calificar el

desempeño del particular en una relación contractual, sino en el

sentido de que es obligación de la autoridad abstenerse de recibir

propuestas y contratar con personas que tenga incumplimientos

pendientes de solventar.

Por otra parte, se calificó como inoperante el concepto de

violación en el que las quejosas señalaron que la resolución era


21

incongruente porque la responsable sostuvo que el documento de

verificación de cumplimiento contractual no tenía el carácter de acto

de autoridad y, a pesar de ello, le otorgó valor probatorio, ya que el

juez de distrito estimó que con dicha manifestación tampoco

controvertían las razones que dio la autoridad para determinar que

las comunicaciones entre autoridades sí se encontraban

debidamente fundadas y motivadas.

También se determinó que era inoperante, por novedoso, el

concepto de violación en el que las quejosas sostuvieron que el

Subdirector de Servicios a Proyectos de Pemex Exploración y

Producción carecía de facultades para calificar el cumplimiento de

las obligaciones de la parte quejosa en un diverso contrato celebrado

en el pasado.

En otro aspecto, las sociedades quejosas expusieron que fue

ilegal el estudio que realizó la autoridad responsable respecto del

segundo agravio que formularon en el recurso de revisión, pues en él

se sostuvo que en la resolución de la inconformidad indebidamente

se había prejuzgado sobre los alcances del procedimiento de

conciliación, al señalar que por el hecho de no haber asistido a la

última audiencia conciliatoria tácitamente se debía considerar que

habían incumplido con el contrato.

Al respecto, el juez del conocimiento señaló que la

responsable analizó diversos documentos aportados por la

convocante, de las que se advertía que las sociedades quejosas

tenían incumplimientos pendientes de solventar, con relación al

contrato 420902001 cuyo objeto consistió en el "Suministro de

Motobombas Autocebantes de Diésel", por lo que concluyó que no se

prejuzgó sobre si estaba o no acreditado que consintió el

incumplimiento del contrato, sino que tal determinación derivó de una

valoración conjunta de las pruebas aportada al juicio.

Adicionalmente, el juez señaló que las quejosas no

controvirtieron lo determinado por la autoridad responsable, en el

sentido de que a ella le correspondía la carga de la prueba para

acreditar que cumplió con el contrato.

Por lo que hace al argumento de las sociedades quejosas en

el que esgrimieron que la responsable realizó una incorrecta


22

interpretación de los artículos que tildó de inconstitucionales, ya que

aunque no existe un procedimiento para determinar legalmente si se

incumplió o no un contrato, ello no la eximía de garantizarle el

derecho de audiencia, el juez determinó que la autoridad no se

encontraba obligada a interpretar la norma en el sentido solicitado,

pues reiteró que en estos supuestos, la garantía de audiencia se

garantiza en el recurso de inconformidad.

Respecto del concepto de violación en el que las quejosas

alegaron que la autoridad responsable interpretó incorrectamente el

argumento en el que señalaron que no existía norma alguna

publicada en el Diario Oficial de la Federación en la que se

estableciera el procedimiento a seguir para verificar si se acreditaba

o no un cumplimiento contractual por parte de la contratista, el juez

del conocimiento precisó que las quejosas partían del error de

considerar que la cédula de verificación de cumplimiento contractual

debía publicarse; sin embargo, preciso que tal acto no era de

carácter general.

Finalmente, el tercer concepto de violación en donde las

quejosas impugnaron la licitación TLC No. 18575106-531-13, se

calificó como inatendible, toda vez que advirtió que su impugnación

no se hizo valer por vicios propios, sino que la hizo depender del

hecho de que se encontraba pendiente de dictarse la resolución del

recurso de revisión RE-16/2013.

12. Inconforme con la resolución anterior, el autorizado de las

sociedades quejosas interpuso recurso de revisión mediante escrito

presentado el once de septiembre de dos mil quince, en la Oficialía de

Partes del Juzgado Primero de Distrito en Materia Administrativa de la

Ciudad de México.

13. Los escritos de agravios se remitieron para su conocimiento, al

Décimo Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer

Circuito, el cual registró el asunto bajo el expediente 407/2015.

En sesión de once de agosto de dos mil dieciséis, el órgano

colegiado de referencia dictó sentencia, en la que resolvió dejar a salvo

la jurisdicción de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación para que

conociera del planteamiento de constitucionalidad hecho valer por las

sociedades quejosas.


23

CUARTO. Es necesario analizar los argumentos que en vía de

agravios expresan las sociedades recurrentes, los cuales se sintetizan

a continuación:

PRIMER AGRAVIO

Las sociedades recurrentes manifiestan que el juez de distrito

desestimó incorrectamente el concepto de violación en el que

impugnaron la constitucionalidad de los artículos 53, fracción

V, inciso d), de la Ley de Petróleos Mexicanos y 12, fracción

III, de las Disposiciones Administrativas de Contratación en

Materia de Adquisiciones, Arrendamientos, Obras y Servicios

de las Actividades Sustantivas de carácter productivo de

Petróleos Mexicanos y Organismos Subsidiarios.

Lo anterior, porque refieren que apreció de manera incorrecta

sus argumentos, toda vez que para sostener la

constitucionalidad de tales preceptos se basó en el idea

fundamental de que existían diversos medios de defensa a

través de los cuales resulta posible impugnar el fallo de la

licitación, o que incluso se encuentra previsto un

procedimiento de conciliación; sin embargo, aducen que su

alegación consistió en que se les debió de otorgar derecho de

audiencia previa al fallo, con independencia de los medios de

defensa que posteriormente se pudieran hacer valer en su

contra.

De esta manera, aducen que de no garantizarse tal derecho

previamente al fallo, se permitiría que la autoridad

administrativa determine de manera unilateral y arbitraria, si

los convocantes en una determinada licitación tienen o no

incumplimientos pendientes de solventar, sin que se les dé

oportunidad a las personas participantes de argumentar lo que

en su derecho convenga.

En el mismo sentido, advierte que la ausencia de garantía de

este derecho en los preceptos impugnados, acarrea la

vulneración a los principios de seguridad jurídica y de

presunción de inocencia, ya que con una simple afirmación

unilateral de cualquier autoridad, existe la posibilidad de que

se emita una resolución en la que se determine que un


24

particular tiene incumplimientos pendientes respecto de un

diverso contrato y, por tanto, ello repercutiría también en el

derecho que tienen de poder contratar con Petróleos

Mexicanos.

Enfatizan que su motivo de reclamo no consistió en el hecho

de que se les dejara en estado de indefensión, o que no se

previeran medios de defensa para combatir el fallo de

licitación, sino que alegaron que era incorrecto que se

permitiera que una autoridad administrativa limitara de manera

unilateral un derecho, con base en una opinión emitida por

otra autoridad, sin que previamente se hubiere seguido un

procedimiento que cumpliera con las formalidades esenciales

del procedimiento.

Por lo anterior, consideran que se menoscabaron sus

derechos a la libertad de comercio, libertad de trabajo y

libertad contractual.

Agregan que es discriminatoria la sanción de no poder

contratar con Petróleos Mexicanos por advertirse la existencia

de un incumplimiento respecto de otro diverso contrato, toda

vez que, a su parecer, el hecho de que se presuma que hubo

un incumplimiento de contrato en el pasado, no significa que

la conducta en la nueva licitación vaya a ser igual, por lo que

no es válido descalificar a una persona por estos motivos,

sobre todo cuando tal apreciación no derivó de una

determinación de carácter judicial.

SEGUNDO AGRAVIO

Las recurrentes manifiestan que el juez de distrito resolvió

incorrectamente el concepto de violación en el que adujeron

que la autoridad responsable estaba impedida para emitir el

acto reclamado, dado que fue él mismo el que resolvió

previamente la inconformidad interpuesta en contra del fallo

de licitación, por lo que consideraron que se había

transgredido el principio de imparcialidad.

Sobre tales bases, afirmaron que no resulta válida la

consideración esgrimida en la sentencia recurrida en la que se

sostiene que la Ley Federal de Responsabilidades de los


25

Servidores Públicos no era aplicable al caso, pues a decir del

juez del conocimiento, tal legislación sólo aplica para

sancionar a los servidores públicos; empero, las ahora

recurrentes sostienen que esa interpretación resulta limitada,

ya que dicha ley no sólo establece sanciones, sino también

prohibiciones.

TERCER AGRAVIO

Refieren que la sentencia impugnada es incongruente, ya que

en ella no se atendió efectivamente a la causa del pedir,

puesto que hicieron valer argumentos para demostrar que la

autoridad responsable no tenía facultades para calificar el

cumplimiento de un contrato, y aunque reconoció que

únicamente se estuvo frente a simples comunicaciones entre

autoridades y que la determinación de incumplimiento debió

estar fundada y motivada, no lo tomó en cuenta para el caso

en concreto.

Consideran que el juez de distrito se equivocó al calificar

como inoperante por novedoso el argumento en el que

esgrimieron que el Subdirector de Servicios a Proyectos de

Pemex Exploración y Producción carecía de facultades para

calificar el cumplimiento de las obligaciones de un diverso

contrato celebrado en el pasado, ya que –afirman– tal

alegación resulta ser una conclusión lógica del argumento

original, en el que sostuvieron que las autoridades emisoras

de la verificación del cumplimiento contractual no tenían

facultades para ello.

Argumentan que fue incongruente el alcance que le dio el juez

de distrito al procedimiento de conciliación, ya que manifiestan

que no era posible concluir que la inasistencia a la última

audiencia de conciliación, daba lugar a tener por probado que

existió incumplimiento en un diverso contrato celebrado en el

pasado.

Bajo este contexto, aducen que el juez del conocimiento

indebidamente se limitó a mencionar que la autoridad

responsable sí había valorado las pruebas y que, en cualquier

caso, las quejosas no habían combatido la reversión de la

carga de la prueba que se les impuso en el acto reclamado.


26

En otro aspecto, reitera que se le debió garantizar el derecho

de audiencia previa para que estuviera en aptitud de combatir

la determinación de la autoridad administrativa que originó

que se le privara del derecho fundamental a la libertad

contractual y de trabajo, aun ante la inexistencia en la

legislación reclamada de un procedimiento específico para tal

efecto, ya que aducen que constituye una garantía esencial de

rango constitucional.

Adicionalmente, destacan que no fue atendido

adecuadamente el argumento en el que alegaron que no

existía un procedimiento publicado en el Diario Oficial de la

Federación, mediante el cual se pudiera verificar el

cumplimiento de los contratos, puesto que el juez de distrito

entendió que se referían, en concreto, al procedimiento

respecto del incumplimiento advertido en la especie, siendo

que realmente se refirieron a la inexistencia, en general, de un

procedimiento para tal efecto.

Por otra parte, combaten la calificativa de inatendible del

concepto de violación en el que impugnaron la convocatoria

de licitación pública internacional TLC No. 18575106-531-13,

toda vez que el juez de distrito estimó que dicha convocatoria

no se había impugnado por vicios propios; sin embargo, las

recurrentes advierten que con esa consideración, se pasó por

alto que argumentaron que precisamente era ilegal la misma

por haberse emitido sin que se permitiera se resolviera en

definitiva la diversa convocatoria TLC No. 18575106-564-12.

Por último, las recurrentes se inconforman con la calificativa

de inoperancia de sus conceptos de violación, ya que el juez

del conocimiento consideró que no combatían las

consideraciones del acto reclamado; empero, contrario a ello,

sostienen que sí impugnaron tales razones frontalmente, tal y

como se puede observar, según su dicho, en el primer y

segundo agravios del recurso de revisión relacionado con el

análisis de la cédula de incumplimiento, motivo por el que

consideran que no era posible concluir que sus argumentos

eran inoperantes.


27

QUINTO. Preliminarmente, esta Segunda Sala de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación advierte, de oficio, en términos del

artículo 6212 de la Ley de Amparo, la actualización de la causa de

improcedencia prevista en el numeral 61, fracción XXIII, en relación con

el contenido del artículo 108, fracción V, del ordenamiento legal en cita,

respecto de la impugnación de la licitación pública internacional TLC

No. 18575106-531-13, para la contratación de los trabajos, cuya

descripción general es: „Construcción de infraestructura para las obras

de la Región Sur, Incluye: terracerías, pavimentos, obra civil, mecánica,

tuberías, eléctrica y de instrumentos (Paquete B-1_fase A y B)’ así

como la tramitación de su respectivo procedimiento.

Lo anterior se estima así, porque del análisis íntegro a la

demanda de amparo y su ampliación, no se advierte que las

sociedades quejosas esgrimieran conceptos de violación en los que

controvirtieran directamente cuestiones vinculadas con la licitación

pública internacional TLC No. 18575106-531-13.

En efecto, lo que se advierte en realidad, es que la impugnación

de dicha licitación se hizo depender del hecho de que estimaron que

con su emisión se había soslayado que estaban pendientes de

resolverse los medios de impugnación que promovió en contra el

diverso fallo de la licitación TLC No. 18575106-564-12, que a su

parecer, era idéntica a la diversa TLC No. 18575106-531-13, por tener

la misma obra, objeto y alcance, aunado a que agregó que ambas se

llevarían a cabo en los campos petroleros de la región sur del país,

principalmente del activo de producción Bellota-Jujo, ubicado en el

Estado de Tabasco.

Sin embargo, en este sentido no le asiste razón a la quejosa, ya

que de las constancias de autos que integran este expediente, se

observa que las licitaciones públicas internacionales TLC No.

18575106-564-12 y TLC No. 18575106-531-13, no son similares, razón

por la cual, en todo caso, la impugnación de una no dependerá de lo

que ocurra en la otra, por lo que los argumentos que se hagan valer en

contra respecto de cada una, deben ser independientes.

Para corroborar lo anterior, es menester traer a colación el

contenido del anexo “B”, especificaciones generales, correspondientes

12

Artículo 62. Las causas de improcedencia se analizarán de oficio por el órgano jurisdiccional que conozca del juicio de amparo.


28

a la licitación pública internacional TLC No. 18575106-564-12, para la

“Construcción de infraestructura para las obras de la Región sur, incluye:

Terracerías, Pavimentos, Obra Civil, Mecánica, Tuberías, Eléctrica y de

Instrumentos (Paquete B).”, de la cual se observa, específicamente en el

punto 2.3, “ubicación y residencia de los trabajos” lo siguiente:

“LOS TRABAJOS SE LLEVARÁN A CABO EN LOS CAMPOS DE LOS ACTIVOS DE PRODUCCIÓN DE LA REGIÓN SUR, ASÍ COMO LOS DE LA SDC, UBICADOS EN EL ESTADO DE VERACRUZ, LOS ACCESOS SERÁN A TRAVÉS DE CARRETERAS FEDERALES, ESTATALES, SECUNDARIAS, CAMINOS DE TERRACERIAS Y/O REVESTIDOS ASÍ COMO POR MEDIOS FLUVIALES.”13

Por otro lado, del anexo “B”, especificaciones generales, de la

licitación pública internacional TLC No. 18575106-531-13, para la

contratación de los trabajos, cuya descripción general es: „Construcción

de infraestructura para las obras de la Región Sur, Incluye: Terracerías,

Pavimentos, Obra Civil, Mecánica, Tuberías, Eléctrica y de Instrumentos

(Paquete B-1_fase A y B)’, se advierte en el punto 2.3, “ubicación y

residencia de los trabajos” lo que a continuación se transcribe:

“LOS TRABAJOS SE REALIZARÁN EN DIFERENTES CAMPOS PETROLEROS DE LA REGIÓN SUR, PRINCIPALMENTE DEL ACTIVO INTEGRAL BELLOTA-JUJO, UBICADO EN EL ESTADO DE TABASCO.”14

De este modo, queda evidenciado que no es posible considerar

que ambas licitaciones tienen el mismo objeto y finalidad, ya que los

lugares en donde se efectuarán los trabajos correspondientes son

distintos, por lo que no es admisible estimar que con la emisión de la

licitación TLC No. 18575106-531-13, se soslayó que estaba pendiente

de resolverse la legalidad de la diversa licitación TLC No. 18575106-

564-12, toda vez que, se insiste, tales convocatorias no son similares.

Consecuentemente, si como se precisó en párrafos precedentes,

era necesario que la impugnación de la licitación TLC No. 18575106-

531-13, se hiciera de manera independiente a los motivos que

originaron la controversia en la licitación TLC No. 18575106-564-12, lo

cual no aconteció en la especie, lo procedente en este caso es

sobreseer en el juicio respecto de la impugnación de la licitación

13

Foja 5 del referido anexo, que se encuentra en el “TOMO I – LEGAJO DE PRUEBAS.” 14

Foja 6, del referido anexo, que se encuentra en el “TOMO I – LEGAJO DE PRUEBAS.”


29

pública internacional emitida en dos mil trece, por no existir conceptos

de violación en su contra.

En este contexto, cabe precisar que no se soslaya que en el caso

en concreto las sociedades quejosas sí cuentan con interés jurídico

para impugnar la emisión de la licitación pública internacional TLC No.

18575106-531-13, puesto que se inscribieron para participar en tal

convocatoria, tal y como se advierte del acta de recepción de

documentación para la precalificación de la misma15; sin embargo,

dicho interés las obligaba a formular conceptos de violación

independientes en su contra.

En otro orden de ideas, cabe justificar que esta Segunda Sala

estima procedente analizar la constitucionalidad del artículo 12,

fracción III, de las Disposiciones Administrativas de Contratación en

Materia de Adquisiciones, Arrendamientos, Obras y Servicios de las

Actividades Sustantivas de carácter productivo de Petróleos Mexicanos

y Organismos Subsidiarios, por los siguientes motivos.

En primer lugar, debe destacarse que no pasa inadvertido que

conforme al Punto Cuarto, numeral I, inciso B), del Acuerdo General

Plenario 5/201316, corresponde a los Tribunales Colegiados de Circuito,

de inicio, resolver los recursos de revisión en los que se impugne la

constitucionalidad de una ley local, un reglamento federal o local, o

cualquier disposición de observancia general, como sucedería, por

ejemplo, con la impugnación del artículo 12 de las disposiciones

administrativas aquí reclamadas.

No obstante lo anterior, es pertinente enfatizar que en el caso en

concreto el tema de constitucionalidad planteado respecto de tal

precepto se encuentra estrechamente vinculado con el contenido del

15

Foja 180 del cuaderno “LEGAJO DE PRUEBAS I.” 16

“CUARTO. De los asuntos de la competencia originaria de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, con las salvedades especificadas en los Puntos Segundo y Tercero de este Acuerdo General, corresponderá resolver a los Tribunales Colegiados de Circuito: I. Los recursos de revisión en contra de sentencias pronunciadas por los Jueces de Distrito o los Tribunales Unitarios de Circuito, cuando: […] B) En la demanda se hubiere impugnado una ley local, un reglamento federal o local, o cualquier disposición de observancia general, salvo aquéllos en los que el análisis de constitucionalidad respectivo implique fijar el alcance de un derecho humano previsto en tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, respecto del cual no exista jurisprudencia del Pleno o de las Salas de este Alto Tribunal, sin menoscabo de que la Sala en la que se radique el recurso respectivo determine que su resolución corresponde a un Tribunal Colegiado de Circuito;”


30

artículo 53, fracción V, inciso d), de la Ley de Petróleos Mexicanos

(vigente hasta el once de agosto de dos mil catorce), esto es, una

legislación de carácter federal, lo que justifica que esta Suprema Corte

de Justicia de la Nación aborde el estudio de constitucionalidad de

ambos ordenamientos legales.

Lo anterior, porque el artículo 53, fracción V, inciso d), de la Ley

de Petróleos Mexicanos (vigente hasta el once de agosto de dos mil

catorce), establece entre otros supuestos, que Petróleos Mexicanos y

sus organismos subsidiarios se abstendrán de recibir propuestas o

celebrar contratos con personas que tengan incumplimientos

pendientes que solventar con dichas paraestatales, lo que se reitera en

el diverso precepto 12, fracción III, de las disposiciones administrativas

impugnadas, por lo que resulta válido que en esta instancia se analice

la constitucionalidad de ambos preceptos, en beneficio del derecho de

acceso a la justicia pronta y expedita en términos del artículo 17 de la

Constitución Federal.

SEXTO. En esa tesitura, la materia de este recurso se

circunscribe en analizar la constitucionalidad de los artículos 53,


el once de agosto de dos mil catorce), y 12, fracción III, de las




Organismos Subsidiarios, publicadas en el Diario Oficial de la

Federación el seis de enero de dos mil diez.

Para tal efecto, conviene destacar que en la ampliación de su

demanda de amparo, las quejosas impugnaron la constitucionalidad de

los preceptos referidos, específicamente, en el cuarto concepto de

violación, en el que sostuvieron que aquéllos eran contrarios a la

garantía de audiencia previa y de seguridad jurídica previstas en los

artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos, toda vez que en ellos se establece, entre otros supuestos,

que Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios se abstendrán

de recibir propuestas o celebrar contratos con personas que tengan

incumplimientos pendientes de solventar.

En este sentido, advirtieron que ninguno de tales preceptos prevé

la existencia de un procedimiento, en la que se les garantice a los


31

particulares el derecho de audiencia previa para que estén en aptitud

de intervenir antes de que se determine si existió o no un

incumplimiento de un diverso contrato celebrado en el pasado atribuible

a ellos, aunado a que se deja completa libertad a la autoridad

administrativa para que emita resoluciones unilaterales y arbitrarias.

Por su parte, el juez del conocimiento concluyó que los preceptos

reclamados no eran violatorios del derecho de audiencia previa

contenido en el artículo 14 de la Constitución Federal, ya que reconoció

que aunque la legislación impugnada no establecía un procedimiento

previo al dictado del fallo de la licitación, en el que los particulares

estuvieran en aptitud de controvertir la determinación sobre el

cumplimiento de un diverso contrato, lo cierto era que en contra del

referido fallo sí eran procedentes diversos medios de defensa en los

que se podía impugnar tal decisión e, incluso, destacó la posibilidad de

acotarse a un procedimiento conciliatorio también previsto en la ley.

La determinación anterior es combatida por las sociedades

recurrentes, bajo el argumento toral de que el juez del conocimiento no

atendió correctamente a su planteamiento de constitucionalidad, ya que

aclaran, impugnaron los artículos reclamados por no garantizar el

derecho de audiencia previa de los particulares, mediante un

procedimiento en el que se encuentren en aptitud de desvirtuar o

combatir la idea de la autoridad administrativa de que existe un

incumplimiento pendiente de solventar de un diverso contrato, antes de

que se emita el fallo de la licitación respectivo, con independencia de

que efectivamente existan medios ordinarios de defensa que

posteriormente se puedan hacer valer en contra de esa resolución final.

En tales condiciones, esta Segunda Sala de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación arriba a la convicción de que es fundado el primer

agravio hecho valer por las sociedades recurrentes, ya que se advierte

que desde su demanda de amparo alegaron que los preceptos

reclamados no establecían un procedimiento en el que se garantizara

el derecho de audiencia previa en beneficio de los particulares,

mediante el cual se les diera la oportunidad de intervenir antes de que

alguna autoridad determinara unilateralmente que existía un

incumplimiento de contrato pendiente de solventar y esto diera lugar a

que se actualizara la imposibilidad para contratar con Petróleos

Mexicanos.


32

Por lo tanto, resulta incorrecta la apreciación bajo la cual el juez

de distrito dio contestación a los argumentos vertidos por las

sociedades ahora recurrentes en su cuarto concepto de violación, ya

que no analizó adecuadamente la causa del pedir, dado que se limitó a

reconocer que no existía en el marco jurídico aplicable al caso en

concreto un procedimiento previo al dictado del fallo de licitación17, pero

especificó que el derecho de audiencia sí se garantizaba con

posterioridad, en razón de la existencia de diversos medios de defensa

mediante los cuales se podrían combatir las consideraciones aducidas

en el referido fallo de licitación.

Sobre tales premisas, el juez de distrito no dio contestación

frontal al argumento de las sociedades quejosas, ahora recurrentes, ya

que se reitera, aunque reconoció que no existía en las legislaciones

aplicables un procedimiento previo en el que se garantizara el derecho

de audiencia de los particulares antes de que se emitiera el fallo de

licitación, no determinó si esa circunstancia ocasionaba que los

artículos reclamados fueron violatorios de los derechos consagrados en

los numerales 14 y 16 de la Constitución Federal.

En este orden de ideas, a efecto de verificar si los artículos

reclamados son contrarios o no a la garantía de audiencia previa

establecida en el artículo 14 de la Constitución Federal, conviene

mencionar el alcance de este precepto, el cual en su segundo párrafo18,

establece que nadie podrá ser privado de la libertad o de sus

propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante

los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las

formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes

expedidas con anterioridad al hecho.

Al respecto, esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia

de la Nación reconoce, como lo ha hecho en diversas ocasiones, que la

garantía de audiencia constituye el principal instrumento de defensa que

tienen los gobernados frente a cualquier acto de autoridad que pretenda

privarlos de sus derechos, ya que constituye un derecho humano de

gran relevancia.

17

Como se puede corroborar en el segundo párrafo de la foja 69 de la sentencia emitida por el juez del conocimiento. 18

Artículo 14. […] Nadie podrá ser privado de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las Leyes expedidas con anterioridad al hecho.


33

Incluso, es de destacarse que el artículo 8.119 de la Convención

Americana sobre Derechos Humanos, reconoce que toda persona tiene

derecho a ser oída con las debidas garantías y dentro de un plazo

razonable, por un juez o tribunal competente independiente e imparcial

establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier

acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus

derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro

carácter.

Conviene precisar también que ha sido criterio reiterado de esta

Suprema Corte de Justicia de la Nación, que la garantía de audiencia

previa establecida en el segundo párrafo, del artículo 14 constitucional,

únicamente rige en cuanto a actos privativos, es decir, respecto de

aquellos actos que en sí mismos tiene como finalidad privar al

gobernado de sus bienes, propiedades, posesiones o derechos, con

carácter definitivo y no de manera provisional o accesoria, pues de lo

contrario, se estaría frente a un acto de molestia, el cual se regiría

conforme a lo dispuesto por el precepto 16 de la Constitución Federal,

en el que no se reconoce el derecho de audiencia previa en favor de

los gobernados.

Lo anterior encuentra cabida en la distinción que el Constituyente

realizó en el texto de los artículos constitucionales mencionados, pues

como se precisó en líneas precedentes, el segundo párrafo, del artículo

14 de la Constitución Federal, establece que nadie podrá ser privado

de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos,

sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente

establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del

procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al

hecho; mientras que el primer párrafo del artículo 16 de la misma Ley

Fundamental, determina que nadie puede ser molestado en su

persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de

mandamiento escrito de autoridad competente, que funde y motive la

causa legal del procedimiento.

19

Artículo 8. 1. Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter.


34

En ese tenor, resulta claro que el Constituyente pretendió que se

distinguieran y regularan de manera diferente los actos privativos

respecto de los actos de molestia, ya que los primeros, son aquéllos

que producen como efecto la disminución, menoscabo o supresión

definitiva de un derecho del gobernado, y su comisión se autoriza bajo

el cumplimiento de los requisitos precisados en el artículo 14

constitucional, como lo son la existencia de un juicio seguido ante un

tribunal previamente establecido, que cumpla con las formalidades

esenciales del procedimiento y en el que se apliquen las leyes

expedidas con anterioridad al hecho juzgado.

En cambio, los actos de molestia, aunque pueden constituir una

afectación a la esfera jurídica del gobernado, no producen los mismos

efectos que los actos privativos, debido a que únicamente restringen

preventivamente un derecho, con el objeto de proteger determinados

bienes jurídicos, cuya comisión se autoriza en tanto se cumplan con las

condiciones a las que se refiere el artículo 16 constitucional, a saber, la

existencia de un mandamiento escrito proveniente de una autoridad

competente, en el que funde y motive la causa legal del procedimiento.

De este modo, los actos regidos conforme a lo dispuesto en el

artículo 14, segundo párrafo, de la Constitución Federal, tienen como

finalidad privar al gobernado de sus bienes, propiedades, posesiones o

derechos, con carácter definitivo, por lo que constituyen un fin por sí

mismo con existencia independiente y, en cambio, en el acto de molestia

la privación no constituye la intención teleológica del acto, sino una

medida de tipo provisional y accesoria para el logro de un objetivo

diverso.

Entonces, aunque tanto los actos privativos como los de molestia

pueden producir, en mayor o menor medida, directa o indirectamente,

una “privación” en la esfera jurídica del gobernado, sólo aquél cuyo

sentido es definitivo se encuentra regido por el segundo párrafo del

artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,

pues de acuerdo a su naturaleza, se garantiza que el gobernado tenga

la oportunidad de ser oído en defensa de sus intereses, por la evidente

gravedad que el acto definitivo reviste; por el contrario, cuando el acto

privativo es provisional, esto es, cuando la privación no es la razón de

ser del acto, resulta innecesario otorgar previamente al afectado la

oportunidad de defensa, dado la temporalidad de la medida.


35

Consecuentemente, se colige que la distinción establecida en los

artículos 14 y 16 de la Constitución Federal, deriva de la naturaleza del

acto y no, en primera instancia, de los efectos que puede producir, pues

lógicamente primero debe apreciarse la finalidad perseguida por el acto

de autoridad y luego la entidad de los efectos, para determinar si un acto

se encuentra o no regido por el artículo 14 constitucional y, por ende, la

causación de perjuicios, no es el criterio determinante para sujetar un

acto al cumplimiento de la garantía de previa audiencia, pues esos

efectos también pueden presentarse en un acto regido por el diverso

artículo 16 de la Constitución Federal.

Por tanto, como quedó plasmado en párrafos precedentes, para

verificar si un acto se rige por lo dispuesto en el artículo 14, párrafo

segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,

debe atenderse a su finalidad.

Las consideraciones anteriores encuentran sustento en la

jurisprudencia P./J. 40/96, sustentada por el Tribunal Pleno de esta

Suprema Corte de Justicia de la Nación de rubro “ACTOS PRIVATIVOS

Y ACTOS DE MOLESTIA. ORIGEN Y EFECTOS DE LA

DISTINCION.”20

20

Cuyo texto y datos de localización son los siguientes: “El artículo 14 constitucional establece, en su segundo párrafo, que nadie podrá ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho; en tanto, el artículo 16 de ese mismo Ordenamiento Supremo determina, en su primer párrafo, que nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento. Por consiguiente, la Constitución Federal distingue y regula de manera diferente los actos privativos respecto de los actos de molestia, pues a los primeros, que son aquellos que producen como efecto la disminución, menoscabo o supresión definitiva de un derecho del gobernado, los autoriza solamente a través del cumplimiento de determinados requisitos precisados en el artículo 14, como son, la existencia de un juicio seguido ante un tribunal previamente establecido, que cumpla con las formalidades esenciales del procedimiento y en el que se apliquen las leyes expedidas con anterioridad al hecho juzgado. En cambio, a los actos de molestia que, pese a constituir afectación a la esfera jurídica del gobernado, no producen los mismos efectos que los actos privativos, pues sólo restringen de manera provisional o preventiva un derecho con el objeto de proteger determinados bienes jurídicos, los autoriza, según lo dispuesto por el artículo 16, siempre y cuando preceda mandamiento escrito girado por una autoridad con competencia legal para ello, en donde ésta funde y motive la causa legal del procedimiento. Ahora bien, para dilucidar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de un acto de autoridad impugnado como privativo, es necesario precisar si verdaderamente lo es y, por ende, requiere del cumplimiento de las formalidades establecidas por el primero de aquellos numerales, o si es un acto de molestia y por ello es suficiente el cumplimiento de los requisitos que el segundo de ellos exige. Para efectuar esa distinción debe advertirse la finalidad que con el acto se persigue, esto es, si la privación de un bien material o inmaterial es la finalidad connatural perseguida por el acto de autoridad, o bien, si por su propia índole tiende sólo a una restricción provisional.” Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo IV, julio de 1996, pág.5. Núm. Registro IUS: 200080.


36

Bajo esta línea de interpretación, para dilucidar sobre la

constitucionalidad de un acto de autoridad impugnado como privativo,

es necesario verificar si verdaderamente lo es y, por ende, si requiere

del cumplimiento de las formalidades a las que se refiere el artículo 14

de la Constitución Federal o, por lo contrario, si constituye un acto de

molestia, respecto del cual es suficiente atender a los requisitos a los

que alude el artículo 16 de la misma Constitución General.

En el caso en concreto, se observa que las sociedad recurrentes

se inconformaron con el hecho de que dentro del procedimiento de la

convocatoria de la licitación pública internacional TLC No. 18575106-

564-12, para la “Construcción de infraestructura para las obras de la

Región sur, incluye: Terracerías, Pavimentos, Obra Civil, Mecánica,

Tuberías, Eléctrica y de Instrumentos (Paquete B).”, se desestimaran

sus propuestas con base en el aducido incumplimiento del contrato

420902001, cuyo objeto consistió en el "Suministro de Motobombas

Autocebantes de Diésel", celebrado también con Petróleos Mexicanos.

El impedimento para contratar con dicha paraestatal encontró

sustento en los artículos 53, fracción V, inciso d), de la Ley de Petróleos

Mexicanos (vigente hasta el once de agosto de dos mil catorce), y 12,

fracción III, de las Disposiciones Administrativas de Contratación en

Materia de Adquisiciones, Arrendamientos, Obras y Servicios de las

Actividades Sustantivas de carácter productivo de Petróleos Mexicanos

y Organismos Subsidiarios, publicadas en el Diario Oficial de la

Federación el seis de enero de dos mil diez, los cuales son del tenor

literal siguiente:

“Artículo 53.- En términos del artículo 134 constitucional, las disposiciones administrativas que emita el Consejo de Administración de Petróleos Mexicanos en materia de adquisiciones, arrendamientos, contratación de servicios y obras a que se refiere el artículo 52 de esta Ley deberán publicarse en el Diario Oficial de la Federación y observar las siguientes bases: […] V. Los casos en que Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios se abstendrán de recibir propuestas, adquirir, arrendar o celebrar contratos de servicios y obras, entre otras, con las personas que: […]


37

d) Tengan incumplimientos pendientes de solventar con dichas paraestatales.”

“Artículo 12.- De conformidad con la fracción V del artículo 53 de la Ley, los Organismos Descentralizados se abstendrán de recibir propuestas o celebrar contratos con las personas que: […] III. Tengan incumplimientos pendientes de solventar con Petróleos Mexicanos o cualquiera de sus Organismos Subsidiarios, determinados por la Administradora del Proyecto y las Áreas de Servicios para la Contratación que corresponda.”

De las disposiciones normativas recientemente transcritas, se

advierte que el legislador determinó que Petróleos Mexicanos y sus

organismos subsidiarios se abstendrían de recibir propuestas, adquirir,

arrendar o celebrar contratos de servicios y obras, entre otras, con las

personas que tuvieran incumplimientos pendientes de solventar con

dichas dependencias.

En consecuencia, se advierte que el impedimento para poder

contratar con Petróleos Mexicanos y/o sus organismos subsidiarios,

dirigido a aquéllas personas que presumiblemente tengan

incumplimientos pendientes de solventar respecto de contratos

celebrados en el pasado, constituye un acto de privación definitivo, toda

vez que el objeto principal del mismo, consiste en negarle

definitivamente el derecho a contratar con la paraestatal en comento

respecto de una determinada licitación.

En este sentido, es menester precisar que si bien es posible

considerar que al darse cumplimiento al contrato celebrado en el pasado

de que se trate, ello dará lugar a que deje de surtir efectos la

imposibilidad para contratar a que aluden los preceptos reclamados, lo

cierto es que dicha imposibilidad para contratar respecto de la licitación

para la cual específicamente se participó en un caso en concreto, se

haría constituir como un acto privativo definitivo, ya que esa sola

determinación no tiende únicamente a restringir provisionalmente un

derecho, ni es una figura que se constituya como una medida cautelar o

provisional, ni como alerta o aviso, sino más bien con ella se determina

la imposibilidad total para poder contratar con Petróleos Mexicanos o

sus organismos subsidiarios respecto de una determinada licitación.


38

En atención a lo detallado en el desarrollo de esta resolución, se

arriba a la convicción de que la determinación mediante la cual una

autoridad administrativa concluye que existe un incumplimiento de

contrato por parte de un particular, que imposibilita a Petróleos

Mexicanos o a sus organismos subsidiarios a volver a contratar con ella,

es una facultad que necesariamente debe regirse por la garantía de

audiencia previa a la que se refiere el artículo 14 de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos, a efecto de que el gobernado

pueda controvertir y desvirtuar las razones que, en su caso, darían lugar

a tener por actualizado el incumplimiento de un contrato celebrado en el

pasado con dicha paraestatal, que ocasionaría que se prive

definitivamente al particular de contratar respecto de una determinada

licitación.

Si bien, esta Segunda Sala reconoce, tal y como lo hizo el juez de

distrito, que la imposición que establecen los preceptos reclamados a

Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios para que se

abstengan de contratar con personas que cuenten con incumplimientos

pendientes de solventar, constituye una medida justificada y necesaria

conforme a los principios a los que se refiere el primer párrafo del

artículo 13421 de la Constitución Federal, lo cierto es que también deben

respetarse el establecimiento de formalidades esenciales previas a la

determinación en la que se resuelva que una persona tiene

incumplimientos pendientes de solventar respecto de un diverso

contrato, y que por esta circunstancia no puede contratar con la

paraestatal en mención.

En estas condiciones, debe estimarse que al preverse la garantía

de audiencia en favor de los gobernados en el caso mencionado, es

resultado de complementar lo dispuesto tanto por el artículo 14 y el

134, ambos de la Constitución Federal, para que de esta manera, la

autoridad pueda ejercer su facultad de abstenerse de contratar con una

diversa persona que no cumplió con la totalidad de lo pactado en un

diverso contrato, siempre y cuando no soslayen las formalidades

esenciales del procedimiento, dado que se reitera, se está frente a un

acto privativo definitivo.

21

Artículo 134. Los recursos económicos de que dispongan la Federación, los estados, los municipios, el Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales, se administrarán con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estén destinados.


39

Así, para poder determinar si los preceptos reclamados son

contrarios a la garantía de audiencia, debe destacarse, en primer lugar,

que esta Segunda Sala advierte que ni la Ley de Petróleos Mexicanos

(vigente hasta el once de agosto de dos mil catorce), ni las

disposiciones administrativas impugnadas establecen expresamente

procedimiento alguno conforme al cual Petróleos Mexicanos o sus

organismos subsidiarios determinen que una persona tiene

incumplimientos pendientes de solventar respecto de un diverso

contrato y, que por esta razón, no es posible contratar con ella

nuevamente.

A pesar de lo anterior, no debe soslayarse que en anteriores

oportunidades esta Segunda Sala ha sostenido que cuando se

impugna la constitucionalidad de una norma bajo el argumento de que

viola la garantía de audiencia a que se refiere el artículo 14

constitucional, por no establecer procedimiento de defensa alguno que

pueda hacerse valer en contra de los actos de autoridad que lo priven

de sus derechos, en el estudio respectivo deben apreciarse el

contenido de las normas aplicables, aunque no sean específicamente

las normas reclamadas.

Cobra aplicación en este sentido, la jurisprudencia 2a./J. 88/2007,

de rubro “AUDIENCIA. PARA DETERMINAR SI LA LEY RECLAMADA

RESPETA ESTA GARANTÍA, DEBE EXAMINARSE EL CONTENIDO

DE LAS NORMAS APLICABLES.”22

En atención a lo anterior, resulta trascedente traer a colación el

contenido del artículo 223 de la Ley Federal del Procedimiento

Administrativo, el cual dispone que dicha legislación es supletoria de

las demás diversas leyes administrativas, salvo por lo que toca al título

tercero A del referido ordenamiento legal.

Consecuentemente, es válido determinar que si la Ley de

Petróleos Mexicanos reclamada no prevé un procedimiento al que deba

22

Cuyo texto y datos de localización son los que se precisan a continuación: “Si al impugnarse la constitucionalidad de una ley, el quejoso manifiesta que ésta viola la garantía de audiencia prevista en el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por no contener un procedimiento de defensa contra actos de autoridad que lo priven de derechos, el estudio de este aspecto debe efectuarse apreciando el contenido de las normas aplicables, aunque no sean las específicamente reclamadas.” Novena Época, Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXV, mayo de 2007, pág. 850. Núm. Registro IUS: 172606. 23

Artículo 2.- Esta Ley, salvo por lo que toca al título tercero A, se aplicará supletoriamente a las diversas leyes administrativas. El Código Federal de Procedimientos Civiles se aplicará, a su vez, supletoriamente a esta Ley, en lo conducente.


40

apegarse la autoridad administrativa para determinar que existe un

incumplimiento respecto de un diverso contrato celebrado en el

pasado, lo que a su vez da lugar a que se actualice la imposibilidad de

Petróleos Mexicanos o de sus organismos subsidiarios de contratar con

un determinado particular, entones debe analizarse si esa irregularidad

se subsana en la ley aplicable supletoriamente, como lo es la Ley

Federal del Procedimiento Administrativo.

Incluso, la conclusión anterior se robustece con el contenido del

artículo 5924, de la Ley de Petróleos Mexicanos, el cual establece que

la Secretaría de la Función Pública o los órganos internos de control

competentes, podrán inhabilitar temporalmente para participar en

procedimientos de contratación o celebrar contratos, a las personas

que se encuentren en alguno de los supuestos que ahí se precisan,

respecto de las adquisiciones, y contrataciones relacionadas con las

actividades sustantivas de carácter productivo a que se refieren los

artículos 3 y 4 de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional

en el Ramo del Petróleo, así como de la petroquímica distinta de la

básica.

En este contexto, dicho precepto señala que tal procedimiento se

sustanciará con base en las disposiciones relativas de la Ley Federal

de Procedimiento Administrativo, por lo que se robustece la posibilidad

de acudir al contenido de dicha legislación supletoriamente.

24

Artículo 59.- Con motivo de las adquisiciones, y contrataciones relacionadas con las actividades sustantivas de carácter productivo a que se refieren los artículos 3o. y 4o. de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo, así como de la petroquímica distinta de la básica, la Secretaría de la Función Pública o los órganos internos de control competentes, podrán inhabilitar temporalmente para participar en procedimientos de contratación o celebrar contratos, a las personas que se encuentren en alguno de los supuestos siguientes: I. Los licitantes que injustificadamente y por causas imputables a los mismos no formalicen el contrato adjudicado por la convocante; II. Los proveedores o contratistas que, por causas imputables a ellos, se les hubiere rescindido administrativamente un contrato; III. Los contratistas o proveedores que no cumplan con sus obligaciones contractuales por causas imputables a ellos y que, como consecuencia, causen daños y perjuicios a Petróleos Mexicanos o a sus organismos subsidiarios; IV. Las que proporcionen información falsa o que actúen con dolo o mala fe en algún procedimiento de contratación, en la celebración del contrato o durante su vigencia, o bien, en la presentación o desahogo de una inconformidad o procedimiento de conciliación, y V. Las que contraten servicios de asesoría, consultoría y apoyo de cualquier tipo de personas en materia de contrataciones gubernamentales, si se comprueba que todo o parte de las contraprestaciones pagadas al prestador del servicio, a su vez, son recibidas por servidores públicos por sí o por interpósita persona, con independencia de que quienes las reciban tengan o no relación con la contratación. La inhabilitación que se imponga no será menor de tres meses ni mayor de cinco años y se extenderá a los procedimientos de contratación de todas las dependencias, y entidades de la Administración Pública Federal. El procedimiento a que se refiere el presente artículo se sustanciará con base en las disposiciones relativas de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.


41

Bajo esta línea de pensamiento, es importante tener en

consideración que la figura jurídica de supletoriedad en las leyes, sí

puede subsanar la omisión de las legislaciones en regular un

procedimiento en específico, tal y como lo sostuvo esta Segunda Sala

en la jurisprudencia 2a./J. 34/2013, de rubro “SUPLETORIEDAD DE

LAS LEYES. REQUISITOS PARA QUE OPERE.”25

En dicha jurisprudencia, se determinó que la aplicación supletoria

de una ley respecto de otra, procede para incorporar una omisión o

para interpretar sus disposiciones y que se integren con otras normas o

principios generales contenidos en diversas legislaciones.

En este sentido, para la aplicación de la figura de supletoriedad

de leyes, se establecieron los siguientes requisitos:

a) El ordenamiento legal a suplir disponga expresamente esa

posibilidad, o que un ordenamiento establezca que aplica, total o

parcialmente, de manera supletoria a otros ordenamientos.

b) La ley a suplir no contemple la institución o las cuestiones jurídicas

que pretenden aplicarse supletoriamente o, aun estableciéndolas, no

las desarrolle o las regule deficientemente.

c) Esa omisión o vacío legislativo haga necesaria la aplicación

supletoria de normas, sin que sea válido atender a cuestiones

jurídicas que el legislador no tuvo intención de establecer en la ley a

suplir.

d) Las normas aplicables supletoriamente no contraríen el

ordenamiento legal a suplir, sino que sean congruentes con sus

25

Cuyo texto y datos de localización son los siguientes: “La aplicación supletoria de una ley respecto de otra procede para integrar una omisión en la ley o para interpretar sus disposiciones y que se integren con otras normas o principios generales contenidos en otras leyes. Así, para que opere la supletoriedad es necesario que: a) El ordenamiento legal a suplir establezca expresamente esa posibilidad, indicando la ley o normas que pueden aplicarse supletoriamente, o que un ordenamiento establezca que aplica, total o parcialmente, de manera supletoria a otros ordenamientos; b) La ley a suplir no contemple la institución o las cuestiones jurídicas que pretenden aplicarse supletoriamente o, aun estableciéndolas, no las desarrolle o las regule deficientemente; c) Esa omisión o vacío legislativo haga necesaria la aplicación supletoria de normas para solucionar la controversia o el problema jurídico planteado, sin que sea válido atender a cuestiones jurídicas que el legislador no tuvo intención de establecer en la ley a suplir; y, d) Las normas aplicables supletoriamente no contraríen el ordenamiento legal a suplir, sino que sean congruentes con sus principios y con las bases que rigen específicamente la institución de que se trate.” Décima Época, Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, libro XVIII, marzo de 2013, tomo 2, pág. 1065. Núm. Registro IUS: 2003161.


42

principios y con las bases que rigen específicamente la institución de

que se trate.

El primero de los requisitos se considera cumplido, toda vez que

como se señaló en líneas precedentes, el artículo 2 de la Ley Federal

del Procedimiento Administrativo dispone expresamente que dicha

legislación es supletoria de las demás leyes administrativas, salvo por

lo que toca al título tercero A del referido ordenamiento legal.

Asimismo, se estima que el segundo de los requisitos precisados

se encuentra satisfecho, ya que en el caso en concreto, se observa que

la ley impugnada no prevé en ningún apartado el procedimiento al que

debe apegarse la autoridad administrativa para determinar que existe

un incumplimiento por parte de un particular respecto de un diverso

contrato, lo que a su vez da lugar a que se actualice la imposibilidad de

Petróleos Mexicanos o de sus organismos subsidiarios de contratar con

aquél.

De la misma manera, se considera que el tercer requisito referido

está cumplido, debido a que con base en las consideraciones vertidas

en esta ejecutoria, se estima que hay un vacío respecto del

procedimiento que se debe seguir para resolver que existe un

incumplimiento por parte de un particular respecto de un diverso

contrato que obliga a Petróleos Mexicanos y a sus organismos

subsidiarios de abstenerse de contratar con él, razón por la cual, en

caso de existir, las autoridades correspondientes deberán apegarse al

procedimiento general previsto en la legislación supletoria.

Finalmente, también se encuentra satisfecho el último requisito

especificado, ya que como se demostrará en líneas subsecuentes, el

procedimiento establecido en la ley aplicable supletoriamente a la Ley

de Petróleos Mexicanos, no contraría el contenido de la propia ley

impugnada, sino que de manera general, prevé la forma en que se

garantizará el derecho de audiencia previa en el caso en concreto.

Luego, si la Ley de Petróleos Mexicanos constituye una ley de

carácter administrativa que tiene por objeto regular la organización, el

funcionamiento, el control y la rendición de cuentas de Petróleos

Mexicanos, así como fijar las bases generales aplicables a sus

organismos subsidiarios, entonces es válido concluir que la Ley Federal


43

del Procedimiento Administrativo, en este aspecto, no podría

contravenir lo dispuesto por la propia ley impugnada26.

En consecuencia, resulta necesario verificar si con la Ley Federal

del Procedimiento Administrativo, ordenamiento supletorio de la ley

impugnada en términos de su artículo 2, se da cabal cumplimiento a lo

dispuesto por el artículo 14, segundo párrafo, de la Constitución Federal,

que prevé la garantía de audiencia previa respecto de actos privativos

de autoridad.

Bajo este contexto y conforme lo ha dispuesto el Pleno de esta

Suprema Corte de Justicia de la Nación, las formalidades esenciales

del procedimiento se traducen en los siguientes requisitos:

1) La notificación del inicio del procedimiento y sus consecuencias.

2) La oportunidad de ofrecer y desahogar las pruebas en que se

finque la defensa.

3) La oportunidad de alegar.

4) El dictado de una resolución que dirima las cuestiones debatidas.

Lo anterior encuentra sustento en la jurisprudencia P./J. 47/95,

emitida por el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación de

rubro “FORMALIDADES ESENCIALES DEL PROCEDIMIENTO. SON

LAS QUE GARANTIZAN UNA ADECUADA Y OPORTUNA DEFENSA

PREVIA AL ACTO PRIVATIVO.”27

26

En este sentido, véase el segundo párrafo del artículo 1 de la Ley de Petróleos Mexicanos, el cual dispone expresamente lo siguiente: Artículo 1.- La presente Ley es de interés público, tiene su fundamento en los artículos 25, 27 y 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Este ordenamiento tiene como objeto regular la organización, el funcionamiento, el control y la rendición de cuentas de Petróleos Mexicanos, creado por Decreto publicado el 7 de Junio de 1938, así como fijar las bases generales aplicables a sus organismos subsidiarios. Petróleos Mexicanos y los organismos subsidiarios que se constituyan se sujetarán, en primer término, a lo establecido en esta Ley, su Reglamento y, sólo en lo no previsto, a las disposiciones legales que por materia corresponda. Los organismos subsidiarios también se sujetarán a las disposiciones de los respectivos decretos del Ejecutivo Federal. 27

De texto y datos de localización siguientes: “La garantía de audiencia establecida por el artículo 14 constitucional consiste en otorgar al gobernado la oportunidad de defensa previamente al acto privativo de la vida, libertad, propiedad, posesiones o derechos, y su debido respeto impone a las autoridades, entre otras obligaciones, la de que en el juicio que se siga "se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento". Estas son las que resultan necesarias para garantizar la defensa adecuada antes del acto de privación y que, de manera genérica, se traducen en los siguientes requisitos: 1) La notificación del inicio del procedimiento y sus consecuencias; 2) La oportunidad de ofrecer y desahogar las pruebas en que se finque la defensa; 3) La oportunidad de alegar; y 4) El dictado de una resolución que dirima las cuestiones debatidas. De no respetarse estos requisitos, se dejaría de cumplir con el fin de la garantía de audiencia, que es evitar la indefensión del afectado.” Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo II, diciembre de 1995, página 133. Núm. Registro IUS: 200234.


44

Con base en lo anterior, se determina que la Ley Federal del

Procedimiento Administrativo sí prevé las formalidades esenciales que

deben ser tomadas en cuenta en el procedimiento que pretende dar por

terminado un contrato de manera anticipada, por lo que contrario a lo

sostenido por la recurrente, de acuerdo a la interpretación conforme

aquí realizada, los artículos 53, fracción V, inciso d), de la Ley de


catorce) y 12, fracción III, de las disposiciones administrativas

impugnadas no vulneran la garantía de audiencia previa establecida en

el artículo 14, párrafo segundo, de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos.

En efecto, las disposiciones que supletoriamente deben aplicarse

al caso en concreto, son las que precisa la Ley Federal del

Procedimiento Administrativo, pues en primer lugar, respecto de la

notificación del inicio del procedimiento y sus consecuencias, debe

tomarse en cuenta la regla general prevista en el artículo 39 de la

referida ley, el cual señala textualmente:

“Artículo. 39.- Toda notificación deberá efectuarse en el plazo máximo de diez días, a partir de la emisión de la resolución o acto que se notifique, y deberá contener el texto íntegro del acto, así como el fundamento legal en que se apoye con la indicación si es o no definitivo en la vía administrativa, y en su caso, la expresión del recurso administrativo que contra la misma proceda, órgano ante el cual hubiera de presentarse y plazo para su interposición.”

En cuanto al ofrecimiento de pruebas, la ley supletoria en este

caso, prevé en los artículos 50 a 52 lo siguiente:

“Artículo. 50.- En los procedimientos administrativos se admitirán toda clase de pruebas, excepto la confesional de las autoridades. No se considerará comprendida en esta prohibición la petición de informes a las autoridades administrativas, respecto de hechos que consten en sus expedientes o de documentos agregados a ellos. La autoridad podrá allegarse de los medios de prueba que considere necesarios, sin más limitación que las establecidas en la ley. El órgano o autoridad de la Administración Pública Federal ante quien se tramite un procedimiento administrativo, acordará sobre la admisibilidad de las pruebas ofrecidas. Sólo podrá rechazar las pruebas propuestas por los interesados cuando no fuesen ofrecidas conforme a derecho, no tengan relación con el fondo del asunto, sean improcedentes e innecesarias o contrarias a la


45

moral y al derecho. Tal resolución deberá estar debidamente fundada y motivada.” “Artículo. 51.- El desahogo de las pruebas ofrecidas y admitidas se realizará dentro de un plazo no menor a tres ni mayor de quince días, contado a partir de su admisión. Si se ofreciesen pruebas que ameriten ulterior desahogo, se concederá al interesado un plazo no menor de ocho ni mayor de quince días para tal efecto. Las pruebas supervenientes podrán presentarse siempre que no se haya emitido la resolución definitiva.” “Artículo. 52.- El órgano administrativo notificará a los interesados, con una anticipación de tres días, el inicio de las actuaciones necesarias para el desahogo de las pruebas que hayan sido admitidas.”

Respecto del ofrecimiento de alegatos, se estima que resulta

aplicable al caso en concreto, lo dispuesto por el artículo 56 de la

supletoria mencionada, el cual es del tenor literal siguiente:

“Artículo 56.- Concluida la tramitación del procedimiento administrativo y antes de dictar resolución se pondrán las actuaciones a disposición de los interesados, para que en su caso, formulen alegatos, los que serán tomados en cuenta por el órgano competente al dictar la resolución. Los interesados en un plazo no inferior a cinco días ni superior a diez podrán presentar por escrito sus alegatos. Si antes del vencimiento del plazo los interesados manifestaran su decisión de no presentar alegatos, se tendrá por concluido el trámite.”

Finalmente, por lo que hace al dictado de una resolución,

encuentra aplicación el artículo 17 de la ley supletoria, la cual

establece:

“Artículo 17.- Salvo que en otra disposición legal o administrativa de carácter general se establezca otro plazo, no podrá exceder de tres meses el tiempo para que la dependencia u organismo descentralizado resuelva lo que corresponda. Transcurrido el plazo aplicable, se entenderán las resoluciones en sentido negativo al promovente, a menos que en otra disposición legal o administrativa de carácter general se prevea lo contrario. A petición del interesado, se deberá expedir constancia de tal circunstancia dentro de los dos días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud respectiva ante quien deba resolver; igual constancia deberá expedirse cuando otras disposiciones prevean que transcurrido el plazo aplicable la resolución deba entenderse en sentido positivo.”


46

De acuerdo a los preceptos anteriormente transcritos, se observa

que la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, supletoria en este

caso, establece en su artículo 39 que las notificaciones de las

resoluciones o actos que emita la autoridad administrativa respectiva,

deberán efectuarse en un plazo no mayor a diez días, contados a partir

de la fecha en que fue emitido el mismo, las cuales deberán contener el

texto íntegro del acto, los fundamentos legales en que se apoye, la

indicación si es o no definitivo en la vía administrativa y, en su caso,

precisar cuál es el recurso procedente, ante que órgano debe

presentarse y el plazo para su interposición.

Asimismo, se advierte que respecto del ofrecimiento de pruebas,

el artículo 50 de la ley supletoria de referencia, dispone que en los

procedimientos administrativos se admitirán las de toda clase, con

excepción de la confesional de las autoridades.

Adicionalmente, este precepto faculta a la entidad u organismo

correspondiente para que se allegue de los medios de prueba que

considere necesarios, sin más limitaciones que las establecidas en la

propia ley.

Aunado a lo anterior, se precisa que las pruebas de las partes

podrán rechazarse en el caso de que no cumplan con los requisitos

legales, no tengan relación con el fondo del asunto, sean

improcedentes e innecesarias o contrarias a la moral y al derecho.

Respecto del desahogo de las pruebas, el artículo 51 de la ley

supletoria, establece un plazo no menor a tres ni mayor de quince días,

contados a partir de su admisión y, especifica que las pruebas

supervenientes podrán presentarse siempre que no se haya emitido la

resolución definitiva.

Por su parte, el artículo 52 del mismo ordenamiento legal,

dispone que la autoridad administrativa correspondiente notificará a los

interesados, con una anticipación de tres días, el inicio de las

actuaciones necesarias para el desahogo de las pruebas que hayan

sido admitidas.

Por otro lado, el artículo 56 de este cuerpo normativo legal,

establece que al concluir la tramitación del procedimiento administrativo

y antes de que se dicte resolución, las actuaciones correspondientes


47

deberán ponerse a disposición de los interesados, para que en su

caso, formulen los alegatos que estimen convenientes, dentro de un

plazo no inferior a cinco días ni superior a diez, los cuales –se destaca–

serán tomados en cuenta por el órgano competente al dictar resolución.

Finalmente, el artículo 17 de la Ley Federal de Procedimiento

Administrativo, establece que salvo que en otra disposición legal o

administrativa de carácter general se establezca otro plazo, no podrá

exceder de tres meses el tiempo para que la autoridad correspondiente

emita su resolución, ya que en caso contrario, se entenderán la misma

en sentido negativo al promovente, a menos que en otra disposición

legal o administrativa de carácter general se prevea lo contrario.

Con base en lo anterior, válidamente se concluye que sí existe,

vía suplencia de ley, un procedimiento previo para que los particulares

estén en aptitud de defenderse frente al acto privativo en comento, esto

es, para que se determine si una persona tiene incumplimientos

pendientes de solventar con Petróleos Mexicanos o sus organismos

subsidiarios respecto de contratos celebrados en el pasado, lo que da

lugar a que en su perjuicio se actualice la imposibilidad de volver a

contratar con la citada paraestatal en los términos previstos en las

disposiciones reclamadas.

En efecto, si bien los preceptos tildados de inconstitucionales no

aluden expresamente a un procedimiento conforme al cual las

autoridades administrativas deban apegarse para resolver sobre el

incumplimiento de contratos pendientes de solventar, lo cierto es que

del análisis integral de los preceptos que regulan el procedimiento

administrativo conforme a las bases de la Ley Federal del

Procedimiento Administrativo, se advierte la obligación de que en estos

casos, se lleve a cabo un procedimiento previo en el que se respeten

las formalidades esenciales.

Por lo tanto, contrario a lo que sustentan las sociedades

recurrentes, los numerales 53, fracción V, inciso d), de la Ley de


catorce) y 12, fracción III, de las disposiciones administrativas

impugnadas no vulneran la garantía de audiencia previa establecida en

el artículo 14, segundo párrafo, de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos.


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No obstante lo anterior, de las constancias se advierte que la

Subgerencia de Contratación de Construcción de Infraestructura de la

Gerencia de Suministros y Servicios Administrativos de Perforación y

Servicios de Proyectos de la Subdirección de Administración y

Finanzas de Pemex Exploración y Producción al emitir el fallo de la

licitación correspondiente, el veintinueve de abril de dos mil trece, no

siguió el procedimiento administrativo previsto en la ley supletoria a la

Ley de Petróleos Mexicanos para garantizar el derecho de audiencia

previa a las quejosas, razón por la que lo procedente en este caso será

conceder el amparo solicitado.

Lo anterior, para el efecto de que la autoridad responsable que

emitió el fallo de veintinueve de abril de dos mil trece, en el que se

resolvió declarar desierta la convocatoria de la licitación pública

internacional TLC No. 18575106-564-12, para la “Construcción de

infraestructura para las obras de la Región sur, incluye: Terracerías,

Pavimentos, Obra Civil, Mecánica, Tuberías, Eléctrica y de

Instrumentos (Paquete B).”, lo deje insubsistente y, previo a resolver

sobre si existe por parte de las quejosas un incumplimiento de contrato

celebrado en el pasado con Petróleos Mexicanos y/o sus organismos

subsidiarios, que imposibilita a dicha paraestatal a volver a contratar con

ellas, les otorgue garantía de audiencia previa, mediante el

procedimiento establecido en la Ley Federal de Procedimiento

Administrativo, conforme a los lineamientos precisados en esta

ejecutoria y, una vez concluido, determinen lo que en su caso

corresponda.

SÉPTIMO. Debido a la conclusión a la que arribó esta Segunda

Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se determina que

no es necesario reservar jurisdicción al Décimo Primer Tribunal

Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito para que

conozca de los restantes agravios de legalidad que se hicieron valer,

ya que ello en nada variaría la conclusión aquí alcanzada.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO. En la materia de la revisión se revoca la sentencia

recurrida.

SEGUNDO Se sobresee en el juicio respecto del acto reclamado

consistente en la emisión de la convocatoria de la licitación pública


49

internacional TLC No. 18575106-531-13, así como el desarrollo de su

procedimiento, conforme a las razones expuestas en el quinto

considerando de esta resolución.

TERCERO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a Dica


Anónimas de Capital Variable, en contra de los artículos 53, fracción V,

inciso d), de la Ley de Petróleos Mexicanos (vigente hasta el once de

agosto de dos mil catorce), y 12, fracción III, de las Disposiciones


Arrendamientos, Obras y Servicios de las Actividades Sustantivas de

carácter productivo de Petróleos Mexicanos y Organismos

Subsidiarios, publicadas en el Diario Oficial de la Federación el seis de

enero de dos mil diez.

CUARTO. La Justicia de la Unión ampara y protege a Dica


Anónimas de Capital Variable, en los términos precisados en la última

parte del considerando sexto de esta sentencia.

Notifíquese; con testimonio de esta resolución vuelvan los autos

a su lugar de origen y en su oportunidad archívese el toca como asunto

concluido.

amparo en revisiÓn 879/2016. quejosas y recurrentes: …€¦ · ponente: ministro josÉ fernando...

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